UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA

Facultad de Ciencias Administrativas, Unidad de Postgrado

Maestría en Gestión Pública

Curso: Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública

“El Concepto de Reforma del Estado: Una mirada hacia América Latina”

Presentado por:

Carmen Neyra Jimenez

Gibia Luciano Vargas

Alan Chavesta Rodriguez

Jhon Yauri Maguiña

Iván Torres Pilco

Lima, octubre de 2019

 1. Perspectiva histórica de la Reforma del Estado

Cómo entendemos, la Reforma del Estado está referida a cambios en la

estructura misma del Estado, cambios que tienen que ver con los ámbitos
sociales, políticos y económicos; implican además saltos cualitativos
discretos en las reglas de juego.
A diferencia de ello la Modernización del Estado implican cambios más
pequeños y permanentes en la gestión del Estado, mejoras en la manera
que se hacen las cosas y que ameritan constante evaluación, monitoreo y
evaluación (Casas,BID) .

Como bien menciona el PNUD1, resulta casi imposible hablar de Reforma

del Estado sin referirse a la naturaleza del estado a reformar, teniendo en
cuenta sobre todo las relaciones directas e indirectas entre los actores
sociales, políticos y económicos y su transfiguración con el aparato estatal.
Siguiendo esa línea de pensamiento, es vital para nuestro trabajo entender
y plasmar desde una perspectiva histórica el desarrollo de las Reformas del
Estado emprendidas en América Latina respetando el contexto histórico y
político particular de cada país. Al margen de esta salvedad veremos pues
que las reformas emprendidas han mostrado etapas similares en la región,
impulsadas por problemas comunes y crisis sistémicas.

Hacia la década de 1980, el estado como se entendía entró en una

profunda crisis2, producto del endeudamiento sistemático en el
financiamiento de sus actividades, además de su diseño institucional que
no presentaba mayores fortalezas y generaba un estado elefantiásico y
burocrático. Como menciona Eduardo Lora:

“ En la década de 1980 entró en crisis el Estado intervencionista,

paternalista y centralista que, con diversos grados de éxito, habían
intentado establecer los países latinoamericanos durante medio siglo
siguiendo el ejemplo de Europa…”
“ Pero la crisis del Estado latinoamericano no fue solamente una crisis

1
“Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública” , SIGOB – PNUD.
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/CDECD75D534238E605257C000058CB99/$FIL
E/ReformayModernizaciondelestado.pdf
2
Tomamos como referencia a México, que en 1982 se declara en moratoria de sus obligaciones. Por otro
lado, la crisis del petróleo origino además que los estados financien su gasto a través de incrementos de la
oferta monetaria lo que llevó a su vez a desequilibrios fiscales y procesos inflacionarios.
 fiscal; también fue una crisis de funcionamiento del aparato
administrativo y, como consecuencia final de todo, una crisis de
legitimidad política.” (BID, 2007)

Dada esta coyuntura de crisis e inestabilidad política, y aún con varios

países sumidos en regímenes dictatoriales, comenzó una corriente de
cambio en las estructuras estatales guiada básicamente por dos factores: el
crecimiento económico de los países del Sudeste Asiático y, según
Eduardo Lora, la globalización. El crecimiento de las economías del
Sudeste asiático se fundamentó en políticas claras y continuas tanto en
temas políticos y económicos; como la instauración de sistemas
democráticos, apertura comercial y estabilizaciones fiscales.
Estas “recetas” se plasmaron luego en el llamado Consenso de
Washington3, que agrupaban unas series de medidas que buscaban
orientar a los países en la superación de las crisis económicas.

Así bajo el advenimiento del Consenso de Washington, se establecieron, en

la mayoría de países de la Región y bajo diferentes grados, cambios en las
estructuras organizativas del estado, que, bajo un enfoque liberal, buscaban
entre otras cosas:

a) acotar el estado,
b) quitarle su rol protector de la economía y asignarle uno promotor,
c) hacerlo más representativo y legítimo,
d) mucho más garante de los servicios públicos que productor de los
mismos, y
e) llevarlo a ser un estado más gerencial y menos burocrático.

Como mencionamos al principio, la naturaleza y particularidades de los

países dieron la gradualidad y/o énfasis a las reformas emprendidas. En
este sentido diversos autores han detallado como se aplicaron las medidas
y cómo fueron ajustándose en el tiempo. Para este trabajo utilizaremos la
agrupación que realiza Eduardo Lora sobre las reformas emprendidas.

Lora, agrupa las reformas emprendidas en base a varios criterios, estos

son:

3
Se conoce como Consenso de Washington a un conjunto de diez recomendaciones de política económica
formuladas en 1989 por el economista inglés John Williamson, que tenían como objetivo orientar a los
países en desarrollo inmersos en la crisis económica para que lograsen salir de la misma.
https://economipedia.com/definiciones/consenso-de-washington.html
 a) Reformas institucionales políticas y organización del Estado.
b) Reformas institucionales fiscales, tributarias y de desentralización.
c) Reformas institucionales de las políticas económicas y sectoriales
d) Reformas de las potíticas sociales.

1.1. Reformas institucionales políticas y de organización del Estado.

Para el autor este tipo de reformas está referido a los cambios en los
sistemas de elección presidencial y de gobierno, así como de los
representantes de los órganos de gobierno. Bajo el enfoque liberal, las
reformas políticas buscaban la liberalización de la política básicamente
estableciendo reformas constitucionales o estableciendo constituciones
más democráticas.
Excluyendo a Brasil, Argentina y Venezuela, quienes tienen sistemas de
gobierno federalista, el resto de países tenían un sistema de elección
presidencialista. Asimismo, se realizaron cambios en la forma de
elección presidencial de mayoría simple, adoptando un sistema de
elección en segunda vuelta, lo que lleva a que los partidos políticos
formen alianzas y consensos, generando una mayor legitimidad del
estado.

Asimismo, dentro de este grupo de reformas están las ocurridas en

sistema de justicia, este grupo de reformas son llamados también
Reformas de Segunda Generación; además, debido a su variedad,
autores como Mariana Souza han sub clasificado esta Reforma en 3:

i. Reformas de tipo I, que corresponden al cambio en la ley

propiamente, es decir a cambios constitucionales.
ii. Reformas de tipo II, que corresponden a la implementación de
las leyes en el sector judicial y sus instituciones de soporte;
iii. Reformas de tipo III, son aquellas que afectan el papel del
poder judicial en el proceso de diseño de las políticas públicas,
como control y contrapeso de las decisiones y acciones de los
otros poderes.

Por otro lado, también se realizaron reformas dirigidas directamente a la

administración pública, que fueron motivadas buscando la reducción del
 aparato público, esencialmente la reducción del empleo público y de su
sistema administrativo.
Según Kaldor Echevarría4, esta presentó dos dimensiones: integridad,
que tenía que ver con las modificaciones de los procesos en cuanto a
los componentes trasversales como el sistema de presupuesto, control,
etc; por otro lado también se tuvo según el grado de profundidad de las
reformas.

1.2. Reformas institucionales fiscales, tributarias y de descentralización.

Las reformas sobre la descentralización fiscal se concentraron en

otorgarle autonomía a los bancos centrales, con el objetivo de dar
independencia operativa en el manejo de la política monetaria, y que a
su vez permita reducción y control del déficit presupuestal.
Así, entre 1988 y 1996, 12 países conformaron sus bancos centrales
mediante leyes o modificaciones constitucionales.
Dentro de las reformas fiscales, también se desarrollaron regulaciones
para el saneamiento presupuestario, transparencia fiscal y el
endeudamiento del estado.
Las reformas tributarias se basaron en la especialización de la
recaudación tributaria y la búsqueda de la progresividad en la
recaudación tributaria (creación del IVA, IGV para nosotros).

1.3. Reformas institucionales económicas y sectoriales

Dentro de las reformas del estado más importantes fueron las realizadas
en materia económica, son las llamadas Reformas de Primera
Generación, las cuales estaban orientadas hacia la privatización de
empresas públicas bajo el entendimiento de que el sector privado era un
mejor proveedor de los servicios públicos que el estado.
Así también, tuvo que ver con el desmontaje de políticas industriales
desarrolladas bajo el esquema de Industrialización por Sustitución de
Importaciones, corriente económico política de mediados de los años
70, que defendía el proteccionismo y participación del estado en la
economía.

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/E05D1B9AAFB922A605257FD20072
C13A/$FILE/El_estado_de_las_reformas_del_Estado_en_Am%C3%A9rica_Latina.pdf
1.4. Reformas de las políticas sociales.

Otro grupo de reformas estructurales del estado están referidas al gasto

social que realizaban los países. Siguiendo las políticas sociales
referidas desde la década de 1930, los países inducían en mucho déficit
para sostener sus sistemas sociales y previsionales.
Así entre 1993 y 2004, más de 10 países realizaron profundas reformas
en sus sistemas previsionales. Cambiaron sus sistemas de
capitalización previsional colectiva, sostenida por el estado, a sistemas
previsionales de capitalización individual sostenidas por instituciones
privadas (AFP´s)

2. Reforma del Estado Argentino

2.1. Argentina actual

Argentina, llamada oficialmente República Argentina, es un país

soberano de América del Sur, ubicado en el extremo sur y sudeste de
dicho subcontinente. Adopta la forma de gobierno republicana,
democrática, representativa y federal.

La Argentina está organizada como un Estado federal descentralizado,

integrado desde 1994 por un Estado nacional y 24 estados
autogobernados, llamados también «jurisdicciones de primer orden»,
que son 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA),
esta última designada como Capital Federal del país. Cada estado o
jurisdicción de primer orden tiene autonomía política, Constitución,
bandera y fuerza de seguridad propios. Las 23 provincias mantienen
todos los poderes no delegados al Estado nacional y garantizan la
autonomía de sus municipios.

Integra el Mercosur —bloque del que fue fundador en 1991—, la Unión

de Naciones Sudamericanas (UNASUR), la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Organización de Estados
Americanos (OEA).

2.2. Reformas constitucionales

 La Constitución de la Nación Argentina, que rige actualmente a
la República Argentina, fue aprobada por una asamblea constituyente
integrada por representantes de trece provincias, hecha en la ciudad
de Santa Fe en el año 1853. Los diferentes textos de esta Constitución
han sido reformados varias veces, siendo la última llevada a cabo
en 1994, y han sido dejados sin efecto o modificados por autoridades
de facto en nueve oportunidades.

El propósito de la Constitución de 1853 fue poner fin al ciclo de las

guerras civiles y sentar las bases de la Organización Nacional, objetivos
que tardaron unas décadas más en cumplirse. Antes de esta
aprobación hubo varios intentos (en 1819 y 1826) que fueron
rechazados por diversos motivos.

2.2.1. Reforma de 1860

La reforma constitucional argentina de 1860 fue una reforma de

la Constitución de 1853 realizada luego de la Batalla de Cepeda y antes de
la Batalla de Pavón, en el contexto de la guerra entre la Confederación
Argentina y el Estado de Buenos Aires, que tuvo como consecuencia la
adhesión de esta última al texto constitucional de 1853 y su integración de
derecho a la República Argentina. la paz entre ambas partes se selló en
el Pacto de San José de Flores, en el cual Buenos Aires se declaró parte de
la Confederación Argentina y en el que se estableció que la provincia
porteña podría proponer reformas a la Constitución Nacional de 1853, que
establecía la forma de gobierno federal, para que fueran evaluadas por una
Convención Constituyente Ad Hoc.
Buenos Aires eligió una Convención Provincial Revisora que propuso varias
reformas al texto de 1853, la mayoría de las cuales fueron luego aceptadas
por la Convención Nacional Constituyente de 1860. Las principales
modificaciones fueron la eliminación del artículo que establecía que la
Capital Federal sería la ciudad de Buenos Aires, la obligación de que los
derechos de importación sean uniformes en todo el país (con el fin de
impedir que se promuevan determinadas regiones o puertos), la eliminación
por cinco años de los derechos de exportación, la reducción de facultades
del gobierno nacional para intervenir provincias, decretar el estado de sitio,
someter a juicio político a los gobernadores, diputados y senadores
nacionales, o revisar las constituciones provinciales. La reforma también
introdujo la prohibición al Congreso nacional de dictar leyes que "restrinjan
la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal", el
 reconocimiento de los derechos y garantías implícitos derivados del
principio republicano y de soberanía del pueblo, y el reconocimiento del
principio de "ciudadanía natural" (jus soli). Suprimió también las facultades
de la Corte Suprema de la Nación en conflictos entre poderes públicos de
una misma provincia, o entre una provincia y sus vecinos.

2.2.2. Reforma de 1866

La reforma constitucional de 1866 fue una breve pero crucial modificación

relacionada con los ingresos del Estado nacional, impulsada por el
presidente Bartolomé Mitre al solo efecto de restablecer los impuestos a las
exportaciones, llamados también retenciones o derechos de exportación,
que habían sido abolidos a partir del 1 de enero de 1866 por la reforma
constitucional de 1860. La reforma modificó dos artículos, el artículo 4, para
eliminar el vencimiento de 1866, y el artículo 67, inciso primero, para
restablecer la facultad de Congreso Nacional para imponerlos.

2.2.3. Reforma de 1898

Hacia fines del siglo XIX se hizo evidente que el desarrollo económico y
social requería un aumento del tamaño de Estado, que desbordaba los
límites previstos en la Constitución. En 1897 el Congreso Nacional declaró
la necesidad de reforma constitucional, estableciendo las materias y
artículos para reformar, la representación asignada a cada provincia (los
ciudadanos de los territorios nacionales no tuvieron derecho a elegir ni ser
elegidos) y demás requerimientos para conformar la Convención:
Artículo 1.- Declárase necesaria la reforma parcial de la Constitución, en lo
relativo al número de habitantes que el Artículo 37 fija como base para la
elección de diputados al Congreso Nacional; en la disposición del Artículo
87, relativa al número de Ministros del Poder Ejecutivo; y, en el inciso 1.º
del Artículo 67, en cuanto no permite la instalación de aduanas libres en los
territorios del sud de la República.

La Convención se instaló en la Ciudad de Buenos Aires el 24 de febrero de

1898, funcionando hasta el 15 de marzo, tratando los tres puntos que el
Congreso consideró necesario reformar y aprobando reformas en dos:
 Cambio de la base de elección de diputados. La constitución de
1853 indicaba que se elegiría un diputado cada 20 000 habitantes.
El crecimiento poblacional demostró la necesidad de un cambio. El
artículo se reformó para que indicara que se elegiría un diputado
cada 33.000 habitantes, y que el Congreso pudiera elevar la base
de elección de diputados para poder mantener su número en una
 cantidad razonable (de no haber sido así, de acuerdo con los datos
del Censo de Argentina de 2010 la Cámara debería estar formada
por 2004 miembros).
 Aumento de los ministerios. La Constitución fijaba en cinco el
número de ministerios y deslindaba sus ramos (Relaciones
Exteriores, Interior, Justicia e Instrucción Pública, Hacienda, Guerra
y Marina). Con la reforma, su número aumentó a ocho y su deslinde
se dejó a la legislación.
 Aduanas libres. La Convención rechazó esta posibilidad de reforma.

2.2.4. Reforma de 1949

La necesidad de incorporar nuevos derechos sociales y las nuevas funciones

del Estado, siguiendo los lineamientos del constitucionalismo social, fueron
los argumentos básicos que motivaron esta reforma. Fue promovida por el
gobierno de Juan Domingo Perón. La modificación incorporó en sus artículos
los derechos de segunda generación (laborales y sociales), reconoció la
igualdad jurídica del hombre y la mujer, incorporó la función social de la
propiedad, estableció la autonomía universitaria, los derechos de la niñez y
la ancianidad, el hábeas corpus, facultades de intervención de Estado en la
economía, entre otras normas. También posibilitó que el presidente pudiera
ser reelegido indefinidamente, y dispuso su elección y la de los diputados y
senadores por voto directo.

2.2.5. Proclama militar de 1956

El 27 de abril de 1956 el presidente de facto general Pedro Eugenio

Aramburu, el vicepresidente de facto y los ministros, emitieron una
proclama de carácter constitucional, declarando "vigente la Constitución
Nacional sancionada en 1853, con las reformas de 1860, 1866 y 1898, y
exclusión de la de 1949", la que a su vez debía subordinarse "a los fines de
la Revolución enunciados en las Directivas Básicas del 7 de diciembre de
1955, y a las necesidades de la organización y conservación del Gobierno
Provisional".
Entre los derechos y normas constitucionales que quedaron sin efecto por
dicha proclama, se cuentan los derechos de los trabajadores, la igualdad de
derecho del hombre y la mujer y la patria potestad compartida, los derechos
de los niños, los derechos de los ancianos, la autonomía universitaria, el
voto directo, la reelección indefinida del presidente, el fin social de la
 propiedad privada, la gestión estatal de los servicios públicos y el comercio
exterior, etc.

Algunos juristas descalificaron la abolición por no cumplir con ninguno de

los pasos necesarios para ejercer el poder constituyente, sosteniendo que
solo una convención constituyente elegida democráticamente y sin
proscripciones podía decidir sobre el texto constitucional. En
disconformidad con el acto renunció el juez de la Corte Suprema Jorge Vera
Vallejo, designado por la dictadura el año anterior. Otros juristas justificaron
la abolición, sosteniendo que la convención constituyente de 1949, modificó
varios artículos que no estaban incluidos en la declaración de la necesidad
de reforma, por el Congreso nacional, entre ellas la reelección inmediata del
presidente y vice.

2.2.6. Reforma de 1957

En 1957 la dictadura encabezada por el general Aramburu declaró por

decreto 3838 la necesidad de reformar la Constitución y convocó a
elecciones de convencionales constituyentes para convalidar la derogación
de las reformas de 1949 y realizar, eventualmente, nuevas reformas
constitucionales. El gobierno militar prohibió la presentación de
candidatos peronistas, pero sus simpatizantes respondieron votando
masivamente en blanco y obteniendo la mayoría, hecho que afectó
fuertemente la legitimidad de la Convención Constituyente. Por su parte
la Unión Cívica Radical se fragmentó en dos partidos, UCRI (frondizistas)
y UCRP (balbinistas), el primero opuesto a la Convención convocada por el
gobierno militar y el segundo partidario de la misma.
La Asamblea Constituyente se limitó a convalidar la decisión del gobierno
militar e inmediatamente después los convencionales comenzaron a
retirarse sin tratar las reformas preparadas por las comisiones. Mientras los
representantes se retiraban, una parte logró sancionar el artículo 14 bis,
referido a algunos derechos del trabajo. Luego de ello ya no fue posible
lograr una nueva sesión con quórum.

2.2.7. Estatuto de la revolución argentina de 1966

El 28 de junio de 1966, mediante un golpe de Estado, asumió el poder una

junta militar que se autodenominó Revolución Argentina y dictó un Estatuto
de la Revolución Argentina integrado por 10 artículos que tenía
preeminencia sobre la Constitución Nacional de 1853, con las reformas de
 1860, 1866, 1898 y 1957, que permaneció vigente, aunque sin el carácter
de norma suprema. El Estatuto de la Revolución Argentina quedó de hecho
sin efecto el 25 de mayo de 1973, al asumir las autoridades democráticas
con la presidencia de Héctor José Cámpora.

2.2.8. Estatuto fundamental temporario de 1972

El 24 de agosto de 1972 la Junta de Comandantes que gobernaba la

dictadura autodenominada Revolución Argentina dictó un “Estatuto
Fundamental” de cinco artículos, manifestando explícitamente que se hacía
en “ejercicio del poder constituyente”, que incluía una serie de
considerandos y reformó quince artículos de la Constitución (texto de
acuerdo a la reforma de 1957), al mismo tiempo que declaró inaplicables
otros cuatro artículos.

2.2.9. Conclusiones

A lo largo del tiempo el Estado Nacional Argentino encaró un proceso de

profundas transformaciones, que inició siendo un estado federal liberal con
gran influencia de los Estados Unidos

En 1989, el Poder Legislativo Nacional sancionó la Ley de Reforma del

Estado, que constituyó el punto de partida de la redefinición de las tareas
del sector público y un ordenamiento de las finanzas públicas.

Los principales ejes del proceso de reestructuración estatal fueron:

 La transferencia al sector privado de las actividades de producción

de bienes y servicios cuya distribución se realiza a través de
mecanismos de mercado.
 La transferencia a las provincias de la prestación de la mayoría de
los servicios públicos sociales y los de naturaleza local.
 La especialización del Estado Nacional en el cumplimiento de sus
funciones indelegables: justicia, seguridad, defensa, relaciones
exteriores, salud, seguridad social, preservación del medio ambiente,
promoción de la ciencia y la tecnología, defensa de la competencia,
regulación de los monopolios y la inversión en infraestructura social y
sectores no privatizados.
 La Reforma Estatal es un proceso complejo, por las múltiples dimensiones
que abarca, y de largo aliento, porque implica un cambio cualitativo en su
perfil político-administrativo.

A su vez el escenario de la reforma estatal está determinado por crecientes

demandas políticas y sociales y por serias restricciones de recursos. El
desafío actual para el Estado Nacional es continuar con la redefinición de
sus competencias y la asignación de sus recursos humanos y materiales,
atendiendo a la integración económica regional y mundial y a la
democratización de sus estructuras político-administrativas. Los estados
provinciales y municipales por su parte, además de ajustar y reorganizar
sus estructuras, deben atender las demandas originadas por los
desequilibrios sociales que tienen origen en la crisis y posterior
reorganización del sistema económico.

3. La Reforma del Estado en Chile

El Estado de Chile, es un país unitario y democrático regido por un sistema

presidencial. De acuerdo a su Constitución de 1980, aún vigente, Chile es una
república democrática, cuyo Estado es unitario y su territorio se divide en
regiones. Su administración es funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentrada.

Para entender la reforma del Estado en Chile, nos remontamos a los

antecedentes que acaecieron a partir de la década de los 80. Durante esos
años, en América Latina, la crisis de la deuda generó el planteamiento de
programas de reforma, las cuales en un inicio fueron formuladas con visión a
solucionar los desequilibrios macroeconómicos en el corto plazo,
convirtiéndose en un nuevo enfoque político a largo plazo. “En esta conversión
hacia una estrategia de largo plazo se han identificado dos generaciones de
reforma del Estado. Las primeras están orientadas a superar desequilibrios
monetarios y fiscales y de corte coyuntural, y las segundas referidas a las
transformaciones de estructura institucional del Estado y de carácter mediano
y largo plazo” (García 2003, p. 98).

Las reformas del Estado, han tenido múltiples particularidades en cada caso
nacional; sin embargo, también han tenido un común denominador en torno a
la manera como concibieron las reformas y que se logra explicar por el alto
grado de sujeción al que estaban sometidos a los organismos multilaterales de
crédito.
Antes de pasar a detallar las reformas del Estado en Chile, precisamos que
adoptamos la definición que hace Pollitt y Bouckaert: “Las reformas son
cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector público, con el
objetivo de hacer que funciono mejor en algún sentido” (Waissbluth 2006, p.8).
Ahora, consideramos necesario explicar lo siguiente:

3.1. Las Reformas de Primera Generación en América Latina

“El aumento constante del gasto y el agotamiento del patrón de

acumulación en que se sustentaba, pusieron en evidencia la
disfuncionalidad del carácter interventor del Estado y la necesidad de
redimensionarlo a una tendencia privatizadora”. (García 2003, p. 99).
Los organismos multilaterales de crédito, adquirieron poder a partir de la
crisis de la deuda, debilitando la autonomía de los Estados nacionales
debido a que se encontraban sujeto indirectamente a su control.

Los organismo multilaterales de créditos para permitir el acceso a

nuevos empréstitos de la banca internacional, condicionaron la puesta
en marcha de las llamadas “reformas de primera generación”, las
cuales consistieron en la liberación comercial y la privatización de
activos del Estado.

Las reformas de primera generación tuvieron como objeto encoger al

Estado, no necesariamente mejorarlo, debido a que las funciones y
actividades que desarrollaba no se ajustaba al nuevo contexto
ideológico configurándose ilegítimas.

El tamaño de la deuda obligó a muchos países a seguir las pautas del

FMI y el Banco Mundial. Esto consistía en una serie de programas de
ajuste que tenía como objetivo asegurar el compromiso de pago más
que lograr transformaciones en el modelo de desarrollo.

3.2. Las Reformas de Segunda Generación - La Reforma institucional

de Estado.

Bajo la reestructuración capitalista y el redimensionamiento del Estado,

se emprendieron una seria de modificaciones de la gestión
administrativa y de creación de instituciones que forman parte de la
llamada reforma de segunda generación. Esta es considerada por
algunos como un proceso de “continuidad” orientado a consolidar un
modelo de organización social centrado en el mercado.
 En los años ochenta, la preocupación fundamental fue promover el
ajuste estructural de las economías en crisis, y en los noventa, al darse
cuenta que no era suficiente llevar al Estado mínimo, se produce la
segunda ola que esencialmente consiste en una reforma institucional
del estado.

Por ello, con las reformas de segunda generación se revitalizó el papel

del aparato público en los asuntos del desarrollo económico, bajo el
entendido de que la creación de dispositivos institucionales públicos
posibilitará a los agentes privados operar con un margen de menor
incertidumbre, argumento que es llamado “nuevo institucionalismo”.

En este sentido, los nuevos planes de reforma han estado dirigidos a la

búsqueda de Eficiencia de los servicios públicos, Efectividad, y
Descentralización.

3.3. Las Reformas del Régimen Militar – Augusto Pinochet (1973-1990).

Durante la dictadura militar chilena entre 1973 y 1989, se desarrollaron

un plan de reformas económicas y sociales consistente en ingeniería
económica a gran escala y sin restricciones. En cuanto a las
transformaciones político-institucionales, Jaime Guzmán fue el ideólogo
que construyó el nuevo orden político con la constitución de1980.

A consecuencia de las reformas que se instauraron, se creó el Consejo

de Seguridad Nacional con predominio militar. El Presidente no podía
remover a los jefes de las fuerzas armadas y policiales. Se estableció la
autonomía del Banco Central. Se impuso un sistema electoral
binominal.

Las reformas también se llevaron en la Administración Pública. Se

aprobó la escala única de sueldos de los funcionarios; el estatuto
laboral de los funcionarios públicos; y la descentralización
administrativa. También se inició la modernización emblemática del
Servicio de Impuestos Internos. El empleo público se redujo en un 30%.

En cuanto al balance económico de este periodo se obtuvo una baja en

la tasa promedio de crecimiento anual del PIB: 3.1%, porcentaje bajo
comparado con el 5.5% que se obtuvo entre 1990 y 2004, y con 3.4%
entre el 60 y el 73. Ante ello, la gran mayoría de los grandes
empresarios temían que el gobierno de “centro izquierda”, que ellos
 veían como de “extrema izquierda”, les reexpropiara sus empresas, o
que retornara el caos económico de la época de Allende.

3.4. El desarrollo social y económico de chile y la recuperación de la

democracia.

Al finalizar el gobierno militar, se retornaba a la democracia en un

contexto de fractura social. “A lo largo de este periodo se fue
desarrollando paulatinamente pero con fuerza el proceso llamado de
“consenso promisorio” (Waissbluth 2006, p.25). Donde muchas de las
reformas del Estado que luego se instauraron nacieron del diálogo entre
el gobierno, la sociedad civil, los centros de estudio de la oposición y los
empresarios. Este “consenso promisorio” comenzó a construirse desde
el mismo Marzo de 1990.

En primer lugar, el gabinete del primer gobierno de la Concertación tuvo

claro que el bien superior era recuperar la democracia. No obstante, se
exigía especial atención sobre asuntos cruciales como la estabilidad
económica para los empresarios, reforma laboral para los trabajadores,
reforma tributaria para financiar el deprimido gasto social y reconstruir
un aparato de gobierno semiderruido, mejoras salariales para los
funcionarios públicos.

Las políticas clave propiamente concertacionistas en materia

económica en el periodo 1990-2005 fueron una reforma tributaria
adecuadamente negociada durante el gobierno de Aylwin, un inteligente
control de flujos externos de capital en momentos críticos, la política de
superávit estructural en el gobierno de Lagos, y los TLC del final del
período. Estos elementos han conducido a Chile a ocupar los primeros
puestos en los rankings internacionales en materia de política
macroeconómica.

3.5. Las Reformas de los Gobiernos de la Concertación

3.5.1. El Período de Patricio Aylwin (1990-1994)

En este periodo “se inició la democratización de los municipios (elección

democrática de los alcaldes) y el fortalecimiento de los Gobiernos
Regionales. Los esfuerzos se concentraron en “reformas sustantivas”,
que no demandaron desafíos gerenciales mayores, y en cubrir temas y
sectores nunca abordados por el gobierno militar” (Waissbluth 2006,
p.38).
 También, se creó el Servicio Nacional de la Mujer, el Instituto Nacional
de la Juventud; la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; y la
Comisión Nacional del Medio Ambiente.

En materia de infraestructura, se aprobó una reforma a una obsoleta ley

de concesiones de obras públicas. Dando inició a una amplia y
productiva política de inversión en carreteras, puertos, y aeropuertos.

Para hacerse cargo de los equilibrios sociales desbalanceados por las

políticas de la dictadura, el gobierno de Aylwin implementó un conjunto
de reformas laborales que mejoraron sus condiciones contractuales:
aumento de indemnizaciones por despido, fortalecimiento de las
negociaciones sindicales y mayores condiciones para el término del
contrato. Se trató de “pagar la deuda social” generada por las
transformaciones económicas del régimen militar. Se aumentó el gasto
social en educación, vivienda, salud y pensiones asistenciales.

3.5.2. El Período de Eduardo Frei (1994-2000)

Una de las reformas más caras, trascendentes y exitosas que tuvieron

lugar en este periodo de gobierno fue “la Reforma Procesal Penal, con
la amplia y compleja creación e inversión institucional (que implicó
nuevos tribunales, Ministerio Público, y Defensoría Pública)”
(Waissbluth 2006, p.39).. También, en materia comercial, abrió la senda
de la apertura negociada de mercados en base a Tratados de Libre
Comercio.

Otra reforma fundamental fue la Reforma Educativa. El sistema

educativo de Chile si bien se diseñó en el periodo de la dictadura,
consistente en una educación pública con gestión descentralizada. En
1997 se aprobó la extensión de la jornada horaria, aproximando a Chile
al nivel de los países más avanzados.

En este gobierno se implementó masivamente la inversión en

infraestructura. La Ley de Concesiones si bien se aprobó en el gobierno
de Aylwin, fue con el gobierno de Frei donde ésta comenzó a entregar
sus primeros resultados.

Una de las reformas más sensibles que llevó a cabo el gobierno, fue
privatizar las empresas públicas de agua potable. La diferencia a otros
procesos privatizadores del régimen militar, fue que en este caso: a) se
mejoró previamente la capacidad regulatoria de los monopolios
 concesionados; y b) se aseguró una subvención directa a la demanda
para los sectores más pobres. Otra ventaja de esas privatizaciones, fue
que las enormes inversiones que se requirieron para generar las
plantas de tratamiento de aguas servidas no salieron del presupuesto
público.

Por otro lado, se atribuye al gobierno de Frei el mérito de haber iniciado

la política de Modernización de la Gestión Pública. El propósito era
mejorar la gestión, generando ciertas condiciones que comprometieran
a todos hacia la eficiencia y la atención al ciudadano. El enfoque de
este gobierno fue más bien gerencialista. Así, en 1997 el gobierno
formuló la primera orientación de política: el Plan Estratégico de la
Modernización de la Gestión Pública.

También en 1997, se plantearon una serie de proyectos que

implementaban 6 módulos: planificación estratégica, escrutinio interno,
desarrollo de proyectos de modernización, diseño e implementación de
un sistema de control de gestión y el establecimiento de convenios de
desempeño. Estos planes fueron la base para el diseño de los
Programas de Mejoramiento de Gestión.

Otra medida importante en la política de modernización fue la

incorporación de los incentivos monetarios al buen desempeño
individual de los funcionarios públicos (Ley 19553). Con esta medida,
por primera vez se vinculan salarios públicos a la productividad.

Otras reformas transversales que comenzaron con el gobierno de Frei y

culminaron con el gobierno de Lagos fueron el diseño del portal Chile
Compra y el programa de simplificación de trámites. Asimismo, en
materia de probidad se instaló el Consejo de Auditoria Interior General
del Gobierno. En materia tecnológica, se instaló la Comisión de
Tecnologías de la Información y Comunicación y se aprobó la Firma
Digital al interior del gobierno.

En resumen, en el gobierno de Frei se diseñó por primera vez en Chile

una auténtica política pública de gestión pública, bastante consistente y
pragmática.

3.5.3. El período de Ricardo Lagos (2000-2006)

Ricardo Lagos fue el primer Presidente socialista en Chile después de

Salvador Allende; sin embargo, terminó con una aprobación de su
gestión en torno al 70%.
“En materia de reformas transversales en gestión pública, se distinguen
dos etapas. En la primera, el antiguo Comité Interministerial de
Modernización de Frei, se transforma en el Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado, PRYME. El segundo momento comienza con
los acuerdos entre la oposición y el gobierno para dar gobernabilidad a
la crisis MOP-GATE” (Waissbluth 2006, p.42).

Para llevar la gobernabilidad de la crisis, el gobierno agenda reformas

transversales, fijadas en una minuta denominada “Acuerdos Político-
Legislativos para la Modernización del Estado, la Transparencia y la
Promoción del Crecimiento”. Esta minuta de acuerdos fue redactó en
enero de 2003, y fue firmada por el líder de la oposición y el Gobierno.

Conforme lo señala Waissbluth (2006), las 49 iniciativas se refieren a

los ámbitos de:
a) Modernización del estado Gestión Pública, Gestión de Recursos
Humanos, Gestión Financiera, y Descentralización.
b) Transparencia, Financiamiento de la Política, Labor
Parlamentaria, Institucionalidad y Probidad
c) Promoción del crecimiento, Iniciativas incluidas en la Agenda
Pro-Crecimiento, y nuevas iniciativas.
Para resumir, podemos destacar, lo siguiente:

Se fortalecieron los sistemas de control de gestión y evaluación de

programas.

En relación con ciudadanía, las principales reformas implementadas

tienen que ver con aprobación de la ley del silencio administrativo, y
también se instaló un novedoso sistema de gestión integrador de los
programas sociales contra la extrema pobreza: Chile Solidario.

En Gestión Financiera, se encuentra la implementación de un exitoso

portal web de compras públicas y un registro de proveedores
(www.chilecompra.cl). Asimismo, se mejoró la contabilidad financiera
del Estado siguiendo las normas del FMI, y se comenzó a implementar
un sistema en línea de gestión financiera para el Estado.

En materia de descentralización hubo algunas iniciativas para mejorar

el financiamiento municipal y la administración de los gobiernos
regionales.
 En materia de transparencia, los avances más notables tienen que ver
con el financiamiento público de las campañas políticas con todo el
sistema de rendición de cuentas y límites al gasto asociado. Además,
en este periodo se aprueba la reforma constitucional que genera el
derecho ciudadano de acceder a la información y documentación de la
administración pública.

En el ámbito de reformas “pro-crecimiento” se puede destacar: El

fortalecimiento de los Programas de Gobierno Electrónico, la creación
de tribunales tributarios, modernización de la institucionalidad para la
libre competencia, y aprobación de una nueva institucionalidad de
fomento de la innovación.

En el ámbito social, la reforma más emblemática del Presidente Lagos

fue la creación de un nuevo Sistema de Seguro público-privado de
Prestaciones de Salud Garantizadas.

3.5.4. Primer (2006-2010) y Segundo (2014-2018) Gobierno de Michelle

Bachelet

Durante sus dos periodos de gobiernos se desarrollaron diversas

reformas, principalmente en el segundo periodo que emprendió
profundas reformas estructurales.

La Reforma Tributaria estableció a grandes rasgos: un alza gradual en

los impuestos a las grandes compañías; beneficios tributarios para las
pequeñas empresas; se establecieron medidas contra la evasión y la
elusión; y se eliminó un complejo sistema que permitía a los
empresarios pagar menos impuestos.

Uno de los argumentos fue que el Fisco recaudaría más dinero, el cual
sería utilizado para implementar otra de sus importantes medidas como
por ejemplo la gratuidad en la educación.

La reforma educacional consistió en cambios que se dieron a través de

una ley que establece un sistema gradual de gratuidad cuya cobertura
irá creciendo con el tiempo.

Por otro lado, se promulgaron la Ley de Interrupción Voluntaria del

Embarazo y la Ley de Matrimonio Igualitario.

Entre las medidas de carácter democrático se dictaron reformas del

sistema electoral, mejorar la transparencia en el Estado y reglamentar
el financiamiento de la política. En este sentido, se promulgó una ley
 que obliga a todos los funcionarios y autoridades del Estado a realizar
una declaración anual de patrimonio e intereses, informando bienes,
inversiones y redes familiares.

3.5.5. Primer (2010-2014) y Segundo (2018-2022) Gobierno de Sebastián

Piñera.

“Durante el gobierno de Piñera sobresale un lento avance en materia de

reformas políticas, en particular en aquéllas destinadas a descentralizar
la gestión pública y a otorgar mayor autonomía regional”. (Avendaño
2013). En lo que respecta al fomento de la participación, el avance se
refleja en materia de inscripción aunque no se podría definir como un
avance la aprobación del voto voluntario debido a su impacto inmediato
en las elecciones de octubre del 2012.

Las reformas del estado emprendidas por el gobierno de Piñera buscan

mejorar la calidad de la democracia y revertir los problemas que afectan
al sistema de representación.

3.6. Conclusiones

 En América Latina, la crisis de la deuda generó el planteamiento de unos

programas de ajuste que buscaron solucionar los desequilibrios
macroeconómicos, de forma que se identificaron dos generaciones de
reformas: Las primeras se orientaron a superar desequilibrios monetarios y
fiscales y de corte coyuntural, y las segundas referidas a las
transformaciones de estructura institucional del Estado y de carácter
mediano y largo plazo.

 Las reformas aplicadas durante el régimen militar de Augusto Pinochet

(1973-1990), se desarrollaron en torno a un plan de reformas económicas y
sociales basadas en una ingeniería económica a gran escala y sin
restricciones.

 La Reforma del Estado en Chile aborda el tránsito que parte desde 1990,
durante el periodo de democracia. Estas reformas deben entenderse como
los cambios efectuados a las estructuras y procesos del sector público, con
el objetivo de mejorarlo.

 El desarrollo social y económico de chile, y principalmente la recuperación

de la democracia, como bien superior del Estado marcó el periodo de los
 gobiernos de concertación que sucedieron a partir de 1990 y se enfocó a la
búsqueda de Eficiencia de los servicios públicos, Efectividad, y
Descentralización.

 Las reformas del periodo de Patricio Aylwin (1990-1994) estuvo marcado

por una vulnerable gobernabilidad debido al tránsito a la democracia, por
ello las reformas del estado fueron llevadas a cabo con la mayor
coordinación interministerial y destacó el ámbito de la gestión global.

 En el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) se diseñó por primera vez en

Chile una auténtica política pública de gestión pública, bastante consistente
y pragmática.

 Durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), se establecieron

reformas transversales, referidas a los ámbitos de Modernización del
Estado y Gestión Pública, Transparencia, y Promoción del crecimiento.

4. La Reforma del Estado en Colombia

La Descentralización o Reforma del Estado en Colombia surge en 1985,

entre la democratización de lo púbico y la aplicación del Consenso
Washington.

Debido a la magnitud de las demandas sociales en bienes y servicios, era

necesario descentralizar a nivel local o regional los procesos de política
pública que contribuyen al desarrollo y, ceder al mercado aquellos servicios
públicos que el Estado no era capaz de responder.

Existen dos paradigmas que promueven la reforma del Estado: el

sociopolítico y el de la economía neoclásica. La primera, relacionada a la
equidad, la superación de los desequilibrios regionales, la inclusión social; la
segunda, relacionada a la reducción o desaparición de la intervención del
Estado en aquello que los privados puedan resolver con más eficiencia.

Jordi Borja concibe la reforma como una posibilidad para el fortalecimiento

de la democracia porque abre canales de intervención ciudadana en el
proceso de la política pública y acerca, en el nivel local, el Estado al
ciudadano. Sostiene que el Estado centralizado demostró su ineficiencia en
la ejecución de políticas sociales y limitó la inclusión y participación política
de diferentes sectores sociales. “La construcción del Estado democrático
liberal se desarrolló, principalmente, a través de la extensión del sufragio
universal y del pape de los partidos, en el mercado del Estado – Nación y no
 en ámbitos locales o regionales”. Según él, Jordi Borja, sólo nivel ocal y con
base en un proceso de descentralización se fortalece la autogestión social,
las libertades individuales, la solidaridad, la innovación y la eficacia de lo
público5.

4.1. El ajuste estructural

En Colombia, la reforma del Estado comenzó como respuesta a la crisis de

legitimidad y gobernabilidad que enfrentaba el Estado: movilizaciones, paros
cívicos como expresión de inconformidad por promesas electorales
incumplidas frente a demandas en servicios públicos, vías, educación, medio
ambiente y también por la presión del movimiento insurgente. Una segunda
fase surge con la Constitución de 1991, que respondía a la desestabilización
institucional: exigencias del modelo mercadocéntrico, reducción de su
tamaño, privatizaciones, desregulación de la economía, despolitización y
tecnocratización de la gestión pública. En ese marco se reglamentó la libre
competencia en la prestación de servicios públicos, se desmontaron
instituciones financieras; se vendieron total o parcialmente empresas
estatales; se liquidaron instituciones de orden nacional. La tercera fase es la
del ajuste fiscal; lo impone, en el año 2000, el Fondo Monetario Internacional,
para reducir el déficit fiscal nacional que en ese momento ascendía al 28.4%
del PIB y representaba en intereses, el 4% del PIB y la cuarta parte de los
gastos (J. Castro, 2001). Como estrategia, el Fondo exigió el recorte de las
transferencias10 a las entidades territoriales contando con el respaldo de la
tecnocracia nacional que consideraba excesivo el tratamiento dado por los
constituyentes de 19916.

Algunas razones que explican el déficit fiscal departamental y municipal son:

la ausencia de políticas nacionales, permanentes y no coyunturales para el
fortalecimiento de la descentralización y la irresponsabilidad propia de los
gobernantes locales. Las políticas nacionales para el fortalecimiento
institucional territorial, iniciadas en el primer periodo de los años noventa, no
continuaron; los municipios quedaron a su suerte y muchos no poseían
capacidades técnicas para enfrentar con éxito una tarea que desconocían
administrativa, financiera y legalmente. La Ley 358 de 1997, formulada para
medir la capacidad de pago de las entidades territoriales para efectos de

5
Artículo elaborado por Rosalía Correra Young (2005). “La reforma del Estado en Colombia: entre el ajuste
fiscal y el fortalecimiento de la participación ciudadana”.
6
Eduardo Wiesner (1995), en su libro la Descentralización, el Gasto social y la Gobernabilidad en Colombia,
publicado por el Departamento Nacional de Planeación y la Asociación Nacional de Instituciones Financieras
 endeudamiento, llegó cuando municipios y departamentos enfrentaban un
súper endeudamiento y pagaban tasas de interés del DTF7.

La crisis financiera, además de convertirse en un argumento para reducir las

transferencias, fue aprovechada para imponer ajustes a las entidades
territoriales respecto al uso de sus ingresos propios. El Gobierno Nacional las
incluyó en la ley 550 de 1999, y municipios y departamentos con cartera
morosa podían solicitar una reestructuración de la deuda, sometiéndose a un
proceso de intervención económica por parte de la nación, que designaba
funcionarios de orden nacional para coadministrarlos8.

Adicionalmente, el Congreso aprobó la ley 617 del 2000 para racionalizar el

gasto de las entidades territoriales, categorizándolas con base en su
población y sus ingresos corrientes de libre destinación. En esa ley se
definieron los porcentajes máximos de gastos de funcionamiento, gastos de
contralorías y personerías, y honorarios de concejales y diputados; de igual
manera, la financiación y provisión del pasivo prestacional y pensional, con
base en los ingresos corrientes de libre destinación.

El ajuste fiscal continuó con el Acto Legislativo 01 del 2001 que creó el
Sistema General de Participaciones sustituyendo la legislación anterior15;
una “bolsa común” de la que se hacen los giros y para su reparto se tiene en
cuenta: población atendida y por atender; población urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y equidad, con base en el indicador del pobreza que
distribuye el DANE9.

A renglón seguido, la ley 715 de 2001 reglamentó el Acto Legislativo en

cuanto a las funciones que le corresponden a la nación, a los departamento y
a los municipios en educación y salud, y en cuanto a la distribución de los
recursos del Sistema General de Participaciones para educación, salud y
propósitos generales.

Esta solución, propia de un modelo de Estado que se propuso reducir su

tamaño para ceder funciones a las fuerzas del mercado ha sido capitalizada,

7
DTF: Depósitos a término del sistema financiero. Es el promedio de las tasas de interés, de las captaciones
del sistema financiero. Para los años 94 al 95, el DTF llegó, aproximadamente al 30%.
8
Artículo elaborado por Rosalía Correra Young (2005). “La reforma del Estado en Colombia: entre el ajuste
fiscal y el fortalecimiento de la participación ciudadana”.
9
DANE. Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
 en Colombia, por la política tradicional que estimula su creación y conservar
clientelas y apropiar dineros públicos de manera irregular10.

La Constitución de 1991creó o autorizó la creación de más entidades en

cada una de las ramas del poder público, le dio autonomía a otras y creó
más entes autónomos. Así, por ejemplo, creó la Corte Constitucional, el
Consejo Superior de la Judicatura, con sus dos Salas y los Consejos
Seccionales, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Comisión Nacional de Televisión, la Junta Directiva del Banco de la
República, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, el Fondo Nacional de Regalías, la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, la Contaduría General de la Nación, la Auditoría
General de la República, las Oficinas de Control Interno en todas las
entidades y organismos públicos, la categoría de empresas prestadoras de
servicios públicos y la categoría de empresas sociales del Estado.
Igualmente, con fundamento en la Constitución Política se les dio autonomía
especial a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General
de la Nación, a las autoridades electorales, al Banco de la República, a las
Corporaciones Autónomas Regionales y a las Universidades Estatales. En el
orden territorial se erigieron como departamentos a las intendencias y
comisarías, con lo cual se amplió el número de departamentos y se autorizó
la creación de regiones administrativas y de planificación, regiones
territoriales, provincias y entidades territoriales indígenas. Se determinó que
la República es unitaria pero descentralizada territorialmente y por servicios,
sin perjuicio de la autonomía otorgada a otras entidades estatales. Empero,
la Constitución no dio una definición concreta sobre el modelo de
organización territorial.

La Constitución prácticamente diseñó la estructura de la Rama Ejecutiva del

Poder Público en el orden nacional, al definir las siguientes categorías de
entidades que deben existir: La Presidencia de la República (Arts. 196, 199,
203); los Ministerios (Arts. 150-7, 189, 206); los Departamentos
Administrativos (Arts. 115, 150-7, 189, 206); las Superintendencias (Arts.
115, 150-7); los Establecimientos Públicos (Arts. 150-7, 189); las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado (Arts. 115, 150-7, 154); la Empresas
Sociales del Estado (Arts. 48, 49 y 365); Las Sociedades de Economía Mixta
(Art. 150-7); las empresas estatales prestadoras de servicios públicos (Arts.

10
Artículo elaborado por Rosalía Correra Young (2005). “La reforma del Estado en Colombia: entre el ajuste
fiscal y el fortalecimiento de la participación ciudadana”.
 365, 369, 370), y otras entidades y organismos administrativos del orden
nacional (Art. 150-7, 189-15, 16)11.

4.2. El fortalecimiento de la democracia

El fortalecimiento de la democracia promueve la reforma del Estado y la

inclusión política de amplios sectores de la población en canales de
participación, más allá de los electorales. En Colombia, que en sus primeros
pasos estableció la elección popular de alcaldes, reglamentó canales de
participación directa, y la Constitución de 1991 declaró como principio
fundamental “la democracia representativa y participativa”. Este paso ha
significado, al menos en términos formales, la proliferación de formas de
participación a nivel local, departamental y nacional: electoral (alcaldes,
gobernadores, juntas administradoras locales), política (plebiscitos,
referéndum, consulta popular, revocatoria del mandato de alcaldes y
gobernadores), administrativas (juntas directivas, consejos o comités de
dependencias y entidades públicas, juntas de acción comunal, de vivienda
comunitaria, juntas administradoras locales), de planificación (consejos
territoriales de planeación y de desarrollo rural), de control social (
asociaciones de usuarios de los servicios en salud y educación, veedurías
ciudadanas)12.

En síntesis, la participación ciudadana en Colombia se ha ido desarrollando

en tres frentes: uno débil en cultura política y pegado a las costumbres
tradicionales; otro con niveles de proyección y claridad conceptual sobre la
importancia de estas opciones de inclusión político, pero que aún no logra
impactar y transformar; y, tercero, a través de las organizaciones privadas:
fundaciones sin ánimo de lucro con recursos de la empresa privada, las
instituciones de nivel nacional y organismos internacionales que inciden en el
desarrollo socioeconómico de las regiones, con programas y proyectos
donde las comunidades tienen un nivel de protagonismo, no así los
gobiernos locales o departamentales que están ausentes o son convidados
de segunda mano. Esta última alternativa, sin bien genera desarrollo y como
en los programas señalados, incide en las causas estructurales de la
exclusión socioeconómica, deteriora la legitimidad del Estado, porque este se
desentiende, y lo público tiende a concentrarse en manos de particulares
privatizándose, privatizando la descentralización y reduciendo el Estado no
sólo en tamaño, sino también en sus responsabilidades.

11
Artículo elaborado por Jorge Enrique Ibáñez Najar. “Colombia: un Estado de reforma permanente”
12
Artículo elaborado por Rosalía Correra Young (2005). “La reforma del Estado en Colombia: entre el ajuste
fiscal y el fortalecimiento de la participación ciudadana”.
4.3. Conclusiones

Del proceso de reforma del Estado en Colombia ha privilegiado las

exigencias de ajuste fiscal de las entidades financieras internacionales,
preocupándose más por lo monetario – financiero que por lo fiscalista.

Con la reducción de la burocracia se ha incrementado el número de

organizaciones privadas que contratan con el Estado la prestación de
servicios públicos, muchas de ellas no ofrecen capacidad de infraestructura
ni de recurso humano calificado para responder con eficiencia y eficacia las
demandas sociales, principalmente aquellas de los sectores que han estado
excluidos de los derechos sociales y de la acción pública.

Se promueve la socialización política de los sectores excluidos de la

participación en los asuntos del Estado también muestra tendencias a la
privatización, en ejercicios de control social y que buscan como objetivo,
estimular e incentivar dinámicas participativas y cambios en el
comportamiento político de la ciudadanía.

5. La Reforma del Estado en México

5.1. Legalidad de la Reforma en el País.

La reforma del estado mexicano parte del principio de su legalidad establecida

en su constitución, pero fundamentalmente en base de su legitimidad que
requiere la determinación de los fundamentos que permiten el consenso sobre
la validez del orden jurídico. Pertenece a la naturaleza de la legitimidad la
capacidad para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones
políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad.

Los procesos de reforma del Estado en México surgieron a finales de 1960, a

raíz del crecimiento desproporcionado que había tenido el Estado, la crisis
fiscal y el crecimiento económico del neoliberalismo en América Latina.

La reforma del Estado es la respuesta a la necesidad de apertura, crecimiento,

justicia y una eficaz inserción de México en el mundo actual. En la década de
1970 la reforma se orienta a restringir las tareas y funciones del Estado y la
reducción de las estructuras burocráticas. En la década del 80, la reforma se
enfocó a la función regulativa del Estado en los mercados: se abrieron las
fronteras al libre comercio y bajaron las barreras arancelarias. En la década de
 los 90 los procesos de reforma se ocuparon de modificar parte de lo reformado
en la década anterior, pero los resultados fueron desastrosos.

A principios del Siglo XXI, las tareas parecen concentrarse en la búsqueda de

nuevos diseños institucionales13. La renovación de los diseños institucionales
es solamente una parte de una política de cambio constitucional profundo.
Basar la reforma del Estado solo en un fortalecimiento de las instituciones es
un punto discutible, pero una característica es que las reformas anteriores no
se hubieran dado sin las reformas judiciales (1994 y 1996) que permitieron
conferir más poder y autoridad a los tribunales federales en general, y a la
Suprema Corte en particular.

Cuando se habla de reforma del Estado se cree que ésta consiste

primordialmente en reformar el texto constitucional. Es cierto que la
Constitución mexicana ha sido sometida constantemente a procesos de
reforma (Constitución 1824, 1836, 1857 y 1917) y es cierto que resulta, en
muchos aspectos obsoleta, pensar a que “partir del mejoramiento del marco
constitucional pueden crearse las condiciones para hacer frente a los nuevos
retos del Estado Mexicano”. Antes se requieren muchos otros.

No obstante, lo anterior, la presencia de los medios de comunicación, así

como el avance del proceso de globalización, obliga a replantear la pregunta
de si los retos del Siglo XXI pueden ser superados modificando lo establecido
en el texto constitucional de 1917.

Contreras y Sánchez indican que la reforma del Estado no fue planteada, en

primer lugar, como el proceso de construcción institucional que respondiera a
las demandas de modernización y democratización. La reforma del Estado fue
planteada como la condición de viabilidad para la consolidación de las
reformas económicas que se habían implementado.

Las reformas que se plantearon durante los últimos 30 años, se realizaron con
el objetivo de terminar con el estado paternalista, propietario, interventor
excesivo y absorbente, promoviendo su fortalecimiento para hacerlo más justo
y eficaz. Para ello, se requería redimensionarlo, haciéndolo ágil y eficiente,
ampliando espacios a la iniciativa de los grupos sociales organizados y
liberando recursos que estaban atados a empresas públicas para concentrar
la atención política en las prioridades impostergables de justicia.

Carbonell, M. (2002) “La Constitución Pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales”.

13

México. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Pág. 94

5.2. Reformas Constitucionales.

5.2.1. Constitución de 1824

Se conoce como Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos y

entró en vigencia el 4 de octubre de 1824. En esta carta magna el país toma el
nombre de Estados Unidos Mexicanos y se define como república federal
representativa y católica.

En su interior contenía 7 títulos y 171 artículos, que tomaron inspiración en la

Constitución de Cádiz y la de los Estados Unidos. Esta constitución abolió la
figura monárquica.

5.2.2. Constitución de 1836

Esta carta magna sustituye a la Constitución de 1824 el día 23 de octubre de

1835. Es conocida como las Siete Leyes o Constitución de Régimen
Centralista. Se trata de un documento con tendencia conservadora.

Establecía la división de poderes en cuatro, siendo los mismos el legislativo,

ejecutivo, judicial y un cuarto, llamado conservador que podía regular las
acciones del resto de los poderes.

5.2.3. Constitución de 1857

Para estas alturas la constitución de 1824 había cobrado nuevamente vigencia

después del triunfo de la Revolución de Ayutla en 1855. Sin embargo, Ignacio
Comonfort elaboró un Estatuto Orgánico Provisional para gobernar, hasta la
aprobación de la nueva constitución el 5 de febrero de 1957.

Este documento reestablece el gobierno federal, democrático y representativo

con sus tres poderes originales, así como las leyes de separación del Estado y
la Iglesia, nacionalización de bienes eclesiásticos, registro civil, libertad de
cultos e imprenta, entre otros.

5.2.4. Constitución de 1917

Es conocida como Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de

1917. Se trata de una aportación a la tradición jurídica de México y al
constitucionalismo universal.
 Es la primera carta magna de la historia que incluye lo mejor en aportaciones
al régimen legal de los derechos sociales.

En ella no solo se elimina el cargo de vicepresidente, sino que se elimina

también la reelección del presidente, a diferencia de la Constitución de 1857.
Originalmente contó con 136 artículos y 19 transitorios, que han sido
modificados con el paso del tiempo.

5.3. Principales Reformas Administrativas del Estado.

 En 1960, Adolfo Lopez, la carencia de recursos que provocó la crisis

económica de finales de la década que inició un amplio debate sobre el
tamaño de la estructura de gestión del Estado. En esas circunstancias, y
una vez que los neoliberales asumieron el poder político y económico
proclamaron la necesidad de reducir las actividades y la estructura de
apoyo del estado, como condición para alcanzar la recuperación
económica. Lo que realmente estaba en el centro de la discusión era la
intervención del estado en las actividades económicas14.

 En 1976-1982 la reforma administrativa de José López Portillo. La

reforma administrativa buscó ordenar al multiuniforme sector público central
y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficiente. Esta
reforma administrativa diseñó competencias, sectorizaciones,
globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de
autoridad, agilizaciones de trámites, pero no avanzó en la descentralización
de la autoridad, ni reflexionó sobre el trámite del gobierno. La reforma
económica, cuya base fue la Alianza para la Producción, en la que se
planteó la participación de todos los factores intentó vencer la crisis del
Estado.

 En 1983-1988 con la llegada de Miguel de la Madrid al gobierno, se

plantea una nueva estrategia económica, orientada a lograr, en lo
inmediato, el reordenamiento de una economía devastada y, a mediano y
largo plazo, la necesidad de lograr un cambio estructural. Para lograr el
primer objetivo se puso en marcha el Programa Inmediato de Reordenación

14
Huerta Moreno, Ma. Guadalupe, “La reforma del estado y la transformación de la administración
pública”.
 Económica, orientado a disminuir el crecimiento del gasto público, reforzar
las normas de disciplina, programación, eficiencia y honradez en su
ejercicio, proteger y estimular los programas de producción, importación y
distribución de alimentos básicos, reordenar el mercado cambiario bajo la
autoridad monetaria del estado, reestructurar la Administración Pública
Federal y actuar bajo el principio de rectoría del estado dentro del régimen
de economía mixta que establece la Constitución. Respecto a la reforma
administrativa, a escasos 4días de haber tomado posesión, De la Madrid
envió al Congreso una iniciativa para reformar la Ley Orgánica de la
Administración Pública, en la que se establecían importantes reformas que
crearon varias Secretarías de Estado, entre ellas la de Energía, Minas e
Industria Paraestatal, la de Desarrollo Urbano y Ecología. En los años
posteriores, se impulsó la simplificación administrativa, buscando agilizar
trámites y dar servicios más eficaces a la ciudadanía. La reforma del texto
constitucional se reduce a la reforma del Artículo 115 constitucional en
1982, en donde se estableció la participación de regidores de
representación proporcional a los cabildos municipales. Y para 1987 se
aprobó la creación de una Asamblea de Representantes para el Distrito
Federal al reformarse el artículo 122 de la Constitución, pero sin atender la
demanda de elegir democráticamente al representante del gobierno del
Distrito Federal.

 En 1988 – 1994, el gobierno de Salinas de Gortari, desde su toma de

posesión anunció la necesidad de llevar a cabo la Reforma del Estado,
modificando sus relaciones con la sociedad y con el ciudadano.
Posteriormente, haciendo uso de un estilo inusual en un presidente, explicó
los alcances de dicha reforma: el ejercicio democrático de la autoridad, el
aliento a la participación y organización popular en los programas sociales,
la privatización de las empresas públicas no estratégicas, dando a los
obreros participación en su propiedad y canalizando el producto de su venta
a programas sociales, entre otras. Se buscaba alcanzar la estabilidad
macroeconómica a través de la apertura comercial, la desregulación, la
inversión extranjera y las desincorporaciones.

 1994 - 2000, el gobierno de Ernesto Zedillo, el último presidente

ininterrumpido de 71 años de presidentes del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), enfrento la peor crisis económica de México, su principal
reforma fue la implementación del fondo bancario de protección al ahorro
para rescatar al sistema bancario nacional que complementado con el
fondo de préstamo de EE.UU ayudo a superar la crisis.
 2000 – 2006, Vicente Fox Quesada, Creó la Fiscalía Especial para
Movimientos Sociales y Políticos del Pasado (FEMOSPP) para investigar
los crímenes y las violaciones a los derechos humanos cometidos por
gobiernos antecesores.

 2012 – 2018, el gobierno de Enrique Peña Nieto, las reformas

estructurales y los acuerdos de libre comercio son los principales activos
generados durante los seis años del sexenio del presidente.

 2012 – 2019, gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se caracteriza

por su frontal lucha contra la corrupción y su cercanía —real o impostada—
con los ciudadanos.
Históricamente la Reforma del Estado en México se ha venido
desarrollando por una serie de circunstancias, que han obligado a cada uno
de los presidentes en turno a retomar de distinta manera la Reforma del
Estado: desde poner énfasis en afirmar que el estilo de gobernar es el
factor principal del crecimiento del aparato gubernamental, hasta llegar a
una situación económico administrativa inmanejable. Se ha caído en el gran
error de concebir a la Reforma del Estado, o bien como el
redimensionamiento del aparato burocrático, o bien como la constante
reforma de la Constitución. Hay autores, como Ricardo J. Sepúlveda, quien
afirma en su artículo titulado “La forma del Gobierno en la Reforma del
Estado” que la Reforma del Estado no se concentra solamente en una
reforma del texto constitucional, aunque inconscientemente siguen afirmado
que esta sea la vía más idónea para llevarse a cabo. Más bien se trata de
un proceso de adecuación permanente entre los órganos del Estado y las
transformaciones propias al paso del tiempo en una sociedad. Desde la
primera hasta la última propuesta de reforma, ha de quedar siempre en
claro que la reforma tendrá por centro un acuerdo ciudadano. La Reforma
del Estado no puede ser vista como una simple alteración del organigrama,
sino como un cambio en las relaciones entre diferentes actores y agentes
económicos, políticos, y administrativos.
El proceso de la Reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones
con la sociedad, es un proceso eminentemente político, a través del cual se
reconfiguran las relaciones de poder. En México, y esto vale también para
toda América Latina, el paso que ha faltado a las reformas es una fuerte
crítica y una reconstrucción cultural. Ahí es donde debería haber
comenzado el proceso de reforma. Esto no se ha hecho.
 La gestión pública de una economía incipiente y en gran movimiento,
requería de jerarquías personalizadas, de empleados de confianza, de
directivos discrecionalmente asignados, es decir, una gestión pública
jerárquica.

Las reformas en México parten de una cultura con estilo criollo de gobernar
en la presidencia y todos los niveles de gobierno. Esto trajo, como principal
consecuencia, que los problemas se solucionaran por medio de arreglos
personales, en lugar de realizar lo establecido en las leyes, o de crear leyes
que regularan la solución a dichos problemas. Hoy el país camina por este
mismo sendero y con este misma “metodología”: los problemas se
solucionan al margen del derecho. Este modo de resolver los problemas
nubló el panorama de la gestión pública nacional. Nunca se pensó en el
enorme costo que ello significaría. Ello trajo como resultado el gigantesco
endeudamiento por parte del Estado, sin que los ciudadanos se dieran
cuenta de lo que tendrían que pagar después.

5.4. Características de las reformas mexicanas.

 Vertical: Por agenda federal y no por necesidades y prioridades de

políticas locales de estados.
 Bajo componente público, que le permite tener decisión y maniobra con
escasa participación, discusión y concertación ciudadana. Un elemento
clave para mantener el poder.
 Fuerte regulación por la economía.
 Modelo de gobernar de estilo criollo, centrado en los intereses y
ambiciones individuales.

5.5. Conclusiones

 Las reformas constitucionales en México se evidencian en sus 4

constituciones (1824, 1836, 1857 y 1917).

 Las reformas de estado en México se han realizado como reformas

constitucionales y reformas administrativas.

 La experiencia de México nos enseña que es un error considerar que una

reforma de estado tendrá éxito solo porque se incorpora en la constitución.
 Uno de los principales problemas en las reformas del estado de México es
el estilo de gobierno y de gestión pública por la influencia de la cultura
criolla y el régimen del Partido Revolucionario.

 La experiencia de México sugiere ver reforma del Estado como un ejercicio

retrospectivo (cómo se ha reformado el Estado), introspectivo (cómo se
quiere reformar ahora) y prospectivo (qué efectos pueden tener las
diferentes opciones) y también es importante saber los motivos que la
promovieron y entender por qué el país sigue como está.

 Las reformas del Estado en México no fueron planteadas, en primer lugar,

como el proceso de construcción institucional que respondiera a las
demandas de modernización y democratización. La reforma del Estado fue
planteada como la condición de viabilidad para la consolidación de las
reformas económicas que se habían implementado.

 Las reformas del Estado de México se caracterizan por ser verticales, con
baja gestión del componente público y una fuerte regulación de las
conductas económicas.

 Aun cuando la academia indica que los acuerdos nacionales, son la base
de cualquier reforma, México a un dista mucho por lo descrito en el punto
anterior.
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