FAO DOCUMENTO TÉCNICO DE PESCA 316

La formulación de
proyectos de
acuicultura

CONTENIDO

por
David Insull
Oficial Superior de Planificación Pesquera
Dirección de Políticas y Planificación Pesqueras
y
Colin E. Nash
Líder de Programas
Programa FAO/PNUD de Desarrollo
y Coordinación de la Acuicultura

Reimpresión 1999

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

Roma, 1991
© FAO
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PREPARACION DE ESTE DOCUMENTO

La presente obra forma parte de una serie de Documentos Técnicos que tratan de los
conceptos y metodologías de la planificación en el sector pesquero. Destinada
principalmente a servir de material didáctico para cursos de capacitación, proporciona
una introducción a los procedimientos y problemas de la formulación de proyectos en
el contexto de las características especiales del subsector de la acuicultura.
La dirección actual del Dr. C.E. Nash es: P.O. Box 4606, Rolling Bay, WA. 98061,
Estados Unidos.
Distribución:
Departamento de Pesca de la FAO
Oficiales regionales de la FAO
Directores de pesca
Acuicultura (general)
Autores

Insull, D.; Nash, C.E.

La formulación de proyectos de acuicultura.
FAO Documento Técnico de Pesca. No. 316. Roma, FAO. 1991. 161p.

RESUMEN

Este documento está destinado principalmente a servir de material didáctico para

cursos de capacitación en la formulación de proyectos de acuicultura. Además
puede ser una lectura útil para los administradores y planificadores oficiales,
particularmente de países en desarrollo, y para los inversionistas comerciales del
subsector acuícola.

La primera parte del documento contiene una amplia introducción a la formulación

de proyectos, que describe la integración de los proyectos de acuicultura en los
planes de desarrollo, la organización y gestión de la formulación de proyectos y las
etapas del ciclo de los proyectos. No sólo es importante que los proyectos estén
debidamente integrados en la economía del subsector, sino también que los
encargados de formularlos conozcan los problemas prácticos que pueden surgir
durante su ejecución. Así pues, en esta parte se describen brevemente la
formulación y ejecución de proyectos como una entidad única consistente en doce
fases, y los problemas más frecuentes con que se tropieza durante la ejecución. La
ilustración de tres proyectos concretos de acuicultura ayuda a demostrar la
diversidad de condiciones con que se pueden enfrentar los planificadores.

La segunda parte del documento versa únicamente sobre las seis fases de la
formulación de proyectos, que comprende su identificación, preparación y
apreciación. La secuencia de actividades de las distintas fases está dividida en 17
pasos, cada uno de los cuales incluye otras actividades y tareas. Basándose en las
características de los modelos ilustrativos, se destacan, en particular, las
diferencias entre los criterios de los sectores público y privado.

PREFACIO
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Los proyectos de acuicultura presentan muchas analogías con los del sector agrícola.
Requieren una formulación parecida, los mismos modelos de diseño y análisis, y
personal calificado y c0//on experiencia para llevar a cabo la formulación. Al igual que
en la agricultura, los proyectos de acuicultura están directamente vinculados con
lugares concretos, en tierra o en agua, y constituyen, según sus características, una
forma directa o indirecta de desarrollo rural; pueden resultar igualmente perjudicados
por la contaminación o por cambios económicos o sociales que inhiban la actividad
económica en la localidad elegida.
Sin embargo, la acuicultura tiene muchas características y criterios de desarrollo
propios. Además, en los países en desarrollo las personas encargadas del fomento
acuícola suelen tener experiencia profesional en la esfera de la pesca y una
formación académica en biología u otra ciencia natural; cuando se ha impartido
capacitación en acuicultura, ésta se ha referido, en general, a los aspectos de la
producción y no a los de la planificación. Por lo tanto, es poco probable que los
funcionarios que hayan recibido tal capacitación tengan contacto, y mucho menos que
estén familiarizados, con los procedimientos de la formulación de proyectos en este
campo.
El propósito de esta publicación es introducir a los responsables del desarrollo
acuícola en las bases conceptuales del criterio de proyecto para resolver los
problemas de desarrollo en el subsector de la acuicultura. Expone el proceso de
formulación de los proyectos paso por paso, centrándose en las relaciones entre los
distintos pasos, pero no explica en detalle las muchas técnicas requeridas para la
formulación. Quienes deseen estudiar este tema más a fondo pueden recurrir a las
obras que se enumeran en la lista al final del texto. Aunque se cita sólo un número
limitado de publicaciones, en su conjunto éstas describen la mayoría de las técnicas
utilizadas en la formulación y evaluación de proyectos de acuicultura.
Una de las finalidades principales de esta publicación es brindar un documento que
pueda utilizarse en cursos de capacitación sobre formulación de proyectos de pesca y
acuicultura, así como en cursos sobre la planificación y ordenación del subsector
acuícola. Por lo tanto, el tema de la formulación de proyectos se amplía, por una
parte, para examinar la relación entre la planificación del sector y los proyectos y, por
otra, para describir brevemente la ejecución de los proyectos y su relación con la
formulación de los mismos. Este último aspecto es sólo una parte del papel de los
proyectos en el desarrollo. Un proyecto que no esté bien integrado en la economía del
sector, dará probablemente un resultado decepcionante, por más competente que
haya sido la aplicación de las técnicas del proceso de formulación. También es
fundamental que durante la planificación se tomen plenamente en consideración las
realidades prácticas de la ejecución. El equipo de formulación debe, pues, estar bien
informado de las necesidades de la fase de ejecución y de las posibles deficiencias
del proyecto.
Aunque una parte importante de la labor de los responsables del desarrollo acuícola
se refiere a proyectos que están al menos parcialmente financiados por la asistencia
exterior oficial, la mayoría de las inversiones en la acuicultura proceden del sector
privado. Estas últimas dependen con frecuencia de las inversiones en infraestructura
ya hechas por los gobiernos y, casi indefectiblemente, de las medidas institucionales
de apoyo al subsector. Este nexo entre la inversión del sector privado y la
intervención y el apoyo estatales significa que los funcionarios han de conocer bien
las diferencias fundamentales entre los procedimientos de formulación de proyectos
que se aplican en los sectores público y privado.
La publicación consta de dos partes. La Parte I, “Introducción a los proyectos”,
contiene un examen general del criterio de proyecto. En el primer capítulo se
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describen algunos aspectos del papel de los proyectos en el proceso de desarrollo y

las formas en que las distintas clases de organizaciones enfrentan su formulación y
ejecución. Los capítulos 2 y 3 contienen una descripción del proceso de formulación y
de la ejecución de los proyectos. En el capítulo final de la Parte I se ilustran, mediante
estudios de casos, diferentes tipos de proyectos del subsector acuícola.
La Parte II se divide en capítulos relativos a las tres etapas principales del ciclo de los
proyectos, a saber, la identificación, la preparación y la apreciación. Dentro de estas
etapas se definen seis fases, cada una de las cuales comprende uno o más pasos.
En total se describen 17 pasos, en forma de una serie de tareas típicas de esa fase
de la formulación. En cada paso se señalan las diferencias entre los procedimientos
de los sectores público y privado. La aplicación práctica de cada fase se ilustra
utilizando tres proyectos imaginarios: un criadero de peces del sector privado, un gran
proyecto de desarrollo de aguas salobres financiado mediante ayuda exterior, y un
proyecto regional de asistencia para la creación de instituciones, el aumento de la
producción y la mejora de la calidad de los productos.
La ventaja de esta estructura en “pasos”es que proporciona una visión completa del
proceso de formulación, dando también una idea de la utilización de este proceso
para el acopio racional y sistemático de información, el análisis de la misma y las
clases de apreciaciones que debe hacer el equipo de formulación. Un posible
inconveniente es que puede dar la impresión de un proceso mecánico, que no brinda
oportunidades para la creatividad; asimismo, la explicación paso por paso del proceso
de formulación puede hacer pensar que hay que ceñirse a una secuencia rígida,
cumpliendo los pasos estrictamente en orden cronológico. Sin embargo, en la práctica
ninguna de estas condiciones es cierta. Se espera, pues, que el 'texto haga el debido
hincapié en la necesidad de un enfoque imparcial e innovador, sobre todo durante la
identificación de los proyectos, y que destaque suficientemente las ocasiones en que
ciertos pasos se pueden realizar sin problemas en forma simultánea.

AGRADECIMIENTOS
Esta obra se basa en la “Guía para la capacitación en la formulación de proyectos de
inversión agrícola y rural” publicada por la FAO en 1986, de la que se tomó el marco
metodológico, con una ligera adaptación. También se han tomado de ella algunas
partes en que el tratamiento de un tema se aplica perfectamente a la formulación de
proyectos de acuicultura. La Guía aparece citada en la lista de “Otras lecturas”, al final
de este documento; es particularmente útil, porque incorpora en una sola publicación
la descripción de la mayoría de las técnicas empleadas en la formulación de
proyectos.
La necesidad de una buena asignación de los recursos y de una programación
acertada se destaca en dos documentos que, juntos, han constituido la fuente del
capítulo sobre ejecución de los proyectos. Estos son: “Health Project Management: a
manual of procedures for formulating and implementing health projects”, publicado en
1974 por la Organización Mundial de la Salud (OMS), en el que se describen
aspectos de la ejecución de proyectos en diferentes contextos, y un documento
publicado en 1979 por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos, titulado “Agricultural Project Implementation”. Esta publicación combina
ejemplos bien documentados con situaciones de proyectos imaginarios y presenta
una gama de opciones, un análisis de los criterios y las consecuencias de las
decisiones. La importancia de un buen diseño y, en particular, de una programación
correcta se destaca también en otro documento que se ha utilizado ampliamente:
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“The Design of Agricultural Projects: lessons from experience”, publicado por el

Centro de Inversiones de la FAO en 1989 como Documento Técnico N° 6.
Al describir algunos de los aspectos técnicos del diseño de proyectos acuícolas se ha
recurrido mucho a un documento publicado en 1988 por el Programa PNUD/FAO de
desarrollo y coordinación de la acuicultura (ADCP), titulado “Planning an Aquaculture
Facility: Guidelines for bioprogramming and design”.
El capítulo sobre la apreciación de los proyectos se basa en un documento publicado
en 1984 por el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial, titulado “Aspects
of Project Appraisal”.
El Dr. Michel Girin, de Acuicultura de Francia, el servicio relativo a proyectos de
fomento de la acuicultura del Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la
Mer (IFREMER), se encargó de preparar un documento de trabajo en el que elaboró
la estructura adoptada para la presente obra, así como buena parte del texto, con
inclusión de varias de las ilustraciones de proyectos.
Los autores desean expresar su agradecimiento también a los funcionarios de la FAO
que leyeron y mejoraron con sus sugerencias los borradores de distintas partes de la
publicación.
Los hiperenlances que remiten a sitios Internet distintos de los de la FAO no implican,
de parte de la Organización, ratificación oficial o responsabilidad respecto a
opiniones, ideas, datos o productos presentados en dichos sitios, o una garantía de
validez acerca de las informaciones que contienen. El único propósito de los enlaces
a sitios distintos de los de la FAO es proporcionar otras informaciones disponibles
sobre asuntos conexos.
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CONTENIDO
PARTE I - INTRODUCCION A LOS PROYECTOS
1. LA FUNCION DE LOS PROYECTOS EN EL PROCESO DE DESARROLLO
La relación entre los proyectos y los planes de desarrollo
Organización de la formulación y gestión de proyectos
Etapas del ciclo del proyecto
2. VISION GENERAL DE LA FORMULACION DE UN PROYECTO
La idea del proyecto
Las seis fases de la formulación de un proyecto
3. VISION GENERAL DE LA EJECUCION DE UN PROYECTO
Fases del proyecto
Tipos de problemas que se pueden presentar
ILUSTRACION DE LAS DIFERENCIAS EN LA FORMULACION DE PROYECTOS
4.
DE ACUICULTURA
Un proyecto piloto de cultivo de camarones en el Senegal
Un proyecto de cultivo de camarones en Bangladesh
El proyecto de fomento y coordinación de la acuicultura de la ASEAN
PARTE II - IDENTIFICACION, PREPARACION Y APRECIACION DE LOS PROYECTOS
LOS PROYECTOS DE ACUICULTURA COMPARADOS CON LOS DEL SECTOR
1.
AGRICOLA
2. DEL PROYECTO IDENTIFICACION>
FASE 1: Preparación para la fonnulación de un proyecto
Paso 1: Concepción inicial del proyecto
Paso 2: Preparación del plan de trabajo para la formulación
Ilustraciones de la Fase I (Pasos 1–2)
FASE II: Reconocimiento y disefto preliminar del proyecto
Paso 3: Análisis general y diagnóstico de la situación del proyecto
Paso 4: Análisis del proyecto en relación con las personas involucradas
Paso 5: Evaluación del futuro “sin proyecto”
Paso 6: Bosquejo de un posible proyecto
Ilustraciones de la Fase II (Pasos 3–6)
3. PREPARACION DEL PROYECTO
FASE III: Diseño del proyecto
Paso 7: Investigaciones técnicas y socioeconómicas detalladas
Paso 8: Definición de los objetivos, metas y criterios de diseño del proyecto
Paso 9: Diseño de los distintoscomponentes del proyecto
Paso 10: Organización y gestión del proyecto
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Estimación de los costos y beneficios del proyecto y primeras propuestas para

Paso 11:
su financiación
Ilustraciones de la Fase III (Pasos 7–11)
FASE IV: Análisis de los resultados esperados
Paso 12: Análisis financiero
Paso 13: Análisis económico
Paso 14: Análisis social
Paso 15: Análisis del impacto ambiental
Ilustraciones de la Fase IV (Pasos 12–15)
FASE V: Preparación y presentación de la documentación del proyecto
Paso 16: Preparación y presentación del informe del proyecto
lustraciones de la Fase V (Paso 16)
4. APRECIACION DEL PROYECTO
FASE VI: Negociación del proyecto
Paso 17: Negociaciación del proyecto
Ilustraciones de la Fase VI (Paso 17)
OTRAS LECTURAS

Lista de cuadros
Cuadro 1 - Marco lógico, preparado en la fase de concepción inicial, para una propuesta de
proyecto de granja piscícola municipal en China
Cuadro 2 - Matriz de decisión del proyecto
Cuadro 3 - Costos de capital escalonados de un sub proyecto de cultivo de camarón en China
Costos de capital y funcionamiento de un proyecto para el cultivo de camarones en
Cuadro 4 -
China
Necesidades de financiación de un sub proyecto para la construcción de estanques
Cuadro 5 -
piscícolas en China
Cuadro 6 - Ingreso incremental neto por hectárea de estanque modificado en un proyecto de cría
mixta de peces y cerdos (con una familia contratada) en China
Análisis financiero de un proyecto de construcción de estanques para cultivo de
Cuadro 7 -
camarones en China
Análisis económico de un proyecto de construcción de estanques para el cultivo de
Cuadro 8 -
camarones en China

Lista de figuras
Figura 1 - Diagrama esquematizado del ciclo de un proyecto
Figura 2 - Fases de la formulación de un proyecto y etapas del proyecto
Figura 3 - Fases, pasos y resultados de la formulación de un proyecto
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Figura 4 - Fase I. Preparación para la formulación del proyecto

Figura 5 - Fase II. Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto
Figura 6 - Diagrama de flujo de un sistema de cultivo y comercialización de camarones marinos
Figura 7 - Fase III. Diseño del proyecto
Figura 8 - Organigrama de la gestión de un proyecto para potenciar la pesca continental
Figura 9 - Fase IV. Análisis de los resultados esperados
Figura
- Fase V. Preparación y presentación de la documentación del proyecto
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Figura
- Fase VI. Negociación del proyecto
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PARTE I. INTRODUCCION A LOS PROYECTOS

1. LA FUNCION DE LOS PROYECTOS EN EL PROCESO DE
DESARROLLO
Un proyecto es un plan para organizar de un modo específico la utilización de una
determinada cantidad de recursos con el objeto de lograr ciertos resultados en un
período de tiempo definido. Tiene, pues, un inicio y un final precisos. Su ejecución
exige un esfuerzo multidisciplinario, con la movilización de diferentes expertos y de
recursos para alcanzar los objetivos de desarrollo preestablecidos, que producirán,
directa o indirectamente, un valor nuevo o añadido, o bien beneficios sociales,
económicos o financieros.
En el marco de esta definición general se pueden describir muchos ejemplos
diferentes de proyectos, cada uno con un tipo distinto de organización. Sin embargo,
todos ellos se componen de las mismas partes o fases fundamentales, desde su
concepción inicial hasta que se terminan. Estas partes encajan y se relacionan entre
sí en lo que se denomina el ciclo del proyecto.

La relación entre los proyectos y los planes de desarrollo

Los proyectos pueden originarse de muchas maneras distintas. Pueden surgir en el

marco del estudio de un sector, o ser incluidos en él, y pasar luego a formar parte del
plan de desarrollo para ese sector; pueden nacer de una misión de programación
realizada por un organismo de asistencia exterior, o como complemento de otro
proyecto, como una idea concebida en el seno de un organismo estatal o de
asistencia exterior, como iniciativa comercial, etc..
Sin embargo, los planificadores de sectores y de proyectos deberían tener siempre
presente que, sea cual sea su fuente, los proyectos han de estar perfectamente
integrados en el proceso de planificación, pues de lo contrario es probable que surjan
problemas. Entre las dificultades que se pueden presentar figuran las siguientes:

• La falta de mecanismos para identificar y resolver las cuestiones de política de

importancia crítica.
• La disipación de los recursos naturales si los proyectos no responden a las
necesidades reales.
• La aceptación de proyectos financiados por donantes debido a sus ventajas a
corto plazo para los apretados presupuestos departamentales, sin que se
disponga de recursos suficientes para mantenerlos a largo plazo.
• Conflictos con otras actividades durante la ejecución del proyecto.
• Conflictos entre los distintos objetivos de un mismo proyecto.

Muchas de las deficiencias que aparecen durante la ejecución de los proyectos son
imputables a errores en la formulación, sobre todo a la forma a menudo poco
sistemática en que las ideas del proyecto se integran en la estructura económica e
institucional del sector. La buena formulación de los proyectos inicia, pues, en la fase
de la planificación sectorial. La clave para una buena planificación sectorial es el
estudio del sector.
El estudio del sector, al que se incorporan los objetivos nacionales y sectoriales,
consta de dos partes: (i) el examen del sector o “inventario” y (ii) el análisis del sector
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o “diagnóstico”. El examen del sector es una descripción de éste presentada de tal

manera que permita un análisis. El análisis identifica las esferas susceptibles de
desarrollo que se desprenden del examen, y luego indica las oportunidades, las
limitaciones y los asuntos de política que se han de resolver. Uno de los resultados
del estudio de un sector puede ser que haya que revisar todos o algunos de los
objetivos fijados a nivel nacional para ese sector. Así pues, el estudio da lugar, entre
otras cosas, a que los objetivos del sector se cuantifiquen en metas reales y
alcanzables.
Las metas tienen que traducirse en planes. La metodología utilizada para ello está
ampliamente aceptada, aunque la terminología resulta a menudo confusa. Por
ejemplo, con frecuencia se emplea el término “estrategia” en lugar de “política”, o
viceversa; y a veces los planificadores confunden la sustancia de las estrategias con
la de las políticas, o transforman a éstas en objetivos por derecho propio.
La estrategia es el documento fundamental de la planificación. A veces es apropiado
que el sector acuícola de un país tenga una única estrategia. Sin embargo, si el sector
tiene varios componentes distintos e importantes (como el cultivo de camarones
marinos y de algas) o si existen diferentes zonas geográficas o climáticas (por
ejemplo, tierras altas con una pluviosidad elevada y llanuras costeras secas), pueden
ser necesarios distintos enfoques e iniciativas de desarrollo, con una estrategia
separada para cada subsector. Esto se puede ilustrar con el siguiente ejemplo:

El país X tiene el objetivo nacional de mejorar el suministro de pescado

procedente de sus pesquerías de aguas continentales. Esto se ha de
conseguir con una única estrategia que comprende el desarrollo de la
acuicultura y de la pesca continental. La estrategia consta de tres
políticas, cada una de ellas encaminada a alcanzar determinadas
metas concretas, a saber: (i) el aumento de las pesquerías de cultivo;
(ii) el fomento de la piscicultura empresarial en pequeña escala; y (iii) el
mejoramiento de la pesca propiamente dicha. Estas políticas se aplican
mediante instrumentos de política, que consisten en (a) modificaciones
legislativas, (b) provisión de servicios de apoyo y (c) proyectos. La
política relativa al aumento de las pesquerías de cultivo comprende dos
tipos de instrumentos, los proyectos y las medidas de apoyo estatal.
Los proyectos incluyen la construcción de criaderos y la repoblación de
determinadas aguas continentales, la mejora de los desembarcaderos
y la provisión de crédito; las medidas de apoyo estatal consisten en
mejores programas de ordenación y en servicios de extensión
orientados fundamentalmente hacia los pequeños piscicultores. Para la
piscicultura en pequeña escala y para la pesca continental se han
formulado otras políticas, con sus respectivos instrumentos.

En este ejemplo, el objetivo de mejorar el suministro de pescado procedente de las

pesquerías continentales se traduce primero en una serie de metas (producción de
las pesquerías continentales, piscicultura en pequeña escala y pesca continental),
que constituyen los fines. Los medios para alcanzar los fines son : (i) la estrategia, (ii)
las políticas y (iii) los instrumentos de política.
Es importante señalar también que los proyectos del sector público son sólo una parte
del proceso de desarrollo. Igualmente importante, o quizás más, es toda la gama de
medidas de que dispone el gobierno, además de estos proyectos, para generar
inversiones privadas rentables.
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Las estrategias sectoriales, las políticas y los instrumentos de política son, pues,
componentes fundamentales del plan sectorial. El plan se ocupa de los insumos
necesarios para obtener los resultados previstos y de la gestión de los insumos. Así,
en el ejemplo de la política relativa a la piscicultura en pequeña escala, el plan podría
consistir en el enunciado de objetivos para el cultivo en estanques de tilapias y bagres
durante los cinco años siguientes. Esto irá complementado por una descripción de las
superficies explotadas, las necesidades de tierras, mano de obra y capital, la
investigación, la capacitación y los otros insumos requeridos, y, en particular, la
definición exacta de las responsabilidades.
Como ya se señaló, la principal característica de un proyecto es que tiene un
comienzo y un final precisos. Entremedio, el proyecto pasa por una fase de desarrollo,
durante la cual se inician nuevas actividades, una fase operativa, que se alcanza
cuando esas actividades están funcionando al nivel planificado (o tan cerca de éste
como sea posible) y, por último, una fase de terminación, que comprende una
evaluación de los resultados del proyecto. En el ejemplo anterior, un proyecto de la
política relativa a la piscicultura en pequeña escala puede hallarse en una segunda
fase de desarrollo en la región A (aumento de la producción en un 25 por ciento
mediante la expansión de la superficie explotada de 400 a 500 ha) o estar
introduciendo la piscicultura en pequeña escala en la región B, donde no existía, con
la puesta en producción de 500 ha y con un rendimiento medio previsto igual al de la
región A.

Organización de la formulación y gestión de proyectos

La organización de un proyecto se vuelve más compleja a medida que aumenta la

envergadura y la diversidad de éste. Hay dos opciones organizativas que son
independientes de estos factores, a saber:
Opción A: El patrocinador del proyecto tiene capacidad de formulación y ejecución y
puede, por lo tanto:

• asumir la plena responsabilidad de la formulación y ejecución del proyecto;

• delegar parte de la responsabilidad; o
• crear un grupo de trabajo especial.

Opción B: El patrocinador del proyecto no tiene capacidad de formulación y ejecución

y debe, pues, delegar la responsabilidad en una empresa u organismo especializado.
La responsabilidad completa de la qestión es factible cuando el patrocinador del
proyecto, por ejemplo un ministerio o una empresa privada, cuenta con sus propios
estudios y oficinas técnicas y con sus servicios de construcción y de gestión
operativa, todos ellos familiarizados con el tipo de proyecto propuesto. Este puede
entonces integrarse en sus operaciones ordinarias de organización y gestión. Este
modelo es frecuente en el sector agrícola, donde las juntas de desarrollo públicas o
semipúblicas o las autoridades paraestatales pueden tener esas capacidades, pero es
todavía excepcional en el sector de la acuicultura.
La organización de un proyecto por medio de la delegación parcial es más frecuente
en el sector acuícola. En esta situación, el patrocinador del proyecto puede tener la
capacidad para formular, poner en marcha y hacer funcionar un proyecto, pero
carecer de los conocimientos técnicos específicos que se requieren para ello. Para
adquirir esos conocimientos recurre al uso de consultores independientes o de
empresas consultoras, y contrata la parte de ingeniería y todos los demás trabajos
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especializados. En este caso, los consultores son sólo asesores, y los contratistas
llevan a cabo las instrucciones estipuladas en sus contratos; todas las decisiones
importantes y las responsabilidades de gestión quedan en manos del patrocinador del
proyecto. Muchos proyectos de inversión del sector privado y la mayoría de los de
asistencia técnica financiados por organismos internacionales pertenecen a esta
categoría.
La creación de un grupo de trabajo del proyecto en el seno de la organización que lo
patrocina es característica de los grandes proyectos de desarrollo del sector público y
de la inversión en nuevos campos de actividad del sector privado. Durante la
formulación del proyecto, o al comienzo de su ejecución, se establece, con el
personal existente, un grupo de trabajo específico que se asigna al proyecto para toda
su duración, junto con el personal externo adicional que sea necesario contratar. El
grupo de trabajo se encarga habitualmente de adjudicar en licitaciones contractuales
nacionales o internacionales “paquetes completos” de actividades tales como los
planos de ingeniería del proyecto, la gestión de los trabajos de construcción, la
transferencia de tecnología, etc.. En los proyectos del sector público se deben
respetar determinadas normas administrativas que aseguran que el seguimiento, las
decisiones de gestión y las operaciones se desarrollen en niveles independientes.
Cuando el patrocinador del proyecto no tiene ninguna capacidad de formulación,
ejecución y gestión, tiene que contratar estas funciones a una empresa especializada.
En este caso, el papel del patrocinador se limita a la financiación y supervisión de los
que pueden convertirse en verdaderos contratos “llave en mano”, que se pueden
ampliar para incluir no sólo la formulación y ejecución del proyecto, sino también la
supervisión de la gestión. Estos acuerdos son parecidos a los que concluyen, por
ejemplo, algunas empresas de administración hotelera, que construyen y manejan
hoteles que no les pertenecen. Se trata de un concepto relativamente nuevo en la
esfera de la acuicultura, pero en el sector privado los contratos llave en mano están
aumentando y ya se incluyen en las estrategias de los bancos de desarrollo.

Etapas del ciclo del proyecto

Muchas instituciones internacionales de asistencia distinguen cinco etapas en el ciclo

de duración de un proyecto, a saber, la identificación, la preparación, la apreciación y
aceptación, la ejecución y el seguimiento y la evaluación. La Figura 1 muestra una
representación esquematizada del ciclo del proyecto.
Durante la identificación del proyecto, la idea inicial se transforma en una descripción
preliminar del proyecto. Se establece el mandato del equipo de reconocimiento, se
realizan análisis de la situación existente y una evaluación general del futuro “con” y
“sin el proyecto” y se proponen el alcance y los límites de éste. Se identifican las
distintas formas de enfocar el proyecto y se decide cuál de ellas utilizar para su
preparación.
La preparación del proyecto consiste en su diseño. Se definen los objetivos, los
requisitos previos, los insumos y productos, la organización, los participantes y los
permisos requeridos, se calculan los costos y las ganancias, se prepara un plan
financiero, se analizan los resultados esperados, se estiman las repercusiones
socioeconómicas y ambientales y se preparan los documentos del proyecto
provisional y definitivo.
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Figura 1 Diagrama esquematizado del ciclo de un proyecto Adaptado de la “Guía para

la capacitación en la formulación de proyectos de inversión agrícola y rural”, FAO
1986
Durante la apreciación y aceptación del proyecto se preparan informes de apreciación
basados en los documentos del proyecto, se celebran una serie de reuniones de
evaluación, se obtienen los vistos buenos y se negocia la financiación. En esta etapa
el proyecto tiene que llegar a cumplir las condiciones convenidas para su puesta en
marcha, para lo cual a veces es necesario revisar y adaptar el calendario, los costos,
los objetivos y la financiación.
En la etapa de ejecución del proyecto se definen la administración de éste y la
jerarquía de su personal y se establecen diversos procedimientos de trabajo. En el
curso de la ejecución se vigilan los progresos del proyecto, se efectúan las revisiones
y adaptaciones que resulten necesarias como consecuencia de hechos imprevistos y
finalmente se lleva a término el proyecto.
Durante la evaluación del proyecto, que tiene lugar a su debido tiempo después de
terminada la ejecución, se evalúan los objetivos, la ejecución y los beneficios del
proyecto. Esta evaluación puede dar lugar a una ampliación del proyecto o a la
identificación de otro nuevo, y puede conducir también a una revisión de los métodos
que se utilizarán en el futuro para formular proyectos parecidos. Hay otros tipos de
evaluaciones que se pueden efectuar en una fase anterior del proyecto. Con
frecuencia, por ejemplo, el Centro de Inversiones de la FAO prepara un “Informe de
terminación” de los proyectos que ha formulado. En este informe, que generalmente
se realiza mientras el proyecto se está ejecutando, se procura identificar los
problemas que han surgido en la práctica y que podrían haberse previsto en el
momento del diseño. Además, particularmente en el caso de los proyectos de
asistencia técnica, muchos organismos donantes llevan a cabo “exámenes de mitad
de período”, que pueden conducir a la introducción de modificaciones.
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2. VISION GENERAL DE LA FORMULACION DE UN PROYECTO

La idea del proyecto

Todos los proyectos comienzan con una idea. Se puede decir que cualquier persona
u organización que tenga una idea razonablemente bien formada de cómo invertir
dinero y otros recursos tiene una idea de proyecto. Esta se puede expresar en los
planes nacionales de desarrollo sectorial, en los informes de las misiones de
programación de los organismos donantes, en la mente de un empresario o agricultor
individual, o como parte de la estrategia de desarrollo de una corporación privada.
Cuando un empresario o una corporación elaboran una idea de proyecto, por lo
general disponen de los recursos financieros para hacer las investigaciones
preliminares. En los casos en que no es así, es necesario convencer a las
instituciones de financiación de la validez de la idea para poder llevarla adelante. Sin
embargo, con mucha frecuencia falta experiencia en la planificación de proyectos de
acuicultura.
La idea de un proyecto puede nacer de la investigación y el análisis de mucho
material y de un conocimiento a fondo de las actividades acuícolas existentes en la
zona propuesta. Por ejemplo, una empresa de plantaciones que posee tierras
adyacentes a un río y ya no las necesita para la caña de azúcar puede decidir,
después de investigar algo el asunto, examinar la factibilidad de utilizarlas para la
acuicultura. Pero también puede ser que se tengan pocos antecedentes sobre el
proyecto y que la idea misma no se relacione con ninguna especie o localidad
geográfica específicas. Por ejemplo, una empresa de venta al detalle de productos del
mar podría desear asegurarse el suministro futuro de pescado de alto valor invirtiendo
en su cultivo, pero sin tener, en esa etapa, ningún conocimiento sobre dónde y cómo
hacer la inversión para que sea más rentable.
Sea cual fuere el grado de información disponible, si se decide llevar adelante la idea
y formular un proyecto, se inicia entonces un proceso que abarca las tres primeras
etapas del ciclo del proyecto descritas en el Capítulo l, es decir, la identificación,
preparación y apreciación.
A lo largo del proceso de formulación, desde la identificación hasta la apreciación, el
proyecto no se aprueba ni se establece de forma definitiva; simplemente va
adquiriendo un grado creciente de reconocimiento entre todas las partes interesadas
o que puedan resultar afectadas por él. Durante este proceso pueden recibirse
muchas objeciones y críticas, y a veces hay que modificar los objetivos, el
presupuesto y el calendario de ejecución, o incluso reformularlos, antes de que el
proyecto sea aceptado. De hecho, el proyecto puede cancelarse en cualquiera de
estas etapas si no satisface los criterios establecidos. Sólo en la última etapa, la
apreciación, se decide definitivamente si el proyecto se va a ejecutar, con la plena
aceptación de sus componentes, o si se renuncia a él.

Las seis fases de la formulación de un proyecto

Las tres etapas del ciclo del proyecto tienen lugar en forma consecutiva, pero el
trabajo puede desglosarse de muchas maneras distintas. Sus componentes se
denominan “fases”, que a su vez se dividen en “pasos”. Las fases y pasos pueden
superponerse en cierta medida. Cada paso contiene una o más “tareas”.
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El marco para la formulación de proyectos que figura a continuación es una

adaptación del que aparece en la “Guía para la capacitación en la formulación de
proyectos de inversión agrícola y rural”.

Etapa de la
Fase
formulación
Preparación para la formulación del proyecto Reconocimiento y diseño preliminar
Identificación
del proyecto
Diseño del proyecto Análisis de los resultados esperados Preparación y
Preparación
presentación de la documentación del proyecto
Apreciación Negociación del proyecto

La Figura 2, también adaptada de la “Guía” de la FAO, ilustra este concepto y

muestra las posibles superposiciones entre las fases. Las actividades de cada fase se
describen en la próxima sección.
Este marco difiere del que se presenta a menudo y que corresponde a la práctica
aplicada generalmente por los organismos donantes, en que el equipo de formulación
no suele intervenir en la apreciación, sino que esta función corre a cargo de un grupo
distinto, dirigido con frecuencia por un funcionario del organismo interesado. Fuera del
sistema de la asistencia exterior oficial, sin embargo, es común que el equipo de
formulación del proyecto siga participando hasta que se firme el acuerdo de
ejecución. En este caso, tanto la apreciación como la negociación están incluidas en
el proceso de formulación.
 15

Figura 2 Fases de la formulación de un proyecto y etapas del proyecto. Adaptado de

la “Guía para la capacitación en la formulación de proyectos de inversión agrícola y
rural”, FAO 1986

Fase I: Organización preparatoria

Fase II: Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto
Fase III: Diseño del proyecto
Fase IV: Análisis de los resultados esperados
 16

Fase V: Preparación y presentación de la documentación del proyecto

Fase VI: Negociación del proyecto

Figura 3 Fases, pasos y resultados de la formulación de un proyecto

Las fases, los pasos y los resultados del proceso de formulación del proyecto se
presentan en la Figura 3 y se describen en las secciones siguientes. Esta
presentación también es una adaptación de la que aparece en la “Guía” de la FAO.
FASE I: Preparación para la formulación del proyecto
Esta primera fase comprende todas las actividades necesarias para preparar una
buena formulación del proyecto. Consta de dos pasos:

Paso 1 - concepción inicial del proyecto, y

Paso 2 - preparación de un plan de trabajo para la formulación.

El resultado es el programa de trabajo para la formulación.

FASE II: Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto
La segunda fase abarca todas las actividades necesarias para definir los objectivos
del proyecto e identificar y examinar las opciones para alcanzar esos objetivos,
haciendo una evaluación preliminar del contenido del proyecto y de sus efectos
probables. Normalmente comprende cuatro pasos, a saber:

Paso 3
análisis/diagnóstico de la situación desde una perspectiva general;
-
 17

Paso 4 análisis/diagnóstico de la situación desde el punto de vista de los principales grupos de intereses
- involucrados;
Paso 5
evaluación del futuro sin proyecto; y
-
Paso 6
bosquejo de un posible proyecto.
-

El resultado de la segunda fase es el diseño preliminar del proyecto, que incluye la

identificación de las características más importantes, como su emplazamiento, tipo de
participantes, principales actividades, envergadura, calendario, estructura organizativa
y sistema de gestión. También comprende una primera estimación del costo y una
evaluación provisional de la viabilidad y el riesgo. Aunque el nombre más apropiado
para este documento sea tal vez “informe de identificación”, también se le llama
informe de reconocimiento y diseño preliminar del proyecto. En el sector privado se le
denomina a menudo estudio de prefactibilidad del proyecto.
Este informe se presenta generalmente al organismo de financiación para su
aprobación antes de proseguir el trabajo de formulación.

FASE III: Diseño del proyecto

Esta fase representa normalmente el inicio de la etapa oficial de preparación del
proyecto. En general consta de cinco pasos:

Paso 7 - investigaciones técnicas y socioeconómicas detalladas;

Paso 8 - definición más precisa de los objetivos, metas y criterios de diseño del proyecto;
Paso 9 - diseño de los distintos componentes del proyecto;
Paso 10 - diseño de la estructura organizativa y las pautas de gestión del proyecto; y
Paso 11 - estimación de los costos y beneficios del proyecto y primera propuesta de financiación

El resultado de esta fase es una descripción completa del proyecto, con una
estimación de sus costos y la propuesta de un plan de financiación.
En los proyectos de asistencia exterior esta fase no suele ser objeto de un informe
separado. En el sector privado sí puede serlo, y el documento se llama entonces
generalmente “estudio de factibilidad”.
Con frecuencia se piden diversos ajustes e incluso revisiones del diseño del proyecto.
Esto entraña un trabajo adicional, que a menudo se efectúa en paralelo con la fase
siguiente.

FASE IV: Análisis de los resultados esperados

La cuarta fase se refiere a todas las actividades necesarias para evaluar los
resultados del proyecto en términos de producción, efectos e impacto en el sector
mismo y en cualesquiera otros sectores que pueda afectar de alguna manera. Su
punto de partida suele ser el informe del diseño del proyecto, que sirve de base para
el análisis.

La labor comprende habitualmente cuatro pasos:

Paso 12 - análisis financiero;
 18

Paso 13 - análisis económico;

Paso 14 - análisis social; y
Paso 15 - análisis del impacto ambiental.

El resultado de esta fase es la determinación de los efectos y el impacto del proyecto.

FASE V: Preparación y presentación de la documentación del proyecto

La quinta fase abarca todas las actividades necesarias para preparar un documento
definitivo del proyecto, que incluye el diseño y el análisis pertinente.
La labor de la quinta fase se puede describir en un paso:
Paso 16 - preparación y presentación del documento del proyecto.
El resultado de esta fase es el documento del proyecto.
En los proyectos de asistencia exterior el trabajo del equipo de formulación termina
generalmente al final de esta fase. En el sector privado, en cambio, la participación de
los miembros del equipo en la negociación del proyecto puede ser valiosa, sobre todo
cuando hay varios organismos de financiación interesados y/o cuando las
negociaciones exigen ajustes del proyecto.

FASE VI: Negociación del proyecto

La sexta fase comprende todas las actividades necesarias para conseguir la
aceptación del documento del proyecto y la financiación de su ejecución. Comienza
cuando la fuente de financiación acepta el documento de formulación del proyecto.
El trabajo incluye un solo paso principal:
Paso 17 - apreciación y negociación del proyecto.
El resultado es un proyecto totalmente listo para la ejecución, con una gestión
apropiada y con los compromisos financieros requeridos.

3. VISION GENERAL DE LA EJECUCION DE UN PROYECTO

En este capítulo se exponen dos aspectos de la ejecución de un proyecto, a saber, la
secuencia de las principales fases de la ejecución y los tipos de problemas que se
pueden presentar en las diferentes fases.
La ejecución se describe subdividiéndola en fases, que a su vez se componen de
varios pasos. Sin embargo, dado que los proyectos difieren considerablemente entre
sí, el proceso descrito a continuación es de carácter general.
A fin de evitar confusiones en las referencias a las actividades de las distintas fases y
pasos, las fases siguientes se numeran de forma consecutiva a las de la formulación
del proyecto.

Fases del proyecto

La ejecución de un proyecto comprende habitualmente un máximo de seis fases.

Estas son:
Fase VII: Contratación de los recursos humanos.
Fase VIII: Estudios y planos de ingeniería.
Fase IX: Construcción y adquisición.
Fase X: Puesta en marcha de las operaciones de campo.
Fase XI: Normalización de las operaciones de campo y consecución de las metas del proyecto.
Fase XII: Terminación del proyecto.
 19

Los proyectos no tienen que incluir necesariamente todas estas fases, ni la totalidad
de cada una de ellas. Por ejemplo, en un proyecto de producción y mercadeo de
mejillones que constara de cuatro componentes: un estudio de mercado para
aumentar la producción, un servicio de extensión para los nuevos piscicultores, un
programa de crédito y la gestión del proyecto, sólo se requerirían cinco fases. En esta
situación, la fase IX (construcción y adquisición) no sería necesaria, mientras que la
fase VIII (estudios y planos de ingeniería) consistiría en el estudio de mercado, sin
ningún trabajo de ingeniería. Además las fases tienen una duración variable dentro de
la ejecución del proyecto. Por ejemplo, la gestión comienza cuando inicia el proyecto
y termina cuando éste se concluye, mientras que el estudio de mercado puede
realizarse cabalmente en la primera parte del calendario del proyecto.
Las características de cada fase se pueden describir brevemente como sigue:

FASE VII: Contratación de los recursos humanos

Esta fase comienza enseguida después de la firma del acuerdo del proyecto. Sus
pasos fundamentales son:

• contratación del director del proyecto y sus asistentes, y de los directores y

asistentes para los componentes;
• establecimiento de una oficina de administración del proyecto y (si es
necesario) de oficinas para los componentes, dotándolas de los medios para
que puedan funcionar; y
• contratación de consultores del proyecto y (cuando así convenga) de
consultores para determinados componentes.

Esta fase termina cuando se ha efectuado la última contratación.

FASE VIII: Estudios y planos de ingeniería

La fase siguiente, relativa a los estudios y los planos de ingeniería del proyecto, inicia
en cuanto comienza a funcionar la oficina de administración del proyecto. Según el
calendario y las características de los distintos componentes, algunos estudios y
trabajos de ingeniería se pueden aplazar (hasta la puesta en marcha del componente
en cuestión), o bien reducir a estudios únicamente (si no se requieren obras de
ingeniería, por ejemplo en un componente de comerciakización), o incluso omitir (si
no se necesita ningún estudio, como en un componente de capacitación cuyas
características estén plenamente definidas en la formulación del proyecto).
Los pasos principales de esta fase son:

• estudios del lugar y mediciones topográficas;

• vigilancia de los parámetros ambientales;
• preparación de planos de las instalaciones y de los documentos de licitación; y
• selección del equipo y los suministros y preparación de listas de adquisición.

La fase se acaba cuando el último plano de construcción o documento de

licitación/adquisición está completamente terminado y aprobado.

FASE IX: Construcción y adquisición

Esta fase comienza apenas se ha aprobado el primer expediente de licitación o
adquisición.
 20

Los pasos fundamentales son:

• selección del licitador/proveedor y anuncio de las licitaciones/peticiones de

suministro;
• análisis de las ofertas y adjudicación de contratos;
• supervisión de los contratistas, reuniones de trabajo, pago de los contratistas;
• control y aceptación de los trabajos y suministros, despachos de aduana; y
• control después de la entrega y garantías.

La fase termina cuando se completa la úultima obra de construcción o se recibe la

última entrega, éstas se aceptan, y se cumplen las condiciones de las garantías. En el
caso de una construcción, esto sucede habitualmente un año después de terminada
la obra.

FASE X: Puesta en marcha de las operaciones de campo

La fase siguiente se refiere a las operaciones de campo. Comienza en cuanto se ha
contratado el primer equipo de campo y se le ha dotado de los instrumentos de
trabajo necesarios, como vehículos, equipo, instalaciones, etc..
Los pasos fundamentales de esta fase son:

• ensayo sobre el terreno de todos los instrumentos de trabajo;

• consecución de los niveles mínimos previstos de rendimiento biotécnico;
• consecución de los niveles mínimos previstos de rendimiento financiero;
• consecución de los niveles mínimos previstos de capacitación, extensión y
otras actividades.

Esta fase termina cuando las operaciones de campo han alcanzado todos los niveles
previstos.

FASE XI: Normalización de las operaciones de campo y consecución de las metas del
proyecto
Esta fase inicia cuando se ha completado la puesta en marcha de las operaciones de
campo y la administración puede concentrarse en las principales prioridades del
proyecto, por ejemplo, en la venta de los productos de los estanques terminados, y/o
en la mejora del rendimiento de los componentes del proyecto.
La fase se acaba con la terminación del proyecto.

FASE XII: Terminación del proyecto

Esta es la última fase. Se superpone a la anterior y comienza cuando se han
alcanzado todas las metas y/o se han agotado los fondos.
Los pasos principales de esta fase son:

• los preparativos para la terminación del proyecto;

• las medidas complementarias al proyecto; y
• la reasignación del personal.

La fase termina cuando se ha cerrado la última estructura administrativa del proyecto

y se ha ido todo el personal.

Tipos de problemas que se pueden presentar

 21

Si bien los problemas varían de un proyecto a otro, se pueden clasificar en las

categorías que se resumen a continuación:
Los problemas institucionales surgen cuando la autoridad, las responsabilidades y las
relaciones de trabajo no están perfectamente definidas, con vías de comunicación
oficiales y correctamente utilizadas, y con las debidas facultades para adoptar
decisiones en el equipo del proyecto y los servicios organizativos. Por ejemplo, las
dificultades para conseguir tierras destinadas a estanques de producción para un gran
número de piscicultores pueden deberse a que se ha tratado con la organización
equivocada, a la mala gestión del proyecto y la falta de personal, a dificultades para la
adquisición y a un seguimiento y evaluación deficientes.
Los problemas conceptuales nacen de las deficiencias en la formulación del proyecto,
derivadas del estudio insuficiente de los antecedentes o de errores en esos estudios,
o de fallas en la labor de planificación. Por ejemplo, el proyecto puede ser demasiado
inflexible, sus objetivos equivocados o insostenibles, sus componentes demasiado
numerosos o excesivamente grandes, y el calendario poco realista.
Los problemas técnicos se presentan a raíz de factores imprevistos que se descubren
durante la ejecución del proyecto o de errores en el trabajo de ejecución. Por ejemplo,
un déficit constante en la producción de los estanques piscícolas puede deberse a
cambios estacionales en la calidad del agua o a la mala calidad del alimento -
elementos no previstos en la formulación del proyecto- o al nivel deficiente del diseño
técnico o de la construcción.
Los problemas financieros surgen cuando no se han organizado correctamente los
procedimientos y calendarios relativos a los fondos, fuerza laboral, suministros,
equipo y otros factores necesarios para realizar las actividades del proyecto, o cuando
los costos han sido subestimados o aumentan debido a retrasos en la ejecución. Por
ejemplo, se pueden producir déficit presupuestarios recurrentes debido a fallas en el
calendario de entrega del equipo pesado de desplazamiento de tierras para excavar
nuevos canales o para el dragado, o como resultado de la subestimación de los
costos de inversión o de funcionamiento. También se pueden presentar problemas
financieros debido a un cambio del precio del producto como consecuencia de la
competencia o de otros factores de mercado.
Los problemas sociales derivan de un análisis insuficiente de los aspectos sociales
del proyecto durante la formulación, o de cambios en la organización o los equilibrios
sociales durante la ejecución del proyecto. Los problemas pueden consistir, por
ejemplo, en la lenta adopción de las técnicas del proyecto por parte del grupo
beneficiario si éste considera la piscicultura poco atractiva o difícil, o en una
distribución desigual de los beneficios debido a que algunas granjas piscícolas son
naturalmente más productivas que otras.
Los problemas políticos nacen de cambios en la política o el gobierno nacional, o de
acontecimientos políticos repentinos e inesperados, que pueden dar lugar a un
compromiso insuficiente por parte del gobierno. Esto ocurre, por ejemplo, si se
produce un cambio de gobierno y las nuevas autoridades, contrarias a los incentivos
financieros a los piscicultores, suprimen todos los subsidios y donaciones, o bien
como consecuencia de conflictos internos.
A menudo surgen también problemas ambientales que afectan al proyecto, o el
proyecto mismo provoca daños inaceptables al medio ambiente. En el primer caso,
los problemas pueden derivar de factores relacionados con el proyecto o de factores
naturales externos no previstos durante la formulación, o bien de proyectos que no
existían o no estaban planificados al momento de la formulación. Por ejemplo, se
puede producir una contaminación repentina del agua por nuevos proyectos
industriales en las cercanías, o una competencia por los mismos recursos de agua
 22

debida al desarrollo urbano; también puede registrarse una degradación general de

los recursos o una catástrofe natural, como un terremoto o un huracán o tifón.
Ejemplos del segundo caso serían una intensa descarga de nutrientes que provoque
la floración de algas, peligrosa para una pesquería de ostras de las proximidades, o el
hecho de que el derrubio destruya más mangles de lo inicialmente previsto y
aceptado.
Además pueden presentarse otros problemas relacionados con la gestión y el
funcionamiento del proyecto mismo. Entre ellos figuran los que se deben al factor
humano, por ejemplo cuando la personalidad de un miembro del equipo directivo hace
que las pequeñas dificultades se exacerben, y los que nacen de una causa de “fuerza
mayor”.
Así como el equipo de formulación tiene que preocuparse de diseñar el proyecto de
manera que se reduzcan al mínimo todos estos problemas o riesgos potenciales,
también la administración del proyecto debe preverlos en la mayor medida posible y
atenuar al máximo sus repercusiones cuando se presentan.
De esta lista de posibles problemas durante la ejecución de los proyectos se
desprende claramente que muchos de ellos pueden preverse a la hora de diseñar el
proyecto. La ejecución satisfactoria depende, pues, de la buena formulación del
proyecto.
La responsabilidad de respetar el calendario del proyecto incumbe al director o, en un
proyecto grande, a la oficina directiva. El seguimiento eficaz (Paso 10) ayuda en esta
tarea. En un proyecto de pequeña envergadura el director se encarga por sí solo del
seguimiento, pero en un proyecto grande puede justificarse la formación de un grupo
separado, por ejemplo, un equipo de seguimiento del proyecto.
El cumplimiento del calendario de ejecución del proyecto es particularmente
importante, pues casi siempre los retrasos se traducen directamente en aumentos de
los costos. No es fácil mantenerse dentro de los límites de tiempo predeterminados.
En un análisis de los problemas asociados con unos 70 proyectos de
inversión/desarrollo agrícola por él preparados en los años setenta, el Centro de
Inversiones de la FAO notificó que el 80 por ciento tenía retrasos de más de seis
meses y el 40 por ciento, de más de 20 meses {Nota 1: The design of agriculture
investment projects: lessons from experience, 1989, FAO, Roma}. No se han hecho
estudios análogos para los proyectos de acuicultura, pero es muy probable que, de
hacerse, los resultados fueran parecidos.
Hay diversos motivos para los muchos retrasos que se producen en la ejecución de
los proyectos. Unos de los más frecuentes es la considerable presión que se ejerce
sobre los equipos de formulación, especialmente de proyectos comerciales, para que
hagan terminar el proyecto antes de los previsto. A menudo los equipos no están en
condiciones de resistirse a las “órdenes” de un presidente de una sociedad o de un
ministro. Por ejemplo, en un esfuerzo bien intencionado por completar un proyecto de
acuicultura a tiempo para ajustarse al ciclo reproductivo de los peces o mariscos
cultivados (a fin de no perder todo un año), el equipo de formulación se verá tentado,
en la etapa de preparación del proyecto, de acelerar el estudio del diseño técnico o de
acortar la fase de construcción en respuesta a la promesa de un Ministro o
Gobernador de que el Departamento de Obras Públicas dará prioridad al equipo y los
materiales para el proyecto. Sin embargo, para el equipo de ejecución es menos
sencillo o aconsejable tomar esos atajos en la práctica. El diseño y la construcción
proceden a un ritmo razonablemente uniforme y estándar en relación con el costo (a
menos que el proyecto sea muy complejo). Si no se cuenta con recursos humanos y
financieros adicionales para acelerar el calendario de ejecución, todo intento en ese
 23

sentido falla invariablemente, provocando retrasos y sobrecostos y a menudo también

discordias entre los participantes.
Los retrasos pueden imputarse, con frecuencia, a una combinación de problemas
conceptuales, administrativos y técnicos. Estas dificultades, a su vez, se deben a
menudo a deficiencias en el diseño del proyecto, en particular, a que el equipo de
formulación no se ha cerciorado de que las tareas a realizar durante la ejecución sean
compatibles con las capacidades y experiencia de los administradores del proyecto y
de que el tiempo previsto para llevarlas a cabo sea suficiente.
Incluso cuando el calendario de ejecución establecido en la formulación del proyecto
es adecuado, pueden producirse retrasos y sobrecostos por otros motivos. Un
problema muy frecuente es la incapacidad de los prestatarios de satisfacer las
condiciones de los préstamos.
Para evitar o combatir estos problemas, puede ser útil que los administradores estén
familiarizados con los instrumentos de gestión apropiados, como el análisis de tareas
y, para los proyectos más grandes, el análisis de redes.

4. ILUSTRACION DE LAS DIFERENCIAS EN LA FORMULACION

DE PROYECTOS DE ACUICULTURA
Las tres secciones precedentes de la Parte I ofrecieron una introducción a los
proyectos, junto con visiones generales de sus procesos y componentes. Ya se ha
mencionado que, independientemente del tipo de proyecto de que se trate y de que
pertenezca al sector público o privado, los procedimientos son parecidos, si bien,
según la naturaleza del proyecto, algunos pasos e incluso fases pueden omitirse o
tratarse de manera muy rápida.
En la práctica, los proyectos difieren considerablemente entre sí y la formulación ha
de tener plenamente en cuenta los factores particulares de cada situación. A
continuación se ilustra la aplicación de la metodología de formulación y ejecución en
tres proyectos, todos ellos del sector público y financiados por asistencia exterior,
pero de naturaleza muy diferente.

Un proyecto piloto de cultivo de camarones en el Senegal

Este fue un proyecto de un solo componente, desarrollado y financiado mediante

cooperación bilateral, con el objeto de construir y manejar una granja piscícola
experimental para ensayar la factibilidad del cultivo de camarones en un ambiente
específico.
El proyecto fue identificado en 1980 por un estudio del potencial acuícola en las
costas del Senegal. Este estudio señaló que Casamance era una región adecuada
para el cultivo de camarones en cuanto a disponibilidad de lugares y a temperaturas
ambientales, pero que suscitaba cierta preocupación la hipersalinidad en el estuario
del río Casamance durante la estación seca como consecuencia de la sequía en el
Sahel. La hipersalinidad, unida a las variaciones estacionales de temperatura, creaba
unas condiciones de salinidad y cambios de temperatura que no existían en otras
zonas de cría de camarones. Además, no se tenía ninguna experiencia en el cultivo
de las especies locales de camarones. Por lo tanto, era necesario, en primer lugar,
determinar si la hipersalinidad y las altas temperaturas representaban un impedimento
para esta actividad y, en segundo lugar, comparar los rendimientos de la producción
de las especies autóctonas con los de las especies importadas, cuyas técnicas de
cultivo se conocían.
 24

La preparación para la formulación del proyecto fue realizada en unos pocos meses
por el Gobierno del Senegal, un organismo de desarrollo exterior francés y una firma
consultora francesa. El reconocimiento y diseño preliminar del proyecto se
consideraron ya hechos, en la práctica, en el curso del estudio original. Así pues, el
equipo de formulación se concentró directamente en el diseño del proyecto, con
inclusión de un estudio tecnicoeconómico completo en el formato requerido por los
organismos interesados. El mandato consistía en formular un proyecto piloto para
demostrar, en las condiciones características de la zona, la viabilidad técnica y
económica del cultivo de camarones en la gran extensión disponible en el delta del
Casamance. Este proyecto experimental estaría radicado en un lugar que fuera
representativo de las condiciones medias de la región, de modo que los resultados
pudieran extrapolarse a la región en su totalidad, y no en un lugar particularmente
favorable para el cultivo de camarones en lo tocante a salinidad y variaciones de
temperatura.
A fin de reducir al mínimo los costos de inversión, las instalaciones experimentales se
limitaron a 15 000 m2 de estanques de tierra. Se decidió que no se necesitaría un
criadero, pues se importarían del extranjero camarones en la fase poslarval y se
recolectarían juveniles silvestres de las especies nativas.
El proceso de formulación, apreciación y negociación del proyecto se completó en
menos de un año y en 1982 se concluyó el acuerdo de ejecución entre el organismo
donante y el ministerio competente del Senegal. La ejecución comenzó
inmediatamente. El proyecto formulado tenía un solo componente y se había
planificado para que se ejecutara por medio de un contrato “llave en mano”,
limitándose la adquisición internacional a los proveedores franceses.
La fase de contratación de los recursos humanos se terminó en breve tiempo, con la
asignación de un director de proyecto por el Ministerio y la firma de un contrato de
gestión de dos años con la empresa francesa que había realizado la labor de
formulación del proyecto. Las fases de estudios y planos de ingeniería y construcción
y adquisición se ejecutaron según los planes. La puesta en marcha de las
operaciones de campo, sin embargo, tropezó con grandes dificultades para importar
(de América Latina y Asia) los camarones en la fase poslarval en las cantidades y
calidades requeridas y en los momentos oportunos. Esto provocó retrasos en la
realización de los ensayos de crecimiento planificados. Por consiguiente, cuando se
terminó el período experimental de dos años, el proyecto no contaba con resultados
claramente demostrados, sino sólo con datos preliminares para seis especies de
camarones, cuatro de las cuales estaban dando resultados prometedores.
Se decidió entonces hacer una ampliación del proyecto piloto, en la que se utilizarían
los estanques originales para establecer poblaciones de reproductores cautivos y se
construirían un pequeño criadero y cuatro nuevos estanques de 1 ha cada uno. Esta
ampliación del proyecto, para la que se asignaron fondos adicionales, tenía nuevas
fases de construcción y adquisición y de puesta en marcha de las operaciones de
campo.
Finalmente, en 1986–87 el proyecto estuvo en condiciones de cubrir casi todas sus
necesidades de camarones en la fase poslarval. Se consiguió una producción anual
de entre 2 y 3 toneladas por hectárea, con dos ciclos de producción al año,
empleando especies diferentes de camarones en cada temporada. Sin embargo, el
desove y el funcionamiento del criadero no alcanzaron los niveles de eficiencia
deseados y en varios estanques no se pudieron efectuar demostraciones repetidas.
Llegados a este punto, se retiró la asistencia técnica a jornada completa y el proyecto
se terminó sin haber alcanzado las fases de normalización de las operaciones de
campo y consecución efectiva de las metas.
 25

Entonces se inició un segundo proyecto, basado en una evaluación externa del

primero. El propósito de este proyecto, que mantendría en funcionamiento las
instalaciones construidas en el anterior, era estudiar las maneras de fomentar la
inversión en el cultivo de camarón en la zona y desarrollar el sector en general.

Un proyecto de cultivo de camarones en Bangladesh

Este proyecto de varios componentes, financiado por el Banco Mundial, tenía el

objetivo de aumentar los rendimientos de camarón mediante una mejor ordenación de
las aguas, la introducción de nuevas prácticas de producción y un programa de
préstamos para los piscicultores.
Las conversaciones entre el Gobierno de Bangladesh y el Banco Mundial respecto de
la cooperación en la acuicultura costera comenzaron en 1979 y dieron origen a la
identificación de un proyecto de cultivo de camarones en 1981. La formulación y
negociación del proyecto tardó casi cinco años. El informe de formulación estuvo listo
a mediados de 1983 y los debates acerca de él se prolongaron por otro año. A finales
de 1984 se efectuó una misión de apreciación. Las negociaciones del crédito tuvieron
lugar en los últimos meses de 1985 y el informe final de apreciación se presentó al
final de ese mismo año. El acuerdo de ejecución se firmó a mediados de 1986.
Ese año comenzó la ejecución del proyecto. La contratación de los recursos humanos
se prolongó hasta mediados de 1987; se estableció una oficina Directiva del proyecto,
y se contrató a personal nacional y también a consultores extranjeros mediante un
procedimiento de licitación internacional.
Al momento de la ejecución, el proyecto era uno de los más grandes del subsector de
la acuicultura en términos de presupuesto (más de 36 millones de dólares EE.UU.) y
de número de beneficiarios. Afectaba sobre todo a los pequeños piscicultores de
aproximadamente 7 000 ha de tierras bajas costeras ya utilizadas para el cultivo de
camarón, de los distritos de Cox's Bazar y Khulna. En esta zona, el proyecto
proporcionó un servicio de extensión, crédito e inversión pública. En otra área de 2
500 ha facilitó sólo servicios de extensión y crédito. El proyecto constaba de cuatro
componentes, a saber:

a. Infraestructura: Diseño y construcción de terraplenes, estructuras de

regulación de las aguas y criaderos de camarones (incluidos dos criaderos
experimentales del sector público), con el fin de alcanzar una ordenación más
eficiente en la zona principal de 7 000 ha y de suministrar crías de camarón de
alta calidad.
b. Crédito: Concesión de créditos a mediano plazo a criadores de camarones,
comerciantes y operadores de criaderos para financiar las inversiones en las
piscifactorías, el equipo para la comercialización y la inversión privada en
criaderos.
c. Apoyo institucional: Finaciación de edificios y equipo y de la parte incremental
de los sueldos del personal y los costos de funcionamiento del Departamento
de Pesca y de la Junta de Fomento de Aguas de Bangladesh, con el fin de
reforzar su capacidad para ejecutar y vigilar el proyecto.
d. Asistencia técnica: Servicios de consultoría para prestar asistencia a la
Dependencia de Ejecución del Proyecto en la ejecución, la capacitación y la
coordinación de las actividades del proyecto, así como para ayudar a impartir
capacitación a los criadores de camarones y a conceder becas para la
formación/adiestramiento de especialistas y del personal de la Dependencia.
 26

El costo del proyecto se estimó en 36, 7 millones de dólares EE.UU., de los cuales el
Banco Mundial aportó el 60 por ciento, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo el 12 por ciento, el Gobierno de Bangladesh otro 12 por ciento, el Banco
Krishi de Bangladesh y el Banco Sonali juntos un 7 por ciento, inversionistas privados
nacionales un 5 por ciento y el Banco de Bangladesh el restante 4 por ciento.
Este era uno de los diversos proyectos de pesca, acuicultura y riego del país, de los
cuales muchos ya estaban terminados (como el proyecto de desarrollo de la
acuicultura de agua dulce financiado por el Banco Mundial y el primer proyecto de
fomento de la acuicultura financiado por el Banco Asiático de Desarrollo) o se
encontraban en fase de ejecución (por ejemplo, los proyectos de cooperación técnica
bilateral con Francia y la República Federal de Alemania) o se estaban negociando y
se comenzarían a ejecutar en breve (como el segundo proyecto de fomento de la
acuicultura financiado por el Banco Asiático de Desarrollo). Esos proyectos eran
esenciales para desarrollar este sector, que en el país es fundamental para la
producción de alimentos para el mercado interno y la generación de ingresos de
exportación. Todos ellos estaban especialmente orientados hacia los pobres de las
zonas rurales.
Para 1990 se habían registrado algunos retrasos y efectuado ciertos ajustes en el
plan de trabajo concertado, pero éste seguía respondiendo, en general, al concepto
original del proyecto.

El proyecto de fomento y coordinación de la acuicultura de la

ASEAN

Este es un proyecto de ayuda interregional, financiado por la Comunidad Económica

Europea y los países de la ASEAN. Tiene por objectivo proporcionar y canalizar
asistencia técnica para la cooperación científica y la capacitación técnica en materia
de acuicultura, y entraña la vinculación de institutos eropeos con otros de la región de
la ASEAN.
El concepto del proyecto nació a comienzos de los años ochenta, con una propuesta
del Comité de Alimentación, Agricultura y Bosques de la ASEAN a la CEE. La
formulación y negociación del proyecto se realizó en 1985–86 por medio de un
contrato de formulación entre la CEE y un group consultor relacionado con la
Universidad Neerlandesa, y culminó con la aprobación del proyecto en noviembre de
1986.
El proyecto formulado tenía los siguientes objetivos: (a) reforzar la investigación
aplicada, el desarrollo y los servicios de capacitación de algunos institutos de
acuicultura de la ASEAN, contribuyendo así a perfeccionar la capacidad técnica de la
región; (b) mejorar las condiciones socioeconómicas de los sectores pobres de las
zonas rurales a través del desarrollo de la acuicultura, concretamente mediante el
aumento de los suministros de proteínas animales, el incremento de los ingresos y la
creación de oportunidades de empleo adicionales o alternativas; (c) aprovechar al
máximo los recursos marinos, costeros y continentales disponibles en la región de la
ASEAN para la acuicultura; (d) instaurar una colaboración y comunicación tecnológica
regional a largo plazo entre los países de la ASEAN; y (e) fomentar los vínculos de
colaboración a largo plazo entre los institutos de la CEE y de la ASEAN que se
dedican al desarrollo, capacitación e investigación en materia de acuicultura.
El proyecto, coordinado desde Tailandia, tiene componentes en determinados
institutos de los cinco países de la ASEAN, y cada uno de esos componentes es
 27

objeto de un programa de trabajo conjunto de institutos hermanados de la CEE y la

ASEAN.
Además de la gestión del proyecto, los cinco componentes subsectoriales son los
siguientes:
Indonesia - mejora de la metodología para evaluar la zona costera a efectos de la
acuicultura, con inclusión de reconocimientos de lugares concretos y estudios
tecnológicos, ecológicos y socioeconómicos.
Malasia - mejora de la metodología para evaluar lagos y embalses para la producción
íctica, con inclusión de técnicas de reconocimiento y el desarrollo de sistemas de
ordenación eficaces en función de los costos.
Filipinas - mejora de las capacidades de los instructores especializados en acuicultura
de la ASEAN y desarrollo de la tecnología aplicada del sector acuícola y de la
capacitación.
Singapur - elaboración de piensos para peces marinos y transferencia de tecnología
en materia de maricultura y tratamiento posterior a la captura.
Tailandia - investigaciones aplicadas en genética de peces y crustáceos con el fin de
aumentar la producción nacional mediante el desarrollo de cepas de crecimiento más
rápido y resistentes a las enfermedades.
Por el lado de la ASEAN, los institutos participantes fueron designados por los
gobiernos. Por parte de la CEE, en cambio, se prefirió la llamada a licitación
internacional de una larga lista de institutos interesados, la evaluación de sus
capacidades por un comité de expertos de la CEE y la compilación de una breve lista
de institutos para la ejecución de cada componente.
Las aportaciones del proyecto eran las siguientes:

• Provisión e intercambio de personal: 200 meses-hombre de asistencia técnica

y otros servicios profesionales a los institutos de la ASEAN, 250 mese-hombre
de intercambio de personal entre los institutos hermandos y 88 mese-hombre
de intercambio de personal entre los mismos institutos de la ASEAN.
• Seminarios interregionales: dos seminarios CEE/ASEAN por componente (uno
en cada uno de los países con institutos hermanados), más dos talleres
generales sobre el programa interregional (uno en la región de la ASEAN y
otro en Europa).
• Capacitación: cursos de breve duración para cada componente, por un total de
600 meses-hombre de instrucción, más dos becas de larga duración en el
extranjero por componente para personal de la ASEAN.
• Equipo: diversos tipos de equipo de comunicación, científico y de laboratorio,
equipo técnico (para estanques, jaulas, criaderos, captura, preparación de
piensos) y un pequeño número de embarcaciones y vehículos para los
institutos de la ASEAN.

La ejecución de este proyecto de cinco años comenzó a finales de 1988, con la firma
del acuerdo general de proyecto entre el Fondo Europeo de Desarrollo de la CEE y el
Comité de Alimentación, Agricultura y Bosques de la ASEAN. Se estableció una
Oficina Administrativa del Proyecto en el Ministerio de Agricultura y Cooperativas de
Tailandia y se nombraron un Director del proyecto (tailandés) y un Coordinador del
proyecto (un experto internacional). El inicio efectivo de las operaciones de campo se
programó para mediados de 1990, tras la aprobación de los planes de trabajo de los
cinco componentes en los institutos hermanados por parte del Comité Directivo del
proyecto en noviembre de 1989.
 28

Sin ser uno de los proyectos de desarrollo más grandes en términos de presupuesto
asignado (aproximadamente 11 millones de dólares EE.UU.), este proyecto es
importante por la superficie geográfica abarcada (los cinco países de la ASEAN) y el
número de institutos participantes (diez institutos de nueve países).
Un supuesto erróneo en la formulación del proyecto provocó un retraso considerable
en el procedimiento de selección de los participantes internacionales por parte de la
CEE. Cuando se formuló el proyecto (1985–86) se supuso que los institutos
participantes no cobrarían honorarios por sus servicios profesionales, sino que sólo
pedirían fondos para remplazar al personal con misiones de larga duración en la
región de la ASEAN. Hasta mediados de 1989 no se logró llegar a acuerdos
satisfactorios entre las diferentes partes que aún estaban interesadas. En ese
momento se concluyeron acuerdos con un instituto británico (para Malasia), uno
neerlandés (para Tailandia), dos franceses (para Indonesia y Singapur) y un
consorcio francoitaliano de institutos (para Filipinas), por el lado de la CEE, y, por
parte de la ASEAN, con varios institutos de la región.
Aparte de los beneficios económicos, sociales y técnicos para el sector de la región,
muchos de los cuales serán a largo plazo e indirectos debido a la naturaleza del
proyecto, se piensa que el principal beneficio radicará en la creación de un marco
para la colaboración interregional futura, con cinco pares de institutos hermanados
que sentarán las bases para la futura cooperación entre la CEE y la ASEAN, en
estrecha colaboración con otros organismos y con programas realizados en la región.
U n supuesto erróneo en la formulación del proyecto provocó un retraso considerable
en el procedimiento de selección de los participantes internacionales por parte de la
CEE. Cuando se formuló el proyecto (1985–86) se supuso que los institutos
participantes no cobrarían honorarios por sus servicios profesionales, sino que sólo
pedirían fondos para remplazar al personal con misiones de larga duración en la
región de la ASEAN. Hasta mediados de 1989 no se logró llegar a acuerdos
satisfactorios entre las diferentes partes que aún estaban interesadas. En ese
momento se concluyeron acuerdos con un instituto británico (para Malasia), uno
neerlandés (para Tailandia), dos franceses (para Indonesia y Singapur) y un
consorcio francoitaliano de institutos (para Filipinas), por el lado de la CEE, y, por
parte de la ASEAN, con varios institutos de la región.
Aparte de los beneficios económicos, sociales y técnicos para el sector de la región,
muchos de los cuales serán a largo plazo e indirectos debido a la naturaleza del
proyecto, se piensa que el principal beneficio radicará en la creación de un marco
para la colaboración interregional futura, con cinco pares de institutos hermanados
que sentarán las bases para la futura cooperación entre la CEE y la ASEAN, en
estrecha colaboración con otros organismos y con programas realizados en la región.

PARTE II. IDENTIFICACION, PREPARACION Y

APRECIACION DE LOS PROYECTOS
1. LOS PROYECTOS DE ACUICULTURA COMPARADOS CON
LOS DEL SECTOR AGRICOLA
 29

La Parte I contiene una introducción al ciclo de los proyectos e ilustraciones de los

procesos de formulación y ejecución. En la Parte II se describen ahora en mayor
detalle las etapas de la formulación de un proyecto, es decir, la identificación,
preparación y apreciación.
Es importante señalar desde el comienzo que los proyectos de desarrollo de la
acuicultura que están orientados hacia la producción difieren sustancialmente de los
proyectos de producción típicos del sector agrícola.
Los proyectos de producción agrícola se ocupan a menudo del desarrollo en gran
escala de vastas extensiones de tierras en las que se pueden producir distintos
cultivos, como sorgo, trigo, maíz, tabaco, hortalizas, etc.. Incluso los proyectos de
producción que se refieren a un solo tipo de sistema de explotación, como la cría de
animales o de aves de corral, no suelen estar restringidos a un lugar determinado.
Los proyectos de producción acuícola están, en general, más limitados físicamente
por la necesidad de aprovechar las masas de agua existentes o los recursos hídricos
adyacentes a tierras apropiadas. Así pues, estas necesidades básicas restringen de
partida las opciones en cuanto a:

• las especies que se pueden cultivar (es decir, las que toleran el agua dulce, el
agua salobre o los ambientes marinos);
• los sistemas que se pueden utilizar (ya que los sistemas extensivos,
semiintensivos e intensivos dependen de la disponibilidad de recursos e
insumos); y
• las prácticas que se pueden aplicar (puesto que todas las unidades piscícolas,
como los estanques, canales, jaulas flotantes, balsas, etc., tienen
características que las hacen particularmente aptas para determinadas
condiciones).

Estas limitaciones físicas influyen en los tipos de proyectos que se pueden formular.
En particular, salvo algunas excepciones, no son característicos del desarrollo
acuícola los proyectos con actividades que abarcan grandes extensiones; los
proyectos típicos son relativamente pequeños y sumamente específicos en cuanto a
sus objetivos.
Si bien en este documento se pone el acento en los proyectos financiados por el
sector público, es un hecho reconocido que en la acuicultura, al igual que en la
agricultura, la mayor parte de las inversiones las hace el sector privado, con poca o
ninguna intervención directa del gobierno. Estas decisiones de inversión pueden
seguir el marco general de formulación del proyecto aquí descrito, pero el proceso
difiere en el nivel de atención prestado a cada etapa.
Como consecuencia de los obstáculos y limitaciones señalados más arriba, los
proyectos de acuicultura se dividen, en general, en cuatro categorías o modelos, a
saber:

MODELO A: Proyectos del sector privado en que la inversión tiene una

motivación comercial. Por ejemplo, un empresario que desea construir
una granja piscícola para la cría de truchas en sus propias tierras; o
una empresa de cultivo de camarones que quiere construir un nuevo
criadero; o una corporación internacional que desea convertir sus
plantaciones de caña de azúcar de baja calidad en estructuras para la
producción de bagres.
 30

MODELO B: Proyectos del sector público en que se invierte en una

entidad de propiedad pública. Por ejemplo, si el Ministerio de Pesca
desea construir un criadero estatal en apoyo de su programa para
potenciar las pesquerías continentales; o el sistema nacional de
extensión necesita una nueva granja piscícola para hacer
demostraciones de la producción de camarón de agua dulce; o el
Ministerio de Tecnología desea construir un centro nacional de
investigación y desarrollo; o bien una organización paraestatal quiere
construir un nuevo mercado de pescado.

MODELO C: Proyectos del sector público en que la inversión la hacen

piscicultores privados con apoyo de servicios estatales. Por ejemplo, si
el Ministerio de Agricultura desea expandir la producción de las
pesquerías continentales; o si el Departamento de Acuicultura quiere
aumentar la producción nacional de moluscos; o si el Ministerio de
Planificación y Desarrollo se propone incrementar los ingresos
nacionales en divisas por medio de la producción de camarones
marinos.

MODELO D: Proyectos del sector público que se ocupan sólo de la

creación de instituciones. Por ejemplo, en el caso de que sea
necesario reforzar el Ministerio de Agricultura a fin de mejorar su
organización y gestión del subsector de la acuicultura; o de que un
órgano paraestatal necesite capacitación en investigación de mercado
y promoción de productos; o determinadas universidades deseen
mejorar sus programas de enseñanza universitaria y de posgrado en
acuicultura.

2. IDENTIFICACION DEL PROYECTO

La identificación del proyecto es la primera etapa de la formulación. Consta de dos
fases (I y II). La primera se refiere a la preparación necesaria para la formulación, y la
segunda, al reconocimiento y el diseño preliminar del proyecto.

FASE I: Preparación para la formulación de un proyecto

El propósito de la Fase I es prepararse para una formulación bien organizada o, más

exactamente, adoptar todas las medidas necesarias (de índole administrativa,
logística y financiera) para que durante la formulación del proyecto se aprovechen
eficazmente el tiempo y los recursos.
Esta fase debería dar cuatro resultados principales:

i. Se esboza el concepto o idea del proyecto, con sus objetivos básicos, posibles
actividades y límites. El concepto original se estructura y se describe por
escrito sobre la base de la información disponible. Además, se elabora el
marco preliminar del proyecto (en el caso del sector público).
ii. Se prepara el mandato para el equipo de formulación, estableciendo, en
términos generales, las tareas a realizar. Esto servirá posteriormente como
patrón para medir la eficacia del equipo de formulación.
 31

iii. Se prepara, en la medida de lo posible, el plan de trabajo para las actividades

de formulación. Esto exige la participación del jefe y de todos los miembros del
equipo, para asegurar que se tomen en consideración todas las necesidades
profesionales del trabajo.
iv. Se identifican y contratan los expertos en distintas disciplinas que se necesiten
en el equipo de formulación. Se facilitan fondos para los gastos de
funcionamiento y se reservan locales de oficina, medios de transporte,
recursos para la comunicación y cualquier otro tipo de apoyo logístico.

La labor de la Fase I consta normalmente de dos pasos: la concepción inicial del

proyecto (Paso 1) y la preparación del plan de trabajo para la formulación (Paso 2).
Las actividades de estos dos pasos se ilustran en la Figura 4 y se describen en forma
pormenorizada en las secciones siguientes.
En este punto, los proyectos financiados total o parcialmente mediante asistencia
exterior oficial suelen requerir un marco lógico. Este es un instrumento de
planificación y gestión que complementa los procedimientos tradicionales de
formulación de proyectos descritos en el presente documento. El Cuadro l muestra un
marco lógico, preparado en la fase de la concepción inicial, para un proyecto de
granja piscícola municipal en China.
32
 33

Figura 4 Fase I. Preparación para la formulación del proyecto

Cuadro 1

Marco lógico, preparado en la fase de concepción inicial, para una propuesta de proyecto de
granja piscícola municipal en Chin
Indicadores Medios de Supuestos/riesgos
Resumen narrativo
objetivos verificación importantes
Objetivos/metas del sector
Aumento de la producción de 1) Aumento de la Estadisticas 1) Hay recursos
pescado de agua dulce en x producción de oficiales disponibles
toneladas para el consumo interno pescado de agua
dulce
2) Aumento de los Estadísticas 2) El mercado puede
suministros de oficiales absorber el aumento
pescado de agua
dulce
Incremento del empleo en x% Número de nuevos Estadísticas Se dispone de personal
puestos de trabajo oficiales de calidad adecuada
creados
Aumento de la contribución al Valor de los ingresos Estadísticas Los ingresos superan los
PNUB en un 5% generados oficiales costos
Propósito/Objetivos Inmediatos del
proyecto
Inversión en la construcción de 100 1) Capital de Estado Financiero 1) Los materiales y la
ha de estanques, un criadero, una inversión construcción son de
instalación de bombeo, canales, desembolsado según calidad aceptable
edificios, caminos de accesos, un los planes
laboratorio 2) Granja construida (a) Informe de 2) Los gastos de capital
y comisionada terminación de la no superan las
ejecución estimaciones
3) Ventas de pescado (b) Informe del 3) Se dispone de
grupo de administradores,
verificación técnicos y mano de obra
Registros de venta con la experiencia
requerida
Rentabilidad financiera Utilidades Registros Los ingresos exceden de
contables los costs (de capital y
funcionamiento)
Resultados
Ventas de pescado Cantidad vendida Registros de 1) La demanda
ventas corresponde a la
producción
Capacitación en el servicio para Número de personas Registros de 2) El suministro es
técnicos y administradores capacitadas y personal en la conforme a las
transferidas a nuevos piscifactoría estimaciones de
proyectos rendimiento y mortalidad
(a) Hay administradores
y técnicos disponibles
para impartir la
capacidad requerida
(b) Hay personas
 34

debidamente calificadas
para la capacitación en
el servicio
Creación de puestos de trabajo Número y tipo de Registros de (a) Hay personas
puestos de trabajo personal en la debidamente calificadas
piscifactoria para la capacitación en
el servicio
Superávit financiero Utilidades Cuentas (b) Las actividades
piscícolas funcionan
satisfactoriamente
Insumos
Tierra El gobierno asignará Certificado de La tierra no es apta para
tierras derecho de uso de otro uso
la tierra
Agua El gobierno permisos Certificado de La cantidad y calidad
de arriendo/usufructo derecho de uso de son adecuadas
de aguas las aguas
Caminos de acceso Energía Terminación Informe de Entrega de fondos y
eléctrica y servicios Construcción de aceptación terminación del trabajo
estanques y canales según los planes
Bombas/edificios/vehículos
Materias primas para el pienso Controles de las Facturas/recibos Las materias primas
entregas están
disponibles
Personal capacitado Presente Registros del Disponibles
personal
Capital circulante Transferencia Cuentas Disponibles
bancaria

El marco lógico es una orientación destinada a ayudar a quienes tienen que elaborar
todos los aspectos del proyecto, señlándoles una secuencia de pasos lógicos. Así
pues, lo más temprano posible en el proceso de formulación, los responsables del
proyecto, después de definir los objetivos del sector, tienen que preparar un primer
borrador del marco. Para ello, los planificadores deben:

• fijar indicadores o criterios en relación con los objetivos del proyecto y del
sector;
• establecer los medios de verificación de los objetivos del proyecto;
• definir los principales supuestos y riesgos que afectan al proyecto.

En este punto del proceso de formulación, la información disponible es probablemente

de carácter general, como en el ejemplo del Cuadro 1. Sin embargo, para los
responsables de elaborar las ideas del proyecto o de conseguir fondos para poder
completar la formulación, el marco resulta útil. A medida que aumenta la información
disponible durante la identificación y el diseño del proyecto, se pueden introducir más
detalles en el marco lógico.
El marco es útil sobre todo para los proyectos encaminados a alcanzar resultados
concretos y cuantificables, por ejemplo, los de producción. Es menos conveniente en
el caso de los proyectos polifacéticos o con objetivos difíciles de verificar, como los de
investigación, capacitación y fortalecimiento institucional, en que los medios de
verificación son fundamentalmente cualitativos.
 35

En algunos organismos donantes, la decisión de seguir adelante con la formulación

del proyecto se toma sobre la base del marco lógico.

Paso 1 - Concepción inicial del proyecto

Aunque los procedimientos varían con arreglo a los países, a los organismos y
también a los sectores público y privado, es una práctica común que el patrocinador
del proyecto (un organismo donante o un inversionista del sector privado) redacte un
mandato preliminar. Este será finalizado posteriormente, de preferencia por el equipo
de formulación conjuntamente con el patrocinador.

Paso la - Preparación del marco lógico, descripción provisional del proyecto y

mandato preliminar
El punto de partida del proceso de formulación de un proyecto es la idea del proyecto.
Esta puede haberse originado de muchas fuentes distintas, como un proyecto
anterior, estudios de sectores o solicitudes de las partes interesadas. Puede ser breve
y general o bien bastante precisa, y puede estar ya vinculada a un departamento
estatal determinado o a una fuente de financiación.
Cuando el patrocinador decide que, de ser posible, se proceda a la formulación de un
determinado proyecto, conviene preparar una breve descripción del proyecto y
redactar un mandato preliminar. Al hacerlo, es importante que se conserve el justo
equilibrio entre la necesidad de mantener la flexibilidad del concepto (a fin de no
excluir a priori ninguna zona, sector, institución o grupo beneficiario que pueda ser
importante), por una parte, y la necesidad de mantener las investigaciones dentro de
los límites del tiempo y los recursos disponibles, por la otra. Por este motivo, los
organismos donantes suelen designar a un funcionario experimentado para realizar
esta tarea.
Al redactar el mandato, resulta útil exponer las opciones preliminares en lo tocante a
límites geográficos, instituciones participantes y grupos beneficiarios. Sobre la base
de estas opciones, el mandato preliminar debe tener en cuenta lo siguiente:

• la naturaleza de los problemas de desarrollo observados y el grado de

prioridad asignado a su solución;
• los objetivos generales del proyecto y hasta qué punto se ajustan a la
estrategia global de desarrollo (de la región, país, institución o empresa);
• las decisiones ya tomadas respecto de los principales componentes del
proyecto y la información sobre los componentes que ha de examinar el
equipo de formulación; y
• las decisiones ya adoptadas en relación con las zonas, subsectores,
instituciones y groups beneficiarios, o la información que ha de examinar el
equipo.

Paso 1b - Contratación y movilización del equipo de formulación

La composición del equipo, en cuanto a disciplinas profesionales y a experiencia
técnica o profesional para la labor requerida, depende principalmente de la naturaleza
del proyecto, que se expone en su descripción provisional y en el mandato preliminar.
Es preferible que el equipo se componga de pocas personas (probablemente un
máximo de cinco, incluido el jefe). Por lo tanto, sus integrantes deben cubrir
colectivamente un amplio espectro de disciplinas profesionales y especialidades.
En la acuicultura, por ser un campo nuevo, no siempre es fácil reunir a personas que
tengan la experiencia general requerida y puedan concentrarse inmediatamente en
los aspectos fundamentales del proyecto propuesto, ni encontrar a los especialistas
 36

que también se necesitan. Por ejemplo, en un proyecto con un componente de

producción comercial es importante que al principio participen una o más personas
que hayan trabajado en la parte comercial del sector (como un piscicultor o
elaborador), más que personas cuya experiencia en materia de producción consista
sólo en la información derivada de la investigación y el desarrollo tecnológicos.
Análogamente, los expertos en criaderos, que pueden ser especialistas en ciertos
tipos de sistemas para especies de aguas templadas, a menudo no están
familiarizados con la tecnología para las especies tropicales, pese a lo cual sus
conocimientos pueden ayudar a la transferencia de tecnología.
La designación del jefe del equipo es decisiva. El jefe debería tener experiencia en
por lo menos uno de los componentes previstos del proyecto, tener la competencia
necesaria para merecer el respeto de todos los miembros del equipo y ser capaz de
componer y redactar el informe del proyecto.

Paso 1c - Examen de la misión (equipo de formulación)

Tomando como punto de partida la descripción provisional del proyecto y el mandato
preliminar, los miembros del equipo de formulación deben familiarizarse con su misión
antes de comenzar el trabajo sobre el terreno. Esto abarca:

• el conocimiento de todos los criterios del proyecto;

• la recopilación de los datos y documentos que guarden relación con el
proyecto;
• la consulta con representantes clave del organismo patrocinador, órganos
gubernamentales, organizaciones y personas que tengan información o
conocimientos relativos al proyecto o que puedan explicar los aspectos de
interés o las políticas;
• la identificación, a partir de esta información, de los asuntos y problemas de
desarrollo fundamentales que deberán recibir prioridad durante el trabajo de
campo en la Fase II.

La atención que se dedica a este paso varía considerablemente. No es infrecuente

que los equipos se trasladen al campo inmediatamente después de su movilización,
habiendo recibido poca a ninguna información de antemano, o, incluso, que se
movilicen en el terreno mismo. Esto puede suceder porque los patrocinadores del
proyecto, que son organismos de desarrollo, disponen de mucha “memoria
institucional” a la que se puede recurrir de forma inmediata y, en muchos casos, el
jefe del equipo tiene experiencia reciente en la zona en que se va a trabajar. Incluso
cuando este no es el caso, el Paso 1c no requiere largos programas de acopio de
datos o preparación de material nuevo; simplemente hay que reunir la información
existente y utilizarla para individuar los principales problemas. Este proceso facilitará
la identificación del proyecto y aumentará su eficacia.
Sin embargo, es importante que el equipo conozca todos los criterios establecidos por
el patrocinador para el proyecto propuesto. Estos criterios se dividen, en general, en
dos categorías: los que se refieren a los objetivos y los que atañen a las limitaciones.
Los criterios sobre los objetivos se refieren a las metas, por ejemplo, reducir al
mínimo los gastos en el extranjero (en la compra de insumos y equipo), alcanzar un
nivel mínimo de rentabilidad, elevar al máximo los ingresos en moneda fuerte
(produciendo cultivos de exportación), mejorar lo más posible el aprovechamiento de
la fuerza de trabajo, aumentar el suministro de alimentos, etc..
Los criterios sobre las limitaciones se refieren a los factores predeterminantes, como
los techos del costo total del proyecto y de los gastos por beneficiario, el gasto
 37

máximo en asistencia técnica, el emplazamiento del proyecto, la selección de

especies cultivadas, etc..

Paso 1d - Redacción del mandato

Este es el mandato para el equipo de formulación en su conjunto. El mandato
preliminar (Paso la) se reformula ahora teniendo en cuenta el análisis de la
información existente realizado en el Paso 1c, de modo que constituya una
orientación útil para el equipo.
Redactar correctamente un mandato no es una tarea breve ni sencilla. En muchos
casos, la mala formulación de un proyecto se debe, en última instancia, a
negligencias en la redacción del mandato. Este no debe ser demasiado breve ni vago,
para que el equipo de formulación no se encuentre abocado a una tarea
potencialmente vasta e interminable; tampoco ha de ser demasiado detallado ni
específico, a fin de que el equipo de formulación tenga posibilidades de maniobra y
pueda aportar su imaginación y creatividad.
Un buen mandato para un equipo de formulación debería:

• proporcionar antecedentes concisos sobre la misión (el origen y las bases

conceptuales de la idea del proyecto);
• establecer claramente cuál es el resultado esperado de la labor del equipo;
• especificar las políticas nacionales o sectoriales generales o importantes que
deben tenerse en cuenta y respetarse en las propuestas del equipo;
• indicar las principales limitaciones de elección y diseño del proyecto que se
han de observar (por ejemplo, el costo máximo del proyecto o los ingresos de
las granjas piscícolas beneficiarias);
• sugerir tipos de actividades que podrían incluirse en el proyecto y las
instituciones que podrían participar; y
• fijar una fecha precisa para el término de la formulación.

El mandato no debería exceder de unas pocas páginas mecanografiadas en formato

normal, y debe expresar una tarea factible, que se pueda llevar a cabo en el marco de
tiempo fijado.
A partir de este momento, el equipo es responsable de organizar su propio trabajo.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 1)
Aunque todas las tareas del Paso 1 son comunes a los cuatro modelos de proyectos
de acuicultura, en cada una de ellas hay algunas diferencias entre los procedimiento
que aplican los sectores público y privado. En especial, en el Paso la los proyectos
del sector privado omiten habitualmente la elaboración de un marco lógico, y en el
Paso 1c (examen de la misión) puede haber importantes diferencias entre los criterios
para un proyecto del sector privado (modelo A) y para los proyectos de producción del
sector público (modelos B Y C). Por ejemplo, en el caso del empresario que desea
utilizar sus propias tierras y aguas para el cultivo de truchas, los criterios incluirán
referencias a las limitaciones de esos lugares. Por otra parte, un gobierno que desee
construir un nuevo criadero de bagres para potenciar una gran pesquería de embalse
(modelo B), puede especificar las especies y las producción requeridas, pero sin
determinar aún el emplazamiento exacto del criadero.

Paso 2 - Preparación del plan de trabajo para la formulación

En un mandato correctamente preparado, las tareas del jefe y de su equipo son
factibles y el calendario y los objetivos son realistas. En este paso el equipo planifica
la ejecución efectiva del trabajo en el tiempo establecido. El tiempo y los recursos
 38

disponibles para la formulación del proyecto son siempre limitados. Por lo tanto, es
necesario orientar y programar cuidadosamente el trabajo, para que el equipo lo
pueda terminar a tiempo, respetando los criterios del proyecto y el presupuesto
establecido.

Paso 2a - Reunión de planificación del proyecto

La finalidad de la reunión es preparar a los miembros del equipo para sus tareas.
Cuando sea posible, deberá estar presente el patrocinador del proyecto, ya sea un
empresario individual, el representante de una empresa o un comité directivo (en el
caso de la mayoría de los organismos). La reunión ofrece una oportunidad para
cerciorarse de que los distintos miembros del equipo sepan exactamente qué se
espera de ellos y acepten y adopten un criterio común para el cumplimiento de sus
funciones (en lo tocante a métodos y procedimientos). El documento de trabajo de la
reunión es el mandato (Paso 1d). En algunas reuniones de planificación se toman
decisiones importantes respecto, por ejemplo, de la programación o de los tipos de
análisis del proyecto que se prevé realizar. La reunión debería facilitar al jefe del
equipo la preparación del plan de trabajo.
El jefe del equipo redacta el acta de la reunión y la distribuye a los miembros del
equipo y al patrocinador del proyecto.
Con frecuencia, la reunión de planificación es menos rigurosa de lo que debería ser.
En el caso de los proyectos del sector privado, a veces no es más que una
conversación con el cliente o con los representantes de la empresa; en el sector
público puede ser una mesa redonda con el patrocinador del proyecto y con
funcionarios del departamento estatal.

Paso 2b - Preparación del plan de trabajo y asignación de responsabilidades

En la mayoría de los casos, los proyectos de acuicultura requieren sólo un plan de
trabajo simple, que se puede ilustrar en un gráfico de barras de las tareas principales.
En los proyectos relativamente complejos, en que el trabajo a realizar consta de
muchos insumos, el jefe del equipo puede elaborar un “diagrama lógico”, que muestra
la relación en el tiempo de diferentes tareas y el tiempo total requerido. Para ello
puede serle útil emplear una “matriz de asignación de tareas”, que permite establecer
referencias recíprocas entre cada tarea y el miembro del equipo que se encaragará
de ella, ya sea solo o con un grupo de personas. Es fundamental que en este punto
del proceso los miembros del equipo acepten y aprueben el calendario, la asignación
de responsabilidades, la descripción de cada tarea, el resultado requerido y la fecha
de entrega.
Ahora la programación está terminada y se cuenta con una lista exacta de las
responsabilidades de cada miembro del equipo. El jefe deberá preparar entonces un
mandato interno para cada miembro del equipo, sobre la base de la tarea que se le ha
asignado. Esto evita que haya malentendidos con respecto a lo que debe realizar
cada uno y a cuándo ha de tenerlo terminado.
En la formulación de proyectos más grandes y complejos suele ser necesario utilizar
un “análisis del camino crítico”, una técnica de gestión que permite preparar un plan
de trabajo factible, generalmente mediante técnicas de revisión y evaluación de
programas (PERT).

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 2)

Ambas tareas del Paso 2 son comunes a los cuatro modelos (A, B, C y D).
 39

Ilustraciones de la Fase I: Preparación para la formulación de un

proyecto (Pasos 1–2)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Este proyecto del sector privado fue iniciado por un inversionista que ya se dedicaba
a la investigación y el desarrollo del cultivo en jaulas de lubinas y dentones en el país.
Tras haber luchado algunos años contra el suministro irregular de material de
repoblación, la falta de buenos piensos y los brotes de enfermedades, consideró que
sería más rentable concentrarse en la producción de material de repoblación y
venderlo en toda la región del Mediterráneo. Había comprado ya un terreno
adyacente a su propiedad para proteger sus actividades piscícolas, y pensó que ese
lugar sería apropiado para un criadero y un vivero.
Al debatir la idea con expertos en piscicultura en una Conferencia y Feria Comercial
(Paso 1a), calculó que un criadero y un vivero que produjeran anualmente unos 5
millones de juveniles de cuatro meses de edad serían rentables. Después de haber
visitado diversas empresas consultoras que exponían en la Feria Comercial, pidió a
tres de ellas que le enviaran sus calificaciones y una propuesta, con los costos
unitarios de los servicios profesionales, basada en un mandato preliminar y en los
antecedentes que les proporcionó por escrito (Paso 1b).
Un mes después recibió las tres propuestas, en que cada empresa, basándose en la
información disponible, identificaba los aspectos que consideraba fundamentales
(Paso 1c) y daba una descripción general del enfoque propuesto (Pasos 2a, 2b y 2c).
Seleccionó la firma que había preparado el mandato más claro (Paso 1d) y se
concluyó un contrato para un estudio preliminar del lugar de tres meses de duración,
seguido de estimaciones de precios separadas para el estudio de prefactibilidad
completo y luego el estudio de factibilidad (Paso 1d). Los consultores estimaron que
el estudio de prefactibilidad podía realizarse en nueve meses, si recibían asistencia
local para un levantamiento topográfico, información sobre el suelo y análisis de la
calidad del agua, y que el estudio de factibilidad estaría terminado probablemente seis
meses después.
El inversionista se reunió con los consultores (Paso 2a) para confirmar los plazos y el
plan de trabajo (Paso 2b). Después de tres días de conversaciones, se concluyó un
contrato global para el estudio de prefactibilidad. Este incluía un estudio del lugar,
pero el inversionista aceptó proveer separadamente el mapa topográfico y los análisis
de la calidad del suelo y el agua (Paso 6b).
La fase de preparación para la formulación del proyecto había durado menos de dos
meses.

Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aguas salobres en un país de Asia

sudoriental
Este proyecto de asistencia exterior, descrito provisionalmente en el mandato
preparado para el equipo de formulación (Paso 1a), preveía la construcción y/o
rehabilitación de canales y de los estanques de peces y camarones existentes con
objeto de elevar el rendimiento de camarones, y la construcción de criaderos en
zonas especificadas. Esto iría acompañado del fortalecimiento de la investigación
relacionada con el cultivo de camarón y la provisión de servicios de extensión y de
crédito a los piscicultores.
La formulación se haría en dos etapas: (a) se identificarían los distintos planes,
clasificándolos en orden de prioridad, y se prepararían propuestas preliminares para
su ejecución; (b) los “subproyectos” se diseñarían hasta un nivel de factibilidad y se
 40

prepararían planes para la infraestructura institucional (criaderos, extensión, crédito e

investigación) requerida para todos los subproyectos.
Los fondos disponibles permitían que un equipo de cinco expertos trabajara tres
semanas sobre el terreno y otras tres redactando el informe para la Fase II. El equipo
quedó integrado por un jefe economista y por expertos en instituciones, ingeniería
civil, cultivo de camarones y comercialización (Paso 1b). El jefe del equipo y otros dos
expertos tenían mucha experiencia reciente de trabajos parecidos en el mismo país,
lo que hizo innecesario el acopio más formal de información acerca del paíse (Paso
1c).
La reformulación del mandato (Paso 1d) se omitió en esta misión.
El equipo, con excepción del experto en crédito, que se había retrasado, se movilizó
en la capital, donde tuvo lugar una reunión a la que asistieron representantes del
Departamento de Pesca (Paso 2a). En esa reunión el Departamento de Pesca
confirmó los objetivos del proyecto, y se examinaron y aprobaron el itinerario del
equipo y las funciones de los distintos miembros. El jefe del equipo presentó
propuestas en relación con la estructura del informe provisional y la lista de anexos
que en esa etapa parecían necesarios.
Las limitaciones de tiempo y el itinerario determinaban en gran medida el plan de
trabajo, por lo que, aparte de especificar lo que se esperaba de cada miembro de
equipo, no se consideró necesario descender a más detalles (Paso 2b).

Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental

En una reunión de la CEE con un órgano intergubernamental regional de Asia
sudoriental para debatir asuntos de cooperación técnica y desarrollo, se reconoció
que era urgente mejorar los controles sanitarios de la producción y comercialización
de mariscos cultivados en toda la región. Se convino, pues, en que un equipo de
consultores de la CEE recorrería la región, en el entendido de que Europa disponía de
conocimientos técnios sobre cultivo de mariscos e inspección sanitaria que podían
transferirse a la región para majorar estas actividades. La mayor producción de
marisco de la región podría venderse en los mercados nacionales y de exportación, y
al mismo tiempo se abrirían nuevos mercados para los equipos europeos para los
procesos de saneamiento y depuración.
Seis meses después un equipo de tres expertos de la CEE (un economista, que era el
jefe, un productor de marisco y un elaborador comercial) visitaron la región,
debatieron la idea con los cinco Departamentos de Pesca nacionales interesados y
prepararon la descripción provisional de un gran proyecto con distintos componentes,
de diez años de duración (Paso 1a), que se examinaría más a fondo después de un
viaje de estudio a Europa de una delegación de la región.
Los detalles del proyecto se distribuyeron a institutos de pesca de la CEE y de la
región y se preparó el presupuesto del viaje de estudio y su organización. Diez meses
después se celebróuna segunda reunión en Bruselas. En ella se redefinieron y
aceptaron los objetivos del proyecto, que estaría encaminado a ayudar a los
pescadores artesanales a reorientarse hacia el cultivo de marisco.
A continuación se preparó una licitación en la CEE sobre la base del mandato
preliminar establecido en la reunión. Ocho meses después estuvieron terminados los
trámites administrativos para movilizar a un equipo de seis personas, que trabajaría
un año en la formulación del proyecto, operando desde una sede en Singapur (Paso
1b).
En el primer mes, el equipo se reunió con oficiales calve de la región, recopiló y
examinó la documentación disponible y estudió su misión (Paso 1c). Luego revisó su
mandato, llegando a la conclusión de que para realizar el trabajo necesitaría no 12
 41

sino 15 meses. El asunto se planteó en una reunión del proyecto (Paso 2a) celebrada
en presencia de un Comité Directivo compuesto por representantes de los países
participantes y por expertos. El Comité estuvo de acuerdo, en principio, en examinar
el presupuesto adicional requerido. Al cabo de un mes de la reunión de planificación
del proyecto el equipo había preparado un diagrama lógico, sobre la base del cual se
aprobaron definitivamente los plazos, se confirmó el plan de trabajo y se establecieron
las responsabilidades y los programas de trabajo de los distintos miembros del equipo
(Paso 2b).
La fase de preparación para la formulación del proyecto había durado 16 meses.

Temas de discusión Entre los aspectos que se podrían analizar en relación con las
ilustraciones anteriores figuran los siguientes:

• los factores que contribuyeron a conformar los diferentes calendarios de la

Fase I en los tres proyectos;
• hasta qué punto los procedimientos de la Fase I de cada proyecto se ajustaron
a los que se describen en este texto, y si las eventuales desviaciones se
justificaban;
• en qué medida los equipos movilizados tenían la competencia
multidisciplinaria apropiada;
• cuál proyecto tuvo un inicio mejor.

FASE II: Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto

Propósito y resultados
El Propósito de esta fase es elaborar en detalle la idea original del proyecto. Durante
los cuatro pasos de esta fase (3– 6), el equipo tiene la oportunidad de identificar y
examinar todas las limitaciones y posibilidades, los probables participantes, las
actividades que se van a realizar, las tecnologías que se podrían utilizar y los
beneficios que podrían derivar de todo ello.
En esta etapa conviene hacer una distinción entre los proyectos que son específicos
en cuanto al emplazamiento, las especies, etc. (modelos A y B) y los que son de
carácter general (modelos C y D). Al primer tipo corresponden casi todos los
proyectos de acuicultura del sector privado y algunos proyectos de producción del
sector público. Los segundos son característicos de la mayoría de las iniciativas del
sector público y carecen de la especificidad del otro tipo de proyectos.
No obstante, esta fase es importante en la formulación de los proyectos de ambos
sectores. La diferencia consiste en el grado de aplicación. Obviamente, una idea de
proyecto que ya está bien definida en cuanto a emplazamiento, actividad,
participantes, tecnología, resultado, etc. ofrece pocas oportunidades de identificar
nuevas opciones. Aun así, esta fase es importante porque brinda la ocasión de
establecer si la idea original es realmente válida. En los casos en que la idea no está
definida en sus detalles, el equipo debe utilizar esta fase para identificar y analizar
todas las formas en que se pueden alcanzar los objetivos del proyecto.
Teniendo presente, pues, esta distinción entre ambos tipos de proyectos y recordando
que incluso en el primer caso esta fase ofrece la oportunidad de verificar que el
proyecto “encaje” en el medio físico, social y económico, la fase tiene cuatro
resultados principales. Estos son:
 42

i. La comprensión de las deficiencias, potenciales y limitaciones del desarrollo

en la zona/subsector del proyecto desde una perspectiva general y desde el
punto de vista de los principales agentes o grupos de intereses involucrados.
ii. La formulación de hipótesis de trabajo sobre los cambios que cabe prever en
el futuro en la zona/subsector del proyecto de no intervenir ninguna acción
deliberada, como, por ejemplo, la idea de proyecto en examen.
iii. La identificación de opciones generales para el diseño del proyecto en lo que
respecta, por ejemplo, a la definición de los grupos beneficiarios, el contenido
de los paquetes tecnológicos, el emplazamiento de la infraestructura física y la
participación institucional.
iv. La definición preliminar de uno o más proyectos adecuados, con inclusión de
bosquejos de sus componentes, estimaciones de los costos y un análisis
indicativo del impacto previsto.

La labor de la Fase II consta de cuatro pasos: análisis y diagnóstico de la situación del

proyecto desde una perspectiva general (Paso 3); análisis y diagnóstico de la
situación del proyecto desde la perspectiva de los interesados (principales agentes)
(Paso 4); evaluación del futuro sin proyecto (Paso 5); y bosquejo de un posible
proyecto (Paso 6). Las actividades de estos pasos se ilustran en la Figura 5 y se
describen a continuación. Los Pasos 3 y 4 se realizan normalmente de forma
simultánea, como se desprende del texto siguiente.

Paso 3 - Análisis general y diagnóstico de la situación del proyecto

La finalidad de este paso es entender y explicar la naturaleza de los problemas de
desarrollo de la zona o subsector en lo que respecta a la acuicultura, y sus posibles
soluciones.

Paso 3a - Examen de los antecedentes nacionales, regionales y sectoriales

Es importante que los resultados previstos de un proyecto se analicen en relación con
los planes y programas ya existentes o propuestos en el sector o en sectores afines.
Para ello se efectúa habitualmente un examen del contexto general de desarrollo en
el que se insertaría el proyecto. Este examen incluye la estructura económica y las
tendencias recientes del sector de la acuicultura en la zona interesada, los rasgos
importantes de los principales sistemas acuícolas en uso, los mercados y las
estructuras de precios, las instituciones, organizaciones y administración, los ingresos
y el bienestar en este y otros subsectores afines, y las prioridades y políticas
estratégicas del gobierno para el fomento de la acuicultura.
A menudo, el sector acuícola es pequeño o incluso inexistente. En este caso, el
equipo debería evaluar la base de recursos y analizar y analizar actividades
directamente comparables, como la pesca (para obtener información sobre la
comercialización y la estructura de precios) y una parte apropiada del sector agrícola
(por ejemplo, los pequeños agricultores y los criadores de cerdos o aves de corral).
Este estudio comparativo debería incluir las asignaciones de fondos y personal, los
sistemas de explotación y las características sociales pertinentes. También puede ser
útil que el equipo resuma brevemente la situación de un país similar cuyo sector
acuícola haya alcanzado un nivel de desarrollo que le permita autosostenerse, en
particular, las estrategias y políticas que han conducido a esa situación. Si, por el
contrario, el país o el área interesada tienen un sector acuícola activo, el equipo
dispondrá de una buena base de información para realizar su trabajo.
 43

Paso 3b - Evaluación general de la zona/subsector del proyecto

Después de haber analizado el contexto nacional y sectorial más general de la idea
del proyecto, el equipo de formulación se concentra en el área geográfica o el
subsector particular en que probablemente se llevará a cabo el proyecto. Para ello es
importante seleccionar la información más apropiada en relación con el proyecto
propuesto y evaluar su significación. Los aspectos de interés abarcan generalmente:
Las características físicas: El grado de importancia que tienen para el proyecto el
clima, la geología, los suelos, la topografía, los recursos de agua disponibles para la
acuicultura, los asentamientos y el régimen de uso de la tierra. Los mapas suelen ser
la forma más conveniente de presentar esta información. Debe prestarse atención
también a los cambios que se producen regularmente en las características físicas,
como los cambios periódicos en el uso de la tierra o la magnitud de las inundaciones
y sus consecuencias (por ejemplo, en el trazado de mapas de suelos sulfatados
ácidos habrá que indicar la distribución de los productos de la lixiviación en
condiciones de anegamiento).
La infraestructura: La magnitud y disponibilidad para el proyecto de la infraestructura
existente (como instalaciones y servicios), su estado general o calidad y los niveles de
mantenimiento. Esto incluye también los servicios públicos, como el suministro de
energía, pero si el servicio de electricidad es inseguro o si escasea a menudo el
combustible, hay que señalarlo, ya que estos factores influirán, por ejemplo, en la
elección de las bombas de agua. De la misma manera, aunque a primera vista exista
una buena conexión vial con la zona o el lugar del proyecto, los puentes pueden no
resistir el peso de los camiones cargados que regularmente transportarán el pienso o
se llevarán los productos, o bien los caminos pueden volverse intransitables en la
temporada de las lluvias.
La actividad económica: Características importantes de las prácticas acuícolas en
uso, tecnologías empleadas, niveles de productividad y análisis de las tendencias y
perspectivas a largo plazo, y sistemas de comercialización tanto anteriores como
posteriores a las unidades principales de producción. Cuando se desarrolla una nueva
tecnología, ésta puede ser adoptada por muchos países, con el resultado de que los
precios de mercado bajan; por lo tanto, en un proyecto destinado a producir pescado
marino, por ejemplo en el Mediterráneo, para la CEE, el equipo deberá examinar los
potenciales de otros países con recursos costeros parecidos, analizar la posible
competencia y pronosticar las repercusiones del proyecto en los precios del mercado.
 44

Figura 5 Fase II. Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto

Al igual que en otras etapas de la formulación del proyecto, la información que

necesitará el equipo en ese momento estará determinada por la situación. Por
ejemplo, en un proyecto encaminado a crear las condiciones para estimular la
producción, esto puede ser posible sólo si una parte de los recursos que se están
utilizando en otras actividades del sector agrícola (tierras, agua, mano de obra y
capital) se desvían hacia la acuicultura. En este caso, habrá que comenzar por
establecer los costos de los insumos y los precios al productor, a fin de determinar en
qué medida la piscicultura puede ser económicamente atractiva para los productores.
Si lo que se planifica es una expansión de las actividades acuícolas existentes, habrá
que estudiar y analizar tanto los sistemas económicos que proporcionan los insumos
como los sistemas de mercadeo, para determinar los cambios que tal vez sea
necesario introducir.
Las características socioeconómicas: Estas abarcan las características de los
hogares, el régimen de tenencia de la tierra y el tamaño de las explotaciones, el uso
del agua y los derechos respectivos, la población y la migración, la oferta de mano de
obra y el empleo, los niveles de ingreso y el bienestar social, y las organizaciones
sociales. Para los proyectos de producción habrá que determinar los parámetros
sociales generales en relación con los productos comerciales en aumento, por
ejemplo, la disponibilidad de mano de obra, la posible participación de las mujeres, las
actividades culturales asociadas con los peces y el agua, etc.. También puede ser útil
aquí hacer una evaluación preliminar de la tasa de adopción de la nueva tecnología
que convendría alcanzar.
Puesto que la acuicultura depende fundamentalmente de la tierra y el agua, hay que
levantar mapas de estos recursos, señalar las formas de aprovechamiento que
compiten por ellos y tomar en consideración, en este momento, los factores jurídicos y
 45

sociales de los derechos de uso, que en los proyectos de producción revisten una
importancia permanente.
Las instituciones y la administración del desarrollo: Hay que aclarar las
responsabilidades de las instituciones, su organización (a nivel local y nacional), sus
funciones y eficacia, y la forma en que podrían afectar al proyecto. En la mayoría de
los países hay instituciones estatales y de otra índole que apoyan a los diferentes
sectores, por ejemplo, departamentos gubernamentales, departamentos
universitarios, institutos de capacitación, centros de investigación, etc.. LLegados a
este punto conviene analizar las instituciones que apoyan, o deberían apoyar, al
sector acuícola, a fin de individuar sus puntos fuertes y débiles. Por ejemplo, cuando
exista un servicio de extensión agrícola, habráa que evaluar su eficacia y también la
posibilidad de utilizarlo para la extensión acuícola.
La política y estrategia: aguí no deben incluirse los aspectos generales, que ya se
conocen de la fase anterior, sino que deben identificarse, a partir de las
conversaciones y visitas durante el trabajo sobre el terreno, los puntos de particular
importancia para el proyecto.
Si no hay antecedentes de acuicultura en la zona en cuestión, es importante analizar
estas características en otras partes del sector agrícola. Por ejemplo, puede haber
una generosa asistencia del gobierno a los agricultores en forma de subvenciones y
préstamos y de una serie de servicios de apoyo. Todo esto debe examinarse para
determinar si podría o debería ponerse a disposición también del subsector de la
acuicultura.

Paso 3c - Identificación de las posibles líneas de acción

En las actividades precedentes (Pasos 3a y 3b), el equipo se ocupó de situar la idea
del proyecto en el contexto general del sector de la acuicultura. Ahora, esa
información ha sido sintetizada y analizada por el equipo. Por lo tanto, sobre la base
de su experiencia y conocimientos técnicos, los miembros del equipo deberían estar
en condiciones de indicar las líneas generales de acción que se podrían adoptar.
En los proyectos basados en una zona (modelos A y B), el equipo debe examinar las
opciones tecnológicas disponibles, junto con sus implicaciones organizativas y las
limitaciones ambientales.
Las opciones tecnológicas suelen estar relacionadas con los sistemas y prácticas
adoptados y con el lugar elegido. El equipo puede tener que elegir, por ejemplo, entre
la producción de truchas en estanques o en canales, el cultivo de moluscos con
balsas o con cuerdas, la cría de camarones en estanques nuevos o rehabilitados, o el
aumento del bombeo de intercambio de agua mediante un sistema central de canales.
En proyectos comerciales de mayor envergadura, una elección de índole organizativa
puede consistir en optar entre una administración central o centros de costos y
administraciones separadas para las funciones relativas al criadero, los estanques de
crecimiento y la comercialización.
Al examinar los sistemas tecnológicos, el equipo deberá tomar en consideración
también las distintas necesidades organizativas de los diferentes sistemas de
acuicultura. Por ejemplo, si un subsector se ha desarrollado satisfactoriamente sobre
la base de estanques de tierra, no debe suponerse sin mayores investigaciones que,
por el hecho de haber masas de agua adecuadas a disposición, se puede introducir
sin problemas el cultivo en jaulas. Este sistema requiere una infraestructura comercial
bien desarrollada, que pueda prestar servicios tales como el suministro de crías, la
provisión de crédito, equipo, investigación, capacitación y, con frecuencia, la
elaboración y comercialización del producto. El equipo debería analizar en este caso
si hay probabilidades o posibilidades de conseguir esos servicios de apoyo.
 46

Aunque en muchos casos las decisiones de este tipo están ya consideradas en la

idea del proyecto, el equipo deberá examinarlas críticamente al objeto de verificar que
la idea sea práctica, identificar y evaluar otras opciones y analizar las posibles
consecuencias ambientales de la opción elegida.
Entre los principales factores que suscitan preocupación por el medio ambiente
figuran los siguientes:

• el enriquecimiento del agu y los sedimentos con nutrientes y matrrias

orgánicas como consecuencia del cultivo en jaulas, que puede provocar, por
ejemplo la destrucción o contaminación de los recursos de bivalvos
• la degradación parcial o total del ecosistema, que puede derivar, por ejemplo,
de la destrucción de los manglares costeros para construir estanques de
camarones, lo que, a su vez, puede reducir la disponibilidad de crías de
camarones silvestres tanto para la acuicltura como para su reclutamiento en
una pesquería de altura;
• las estructuras de explotación que pueden alterar completamente la hidrología,
la flora y la fauna de lagos, estuarios o bahías costeras cercanas, lo que
puede dar lugar, por ejemplo, a daños o destrucción de los hábitat de
alimentación y reproducción de muchas especies comestibles, y quizás
también de importancia comercial;
• el abuso de productos químicos en la acuicultura, que representa una
amenaza para la salud de las poblaciones ícticas cultivadas y silvestres y
también para los consumidores humanos, lo que hace aún más necesario que
en este punto de la formulación del proyecto se analicen esos posibles
abusos;
• la introducción de especies y razas exóticas que alteran la biodiversidad y los
recursos genéticos locales, pudiendo ocasionar daños.

En el caso de los proyectos basados en un sector, el equipo debe analizar todas las
posibles líneas de acción, pero sin descender a detalles. Por ejemplo, en un proyecto
para aumentar la producción de las aguas continentales de un país (modelo C), el
equipo se ocupará de los distintos enfoques del problema, de los nuevos
procedimientos y tecnologías que podrían introducirse para alcanzar diversos
objetivos cuantificados, y también de identificar las actividades económicas que tal
vez resulten desplazadas. En este contexto, podría pensar en incrementar la
producción continental mediante: (i) una mayor explotación de las aguas
continentales; (ii) la piscicultura en pequeña escala; y (iii) una combinación de ambas.
Cualquiera de estas actividades puede afectar a otras. Con el programa de mayor
explotación, que exige la ordenación de la pesca, podría ser necesario reglamentar el
número de pescadores, pero los que participan en la pesquería tendrían
probablemente un mejor nivel de vida, y una pesquería más grande y sujeta a
ordenación puede crear indirectamente más puestos de trabajo que una explotación
pequeña y comercializada. El programa de piscicultura en pequeña escala, que exige
insumos de tierra y agua, podría quitar estos recursos, por ejemplo, a los cultivadores
de arroz, pero, por otra parte, la piscicultura proporcionaría a los productores y
elaboradores de arroz un nuevo mercado para la venta de los desechos agrícolas
como pienso. para cada opción, el equipo examinará los límites del proyecto (es decir,
cuáles aguas continentales y cuáles cuencas) y preparará estimaciones generales
cuantificadas del tamaño que debería tener el proyecto, con cálculos del número de
pescadores y piscicultores, las instalaciones necesarias y la logística operacional.
Estas estimaciones permiten luego al equipo calcular los servicios de apoyo
 47

requeridos, como el número de criaderos y viveros, las plantas de producción de

pienso, las fábricas de hielo y, posiblemente, la ampliación del mercado. Puede incluir
asimismo los servicios para el personal, como la extensión y la capacitación, y
comparar distintos planes de crédito. Además deberá analizar diversas opciones para
la organización y gestión del proyecto.
En un proyecto de fortalecimiento institucional (modelo D), el equipo puede tener que
ocuparse, por ejemplo, de la capacitación e investigación en materia de patologías.
En ese caso utilizará el Paso 3a para efectuar un análisis general del sector de la
acuicultura y sus limitaciones; en el Paso 3b se concentrará, tal vez, en las
enfermedades de los peces y la adaptación de las especies y sistemas a las
condiciones locales, así como en las instituciones que realizan la investigación,
capacitación y extensión. En el Paso 3c examinará las razones por las cuales el
centro de capacitación e investigación existente no progresa según lo previsto y las
formas de superar las limitaciones correspondientes y de mejorar las instituciones
encargadas de los servicios de extensión a los piscicultores. El resultado del Paso 3c,
en este caso, será una serie de propuestas para resolver esos problemas, que habrán
salido a la luz durante el trabajo realizado en los Pasos 3a y 3b.
Los miembros del equipo de formulación deberán debatir estas opciones entre ellos y,
de manera oficiosa, con las otras partes interesadas, y adoptar de común acuerdo
una lista provisional de las lineas de acción que parecen más prometedoras. Esa lista
se volverá a examinar luego a la luz de la información obtenida cuando se
investiguen, en el Paso 4c, los distintos agentes de la zona/ subsector del proyecto y
sus actividades y necesidades.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 3)

Se habrá observado que el trabajo del Paso 3 concierne principalmente a los
proyectos del sector público, que son de carácter general (modelo C) o se ocupan de
la creación de instituciones (modelo D).

Paso 4 - Análisis del proyecto en relación con las personas

involucradas
Habiendo examinado las características generales de desarrollo de la zona o
subsector del proyecto y llegado a una primera evaluación de las oportunidades
existentes, el equipo de formulación debe concentrarse ahora en entender cómo
están organizadas las actividades económicas y sociales de la zona o subsector. Las
preguntas que cabe plantearse son, por ejemplo, qué hace la gente, qué consume y
produce, cuáles son los sistemas acuícolas en uso, quién controla el agua, la tierra, el
crédito y otros recursos, cuáles personas ejercen el control o influyen en las
decisiones y de qué manera.
El método que utiliza el equipo para abordar estos temas es parecido al análisis de
sistemas; las personas no se estudian aisladamente, sino teniendo en cuenta sus
vinculaciones e interdependencias con otros integrantes del “sistema”.
En la práctica, muchas de las actividades del Paso 4 coincidirán parcialmente con las
investigaciones sobre el terreno realizadas en el Paso 3.

Paso 4a - Identificación de los grupos de intereses involucrados en el proyecto

La especificación provisional es un cuadro general de las personas que interesan al
proyecto y de sus actividades. A menudo resulta útil construir un modelo que muestre
sus relaciones económicas y sociales. Normalmente esta tarea procura abarcar a
todos los principales grupos de la comunidad que podrían tener interés en el proyecto.
 48

Se pueden describir tres clases principales de grupos de intereses. Estos se

denominan “agentes”, y son los siguientes:
Los agentes “instrumento”: las personas, familias y organizaciones que son los
principales usuarios de los recursos que se ponen a disposición del proyecto,
incluyendo no sólo a los que están directamente involucrados, como los piscicultores,
sino también a otros, como los proveedores y comerciantes.
Los agentes “objetivo”: aquellos cuyas condiciones materiales y situación
socioeconómica preocupan más a la administración del proyecto y a través de los
cuales se evaluará fundamentalmente el impacto del proyecto.
Los agentes “reguladores”: los que controlan, regulan, intervienen o ejercen algún otro
tipo de influencia importante en las actividades y el bienestar de los agentes
“instrumento” y “objectivo”.
Al ocuparse de la estructura del sistema, el equipo de formulación examina, pues, los
principales intereses que vinculan entre sí a los distintos agentes. Esto se puede
ilustrar construyendo diagramas de flujo o de procesos.
El diagrama de flujo de las relaciones económicas y sociales entre los agentes de un
sistema se ilustra en la Figura 6, que muestra las relaciones identificadas en un
proyecto de cultivo de camarón del sector público (modelo C).
Se pueden identificar los siguientes agentes y vinculaciones:

a. Los agentes “instrumento”, que comprenden: (i) a los agentes que intervienen
antes de la producción, como los proveedores de material de repoblación y de
pienso (fábricas de piensos), prestamistas rurales , oficiales de crédito,
proveedores de equipo, extensionistas privados (consultores); (ii) a los
agentes productores, como los piscicultores antiguos y nuevos; y (iii) a los
agentes que intervienen después de la producción, como los operadores de
fábricas de hielo, las empresas de elaboración y comercialización del camarón
y los comerciantes de pescado.
b. Los agentes “objectivo”, que incluyen a los piscicultores (que son también los
agentes productores mencionados más arriba) y sus familias, los
consumidores de pescado, los empleados potenciales en labores posteriores a
la captura (las familias de la comunidad local) y los beneficiarios económicos
en general (hogares de todo el país).
c. Los agentes “reguladores”, entre los que figura el Departamento de
Acuicultura del Ministerio de Pesca.

La identificación de los grupos de intereses es más difícil cuando el sector acuícola

aún no existe o es muy reducido. En este caso, el equipo del proyecto realiza primero
el mismo tipo de análisis de sistema del área donde debería ejecutarse la actividad
propuesta, a fin de determinar cuál es la mejor manera de insertarla en el sistema
socioeconómico existente.

Paso 4b - Estudio detallado de los agentes y sus necesidades

Partiendo de la especificación provisional del sistema hecha en el paso anterior, el
equipo de formulación debe ahora ampliar sus investigaciones sobre el terreno. El
trabajo de campo puede generar información que lo induzca a revisar el sistema de
relaciones económicas y sociales entre los agentes o a modificar algunos de los
criterios aplicados para definir a los agentes (Paso 4a).
La principal finalidad del trabajo de campo en este paso es:
 49

• adquirir un mayor conocimiento de las pautas de comportamiento de los

principales agentes; y
• evaluar, cuando proceda, sus necesidades de desarrollo.

Así pues, lo primero que tiene que hacer el equipo es reunir, en un corto espacio de
tiempo, toda la información necesaria para poder alcanzar esas dos metas. Las
encuestas estadísticas basadas en cuestionarios bien preparados son un método
ideal, pero tardan bastante tiempo y pueden exigir un adiestramiento especial de los
miembros del equipo. Una posibilidad más práctica consiste en utilizar métodos de
“observación participante”, es decir, conversaciones y entrevistas relativamente largas
y detalladas con algunos informantes clave, tanto individuos como grupos, por el
período de tiempo más largo posible. Estas reuniones deberían incluir a personas
directamente interesadas en el proyecto y también a otras que no estén relacionadas
con él, pero tengan un conocimiento especial de la zona y sus habitantes.
Sin embargo, hay que tener cuidado. Es difícil que en un breveviaje de observación
un equipo sin conocimientos previos de la zona pueda realizar esta tarea de manera
satisfactoria. El jefe del equipo habrá reunido probablemente informes anteriores,
estudios, libros y otros materiales sobre la zona (Paso 1c), pero, siempre que sea
posible, el equipo deberá incluir a un sociólogo del país interesado que conozca bien
la zona y hable los idiomas locales. Si no se cuenta con un profesional de estas
características, habrá que hacer todo lo posible para conseguir a alguien que esté
familiarizado con la zona y su gente y pueda orientar al equipo. Por último, el equipo
no deberá ensayar esta “técnica de evaluación rural rápida” sin haber consultado
antes la vasta metodología existente sobre el tema.
En esas conversaciones y entrevistas, los miembros del equipo deben evitar las ideas
preconcebidas. Los informantes, especialmente los miembros más pobres de la
comunidad, son invariablemente demasiado gentiles o tímidos como para contradecir
las opiniones formuladas por los integrantes del equipo. Estos deberán preocuparse
siempre principalmente de aprender de todos los agentes interesados, ofreciendo
sugerencias sólo cuanto tengan un buen conocimiento de las prácticas, métodos y
técnicas locales.
Como ejemplo de lo anterior, la escasez de crédito ha sido mencionada a menudo por
observadores generales como una de las razones por las que el sector de la
acuicultura no ha prosperado tanto como habría debido en los países en desarrollo.
Unequipo de formulación podría (por ejemplo) deducir que esto es cierto después de
haber hablado con los piscicultores que reciben créditos de los prestamistas locales.
Sin embargo, al conversar con los oficiales de crédito de los bancos de desarrollo
rural del lugar, el equipo puede enterarse de que existe un programa de crédito
agrícola (que incluye a los piscicultores) con tasas de interés justas, pero que los
piscicultores no lo aprovechan.
 50

Figura 6 Diagram de flujo de un sistema de cultivo y comercialzación de camarones

marinos

Una investigación más a fondo entre estos últimos puede revelar que no entienden los
trámites requeridos, o no tienen la garantía necesaria para obtener el crédito (ya que
 51

pueden no ser propietarios de los estanques y el valor de la población íctica no es

aceptable). De la misma manera, puede establecerse que los oficiales de crédito del
banco no comprenden las necesidades concertas de las de los agricultores, ya que
los peces se distintas de las de los agricultores, ya que los peces se capturan a lo
largo de muchos meses).
Si no hubiera hablado con los tres tipos de agentes, el equipo se habría quedado
probablemente con la impresión de que su idea preconcebida era correcta, es decir,
que existía una escasez general de crédito para los piscicultores. Por lo tanto, en el
paso siguiente (Paso 4c) habría abordado este problema, en lugar de examinar, por
ejemplo, la forma de que los oficiales de crédito bancario se familiaricen con las
necesidades de crédito de los piscicultores.
El equipo debe preocuparse de incluir en las conversaciones a todos los usuarios
potenciales de los recursos naturales que se verán afectados por el proyecto. Algunos
de esos usuarios pueden no ser fáciles de detectar. Por ejemplo, en el caso de un
proyecto que convertirá estanques de peces en estanques para camarones, el equipo
deberá tener cuidado de incluir a los pescadores que exploten una pesquería de
altura de camarones cuyo reclutamiento anual dependa de los viveros de los
manglares, asi como a las comunidades costeras cuya única fuente de ingresos sea
la captura de crías silvestres para venderlas a los pisciculatores por conducto de
agentes comerciales o intermediarios. Es importante que el equipo examine el
proyecto propuesto junto con todos estos grupos, para cerciorarse de que no compita
con sus necesidades o modifique su vida de forma negativa.
También aquí, como en el Paso 4a, esta tarea es más dificil cuando no existe un
subsector acuícola establecido. Obviamente, en esas situaciones los agentes no
tienen ninguna experiencia que permita estimar sus necesidades en el caso de que
participen. Por consiguiente, el equipo tiene que emprender la delicada tarea de
educar a los agentes, teniendo cuidado una vez más de no imponer sus opiniones y
procurando determinar la respuesta en la eventualidad de que se establezca el
proyecto. Por ejemplo, casi todos los proyectos de producción requieren el
compromiso del gobierno de crear la infraestructura institucional apropiada. En esas
situaciones, el equipo debe dedicar mucho tiempo a los administradores de nivel
superior e intermedio (los agentes reguladores), asesorándoles con respecto a las
necesidades típicas, como los incentivos financieros (donaciones, préstamos y
subvenciones) y los servicios de apoyo (posiblemente un servicio de extensión,
criaderos, investigación, educación, capacitación técnica y publicación de
información). Además, el equipo debe conversar bastante con los posibles agentes
del sector privado, como los que se señalaron más arriba.
En resumen, durante esta primera tarea es importante que el equipo no sólo enumere
las necesidades de los distintos agentes, sino que se forme también una visión crítica
de las vinculaciones reales (en el caso de que exista un subsector acuícola) o
potenciales (cuando no exista) entre esas necesidades.
La segunda tarea consiste en detectar los puntos del sistema en que operan los
principales obstáculos que sería beneficioso eliminar. En otras palabras, además de
entender cuál es la estructura y cómo funciona, el equipo tiene que comprender
también los por qué, es decir, elaborar un modelo de comportamiento. Debe
reflexionar de manera precisa, sistemática y objetiva acerca de las causas de lo que
ocurre en una determinada zona o subsector. Este proceso se aproxima mucho al
paso de la identificación de las limitaciones del sistema.
Al realizar esta actividad, el equipo debe procurar definir las limitaciones de la manera
más exacta posible. Por ejemplo, los factores limitantes típicos de un sistema de
cultivo de camarones (como el de la Figura 6) pueden ser:
 52

• las deficiencias de los recursos que limitan el rendimiento (como la escasez de

material de repoblación, el mal diseño de los estanques, la escasez estacional
de agua o la mala calidad del agua debido a la presencia de suelos sulfatados
ácidos);
• las limitaciones institucionales (como un servicio de extensión deficiente, una
investigación insuficiente, o unos derechos de uso de aguas o tenencia de la
tierra con efectos inhibidores);
• una tecnología de escaso rendimiento (por ejemplo, material genético no
mejorado, piensos de mala calidad, el alto costo del pienso o de otros insumos
básicos, o bombas mecánicas, filtros y otro equipo de calidad no fiable);
• las limitaciones económicas (como la falta de acceso al crédito oficial, la
escasez de mano de obra, las fluctuaciones de los precios);
• las restricciones de carácter social (por ejemplo, los efectos sobre los ingresos
de otras personas de la comunidad o la resistencia a aceptar nuevas ideas).

Al concluir este paso, el equipo debería estar en condiciones de presentar una lista
exhaustiva de todos los problemas, oportunidades, potenciales y limitaciones del
sistema. Esto constituye la base para el siguiente paso del proceso de formulación.

Paso 4c - Identificación de las posibles líneas de acción

En el Paso 3c, que lleva el mismo título, el equipo identificó las posibles líneas de
acción basándose fundamentalmente en una evaluación general de la zona/subsector
del proyecto (Paso 3b). En esa tarea, el equipo, dentro de sus limitaciones de tiempo
y recursos, examinó aspectos tales como las características físicas, la actividad
económica, la infraestructura, las características socioeconómicas, las instituciones y
la política del gobierno. En los Pasos 4a y 4b, por otra parte, se dedicó más a estudiar
el sistema socioeconómico en que deberá operar el proyecto. Abordó preguntas tales
como: quiénes se encargan de las distintas actividades; qué relaciones existen dentro
del sistema socioeconómico de la zona/subsector del proyecto; y cuáles son los
factores limitantes que impiden que el sistema funcione mejor.
La mejor manera de describir este paso es dividiéndolo en cuatro actividades, a
saber:

• la revisión de las posibles intervenciones identificadas en el Paso 3c a la luz

del trabajo realizado en los Pasos 4a y 4b;
• la identificación definitiva de los distintos grupos de agentes que participarán;
• la identificación de las medidas complementarias que debe incluir el proyecto
propuesto para hacer frente a los problemas que surjan en otras partes del
sistema socioeconómico como consecuencia de las intervenciones principales;
• el examen de las líneas de acción propuestas.

En primer lugar, en este paso el equipo sintetiza el trabajo realizado en el Paso 3 -que
se puede caracterizar como relativo a las cosas- con los resultados obtenidos hasta el
momento en el Paso 4, que se ha referido a las personas. Para ello, el “análisis de las
personas”, de los Pasos 4a y 4b, se “inserta” en las posibles intervenciones
propuestas en el Paso 3c. Este ejercicio puede tener por resultado que una de las
líneas de acción propuestas en el Paso 3c tenga que ser ababdonada, tal vez porque
se ha vuelto evidente que serí a contrariaa las relaciones sociales y económicas
existentes entre los agentes, o porque el análisis del Paso 4c ha individuado
necesidades y limitaciones de los agentes que confieren mayor prioridad a otras
posibles intervenciones.
 53

Llegado a este punto, el equipo debería saber si el proyecto producirá o no los

cambios previstos o si generará otros cambios no deseados. Por ejemplo, un proyecto
para la producción de peces en recintos de red o jaulas flotantes en grandes masas
de agua continentales puede estorbar físicamente a los pequeños pescadores
tradicionales y privarlos de su sustento. Análogamente, en la ilustración anterior de un
proyecto de cultivo de camarones, el equipo puede decidir que la transformación de
todos los estanques de peces existentes en estanques de camarones y de todos los
piscicultores en criadores de camarón tendría serias repercusiones en la situación
económica y social de los recolectores tradicionales de crías y reduciría el suministro
de pescado a los mercados locales. En esa situación, puede llegar a la conclusión de
que sería mejor dedicar sólo la mitad de los estanques de peces disponibles a la
producción de camarones. De la misma manera, puede descubrir que la destrucción
de todos los manglares para construir nuevos estanques piscícolas podría acabar con
la pesca de media altura de la que dependen muchos pescadores, y que por lo tanto
los nuevos estanques deberían construirse justo detrás del borde de los manglares,
preservando así los viveros naturales.
En segundo lugar, después de haber hecho estos ajustes, el equipo debería estar en
condiciones de analizar quiénes serán los agentes “objetivo” o beneficiarios, en el
caso del proyecto relativo a los camarones, o quiénes constituyen los receptores
activos o usuarios, en los proyectos encaminados a mejorar la technología o la
infraestructura, a otorgar una línea de crédito o a introducir cualquier otro servicio.
En esta fase, lo máximo que el equipo puede hacer sobre la base de su limitado
trabajo sobre el terreno es dar una primera estimación del número de agentes
“objetivo”. La tasa de adopción estará influenciada por factores tales como la actitud
de los beneficiarios frente a la nueva tecnología, la disponibilidad de insumos y de
crédito, y el número estimado de agentes que estarán dispuestos a invertir el tiempo
requerido.
En tercer lugar , dado que la intervención en un sector del sistema socioeconómico
tendrá probablemente consecuencias en otra parte de éste, el equipo puede tener
que identificar líneas de acción adicionales. Por ejemplo, una inversión del sector
privado en la producción de camarones puede exigir nuevas inversiones en fábricas
de hielo y una instalación de almacenamiento refrigerado para los camarones
destinados a la exportación, el mantenimiento del control de la calidad y,
posiblemente, una pequeña dependencia en el Departamento de Salud Pública para
el seguimiento; o bien un proyecto tendente a fomentar la piscicultura de estanques
puede crear la necesidad, entre los piscicultores, de alguna forma de cooperativa o
asociación, que inicialmente podría recibir apoyo estatal. Estas intervenciones
adicionales en otras partes del sistema conformarán nuevos componentes del
proyecto.
La necesidad de esos cambios institucionales como consecuencia de la introducción,
por ejemplo, de los componentes de producción y comercialización de un proyecto, se
manifiesta a veces inmediatamente por la necesidad de servicios de extensión,
granjas de demostración, viajes de estudio, etc.. Sin embargo, otros cambios
indispensables pueden no ser tan evidentes, por lo que el equipo debería tener un
buen conocimiento de las responsabilidades y funciones de las instituciones, sobre
todo del gobierno. Por ejemplo, si el equipo está mal informado, puede no caer en la
cuenta de que donde haya un proyecto dedicado a la introducción de especies no
autóctonas en un país o al desplazamiento de adultos, huevos y juveniles, el gobierno
deberá tener una política y las correspondientes normas sobre introducciones y
transferencias, y posiblemente también una pequeña dependencia estatal de
 54

medicina veterinaria, con su estación de cuarentena, para autorizar y vigilar esas

actividades.
En cuarto lugar, los miembros del equipo de formulación deben debatir estas ideas
entre sí y clasificarlas en orden de importancia y según sus efectos en los agentes.
Luego deben examinar sus conclusiones preliminares junto con las partes interesadas
que puedan aportar observaciones y consejos.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 4)

En los proyectos del sector privado (modelo A), las tres tareas del Paso 4 se omiten
del todo, o se incluyen cuando son útiles para el patrocinador del proyecto. Este
último puede estar interesado en saber si su proyecto de producción (que, por
ejemplo, necesita mano de obra barata) se ajusta al sistema socioeconómico local y si
no se le impondrán limitaciones. Algunas veces el equipo debe realizar todas las
actividades de este paso, mientras que en otras ocasiones el patrocinador conoce
bien la estructura socioeconómica de la zona del proyecto, como en el caso de la
corporación internacional que transforma sus plantaciones de caña de azúcar en
estructuras para la producción de bagres.
En los proyectos del sector público (modelos B, C y D), en cambio, está claro que las
tres tareas de este paso son, en general, muy importantes. Donde pueden tener
menos importancia es en los proyectos que son análogos a los del sector privado, por
ejemplo, en el caso de una piscifactoría estatal.

Paso 5 - Evaluación del futuro “sin proyecto”

El equipo debería tener ahora un conocimiento exhaustivo del estado de desarrollo de
la zona o subsector del proyecto. Tendrá ideas no sólo sobre lo que se puede hacer
para mejorarlo, sino también sobre lo que podría suceder en el futuro
independientemente del proyecto (tanto si se ejecuta como si no), o en ausencia de
éste. Esos cambios que ocurrirán en el futuro si no interviene ningún proyecto se
analizan y evalúan ahora, a fin de poder determinar luego el impacto del proyecto.

Paso 5a - Proyección del cambio demográfico

El propósito de esta actividad es examinar las probables modalidades de crecimiento
y cambio de la población en la zona del proyecto, o en zonas relacionadas con sus
principales actividades, mientras dure la ejecución, prestando gran atención a los
factores que complican el análisis, como la migración y el empleo.
Los cambios demográficos revisten particular importancia en la planificación de
proyectos de acuicultura debido al carácter finito de los recursos de tierra y agua, los
dos principales requisitos para esta actividad. Por ejemplo, un cambio significativo en
la población de la zona del proyecto puede intensificar la competencia por unos
suministros de agua dulce relativamente escasos. Por otra parte, el proyecto mismo
puede provocar tales cambios. Cuando se desarrollo una zona nueva, como los
manglares descritos en el ejemplo, el mayor acceso a las playas costeras puede
fomentar el turismo y, posteriormente, el desarrollo de la industria hotelera.

Paso 5b - Proyección de los cambios de la demanda, la oferta y los precios

En esta fase es fundamental determinar la demanda que existe para los productos del
proyecto. Esta evaluación exige una distinción clara entre la necesidad de un
producto o servicio (es decir, una necesidad determinada por criterios no comerciales,
como la ingestión mínima de energía alimentaria) y la demanda de ese producto o
servicio (o sea, la cantidad o el nivel que los consumidores quieren y pueden adquirir
al precio fijado).
 55

Hay una metodología establecida para estimar la demanda. Los principales factores
determinantes de la demanda son el crecimiento demográfico y las variaciones del
ingreso por persona. Cuando los cambios previstos en la demanda no se hayan
estimado ya en un estudio del sector, el equipo de formulación podrá generalmente
obtener de los planificadores centrales los pronósticos del crecimiento demográfico -
en el caso de los países más grandes, desglosados por regiones. La medida en que
las variaciones de los ingresos afectarán a la demanda de pescado suele ser una
cuestión compleja. Con mucha frecuencia, sin embargo, la aplicación de una
estimación aproximada de la elasticidad-ingreso de la demanda -la cantidad en que
cambiará la demanda en respuesta a una variación dada de los ingresos-(que
también se puede obtener de los planificadores centrales) proporcionará una medida
aproximativa pero generalmente satisfactoria de la magnitud probable de la demanda.
En las zonas en que los ingresos son bajos y se consume mucho pescado, la
elasticidad-ingreso de la demanda puede ser muy alta. Por ejemplo, por cada 10 por
ciento de incremento del ingreso de una familia, la demanda de pescado puede subir
un 5 por ciento, suponiendo que el pescado no aumente de precio en relación con los
demás productos.
Las proyecciones de la oferta dependerán de las circunstancias particulares del
proyecto. En algunos casos, será apropiado considerar la oferta de pescado de todas
las fuentes, y en otros, sólo la de la acuicultura. Otros factores importantes pueden
ser las clases/especies de pescado, los productos pesqueros y las actitudes de los
consumidores.
Una vez proyectadas la demanda y la oferta, es necesario compararlas. En muchos
casos se hallará una diferencia creciente entre la demanda (alimentada en muchos de
los países más pobres por el aumento de la población más que por el de los ingresos)
y la oferta. Cuando así sea, el precio real del pescado (es decir, su precio en relación
con el de otros bienes) subirá.
La comparación de las proyecciones de la demanda y la oferta en ausencia del
proyecto da lugar a proyecciones de los precios en una situación sin proyecto. Esto
permite al equipo de formulación evaluar el tamaño futuro de los mercados para los
productos del proyecto e indicar la dirección y magnitud de las variaciones de los
precios del mercado con y sin el proyecto.
En los proyectos que tienen el objetivo de producir para la exportación -como en el
ejemplo de los camarones marinos citado más arriba- las proyecciones de los
cambios de la demanda, la oferta y los precios son elementos importantes para
determinar su viabilidad financiera. Es muy poco probable que el suministro de
camarones del proyecto pueda influir en la oferta y los precios mundiales. Sin
embargo, cuando un proyecto deba suministrar pescado a un mercado local
relativamente pequeño, será importante determinar si ese mercado podrá absorber
toda la producción del proyecto sin que disminuya el precio.

Paso 5c - Proyección del impacto de otros proyectos

En esta tarea es importante que el equipo esté informado de los otros proyectos (en
curso o planificados) que puedan tener repercusiones en el que se está formulando.
Esto es particularmente necesario en el caso de los proyectos que compiten por los
recursos de tierra y agua. Tampoco hay que pasar por alto los proyectos que
absorben recursos humanos y especialidades de las instituciones de contrapartida
que podrían estar asociadas con el proyecto en estudio. La experiencia demuestra
que muchos gobiernos se comprometen a menudo a participar en proyectos de
desarrollo, pero sin contratar a más personal ni liberar al que tienen de otras
responsabilidades.
 56

La consideración de otros proyectos que ya se están ejecutando suele presentar

pocos problemas para el equipo; en cambio, a menudo es más difícil obtener
información de los proyectos propuestos o en tramitación. Además, frecuentemente
no se puede saber con certeza si esos proyectos llegarán a ejecutarse y, en caso
afirmativo, si se aplicarán en su totalidad, en parte o con cierto retraso. En tales
casos, tal vez no quede más remedio que formular alternativas de la situación sin
proyecto, con o sin uno o más de esos otros proyectos en curso o potenciales.

Paso 5d - Definición de la situación “sin proyecto”

Implícitamente se presupone que todo proyecto dará lugar a una producción adicional
en la zona o subsector en cuestión, es decir, que se producirán bienes y servicios en
mayor cantidad y/o de mejor calidad que si no existiera el proyecto. Por esto es
particularmente importante formarse una idea clara y precisa de cuál sería la
evolución “si no existiera el proyecto”.
Para esta tarea, el equipo debe evitar la tentación de sacar rápidamente la conclusión
cómoda, pero a menudo errónea, de que la situación permanecerá prácticamente
invariada si no se realiza el proyecto. Además, debe tener en cuenta que si el
proyecto que se está formulando no se lleva a la práctica, otro podría ejecutarse más
adelante en su lugar. El efecto de ese otro proyecto también forma parte de la
situación “sin proyecto”.
Por consiguiente, es importante que en esta fase el equipo formule un enunciado
práctico que represente el mejor pronóstico posible de lo que podría ocurrir en la zona
o subsector si el proyecto que se está formulando no se llevara a la przáctica. Este
pronóstico sirve de base para evaluar los resultado del proyecto. Por ejemplo, si en la
situación sin proyecto no hay ingresos en divisas procedentes de la exportación de
camarones en los cinco años siguientes, todos los ingresos de camarones que
deriven del proyecto (por ejemplo, 20 millones de dólares EE.UU.) podrán
considerarse un beneficio del proyecto. Sin embargo, sin el proyecto la producción de
pescado de la zona podría mantenerse en su nivel actual de, por ejemplo, 5 000
toneladas anuales. Con el proyecto este volumen se reduciría a la mitad. Estos
mismos tipos de cálculos pueden hacerse en relación con los ingresos de los
piscicultores, las cifras de empleo y otros factores, y presentarse como “resultados”.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 5)

Las cuatro tares de este paso son comunes a los cuatro modelos de proyectos de
acuicultura descritos. Es evidente que las tareas serán probablemente más complejas
en el caso de los proyectos del sector público con varios componentes (modelo C), en
los que intervienen numerosos agentes de grupos diferentes.

PARTE II. (Continued)

Paso 6 - Bosquejo de un posible proyecto
Mientras en los pasos anteriores ha habido bastante similitud entre los procedimientos
de formulación aplicados normalmente en los proyectos de los sectores público y
privado, en el Paso 6 se registra, casi siempre, una gran diferencia de enfoque.
En la formulación de proyectos del sector privado habrán surgido durante la Fase I
(Pasos 1 y 2) y la primera parte de la Fase II (Pasos 3 y 4) respuestas bastante
definitivas a las siguientes preguntas:
 57

• ¿Dónde estará ubicado el proyecto?

• ¿Quién participará en él?
• ¿Cuáles serán las metas del proyecto?
• ¿Cuál serán su tamaño?
• ¿Cuándo debería comenzar?
• ¿Qué organización se encargará de su gestión?

En estos proyectos, el grado de detalle del bosquejo es considerable, por lo que las
estimaciones de los costos, que forman parte de este paso, son igualmente
pormenorizadas. El producto final, el documento de proyecto provisional,
corresponde, pues, al informe del estudio de prefactibilidad.
En la formulación de proyectos del sector público, el equipo aún no ha podido
responder a esas preguntas. Se encuentra todavía en la fase de criba y clasificación
de las distintas líneas de acción que permitirían alcanzar los objetivos del proyecto,
identificadas en los Pasos 3c y 4c.
Por lo tanto, en el Paso 6 el equipo debe:

• aclarar todas las posibles opciones;

• establecer cuáles opciones parecen mejores que otras;
• presentar las opciones seleccionadas en forma de una propuesta concreta de
proyecto.

El producto final, al igual que en el caso del sector privado, es el documento de

proyecto provisional que, reflejando el proceso de formulación de los proyectos del
sector público, se denomina frecuentemente informe de identificación o informe de
reconocimiento.

Paso 6a - Clarificación de las opciones del proyecto

Como se señaló anteriormente, este paso se realiza en los proyectos del sector
público, pero no es habitual en los del sector privado.
Las seis preguntas planteadas más arriba deben recibir ahora respuestas bastante
definitivas. En su conjunto, esas respuestas se traducirán en el bosquejo de las
opciones del proyecto. La secuencia de las preguntas no tiene importancia, ya que
todas las respuestas se analizan en paralelo, pero las distintas combinaciones de las
respuestas conforman, colectivamente, bosquejos diferentes de posibles proyectos.
El equipo debe examinar las opciones en el contexto de los objetivos del proyecto
(Paso 1), los criterios en que se basa la formulación (Paso 2), la zona del proyecto
(Paso 3) y los agentes objetivo (Paso 4). Entre los factores que se tomarán en
consideración al responder a cada una de las preguntas pueden figurar los siguientes:

i. Emplazamiento del proyecto. Los límites más amplios de los proyectos de

producción se suelen definir geográficamente con arreglo a las actividades
que se van a realizar y a la disponibilidad de insumos y, posiblemente, en
téminos de responsabilidades institucionales. Por ejemplo, en un proyecto
encaminado a desarrollar las pesquerías de cultivo, el equipo comparará los
emplazamientos teniendo en cuenta factores tales como las dimensiones de
las distintas masas de agua y sus potenciales de explotación; el esfuerzo de
pesca actual y potencial; la ubicación y el funcionamiento de los criaderos; las
perspectivas de introducción de prácticas de ordenación eficaces; la
disponibilidad de insumos pesqueros (embarcaciones, redes, motores,
 58

combustible); y el impacto ambiental. O bien, en un proyecto para mejorar la

capacidad de un país mediante un centro nacional de investigación y
capacitación, la comparación de los posibles emplazamientos se basará en
factores como la capacidad institucional existente, la proximidad con el
subsector, cuestiones de política (a nivel nacional, de estado y local) y las
estructuras físicas (laboratorios de investigación, recursos de información,
posibilidades de acceso y alojamiento).
ii. Participantes en el proyecto. Puede haber distintas opciones con respecto a
quién ha de participar en el proyecto. Por ejemplo, en un proyecto destinado a
aumentar la producción de moluscos. el equipo puede comparar las
posibilidades de favorecer a nuevos productores en nuevas zonas, ayudar a
los productores existentes a expandir su actividad en las zonas ya explotadas,
o una combinación de ambas. Otra alternativa es que el equipo considere que
la mayor producción se podría lograr reduciendo las pérdidas en las redes de
transporte y mercadeo, incluyendo entonces a los agentes que operan
después de la producción.
iii. Actividades del proyecto. En los proyectos orientados a la producción, las
opciones pueden ser pocas, puesto que los sistemas y prácticas de
producción estarán determinados, en enorme medida, por factores externos.
Pero aunque el número de opciones sea escaso, siempre hay algunas
decisiones que tomar. Por ejemplo, para aumentar la producción de moluscos,
la primera consideración puede referirse a la elección de las especies, como
ostras o mejillones, o ambos a la vez. En lo que respecta a las opciones
tecnológicas para elevar el rendimiento, tal vez haya que elegir, por ejemplo,
entre producir moluscos en estructuras flotatntes o fijas en el mar o mejorar la
ordenación de los bancos ya existentes, o ambos métodos simultáneamente.
También pueden examinarse las fases posteriores a la captura, como la
introducción de sistemas de depuración y la elaboración para prolongar la
duración en almacén. En algunos proyectos de producción, por ejemplo para
aumentar la producción de pescado en determinadas zonas de un país en
desarrollo, puede no haber alternativas a la simple piscicultura en estanques,
pudiendo sólo aumentarse los niveles de intensidad. Otros proyectos
presentan opciones más fáciles de identificar. Por ejemplo, en un proyecto
tendente a introducir nueva tecnología en los criaderos, las alternativas
pueden ser capacitar a los administradores de criaderos mediante cursos
nacionales de formación u organizar cursos de capacitación en el trabajo; en
un proyecto para mejorar la enseñanza, las opciones pueden ser introducir
cursos en las universidades nacionales o aprovechar los programas de
enseñanza universitaria de otros países.
iv. Tamaño del proyecto. El tamaño máximo, del proyecto puede estar limitado
por factores externos, como un plan de desarrollo nacional, o por factores
internos, como el costo total autorizado o la zona designada. En los proyectos
de producción, las opciones son metas de producción cuantificadas. Los
factores que influyen en la elección pueden ser las limitaciones mencionadas
más arriba (emplazamiento del proyecto y participantes) y el riesgo percibido.
Así pues, se pueden elaborar opciones con respecto al tamaño del proyecto y
también a su escalonamiento. Por ejemplo, cuando se considere que el grado
de riesgo es relativamente alto, el equipo de formulación puede estudiar las
siguientes opciones: (a) un proyecto relativamente grande sin fase
experimental; (b) una fase experimental en el marco de un proyecto más
grande; y (c) un proyecto piloto solamente. En otros tipos de proyecto, como
 59

los de fortalecimiento institucional, las opciones pueden estar muy restringidas

por las cifras predeterminadas de los graduados requeridos o por los recursos
institucionales disponibles. Las opciones aumentan, sin embargo, cuando, a
falta de un plan de desarrollo del sector, el equipo de formulación propone
distintos escenarios para la creación de instituciones, basados en una serie de
estimaciones de la producción de una industria acuícola.
v. Coordinación y programación de las actividades del proyecto. También en este
caso, en casi todas las circumstancias las opciones de los proyectos de
producción están limitadas por el ciclo reproductivo de las especies
involucradas. Así pues, es fácil que el calendario de un proyecto se aplace
todo un año si se retrasa una actividad que debía estar conculida para una
estación, como la construcción de un criadero. En un proyecto encaminado a
aumentar la producción mediante pesquerías de cultivo, en el que es evidence
que se puede perder mucho tiempo debido a retrasos inevitables en la
constucción de los criaderos y otras instalaciones, una opción puede ser la
compra de juveniles en otra parte y la aplicación de prácticas de ordenación
mejoradas antes de que comience a funcionar el criadero. Las posibilidades
de elección pueden ser limitadas también en otros proyectos, como los de
creación de instituciones. En los proyectos de investigación y capacitación, por
ejemplo, las principales opciones se referirán probablemente al calendario
concreto de las actividades del proyecto, aspecto que puede repercutir en los
costos.
vi. Organización del proyecto. En los pequeños proyectos de acuicultura las
opciones son pocas o nulas y el proyecto debe adaptarse a la estructura
estatal existente. En los proyectos más grandes, la identificación de la
institución adecuada para la gestión es, a menudo, una cuestión delicada,
porque la más apropiada puede no haber participado para nada en la
conceptualización del proyecto. Esto sucede, en particular, en los proyectos de
acuicultura en aguas continentales, que pueden haberse elaborado (por
ejemplo) en el ámbito del Ministerio o Departamento de Pesca, pero, debido al
papel que desempeñarán en él los recursos acuáticos, las cooperativas
campesinas y los servicios de extensión del interior del país, estarían mejor
situados en el seno del Ministerio de Agricultura. Por otra parte, si el sector
agrícola del país es grande y preponderante, tal vez sea preferible
encomendar la gestión del proyecto de acuicultura a algún órgano paraestatal,
como una autoridad de desarrollo regional, a fin de conferirle cierta
independencia y una identidad específica.

Paso 6b - Cuantificación de las opciones

En los proyectos del sector privado, el equipo habrá omitido el Paso 6a y abordado
directamente esta tarea. En ella debe cuantificar con mucha precisión los principales
criterios técnicos y biológicos utilizados para definir el diseño físico de la instalación
comercial. En cambio, en los proyectos del sector público, el equipo, que hasta el
momento sólo ha establecido una serie de opciones posibles, las cuantifica ahora en
un grado que permita emitir un juicio acerca de ellas más adelante. El propósito de
esta tarea en este tipo de proyectos es, pues, hacer estimaciones preliminares de los
costos y beneficios de cada opción, como requisito previo para poder tomar una
decisión.
Proyectos del sector privado
En los proyectos del sector privado la cuantificación de los criterios técnicos y
biológicos se denomina bioprogramación. Para ella es necesario reunir todas las
 60

características del diseño y cuantificar todas los componentes que describen

funciones y operaciones. La bioprogramación puede ser simple o detallada, según
cuáles sean la naturaleza o el propósito del proyecto. Sus elementos son los
siguientes:

a. Criterios biológicos del diseño. Estos identifican los requisitos ambientales

básicos que deberán cumplirse en el diseño de la instalación para las especies
que se van a cultivar, así como las condiciones óptimas. Para establecerlos es
necesario investigar cuidadosamente los hechos, recurriendo normalmente a
estudios de investigaciones, informes sobre otras instalaciones y análisis de
las tendencias de las técnicas de cultivo. Los criterios biológicos
fundamentales abarcan la descripción de las especies, las características
conductuales, las técnicas de cultivo, los requisitos ambientales (en lo tocante
a densidad, intercambio de agua y calidad del agua), las necesidades
nutricionales, las tasas de crecimiento y mortalidad, las enfermedades, etc..
b. Caracterización de las instalaciones. Esta actividad integra los criterios
biológicos del diseño y las metas de producción con el lugar propuesto para el
proyecto, plasmándolos en un plan físico y operativo funcional. La
caracterización de las instalaciones se basa en el calendario de producción
(teniendo en cuenta todas las etapas del desarrollo y también de la captura) y
el número de unidades requerido. Pueden ser necesarias muchas iteraciones
antes de conseguir establecer un proyecto que sea realista en cuanto a las
limitaciones biológicas, técnicas y financieras. Por ejemplo, el lugar puede
tener un tamaño reducido, por lo cual si se aplica el diseño técnico estándar la
capacidad de producción será limitada y probablemente no rentable. Con una
ingeniería de nivel superior, que tiene costos y riesgos adicionales, puede
conseguirse una mayor producción mediante la intensificación, aumentando
también las utilidades. o bien, el lugar puede no tener limitaciones de espacio,
en cuyo hay que desarrollar toda la superficie que sea necesaria para obtener
la producción y los beneficios al menor costo posible durante la construcción y
en el funcionamiento futuro. La tarea consiste, pues, en caracterizar las
instalaciones que aprovecharán al máximo todos estos factores.
c. Programación de la infraestructura. Este elemento se refiere a las
especificaciones de la infraestructura, en particular, el sistema hídrico para el
lugar y todas las unidades de producción, así como todas los espacios
destinados a la producción y los servicios de apoyo. Para las necesidades de
agua se elabora un diagrama de proceso que indica el volumen de los
distintos tipos de agua requeridos para cada unidad de producción y estructura
de apoyo, con las posibles variaciones estacionales. En cuanto a los espacios
de producción, hay que especificar el número, tamaño y otras características
de todas los lugares de crecimiento y los criaderos, viveros, estanques de
reproductores, de desove, de cuarentena, etc.. Los espacios de apoyo
abarcan los laboratorios de investigación, oficinas, cámaras de
almacenamiento, depósitos de pienso, talleres, equipo de congelación, rampas
para embarcaciones, etc..
d. Estudios del lugar. En esta actividad se identifican las características del lugar.
Los criterios fundamentales son la disponibilidad, la propiedad y el costo de la
tierra y su topografía; la disponibilidad de agua, su calidad y temperaturas, los
derechos sobre el agua y los otros usos que compiten por ella; y las
propiedades del suelo (químicas, de permeabilidad y de compactación).
También son importantes otras características del lugar, como la proximidad a
 61

la infraestructura de apoyo (ciudades, servicios públicos, mercados) y el

acceso (caminos y puentes).

El lugar se puede describir también en función de los factores políticos y

socioeconómicos locales (Paso 4b), el clima y el potencial de perturbaciones
importantes (terremotos, inundaciones) y los usos de las tierras adyacentes
(Paso 3b). Además hay que averiguar si se necesita algún contrato de
arriendo o permiso para desarrollar el lugar o utilizar el agua y si hay otras
limitaciones ambientales que podrían verse afectadas por el proyecto. Por
último, es útil saber si en el lugar existen depredadores naturales de las
especies que se van a cultivar, u organismos patógenos en cantidad suficiente
como para representar un riesgo adicional para el proyecto.

e. Diseño esquemático. Este elemento transforma los criterios en un diseño

viable. Identifica, evalúa y recomienda el diseño que cumple con las metas de
producción del proyecto y a la vez mejora las características del lugar. El
diseño esquemático comprende la siguiente información:

• una descripción del concepto elegido para el diseño de las instalaciones;

• un plano del lugar con la ubicaciónde todos los principales componentes, que
refleje la topografía y las relaciones operativas.
• las plantas de todos los principales edificios de apoyo;
• un diagrama esquematizado de los sistemas hidráulicos para satisfacer todas
las necesidades de agua de cada componente, con los respectivos alzados;
• un mapa topográfico.

Para ilustrar los conceptos se preparan bosquejos. Esta información se utiliza

después para hacer una estimación preliminar de los costos de construcción y
funcionamiento y elaborar un calendario de las obras del proyecto.
Luego se incluyen otros dos elementos:

1. Análisis financiero. Este elemento proporciona un análisis financiero preliminar

del proyecto propuesto, basado en los objetivos y los requisitos de
costos/beneficios fijados por el patrocinador. También se hace referencia a la
evaluación inicial del mercado y a la estrategia de comercialización de los
productos. Este análisis se hace invariablemente en forma de hojas
electrónicas financieras, complementadas con cálculos de la tasa de
rentabilidad interna.
2. Análisis ambiental. El último elemento se refiere a la relación entre el proyecto
y el medio ambiente, y analiza los efectos positivos y negativos que se pueden
producir. El algunos casos el equipo tendráque estudiar la legislación nacional
y las normas locales en relación con el medio ambiente, para asegurarse de
que el proyecto no esté en conflicto con ellas.

Este paso termina con la producción de un informe del estudio de prefactibilidad, que
es una recopilación de los elementos (e), (f) y (g) anteriores. Este informe es completo
en la medida que el patrocinador del proyecto pueda acceder a su financiación o
utilizarlo para conseguir los fondos. Además,
constituye una relación exacta del proyecto, que puede servir de guía para todas las
etapas posteriores de construcción y funcionamiento.
 62

Cabe señalar, sin embargo, que durante el diseño esquemático -el punto (e)- el
equipo puede llegar a la conclusión de que hay más de una forma de disponer los
componentes en el terreno. Puede haber opciones simples en cuanto al diseño, pero
con costos y riesgos diferentes. Por ejemplo, si la caseta para una bomba se sitúa en
la costa con el fin de obtener la máxima eficiencia, la construcción será cara porque
tendrá que ser resistente a la fuerza de las olas y además habrá que incluir un largo
tendido eléctrico y grandes cañerías para el agua. Por otra parte, si la caseta se
coloca cerca de otras instalaciones alejadas de la costa, la eficiencia será menor,
pero no se necesitarán líneas eléctricas y el agua de las mareas se hará entrar, sin
grandes costos, por un simple canal. También puede ser que resulte más barato
construir y explotar estanques más grandes, pero que el volumen de producto fresco
que rendirá cada uno exceda de la demanda del mercado proyectada para cualquier
período. En cambio, los estanques pequeños tendrán mayores costos de
construcción, pero su ordenación y producción futuras se adaptarán mejor a las
pautas del mercado local.
Cuando surgen opciones de este tipo (lo que siempre ocurre), el equipo de
formulación del proyecto aplicará, aunque en menor grado, el proceso de examen de
las alternativas que, como se indicó en el Paso 6a, es típico de los proyectos del
sector público.
Proyectos del sector público
En los proyectos del sector público que tienen componentes de producción, la
cuantificación de las opciones se basa, de hecho, en esos mismos elementos de
bioprogramación y, de ser posible, en los mismos criterios. Sin embargo, es poco
probable que sea igualmente detallada, ya que la información requerida se limita a la
que permitirá analizar todas las opciones en el Paso 6c, antes de escoger la que se
llevará adelante.
Esto se puede demostrar recurriendo al ejemplo utilizado en los Pasos 3 a 5 (Figura
6), relativo a un proyecto para producir camarones marinos con el objeto de conseguir
divisas mediante la construcción de nuevos estanques en los manglares costeros y/o
la conversión de estanques de peces ya existentes. En los Pasos 3c y 4c el equipo
había identificado las posibles líneas de acción, a saber, construir estanques nuevos
en los manglares, transformar estanques de peces en estanques de camarones
aumentando su profundidad y el flujo de agua, o adoptar una combinación de esas
dos posibilidades. El equipo deberá ahora emprender la bioprogramación de cada
opción, tal como si fuera un proyecto independiente del sector privado. En otras
palabras, deberá establecer:

• los criterios biológicos del diseñ;

• la caracterización de las instalaciones;
• el emplazamiento; y
• el diseño esquemático.

Al igual que en los proyectos del sector privado, debe también estimar los costos de
capital y de funcionamiento, pero el nivel de precisión puede ser menor. La
información sobre los rendimientos y los precios permite hacer estimaciones de las
ganancias y los ingresos en divisas derivados de cada opción. Luego se pueden
calcular los beneficios anuales y una estimación preliminar de la tasa de rentabilidad
financiera interna (TRFI).
Se pueden hacer estimaciones preliminares de los beneficios sociales y económicos
netos. Al calcular la tasa de rentabilidad económica interna (TREI) se pueden tomar
en consideración, por ejemplo, el número de nuevos puestos de trabajo creados y los
 63

incrementos de los ingresos generados por el proyecto. También se pueden estimar

provisionalmente los costos económicos, por ejemplo, el precio sombra de la mano de
obra y el costo de oportunidad de la producción de pescado a la que se ha
renunciado, y emitir opiniones sobre otros beneficios y costos, como la diversificación
de la actividad económica, el fomento de la autosuficiencia y las técnicas de gestión,
e incluso la transferencia de conocimientos especializados y tecnología. De la misma
manera se pueden emitir juicios cualitativos respecto de otros costos y beneficios,
como la posible reducción de la pesquería del camarón o la pérdida de diversidad
genética como consecuencia de la destrucción de los manglares.
En el Paso 6c las tres opciones se analizan a la luz de toda esta información.

Paso 6c - Análisis de las alternativas y selección

Tanto si el proyecto es del sector público como del privado, cada cuantificación del
paso anterior constituye el esbozo de un proyecto diferente. En principio todas las
opciones son factibles, pero en este paso el equipo tiene que decidir cuál es la mejor.
En primer lugar, se examina una vez más el razonamiento básico que sustenta cada
diseño posible, a fin de determinar si es conforme a los objetivos del proyecto. Luego,
cada diseño se somete a pruebas de desempeño, relacionadas con cuatro criterios
particulares, a saber:

• Criterios financieros. La unidad de cuenta es el dinero. Por ejemplo, ¿cuál será

el costo del proyecto? ¿Cómo se financiará? ¿Es probable que los incentivos
financieros produzcan las respuestas necesarias?
• Criterios económicos. Los aspectos financieros relativos a los distintos
agentes se integran en la utilización de los recursos en su conjunto. Por
ejemplo, ¿es el proyecto la mejor manera de aprovechar los recursos que en
él se inviertan?
• Criterios sociales. Estos se refieren a la distribución de los beneficios entre los
diferentes grupos de la sociedad. ¿Contribuirá el proyecto a la consecución de
los objetivos sociales del país?
• Criterios ambientales. La necesidad de explotar los recursos naturales debe
sopesarse en función de sus efectos y del impacto futuro.

En los proyectos del sector público, la respuesta a las numerosas preguntas que cabe
plantearse en el ámbito de esos cuatro criterios es una de las tarea más difíciles del
equipo. No existe ninguna solución obvia para comparar el desempeño de las
distintas opciones. Por lo tanto, el equipo tiene que basarse en su juicio. Una ayuda
útil en este proceso es la matriz de decisión, un cuadro de doble entrada en el que los
diferentes diseños de proyecto en examen se ponen en relación con los objetivos y
criterios de diseño específicos, formando celdas en las que aparece el desempeño de
la combinación correspondiente.
La forma en que se interpreta la matriz depende del tipo de proyecto y de sus
objetivos. Si, por ejemplo, los objetivos sectoriales de un país incluyen el
mejoramiento del nivel de vida y el empleo en las zonas rurales como medio para
reducir el éxodo rural, el criterio más importante será el número de hogares que se
beneficien con el proyecto; en cambio, en un proyecto para conseguir divisas, los
criterios económicos y financieros tendrán mayor importancia.
Todos los proyectos comportan cierto grado de riesgo, pero algunos más que otros. El
equipo ha de juzgar también el nivel de riesgo de cada una de las opciones
propuestas.
 64

En el Cuadro 2 aparece una matriz de decisión para el proyecto de cultivo de

camarones, con las opciones de crear nuevos estanques en los manglares costeros o
transformar estanques ya existentes aumentando su profundidad y el flujo de agua.
La matriz enumera los criterios más apropiados para el proyecto. Este cuadro ilustra
la forma en que podría haberla construido el equipo de formulación del proyecto.

Cuadro 2
Matriz de decisión del proyecto (cultivo de camarones en la costa)
Opción A: Construcción de nuevos estanques para camarones.
Opción B: Transformación de estanques de peces en estanques para camarones.
Opción C: Combinación de estanques nuevos y ya existentes para la producción de camarones.
Objectivos/Criterios de diseño Opción A Opción B Opción C
ECONOMICOS
TREI (% anual) 27 24 25
Tipo de cambio del proyecto (moneda local) 5 4 4
FINANCIEROS
TRFI (% anual) 12 20 17
Costos de capital para el gobierno (millones de $ EE.UU.) 3 1 2
Recuperación de costos por el gobierno (%) 85 85 85
Asistencia exterior en capital Si Si Si
SOCIALES
Empleo (administradores, oficinistas y obreros)
Criaderos 16 16 16
Fábrica de hielo 0 30 10
Construcción (años/hombre 3 000 500 2 000
Nuevas cabezas de familia con trabajo por cuenta propia 250 0 100
Familias con ingresos aumentados 250 600 400
Dispersión geográfica de las actividades 0 ++ +
Autosuficiencia en la gestión económica +++ + ++
Transferencia de conocimientos especializados y tecnología +++ ++ ++
Efectos comerciales (consumo local de pescado) 0 --- -
IMPACTO AMBIENTAL
Destrucción del ecosistema --- 0 --
Posible efecto en las pesquerías --- 0 --
Posibles efectos físicos/químicos -- 0 -
RIESGO
Nivel evidente de riesgo +++ + ++
Escala: 0 = neutro: - = factor negativo (de menor a mayor); + = factor positivo (de menor a mayor).

Cuando finalmente se formuló el proyecto, había tres opciones. Estas se resumen a

continuación.

Opción A: Construcción de 2 500 ha de nuevos estanques de

camarones en manglares costeros saneados, con un rendimiento anual
de 10 000 toneladas en dos ciclos, junto con un criadero. La mayor
parte (el 80%) del capital para construir los estanques procedería de la
 65

asistencia exterior, y el resto, del gobierno; las otras necesidades de

capital (para la construcción del criadero) y la asistencia técnica
también provendrían de la ayuda exterior. El apoyo financiero del
donante llegaría a través de una línea de crédito al Banco de
Desarrollo Agrícola para la subfinanciación a 250 criadores de peces y
a la corporación paraestatal que construiría y manejaría el criadero.
Los nuevos criadores se reclutarían de las familias de piscicultores
tradicionales de la zona.

Opción B: Conversión de 4 000 ha de estanques de peces ya

existentes en estanques para camarones, con un rendimiento anual de
10 000 toneladas en dos ciclos, junto con un criadero. Las medidas de
financiación serían iguales a las de la opción A, pero como los
estanques de peces estaban muy dispersos (en 600 granjas), habría
un componente adicional de crédito para tres fábricas de hielo.

Opción C: Una combinación de las opciones anteriores, con 1 000 ha

de estanques nuevos (100 criadores procedentes de las familias de
piscicultores tradicionales) y 2 000 ha de estanques ya existentes (300
criadores), con una producción total de 10 000 toneladas. Las medidas
de financiación serían las mismas que en el caso anterior, pero con
una sola nueva fábrica de hielo.

Una interpretación de la matriz de decisión del proyecto (Cuadro 2)

Aspectos económicos. Todas las opciones tienen TREI parecidas, siendo la más alta
la de la opción B, debido a las mayores posibilidades de trabajo por cuenta propia que
genera el proyecto. La opción A produce beneficios económicos mediante un mayor
empleo en la construcción. Todas necesitan algo de capital nacional, que, según se
calcula, genera 1 dólar estadounidense por cada 4–5 unidades de moneda local.
Obsérvese, sin embargo, que estas TREI están sujetas a una calificación ulterior en el
análisis del impacto ambiental (véase más adelante).
Aspectos financieros. La opción B tiene una TRFI bastante más alta que los otros dos
proyectos debido a los menores costos de construcción.
Aspectos sociales. La opción B ofrece más beneficios que las otras dos opciones
debido al mayor nivel de participación de cabezas de familia con trabajo por cuenta
propia (600). El empleo en las fábricas de hielo en las opciones B Y C sería
estacional, y el empleo en la construcción en la opción A tendría lugar una sola vez.
Estas pueden ser desventajas para atraer a la mano de obra, y la importación de la
fuerza laboral puede crear problemas. En general, la opción B brinda la mayor
corriente de beneficios, además de aumentar la autosuficiencia de la comunidad local
mediante la introducción de nuevas técnicas. La opción A proporciona la menor
cantidad de beneficios sociales. La opción B y, en menor medida, la C dan lugar a
una reducción del suministro de pescado a los mercados locales. Se supone que los
nuevos criadores de camarones de las opciones A (250) y B (100) procederán de las
familias que tradicionalmente se dedican a la piscicultura en estanques. Las
investigaciones realizadas por el equipo (Paso 4b) han indicado que (a) debería ser
bastante fácil encontrar a piscicultores jóvenes con las aptitudes y los conocimientos
necesarios, y (b) su reclutamiento no debería tener ninguna repercusión negativa en
la actividad piscícola tradicional.
 66

Aspectos ambientales. La opción A tiene el impacto ambiental más fuerte, puesto que
entraña la mayor destrucción de manglares. Además de perderse este ecosistema
costero, la desaparición de los viveros para los camarones jóvenes puede afectar a
las pesquerías de camarón tanto artesanales como industriales. Esto tendría
repercusiones importantes en la TREI de la opción A y, en menor grado, en la de la
opción C. Las opciones A y C podrían elevar la productividad local gracias a la
descarga de aguas ricas en nutrientes procedentes de los nuevos complejos, pero la
primera, debido a su tamaño y, por tanto, a su mayor uso de agua, puede provocar
derrubio y erosión en la costa.
Riesgo. Las tres opciones conllevan un riesgo en lo que respecta a la “tasa de
adopción” de la nueva tecnología. Sin embargo, se puede suponer que en la opción B
ese riesgo sería menor, puesto que los piscicultores podrían utilizar la tecnología en
alguna de sus actividades tradicionales. Las opciones A y C presentan un alto riesgo
asociado con la construcción de grandes extensiones de nuevos estanques para
camarones, ya que eso aumenta considerablemente la complejidad del proyecto.
Conclusión. Las tres opciones tiene TREI y TRFI similares, y se estima que la
recuperación de los costos por parte del gobierno también sería parecida. Los
factores que militan en contra de las opciones A y C serían el alto grado de riesgo que
comportan, en comparación con la opción B; un impacto ambiental significativamente
mayor; y, posiblemente, las mayores repercusiones sociales adversas que podrían
derivar del empleo de una gran fuerza laboral para la construcción. En favor de la
opción B aboga el hecho de que ésta tiene el número más alto de beneficiarios (lo
que implica la distribución más amplia de los beneficios). En favor de las opciones A y
C estarían la generación de nuevos empleos por cuenta propia y los mayores
beneficios en términos de aumento de la autosuficiencia en la gestión económica y de
la transferencia de conocimientos especializados y tecnología. La opción A no
produciría ninguna disminución del pescado en los mercados locales, la opción C
provocaría cierta reducción, y en la opción B la merma sería considerable.
Tras haber sopesado los argumentos en favor y en contra de cada una de las
opciones, el equipo elegiría probablemente la opción B, por motivos técnicos, puesto
que los estanques ya existen y son explotados por los piscicultores tradicionales;
porque tiene un bajo nivel de riesgo en lo que respecta a los sobrecostos y a la “tasa
de adopción”; y porque tiene un impacto ambiental neutro y evita, en enorme medida,
las posibles repercusiones sociales negativas durante la construcción.
No obstante, el gobierno y el donante de asistencia exterior, al examinar las opciones,
podrían preferir el proyecto C, considerando que la pérdida de pescado en los
mercados locales es reducida y el número de familias beneficiadas es sólo
ligeramente inferior (450 en lugar de 600).

Paso 6d - Preparación del documento de proyecto provisional

El bosquejo de el o los diseños de proyecto preferido (s) por el equipo de formulación
se presenta (n) ahora en la forma apropiada al patrocinador del proyecto.
Como se dijo al comienzo del paso 6, el producto final, el documento de proyecto
provisional, se llama “informe del estudio de prefactibilidad” en el sector privado e
“informe de identificación” o “informe de reconocimiento” en los proyectos del sector
público. En el análisis de este paso, se han destacado las diferencias de enfoque y de
nivel de trabajo entre ambos sectores. Obviamente, el contenido de los informes
provisionales refleja esas divergencias.
Un informe de prefactibilidad describirá una instalación funcional y debidamente
evaluada, y las proyecciones de los costos y el calendario de la construcción y las
operaciones serán suficientemente detallados. En los proyectos relativamente
 67

pequeños o sencillos, con un costo global de, por ejemplo, hasta 500 000 dólares
EE.UU. (en precios de 1990), el patrocinador podría decidir proceder inmediatamente
a la ejecución. En proyectos más grandes y complejos, el patrocinador exigirá casi
siempre que el proceso de formulación continúe con la fase de diseño del proyecto
(Fase III).
El informe de identificación o de reconocimiento consiste habitualmente en una
descripción clara de la naturaleza, estructura, dimensiones e impacto del proyecto,
con una explicación y, de ser necesario, una justificación de todas las elecciones
relativas a las variables del proyecto. La exposición del informe podría describirse
como lo contrario del procedimiento seguido por el equipo en los Pasos 3 a 6, es
decir, el informe explicará al lector por cuáles motivos el proyecto elegido es el mejor.
A veces, como ya se señaló en el Paso 6c, puede haber más de un diseño de
proyecto posible. El equipo puede concluir también que se requiere una labor de
diseño más detallada (Fase III) o, simplemente, que ningún proyecto satisface
adecuadamente el mandato. Si el equipo ha realizado su trabajo correcta y
profesionalmente, esta conclusión no representa de ninguna manera un fracaso.
Todo informe, sea cual sea su evaluación, termina con una recomendación clara
acerca de si conviene seguir adelante o no. En caso afirmativo, se añaden las
especificaciones y el mandato para la fase siguiente.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 6)

Las cuatro tareas de este paso son bastante diferentes en los dos
sectores. En un proyecto del sector privado (modelo A) son más
importantes la cuantificación exacta (Paso 6b) y el análisis financiero
(Paso 6c). En los proyectos del sector público (modelos B, C y D), el
acento se pone normalmente en la evaluación de todas las alternativas
identificadas, y se aplican todos los pasos. Si bien esto incluye la
cuantificación y el análisis financiero cuando sea posible, en general
éstos no tienen el mismo grado de detalle que en la formulación de
proyectos para el sector privado.

Ilustraciones de la Fase II: Reconocimiento y diseño preliminar del

proyecto (Pasos 3–6)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Después de la preparación para la formulación del proyecto (Fase I), el inversionista
regresó al país y firmó contratos con tres empresas locales para un levantamiento
topográfico del lugar, un análisis del suelo y un análisis de la calidad del agua,
respectivamente. Un mes después llegó un equipo enviado por los consultores,
compuesto por tres personas: un ingeniero experto en criaderos (el jefe del equipo),
un biólogo especializado en piscicultura y un economista.
Los miembros del equipo dedicaron la primera semana a examinar juntos los
antecedentes nacionales y regionales del proyecto (Paso 3a), en lo que respecta a la
piscicultura de especies marinas en el Mediterráneo, su crecimiento proyectado y la
necesidad de material de repoblación, e hicieron una evaluación general (Paso 3b).
Traían consigo mucha información pertinente sobre el tema, y basándose en ella
elaboraron una línea de acción general (Paso 3c). Conversaron bastante con el
inversionista al objeto de confirmar sus necesidades, y el economista efectuó
entonces un estudio de mercado para determinar la magnitud del mercado nacional
 68

para el material de repoblación, así como la situación en los otros seis países de la
región del Mediterráneo que podían constituir tanto posibles salidas comerciales como
fuentes de competencia (Pasos 4a y 4b). Su informe separado comprendía un estudio
de mercado (Paso 5b), un examen de la situación de desarrollo de los otros países
(Paso 5c) y un análisis socioeconómico que incluía, entre otras cosas, un estudio de
los costos de la mano de obra local (Paso 4c), y corroborba la línea de acción general
(Paso 4c). El inversionista mismo facilitó toda la información sobre la legislación
nacional y local en materia de proyectos de acuicultura y sobre los incentivos y
servicios de apoyo estatales existentes (Paso 6b).
El ingeniero y el biólogo dedicaron sus tres semanas restantes a cuantificar el
proyecto (Paso 6b). El biólogo aportó todos los criterios biológicos del diseño para las
lubinas y los dentones y, junto con el ingeniero, elaboraron la infraestructura de
programación y, sobre la base de ella, prepararon la especificación de las
instalaciones. El levantamiento topográfico y el análisis de la calidad del agua llegaron
en la segunda semana, pero el análisis del suelo sólo se recibió cuando el equipo
estaba a punto de regresar a su país. Antes de partir, el equipo examinó el proyecto
junto con el inversionista a fin de resumir los progresos realizados hasta ese
momento.
En sus propias oficinas, los miembros del equipo completaron el documento de
bioprogramación (Paso 6b). El informe sobre el mercado preparado por el economista
se adjuntó como anexo. Al elaborar el diseño esquemático del lugar, el equipo
identificó dos opciones. Los viveros podían colocarse cerca del criadero, que se
encontraba en una zona plana pero elevada, o bien a nivel de mar, para evitar tener
que bombear grandes volúmenes de agua hacia el cerro. En el segundo caso, sin
embargo, sería necesario volar parte del cerro para agrandar la superficie baja a fin
de dar cabida a los viveros. También había dos alternativas para la comercialización
de las crías. El economista informó de que diversas granjas de la región deseaban
asegurarse el suministro regular de material de repoblación mediante contratos, a
precios negociados anualmente, pero con cláusulas penales para casos de
incumplimiento. La alternativa era vender en el mercado abierto según las
disponibilidades. Su informe señalaba también que en Francia e Italia se estaban
construyendo dos criaderos parecidos (Paso 5c), y que la producción agregada, de
unos 20 millones de juveniles por año, sería mucho más de lo que necesitaría la
región en los próximos diez años.
En su oficina, el equipo completó el análisis financiero de cuatro opciones (dos planos
distintos del lugar y la producción de cinco y de tres millones de juveniles al año),
añadiendo una breve declaración sobre los efectos ambientales, en la que se refirió a
la voladura de parte del cerro y a la descarga de agua enriquecida desde el lugar del
proyecto hacia el mar. El equipo analizó las opciones (Paso 6c) y recomendó la cifra
de producción más baja, 3 millones de juveniles, (con instalaciones de servicio que
permitieran una ampliación), y la concertación de contratos de venta con los
piscicultores de la región; recomendó asimismo que el vivero se situara en el nivel
más bajo, para evitar los altos costos del bombeo del agua cerro arriba. La TRFI sería
marginal hasta que la instalación se expandiera.
El jefe del equipo volvió entonces al país y presentó el informe del estudio de
prefactibilidad al inversionista, explicándole las recomendaciones.
El procedimiento había durado ocho meses.
 69

Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aquas salobres en un país de Asia

sudoriental
Este proyecto zonal se refería a la construcción y/o rehabilitación de canales y
estanques para elevar los rendimientos de camarón, y a la provisión de varios
servicios de apoyo del gobierno. En virtud del mandato, el equipo debía examinar
diversas zonas de dos regiones del país, clasificar las propuestas en orden de
prioridad (Fase II del ejercicio de formulación) y planificar, hasta el nivel de un estudio
de factibilidad, un proyecto que se pudiera comenzar a ejecutar inmediatamente
(Fase III).
El examen de los antecedentes nacionales y sectoriales (Paso 3a) se centró en la
estrategia y las políticas del gobierno en relación con los piscicultores de estanque y
la provisión de servicios de apoyo. De resultas de sus visitas anteriores al país, el
equipo ya conocía la posición del gobierno respecto de varias de estas cuestiones. Se
confirmó que la estrategia estatal de desarrollo pesquero incluía un gran apoyo a los
piscicultores de estanque con miras a conseguir una mayor producción de camarones
por medio de la acuicultura. Se corroboró asimismo que esta nueva producción de
camarones se elaboraría, cuando fuera posible, en las plantas procesadoras de
camarón ya existentes. El equipo visitó un centro de investigación y extensión sobre
el camarón, donde se le mostraron las distintas metodologías de extensión utilizadas.
El equipo inició entonces la importante tarea de hacer una evaluación general de las
zonas del proyecto (Paso 3b) en cada región. Sobre la base de esta evaluación del
número de piscicultores de estanque de cada zona, el terreno, las condiciones físicas
de los canales y estanques, los rendimientos de camarón alcanzados y la proximidad
de las plantas elaboradoras y las fábricas de hielo, el equipo pudo clasificar las zonas
de los subproyectos con arreglo a criterios colectivos.
Simultáneamente con esta evaluación general, el equipo estimó la tasa potencial de
adopción del proyecto por parte de los piscicultores y examinó las limitaciones que
podrían impedirles participar en el proyecto, así como los incentivos y asistencia
requeridos para ayudarles a superar esas dificultades (Paso 4). Al objecto de ayudar
al equipo a identificar a todas las personas que podrían participar en el proyecto
(Paso 4a), el experto en comercialización preparóuna figura esquemática de los
canales de distribución del pescado y el camarón, cuantificando, en los casos en que
era posible, el volumen de pescado que circulaba por esos canales y los aumentos de
precio registrados en cada fase. Antes de este análisis, algunos miembros del equipo
habían expresado la preocupación de que el apoyo a los piscicultores para que
cultivaran camarones para la exportación diera lugar a una reducción del suministro
de chanos (producidos en los mismos estanques) a los mercados locales. Sin
embargo, el análisis indicó que el precio del chano era suficientemente alto como para
que los piscicultores siguieran abasteciendo a este sector del mercado.
Aunque el equipo trabajó en todas estas evaluaciones (Pasos 3a y 4a) y estudios (4b)
en forma simultánea, se vio igualmente limitado por la falta de tiempo. No se aplicaron
técnicas de evaluación rural rápida para establecer las necesidades e inquietudes de
los agentes en relación con el proyecto. No obstante, en el limitado número de
conversaciones que sostuvo con piscicultores locales, dirigentes de cooperativas y
oficiales locales del Departmento de Pesca, el equipo se convenció de que la tasa de
adopción sería alta. Aparte de las limitaciones materiales tales como la disponibilidad
de agua y la profundidad de los estanques (identificadas en el Paso 3c), las
principales limitaciones eran el suministro escaso e irregular y el alto costo de las
crías de camarón, y la carencia de conocimientos técnicos sobre el cultivo de
camarón entre los piscicultores.
 70

Debido a la falta de tiempo, el equipo prestó poca atención a la necesidad de crédito

de los agricultores. Su hipótesis de trabajo de que los piscicultores necesitarían
préstamos para mejorar sus estanques y comprar insumos se confirmó en
conversaciones con oficiales de bancos locales en cada una de las subzonas del
proyecto.
El equipo señaló asimismo que la comercialización del camarón podía mejorarse. El
poder de compra estaba concentrado en las plantas elaboradoras locales, que a
veces ejercían un verdadero monopolio. A pesar de ello, los precios percibidos por los
piscicultores parecían razonables, por lo que este asunto no parecía representar un
obstáculo importante. Su solución podía dejarse para más adelante.
El equipo identificó varias líneas de acción posibles (Pasos 3c y 4c), con arreglo al
número y la ubicación de los criaderos y de las estructuras de apoyo, como las
fábricas de pienso. Luego las clasificó en orden de prioridad dentro de cada zona de
un subproyecto, y a continuación clasificó las zonas mismas. Además de las obras de
ingeniería civil requeridas en cada zona y del criadero y las fábricas de pienso, cada
uno de los subproyectos comprendía servicios de extensión y crédito.
El equipo analizó entonces qué sucedería en la zona si el proyecto no se llevaba a la
práctica (Paso 5). Llegó a la conclusión de que sin una intervención estatal no se
produciría un aumento importante de los rendimientos de camarón, y al faltar los
suministros de camarón de los estanques muchas de las plantas elaboradoras
tendrían que cerrar. Además, el valor del camarón producido bajaría probablemente
debido a la mala calidad del control posterior a la captura, dada la dificultad para
introducir y administrar un sistema de recogida del producto en una vasta zona.
El equipo hizo estimaciones preliminares de los costos y beneficios de cada uno de
los subproyectos (Paso 6b) y, después de un análisis (6c), recomendó un posible
proyecto para su financiación (6d). Como parte del informe provisional, el equipo
recomendó asimismo que una institución nacional llevara a cabo estudios detallados
de la topografía, el suelo y la calidad del agua (para el Paso 7) de las zonas de los
subproyectos seleccionados antes del comienzo de la Fase III.
Esta parte del proceso de formulación había durado tres meses, de los cuales uno se
destinó al trabajo sobre el terreno y dos a la redacción del informe. (Ese era el
período de tiempo previsto en el presupuesto para la formulación del proyecto).

Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental

Al finalizar la fase de preparación para la formulación del proyecto, un equipo de seis
personas se reunió en Singapur para trabajar durante un año en la formulación del
proyecto encaminado a incrementar la producción de moluscos y mejorar su
inspección sanitaria en la región.
Durante los cuatro primeros meses, el equipo recorrió los países interesados,
examinando los antecedentes sectoriales y las probables zonas del proyecto y
celebrando reuniones (Pasos 3a, 3b y 3c). Las posibles líneas de acción se
expusieron en un documento de 15 páginas. El equipo identificó siete especies de
moluscos a las que había que prestar atención y ocho zonas de máxima prioridad
para la producción, además de componentes de investigación, capacitación,
producción, extensión, inspección sanitaria, depuración, elaboración y mercadeo,
incluido un estudio mundial de los posibles mercados de exportación para diversos
tipos de productos elaborados.
El análisis y diagnóstico (Paso 4) duró otros ocho meses. Los agentes “instrumento”,
“objectivo” y “reguladores” (Paso 4a), aun siendo en general los mismos en todas los
países interesados, diferían en los detalles de un país a otro. Los países se
agruparon, pues, con arreglo a sus características comunes. Este fue un trabajo
 71

complejo, en el que se tardó más de lo previsto. por lo tanto, quedó menos tiempo
disponible para el análisis (4b), que no pudo hacerse con el grado de detalle deseado.
Quedó claro, sin embargo, que el principal factor limitante del proyecto no era la
capacidad biotécnica para aumentar la producción (en términos de zonas,
productividad y técnicas) ni las capacidades financieras y humanas (acceso al dinero
y conocimientos técnicos), sino la aceptabilidad de los productos por los
consumidores tanto de la región misma como de otras partes. Dadas las distancias
entre las zonas de producción y los mercados, la inspección sanitaria y el control de la
calidad eran esenciales para aumentar la confianza de los consumidores en los
productos. Por consiguiente, las líneas de acción identificadas por el equipo (4c) se
concentraron en las formas de alcanzar esta meta.
La evaluación del futuro “sin proyecto” (Paso 5) tuvo que condensarse en dos meses
de trabajo y fue relativamente superficial. Se llegó a la conclusión de que en la
situación sin proyecto no cabía esperar que el suministro aumentara en más del 2 por
ciento, por término medio, con respecto a la demanda originada por el crecimiento
demográfico (con variaciones de un país a otro), y que las exportaciones se
mantendrían en un nivel bajo.
Debido a las diferencias entre los países, el bosquejo del posible proyecto (Paso 6)
fue un agregado de seis subproyectos nacionales semiindependientes, con
componentes de exportación en Malasia y Tailandia solamente, junto con un proyecto
regional de coordinación. Para este último se identificaron dos opciones, una con dos
variantes y la otra con tres, según las posibles combinaciones de los subproyectos
nacionales y el alcance de la participación de la CEE tanto en éstos como en el
proyecto de coordinación.
El procedimiento había durado los 15 meses presupuestados.
Temas de discusión
Entre los temas que se podrían analizar en relación con las ilustraciones anteriores
figuran los siguientes:

• los factores que contribuyeron a modificar de alguna manera el concepto del

proyecto entre la Fase I (Preparación para la formulación del proyecto) y la
conclusión de la Fase II (Reconocimiento y diseño preliminar del proyecto);
• hasta qué punto los equipos de formulación deberían ser flexibles en relación
con los conceptos originales de los proyectos;
• en qué medida los procedimientos adoptados por los equipos para el
reconocimiento y diseño preliminar del proyecto difirieron en los tres casos
ilustrados;

las ventajas o inconvenientes de tener un plazo fijo para terminar el trabajo,

teniendo presentes los proyectos ilustrados;

• los motivos de preocupación, en esta fase, en relación con cada uno de los
proyectos ilustrados;
• las posibles deficiencias que se hayan observado en los procedimientos.

3. PREPARACION DEL PROYECTO

 72

La preparación del proyecto es la segunda etapa de la formulación. Consta de tres

fases (III-V): el diseño del proyecto, el análisis de los resultados esperados y la
preparación y presentación de la documentación del proyecto.

FASE III: Diseño del proyecto

Propósito y resultados
El diseño del proyecto comienza una vez que el patrocinador ha examinado el informe
provisional del equipo de formulación y aceptado que se proceda a la fase del diseño.
El propósito de esta fase es planificar el proyecto con el grado de detalle apropiado en
lo tocante a especificaciones técnicas, estructura organizativa, calendario de
ejecución, disposiciones en materia de gestión, necesidades de recursos y
estimaciones de los costos, con el fin, en primer lugar, de proporcionar al patrocinador
del proyecto la información necesaria para que tome una decisión respecto de la
inversión y, en segundo lugar, de planificar el proyecto para la ejecución.
Como se señaló al final de la Fase II, en los proyectos del sector privado el
partocinador puede haber recibido un informe del estudio de prefactibilidad que lo
haya inducido a invertir inmediatamente en el proyecto, en cuyo caso todo lo que
queda por hacer es planificar la ejecución, a condición de que se hayan obtenido las
aprobaciones locales. En proyectos más grandes, el patrocinador puede tener todavía
que tomar una decisión sobre algunas opciones de diseño, y luego obtener las
aprobaciones pertinentes y, posiblemente, conseguir más financiación. En los
proyectos del sector público siempre hay que diseñar con mucho más detalle la
opción de desarrollo preferida antes de hacer las evaluaciones financieras.
Esta fase produce cinco resultados principales:

• La especificación detallada de los objetivos y metas del proyecto.

• El diseño completo de los componentes del proyecto.
• La determinación del escalonamiento general del proyecto y del calendario de
los distintos componentes.
• La plena identificación de todas las estructuras organizativas y disposiciones
sobre gestión necesarias.
• La estimación de los costos de capital y de los gastos recurrentes y la
elaboración de un plan de financiación.

Durante la identificación del proyecto, el equipo se ocupó de reunir y analizar la

información necesaria para individuar las oportunidades y, a través de un análisis más
a fondo, llegar al proyecto propuesto. La presente fase es de carácter iterativo, pues
el equipo debe verificar más detalladamente la factibilidad y la probable eficacia de las
propuestas del diseño preliminar. En la Fase II el equipo tenía que preguntarse:
“¿Tenemos claro qué es lo que hay que hacer?”. En la Fase III la pregunta es:
“¿Estamos seguros de cómo funcionaráiquest”
Normalmente el trabajo se desglosa en cinco pasos (Pasos 7– 11), cuyo contenido se
resume en la Figura 7 y se describe a continuación.
Paso 7 - Investigaciones técnicas y socioeconómicas detalladas
Este paso concierne sobre todo a los proyectos del sector público, en los que hay que
responder a más preguntas específicas en relación con la opción de desarrollo
preferida.
Una vez que se ha hecho el diseño preliminar de un proyecto, a menudo es necesario
obtener información más detallada sobre ciertos aspectos técnicos y socioeconómicos
 73

mediante estudios especializados sobre el terreno. Normalmente el equipo de

formulación habrá recomendado esos estudios en su informe provisional.
Aunque en el marco de la identificación y preparación de un proyecto los estudios
serían actividades típicas del diseño preliminar y deberían efectuarse durante la etapa
de identificación, en muchos casos se aplazan en los proyectos del sector público
debido a que suelen ser caros y los gastos sólo se autorizan cuando aparecen
identificados en el informe provisional. Normalmente se les denomina “estudios de
prediseño”. Se realizan separadamente de la fase de diseño del proyecto y
generalmente se completan antes de seguir con otro paso. En la mayoría de los
casos corren a cargo de equipos independientes, que trabajan con mandatos
establecidos por el equipo de formulación del proyecto.
En los proyectos de acuicultura, los estudios típicos se refieren a las capacidades y
limitaciones de los departamentos estatales, las juntas de mercadeo, las empresas de
abastecimiento y los tipos de agentes que participarán. Los estudios socioeconómicos
y ambientales están adquiriendo una importancia cada vez mayor. Los primeros son
necesarios en muchos proyectos de producción para verificar si se han identificado
los agentes “instrumento” correctos y si se han delineado claramente las limitaciones
y oportunidades sociales, así como para obtener suficiente información sobre la
estructura social a fin de asegurarse de que los beneficiarios participen en la
ejecución del proyecto y en su funcionamiento posterior. Un estudio socioeconómico
puede servir también, por ejemplo, para establecer los costos e ingresos de los
sistemas de cultivo utilizados por los piscicultores en pequeña escala, con el fin de
determinar los sistemas apropiados y su probable atractivo para los pequeños
piscicultores en cuanto a los ingresos netos que generarán, el grado de riesgo, etc..
Los estudios ambientales son ahora casi indispensables y pueden referirse, por
ejemplo, a la eliminación de los residuos agrícolas, la destrucción de ecosistemas o la
diversidad genética de las poblaciones naturales. También pueden incluirse estudios
de los requisitos legislativos y de otra índole, ya que en algunos países la obtención
de los permisos y licencias necesarios para las operaciones puede ser muy lenta y
entrañar ciertos costos.
 74

Figura 7 Fase III. Diseño del proyecto

Además, en esta etapa es necesario a veces iniciar estudios de mercado, cuyos
resultados estarán disponibles sólo más adelante, en las fases de diseño o de
análisis. Una alternativa es que los estudios de mercado se encomienden a un
experto en comercialización que forme parte de la misión de preparación del proyecto.
En los proyectos que probablemente dependerán de insumos tales como el pienso y
el material de repoblación, conviene a menudo establecer en este momento las
condiciones en que se dispondrá de tales insumos.
En los proyectos orientados a la producción en que hay que restringir el número de
lugares posibles, los estudios pueden incluir una cuantificación más detallada de los
lugares, sobre la base de la labor realizada en el Paso 6b.
Estos estudios son a veces tan extensos o importantes, que en algunos casos se
decide aplazar los pasos siguientes de la planificación del proyecto hasta que se
disponga de los resultados.
Cuando todas las actividades estén terminadas, el equipo de formulación del proyecto
debería contar con toda la información requerida para emprender el diseño del
proyecto.
En los proyectos del sector privado, casi todo este trabajo se habrá efectuado en los
Pasos 4 y 6. Las excepciones pueden ser los proyectos más grandes, que han tenido
un mandato de carácter general en la fase de reconocimiento y diseño preliminar. Un
ejemplo sería una empresa internacional que está interesada en la posibilidad de
destinar varias de sus plantaciones improductivas de caña de azúcar a la acuicultura,
pero que no sabe si eso es factible. Al final de la Fase II, el equipo del proyecto habrá
recomendado, por ejemplo, dos plantaciones que a su juicio ofrecen el mayor
potencial. Después de esta fase la empresa podría decidir que se prosiga con el
diseño de un lugar solamente.
 75

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 7)

La única tarea del Paso 7 concierne a los proyectos del sector público (modelos B, C
y D) y puede ser pertinente en el caso de los proyectos más generales del sector
privado (modelo A) que tienen opciones que requieren un análisis más detallado.
Paso 8 - Definición de los objetivos, metas y criterios de diseño del
proyecto
Este paso puede ocupar sólo un breve período de tiempo en el calendario de
actividades del equipo de formulación, pero es un aspecto importante del proceso de
formulación. Señala el término del período principal de acopio de datos y el inicio de
la planificación efectiva del proyecto. Al igual que en el Paso 7, las tareas del Paso 8
conciernen sobre todo a los proyectos del sector público; en el sector privado, sólo
son pertinentes en el caso de proyectos que comenzaron con objetivos generales y
con poca especificidad en cuanto al emplazamiento o a las especies.
Paso 8a - Examen y redefinición de los objetivos del proyecto
El intervalo entre la presentación del informe provisional y el comienzo del trabajo de
preparación del proyecto brinda una oportunidad para que el patrocinador y/o las
autoridades nacionales de planificación (y el equipo de formulación) examinen los
objetivos propuestos y el diseño preliminar.
En este período cualquiera de las partes interesadas puede proponer modificaciones
de los objetivos y del diseño preliminar. Cuando así ocurra, las modificaciones
propuestas deberán ser examinadas y aceptadas por el comité directivo del proyecto
o el órgano oficial competente, antes de que el equipo redefina los objetivos del
proyecto.
Esta es la última oportunidad para examinar y revisar los objetivos.
La redefinición de los objetivos puede consistir, por ejemplo, en:

• una declaración muy detallada de los efectos directos que debería producir el
proyecto (como un mayor rendimiento por hectárea, un aumento importante
del número de piscicultores en pequeña escala); y de sus repercusiones
indirectas (como los ingresos que pueden derivar para los hogares rurales,
agrupados según sus características);
• indicaciones de la magnitud aproximada y el escalonamiento de los resultados
primarios del proyecto (por ejemplo, las toneladas de pescado que se
producirán para un determinado año).

Esta tarea es particularmente importante en los proyectos cuyos objetivos están

cuantificados en metas. Al establecerlos, el equipo debe considerar todo el proceso
del proyecto. Por ejemplo, para alcanzar una meta relativa a extensionistas
capacitados, el equipo debe tener en cuenta el número de instructores, el volumen del
material didáctico, los aspectos logísticos de espacio, los porcentajes de disminución,
etc.. En los proyectos de producción, para cumplir un objetivo de X toneladas de
pescado o marisco en un período de cuatro años, el equipo puede tener que
considerar el tiempo requerido para reunir el número de reproductores que permitirá
contar con un suministro seguro de crías para alcanzar los pronósticos de producción.
Así pues, al establecer los objetivos, el equipo debe estar seguro de que cuenta con
toda la información básica necesaria. Esta información debería haberse obtenido
durante la identificación del proyecto (Pasos 3 y 4) y en el Paso 7 de esta fase. De no
ser así, en este paso el equipo deberá tomarse el tiempo para reunirla.
Paso 8b - Especificación de los parámetros del proyecto
Ahora hay que tomar algunas decisiones para establecer los cuatro parámetros
principales del proyecto. El orden y contenido del trabajo necesario para poder tomar
 76

decisiones sobre cada uno de ellos varían según el tipo de proyecto y su finalidad
principal. Como se señaló en el capítulo sobre la identificación, en los proyectos que
parten de una idea concreta (modelos A y B), gran parte del trabajo de esta tarea ya
estará terminado o parcialmente hecho. En los otros casos, especialmente en los
proyectos generales del sector público (modelos C y D), no será así.
Los cuatro parámetros son:

i. Demarcación de la(s) zona(s) del proyecto. En los proyectos de producción en

que no se haya establecido el lugar preciso, el equipo deberá proceder a una
cuantificación completa de todas las opciones de diseño que sigan siendo
válidas y a la bioprogramación descrita en el Paso 6b. Por ejemplo, en un
proyecto destinado a aumentar la producción de moluscos, el informe
provisional puede haber identificado varias zonas costeras, pero la selección
definitiva de los lugares dentro de esas zonas puede haber quedado
pendiente, en espera de (a) los estudios de la calidad y circulación del agua y
de otros factores realizados en el Paso 7, y (b) la bioprogramación para
determinar los rendimientos potenciales de cada lugar y los costos de los
servicios de apoyo (áreas de construcción, plantas de depuración, fábricas de
elaboración, etc.).

Consideraciones parecidas valen también para otros tipos de proyectos, como

el establecimiento de un centro regional de capacitación. En este caso, el
equipo aplicará la fórmula de la bioprogramación (sustituyendo los criterios
biológicos por el número de cursillistas y sus necesidades) y elaborará las
necesidades de infraestructura y sus costos.

ii. Selección de los agentes del proyecto. En la mayor parte de los casos, los
agentes se identifican y seleccionan en el Paso 4c, una vez que el
emplazamiento del proyecto está relativamente bien definido. Sin embargo, si
la elección final del lugar depende de las investigaciones y estudios del Paso
7, el equipo deberá seleccionar ahora los agentes “instrumento” y
“reguladores” del proyecto.

Uno de los problemas que pueden surgir en los proyectos de producción es

que en la práctica sólo sea posible hacer una estimación provisional del
número de agentes productores que participarán en el proyecto (la tasa de
adopción). Esta dificultad acentúa la importancia de que el equipo de
formulación tenga a estas alturas un conocimiento cabal de la estructura social
y económica de la zona del proyecto (Paso 4b) y del “perfil de identidad” de las
personas que con mayor probabilidad serán atraídas por el tipo de actividad
piscícola propuesto. Este problema es menos frecuente en los proyectos no
orientados a la producción, como los de investigación y capacitación, en los
que la selección de los agentes “instrumento” no debería presentar ninguna
dificultad.

iii. Confirmación de las tecnologías y prácticas de ordenación seleccionadas.

Esto sólo se efectúa en los proyectos del sector público y es un trabajo que el
equipo de formulación realiza a nivel de las granjas. Fundamentalmente
consiste en confirmar que la tecnología propuesta corresponda a las
necesidades de los agentes productores; en particular, verifica su fiabilidad en
 77

la mayoría de las situaciones, su microfactibilidad y compatibilidad con la base

de recursos de los piscicultores y con sus limitaciones en materia de
ordenación, los incentivos y atractivos que presenta para los usuarios, y sus
repercusiones y efectos más amplios para los agentes distintos de los
productores.
iv. En los proyectos que son específicos en cuanto al emplazamiento, las
especies, etc., la tecnología se habrá decidido en la formulación del proyecto y
no habrá que hacer nada más a este respecto. En los proyectos de carácter
general, las opciones para la producción pueden depender todavía de la
elección definitiva del lugar y de los agentes específicos. Por ejemplo, uno de
los lugares para aumentar la producción de moluscos puede prestarse para el
cultivo en balsas, porque es profundo; otros pueden ser más adecuados para
la producción en el sustrato, porque las aguas son someras. Aun así, estas
condiciones físicas pueden pesar menos que las consideraciones que
relacionan a la tecnología seleccionada con las necesidades de los agentes
“objetivo”. Si los agentes ya están familiarizados con el cultivo en balsas, el
equipo podría optar por esta tecnología, en lugar de la utilización y ordenación
de bancos de moluscos en el sustrato, incluso en una zona de aguas someras.
v. Este tipo de decisión no siempre resulta fácil, pues la acuicultura como sector
no tiene una larga tradición que permita establecer comparaciones rápidas
entre distintas técnicas de cultivo. Con cálculos relativamente fáciles se puede
seleccionar el sistema más factible, por ejemplo, un sistema extensivo,
semiintensivo o intensivo, puesto que el factor decisivo es normalmente la
disponibilidad de recursos y no la mera parte económica. En cambio,
seleccionar la práctica apropiada, por ejemplo, optar entre el cultivo con balsas
flotantes o la ordenación de bancos sembrados, o bien entre estanques de
tierra, jaulas o recintos con red, o incluso elegir la combinación de especies,
es mucho más difícil. Para tomar decisiones acertadas es indispensable tener
un conocimiento completo de las tecnologías disponibles y de las personas
involucradas.
vi. Escalonamiento y calendario de las actividades del proyecto. Esta tarea se
aplica a todos los proyectos. No se trata de la programación del proyecto, que
se efectúa más adelante (Paso 9d), sino de comprender y estimar
correctamente el grado de dificultad, tanto sicológica como física, que pueden
entrañar los cambios propuestos para los agentes “instrumento” interesados.
Al final de la identificación, el objetivo central de la mayoría de los proyectos
estará definido. Ahora el equipo tiene que verificar que el escalonamiento y
calendario del proyecto, así como sus componentes de apoyo, se ajusten al
tipo de cambio previsto.

En esta tarea puede ayudar al equipo el siguiente conjunto de directrices estándar,

preparadas originalmente para proyectos de desarrollo agrícola y adaptadas aquí
para los de acuicultura.
Características de las opciones de cambio

• Los proyectos que sólo exigen la adaptación de una tecnología acuícola

suelen alcanzar sus objetivos en un plazo corto. Adaptación significa ajustes
en un sistema de producción ya existente, pero sin modificaciones
importantes. Dado que los sistemas acuícolas dependen mucho del lugar, en
casi todos los proyectos orientados a la producción es necesario adaptar la
tecnología. Las prácticas de producción basadas en sistemas extensivos son
 78

muy adaptables, porque requieren pocos insumos; los sistemas

semiintensivos siempre exigen adaptaciones para complementar la
formulación de piensos y la producción de crías, y pueden necesitar más
tiempo para alcanzar los objetivos del proyecto; por último, los sistemas
intensivos, por ser técnicamente más avanzados y complejos, pueden requerir
una adaptación larga y difícil.
• Los proyectos que entrañan la expansión de una tecnología a una zona más
grande logran habitualmente sus objetivos en un plazo corto o mediano. En
muchos casos, cuando ya se está practicando una forma de cultivo rentable,
ésta será repetida por el sector privado sin intervención estatal. En algunas
situaciones, sin embargo, es difícil que los piscicultores puedan transformar
sus tierras o comprar nuevos terrenos si no reciben ayuda del gobierno en
forma de acceso al crédito, provisión de infraestructura y servicios de apoyo.
Además se necesitará cierta adaptación de la tecnología para ajustarla a las
nuevas zonas, lo que también supondrá un retraso.
• Los proyectos que requieren una reorganización, por ejemplo una modificación
importante del sistema de producción y de la comercialización del producto,
pueden lograr sus objetivos en un plazo de mediano a largo. Es evidente que
un proyecto que se proponga convertir a los productores de pescado para el
consumo local en productores de camarón para los mercados internacionales,
o bien incentivar a los pescadores desplazados de un lago a dedicarse al
cultivo de peces en jaulas, tendrá que ir acompañado de un cambio radical en
los sistemas socioeconómicos correspondientes.
• Los proyectos que introducen la tecnología acuícola pueden lograr sus
objetivos sólo a muy largo plazo. Esto se debe a que inevitablemente el ritmo
de adopción es lento; además, para que una actividad económica se vuelva
viable en el ámbito de una economía, tiene que adquirir suficiente importancia
como para atraer un nivel apropiado de apoyo estatal y servicios del sector
privado. Por ejemplo, la industria del salmón de Chile, que comenzó a
principios de los años setenta, se puede decir que sólo alcanzó un nivel de
autosostenibilidad en los últimos años ochenta. Durante ese período la
industria recibió continua asistencia financiera y técnica del Japón; la
Fundación Chile le prestó un apoyo constante en lo que respecta a
investiación y desarrollo, piscifactorías de demostración y mercadeo; el
Gobierno ofreció incentivos fiscales y el marco legislativo apropiado; e
importantes empresas comerciales de los Estados Unidos y Noruega hicieron
inversiones a largo plazo.

Paso 8c - Confirmación de los criterios de diseño para la planificación detallada

del proyecto
Esta tarea, al igual que las dos anteriores de este paso, se aplica sobre todo a los
proyectos del sector público y a algunos más generales del sector privado.
En el Paso 1c, el patrocinador del proyecto habrá establecido ciertos criterios para el
proyecto propuesto. El jefe del equipo deberá ahora confirmar si esos criterios se han
mantenido invariados o si han sido modificados después de la presentación del
informe provisional. Cuando se hayan establecido definitivamente todos los criterios
apropiados, el jefe del equipo deberá cerciorarse de que todos los miembros del
equipo los conozcan bien, a fin de que su labor de diseño de los distintos
componentes del proyecto (Paso 9) sea coherente.
Para facilitar este proceso, conviene organizar los criterios del proyecto en las
siguientes categorías:
 79

• Criterios financieros (costos, recuperación de costos, incentivos en dinero,

etc.).
• Criterios económicos (utilización mínima de los recursos, aumento al máximo
de los productos para los que hay mucha demanda, etc.).
• Criterios sociales (mayor acceso de los agentes a los recursos y servicios,
aumento de la autoorganización del sector, etc.).
• Criterios ambientales (protección de los ecosistemas biológicos esenciales -
como los manglares-, efectos de los efluentes en la calidad del agua, etc.).
• Criterios de ejecución (complejidad y dificultad de las tareas en relación con
las capacidades, el atractivo, la sostenibilidad, etc.).

Paso 8d - Preparación de los planes de trabajo y los mandatos para los pasos
siguientes
Una vez que se han examinado los objetivos y actividades (re) definidos y acordado
los principales criterios, el jefe del equipo debe preparar el mandato para cada una de
las personas que participarán en los Pasos 9, 10 y 11, y programar el trabajo. Esos
mandatos deberán:

a. definir las responsabilidades individuales en términos de:

• resultados concretos,
• dimensiones del informe,
• plazo para la entrega del primer borrador; y
b. identificar todos los contactos necesarios entre:
• los miembros del equipo,
• las organizaciones, grupos o personas pertinentes ajenas al equipo.

Ya en este momento el jefe del equipo deberá tener en cuenta la preparación del
informe final del proyecto y haber determinado sus partes principales, los documentos
de trabajo y los apéndices técnicos. La mejor manera de hacer esto es preparando un
índice completo. Suele ser útil que en esta fase el jefe proporcione a los miembros del
equipo ejemplos del tipo de trabajo que se espera de ellos, como el grado de detalle
requerido y el estilo de presentación.
Diferencias en los procedimientos de los sector público y privado (Paso 8)
Las tres primeras tareas del Paso 8 son aplicables a todos los proyectos del sector
público (modelos B, C y D), mientras que en el sector privado conciernen sólo a
aquéllos que partieron con objetivos amplios y de carácter general. La cuarta tarea
(8d) se aplica a todos los proyectos en los que se va a proceder al diseño (Paso 9).

PARTE II. (Continued)

Paso 9 - Diseño de los distintos componentes del proyecto
 80

Como preludio del Paso 9, es conveniente que el equipo de formulación divida los
componentes en categorías, antes de emprender el diseño de cada uno de ellos.
Estas categorías son las siguientes:

• Componentes de producción, como las instalaciones (granjas, criaderos,

plantas de elaboración y de fabricación de pienso) que crean directamente un
valor añadido.
• Componentes de apoyo a la producción, como las instalaciones y estructuras
(centros de investigación, escuelas de capacitación) y los servicios (crédito
para la investigación, capacitación y extensión, asesoramiento veterinario) que
permiten que los componentes de producción generen un valor añadido.
• Componentes de apoyo social, por ejemplo, la infraestructura (viviendas, agua
potable, locales de reunión) y los servicios (educación, atención de salud,
grupos comunitarios, planes de ahorro y préstamo) que no son tan esenciales
para el éxito económico como otros componentes, pero que contribuyen a
mejorar la calidad de la vida en la zona/subsector del proyecto. Estos
componentes son poco frecuentes en el ámbito del desarrollo acuícola.
• Asistencia técnica, que es un servicio de apoyo de duración limitada, pero se
trata convencionalmente como un componente separado en la formulación del
proyecto (Paso 10b).

El diseño del proyecto debe proporcionar suficiente información sobre cada actividad,
de modo que pueda utilizarse como un documento de referencia exhaustivo y que
prediga, con la mayor exactitud posible, los costos y su escalonamiento Sin embargo,
al igual que en el Paso 6, hay una importante diferencia en el nivel de diseño de cada
componente en los sectores público y privado.
En los proyectos del sector público de carácter general, por ejemplo un proyecto de
apoyo a la piscicultura en estanques en pequeña escala, el diseño de la mayoría de
los componentes de apoyo, sociales y de asistencia técnica no es demasiado
riguroso, debido a que, como ya se ha indicado, hay incertidumbres con respecto a
algunas actividades y conviene disponer de cierta flexibilidad durante la ejecución.
Los progresos en la ejecución del proyecto pueden depender, por ejemplo, de la tasa
de adopción de la tecnología tanto entre los pequeños piscicultores ya existentes
como entre los nuevos. En tales casos, el equipo sólo podrá formular aproximaciones
de los avances y los recursos necesarios en el tiempo.
Incluso en los proyectos del sector público que entrañan el diseño de componentes de
producción y de algunos componentes de apoyo (instalaciones y/o estructuras), el
grado de detalle depende con frecuencia del patrocinador del proyecto. Las
organizaciones donantes, por ejemplo, suelen exigir sólo “diseños preliminares”
(diagramas o bosquejos de los planos), junto con listas generales del equipo o
maquinaria, agrupados en categorías principales.
En los proyectos del sector privado, en cambio, este paso se destina casi
exclusivamente al “diseño definitivo” de los componentes de producción y
posiblemente de algunos de apoyo, y a la estimación de los costos con un alto grado
de precisión. Por lo tanto, es necesario para la preparación de los planos del diseño
definitivo y de listas de las cantidades. De hecho, éstos pueden no ser preparados por
el equipo de formulación, si entre sus miembros no figuran arquitectos e ingenieros,
en cuyo caso el patrocinador del proyecto encomendará esta tarea a una empresa
profesional.
Cualesquiera sean el proyecto y sus componentes, el grado de detalle del diseño
deberá estar especificado en el mandato (Paso 8d).
 81

Paso 9a - Diseño de los componentes de producción

Para la producción se necesitan instalaciones y/o estructuras. Por lo tanto, en el
diseño de los componentes de producción deben participar diseñadores
profesionales, a fin de asegurar que los componentes funcionen correctamente y
satisfagan todos los requisitos de la construcción y de seguridad en el uso.
Hay tres tipos de proyectos que requieren normalmente el diseño de componentes de
producción. Estos son, en resumen:

a. casi todos los proyectos del sector privado (modelo A);

b. los proyectos del sector público que incluyen una instalación de propiedad
pública, como un criadero, piscifactoría de demostración o de producción, o
centro de investigación y desarrollo perteneciente al Estado (modelo B);
c. los proyectos del sector público que requieren inversiones en instalaciones por
parte de piscicultores privados (modelo C).

En los proyectos de tipo (a) y (b), en que hay que construir instalaciones, la
cuantificación y el análisis preliminar se habrán completado en el Paso 6. Así pues, el
trabajo de los arquitectos e ingenieros en este paso se basará en el informe del
estudio de prefactibilidad y en el documento de bioprogramación (si es un informe
separado) preparados en los Pasos 6b y 6c.
El trabajo puede dividirse en dos partes, a saber:

a. el diseño preliminar, y
b. el diseño definitivo.

Esto se debe a que el diseño y los costos se pueden definir con mayor exactitud
según las respuestas a algunas alternativas estructurales, por ejemplo, si el criadero
será de ladrillos o de madera; si los canales se construirán en la superficie o bajo
tierra; si el centro de investigación y capacitación tendrá las aulas y los laboratorios en
un mismo edificio o en dos distintos, etc.
El diseño preliminar se concentra sobre todo en los aspectos estructurales,
mecánicos y arquitectónicos de cada instalación. En esta parte se completa el diseño
de todos los procesos mecánicos (como los sistemas hídricos) para tener la seguridad
de que se integren correctamente en las estructuras, se desarrollan los conceptos
arquitectónicos y se identifican los sistemas estructurales. A partir de la información
reunida durante la bioprogramación, los ingenieros elaboran criterios para factores
como la compactación del suelo en las bermas y los diques y el tratamiento del agua.
Se prepara un número suficiente de planos preliminares para comunicar los
conceptos del diseño y poder recalcular los costos.
En el diseño definitivo se preparan los proyectos o planos detallados de arquitectura e
ingeniería de todos los componentes físicos, que pueden ir acompañados de un
informe sobre el diseño definitivo. Esto permite repetir una vez más el cálculo de los
costos con una exactitud mayor y aproximarse a los costos efectivos de la
construcción. Prácticamente todos los problemas de diseño se habrán resuelto antes
del diseño definitivo; las modificaciones introducidas en esta etapa suelen causar
sobrecostos.
En los proyectos descritos en el punto (c), es decir, los del sector público que
entrañan inversiones privadas, esta tarea comprende por lo general sólo el diseño
preliminar. Esto permite establecer patrones comunes para todas las instalaciones o
estructuras que se construirán mediante inversión privada, si el proyecto ofrece
 82

crédito para ello. Por ejemplo, un proyecto del sector público encaminado a aumentar
la producción de camarones de agua dulce puede incluir un criadero central estatal,
para el que se hará el diseño definitivo, pero sólo el diseño y las especificaciones
preliminares de los estanques de crecimiento (por ejemplo, estanques de 0,5 y 1 ha
con entradas y salidas de agua normalizadas y bermas de un ancho mínimo con
compactación y pendiente estándar).
Por último, en el sector privado, los diseños y especificaciones definitivos se hacen de
forma que sea posible solicitar ofertas preliminares a los contratistas y proveedores a
fin de confirmar las estimaciones de los costos del proyecto. En el sector público, los
diseños y las especificaciones son generalmente menos detallados y las estimaciones
de los costos se hacen sobre la base de listas de precios y averiguaciones.
Paso 9b - Diseño de los componentes de apoyo a la producción
Exceptuando los componentes de apoyo que requieren instalaciones o estructuras,
cuyo diseño se describió más arriba, la mayor parte de los componentes de apoyo a
la producción se refieren a servicios tales como extensión, cursos de capacitación,
viajes de estudio, crédito, asesoramiento veterinario, etc.. Estos servicios suelen ser
menos comunes en los proyectos del sector privado que en los grandes proyectos de
componentes múltiples del sector público, sobre todo los que reciben asistencia
internacional. La mayoría de los organismos donantes tienen directrices concretas y
folletos sobre su política para ayudar al equipo de formulación en este paso.
Al ocuparse de los componentes de apoyo a la producción, el equipo de formulación
deberá tener presentes varios puntos clave. En primer lugar, el diseño de muchos de
ellos debe estar estrechamente vinculado con el del componente de producción
correspondiente; por ejemplo, toda propuesta de creación de instituciones deberá
guardar relación con el tamaño proyectado del subsector. En algunos casos, los
componentes de apoyo a la producción representan una parte considerable del costo
del proyecto, y es importante encontrar el justo equilibrio entre la reducción de sus
costos y la seguridad de que satisfagan plenamente las necesidades del proyecto. En
lo que respecta a la extensión, la capacitación y la asistencia técnica, por ejemplo, es
importante (pero difícil) estimar el nivel de la aportación que deberá hacer cada
componente para generar o aumentar una unidad de producto en el respectivo
componente de producción.
Paso 9c - Diseño de los componentes de apoyo social
Muchos proyectos de desarrollo agrícola y rural de una región se utilizan como
vehículos para expandir el radio de acción y mejorar la calidad de los servicios
sociales prestados a las comunidades rurales, ya que puede haber un nexo directo
entre los componentes de producción y los de apoyo social. Por ejemplo, algunos
proyectos de riego pueden incluir un sistema de abastecimiento de agua potable a las
comunidades rurales, o bien un centro de extensión puede utilizarse también como
centro de información sobre higiene y salud pública.
Hasta ahora ha habido pocas oportunidades de demostrar cuáles componentes de
apoyo social podrían incluir los proyectos acuícolas del sector público, aparte del uso
compartido de
algunas instalaciones o, tal vez, el suministro de agua potable a una pequeña
comunidad.
Así pues, hasta el momento ha habido poco peligro de que esos proyectos se
volvieran difíciles de administrar o demasiado complicados a raíz de la inclusión de
componentes sociales. Sin embargo, los planificadores de proyectos deberían ser
conscientes de este problema y tener cuidado, cuando se presenten oportunidades de
este tipo, de establecer un equilibrio razonable entre la satisfacción de las
 83

necesidades básicas de los agentes beneficiarios y la consecución de los objetivos

del proyecto.
Paso 9d - Escalonamiento de los componentes y calendario de actividades de
cada componente
Hacia el final del Paso 9 es necesario, en los proyectos del sector público, reunir los
diseños terminados y semiterminados de los diversos componentes para analizar su
escalonamiento y calendario de actividades. Esto puede ocurrir también en algunos
grandes proyectos del sector privado, con el objeto de planificar el rendimiento
financiero de la inversión sin gastar todo el capital o esperar a que estén terminadas
las instalaciones.
En los proyectos del sector público que son relativamente simples, con uno o dos
componentes, el escalonamiento no debería presentar ningún problema particular. En
cambio, en el caso de los grandes proyectos de componentes múltiples, las
decisiones acerca del escalonamiento pueden ser muy difíciles.
La siguiente podría ser una secuencia lógica de actividades en un proyecto complejo:

• Una fase inicial de investigaciones detalladas sobre el terreno, ensayo en un

plan piloto de la nueva infraestructura, el equipo y los cambios technológicos,
y organización de los participantes. Esto puede durar de seis meses a dos
años.
• Una primera fase operativa, con la introducción de la technología de apoyo
fundamental, los componentes apropiados de apoyo a la producción y
fortalecimiento institucional, y una infraestructura de apoyo mínima. Esta parte
puede durar de uno a tres años.
• Una segunda fase operativa, con la tecnología de apoyo complementaria
(aumento de la anterior o diversificación) y nuevas inversiones en
infraestructura. También esta parte puede durar de uno a tres años.
• Una fase de terminación, con hincapié en los servicios comunitarios y sociales.

En la mayoría de los casos, la ejecución del proyecto se retrasa respecto del

calendario fijado en los documentos de formulación. La frecuencia con que esto
ocurre hace pensar que la falla radica más en los planes poco realistas que en su
aplicación ineficiente. Por ejemplo, en muchos países las autoridades públicas tienen
complicados procedimientos de compra que la dirección del proyecto debe acatar. Por
otra parte, el equipo ha de tener cuidado de no preparar un calendario de actividades
que tenga plenamente en cuenta los procedimientos del organismo de ejecución pero
no considere en absoluto los del organismo de financiación. Al programar la dotación
de personal especializado para diversas actividades es necesario dedicar particular
atención a los aspectos logísticos de la contratación, designación y prestación de
apoyo a este tipo de personal; la lentitud de la contratación es una causa muy
frecuente de retraso. Además, hay limitaciones estacionales inevitables que han de
tenerse en cuenta tanto en los procedimientos administrativos (ejercicios económicos,
asignaciones presupuestarias anuales, etc.) como en los aspectos prácticos del
trabajo (por ejemplo, la dificultad de la construcción durante la temporada lluviosa).
Así pues, no es raro que la ejecución se retrase en algunas semanas, lo que puede
traducirse en la pérdida de casi todo un año si, por ejemplo, no se llega a tiempo para
el inicio de una estación de reproducción.
Por consiguiente, es fundamental que el equipo no peque de excesivo optimismo al
estimar el tiempo requerido para poner en marcha y ejecutar el proyecto. Las diversas
formas de análisis de redes, como la PERT (Técnica de revisión y evaluación de
programas), resultan útiles en estas situaciones. Con frecuencia, los equipos de
 84

formulación no están capacitados para aplicar la PERT, y, por lo demás, muchos

proyectos de acuicultura son relativamente pequeños y no requieren una técnica tan
compleja. Sin embargo, lo que sí exigen es un enfoque más sistemático del problema,
y no un proceso meramente intuitivo, como ocurre a menudo.
El equipo deberá, en primer lugar, considerar el desempeño del organismo de
ejecución en otros proyectos y, cuando sea posible, examinar este aspecto con los
organismos donantes a fin de detectar dónde podrían producirse retrasos. En
segundo lugar, deberá analizar las actividades necesarias para ejecutar los
componentes y representar su secuencia en un gráfico de barras. La mayoría de los
proyectos contienen diversas actividades, como la construcción de un criadero, la
capacitación de extensionistas, el establecimiento de un plan de crédito, etc.. Una vez
establecidos los calendarios de ejecución de todas ellas, éstos deberán integrarse en
un gráfico de barras para el proyecto en su conjunto. Una parte importante de este
proceso consiste en identificar e incorporar en los gráficos los requisitos previos de
cada actividad, por ejemplo la compra del terreno para el criadero.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 9)
Las cuatro tareas del Paso 9 conciernen a los proyectos de ambos sectores en
grados diferentes. El diseño de los componentes de producción (9a) es común a los
proyectos descritos en los modelos A, B Y C. si los componentes incluyen
instalaciones y servicios, este paso entraña la preparación, por los profesionales
pertinentes, de los documentos del diseño preliminar y, en la mayoría de los casos, de
los planos del diseño definitivo. Esto vale también para los casos en que los modelos
A, B Y C tienen componentes de apoyo (9b) que incluyen instalaciones y estructuras.
En los proyectos del sector público (modelos B, C y D) es más probable que haya
también otros componentes de apoyo, como la extensión y capacitación. Los
componentes sociales (9c) existen casi exclusivamente en los proyectos del sector
público (modelos B y C), pero no son fáciles de identificar en el caso de la acuicultura.
El escalonamiento y la programación de las actividades (Paso 9d) conciernen a los
proyectos de ambos sectores descritos en los cuatro modelos.
Paso 10 - Organización y gestión del proyecto
La organización y la gestión del proyecto son aspectos conexos de la administración.
La organización se refiere esencialmente a la estructura, mientras que la gestión
concierne fundamentalmente a las operaciones.
La organización y gestión de un proyecto deberían diseñarse con el objetivo a largo
plazo de crear instituctiones eficaces, a fin de que el proyecto siga funcionando
satisfactoriamente una vez que se haya retirado todo el apoyo transitorio (como la
asistencia técnica y la financiación externa en los proyectos del sector público, y la
asistencia fiscal y el apoyo de la sociedad matriz en el sector privado). En otras
palabras, la buena organización y gestión ayudan a asegurar que el proyecto sea
autosostenible.
La organización abarca:

• la asignación de la responsabilidad de tareas específicas a las distintas

entidades participantes;
• el establecimiento de estructuras jerárquicas para la adopción de decisiones
(incluidos los límites de las facultades individuales);
• disposiciones para el adecuado intercambio de información sobre las
actividades del proyecto.
 85

La gestión se refiere a la planificación, ejecución y control de todas las actividades

comprendidas en la jurisdicción de cada entidad que participe en la organización del
proyecto.
Puesto que la organización y gestión suelen ser aspectos política y técnicamente
delicados, el equipo debería adoptar el siguiente método general para llevar a cabo
esta tarea:

• Familiarizarse con los aspectos organizativos y de gestión de la administración

del desarrollo en la zona o subsector en cuestión.
• Formular propuestas provisionales para la organización, gestión y evaluación
del proyecto.
• Debatir esas recomendaciones provisionales con los principales agentes que
resultarán afectados, con el objeto de alcanzar un consenso en todos los
casos en que sea posible. Esto no significa que el equipo deba adoptar
necesariamente todas las observaciones que se hagan, sino que todos los
agentes principales deben tener la oportunidad de expresar sus puntos de
vista.

Hay grandes diferencias entre la organización y gestión de los proyectos en los

sectores público y privado. En los proyectos del sector público, la organización y
gestión tienen que ser conformes y compatibles con los órganos de administración
pública existentes. En los proyectos del sector privado, los patrocinadores pueden
adoptar todas las disposiciones que consideren más eficaces, teniendo en cuenta el
tamaño y la complejidad del proyecto y sus propias capacidades financieras y
técnicas. Las formas de organización características del sector privado se
describieron brevemente en el Capítulo 2 de la Parte I.
Por lo tanto, la descripción de la labor del equipo en el Paso 10 se limita a los
proyectos del sector público.
Paso 10a - Estructura organizativa para la ejecución del proyecto
En esta tarea, el equipo debe decidir cuál (es) entidad (es) se encargará (n) de la
ejecución y el funcionamiento del proyecto y cómo deberá (n) desempeñar estas
funciones.
Organización general. En el caso de los proyectos basados en el subsector, el equipo
hallará en general que el organismo lógicamente más apropiado para ejecutar y
administrar el proyecto es uno de los que ya se ocupan del desarrollo del subsector,
como un banco de desarrollo agrícola o el Departamento de Pesca.
En el caso de los proyectos basados en una zona, a menos que exista un organismo
regional que pueda asumir la plena responsabilidad de la ejecución del proyecto, la
elección de la organización apropiada puede ser más difícil. Esto ocurre
especialmente en los proyectos de gran envergadura cuando más de una institución
estatal, y tal vez también algunos órganos paraestatales, intentan desempeñar un
papel en ellos, o cuando su participación es indispensable. Por ejemplo, entre las
instituciones interesadas en intervenir en un proyecto de acuicultura típico pueden
figurar el Departamento de Tierras y Aguas, el Departamento de Pesca, el Ministerio
de Agricultura y el Banco de Desarrollo Agrícola. En esta situación, el equipo deberá
encontrar la forma de coordinar a estas instituciones (y resolver sus posibles
desacuerdos) en un nivel decisorio superior, cuando haya que decidir cuestiones
fundamentales, como la asignación de la tierra y el agua. Puede ser conveniente
organizar esta coordinación por conducto de un comité de representantes
ministeriales/departamentales, con facultades para resolver los problemas de política,
pero que se reúnan con poca frecuencia.
 86

Esta situación no debe confundirse con la coordinación cotidiana entre los principales
agentes, como los piscicultores, las cooperativas, la administración local, el oficial de
distrito del gobierno central y todas las demás personas involucradas en el proyecto
(véase el Paso 4b). En este segundo caso, el equipo puede decidir que la mejor forma
de organización es también un comité que opere a nivel de distrito (o su equivalente),
pero que se reúna con mucha frecuencia.
Sin embargo, si el problema de la organización se resuelve por medio de comités, el
equipo deberá velar por que las líneas de responsabilidad estén claras y la dirección y
gestión del proyecto no se diluyan. Esto significa que al redactar los mandatos de
esos comités y recabar el acuerdo de las instituciones y los agentes pertinentes, el
equipo deberá ocuparse del problema de la posible competencia o incompatibilidad
entre los objetivos.
En parte debido a los problemas de organización y coordinación que se perciben en el
seno de las burocracias existentes, los equipos de formulación propugnan a veces
otra forma de organización, a saber, un órgano paraestatal o autoridad del proyecto
con financiación y gestión independientes. Este sistema equivale al que se adopta en
el sector privado cuando una sociedad matriz establece una nueva empresa o una
sucursal para el proyecto. Sin embargo, en el caso de los proyectos de acuicultura,
que suelen ser bastante fáciles de administrar incluso cuando son grandes, este
método no es recomendable, a menos que las estructuras existentes sean totalmente
inadecuadas. La creación de una nueva estructura organizativa es, a menudo,
extremadamente difícil y lenta, y siempre existe el riesgo potencial de que surjan
conflictos con las estructuras ya existentes debido a disposiciones diferentes, por
ejemplo, en relación con los beneficios del personal o los procedimientos
preferenciales.
Organización de los beneficiarios del proyecto. El problema de asegurar la
participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos encaminados a
favorecer a un gran número de personas (en otras palabras, de lograr una alta tasa
de adopción entre los piscicultores) se mencionó más arriba, en el paso 4b. La
participación de los piscicultores en esa fase de la planificación del proyecto tenía dos
finalidades: (a) determinar sus puntos de vista y prioridades y la factibilidad de las
distintas opciones del proyecto; y (b) encontrar las formas de asegurar su verdadera
participación en la ejecución del proyecto y después de ésta. En el caso de los
proyectos en que la tasa de adopción es decisiva, el éxito depende, en mayor o
menor medida, de la organización que el equipo establezca, sobre la base de sus
conversaciones con los piscicultores en el Paso 4b, para alentarlos a participar. En la
agricultura, los interlocutores son normalmente las asociaciones de usuarios (para la
distribución equitativa de los recursos, por ejemplo, del agua), las asociaciones de
mercadeo y las de agricultores simplemente. Estas asociaciones desempeñan
valiosas funciones, pues constituyen centros de coordinación del proyecto, y más
adelante canales de comunicación entre el departamento estatal competente y los
agricultores, y mejoran la capacidad de estos últimos para resolver sus problemas con
sus propios recursos.
Ahora bien, cuando el cultivo de peces y mariscos es una actividad nueva, no se
pueden crear asociaciones de este tipo mientras no exista un gran número de
piscicultores comerciales, y para ese entonces, el proyecto estará probablemente
terminado. En esos casos, la organización de los piscicultores podría basarse en las
asociaciones existentes en el sector agrícola. Al examinar esta posibilidad, el equipo
deberá determinar la capacidad de esas asociaciones para resolver sus problemas
por sus propios medios e identificar el apoyo adicional que podrían necesitar para
prestar un servicio eficaz a los piscicultores. Luego el equipo podrá adaptar sus
 87

propuestas o evaluar adecuadamente sus necesidades, para integrarlas con las

nuevas organizaciones que puedan surgir.
Cuando la actividad acuícola es un componente de un proyecto de desarrollo rural
cuyo grupo beneficiario son los miembros más pobres y socialmente más débiles de
la comunidad, no se pueden utilizar las asociaciones existentes. Por lo tanto, una
parte importante del proyecto en esta situación consiste en identificar un tema o punto
central en torno al cual se pueda crear una asociación, por ejemplo, la distribución
equitativa del agua o la comercialización de los productos cultivados. Sin embargo,
como se señaló en la introducción a la Parte II, en la actualidad hay pocos proyectos
de este tipo.
Si el cultivo de peces o mariscos es una actividad establecida y existe ya un cierto
número de piscicultores pero sin ninguna asociación, el centro de interés de las
nuevas asociaciones podría ser tal vez la solución de los problemas comunes, o bien
un propósito específico, como la comercialización. En este caso, el establecimiento de
esas asociaciones será probablemente más fácil.
Lo ideal es que las asociaciones de piscicultores sean financiariamente
autosuficientes (mediante suscripciones de los miembros o impuestos sobre las
transacciones), pero en muchos casos se tarda cierto tiempo en alcanzar esta meta.
Relación entre las medidas de financiación del proyecto y las propuestas de
organización. Esta tarea sólo se aplica a los proyectos de acuicultura más grandes en
que algunas actividades necesitan financiación antes de alcanzar la
autosostenibilidad financiera, o en que el gobierno acepta hacerse cargo de la
financiación después de la terminación del proyecto. Por ejemplo, en el caso de los
proyectos que requieren la instalación de sistemas centrales de bombeo y canales de
distribución, los costos del bombeo se sufragarán normalmente con el presupuesto
del proyecto, hasta que otra entidad se haga cargo de ellos cuando el proyecto,
termine. Otro ejemplo podría ser un criadero que se construye y maneja con fondos
del proyecto con el objeto de suministrar crías como parte del apoyo a los
piscicultores potenciales, pero que se venderá al sector privado al término del
proyecto. En tales casos, el equipo deberá determinar muy claramente el flujo de los
fondos del proyecto a través de su sistema administrativo.
Un punto importante que el equipo debe tener presente es que los oficiales y los
comités que ejercen una función de control financiero y, por tanto, son los que
autorizan los gastos para el tipo de actividades mencionado más arriba o para
actividades en otros niveles, a menudo se consideran facultados, en la práctica, para
decidir acerca de cuestiones técnicas, sin tener en cuenta su verdadera función ni su
falta de competencia técnica en las esferas en que hay tomar decisiones.
Paso 10b - propuestas para la gestión del proyecto, incluida la capacitación y la
asistencia técnica
Relaciones entre las capacidades de gestión y los objetivos del proyecto. Las
deficiencias de la gestión son la principal fuente individual de problemas
institucionales en los proyectos del sector agrícola. Y no hay ningún motivo para
pensar que los proyectos de acuicultura sean significativamente distintos a este
respecto.
En muchos casos hay poca conexión entre el cuidado puesto en la fase de diseño
para asegurar que las medidas de gestión sean apropiadas al proyecto, y los
resultados de la gestión cuando el proyecto se está ejecutando. Con mucha
frecuencia, la eficacia de la gestión puede verse minada por retrasos burocráticos en
la entrega de los recursos, debido a una corrupción institucionalizada, o al nepotismo
y la interferencia política en la selección del personal.
 88

En muchas ocasiones, sin embargo, los equipos podrían haber tenido más cuidado en
el diseño del proyecto en el sentido de cerciorarse, sobre la base de la descripción de
los puestos y de las calificaciones y experiencia exigidas al personal clave, de
que las tareas de gestión programadas fueran realistas en relación con las
capacidades y la experiencia de que dispondría el proyecto.
La importancia de este paso se acentúa si se recuerda que uno de los principales
deberes del planificador de un proyecto es velar por que exista un “ajuste” entre las
tareas previstas, las capacidades y experiencia disponibles, y los plazos en que han
de llevarse a cabo las actividades. Por lo tanto, el equipo debe hacer una evaluación
realista y objetiva tanto del nivel de formación existente y de las posibilidades de
transferencia de conocimientos técnicos y sobre gestión, como de los conocimientos
especializados que se adquirirán en el marco de la capacitación o asistencia técnica
(véase más adelante) que ofrezca el proyecto. Si después de haber hecho esta
apreciación existen dudas acerca de la “bondad del ajuste”, habráque modificar una
de las variables. Si el nivel de conocimientos especializados de que dispondrá el
proyecto se ha evaluado y considerado deficiente, habrá que concentrar la atención
en el calendario del proyecto o en sus objetivos. En la mayoría de los casos, el
calendario es fijo. La lógica indica entonces que hay que revisar los objetivos, a fin de
que las tareas correspondan a las capacidades del personal directivo del proyecto.
La cuestión de las capacidades de gestión y de las otras especialidades debe
abordarse, pues, al comienzo de la etapa de preparación, cuando se hace la primera
aproximación de las tareas y los componentes del proyecto. Lamentablemente, las
técnicas para evaluar los conocimientos necesarios son lentas y se refieren sólo a
uno de los factores que afectan al desempeño institucional. Por lo tanto, es muy
probable que en la práctica el equipo deba hacer su apreciación sobre la base de una
evaluación de la capacidad institucional, prestando la mayor atención posible al
funcionamiento de los procedimientos administrativos y de adopción de decisiones.
Disposiciones para la gestión del proyecto. Una de las primeras tareas del equipo de
formulación en este paso consiste en redactar los mandatos y la descripción de los
puestos del personal que considera necesario para la gestión (teniendo presentes los
aspectos mencionados más arriba), y en especificar las calificaciones y experiencia
que deberá tener el personal clave. Esto incluye a los funcionarios nacionales de
contrapartida y a los expertos internacionales, si los hay. Cabe señalar aquí que el
mandato del personal nacional de contrapartida no debería ser idéntico al de los
expertos internacionales, aunque con demasiada frecuencia eso es lo que ocurre.
El equipo establece también la estructura, a fin de definir las relaciones entre las
distintas funciones de gestión, y la jerarquía de los funcionarios. En la Figura 8
aparece un ejemplo de un organigrama típico.
A continuación el equipo analiza la organización y el emplazamiento físico del
personal directivo del proyecto dentro de la estructura institucional.
En el caso de los pequeños proyectos del sector público, el personal directivo suele
instalarse en la principal estructura organizativa, por ejemplo el Departamento de
Pesca o el Banco de Desarrollo Agrícola, pero sin crear una dependencia de gestión
del proyecto (DGP) especial. En los proyectos más grandes es habitual que se
establezca una DGP, especialmente cuando el proyecto tiene financiación exterior.
Esta dependencia suele ser de carácter temporal y se disuelve cuando la gestión de
las actividades del proyecto se integra en los programas ordinarios del organismo
interesado. La DGP se establece normalmente en el seno del Ministerio pertinente o,
en el caso de los proyectos para una zona, en el ámbito de alguna autoridad de
desarrollo de la zona o de otra institución regional.
 89

Capacitación. Crear y desarrollar instituciones significa en gran medida capacitar a las

personas. El equipo de formulación puede llegar a la conclusión de que es preciso
mejorar las capacidades técnicas y de gestión del personal del organismo de
ejecución; por otra parte, los beneficiarios del proyecto también necesitan
capacitación técnica para utilizar correctamente los servicios y la tecnología que el
proyecto les facilite. Además, a veces es necesario capacitar también a los
participantes periféricos, como los oficiales de crédito responsables del desembolso
de los préstamos. Por lo tanto, el equipo de formulación puede elaborar un programa
de capacitación basado en la contratación de consultores, que se pueden destinar a
la DGP o a distintas organizaciones de la estructura del proyecto, para que impartan
capacitación durante unos períodos determinados. Otra posibilidad es que los
participantes se envíen a cursos de capacitación dictados en otras partes o realicen
viajes de estudio.
Asistencia técnica. La asistencia técnica es una partida cara dentro del gasto total del
proyecto, especialmente si los consultores son expertos internacionales. Así pues, es
importante que los consultores encargados de la asistencia técnica se aprovechen de
la manera más eficaz posible. Para ello es necesario que los organismos de ejecución
participen estrechamente en su contratación y aseguren la provisión de un personal
de contrapartida del calibre adecuado.
Es importante que el equipo de formulación tenga cuidado de no incluir un volumen
excesivo de asistencia técnica, en un intento por superar las deficiencias en las
capacidades técnicas y de gestión locales. Esto podría comprometer la sostenibilidad
del proyecto cuando esa asistencia técnica se retire al concluir la financiación exterior.
Es preferible que las tareas y los componentes del proyecto se diseñen de manera
que desde el principio el personal nacional de contrapartida tenga oportunidades para
manejar el proyecto por sí solo, aunque sea por períodos breves, y vaya aprendiendo
por experiencia. El equipo deberá tener presente que en muchos casos es mejor
utilizar a los consultores en funciones de “apoyo” a la gestión, mediante visitas breves
a intervalos regulares, en lugar de asignarles un trabajo continuado en el lugar del
proyecto, a pesar de que de esta manera la ejecución puede resultar más lenta y tal
vez más irregular de lo deseado. En este contexto deberá tomarse en consideración
la posible utilidad de las misiones de supervisión por parte de la organización que ha
formulado el proyecto.
En el sector privado, como se dijo en la introducción del Paso 10, el patrocinador del
proyecto determina su propia estructura administrativa y las necesidades de personal.
Sin embargo, el equipo del proyecto puede colaborar preparando el mandato y la
descripción de cada puesto. Además, cuando el proyecto comprende la construcción
de instalaciones grandes y complejas, por ejemplo un criadero, el patrocinador
contrata habitualmente al equipo o a ingenieros para que ayuden en el proceso de
licitación y seleccionen al contratista (Paso 11) y después supervisen la construcción.
Paso 10c - Diseño de un sistema de seguimiento y evaluación del proyecto
El seguimiento y la evaluación son actividades muy relacionadas entre sí, ya que
ambas procuran determinar los logros de las actividades del proyecto a partir de la
información reunida. Sin embargo, cada una de ellas corresponde a una función de
gestión diferente y tiene una perspectiva temporal distinta.
El sequimiento es fundamentalmente una herramienta para mantener informada a la
dirección del proyecto de lo que efectivamente está sucediendo sobre el terreno en lo
que respecta a la entrega de insumos y a su utilización para generar resultados. Es
una actividad continua, que permite adoptar medidas correctivas inmediatas en los
casos necesarios. La evaluación, por otra parte, consiste en determinar, una vez
 90

concluidas las actividades, el grado de éxito del proyecto (o de una parte de él) y si el
diseño adoptado permitirá alcanzar los objetivos de desarrollo a más largo plazo.
En este paso, las tareas del equipo de formulación consisten en:

• decidir en qué parte de la estructura organizativa del proyecto debe situarse la

función de seguimiento y evaluación, qué clase de personal se encargará de
ella y a quién deberá rendirle cuentas;
• determinar los principales tipos de datos (los indicadores clave del
desempeño, como los insumos, resultados, costos e ingresos del proyecto)
que deberá reunir el personal de seguimiento y evaluación, cómo deberá
presentarlos y el tipo de informes que deberá preparar, a qué intervalos y para
quién. En este momento el equipo debería indicar también los principales tipos
de datos que se recopilarán en el estudio básico.
91
 92

Figura 8 Organigrama de la gestión de un proyecto para potenciar la pesca

continental mediante la construcción de un criadero, una mejor ordenación y
capacitatción
Si la función de seguimiento y evaluación se establece en el ámbito de la gestión del
proyecto, existe el riesgo de que se genere un sesgo. Por este motivo, los gobiernos y
los organismos donantes insisten a menudo en que esta función se ubique
institucionalmente en otra parte, a veces en una unidad especializada. Sin embargo,
desde el punto de vista del equipo es importante que el seguimiento funcione con
eficacia, para lo cual es necesario que la información reunida (a) sea útil para la
gestión del proyecto, (b) llegue rápidamente a los responsables de la gestión y (c) sea
utilizada por éstos. En muchos casos, la forma más eficaz de conseguir esto es
reconociendo el seguimiento como una de las funciones de la gestión y situándolo
dentro del proyecto. La evaluación, por otra parte, se basará en gran medida en la
información recogida para el seguimiento y puede situarse fuera del proyecto, de
modo que sea claramente independiente de él.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 10)
Todas las actividades de las dos principales tareas descritas en el Paso 10 se aplican
a los proyectos del sector público (modelos B, C y D), en particular a los más grandes
y con muchos componentes. Algunas de ellas conciernen también a proyectos del
sector privado. Los patrocinadores de proyectos del sector privado (modelo A) suelen
tener desde el principio una idea clara de cómo insertar el proyecto propuesto en la
estructura global de la empresa. En cambio, como se dijo más arriba, esto puede
plantear problemas considerables a los equipos de formulación que trabajan para el
sector público (modelos C y D). La organización de los beneficiarios es un aspecto
que interesa casi exclusivamente a este último sector. En cambio, los problemas
relacionados con la gestión son comunes a los proyectos de ambos sectores, aunque
también en este caso es probable que los del sector público requieran mayor
atención.
Paso 11 - Estimación de los costos y beneficios del proyecto y primeras
propuestas para su financiación
Al trabajar en el diseño de los distintos componentes del proyecto (Paso 9), los
miembros del equipo habrán calculado también los costos de sus propuestas, ya que
este es un factor importante para la selección de la opción preferida. Junto con
estimar los costos de las estructuras de organización y gestión elegidas (Paso 10), la
tarea final del equipo en la Fase III es consolidar los distintos presupuestos en una
única estimación de los costos de todo el proyecto, escalonándolos como
corresponda y preparando una propuesta para la financiación del proyecto (aunque
en algunos casos el equipo de formulación puede haber recibido la instrucción de no
ocuparse de la financiación en esta etapa). Las tres actividades principales del Paso
11 consisten, pues, en:

• completar las estimaciones de los costos de los distintos componentes;

• consolidar los costos de los componentes, de la organización y de la gestión
en los costos totales del proyecto; y
• preparar un plan de financiación que indique cómo se sufragarán los costos
del proyecto.

En cuanto a los tipos de costos que se han de tener en cuenta y a la forma de

calcularlos, hay diversas reglas, que se describen brevemente a continuación.
Los costos de todos los insumos del proyecto, por pequeños que sean, tienen que ser
financiados por alguien. Los insumos que se comprarán al contado representan los
 93

costos financieros y son los que se analizan en este paso. Los insumos adquiridos sin
dinero en efectivo, por ejemplo la utilización de la mano de obra familiar para excavar
un estanque, constituyen los costos no financieros. Estos no interesan directamente al
equipo en este paso; a pesar de ello, es importante que se identifiquen y cuantifiquen,
por dos motivos: primero, porque el trabajo que deban realizar los agentes es un
factor que puede influir significativamente en la tasa de adopción de la piscicultura; y
segundo, porque esos costos deberán tomarse en consideración más adelante (Paso
13a), cuando se efectúe el análisis económico del proyecto (en el caso de los
proyectos del sector público).
Toda corriente de recursos o insumo empleado en actividades del proyecto y que no
se utilizaría para esas actividades de no existir el proyecto representa un costo del
proyecto. Esta categoría abarca, por ejemplo, al personal de campo y las
instalaciones existentes que se utilizan en provecho del proyecto. En general, los
costos de ese personal e instalaciones no se incluyen en el presupuesto del proyecto,
sino que se consideran contribuciones en especie del organismo que los pone a
disposición. Por la misma razón, todo el personal y el equipo nuevos, que de no existir
el proyecto no habrían sido contratados o comprados por otra fuente, se consideran
costos del proyecto. El motivo de ello es que estos gastos son realmente adicionales
y se efectuarán solamente porque existe el proyecto.
En los proyectos del sector público, el costo estimado de los imprevistos, que se
expresa generalmente como porcentaje del costo base, se añade al total al final del
proceso. Por lo tanto, en estos proyectos es importante que el cálculo de los costos
unitarios sea lo más exacto posible y que no se incluya un margen de error para cada
partida, pues de lo contrario la suma para imprevistos se agrandará y se convertirá en
un factor importante en el costo total del proyecto. En los proyectos del sector privado,
donde los costos se estiman con un grado de detalle superior al que se suele aplicar
en el sector público, es más común que los elementos imprevistos se calculen en
relación con cada partida.
La información generada en este paso se utiliza primero para preparar el plan de
financiación del proyecto (Paso 11d), y luego para los análisis financiero y económico
(Pasos 12 y 13, respectivamente). Por lo tanto, es necesario elaborar también la
información sobre los ingresos del proyecto, que es el complemento de los datos
sobre los costos en esos análisis.
En los proyectos del sector público, los análisis financiero y económico se efectúan
sobre una base incremental, es decir, el proyecto se valora basándose en las
diferencias entre las situaciones con y sin proyecto. El período en que el equipo
trabaja en los costos e ingresos del proyecto es también, en muchos casos, el
momento adecuado para reunir la información correspondiente sobre la situación sin
proyecto, que servirá después para los análisis financiero y económico (Pasos 12 y
13). La información deberá referirse tanto al proyecto en su conjunto como a los
principales agentes.
Paso 11a - Estimación completa de los costos de los distintos componentes
A efectos del Paso 11, los costos del proyecto consisten en todos los gastos en
efectivo adicionales en bienes y servicios que habrá que efectuar durante todo el
proyecto. Es necesario distinguir entre:

• los costos de capital, en su mayoría gastos que se hacen una sola vez,
durante la fase de inversión o de desarrollo (como la compra de tierras, obras
civiles, la preparación del lugar, maquinaria, equipo, material de reproducción,
estudios y planos de ingeniería, y la asistencia técnica para la puesta en
marcha); y
 94

• losgastos recurrentes, que se calculan en general por año y se efectúan

durante la fase operativa (por ejemplo, para material de repoblación,
fertilizantes, insecticidas, pienso, combustible, lubrificantes, salarios, sueldos,
reparación y mantenimiento, compras de reposición y mantenimiento,
suministros, servicios públicos, arriendos, impuestos y seguros). Igualmente
importantes para calcular los gastos recurrentes son las estimaciones
bioprogramáticas de la población de peces de que se dispondrá en cada mes.
Esto afecta a los aspectos logísticos relativos al pienso (entrega,
almacenamiento y consumo) y al flujo de fondos (Paso 12). Aquí es esencial la
colaboración de un piscicultor experimentado, a fin de que la logística refleje
fielmente la situación de una piscifactoría.

Después de haber identificado las partidas de gastos correspondientes a ambas

categorías de costos (de capital y recurrentes), el equipo deberá estimar los costos
unitarios de cada partida, es decir, el ingeniero civil calculará el costo de cada
movimiento de tierras ($EE. UU. /metro cúbico), el ingeniero mecánico los precios de
compra de las bombas y los gastos de funcionamiento diarios, el experto en
piscicultura el costo del pienso suministrado en la granja, etc.. En el Cuadro 3
aparecen los costos de capital (con exclusión de los imprevistos; véase más adelante)
para un proyecto acuícola en China. El Cuadro muestra asimismo el cálculo de los
costos base a partir de las cantidades y los costos unitarios.
La información sobre los costos obtenida en este paso se emplea, como se indicó
más arriba, para el plan de financiación y los análisis financiero y económico del
proyecto. Mientras que el análisis económico se refiere a los costos y beneficios para
la economía generados por el proyecto ensu conjunto, para preparar el plan de
financiación y efectuar el análisis financiero es necesario disponer de información
sobre los costos para cada uno de los principales agentes. Obviamente, estos varían
según el tipo de proyecto. En un proyecto de producción del sector público (modelo
B), por ejemplo, hay que conocer los costos a nivel de la piscifactoría, para los
elaboradores, para las instituciones de crédito, etc. En muchos proyectos, los
piscicultores y demás agentes presentan diferencias considerables. En esta situación,
el equipo tiene que identificar las categorías típicas, indicando el número de agentes
de cada una. Por ejemplo, los piscicultores se pueden clasificar según el tamaño de
su propiedad y la zona del proyecto; los comerciantes de pescado, con arreglo a la
envergadura de su actividad y a su zona de operaciones, etc.
Los costos incrementales de los componentes del proyecto pueden calcularse
entonces multiplicando el número planificado de unidades que se utilizarán además
de las que existirían también sin el proyecto.
Los insumos materiales del proyecto se calculan habitualmente para toda la duración
de éste (en muchos proyectos del sector público con asistencia exterior se presupone
una duración de unos 15 años, pero el período puede variar según el tipo y el tamaño
del proyecto). Las estimaciones de los costos se hacen normalmente para cada año
de la duración del proyecto. En el Cuadro 4 se consignan los costos de capital y de
funcionamiento de un proyecto de cultivo de camarones en China.
En cuadros separados, los costos deberían desglosarse además según los siguientes
criterios:

• Materiales importados, con sus costos en monedas extranjeras.

• Materiales que normalmente se obtienen de fuentes internas, con sus costos
en la moneda nacional.
 95

Cuadro 3
Costos de capital escalonados de un subproyecto de cultivo de camarón en China (en miles de
Cantidad Costos bas
Costo
Unidad 1989 1990 1991 1992 1993 Total 1989 1990 1991 1
Unitarió
1. COSTOS DE INVERSION
A. Diqua
Movimiento de
000 m3 100 68 - - - 168 2.68 267.0 181.6 -
tierras
Total parcial diquea 267.0 181.6 -
B. Canales de
entrada y salida
Movimiento de
000 m3 543 543 - - - 1,086 2.68 1,449.9 1,449.9 -
tierras
Compuertas
No. - 2 - - - 2 15.01 - 30.0 -
principales
Total parcial
canales de entrada 1,449.9 1,479.9 -
y salida
C. Puentes y
compuertas
Puentes No. 4 5 - - - 9 110.51 442.0 552.5 -
Compuertas No. 400 404 - - - 804 4.86 1,940.0 1,959.4 -
Conductos
No. - 1 - - - 1 361.15 - 361.2 -
subterraneos
Total parcial
puentes y 2,382.0 2,873.1 -
compuertas
D. Estación de
bombeo (60 m3 /
segundo)
Movimiento de
000 m3 18 18 - - - 36 2.68 48.1 48.1 -
tierras
Construcción de
m 1,000 1,500 - - - 2,500 0.13 125.0 187.5 -
piedra
Hormigón m3 230 230 - - - 460 0.16 34.5 34.5 -
Hormigón
m3 2,480 2,480 - - - 4,960 0.46 1,116.0 1,116.0 -
armado
Bombas de flujo
No. 4 4 4 - - 12 100.01 400.0 100.0 400.0
axil
Transformadores No. 2 2 - - - 4 50.01 100.0 100.0
Paneles de alta
No. 11 11 - - - 22 13.61 149.6 149.6 -
tensión
Paneles de baja
No. 10 10 - - - 20 5.01 50.0 50.0 -
tensión
Equipos varios global - - - - - - 300.0 350.0 150.0
Installation " - - - - - - 100.0 200.0 100.0
Total parcial
2,423.2 2,635.7 650.0
estación de
 96

bombeo (60
m3/seg.)
E. Caminos
- 10 10 - - 20 50.01 - 500.0 500.0
secundariosb
F. Estanque para
camarone
Movimento de
000 M3 3,000 4,000 3,000 - - 10,000 2.68 8,010.0 10,680.0 8,010.0
tierras
Dispositivos de
control de No. 150 200 50 - - 400 0.51 75.0 100.0 25.0
compuertas(t)
Dispositivo de
control de
No. 150 200 50 - - 400 0.61 90.0 120.0 30.0
compuertas
(30t)
Dispositivo de
control de
No. 5 6 5 - - 16 1.01 5.0 6.0 5.0
compuertas
(50t)
Dispositivo de
control de
No. 2 3 - - - 5 1.61 3.2 4.8 -
compuertas
(100t)
Sampanes No. 100 200 100 - - 400 5.01 500.0 1,000.0 500.0
Equipos varios global - - - - - - 1,250.0 1,250.0 1,250.0
650.0 670.0 680.0
Total parcial
estanque para 10,583.2 13,830.8 10,500.0
camarones
G. Central eléctrica
Sala de
M2 - 165 - - - 165 0.6 - 98.2 -
transformadores
Caldera y
M2 - 98 - - - 98 0.6 - 58.4 -
almacenador
Oficina y
M2 - 72 - - - 72 0.6 - 42.9 -
dormitorio
Equipo 30.0 100.0 100.0
Postes de
- - - - - - 15.0 16.0 -
electricidad
Cables de
- - - - - - 172.0 200.0 200.0
transmision
Instalación - - - - - - 170.0 200.0 200.0
Equipos varios - - - - - - 18.6 18.6 18.6
Total parcial
405.6 734.0 518.6
central electrica
Total COSTOS DE
17,510.8 22,234.8 12,168.6
INVERSION
Total 17,510.8 22,234.8 12,168.6
a
Dique qe tienna de 11 km de Largo
b
20 km
 97

Cuadro 4
Costos de capital y funcionamiento de un proyecto para el cultivo de camarones en China (en
millones de ¥RMB)
Años 1 2 3 4 5 6 7 8–19 20
Superficie de
producción (ha)a - 667 1 333 2 000 2 000 2 000 2 000 2 000 2 000
Costos
Costos de capital 24.50 39.50 27.20
Costod de funcionamiento
Material de repoblaciónb - 1.00 2.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00
pienso - elaboradoc - 2.75 5.50 8.25 8.25 8.25 8.25 8.25 8.25
- frescod - 1.08 2.16 3.24 3.24 3.24 3.24 3.24 3.24
Fertilizantee - 0.02 0.03 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05
Energía-electricidadf - 1.29 2.58 3.87 3.87 3.87 3.87 3.87 3.87
-petróleog - 0.02 0.05 0.07 0.07 0.07 0.07 0.07 0.07
Mano de obra - 0.89 1.78 2.66 2.66 2.66 2.66 2.66 2.66
Otros gastosh - 0.70 1.40 2.11 2.11 2.11 2.11 2.11 2.11
Fondo de operacionesi 3.00 3.00 3.00 - - - - - (9.00)
Total parcial 3.00 10.75 18.50 23.25 23.25 23.25 23.25 23.25 14.25
Gastos generalesj - 1.00 1.60 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00
Costos totales 27.50 51.25 47.30 25.25 25.25 25.25 25.25 25.25 16.25
a
Construcción de 200 estanques (de 3,33 ha c/u) en cada uno de los añ 1–3
b
300,000 crias/ha , at ¥RMB 5/1 000
c
3,75 t/ha a ¥RMB 1 100/t
d
13,5 t/ha a ¥RMB 120/t
e
30 kg/ha a ¥RMB 800/t
f
Un total de 24 234 kw a ¥RMB 160/kw
g
Un total de 90 t a ¥RMB 800/t
h
Mantenimiento, protección del personal, indemnizaciones, etc.
i
Representa el fondo de operaciones a corto plazo para cubrir los gastos anteriores a lacaptura. Estimado sobre la
base del espaciamiento de los costos en un período de seismeses (mayo-octubre)
j
Comprenden el derecho de gestión pagado a la empresa encargada de la cría (el 2 por cientode las ventas), los
seguros, otros gastos generales de oficina, etc.

• Utilización de personal calificado con un componente de expertos extranjeros,

y costos en divisas.
• Utilización de mano de obra no calificada.
• Utilidades y márgenes de beneficio de la comercialización.
• Impuestos y derechos (teniendo en cuenta que el equipo importado con
franquicia aduanera puede no estar necesariamente exento de impuestos).

Estos desgloses de los costos facilitarán el análisis (Paso 13) cuando se calculen los
costos y beneficios económicos.
Como ya se indicó, en el sector privado lo habitual es que los elementos imprevistos
se calculen en relación con cada partida. El equipo debe recordar que los márgenes
de seguridad que los distintos estimadores del costo añaden a los componentes
respectivos pueden aumentar exageradamente el costo total. Esto es particularmente
importante en el caso de los costos de capital de los proyectos de construcción, por
ejemplo, de criaderos o granjas piscícolas. Cuandolos componentes de producción se
bioprograman a partir de pocos datos objetivos, los biólogos y tecnólogos suelen
añadir amplios márgenes de error. Esta información se traspasa a los proyectos de
 98

ingeniería, cuyos costos se calculan luego con nuevos márgenes para cubrir las
ineficiencias mecánicas, la seguridad y sistemas de reserva. Por ejemplo, el biólogo
puede tener información científica sobre los niveles letales y tolerables de oxígeno
para las especies en cuestión, pero conociendo las fluctuaciones debidas a la
acumulación de amoníaco, los cambios del fotoperíodo, las variaciones de
temperatura, la altitud, etc., especifica un nivel de diseño bastante superior a esos
límites. El ingeniero traduce la necesidad total de oxígeno en suministro de agua.
Ahora bien, un sistema mecánico de bombas y cañerías tiene sus propias
ineficiencias y resistencias, y el ingeniero las incorpora en el diseño, añadiendo
también un pequeño margen de seguridad para condiciones extremas. De esta
manera, el diseño final del criadero o piscifactoría puede tener bombas y canñerías de
una capacidad considerablemente mayor de lo necesario. Los aumentos de los costos
del suministro de agua no son lineales sino exponenciales; por consiguiente, los
costos de construcción suben mucho y lo mismo sucede con los costos posteriores de
funcionamiento de las bombas. Estos aumentos se amplifican aún más en la suma
para imprevistos, que es un porcentaje de los costos base. De resultas de todo ello,
los costos totales pueden perfectamente ser exagerados.
Por lo tanto, en la formulación de un proyecto del sector privado es importante que los
miembros del equipo se pongan de acuerdo acerca de los márgenes de seguridad
que se van a aplicar; los miembros que tengan poca experiencia en el cálculo de los
costos (tal vez el personal técnico de acuicultura y los biólogos, por ejemplo) deberían
ser conscientes de sus limitaciones en esta esfera.
Paso 11b - Consolidación de los costos de los componentes, de la organización
y de la gestión en los costos totales del proyecto
De esta actividad se encarga normalmente el analista financiero o economista del
equipo de formulación, o a veces el jefe del equipo. La tarea consiste en agregar las
estimaciones de los costos de cada componente (de producción, apoyo, apoyo social
y organización y gestión) en un cuadro consolidado de costos de todo el proyecto. Por
lo general, salvo en los proyectos pequeños y sencillos, se preparan cuadros
separados para los costos de capital y los gastos recurrentes. Todos los costos del
proyecto tienen que escalonarse en los años de duración del proyecto. Esta es en
gran medida una tarea mecánica. Aquí habrá que tener cuidado de introducir en los
puntos adecuados los costos de reposición del capital.
Como se señaló más arriba (Paso 11a), el tratamiento de los costos para imprevistos
varía según se trate de un proyecto del sector público o privado. En el sector privado,
los imprevistos se estiman en relación con cada partida, por lo que los costos totales
del proyecto no resultan amplificados. En el sector público, la reserva para
imprevistos se añade después de haber agregado y escalonado anualmente todos los
demás costos del proyecto; si no se tiene cuidado, este método amplificará los costos
totales.
Todos los costos de los componentes del proyecto (Paso 9) y de las disposiciones
relativas al mismo (Paso 10) se agregan y distribuyen anualmente (escalonamiento de
los costos totales del proyecto). Una vez terminado esto, se añade una asignación
para excesos de cantidades físicas, preferiblemente no superior al 5 por ciento de los
costos base, y en ningún caso más del 10 por ciento. Es evidente, sin embargo, que
el grado de incertidumbre asociado con las estimaciones de los costos depende en
gran medida de la naturaleza de las actividades del proyecto. Por ejemplo, en un
proyecto para construir, equipar y manejar un centro nacional de acuicultura, con
componentes de producción, investigación y capacitación, todos los elementos son
fáciles de identificar y los costos se pueden calcular con un alto grado de exactitud.
En cambio, en un proyecto para mejorar la producción íctica continental mediante la
 99

piscicultura en pequeña escala, el número potencial de participantes no se puede

estimar con precisión, por lo que la asignación para excesos de cantidades físicas
debe ser relativamente grande.
El equipo debe calcular los costos de los componentes del proyecto sobre la base de
los precios de ese momento. La tarea de estimar los fondos adicionales que se
requerirán para cubrir la subida de los precios incumbe principalmente al analista
financiero o economista. Es probable, sin embargo, que la tasa de inflación de los
costos de las distintas partidas sea diferente, por lo que el economista o analista
financiero deberá recabar el asesoramiento de los especialistas pertinentes sobre las
tendencias de los precios de los insumos más importantes.
Deberá prestarse la debida atención a la inflación de los costos imprevistos, así como
a la de los costos base.
Paso 11c - Estimación de los ingresos del proyecto
Esta actividad concierne sólo a los proyectos de producción, tanto del sector público
como del privado. Generalmente corre a cargo del economista, pero cuando los
equipos cuentan con un experto en comercialización, éste puede realizarla o
colaborar en ella.
Esta tarea es, en gran medida, el reflejo exacto del Paso 11a. En primer lugar, el
equipo tiene que hacer una estimación de los ingresos que obtendrían los agentes
pertinentes (piscicultores, elaboradores, instituciones de crédito, etc.), agrupados en
las mismas categorías adoptadas en el Paso 11a, sin el proyecto. La información
generada en el Paso 5b (“Proyección de los cambios de la oferta, la demanda y los
precios”) servirá para esta parte de la actividad, pero esta tarea sólo se podrá llevar a
cabo con cierta precisión una vez que se hayan delimitado las zonas del proyecto y
seleccionado los agentes específicos. Luego se estiman los ingresos de esos mismos
agentes, o categorías de agentes, con el proyecto.
En los proyectos del sector público que generarán ganancias en divisas, los ingresos
deberán desglosarse en ingresos en moneda nacional y en divisas, con y sin el
proyecto.
Paso 11d - Preparación de un plan de financiación provisional
La necesidad de financiación anual del proyecto es la cantidad en que los costos del
proyecto (salidas de efectivo) exceden cada año de los ingresos del proyecto
(entradas de efectivo). En los proyectos de inversión, los primeros años arrojan
normalmente grandes déficit de dinero. La necesidad total de financiación es, pues, la
suma de los déficit de dinero anuales de todo el período de duración del proyecto.
Los proyectos se financian con cargo a una o varias de las siguientes fuentes:

• Asignaciones presupuestarias y/o préstamos del gobierno.

• Ayuda internacional y/o empréstito público.
• Préstamos comerciales internacionales y/o nacionales.
• Inversiones en acciones.
• El beneficio de la venta de los productos del proyecto.

La práctica habitual de los organismos de asistencia exterior es que contribuyan

principalmente a los gastos del período de inversión y no a los de la fase operativa, lo
cual limita su asignación potencial de fondos en términos de tiempo y de volumen.
Otra restricción del tipo de préstamo que conceden algunos organismos radica en la
renuencia a financiar gastos de capital en la moneda nacional, prefiriendo financiar
sólo gastos en divisas. Por consiguiente, el equipo deberá estar informado de las
políticas y procedimientos de los organismos de financiación interesados y tener en
cuenta esas limitaciones en las contribuciones que proponga.
 100

La experiencia indica que es importante no presuponer que el gobierno,

particularmente de un país en desarrollo, podrá sufragar la parte de los costos del
proyecto que no será financiada por organismos externos. En el caso de un proyecto
orientado a la producción, el equipo de formulación deberá establecer la política oficial
de recuperación de costos del proyecto tanto del patrocinador como del gobierno y
determinar en qué medida será necesario que el proyecto se autofinancie. Como
resultado de ello, el equipo puede tener que responder a dos preguntas en relación
con el diseño específico del proyecto:

• ¿Qué parte del excedente que irá a parar a manos de los beneficiarios del
proyecto como resultado de su participación en el plan puede razonablemente
gravarse con impuestos?
• Suponiendo que, en principio, haya posibilidades de recuperar los costos
¿cuál sería un método práctico y eficaz para recaudar los impuestos?

En los proyectos de producción y de otra índole que se financiarán parcialmente con

asistencia exterior pero que requerirán una contribución del gobierno para la
ejecución y el funcionamiento posterior, el equipo tiene que emitir un juicio acerca de
si el gobierno, en vista de la prioridad que asigna al proyecto, sufragará efectivamente
la parte de los costos que le corresponde. Cuando el equipo tenga reservas a este
respecto, deberá plantearlas en el informe del proyecto como un problema pendiente
que deberán resolver directamente el gobierno y el organismo de financiación.
El Cuadro 5 presenta un ejemplo de las fuentes y la aplicación de los fondos en un
proyecto, con la recuperación de los costos en los ingresos del proyecto y en los
préstamos de asistencia exterior, y la necesidad de financiación neta para la que se
requeriría una contribución del gobierno.
Además de financiar directamente una parte de los costos del proyecto mediante el
pago de impuestos, gravámenes y cargos por servicios, los beneficiarios pueden
financiar también indirectamente los costos de inversión mediante la obtención y el
reembolso de préstamos a largo plazo. Este elemento se puede incluir en la
organización financiera del proyecto, pero hay que llevar a cabo un análisis minucioso
para determinar, con un grado razonable de exactitud, la situación de los ingresos de
los beneficiarios. Esto es indispensable para cerciorarse de que exista una posibilidad
concreta de financiar de esta manera una parte del proyecto, es decir, (a) de que los
ingresos netos de los beneficiarios sean suficientemente altos como para permitir los
reembolsos, y (b) de que los préstamos sean atractivos para los beneficiarios.
Cuadro 5
Necesidades de financiación de un subproyecto para la construcción de estanques piscicolas en
China (¥ RMB)
13–
1 2 3 4 5–7 8 9–10 11 12 20
19
INGRESOS
Honorarios por servicios técnicos 205 308 410 513 513 513 513 513 513 513 513
Derechos de comercialización 137 205 274 342 342 342 342 342 342 342 342
Impuestos 684 1026 1368 1710 1710 1710 1710 1710 1710 1710 1710
Derechos de contrato 6265 6265 6265 6265 6265 6265 - - - - -
Total de ingresos 7291 7804 8317 8830 8830 8830 2565 2565 2565 2565 2565
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO
 101

Administración (1,5%) 205 308 410 513 513 513 513 513 513 513 513
Impuestos 684 1026 1368 1710 1710 1710 1710 1710 1710 1710 1710
Total parcial gastos de
889 1334 1778 2223 2223 2223 2223 2223 2223 2223 2223
funcionamiento
Producto de la explotación 6402 6470 6539 6607 6607 6607 342 342 342 342 342
GASTOS DE INVERSION
Infraestructura 28515 - - - - - - - - - -
Vehiculo 447 486 - - - - - 447 486 - -49
Herramientas 444 - - - - - - - - - -
Asistencia técnica - 28 28 - - - - - - - -
Capacitación en el extranjero 10 77 77 - - - - - - - -
Capacitación local 206 220 259 131 - - - - - - -
Investigación 38 76 76 38 - - - - - - -
Total parcial gastos de inversión 29660 887 440 169 - - - 447 486 - -49
Ingresos netos sin financiación -23258 5583 6099 6438 6607 6607 342 -105 -144 342 391
FINANCIACION
Préstamo recibido (70%) 20755 621 308 118 - - - - - - -
Reembolso (9,9%) 4212 4338 4400 4425 4425 250 - - - - -
Financiación neta 16543 -3717 -4092 -4307 -4425 -250 - - - - -
En la práctica, el análisis de la situación financiera de los beneficiarios puede formar
parte del paso siguiente. Sin embargo, es erróneo pensar en el diseño del proyecto -
incluida la preparación del plan de financiación-y el análisis del proyecto como si
fueran dos compartimientos separados. Por el contrario, deberían considerarse
aspectos complementarios, ya que el análisis financiero indica los cambios que habría
que hacer en el diseño del proyecto.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 11)
Las tres tareas de este paso se aplican en general a todas los proyectos, con la
excepción de que los costos imprevistos (11b) se tratan de manera diferente en el
sector público (modelos B, C y D). En la formulación de los proyectos del sector
privado (modelo A), el grado de detalle del proceso de cálculo de los costos es tal,
que es posible hacer apreciaciones acertadas de la asignación para excesos de
cantidades físicas requerida en cada partida. En el sector público la estimación de los
costos es menos detallada.

Ilustraciones de la Fase III:Diseño del proyecto (Pasos 7–11)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Una vez preparado el informe del estudio de prefactibilidad, que recomendaba una
cifra de producción menor de lo deseado inicialmente y el emplazamiento del vivero
en el nivel más bajo del terreno, el jefe del equipo había vuelto al país y presentado el
informe al inversionista.
Tras haber examinado el informe, el inversionista aceptó la recomendación de
construir el vivero más cerca del nivel del mar, pero decidió mantener la meta de
producción original. Sin necesidad de nuevos estudios, confirmó los criterios de
diseño (Paso 8c) en sus conversaciones con una empresa local de arquitectos e
ingenieros, que presentó luego su propuesta (Paso 8d) para realizer el trabajo (Paso
9) en dos etapas, el diseño preliminar y el diseño definitivo. Al firmar el contrato en
 102

dos partes, que especificaba los plazos y los materiales, el inversionista entregó a la
empresa el informe de prefactibilidad y el documento de bioprogramación.
Tres meses después, la empresa presentó el diseño preliminar y los costos revisados,
que, según su estimación, tenían ahora una exactitud del orden del 85 por ciento. La
empresa señaló que los costos del proyecto aumentarían debido a los mayores
gastos que entrañaría la voladura de una superficie de playa más grande de lo
inicialmente previsto para el vivero y la estación de bombeo. Además, los costos del
criadero aumentarían a raíz de la necesidad de utilizar materiales resistentes a la
corrosión del agua del mar, y la caseta para la bomba en la orilla del mar requeriría
una fuerte protección contra las olas.
El costo de la ejecución del proyecto estaba creciendo más allá de lo presupuestado
por el patrocinador. Aunque eso significaría probablemente un retraso de un año, el
patrocinador decidió pedir a la CEE una subvención para inversiones, que en el caso
de un criadero podía ser de hasta el 70 por ciento de los costos de construcción.
Encargó a la empresa de arquitectos e ingenieros que terminara los proyectos del
diseño definitivo y concertó un nuevo contrato global con los consultores originales
para la preparación de dos informes de factibilidad. Estos se adjuntarían a las
propuestas para asistencia financiera que se presentarían primero al gobierno del
país, como fase preliminar indispensable, y luego a la CEE, como parte de un
paquete nacional de proyectos estructurales para la acuicultura.
Con los documentos del diseño definitivo se solicitaron ofertas para la construcción a
tres contratistas locales, lo que elevó la exactitud de los costos al 95 por ciento. Con
estas cifras, los consultores prepararon los informes de factibilidad, que incluían el
sistema de organización y gestión del proyecto (Paso 10) y el plan de financiación
(Paso 11).
Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aguas salobres país de Asia sudoriental
(Pasos 7–11)
Un equipo de identificación del proyecto había llevado a cabo la formulación y el
diseño preliminares (Pasos 3–6), investigando los principales lugares en que los
estanques piscícolas tradicionales podrían utilizarse para el cultivo de camarones
aumentando su profundidad y rehabilitando los canales.
En su informe provisional, el equipo había recomendado que una institución nacional
realizara estudios detallados de la topografía y la calidad del suelo y el agua antes de
proceder al cálculo técnico en la fase de preparación del proyecto. El Departamento
de Pesca juzgó que si se solicitaba asistencia exterior para este trabajo se perdería
demasiado tiempo y decidió que se realizara inmediatamente con fondos nacionales
(Paso 7). Seis meses después los estudios estaban terminados y el informe incluía un
mapa de idoneidad del terreno para cada zona de proyecto propuesta.
Entretanto, el donante y el Departamento de Pesca aprobaron el informe provisional y
entregaron los fondos para la etapa de preparación. El equipo de preparación del
proyecto se movilizó inmediatamente después de terminado el estudio de la tierra y el
agua. Estaba integrado por los siguientes especialistas: el jefe del equipo, un
economista/analista financiero, un experto en cultivo de camarones, un ingeniero civil,
un ingeniero mecánico, un experto en instituciones y un experto en crédito.
El equipo inició su trabajo sin que hubieran cambiado los objetivos del proyecto (Paso
8a). Como parte de este paso, pero durante la labor realizada por el economista sobre
el terreno y cuando se estaba preparando el informe, se reunió información sobre los
precios al productor del camarón y los chanos y se hizo un análisis de las tendencias
del mercado internacional. Los estudios efectuados en el Paso 7 habían
proporcionado al equipo la información básica sobre los recursos; ésta, combinada
con la otra información disponible sobre cuestiones tales como el emplazamiento y la
 103

capacidad de las fábricas elaboradoras, los caminos de acceso, etc., permitió

delimitar con precisión las zonas del proyecto en cada una de las dos regiones
principales. Después de eso, la selección de los agentes productores que, según se
esperaba, participarían en el proyecto, fue una tarea sencilla. En este caso, la
demarcación de las zonas y la selección de los agentes confirmaron la labor
preliminar, y también el sistema y la tecnología se mantuvieron tal como habían sido
establecidos anteriormente (Pasos 3c, 4c).
El equipo disponía ahora de la información necesaria para definir las zonas del
proyecto en cada una de las dos regiones, suponiendo un total de 40 000 ha y 15 000
ha de estanques para aproximadamente 4 000 piscicultores. Los canales primarios,
secundarios y terciarios asociados con estas zonas estaban incluidos en la
demarcación (Paso 8b).
El levantamiento topográfico y los estudios de la calidad del suelo y el agua
permitieron al ingeniero del equipo estimar con bastante precisión el volumen de
trabajo que exigirían los estanques en cada una de las zonas del proyecto (Paso 9a).
En este caso particular, la labor requerida para los componentes de apoyo a la
producción (sobre todo la rehabilitación de canales, pero también el criadero y la
construcción del centro de investigación) constituía la parte principal del proyecto.
Con las zonas del proyecto ya demarcadas y con la información aportada por los
estudios, los ingenieros prepararon bosquejos de las obras de rehabilitación de
canales, las bombas, las compuertas, etc. y junto con el experto en cultivo de
camarones hicieron los bosquejos de los criaderos y el centro de investigación. Al
mismo tiempo, prepararon buenas estimaciones de los gastos, utilizando los costos
del movimiento de tierras proporcionados por el Departamento de Hidráulica, los
costos de construcción facilitados por el Departamento de Pesca y los precios del
equipo obtenidos de los proveedores (Paso 11a).
Otro componente de apoyo que se consideraba importante para el proyecto era el
crédito. Por lo tanto, el experto en esta materia diseñó un programa de crédito,
basándose en la información sobre el número de piscicultores y en la experiencia del
banco de desarrollo agrícola en la provisión de crédito a los agricultores de las zonas
del proyecto. El experto en crédito dedicó gran parte de la duración de la misión a
diseñar un plan que fuera aceptable para todas las instituciones interesadas (Paso
9b), antes de calcular sus costos (Paso 11a). Así pues, en esta etapa, la suposición
hecha durante la identificación del proyecto (Paso 4b), de que se necesitaría crédito,
se tradujo en un componente del proyecto.
En vista de la cantidad de información detallada disponible, se consideró que la
programación del proyecto (Paso 9d) no presentaba grandes dificultades y el jefe del
equipo, en consulta con los otros miembros, preparó un gráfico de barras simple
(Paso 9d).
Las opciones relacionadas con la organización fueron relativamente sencillas, puesto
que se juzgó que no había ningún motivo para no utilizar la estructura organizativa
existente; el Departamento de Hidráulica sería responsable de la rehabilitación de los
canales; el Departamento de Pesca, de la construcción y el funcionamiento del centro
de investigación y los criaderos y de las actividades piscícolas, incluida la extensión; y
el Banco de Crédito Agrícola, del desembolso de préstamos a los piscicultores y de su
recuperación (Paso 10a). Se propuso la creación de una pequeña DGP, a través de la
cual se coordinarían todas las actividades y se desembolsarían los fondos del
proyecto (Paso 10b). Se incluyó un componente de asistencia técnica para el manejo
de los criaderos y del centro de investigación, principalmente en forma de becas. No
se tomó ninguna disposición para el seguimiento y la evaluación (Paso 10c).
 104

Basándose en los costos de los distintos componentes facilitados por los ingenieros y
el experto en instituciones, el economista efectuó los análisis de los costos (Pasos
11a y 11b) y, a partir de la información sobre los precios (Paso 7), estimó los ingresos
de los principales agentes, es decir, de las granjas piscícolas agrupadas según el
tamaño en cada zona del proyecto, del Banco de Crédito Agrícola y del Gobierno (en
forma de recaudación de impuestos) (Paso 11c). En conversaciones anteriores entre
el organismo de asistencia exterior y el Gobierno se había convenido que, si bien
normalmente el organismo no financiaba gastos en monedas nacionales, en este
proyecto sí lo haría, puesto que casi todos los gastos se harían en la moneda del
país. Se preparó entonces un plan de financiación preliminar, que indicaba no sólo las
necesidades de financiación del proyecto en su conjunto, sino también la situación de
ingresos y gastos de cada tipo de piscicultor y del Banco de Crédito Agrícola (Paso
11d). Estas situaciones resultaron satisfactorias.
Esta parte del proceso de formulación del proyecto, excluidos los estudios
topográfico, del suelo y del agua, tardó en total cuatro meses.
Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental
Este proyecto regional del sector público estaba encaminado a aumentar la
producción y mejorar el control de calidad en el cultivo de mejillones y ostras en los
cinco países de Asia sudoriental, con asistencia exterior de la CEE.
Puesto que todo el proceso de formulación del proyecto estaba plenamente
presupuestado desde el comienzo, el equipo se embarcó directamente en el diseño
del proyecto al concluir la fase anterior. La duración programada de esta fase era de
10 meses. Su mandato especificaba claramente que la principal tarea del equipo sería
seleccionar, de entre las opciones y variantes identificadas, aquellas que conformaran
el mejor proyecto posible sin rebasar un presupuesto total de 20 millones de dólares
EE.UU. y con un período de ejecución de cinco años.
Los Pasos 7 y 8 no presentaron ninguna dificultad particular. En cambio, en el diseño
de los distintos componentes (Paso 9), en que había que mantener o descartar más
de la mitad de los posibles componentes identificados anteriormente, hubo intensos
debates entre los miembros del equipo. Algunas de las elecciones preliminares
trascendieron a los representantes de los gobiernos, lo que suscitó serias críticas de
parte de los representantes de dos países en el comité directivo del proyecto.
El jefe del equipo de formulación despidió al miembro que parecía haber sido el
causante de la filtración. Esta medida perturbó gravemente la labor del equipo, y
después de unas semanas el jefe también se fue. Entre los miembros restantes se
eligió entonces a un jefe interino, quien concentró la labor del equipo en el análisis de
cada opción. Dos meses después el nuevo jefe del equipo preparó una serie de hojas
de análisis de los componentes, en las que aparecían claramente las ventajas y los
inconvenientes de cada opción. Estas hojas se presentaron a los miembros del comité
directivo.
El debate basado en esas hojas dio lugar a un claro consenso. Se descartaron todos
los componentes de producción, conservándose sólo uno de apoyo a la producción
(Paso 9b) consistente en capacitación y extensión. Se decidió que el proyecto se
concentraría en introducir en la zona una red de control sanitario (tanto a nivel de la
producción como de los procesos de captura y comercialización), en transferir
tecnología de plantas de depuración y en establecer una organización para el
comercio de exportación.
A partir de este punto el equipo no tuvo más dificultades para llevar a cabo los Pasos
10 y 11 y mantener el proyecto dentro de los límites presupuestarios establecidos.
El diseño del proyecto estuvo terminado finalmente 11 meses después de su inicio, un
resultado notable dados los problemas que se habían presentado.
 105

Temas de discusión
Entre los temas que se podrían analizar en relación con las ilustraciones anteriores
figuran los siguientes:

• en qué medida el tipo de proyecto que se estaba formulando influyó en las

modalidades del proceso de formulación;
• cuáles medidas o decisiones tomadas podrían tener un efecto perjudicial en el
proceso de formulación y/o la ejecución del proyecto.

FASE IV: Análisis de los resultados esperados Propósito y

resultados

Cuando se llega a esta fase, el proyecto ya está diseñado y los costos están
calculados en detalle. Ahora hay que hacer una evaluación pormenorizada de los
efectos y el impacto que tendrá el proyecto una vez que se haya ejecutado. El
propósito de la Fase IV es confirmar si las conclusiones provisionales en las que se
basó el bosquejo de un posible proyecto (Paso 6) siguen siendo válidas ahora que el
proyecto está diseñado con mayores detalles.
El enfoque del análisis de los resultados difiere considerablemente en los sectores
privado y público. En los proyectos del primero, el análisis se limita generalmente a
los aspectos económicos y, en medida creciente, a los ambientales. En el sector
público, el análisis de los resultados suele abarcar más aspectos y la rentabilidad rara
vez se mide en los mismos términos que en el sector privado, expresándose más bien
como TRI, valor actual neto y relación costos/beneficios.
En el tratamiento de esta fase, la atención se concentrará principalmente en los
requisitos que ha de cumplir el planificador de la formulación de proyectos en el sector
público. Sin embargo, en el Paso 12d aparece una breve descripción del enfoque
correspondiente en el caso del sector privado.
Los dos principales resultados que debería producir esta fase son:

i. Una serie de evaluaciones del probable impacto del proyecto en lo tocante a:

a. la situación de los ingresos de los principales agentes involucrados y la
rentabilidad de sus operaciones;
b. la eficiencia con que el proyecto aprovecha los recursos que podrían
utilizarse en otro sector de la economía;
c. los cambios sociales resultantes; y
d. las repercusiones ambientales.
ii. Conclusiones sobre la medida y la manera en que los objetivos y la base
conceptual del proyecto se ajustan a las prioridades y principios de la política
general de desarrollo del país.

La labor de la Fase IV consta de cuatro pasos: un análisis financiero (Paso 12), un

análisis económico (Paso 13), un análisis social (Paso 14) y una evaluación del
impacto ambiental (Paso 15). Las actividades de estos pasos se ilustran en la Figura
9 y se describen en detalle en el texto siguiente.
 106

Figura 9 Fase IV. Análisis de los resultados esperados

PARTE II. (Continued)

Paso 12 - Análisis financiero
El análisis financiero trata al proyecto como una propuesta comercial y determina si
aumenta o no el valor neto del negocio o, cuando hay varios tipos de agentes
involucrados, cuán rentable podría ser la participación en el proyecto para cada una
de las principales categorías de agentes. Para haceresta evaluación, el equipo
determina los costos y beneficios de la participación de los distintos agentes
(piscicultores, elaboradores, instituciones de crédito, departamentos estatales, etc.).
Además de documentar el impacto previsto del proyecto en la liquidez, solvencia,
eficiencia financiera, ingresos, etc. de los distintos agentes involucrados, el equipo
debería, en lo posible, utilizar el Paso 12 para incorporar los resultados del análisis
financiero en la selección de los criterios de diseño. (Por este motivo, el estudio de
factibilidad de los proyectos comerciales del sector privado se considera a menudo
una tarea integrada en el diseño del proyecto (Fase III) y no una actividad separada y
posterior a esa fase.)
Hay dos modalidades principales de análisis financiero, a saber: (i) el análisis del flujo
de fondos y de los costos/beneficios, y (ii) el análisis de los ingresos y gastos; el
primero es el instrumento analítico más importante para la formulación del proyecto.
 107

El análisis del flujo de fondos determina los movimientos de entrada y salida de dinero
de la entidad en examen (piscifactoría, criadero, empresa, banco, etc.) en el momento
en que se efectúan los ingresos y los pagos (en la práctica suele ser un cálculo
anual). Para ello se consideran dos etapas: antes de la financiación y después de ella.
En la primera, todas las transacciones de crédito se excluyen de las entradas y
salidas. El propósito es estimar cuánto dinero necesitarán los agentes interesados, y
en qué momentos, para poder invertir según lo planificado (por ejemplo, en el caso de
los piscicultores) o para alcanzar las metas financieras (en el caso, por ejemplo, de
las instituciones de financiación). En el análisis de la etapa posterior a la financiación
se incluyen todos los ingresos en concepto de crédito (préstamos) y los pagos
correspondientes (servicio de la deuda). La finalidad del análisis del flujo de fondos
después de la financiación es determinar si los agentes que tendrán que pedir
préstamos para financiar la inversión obtendrán suficientes ingresos en dinero para
reembolsar esas deudas y conservar al mismo tiempo una parte del incremento de
sus ganancias.
El análisis de los costos/beneficios es parecido al del flujo de fondos, pero considera
además los ingresos y pagos en que no hay movimiento de efectivo (los productos
cultivados para el consumo directo de la familia, los préstamos reembolsados en
especie, etc.).
El análisis de los ingresos y gastos valora los insumos y productos no cuando se
compran y venden, sino cuando se consumen o producen físicamente. Aquí se toman
en consideración todos los cambios que afectan a los bienes entre el inicio y el
término del período contable. Este tipo de análisis es un instrumento esencial para
determinar la viabilidad de las propuestas del proyecto desde el punto de vista de un
determinado agente, pero no proporciona un cuadro completo de la situación
económica de ese agente; por ejemplo, la evaluación completa de los “ingresos” de
una piscifactoría debería tomar en consideración los cambios ocurridos en los bienes
entre el comienzo y el final del ejercicio económico.
Como se indica más adelante (Paso 12d), en el análisis financiero completo de las
empresas a menudo hay que presentar los datos financieros de varias formas
distintas, que incluyen la hoja de balance y el informe sobre origen y aplicación de
fondos. En general, la mayoría de los análisis no descienden a detalles en esta
esfera, y lo que se requiere para casi todos los tipos de agentes en la mayor parte de
los proyectos es el análisis del flujo de fondos y de los costos/beneficios.
Los análisis mencionados siempre muestran los efectos previstos del proyecto
mediante una comparación de las situaciones “con” y “sin el proyecto”. Se trata, pues,
de un análisis incremental, que se calcula de la siguiente manera:
Flujo de fondos) = flujo de fondos) flujo de fondos
menos
neto incremental) neto con proyectos) neto sin proyecto
Otra forma de obtener el mismo resultado es:
Flujo de fondos) entradas de dinero) salidas de
menos
neto incremental) = incrementales ) dinero incrementales
Los tipos de análisis mencionados más arriba se hacen partiendo de supuestos de
certeza. En la práctica, las operaciones piscícolas y, de hecho, todas las operaciones
comerciales entrañan naturalmente riesgos. Para tratar el riesgo, los analistas utilizan
en general el “análisis de sensibilidad”. Esto significa simplemente que se ensayan
distintos valores plausibles para las variables fundamentales de la evaluación y se ve
cuál es su efecto en el proyecto en su conjunto. En los proyectos de acuicultura, las
variables -como el costo del pienso, las tasas de crecimiento y de supervivencia, los
precios de los productos, etc.- pueden presentar variaciones muy grandes, por lo que
 108

el analista debería consultar con los expertos para determinar las variaciones que son
realistas. Por ejemplo, el equipo podría decidir que el precio del pienso puede
alcanzar hasta un 20 por ciento más que el nivel utilizado en el análisis, los precios de
los productos hasta un 15 por ciento menos y las tasas de supervivencia hasta un 10
por ciento menos. Estas variaciones se utilizarán luego en el análisis para determinar
cuál es la peor hipótesis que cabe prever.
Un derivado del análisis de sensibilidad son los “valores críticos”. El analista puede
modificar a voluntad cada variable del modelo financiero. El valor crítico es el valor
que tendría que alcanzar cualquier variable (como las mencionadas más arriba) de
resultas de un cambio desfavorable para que el proyecto no cumpliera ya con el nivel
mínimo de aceptabilidad indicado por una de sus medidas de valor. Por ejemplo, si se
ha establecido que la tasa de rentabilidad interna mínima ha de ser del 12 por ciento,
el análisis de los valores críticos permite al analista determinar hasta qué nivel
podrían aumentar el precio del pienso o bajar los precios de los productos sin que la
tasa de rentabilidad descienda por debajo del 12 por ciento. El mérito particular del
análisis de los valores críticos es que expresa la importancia relativa de las diferentes
variables en términos de la sensibilidad del rendimiento del proyecto a los cambios de
cada variable.
Paso 12a - Análisis a nivel de la granja piscícola
En los proyectos de producción acuícola la unidad económica básica es normalmente
la granja piscícola. A efectos del análisis financiero, los insumos y productos de ésta
se expresan en el modelo de granja. Aunque los modelos reflejan lo más fielmente
posible la situación real, inevitablemente tienen que simplificarla. En un proyecto, las
piscifactorías pueden tener tamaños diferentes, utilizar estanques de tamaños
distintos y, a veces, aplicar distintas tecnologías. El analista del proyecto construirá un
modelo de granja para cada tipo de actividad piscícola. Los “bloques de construcción”
básicos de los modelos de granja son los presupuestos por actividad, en que los
insumos y productos se expresan en términos de los costos unitarios. Por ejemplo, la
producción se puede expresar como el ingreso por hectárea (o por estanque, jaula o
recinto de referencia) multiplicado por la superficie o por el número de unidades de
referencia del modelo; el material de repoblación se puede medir en unidades de 1
000 ejemplares (o en alevines individuales), y el costo total de las crías será el
número de unidades multiplicado por el costo por unidad.
Este cuadro de las entradas y salidas totales representa el presupuesto de la granja
antes de la financiación. Puede ser necesario completarlo indicando las donaciones,
subvenciones, impuestos o gravámenes que intervienen en él. Luego el analista
ajusta el presupuesto incluyendo los préstamos recibidos por el piscicultor y el
correspondiente servicio de la deuda, obteniendo así el presupuesto de la granja
después de la financiación.
Al elaborar los presupuestos de las granjas es importante que el analista del equipo
utilice los precios pagados o percibidos por la familia del piscicultor. Esos precios se
obtienen mediante observaciones sobre el terreno o en los mercados paralelos o
ilegales, que sirven para confirmar los precios oficiales. Otros puntos que el analista
debe tener presentes son los siguientes: (i) la mano de obra familiar no se incluye en
el cálculo; (ii) tampoco se incluye el costo de la tierra, si ésta es de propiedad de la
familia, y (iii) hay que incluir, sin embargo, el consumo familiar de productos de la
granja a los precios de mercado.
Al fabricar los modelos y presupuestos, es aconsejable no tratar de ser
excesivamente realista, porque el modelo podría entonces volverse demasiado largo
y complejo. Es mejor concentrarse en captar los cambios fundamentales que podrían
 109

ocurrir entre la etapa presente - la ejecución - y la etapa plenamente operativa del

proyecto.
El presupuesto de una granja deberá incluir lo siguiente:

• Antes de la financiación:

Entradas (beneficios): valor bruto de la producción (incluidos el consumo

familiar y las transacciones sin movimiento de efectivo valorados en precios en
la granja), ingresos en especie, subvenciones/donaciones, valores residuales
(excluida la tierra).

Salidas (costos): gastos de inversión, gastos de funcionamiento en efectivo,

pagos en especie (la fuerza laboral perteneciente a la familia del piscicultor no
se cuenta como un costo), impuestos/gravámenes.

Después de la financiación:
Las mismas entradas, más los préstamos recibidos;
Las mismas salidas, más los pagos del servicio de la deuda.
La diferencia entre las entradas (positivas) y las salidas (negativas) constituye el
beneficio neto obtenido por la familia de la piscicultura, que se calcula primero sin
financiación y, más tarde, con la financiación.
A veces, algunos miembros de una familia de piscicultores trabajan parcial o
totalmente fuera de la granja. Entonces hay que calcular si la ejecución del proyecto
tiene algún efecto en cualquier actividad externa al presupuesto familiar, incluidos los
ingresos procedentes de esa actividad.
Los presupuestos de la granja y la familia “con” y “sin el proyecto” se comparan con
objeto de calcular el beneficio neto incremental que el proyecto aportará a la
granja/familia. Esto revelará su atractivo para los piscicultores desde el punto de vista
financiero.
En el Cuadro 6 aparece el cálculo del beneficio neto incremental, en un proyecto
ejecutado en China, para un piscicultor dedicado a la cría mixta de peces y cerdos. En
este ejemplo hay una familia que trabaja por contrata. La institución que la contrata
soporta las cargas financieras, por lo que éstas no se incluyen en el presupuesto de la
granja. El equipo ha supuesto que el precio del pescado bajará de 8,0 a 3,5 ¥/kg, pero
que el rendimiento de la mano de obra familiar aumentará de 4 a 39 ¥ por día laboral,
antes de volver a disminuir cuando descienda la producción de cerdos.
Cuadro 6
Ingreso incremental neto por hectárea de estanque modificado en un proyecto de cría mixta de
peces y cerdos (con una familia contratada) en China (¥ RMB)
1 2 3 4 5 6
INGRESOS
producción de pescado (kg) 3000 4500 5625 6750 6750 6750
producción de cerdos (kg) 1425 2850 2850 2850 3250 1425
ingresos derivados del pescado 11400 17100 21375 25650 25650 25650
ingresos derivados de los cerdos 5700 11400 11400 11400 11800 5700
menos los ingresos por el pescado sin el proyecto 6555 6555 6555 6555 6555 6555
total ingresos incremental 10545 21945 26220 30495 30895 24795
COSTOS
jaramugos 2250 - - - - -
 110

alevines 225 322 386 386 386 386

herramientas - - - - - 80
pienso 210 1190 2446 3938 3938 3938
mantenimiento y otros 240 240 240 240 240 240
fertilizante 207 235 263 290 290 290
prevencion de enfermedades 213 213 213 213 213 213
honorarios por servicios técnicos 171 257 321 385 385 385
interés del fondo de operaciones para los peces (9,9
374 - - - - -
%)
comercialización 114 171 214 257 257 257
impuesto 570 855 1069 1283 1283 1283
menos los costos de producción sin el proyecto 3232 3232 3232 3232 3232 3232
total costos de producción 1342 251 1919 3759 3759 3839
costos de la producción de cerdos 6384 10054 10054 10054 10054 6384
interés del fondo de operaciones para la cría de
585 - - - - -
cerdos (9,9%)
total ingresos brutos incrementales 2234 11641 14248 16683 17083 14573
pago por contrato (20%) 1000 3330 3330 3330 3330 3330
ingresos netos incrementales después de deducir el
1234 8311 10918 13353 13753 11243
pago por contrato
necesidad de mano de obra (d/h) 340 340 340 340 340 340
ganancia de la mano de obra familiar (rendimiento por
4 24 32 39 39 28
d/h)
Aquí hay que tener cuidado en lo siguiente: cuando se desarrolla sólo una actividad
particular, por ejemplo la cría mixta de peces y cerdos, la adopción de un presupuesto
simple (un presupuesto por actividad incremental) relativo a sólo una hectárea del
cultivo en cuestión es adecuada y conveniente. En cambio, en el caso de las
explotaciones en que la piscicultura es una de las muchas actividades agrícolas
desarrolladas, es preferible elaborar un presupuesto completo de la granja, como en
el análisis de proyectos agrícolas, que muestre la combinación de todas las
actividades. De faltar ese presupuesto completo, podrían producirse cambios
perjudiciales en la asignación de los recursos.
Naturalmente, en los proyectos de producción los piscicultores también tienen que
aportar recursos, en forma de crías, fertilizante, mano de obra y, a menudo, capital.
Con mucha frecuencia tienen que aprender además una nueva tecnología o aplicar
técnicas de ordenación de alto nivel.
Los factores no financieros que el equipo debe tomar en consideración al estimar la
tasa de adopción del proyecto que se va a ejecutar se habrán incorporado, de ser
necesario, en las investigaciones sociales y técnicas realizadas al comienzo de la
preparación del proyecto. En esta fase el equipo se ocupa de evaluar el atractivo de
los alicientes financieros.
Por lo tanto, el equipo tiene que juzgar si el ingreso adicional que obtendrán los
piscicultores gracias al proyecto será suficiente para inducirlos a trabajar más con el
fin de pagar los mayores insumos requeridos. Si el piscicultor tiene que hacer una
inversión, por ejemplo, en un nuevo estanque o una bomba, su principal preocupación
será saber si los ingresos generados le permitirán, además de reembolsar el
préstamo y los intereses, pagar los insumos adicionales y obtener un superávit
suficiente como para que valga la pena correr el riesgo de la inversión.
 111

En el Cuadro 7 figura un análisis financiero de un proyecto relativo a la construcción

de nuevos estanques piscícolas en China. En este caso, los estanques se
construirían en una zona no explotada, por lo que no se necesita ningún análisis
incremental.
Entre los medios para medir el valor de las inversiones figuran la relación
costo/beneficio, el valor actual neto y la tasa de rentabilidad interna (TRI). Estas
medidas dependen del descuento del flujo de fondos neto. En el ejemplo del Cuadro,
la TRI es del 12 por ciento; no se dan la relación costo/beneficio ni el valor actual
neto.
Cuadro 7
Análisis financiero de un proyecto de construcción de estanques para cultivo de camarones en
China (millones de ¥RMB)
Años 1 2 3 4 5 6 7 8–19 20
Superficie de producción (ha) a
- 667 1 333 2 000 2 000 2 000 2 000 2 000 2 000
Producción de camarones
- 600 1 334 2 201 2 601 2 867 3 000 3 000 3 000
(toneladas)b
Ingresos brutosc - 9.0 20.01 33.02 39.02 43.01 45.00 45.00 45.00
Costos
Costos de capital 24.50 39.50 27.20
Costos de funcionamiento
Material de repoblaciónd - 1.00 2.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00 3.00
Pienso - elaborad - 2.75 5.50 8.25 8.25 8.25 8.25 8.25 8.25
- frescof - 1.08 2.16 3.24 3.24 3.24 3.24 3.24 3.24
Fertilizante g
- 0.02 0.03 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05
Energía - electricidadh - 1.29 2.58 3.87 3.87 3.87 3.87 3.87 3.87
- petróleo i
- 0.02 0.05 0.07 0.07 0.07 0.07 0.07 0.07
Mano de obra - 0.89 1.78 2.66 2.66 2.66 2.66 2.66 2.66
Otros gastos j
- 0.70 1.40 2.11 2.11 2.11 2.11 2.11 2.11
Fondo de operaciones k
3.00 3.00 3.00 - - - - - (9.00)
Total parcial 3.00 10.75 18.50 23.25 23.25 23.25 23.25 23.25 14.25
Gastos generales l
- 1.00 1.60 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00 2.00
Costos totales 27.50 51.25 47.30 25.25 25.25 25.25 25.25 25.25 16.25
Impuestos (5% de las ventas) - 0.45 1.00 1.65 1.95 2.15 2.25 2.25 2.25
Ingresos netos (27.50) (42.70) (28.29) 6.12 11.82 15.61 17.50 17.50 26.50
Tasa de rentabilidad interna = 12%
a
Construcción de 200 estanques de (3,33 ha c/u) en cada uno de los años 1–3
b
Rendimiento supúesto: 1–0,9 t/ha: año 3–1,1 t/ha; año 3–1,3 t/ha; adelante año 4 en adelance - 1,5 t/ha
c
Producción valorada en ¥RMB 15 000/t (frescos, con cabeza)
d
300 000 crías/ha, a ¥RMB 5/1 000
e
3,75 t/ha a ¥RMB 1 100/t
f
13,5 t/ha a ¥RMB 120/t
g
30 kg/ha a ¥RMB 800/t
h
Un total de 24 234 kw a ¥RMB 160/kw
i
Un total de 90 t a ¥RMB 800/t
j
Mantenimiento, protección del personal, indemnización, etc.
k
Representa el fondo de operaciones a corto plazo para cubrir los gastos anteriores a la captura.
Estimado sobre la base del espaciamiento de los costos en un período de operaciones de seis meses (mayo-octubre)
l
Comprenden el derecho de gestión pagado a la empresa encargada de la producción de crías (el 2 por ciento de las
ventas), los seguros, otros gastos generales de oficina, etc.
Paso 12b - Análisis a nivel de las instituciones de crédito
 112

El flujo de fondos relativo al proyecto de las instituciones de crédito depende de las

condiciones de préstamo que éstas ofrecen a los prestatarios, así como de las
condiciones de los empréstitos pedidos por las instituciones mismas para los recursos
que han movilizado o que se han hecho cargo de administrar.
El equipo de formulación prepara para cada institución involucrada unos cuadros
anuales que muestran:

• Las entradas (los empréstitos del propio banco y el reembolso del capital y
pago de intereses de sus deudores).
• Las salidas (reembolso del principal de los empréstitos del propio banco, el
pago de los intereses correspondientes, los préstamos que concede y los
gastos administrativos)

La diferencia entre las entradas y las salidas da el saldo de caja anual.

En esta proyección puede ser necesario probar en qué medida la viabilidad de la
institución es sensible a proporciones variables de deudas incobrables.
Paso 12c - Análisis a nivel de la entidad del proyecto
Si se va a establecer una entidad específica, como una autoridad del proyecto o una
empresa, hay que hacer proyecciones de sus cuentas financieras. Las finalidades son
verificar que la entidad esté en condiciones de cubrir todos los gastos (de capital y
recurrentes) y prever la cuantía y el calendario de sus necesidades financieras. Los
flujos de fondos que se toman en consideración son sólo los que la entidad del
proyecto recibirá o pagará en su calidad de agente.
Paso 12d - Análisis a nivel de los otros participantes
Los otros participantes en el proyecto pueden ser comerciantes de pescado y
marisco, transportistas, fábricas elaboradoras, etc., ya sean empresas o agentes
individuales, nuevos o ya existentes.
Para el análisis financiero relativo a estos agentes participantes se aplican las reglas
generales del cálculo del beneficio neto incremental (o flujo de fondos), indicando
para cada año futuro:

• las entradas (ventas) y salidas (gastos de funcionamiento en efectivo,

impuestos indirectos, aumentos del activo fijo) operativas, para obtener el
“beneficio neto antes de la financiación”;
• las subvenciones, que se añaden a las entradas precedentes; el nuevo
balance se denomina también “beneficio neto antes de la financiación
(comercial)”; y
• las entradas de financiación (préstamos a largo y corto plazo, aumentos del
pasivo y de las cuentas por pagar, intereses recibidos) y las salidas
correspondientes (servicio de la deuda, reducciones del pasivo y cuentas por
cobrar), para calcular el “beneficio neto después de la financiación
(comercial)”.

El beneficio neto antes de la financiación es una medida de la viabilidad financiera

“intrínseca” del agente y se puede expresar como el rendimiento de todos los
recursos movilizados por el agente (patrimonio más préstamos), mientras que el
beneficio neto después de la financiación indica el rendimiento del patrimonio del
agente solamente.
La contabilidad de empresa es un campo especializado y complejo. La presentación
de los resultados financieros previstos tiene por finalidad ayudar en la toma de
 113

decisiones relativas a la inversión y justificar los tratamientos financieros particulares

que se propongan (por ejemplo, la exención de impuestos). En la formulación del
proyecto, el analista financiero debe concentrarse en el cálculo de los beneficios
netos incrementales y en la selección de los criterios financieros. Después de eso, si
es necesario, se puede preparar un conjunto más completo de datos financieros (hoja
de balance, declaración de renta, informe sobre origen y aplicación de fondos, etc.).
Paso 12e - Análisis de los efectos en el presupuesto estatal
Para calcular los efectos presupuestarios de un proyecto se prepara una cuenta del
flujo de fondos estatal. Para cada año de duración del proyecto se estiman las
siguientes partidas:
Entradas:

• donaciones recibidas de organismos de ayuda internacional;

• empréstitos de fuentes internacionales o nacionales (directamente al gobierno
y no a las instituciones nacionales de crédito)
• ingresos en concepto de servicio de la deuda (pagados al gobierno por los
agentes participantes);
• impuestos (impuestos indirectos, derechos de importación e impuestos sobre
la renta relacionados con las actividades del proyecto);
• pagos de los usuarios (si se abonan directamente a un organismo estatal);
• dividendos (recibidos de empresas públicas participantes en el proyecto).

Salidas:

• pagos por servicio de la deuda (capital e intereses);

• donaciones, subvenciones y préstamos (otorgados a agentes participantes)
• inversión directa (en infraestructura y servicios);
• gastos recurrentes (actividades directamente relacionadas con el proyecto
manejadas por el gobierno);
• sueldos de los funcionarios públicos (involucrados en el proyecto o destacados
para trabajar en él);
• otros gastos administrativos (directamente relacionados con el proyecto).

La diferencia entre las entradas y las salidas puede arrojar un déficit (flujo de fondos
negativo) o un superávit (flujo de fondos positivo). Además se calcula un coeficiente
de recuperación de costos de tipo incremental para determinar la proporción del gasto
público que será devuelta por los agentes participantes.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 12)
Como se señaló más arriba, las cinco tareas del Paso 12 se aplican en los proyectos
del sector público (modelos B, C y D). En cuanto a los proyectos del sector privado
(modelo A), además de la tarea fundamental (Paso 12d), algunos incluyen también el
Paso 12a; un ejemplo sería el caso de una empresa que se proponga cultivar
productos acuícolas mediante la creación de una “granja central” y necesite estimar
las repercusiones para los piscicultores de diferentes conjuntos de condiciones
financieras.
Paso 13 - Análisis económico
El análisis económico en la Fase IV de la formulación del proyecto es una apreciación
de éste en lo tocante a su contribución a los objetivos generales de la política de
desarrollo económico del país en su conjunto.
 114

Las políticas nacionales de desarrollo económico formuladas por la mayoría de los

gobiernos, particularmente de los países en desarrollo, tienen los siguientes objetivos
comunes:

• El crecimiento económico sostenido, mediante el aprovechamiento eficaz de

los recursos nacionales escasos.
• El progreso constante hacia la consecución y el mantenimiento de un balance
satisfactorio en la cuenta de divisas del país.
• La distribución equitativa de los ingresos entre los nacionales.
• El equilibrio del presupuesto estatal.

El cuarto objetivo ya se ha analizado en el Paso 12e. Los otros tres se examinan a

continuación (Pasos 13a, 13b y 13c).
Paso 13a - Impacto en el crecimiento económico
El análisis económico se refiere a las corrientes de recursos “reales”. Estos son los
insumos, cuyo uso en el proyecto reduce su disponibilidad para otros proyectos, y los
productos, que aumentan el bienestar material de la comunidad o sus reservas de
riqueza.
Hay dos formas básicas de enfocar el análisis económico en la formulación de un
proyecto, a saber: la determinación de los precios sombra (o los precios contables) y
el método de los efectos. El enfoque que se elija dependerá principalmente de la
preferencia de los organismos patrocinadores y de financiación.
El método de los precios sombra, que ha sido muy propiciado por los organismos de
desarrollo internacional, se basa en el principio de definir los costos y beneficios del
proyecto en términos de su valor para la sociedad en su conjunto. Para ello hay que:

• asignar un valor al uso de los recursos que, aun sin tener un precio en el
mercado, tienen, sin embargo, un valor de producción real; por ejemplo, la
fuerza laboral que una familia campesina dedica al trabajo en la propia granja;
• ajustar los valores de los insumos y productos del proyecto con los precios de
mercado identificables, cuando se considere que esos precios no reflejan el
valor real de los bienes en cuestión para la economía; y
• eliminar del análisis todos los “pagos de transferencia”, es decir, los pagos por
los que no se recibe ningún bien o servicio a cambio (como impuestos,
derechos, subvenciones, préstamos, servicio de la deuda, seguridad social y
gastos en concepto de seguridad social).

El Cuadro 8 muestra el análisis económico del mismo proyecto de cultivo de

camarones en China cuyo análisis financiero se presentó en el Cuadro 7. Los precios
sombra utilizados en el análisis económico han dado lugar a un ligero aumento de la
TRI respecto de la que se había calculado en el análisis financiero.
Cuadro 8
Análisis económico de un proyecto de construcción de estanques para el cultivo de camarones
en China (millones de ¥ RMB)
Años
1 2 3 4 5 6 7 19 20
Valor económico de la
- 8.19 18.21 30.04 35.50 39.13 40.95 40.95 40.95
producción 1
Costos económicos
Costos de capital 22.60 36.20 25.60 - - - - - -
 115

Costos de funcionamiento
Material de repoblación 2 - 0.91 1.82 2.73 2.73 2.73 2.73 2.73 2.73
Pienso - elaborado 3 - 2.29 4.58 6.87 6.87 6.87 6.87 6.87 6.87
- fresco 4 - 1.18 2.35 3.53 3.53 3.53 3.53 3.53 3.53
Fertilizante 5 - 0.02 0.04 0.06 0.06 0.06 0.06 0.06 0.06
Energia 6 - 1.16 2.32 3.47 3.47 3.47 3.47 3.47 3.47
Mano de obra 7 - 0.51 1.01 1.52 1.52 1.52 1.52 1.52 1.52
Otros gastos 8 - 0.76 1.53 2.29 2.29 2.29 2.29 2.29 2.29
Fondo de operaciones 2.75 2.75 2.75 - - - - - (8.25)
Total parcial 2.75 9.58 16.40 20.47 20.47 20.47 20.47 20.47 12.22
Gastos generales 9 - 1.32 2.11 2.64 2.64 2.64 2.64 2.64 2.64
Total costos 25.35 47.10 44.11 23.11 23.11 23.11 23.11 23.11 14.86
Beneficios netos (25.35) (38.91) (25.90) (6.93) (12.39) (16.02) (17.84) (17.84) (26.09)
Tasa de rentabilidad económica = 13,5%
Valor actual neto al 12% = ¥ 8,23 millones
1
Producción valorada en ¥RMB 13 650/t (frescos, con cabeza)
2
300 000 crias/ha, a ¥ 4,55 por 1 000
3
3,75 t/ha, a ¥ 916 por tonelada
4
13,5 t/ha, a ¥ 131 por tonelada
5
30 kg/ha, a ¥ 985 por tonelada
6
Factor de conversión de la electricidad: 0,88
7
Factor de conversión de la mano de obra no calificada: 0,57
8
Factor de conversión de los bienes no comercializados: 1,09
9
Factor de conversión de los servicios no comercializados: 1,33
En el análisis económico, el valor actual neto del gasto de capital al 12 por ciento se
ha calculado en ¥ 8,23 millones; es decir, esta es la ganancia adicional que producirá
la inversión, además de lo que se habría obtenido invirtiendo la misma cantidad al
costo de oportunidad del capital del 12 por ciento (la tasa de rendimiento media
calculada para las nuevas inversiones en el resto del país).
El cálculo de los precios sombra es una tarea especializada, y este no es el contexto
apropiado para describir detalladamente los métodos utilizados en ella. Sin embargo,
vale la pena señalar que, debido a la complejidad de esta tarea, se puede perder
mucho tiempo calculando los precios sombra de factores o bienes que son
relativamente insignificantes para el análisis. Es mejor que el equipo identifique los
valores decisivos y se concentre en ellos. En la acuicultura, el precio sombra más
importante suele ser el de la mano de obra. Con mucha frecuencia, los precios
sombra de esta y otras variables fundamentales ya han sido calculados por la oficina
nacional de planificación.
El método de los efectos fue elaborado en Francia y se utiliza en varios países en
desarrollo en que la cooperación francesa es muy activa. El crecimiento económico se
mide por los incrementos del ingreso nacional, es decir del producto interno bruto
(PIB) o el producto nacional bruto (PNB). El valor añadido (VA) de una actividad es la
diferencia entre el precio de mercado de los bienes y servicios producidos (P) y el
costo del consumo intermedio (CI) requerido para producirlos.
El valor añadido mide la riqueza creada por el agente que controla el proceso de
producción y representa el valor que el agente añade al valor inicial de los insumos
utilizados para obtener el nuevo producto. Para calcular el valor añadido por cada
agente participante, los cuadros del análisis del flujo de fondos se modifican
ligeramente, de manera que muestren las “cuentas de explotación” anuales. En ellos:
 116

• el CI abarca las materias primas, otros insumos, el transporte, los gastos

generales y otros costos.
• El VA acumula los salarios, los impuestos, los costos de financiación y los
beneficios de explotación brutos (los beneficios de explotación netos más la
depreciación).

La agregación del valor añadido por todos los agentes que participan directa o
indirectamente en el proyecto representa la contribución bruta del proyecto a:

• el PIB, si se considera el valor añadido “interno” (VAI), que no distingue entre

los agentes;
• el PNB, si se considera el valor añadido “nacional” (VAN), que es el VAI
menos los salarios, costos de financiación y beneficios de explotación
pagados a agentes extranjeros (trabajadores, instituciones y empresas).

Así pues, el valor añadido incremental mide los efectos del proyecto en el crecimiento
económico en términos de su contribución al PIB o al PNB.
Sea cual sea el método que se utilice, el resultado final de los cálculos del economista
del equipo de formulación para medir el impacto previsto del proyecto en el
crecimiento económico es una estimación de los superávit o déficit económicos
generados cada año como consecuencia de la inversión en el proyecto, es decir, el
beneficio neto incremental del proyecto (en la terminología del método de los precios
sombra) o el valor añadido neto incremental del proyecto (en la terminología del
método de los efectos).
Este resultado se prueba luego con un análisis de sensibilidad para todos aquellos
factores sobre los que haya incertidumbre.
Paso 13b - Impacto en la balanza de divisas
La evaluación de los efectos del proyecto en la balanza de divisas sigue las líneas
generales de cualquier análisis del flujo de fondos. Las entradas son las ganancias en
divisas (aumento de las exportaciones y/o disminución de las importaciones) y las
salidas son las pérdidas de divisas (mayores importaciones y/o menores
exportaciones).
Los precios que se utilizan en los cálculos son los valores efectivos registrados en la
frontera nacional, generalmente los precios cif para las importaciones y los precios fob
para las exportaciones. La corriente neta de divisas es el saldo de las entradas menos
las salidas. El flujo neto incremental de divisas representa el impacto efectivo del
proyecto y se obtiene comparando las situaciones “con” y “sin el proyecto”.
Paso 13c - Impacto en la distribución de los ingresos
Como norma general, los proyectos de acuicultura rara vez son suficientemente
grandes como para que se justifique un análisis de la distribución de los ingresos.
Para los casos en que convenga hacerlo, recuérdese de los párrafos anteriores que el
valor añadido es la suma de los ingresos obtenidos por los agentes, es decir:

• los trabajadores: sueldos y salarios;

• el gobierno: impuestos;
• las instituciones financieras: pago de intereses;
• las empresas: beneficios de explotación.

Así pues, el desglose de la distribución del ingreso marginal debería comprender, en

cifras netas e incrementales, las siguientes partidas:
 117

• los ingresos rurales, con una posible distinción entre las diferentes categorías
de acuicultores;
• los salarios de los empleados de las empresas acuícolas;
• los beneficios de explotación de las empresas acuícolas;
• las utilidades de las personas y empresas que prestan servicios al sector de la
producción acuícola (artesanos, proveedores, fabricantes, etc.);
• los ingresos netos de las instituciones de crédito;
• los beneficios de operación de las entidades públicas que administran el
proyecto; y
• los efectos netos globales en el presupuesto.

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 13)

Como se señaló en la introducción de la Fase IV, las tres tareas del Paso 13 se
refieren principalmente a los proyectos del sector público (modelos B, C y D).
Paso 14 - Análisis social
En este paso, el equipo de formulación intenta determinar los cambios que se
producirán en la vida de los individuos y las comunidades como resultado del
proyecto.
La forma que asuma el análisis dependerá del tipo de proyecto y de sus
circunstancias. En los proyectos de producción del sector público (modelo B)
conviene a menudo analizar tres esferas de posibles cambios: la organización de la
producción, los movimientos demográficos y el nivel de vida. Aunque el responsable
de esta parte del informe será el sociólogo, la labor de cada uno de estos aspectos
exige una síntesis de los conocimientos y la experiencia de todos los miembros del
equipo. A continuación estas posibles esferas de cambio se examinan como
actividades separadas.
Paso 14a - Organización de la producción
El alcance de esta tarea queda definido por tres preguntas:

• ¿Cómo afectará el proyecto a las relaciones entre quienes tienen derechos de

uso de aguas o tenencia de tierras?
• ¿De qué manera influirá el proyecto en el acceso de diferentes grupos de la
comunidad a otros factores de producción?
• ¿Qué cambios cabe prever en el sistema de producción?

El acceso a los derechos de explotación de la tierra o del aqua es normalmente una

cuestión delicada. El equipo de formulación ha de preocuparse de que el proyecto no
sólo se ajuste a las normas y tradiciones vigentes, sino que también evite cualquier
riesgo de favorecer de alguna manera la “apropiación” de derechos ajenos. Por
ejemplo, la adopción de una nueva technología por parte de los empresarios puede
aumentar la rentabilidad de la acuicultura, lo que a su vez puede conducir ya sea al
desahucio de los arrendatarios o a la compra por los empresarios de las propiedades
de los pequeños piscicultores que no quisieron o no pudieron invertir en la nueva
technología.
El acceso a otros factores de producción plantea varias cuestiones importantes que el
equipo debe resolver. Por ejemplo:

• ¿Cuáles piscicultores no tendrán tal vez los medios para adquirir los insumos
previstos en el proyecto?
• ¿Qué riesgos correrán los que utilicen el sistema de crédito propuesto?
 118

• ¿Cuáles piscicultores estarán dispuestos a aumentar el uso de los insumos

proporcionados por el proyecto -como pienso, fertilizantes o crías producidas
en criaderos - y cuáles no?
• ¿Cuáles utilizarán los insumos subvencionados de la forma recomendada y
cuáles los destinarán a otros usos?

Aunque los piscicultores más dinámicos aprovecharán rápidamente las oportunidades

ofrecidas por el proyecto, es importante que el equipo de formulación estudie medidas
para asegurar que todos los piscicultores tengan la posibilidad de participar, sin
favorecer a ningún grupo en particular.
Los proyectos conducen a menudo a cambios en el sistema de producción. Es
importante que el equipo evalúe las consecuencias de tales cambios en las relaciones
existentes entre los piscicultores mismos y con otros agentes rurales, como los
agricultores o pescadores. Por ejemplo, los cambios en la organización de la
producción pueden provocar cambios sociales, como la división de la fuerza laboral
de la unidad productiva familiar o la aceleración de la tendencia a la disgregación de
las familias extendidas tradicionales y a la formación de explotaciones más reducidas.
Paso 14b - Movimientos demográficos y pautas de asentamiento
El equipo de formulación debe identificar los posibles cambios en las pautas de
asentamiento, como las restricciones al desplazamiento de los pescadores nómadas,
la concentración en aldeas, la migración hacia las ciudades, etc.. Pueden ocurrir dos
clases de cambios:

• La redistribución permanente de la población, cuando un proyecto crea zonas

con un gran potencial de desarrollo (por ejemplo, la construcción de redes de
canales en zonas pantanosas del litoral brinda oportunidades para explotar
nuevos estanques).
• Las migraciones temporales, derivadas de la escasez o la demanda
estacionales de mano de obra debidas a cambios en el sistema de cultivo
introducidos por el proyecto.

Paso 14c - Indicadores del nivel de vida

El conjunto de bienes y servicios que satisface las “necesidades básicas” de una
comunidad varía de una zona a otra. Por lo tanto, los objetivos concretos que pueden
ayudar a satisfacer esas necesidades difieren de un proyecto a otro. Sin embargo, en
la mayoría de los casos el equipo de formulación examina los siguientes indicadores:

• La distribución de los ingresos (identificada en el Paso 13).

• El empleo, en términos de años-hombre de trabajo creados por el proyecto.
• Los efectos nutricionales, en términos de los niveles previstos de ingesta diaria
de proteínas y calorías en comparación con los niveles actuales.
• La mejora del abastecimiento de agua para uso doméstico.
• El impacto del proyecto en la salud.
• El impacto del proyecto en la mejora de la vivienda.
• Los efectos del proyecto en la calidad de la vida de sus participantes (en
general).

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 14)

Al igual que en el Paso 13, las tres tareas del Paso 14 conciernen principalmente sólo
a los proyectos del sector público (modelos B, C Y D).
 119

Paso 15 - Análisis del impacto ambiental

Los proyectos de desarrollo de la acuicultura rural y costera invariablemente
modifican los procesos biológicos y físicos que conforman el ambiente natural. En
algunos casos, la interacción entre las actividades del proyecto y el medio ambiente
puede ser suficientemente compleja o extensa como para merecer un análisis
minucioso.
El análisis ambiental tiene los siguientes objetivos:

• Identificar los recursos renovables y no renovables usados por el proyecto y

determinar las consecuencias ecológicas de su aprovechamiento.
• Individuar los puntos sensibles de los sistemas ecológicos locales que pueden
resultar dañados por el proyecto.
• Determinar el peligro de contaminación derivado de la producción acuícola y
de las actividades de elaboración conexas.
• Evaluar, en términos generales, en qué medida los principales sistemas de
producción diseñados para el proyecto son ecológicamente sostenibles a largo
plazo.

Muchos países han elaborado procedimientos para obtener evaluaciones y/o informes
del impacto ambiental. Para las primeras, el inversionista tiene que hacer
normalmente una declaración general de los efectos del proyecto en el medio
ambiente. En el caso de los informes, la declaración es mucho más rigurosa y puede
comprender la exposición de todos los datos del proyecto y una estimación detallada
de sus efectos en el medio ambiente. Estas actividades habrán sido identificadas por
el equipo en el Paso 3b, en la evaluación general de la situación de la zona/subsector
del proyecto.
Paso 15a - Alteraciones de las características naturales
En el caso de un proyecto de acuicultura, las repercusiones potenciales se analizan
desde dos puntos de vista:

• Las posibles alteraciones del ambiente debidas a otros proyectos,

particularmente a nuevas iniciativas agrícolas o industriales, que podrían
afectar al proyecto en estudio a corto o largo plazo.
• Las posibles alteraciones del ambiente debidas al proyecto mismo, que
podrían afectar no sólo a las actividades del proyecto sino también a la pesca,
el turismo u otras actividades económicas de la zona.

En lo posible, estos efectos deberían cuantificarse e incorporarse en el análisis

económico. No es insólito que los equipos de formulación sigan el procedimiento aquí
indicado con respecto a los efectos sobre el proyecto en estudio; pero es menos
frecuente que incorporen en el análisis económico estimaciones cuantificadas de las
repercusiones del proyecto mismo (efectos externos del proyecto).
Paso 15b - Medidas de conservación y ordenación de los recursos naturales
El equipo de formulación debe investigar el probable impacto del proyecto en todos
los recursos renovables que se utilicen de alguna forma -por ejemplo, la morralla
como pienso o el estiércol como fertilizante- y que podrían servir para otras
actividades, los posibles efectos perjudiciales sobre la biodiversidad y los recursos
genéticos locales, la introducción de parásitos y/o enfermedades, etc.. Luego se
prepara una “hoja de balance de los recursos” que muestra los efectos previstos del
proyecto sobre esos recursos.
 120

Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 15)

Las tres tareas del paso 15 son necesarias en todos los tipos de proyectos (modelos
A, B, C y D).

Ilustraciones de la Fase IV : Análisis de los resultados esperados

(Pasos 12–15)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Al enterarse de que los costos estimados eran superiores a lo previsto, el
inversionista había decidido conseguir más financiación, pidiendo una subvención
para inversiones a la CEE. Había contratado a una empresa local de arquitectos e
ingenieros para que hiciera los planos del diseño definitivo y pidiera ofertas para la
construcción, y luego había contratado nuevamente a los mismos consultores
técnicos con objeto de que prepararan dos informes de factibilidad, uno para el
gobierno del país y el otro para presentarlo a la CEE.
Como apéndices de los informes de factibilidad, el inversionista pidió a los consultores
que incluyeran un análisis financiero del proyecto (Paso 12a) y prepararan cuadros
del flujo de fondos y de los ingresos y gastos. Por último, en vista de que había
aumentado la superficie de playa que habría que volar, pidió también a los
consultores que ampliaran la evaluación de los efectos ambientales (Paso 15a).
El trabajo adicional de los consultores en la Fase IV retrasó en otros seis meses el
calendario del proyecto.
Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aquas salobres en un país de Asia
sudoriental
El análisis financiero a nivel de los agentes de producción y del banco de crédito
agrícola se había realizado como parte del Paso 11. En el Paso 12 se efectuó un
análisis financiero incremental para cada zona del proyecto y para éste en su
conjunto. El costo de oportunidad del capital había sido estimado por la oficina
nacional de planificación en el 12 por ciento. Salvo en una zona, las TRFI superaron
este nivel. Al aplicar los valores críticos al 12 por ciento, se demostró que el proyecto
era sumamente sensible a los cambios desfavorables en los precios del pienso y de
los productos. Sin embargo, el equipo no consideró probable que los precios de estas
variables cambiaran lo suficiente como para que la TRFI descendiera por debajo del
costo de oportunidad del capital.
Las TREI resultaron ser bastante más altas que las TRFI, principalmente debido a
que el precio sombra de la mano de obra se había estimado en un 50 por ciento más
que el precio financiero y a que se habían excluido los pagos de transferencia de los
piscicultores, en particular los impuestos por el uso del agua (paso 13a). El impacto
en las ganancias en divisas (paso 13b) resultóser beneficioso, al igual que los efectos
en los ingresos (paso 13c).
Las repercusiones sociales del proyecto (paso 14) se consideraron insignificantes. El
impacto ambiental del proyecto (paso 15) y el análisis social se trataron como
aspectos secundarios de los análisis financiero y económico. Ahora bien, este
escalonamiento de las actividades tuvo consecuencias adversas en lo que respecta al
tiempo requerido para la formulación. La posible acción de derrubio del agua había
sido examinada durante el diseño, concluyéndose que los efectos nocivos serían
mínimos. De la misma manera, en la fase del diseño se habían incluido cámaras con
rejillas para atenuar el efecto físico de la toma de agua. Sin embargo, al analizar las
repercusiones ambientales resultó evidente que se había subestimado gravemente la
cantidad de material que habría que evacuar como consecuencia del dragado para
 121

profundizar y ensanchar los canales y aumentar la profundidad de los estanques.

Gran parte de ese material tendría que descargarse en la playa. Esto significaba más
trabajo de diseño y un nuevo análisis que tomara en consideración el costo adicional.
En cuanto a los efectos ambientales de esa descarga, sin embargo, se consideró que
sería beneficiosa para el futuro crecimiento de mangles.
Esta fase se llevó a cabo en el mismo período de tiempo que la anterior. Por lo tanto,
no se produjo ningún retraso en el calendario.
Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental
Este proyecto regional del sector público estaba encaminado a aumentar la
producción y mejorar el control de la calidad en el cultivo de mejillones y ostras en los
cinco países de Asia sudoriental, con asistencia exterior de la CEE. Durante el diseño
del proyecto se descartaron todos los nuevos componentes de producción, y el
proyecto se concentró en la capacitación y extensión en apoyo de la producción
existente, la creación de una red de inspección sanitaria y el establecimiento de una
organización de mercadeo.
Durante el análisis de los resultados esperados (Pasos 12–15) surgieron algunas
dificultades y complicaciones.
El análisis financiero reveló que los costos de una red de control de calidad del agua
para las principales zonas de producción y de la mejora de la calidad sanitaria de la
producción en varias de ellas, eran altos en relación con los beneficios financieros
que cabía esperar, por lo que la TRFI era muy baja. En cambio, los beneficios
económicos (Paso 13), sociales (Paso 14) y ambientales (Paso 15) eran
particularmente importantes.
Como resultado de las conversaciones entre los consultores y el comité directivo, el
proyecto se dividió en varios proyectos separados, de los cuales algunos se
financiarían con donaciones - como los que tenían por objetivo mejorar el control de la
calidad del agua y la inspección sanitaria- y los otros mediante préstamos. Se
realizaron análisis financieros, económicos, sociales y ambientales de todos los
proyectos.
Los debates y los nuevos análisis que se pidieron prolongaron esta fase en cinco
meses, con lo cual la duración total fue de diez meses.
Temas de discusión
Entre los aspectos que podrían analizarse en relación con las ilustraciones anteriores
figuran los siguientes:

• El papel que puede desempeñar el análisis del proyecto en lo que respecta a

modificar el diseño; y las consecuencias que esto puede tener para la
organización y programación de la preparación del proyecto.
• Las analogías y diferencias en los criterios de análisis y las técnicas
adoptados según el tipo de proyecto.

FASE V: Preparación y presentación de la documentación del

proyecto

propósito y resultados
El propósito de la última fase de la preparación del proyecto, la Fase V, es preparar el
informe del proyecto y presentarlo al patrocinador.
Después de haber preparado y presentado el informe del proyecto, los equipos de
formulación que trabajan para el sector público habrán terminado generalmente su
tarea. No es habitual que intervengan en las negociaciones administrativas y
 122

financieras posteriores relativas al proyecto. En el sector privado, en cambio, los

miembros del equipo de formulación, o sus asociados, pueden participar también en
la negociación del contrato que se basa en el informe del proyecto y, posteriormente,
administrar y/o llevar a cabo la ejecución del proyecto.
Los principales resultados de la Fase V son:

• La redacción de un informe (o conjunto de informes) que documenta todos los

aspectos del trabajo del equipo y proporciona un plan detallado del proyecto.
• La entrega oficial del informe al patrocinador del sproyecto, acompañada,
cuando sea necesario, de presentaciones técnicas especiales o una rendición
de cuentas al comité directivo por parte del equipo de formulación.

La labor de la Fase V consta de un solo paso (16), cuyas actividades se resumen en

la Figura 10 y se describen en detalle en el texto siguiente.
Paso 16 -Preparación del informe del proyecto
Hasta la labor de campo más perfecta y el análisis más minucioso y complejo serán
en gran parte trabajo perdido si los resultados no se transmiten correctamente al
patrocinador del proyecto. La mala organización del material de un informe es,
lamentablemente, con frecuencia una de las razones principales de la ruptura
definitiva de la comunicación entre el equipo y el patrocinador. La primera parte de
este paso se ocupa de organizar la redacción del informe y la producción del
documento. Se compone de cuatro actividades principales, a saber:

• La definición de la estructura del informe, tanto en lo que respecta a su

organización general (divisiones del informe principal y apéndices) como a su
estructura detallada (organización interna de cada documento).
• Redacción y producción del informe.
• Entrega y presentación del informe.
• Finalización del informe.

Paso 16a - La estructura del informe

En la mayoría de los casos, el jefe del equipo estará familiarizado con los requisitos
del patrocinador del proyecto en lo que respecta a la estructura que deberá tener el
informe y sabrá cómo aplicar esos requisitos al proyecto en cuestión. Mientras antes
se conozca y comunique a los miembros del equipo el formato del informe del
proyecto, mayor será la eficiencia, ya que es más fácil trabajar con todos los
documentos provisionales preparados desde el principio en el formato correcto que
tener que reorganizarlos en este paso. Se recordará que en el paso 8d se sugirió que
el jefe del equipo examinara junto con los miembros la estructura y el contenido del
informe y les proporcionara ejemplos del tipo de trabajo que se esperaba de ellos.
Una excelente manera de juzgar la extensión, el alcance y el grado de detalle que
deberán tener las diferentes partes del informe es identificar a las personas que
leerán el informe completo o sólo algunas partes de él. Las secciones típicas y sus
lectores potenciales son los siguientes:

• El resumen. Este puede estar dirigido a los responsables de las políticas del
más alto nivel, como un ministro o director ejecutivo, cuando el informe de
formulación del proyecto se envía con un memorando de presentación de, por
ejemplo, un secretario permanente o el director de la división de desarrollo, y a
todas las partes interesadas que se mencionan a continuación.
 123

• El informe principal. Puede ser leído por los administradores superiores de

departamentos no técnicos, los secretarios permanentes de los ministerios y
todas las partes interesadas que se mencionan a continuación.
• Los apéndices. Estos suelen ser leídos con mucha minuciosidad por los jefes
de los departamentos técnicos y por especialistas técnicos.
• Los documentos de trabajo, que son examinados detenidamente por el equipo
de apreciación y, cuando proceda, por los departamentos técnicos del
organismo patrocinador del proyecto. Ambos tipos de lectores los utilizarán
para controlar las hipótesis detalladas en que se basan los análisis.
124
 125

Figura 10 Fase V. Preparación y presentación de la documentación del proyecto

El resumen proporciona, en no más de dos o tres páginas, un panorama completo del
proyecto y de todas sus repercusiones, perfectamente comprensible sin necesidad de
consultar otros documentos.
El informe principal tiene que tener un estilo coherente y secciones bien equilibradas.
Es un resumen de orientación del proyecto, basado en el material que se expone en
los apéndices y redactado cuidadosamente con miras a presentar una descripción
concisa de los objetivos, resultados, conclusiones y recomendaciones del estudio.
Cada apéndice es un análisis independiente de un único aspecto importante del
proyecto propuesto.
Cada documento de trabajo es esencialmente un expediente de los datos básicos,
supuestos, estimaciones y cálculos necesarios para analizar y luego respaldar las
opciones de diseño de los componentes del proyecto que figuran en el apéndice
respectivo.
El contenido del informe principal se organiza en secciones consecutivas, que en el
caso de un proyecto de producción suelen ser las siguientes:

• Resumen
• Introducción
• Antecedentes
• La zona o subsector del proyecto
• El proyecto propuesto
• Organización y gestión
• Mercados y precios
• Repercusiones financieras y/o económicas
• Justificación y riesgos del proyecto
• Problemas pendientes y medidas complementarias requeridas.

La formulación del proyecto es una larga tarea. Es fácil que se subestime el tiempo
necesario para redactar el informe y llevar a cabo todas las operaciones adicionales
de corrección de pruebas, introducción de las correcciones, impresión,
encuadernación y distribución. Por lo tanto, el jefe del equipo tiene que programar con
mucha atención los plazos para la terminación de todos los documentos de trabajo y
apéndices, ya que algunos apéndices dependen de otros, y la mayoría de ellos tienen
que estar terminados antes de que se pueda proceder a la redacción del informe
principal.
Paso 16b - El contenido del informe
La redacción de un buen informe es una trabajo especializado. El jefe del equipo debe
ceñirse a cinco principios básicos establecidos, según los cuales el contenido del
informe debe ser:

• Sencillo, es decir, evitar la jerga innecesaria.

• Directo, sin digresiones que no sean indispensables para un propósito
específico.
• Claro, o sea, comprensible para cualquier lector inteligente, y exento de
ambigüedades.
• Enérgico, lo que significa que tiene que mantener interesado al lector y
presentar los argumentos con convicción y las conclusiones con seguridad.
• Breve, pero no hasta el punto de sacrificar información importante para reducir
la extensión de una parte del texto.
 126

Mientras que la estructura del informe de un proyecto de creación de instituciones

(modelo D) es parecida a la del informe de un proyecto de producción del sector
privado (modelo A), sus contenidos difieren considerablemente. La descripción de la
preparación de un informe que figura a continuación se refiere principalmente a los
proyectos orientados a la producción.
Los apéndices de un informe de formulación de un proyecto son los bloques de
construcción con los que se edifica el informe principal. El orden en que se presentan
en el informe corresponde a la secuencia lógica de la formulación misma.
Cada apéndice representa una breve monografía sobre un aspecto o componente
particular del proyecto en cuestión, con los capítulos de introducción y conclusión
apropiados. Puede incluir una bibliografía especializada y ha de contener las debidas
referencias a los otros apéndices.
En el informe principal, la sección introductoria tiene por finalidad exponer el contexto
y el marco en el que se han formulado las propuestas de inversión.
La sección de antecedentes presenta las características importantes de la política
actual de desarrollo acuícola, examina las tendencias recientes en los sectores
pertinentes y describe la organización y funciones de las principales instituciones
interesadas.
La sección sobre la zona o subsector del proyecto prepara el terreno para explicar las
decisiones relativas al diseño del proyecto tomadas durante la formulación.
La base conceptual del proyecto comprende una descripción concisa de todos los
rasgos más importantes del proyecto, un resumen de las estimaciones de los costos y
del plan de financiación, y la explicación de los procedimientos de adquisición,
contabilidad y revisión de cuentas recomendados.
La sección sobre organización y gestión explica la participación de las distintas
instituciones y organismos en la ejecución del proyecto y en su funcionamiento
posterior.
La sección sobre mercados y precios, cuando sea pertinente, describe cómo se
comercializarán los insumos y productos del proyecto e indica la evolución prevista de
los precios críticos y las estructuras de precios en el futuro.
La sección sobre las repercusiones financieras y/o económicas expone los resultados
de los análisis financiero y económico.
Los otros efectos y los principales riesgos del proyecto se presentan en la sección de
justificación del proyecto. Esta es a menudo la primera parte del informe principal que
leen los responsables máximos de las decisiones. Por lo tanto, es importante que esta
sección se concentre en algunos beneficios del proyecto, en lugar de enumerar
simplemente los resultados que cabe esperar.
Finalmente, la última sección señala todos los principales problemas pendientes que
es necesario resolver antes de continuar con la ejecución del proyecto. Por lo tanto,
contiene también sugerencias sobre las medidas que convendría adoptar para
acelerar los progresos.
El resumen no es un intento de condensar toda la información contenida en el informe
principal. Sus finalidades son destacar los resultados y las conclusiones más
importantes emanados del estudio de formulación y presentar las opciones esenciales
en las que se basarán las decisiones de los responsables de la inversión.
Normalmente el resumen no ocupa más de dos o tres páginas. Es muy útil que el
autor se ponga en el lugar de los directores y administradores de alto nivel y tenga en
cuenta que éstos tienen que ocuparse de un torrente de datos y documentos de
información.
Paso 16c - Entrega y presentación del informe
 127

Los patrocinadores de proyectos exigen a veces que el informe preparado al final de

la Fase V se entregue primero en forma de borrador del informe final, acompañado en
algunos casos de una presentación oral. El equipo puede tener todavía que introducir
ajustes antes de que el informe sea aceptado como documento de proyecto definitivo.
Cuando se entrega el informe, sobre todo si se envía por correo, es útil que vaya
acompañado de una carta de presentación del jefe del equipo o de la organización
responsable de la formulación del proyecto. En esta carta se recuerdan al
patrocinador las circunstancias en que se encargó el estudio de formulación, quién
preparó el informe y cuándo, y se señala toda revisión importante que se haya hecho
en el mandato original. La carta terminará con una recomendación respecto de la
conveniencia o no de ejecutar el proyecto.
Cuando se solicite una presentación oral, ésta correrá a cargo del jefe del equipo,
posiblemente ayudado por uno o dos de los miembros más importantes del equipo.
Esta presentación también debe prepararse minuciosamente. Ha de ser concisa, pero
contener todos los detalles pertinentes y estar debidamente ilustrada con varias (unas
10 ó 12) ayudas visuales. Estas se prepararán profesionalmente en forma de
diapositivas o fotografías en material transparente. Es importante que la presentación
sea completa e independiente, por cuanto a menudo sólo pocos de los asistentes han
tenido tiempo de leer todo el informe o incluso parte de él.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 16)
Las tres tareas de este paso se aplican a todos los proyectos (modelos A, B, C Y D ).

Ilustraciones de la Fase V (Paso 16)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

Los altos costos del proyecto habían obligado al inversionista a conseguir una
financiación adicional pidiendo una subvención para inversiones a la CEE; luego
había contratado a los consultores para que prepararan dos informes de factibilidad.
Los consultores técnicos redactaron, en sus propias oficinas, dos informes en inglés
relativamente breves pero detallados, con varios apéndices, entre los que figuraban el
programa técnico, el análisis financiero de las operaciones y una evaluación
ambiental. Uno de los informes se hizo en el formato requerido para pedir una
subvención al gobierno nacional, para lo cual hubo que traducirlo, junto con el análisis
financiero y la evaluación ambiental. El otro se preparó de forma que el gobierno
pudiera incluirlo en su paquete nacional de solicitudes de proyectos estructurales a la
CEE, pidiendo una subvención para inversiones del 70 por ciento de los costos de
construcción. Este segundo informe se dejó en inglés.
El socio más antiguo de la empresa consultora viajó nuevamente al país e hizo
entrega de los documentos al inversionista (Paso 16).
Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aquas salobres en un país de Asia
sudoriental
El informe se redactó y presentó, junto con los apéndices técnicos, en el formato
descrito más arriba (Paso 16b). Los documentos de trabajo preparados durante la
redacción del informe fueron dispuestos por los consultores de forma que
constituyeran fuentes de referencia completas y cómodas para un equipo de
apreciación. Al terminar la redacción del informe, el equipo se disolvió.
Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental
La CEE no impartió instrucciones concretas al equipo respecto de la preparación del
bosquejo del documento ni de la redacción del informe (Paso 16); solamente le dio la
instrucción general de que se ciñera a las normas de los organismos de ayuda
internacional. Para ese entonces, el proyecto había despertado el interés del Fondo
 128

Europeo de Desarrollo (FED), el Banco Mundial (BM), el Banco Asiático de Desarrollo

(BAsD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Cuando el informe se presentó (Paso 16c), fue aceptado inmediatamente y el equipo
de formulación se disolvió.
Temas de discusión
Entre los aspectos que podrían debatirse en relación con las ilustraciones anteriores
figuran los siguientes:

• Las diferencias entre los procedimientos utilizados en el proyecto comercial y

en los proyectos financiados con asistencia exterior oficial.
• La medida en que los informes respondían a las necesidades de las
respectivas situaciones.

4.APRECIACION DEL PROYECTO

La tercera y última etapa de la formulación es la apreciación del proyecto. Esta tiene
una sola Fase (VI), que se refiere a la negociación del proyecto.

FASE VI: Negociación del proyecto

Propósito y resultados
Aunque el trabajo del equipo de formulación termina en algunos casos con la Fase V,
el proyecto mismo aún no está aceptado para su ejecución. La transición del proyecto
desde el término de la formulación hasta la ejecución puede negociarse de distintas
maneras, debido a las diferentes prácticas vigentes en los sectores público y privado
y también dentro de cada uno de estos sectores.
Las diferencias derivan del distinto grado de atención que se presta a las cuatro
tareas de la negociación, en particular a la segunda, la apreciación del proyecto. Para
diversos organismos donantes, la apreciación consiste en un examen técnico
minucioso de todo el proyecto presentado por el equipo de formulación. En cambio,
en otros organismos, y también en el sector privado, ésta tarea se suele omitir, y el
patrocinador negocia la ejecución sobre la base del proyecto tal como se ha
presentado.
La negociación del proyecto puede requerir o no la presencia de los miembros del
equipo de formulación. En el sector público, esta fase, incluida la apreciación, suele
desarrollarse entre las autoridades máximas involucradas, por ejemplo, el gobierno de
un país en desarrollo y un organismo donante. En el sector privado, el patrocinador a
veces pide al equipo de formulación que participe en la negociación, como
representante suyo y/o para exponer los méritos del proyecto a una institución
financiera.
El propósito de la Fase VI es negociar el contrato para la ejecución del proyecto.
Los principales resultados de esta fase son:

• La aceptación del proyecto por el patrocinador, con o sin apreciación.

• La negociación del proyecto entre el patrocinador y las instituciones
financieras (en el sector privado) y con el gobierno interesado y algún
organismo de ejecución (en el sector público).

Paso 17 - Negociación del proyecto

 129

Como se señaló más arriba, en el sector público los procedimientos y preferencias de

los patrocinadores de proyectos varían. Sin embargo, con mucha frecuencia el
informe del proyecto sirve de base para los debates entre el patrocinador y las otras
partes involucradas (negociación preliminar). Ese mismo informe, o bien un “informe
de apreciación” preparado por el patrocinador, se utiliza para el examen y la
aceptación interna por parte de este último (negociación interna). Luego viene la
negociación final del proyecto entre el patrocinador y el gobierno y/o un organismo de
ejecución.
En el sector privado, después de que el patrocinador ha aceptado el proyecto, éste se
presenta a la institución de financiación para su aprobación; o bien, cuando las
empresas van a financiar la inversión con sus propios recursos, el informe del
proyecto suele someterse primero a la aprobación de la división técnica competente,
antes de presentarlo a una autoridad superior para su aprobación.
La negociación del proyecto es a menudo un proceso complejo y lento, que exige
mucha paciencia, comprensión y profesionalismo. Una descripción completa de todos
los problemas que pueden surgir durante la negociación rebasaría el ámbito de este
documento. Aquí la negociación se considera sólo como un paso (17), con cuatro
tareas principales, que se ilustran en la Figura 11.
Paso 17a - Negociación preliminar
Una vez que el patrocinador acepta el informe de formulación de un proyecto del
sector público, éste le sirve de base para los
 130

Figura 11 Fase VI. Negociación del proyecto

debates con todas las demás partes interesadas a fin de acordar los términos de su
participación.
Estos debates pueden dar lugar a la necesidad de introducir algunos cambios en el
proyecto. Por ejemplo, aunque el proyecto formulado sea satisfactorio (en el sentido
de que corresponde tanto al mandato como a las necesidades de la zona o
subsector), durante el proceso de formulación las políticas del patrocinador o del
gobierno pueden haber experimentado cambios que hagan necesarios ciertos ajustes
en el proyecto. En algunos casos estos ajustes pueden ser considerables.
 131

En el sector privado, donde pocos proyectos entrañan la intervención de terceras

partes, este paso se suele omitir.
Paso 17b - Apreciación del proyecto
Algunos patrocinadores utilizan el documento de formulación del proyecto para toda la
negociación. Sin embargo, la mayoría de los bancos y algunas grandes corporaciones
aplican un procedimiento diferente. Una vez que han analizado el informe del
proyecto y tomado, en principio, una decisión favorable a la ejecución, estas
instituciones preparan internamente un informe de apreciación del proyecto. Este se
presenta luego al consejo de administración u otro comité con facultades decisorias
para su aprobación final.
Las finalidades de la apreciación son:

• evaluar los objetivos financieros, económicos y sociales del proyecto;

• verificar los procedimientos utilizados por el equipo de formulación del
proyecto;
• recomendar las condiciones que garantizarán la consecución de los objetivos
del proyecto; y
• cerciorarse de que las subvenciones, préstamos o gastos propuestos sean
conformes a la política de la institución de financiación.

La apreciación del proyecto es normalmente un proceso de verificación de la situación

sobre el terreno, unido a un examen a fondo de la documentación del proyecto.
Aunque la forma que asume la apreciación varía según la clase de proyecto, en el
caso de los proyectos orientados a la producción incluye normalmente los siguientes
tipos de aspectos:

• técnicos, por ejemplo, los planos de ingeniería y las cuestiones ambientales;

• financieros, como las necesidades de fondos, la situación financiera del
organismo de ejecución y, cuando proceda, de los beneficiarios del proyecto;
• comerciales, como las disposiciones relativas a la adquisición y a la
comercialización;
• sociales, por ejemplo, los factores sociológicos y los efectos previstos del
proyecto en determinados grupos (minorías étnicas, mujeres, etc.);
• institucionales, como las disposiciones de organización y gestión, la necesidad
de medidas de asistencia técnica, seguimiento y evaluación del proyecto; y
• económicos, por ejemplo, los costos del proyecto para la economía nacional y
la magnitud y distribución de los beneficios.

El formato y el contenido del informe de apreciación dependen del organismo, banco

o corporación que lo prepare; este informe constituye su documento de referencia
interno. Por lo tanto, refleja sus opiniones y no las del equipo de formulación del
proyecto. En este informe se basa la aprobación oficial del proyecto. Además es el
documento de referencia al que está vinculado el acuerdo de ejecución y sobre la
base del cual se hacen todas las evaluaciones posteriores.
Paso 17c - Cumplimiento de las condiciones por parte del gobierno y/o los
organismos de ejecución
Este paso concierne normalmente sólo a los proyectos financiados con asistencia
exterior. La decisión del consejo de administración del patrocinador del proyecto está
sujeta, en general, a algunas condiciones, y este es el momento en que el gobierno y
 132

los organismos de ejecución tienen que satisfacerlas. Las condiciones pueden

abarcar:

• aspectos financieros (garantías);

• aspectos relativos a la propiedad (derechos sobre la tierra y el agua);
• aspectos administrativos (delegación de responsabilidades para algunos
componentes del proyecto o, si éste requiere la creación de una nueva
estructura, el establecimiento efectivo de tal estructura); y
• aspectos humanos (asignación de personal ya existente o contratación de
personal nuevo).

A veces los gobiernos pueden cumplir con estas condiciones en muy poco tiempo,
pero en otros casos transcurren varios meses (o incluso más) antes de que se
termine este paso.
Paso 17d - Acuerdo del proyecto
En el sector público, cuando se han satisfecho todas las condiciones indicadas en el
Paso 17c, se puede finalizar el acuerdo. Este puede asumir distintas formas, con
arreglo a los requisitos legislativos nacionales y a los reglamentos de los organismos
interesados. Sin embargo, en general el acuerdo estipula lo siguiente:

• la fuente concreta de fondos, a quién se entregarán esos fondos y de qué

forma;
• los procedimientos que se aplicarán en los principales contratos que se
negociarán para la ejecución (como los de ingeniería, construcción,
adquisición de equipo, contratación de consultores para la asistencia técnica,
etc.);
• el calendario de ejecución previsto, los pasos críticos a los que habrá que
prestar especial atención, quién se ocupará de ello y de qué forma; y
• los procedimientos de supervisión y seguimiento del proyecto y los
responsables de estas tareas.

La firma del acuerdo de ejecución señala el término de la negociación del proyecto

(Fase VI) y, por lo tanto, de todo el proceso de formulación. A partir de ese momento
puede comenzar la ejecución del proyecto.
En el sector privado, el acuerdo del consejo de administración o la institución de
financiación viene directamente después del Paso 17b.
Diferencias en los procedimientos de los sectores público y privado (Paso 17)
La negociación forma parte de todos los proyectos (modelos A, B, C y D). Sin
embargo, las cuatro tareas individuales de la negociación son más típicas de los
proyectos del sector público (modelos B, C y D), sobre todo de los que son
relativamente grandes y costosos. En los pequeños proyectos del sector privado
(modelo A) la negociación comprende sólo dos tareas (17a y 17d), mientras que en
los más grandes pueden ser necesarias tres (17a, 17b y 17d).

Ilustraciones de la Fase VI (Paso 17)

Proyecto 1 - Criadero comercial en un país del Mediterráneo

El alto costo del proyecto había obligado al inversionista a recabar más financiación
pidiendo una subvención para inversiones a la CEE. El inversionista había aceptado
 133

los informes técnicos preparados por los consultores para pedir la asistencia
financiera.
Habiendo ya notificado a las autoridades nacionales su intención de solicitar
asistencia de la CEE, el inversionista presentó los dos informes que había encargado
(véase la ilustración del Paso 16), adjuntándoles una carta explicatoria. El
departamento estatal competente, después de algunas conversaciones con el
inversionista, aceptó proceder a su apreciación (Paso 17b). Tres meses más tarde, el
inversionista fue informado de que su proyecto recibiría una subvención del gobierno
en el caso de que la CEE también proporcionara asistencia financiera, y de que su
proyecto se incluiría en un conjunto de proyectos de acuicultura que se presentarían a
la CEE.
Dos meses más tarde, el gobierno presentó a la CEE su propuesta, que contenía una
apreciación global de los siete proyectos incluidos en ella, además de una evaluación
de cada proyecto en particular. La CEE realizó entonces su propia apreciación (Paso
17b), sobre la base de los respectivos documentos de proyecto y de las evaluaciones
del gobierno. Nueve meses después, el gobierno notificó al inversionista que su
proyecto había sido aceptado por la CEE, junto con otros tres de los siete que se
habían presentado; puesto que el proyecto incluía un criadero, tenía derecho a una
subvención equivalente al 70 por ciento de los costos de construcción.
El inversionista rellenó entonces una serie de formularios (Paso 17c) y dos meses
más tarde llegó el primer pago al banco. Con la recepción de este pago se dieron por
concluidas las negociaciones.
El inversionista firmó un contrato con la empresa local de arquitectos e ingenieros que
había diseñado el criadero para que se encargara de supervisar la construcción. La
obra se encomendó a una empresa constructora local y dos meses mas tarde
empezó el trabajo de despeje del terreno.
El período de negociación, hasta el inicio de la ejecución, había durado 18 meses.
Proyecto 2 - Cultivo de camarones en aguas salobres en un país de Asia
sudoriental
El informe del proyecto preparado por los consultores había sido aceptado por la
institución de financiación interesada (Paso 16c). No se consideró necesario ningún
cambio como consecuencia de acontecimientos que hubieran ocurrido durante la
formulación del proyecto (Paso 17a), y la institución financiera procedió a movilizar al
equipo para realizar la apreciación (Paso 17b). El equipo quedó integrado por un jefe
y un economista/analista financiero (ambos funcionarios de la institución), un
ingeniero civil y un experto en cultivo de camarones.
El equipo de apreciación efectuó una visita de dos semanas al país y sostuvo
conversaciones con los departamentos estatales competentes y con el banco de
crédito agrícola. Luego recorrió cierto número de zonas del proyecto, después de lo
cual regresó a la capital para proseguir los debates técnicos y resolver los dos
“problemas pendientes” que el equipo de formulación había señalado en su informe.
En los demás aspectos, el equipo consideró que el informe de formulación era
aceptable y, basándose en él, redactó el informe de apreciación, que a partir de ese
momento fue el documento de referencia del proyecto.
El Gobierno pudo satisfacer las condiciones relativas a los préstamos en un plazo
breve (Paso 17c) y nueve meses después de terminada la formulación se firmó el
acuerdo del proyecto.
Proyecto 3 - Aumento del cultivo de marisco en Asia sudoriental
El informe del equipo de formulación había sido aceptado y el equipo se había
disuelto (Paso 16). Diversos donantes ya habían manifestado interés por el proyecto.
 134

El informe se distribuyó, pues, a todos los donantes que estaban interesados en él.
Entretanto, un organismo donante radicado en el Medio Oriente pidió un ejemplar y
más tarde expresó el deseo de utilizar el proyecto para que los Estados del Golfo
prestaran asistencia a los dos países musulmanes de la región.
El examen del proyecto (Paso 17a) giró entonces en torno a dos posibles proyectos:
uno para Indonesia y Malasia solamente, con financiación del nuevo donante
potencial y asistencia técnica prestada por medio de una empresa de consultoría; y
otro para toda la región, que se financiaría mediante un fondo fiduciario establecido
por el Fondo Europeo de Desarrollo (de la CEE) y el PNUD, además de un préstamo
proporcionado conjuntamente por el Banco Europeo de Desarrollo (BED) y el Banco
Asiático de Desarrollo (BASD) para la construcción de las plantas de depuración.
Finalmente, después de complejas negociaciones a diferentes niveles, se decidió que
se prepararían los documentos de tres proyectos distintos, cada uno con sus propias
prioridades para satisfacer los requisitos de los organismos donantes y de los
gobiernos respectivos (Paso 17c). Así se preparó primero un proyecto, que se firmó y
empezó a ejecutar 15 meses después de la entrega del documento de proyecto
original; el segundo comenzó ocho meses después de eso, y el tercero, seis meses
más tarde.
Los tres proyectos eran los siguientes:

• un proyecto de tres años de duración para la construcción de plantas de

depuración de mariscos en Indonesia y Malasia, financiado conjuntamente por
el organismo donante con sede en el Medio Oriente y los gobiernos de ambos
países;
• un proyecto regional de cinco años de duración para aumentar el cultivo de
mariscos con miras a mejorar las condiciones de vida de los pescadores
artesanales, financiado por el PNUD y el FED y ejecutado por la FAO;
• un proyecto regional encaminado a mejorar la calidad del agua costera,
financiado conjuntamente por el FED y otro donante bilateral (que se incorporó
al proyecto en el último momento) y ejecutado por el PNUMA.

Temas de discusión
Algunos de los aspectos que se podrían analizar en relación con las ilustraciones
anteriores son:

• las modalidades del proceso de apreciación en las tres ilustraciones; y

• la función de las negociaciones.

OTRAS LECTURAS
TEMAS GENERALES
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Experience, Oxford University Press, Oxford y Nueva York
Baum, ZOPP (introducción al método), Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Frankfurt am Main
Baum, 1985. Pautas para la preparación de proyectos de inversión agrícola, FAO
Documento Técnico del Centro de Inversiones № 1, FAO, Roma
Baum, 1986. Guía para la capacitación en la formulación de proyectos de inversión
agrícola y rural, FAO, Roma
ADMINISTRACION Y EJECUCION DE PROYECTOS
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Bainbridge, J.y S. Sapire, 1974. Health Project Management: A Manual of Procedures

for Formulating and Implementing Health Projects, Organización Mundial de la Salud,
Ginebra
Bainbridge, Agricultural Project Implementation, Departamento de Agricultura de los
Estados Unidos y Agencia para el Desarrollo Internacional
PLANIFICACION DE PROYECTOS
Mulvaney, J., 1978. Analysis Bar Charting: A Simplified Critical Path Analysis
Technique, IDE, Banco Mundial, Wáshington, D.C.
EVALUACION RURAL RAPIDA
Gow, D., Rapid Rural Appraisal: Social Science as Investigative Journalism. En
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http://www.fao.org/DOCREP/003/T0403S/T0403S00.htm#TOC
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