LaPoliticaDelGatopardo 2007 PDF

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David Recondo at 2016-03-03
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La política del gatopardo
Multiculturalismo y democracia en Oaxaca
David Recondo (dir.)
Editor : Centro de estudios mexicanos y Referencia electrónica

centroamericanos, Universidad Centro de RECONDO, David (dir.). La política del
Investigaciones y Estudios Superiores en gatopardo: Multiculturalismo y democracia
Antropología Social (CIESAS) en Oaxaca. Nueva edición [en línea].
Año de edición : 2007 Mexico: Centro de estudios mexicanos y
Publicación en OpenEdition Books : 24 centroamericanos, 2007 (generado el 09
abril 2013 noviembre 2013). Disponible en Internet:
Colección : Antropología y Etnología <http://books.openedition.org/
ISBN electrónico : 9782821827806 cemca/2066>. ISBN: 9782821827806.
Edición impresa:
ISBN : 9789684966338
Número de páginas : 486
http://books.openedition.org © Centro de estudios mexicanos y

centroamericanos, 2007
Condiciones de uso:
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La política del gatopardo | David Recondo (dir.) 1
Tras el levantamiento zapatista en el vecino estado de Chiapas el gobierno de Oaxaca

impulsó reformas legales e institucionales en materia de derechos indígenas, una de las
cuales fue el reconocimiento de los "usos y costumbres" en materia electoral. Las normas
y prácticas comunitarias de nombramiento de las autoridades municipales fueron
incorporadas a la legislación electoral en 1995, reforma que creó una nueva frontera
normativa y simbólica entre una mayoría de municipios en los cuales los partidos
políticos no intervienen directamente en el proceso electoral y aquellos donde las
elecciones pasan por la competencia abierta entre candidatos registrados por los
partidos. Este libro analiza las razones que han conducido al gobierno a reconocer lo que
hasta esa fecha había quedado en la informalidad; también analiza los efectos políticos de
dicho reconocimiento en los municipios de Oaxaca, durante una década de aplicación de
esa atípica legislación electoral. El autor muestra cómo, lejos de garantizar la
reproducción de un sistema de dominación regional articulado en torno al PRI, el
reconocimiento de los usos y costumbres ha acelerado la crisis de los mecanismos
tradicionales de mediación y de representación política. La transición oaxaqueña es
interpretada en toda su complejidad y ambigüedad: la permanencia - e incluso la
profundiza-ción- de lógicas clientelares y caciquiles coexiste con la eclosión de espacios
locales de deliberación democrática.

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ÍNDICE
Siglas y acrónimos
Introducción
MÉXICO: EL DEBATE NACIONAL EN TORNO A LAS AUTONOMÍAS INDÍGENAS Y LA LEGALIZACIÓN
DE LOS USOS Y COSTUMBRES
Primera parte. La crisis de la comunidad revolucionaria institucional
Capítulo 1. Estado y comunidades indígenas de Oaxaca: el pacto clientelista

LA COMUNIDAD REVOLUCIONARIA INSTITUCIONAL: UNA SUBVERSIÓN DEL GOBIERNO INDÍGENA
LA COSTUMBRE: REPRODUCCIÓN E HIBRIDACIÓN DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS DE LA
ÉPOCA COLONIAL A LA REVOLUCIÓN
CACIQUISMO Y SIMULACIÓN JURÍDICA: LA INTEGRACIÓN CLIENTELISTA DE LAS COMUNIDADES
LA LEY Y LA SIMULACIÓN: EL RECONOCIMIENTO TÁCITO DE LOS USOS Y COSTUMBRES
Capítulo 2. El surgimiento de un actor político indígena

LA CRISIS DEL MODELO DE INTEGRACIÓN NACIONAL POPULISTA
ÉLITE INDÍGENA Y POLÍTICA INDIANISTA
Capítulo 3. El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios

LAS REFORMAS ELECTORALES FEDERALES: EN BUSCA DE UNA LEGITIMIDAD PERDIDA
MOVIMIENTO UNIVERSITARIO, CRISIS POLÍTICA Y REFORMA ELECTORAL EN OAXACA
ELECCIONES MUNICIPALES EN EL ESTADO DE OAXACA: EL AVANCE DE LA OPOSICIÓN Y LA
MULTIPLICACIÓN DE LOS CONFLICTOS ELECTORALES
Capítulo 4. La política del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

LOS ANTECEDENTES JURÍDICOS: EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA PLURIETNICIDAD
LA COSTUMBRE CONVERTIDA EN LEY: LA INVENCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL DUAL
Segunda parte. La invención paradójica de la democracia
Capítulo 5. Las nuevas fronteras de la política local

¿PARTIDOS POLÍTICOS O USOS Y COSTUMBRES? LA DEFINICIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL
MUNICIPAL
LA RESTAURACIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES
¿CUÁL COSTUMBRE? LA DEFINICIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CONSUETUDINARIOS
Capítulo 6. Los usos políticos de la costumbre

LA COMPETENCIA EXACERBADA POR EL CONTROL DE LOS RECURSOS MUNICIPALES
LA CONSOLIDACIÓN DE LOS PODERES PERIFÉRICOS
LA CRISIS DE LAS MEDIACIONES POLÍTICAS
Capítulo 7. La costumbre contra la democracia

LA COSTUMBRE AL SERVICIO DE LOS CACIQUES
EL CONSENSO CONTRA EL VOTO: LAS AMBIGÜEDADES DE LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

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Capítulo 8. Costumbres para la democracia

LA REINVENCIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES
LA FORMACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL HÍBRIDO
USOS Y COSTUMBRES Y DEMOCRACIA ELECTORAL: ALGUNAS ’AFINIDADES ELECTIVAS”
LA ACLIMATACIÓN DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL
LA PLURALIZACIÓN DEL VOTO INDÍGENA
Conclusión
Epílogo. 2006: el ocaso de un régimen

EL MAGISTERIO, LA APPO Y LAS ELECCIONES FEDERALES
Bibliografía

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Siglas y acrónimos
1 ACO: Asamblea Ciudadana Oaxaqueña

2 AGN: Archivo General de la Nación
3 ANIPA: Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía
4 ANPIBAC: Alianza Nacional de Profesionistas Indígenas Bilingües, A.C.
5 APPO: Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca
6 ARIC: Asociación Rural Indígena de Interés Colectivo
7 Asam: Asamblea de Autoridades Mixes
8 Asaprom: Asamblea de Productores Mixes
9 Azachis: Asamblea de Autoridades Zapotecas y Chinantecas
10 CAMPO: Centro de Apoyo a los Movimientos Populares de Oaxaca
11 CAR-Asam: Comisión de Apoyo y Relaciones de la Asamblea de
12 Autoridades Mixes
13 Cedipio: Centro de Desarrollo de la Pastoral Indígena de Oaxaca
14 CEN: Comité Ejecutivo Nacional
15 CEMCA: Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos
16 CEPCO: Consejo Estatal de Productores de Café de Oaxaca
17 CERI: Centre d'Etudes et de Recherches Internationales
18 CIESAS: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
19 en Antropología Social
20 CIMECH: Centro de Investigaciones Humanísticas de Mesoamérica y el
21 Estado de Chiapas
22 CIOAC: Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos
23 CIPO-RFM: Consejo Indígena Popular de Oaxaca Ricardo flores Magón
24 CNC: Confederación Nacional Campesina
25 CNCA: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
26 CNDH: Comisión Nacional de los Derechos Humanos

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27 CNOP: Confederación Nacional de Organizaciones Populares

28 CNPA: Coordinadora Nacional Plan de Ayala
29 CNPI: Consejo Nacional de Pueblos Indios
30 COCEI: Coalición Obrera Campesina Estudiantil del Istmo
31 COCEO: Coalición Obrera Campesina Estudiantil de Oaxaca
32 Cocona!, S.A.: Compañía Constructora Nacional, Sociedad Anónima
33 Cocopa: Comisión de Concordia y Pacificación
34 Codeco: Comité Organizador y de Consulta para la Unión de los
35 Pueblos de la Sierra Norte de Oaxaca CODEP: Comité de Defensa Popular de Putla Codremi:
Comité Coordinador para la Defensa de los Recursos
36 Naturales, Humanos y Culturales de la Región Mixe COFIPE: Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales Colmex: Colegio de México
37 Conasupo: Compañía Nacional de Subsistencias Populares
38 Coplade: Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado [diferente en nota 64, cap. 5]
39 Coplamar: Coordinadora General del Plan Nacional para las Zonas
40 Deprimidas y Grupos Marginados CTM: Confederación de los Trabajadores de México
41 DAI: Departamento Autónomo de Asuntos Indígenas
42 ENAH: Escuela Nacional de Antropología e Historia
43 EPR: Ejercito Popular Revolucionario
44 EZLN: Ejercito Zapatista de Liberación Nacional
45 FDN: Frente Democrático Nacional
46 FNSP: Fondation Nationale des Sciences Politiques
47 FEO: Federación Estudiantil Oaxaqueña
48 FCE: Fondo de Cultura Económica
49 FIOB: Frente Indígena Oaxaqueño Binacional
50 FLN: Fuerzas de Liberación Nacional
51 FMI: Fondo Monetario Internacional
52 Foesca: Fondo Estatal para la Cultura y las Artes (Oaxaca)
53 FUDT: Frente Unido para la Defensa de Tlacolula
54 ГЕЕ: Instituto Estatal Electoral (Oaxaca)
55 IHEAL: Institut des Hautes Études de l'Amérique Latine
56 IFE: Instituto Federal Electoral
57 US: Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM)
58 Infonavit: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
59 III: Instituto Indigenista Interamericano
60 IOC: Instituto Oaxaqueño de las Culturas
61 INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia
62 INI: Instituto Nacional Indigenista
63 LFOPPE: Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales

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64 LGDJ: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

65 LOPPEO: Ley de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca
66 MNI: Movimiento Nacional Indigenista
67 MRM: Movimiento Revolucionario del Magisterio
68 MSF: Movimiento Sindical Ferrocarrilero
69 MTD: Movimiento por la Transición Democrática
70 MULT: Movimiento de Unificación y Lucha Triqui
71 Nioax: Nueva Izquierda de Oaxaca
72 OCEZ: Organización Campesina Emiliano Zapata
73 Odrenasij: Organización de Defensa de los Recursos Naturales y
74 Desarrollo Social de la Sierra Juárez
75 OIDHO: Organizaciones Indígenas para la Defensa de los Derechos Humanos de Oaxaca
76 OIT: Organización Internacional del Trabajo
77 ONU: Organización de las Naciones Unidas
78 OOCEZ: Organización Obrero-Campesina Emiliano Zapata
79 PAN: Partido Acción Nacional
80 Panal: Partido Nueva Alianza
81 PARM: Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
82 PC: Partido Cardenista
83 PCM: Partido Comunista Mexicano
84 PDM: Partido Democrático de México
85 PFCRN: Partido del Frente Cardenista para la Reconstrucción Nacional
86 PMT: Partido Mexicano de los Trabajadores
87 PNR: Partido Nacional Revolucionario
88 PPM: Partido del Pueblo Mexicano
89 PPS: Partido Popular Socialista
90 PRD: Partido de la Revolución Democrática
91 PREM: Plan de Reordenamiento Económico Mixe
92 PRI: Partido Revolucionario Institucional
93 PRM: Partido de la Revolución Mexicana
94 PROCUP: Partido Revolucionario Obrero-Campesino "Unión del Pueblo"
95 Pronasol: Programa Nacional de Solidaridad
96 PRT: Partido Revolucionario de los Trabajadores
97 PST: Partido Socialista de los Trabajadores
98 PSUM: Partido Socialista Unificado de México
99 PT: Partido del Trabajo
100 PUF: Presses Universitaires de France
101 PUP: Partido Unidad Popular
102 SAM: Sistema Alimentario Mexicano

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103 SEP: Secretaría de Educación Pública

104 Ser, A.C.: Servicios del Pueblo Mixe, Asociación Civil
105 SNTE: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
106 Suterm: Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana
107 TEPJF: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
108 Trife: Tribunal Federal Electoral
109 UABJO: Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca
110 UAP: Universidad Autónoma de Puebla
111 UCD: Unión Campesina Democrática
112 UCIRI: Unión de Comunidades Indígenas de la Región del Istmo
113 UCIZONI: Unión de Comunidades Indígenas de la Zona Norte del Itsmo
114 UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
115 UG: Universidad de Guadalajara
116 UNICACH: Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas
117 Unosjo: Unión de Organizaciones de la Sierra Juárez de Oaxaca

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Introducción
Se vogliamo che tutto rimanga come è bisogna che tutto

cambi.
GUIUSEPPE TOMASI DI LAMPEDUSA
EL GATOPARDO
1 En el contexto muy mediatizado de la rebelión zapatista de enero de 1994 en Chiapas, y
una vez dados los primeros pasos en las negociaciones de paz entre los representantes de
la guerrilla y los del gobierno, el debate en torno a los derechos de los pueblos indígenas
cobró en México un impulso sin precedentes, mucho mayor incluso que los debates que
surgieron en ocasión de la conmemoración de los quinientos años del “encuentro de dos
mundos”, en 1992. La reforma constitucional con la que se reconoció la “composición
pluricultural de la nación mexicana”, impulsada por el presidente Carlos Salinas de
Gortari desde 1991 (a dos años de que el Senado aprobara el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre los derechos de las minorías), dio lugar,
desde entonces, a muchas discusiones en torno a lo que debió representar la reparación
legal de una injusticia histórica: la negación de la especificidad cultural de los pueblos
originarios y del papel que han tenido en la construcción de la nación. En 1994 los
dirigentes del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) retoman las
reivindicaciones de muchas organizaciones indígenas que se formaron desde finales de
los años setenta y que centraron sus movilizaciones en la exigencia de un derecho a la
diferencia y en el rechazo de las políticas asimilacionistas practicadas hasta entonces por
el Estado. La cuestión de las autonomías indígenas se retoma en múltiples foros en los que
participan dirigentes indígenas, antropólogos y representantes de organizaciones sociales
y políticas.
2 En concomitancia con la tendencia mundial al multiculturalismo, el debate en torno al
reconocimiento del derecho a la diferencia tiene particular eco en Oaxaca, estado vecino a
Chiapas en el sureste mexicano. Oaxaca es, en efecto, una de las regiones donde se
concentra el mayor número de indígenas. Fue también semillero de dirigentes indígenas y
organizaciones sociales que han elevado la voz desde los años ochenta, en el plano
nacional y a veces también en el internacional. Es sobre todo ahí donde se promueven las
primeras reformas constitucionales que hacen referencia a los derechos de las
comunidades indígenas, incluso antes de que medidas semejantes se tomaran en el plano
federal.

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3 En tanto que la cuestión indígena es objeto de centenares de discursos, artículos,

programas televisivos, libros, etc., el 31 de agosto de 1995 el Congreso de Oaxaca vota una
reforma a la ley electoral local, destinada a reglamentar los usos y costumbres aplicados
por las comunidades en la elección de sus autoridades municipales. Se trata de una
reforma innovadora en el país, pues no obstante que el reconocimiento de las costumbres
indígenas está inscrito en la Constitución local desde 1990, y en la federal desde 1992,
nunca había dado lugar a una verdadera legislación. La incorporación en el código
electoral local de los procedimientos electorales consuetudinarios en las comunidades
marca un primer paso en la reglamentación de los derechos, que hasta entonces, sólo
habían tenido carácter declaratorio. El derecho a la diferencia se encarna aquí en una ley
que se aplicó en las elecciones municipales a partir de 1995.
4 Aun cuando en todo el continente existen otras experiencias de legislaciones particulares
en materia de gobierno local y de representación política relativas a los pueblos indígenas
(Colombia, Bolivia y Ecuador), ésta es una reforma sin precedentes en un país donde la
tradición jurídica heredada del siglo XIX se ha opuesto ferozmente al reconocimiento de
derechos específicos según los criterios étnicos o culturales. Siguiendo un modelo
republicano inspirado, en parte, en Francia, la ley debe ser general y universal, y no puede
establecer distinciones entre diferentes tipos de ciudadanos. La legislación de
procedimientos electorales particulares, que contradicen en gran medida los preceptos
aplicados en el resto de las elecciones (en particular el carácter secreto, universal e
individual del voto), se presenta así como una excepción histórica.
MÉXICO: EL DEBATE NACIONAL EN TORNO A LAS

AUTONOMÍAS INDÍGENAS Y LA LEGALIZACIÓN DE
LOS USOS Y COSTUMBRES
5 En la república mexicana, la reforma puesta en práctica en Oaxaca suscita desde el
comienzo una viva polémica. Suele citarse como ejemplo en un debate que confronta a
partidarios y detractores de la autonomía. Para los primeros, la legislación de las
costumbres no puede más que favorecer la expansión de una democracia comunitaria
considerada superior a la de los partidos políticos. Además de los dirigentes de las
principales organizaciones indígenas del país, intelectuales como el filósofo Luis Villoro, 1
el historiador Miguel León Portilla2 y el antropólogo Héctor Díaz-Polanco3 defienden esta
posición. Con argumentos sensiblemente diferentes, conciben la autonomía como una
legítima demanda de los pueblos indígenas, que, lejos de desembocar en el separatismo,
debería garantizar la unidad nacional en el respeto a la diversidad. Todos consideran el
reconocimiento legal de las formas comunitarias de organización política como un primer
paso hacia esta autonomía reconciliadora, aunque no siempre estén de acuerdo en los
niveles o la extensión territorial que deba tener.4
6 Para los otros, por el contrario, la autonomía corre el riesgo de conducir a una mayor
segregación de los indígenas. Legalizar las costumbres es tanto como institucionalizar la
discriminación y no puede más que conducir a conflictos y a la violencia étnica.
Personalidades de sensibilidad política bien diferente se codean en esta crítica de la
autonomía y la legalización de las costumbres. Entre ellos figuran intelectuales cercanos
al gobierno, como el constitucionalista Ignacio Burgoa Orihuela, el jurista José Luis

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Soberanes o el escritor y ex senador del PRI Andrés Henestrosa, u otros, que provienen de
la izquierda, como Roger Bartra.5 Sin embargo, sus argumentos no son los mismos.
7 Los primeros consideran que la autonomía sería anticonstitucional y que crear privilegios
particulares (fueros) a favor de los indígenas contradice el carácter general y universal de
la ley. Su discurso es similar al del ex presidente de la república Ernesto Zedillo Ponce de
León (1994-2000), cuando hablaba de los peligros de una “balcanización”.
8 Los segundos recurren a argumentos más directamente políticos: las costumbres son de
índole autoritaria, legalizarlas equivale a reforzar el régimen instalado. Sobre todo Roger
Bartra advierte contra la legitimación de estas formas de gobierno fundamentalistas,
discriminatorias y corporativas que, lejos de expresar una democracia directa cualquiera,
forman parte de un “viejo modelo autoritario”.6 En un escrito ilustrado con ejemplos
tomados de la etnografía, se dedica a demostrar el origen colonial de instituciones y
prácticas que a menudo se erigen en símbolos de una identidad indígena precolombina.
Su conclusión es categórica:
Los sistemas normativos indígenas –o lo que queda de ellos— son formas coloniales
político-religiosas de ejercicio de la autoridad [...] profundamente infiltradas y
hábilmente manipuladas por los intereses de mestizos o ladinos y por la burocracia
política de los gobiernos posrevolucionarios con el fin de esrabilizar la hegemonía
del Estado nacional en las comunidades indígenas.7
9 Para el autor, otorgarles reconocimiento legal a los usos y costumbres equivale a crear un
régimen de “patronazgo cultural segregador”.8 Lejos de contribuir a la democratización
del régimen, con semejantes medidas se corre el riesgo de engendrar más conflictos y
violencia. El autor apela, pues, a “reformar las costumbres”, más que a conservarlas, con
el fin de asegurar “la expansión de una sociedad civil basada en la libertad individual y la
democracia política”.9 El tono es polémico. Su impacto en los medios “pro-zapatistas” es
fulgurante; éstos se han agrupado en la defensa sin concesiones de las autonomías
indígenas.
10 Este debate suscita argumentos fácilmente reduccionistas. Y además remite a un
problema más profundo. El análisis de las políticas de reconocimiento tiende, con
demasiada frecuencia, a cerrarse en razonamientos normativos. En el mejor de los casos,
es de la incumbencia de la filosofía política. Sólo que la mayor parte de las veces se basa
en juicios ideológicos más que en un verdadero examen de la realidad. En cuanto al
tratamiento institucional de la diversidad cultural, solamente el estudio de casos
concretos permite escapar de los dilemas binarios en los que rematan sistemáticamente
las discusiones en torno a los valores intrínsecos de las políticas del multiculturalismo.
11 La reforma sobre losuos y costumbres en Oaxaca ilustra perfectamente los retos que
plantean las políticas de reconocimiento en un contexto de cambio político. Este caso
regional es rico en enseñanzas sobre las ambigüedades de las medidas tendentes a reflejar
la diversidad cultural en las instituciones públicas. Examinarlas es tanto más decisivo
cuanto que el Congreso federal aprobó, el 14 de agosto de 2001, una reforma
constitucional en materia de derechos de los pueblos indígenas. Ésta atribuye a los
estados de la federación la responsabilidad de legislar a favor de los indígenas. El EZLN y
las organizaciones indígenas representadas en el Congreso Nacional Indígena (foro
independiente del gobierno), desaprobaron violentamente la reforma federal. Reprochan
a los legisladores haber “traicionado” los acuerdos de San Andrés Larráinzar en varios
puntos, entre ellos el reconocimiento de las formas de elección de las autoridades
municipales. En este terreno la experiencia de Oaxaca suele citarse como ejemplo de una

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de las reformas más “avanzadas” en las que sería conveniente inspirarse para legislar en
el resto de la federación.
12 Nos ocuparemos aquí del análisis de la génesis y los efectos políticos de la reforma
emprendida en el estado de Oaxaca. El interés es doble: por una parte, se trata de una
reforma única en muchos sentidos, pero representativa de una serie de políticas de
reconocimiento10 que los gobiernos han puesto en práctica en todo el continente
americano. El que tenga una aplicación muy concreta y el que no se reduzca a mera
retórica permite a la vez evaluar el entramado de estas políticas multiculturalistas y
medir sus límites y sus contradicciones. Por otra parte, una reforma como ésta rebasa de
lejos el mero dominio del derecho de las minorías o de los pueblos autóctonos y remite a las
transformaciones que sufre el sistema político mexicano en su conjunto. En este sentido,
nos permite abordar indirectamente la problemática más general de la democratización
en un contexto marcado por una gran diversidad social y cultural.
ALGUNAS PREGUNTAS INICIALES
13 Al mismo tiempo que trataremos de marcar una distancia crítica respecto del debate
ideológico, intentaremos responder a estas preguntas elementales: por una parte, ¿por
qué las reformas en torno a los derechos de los indios tienen lugar en Oaxaca a inicios de
los años noventa, y no en otros lugares del país? ¿Por qué se reglamenta aquí aquello que
en cualquier otro lugar se queda en un nivel puramente simbólico y declarativo? Y, sobre
todo, ¿por qué se decidió oficializar, en este momento preciso, prácticas consuetudinarias
que el Estado se contentó con tolerar (y con utilizar en su provecho) durante decenios?
Por otra parte, ¿cuáles son los efectos que semejante legislación produce sobre el proceso
de cambio político por el que país en general está pasando, y en particular Oaxaca?
¿Semejante reforma afecta profundamente el sistema de relaciones que se ha tejido hasta
ahora entre las comunidades indígenas y el Estado? ¿Contribuye a mantener un statu quo
político, o bien, por el contrario, implica una revisión del modo de dominación
establecido a partir de la Revolución, en los años veinte y treinta? En otras palabras, ¿la
legislación de las costumbres electorales indígenas favorece la preservación de un sistema
político corporativista dominado por un partido hegemónico (el PRI), o bien forma parte
del proceso de democratización que se está dando en el plano nacional?
14 Para contestar a estas preguntas analizaremos, en primer lugar, el contexto histórico y
político, las estrategias de los actores que participan en la elaboración de la agenda de la
reforma electoral, y las vicisitudes de la negociación de nuevas reglas del juego político.
En segundo lugar, analizaremos la aplicación de la reforma en el plano municipal y las
nuevas dinámicas políticas que induce. Buscaremos comprender en qué consiste la
particularidad de las prácticas consuetudinarias que la ley reconoce, y cómo los actores
locales (facciones políticas, dirigentes comunitarios, autoridades municipales, partidos y
organizaciones sociales) perciben la reforma y se la apropian.
15 Para ello partiremos de una definición sencilla aunque provisional de la noción de “usos y
costumbres”. Ésta abarca el conjunto de normas y prácticas que regulan la designación de
las autoridades municipales y el ejercicio del gobierno local en una tercera parte de los
municipios del estado de Oaxaca (418 de 570). Se trata de prácticas de tipo comunitario
que se basan en un imperativo de servicio a la colectividad al que, teóricamente, están
sujetos todos los habitantes adultos o casados de un pueblo. El servicio comunitario está
articulado en torno a una jerarquía de funciones o “cargos”,11 que cada individuo debe

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cubrir alternadamente y de manera ascendente durante toda su vida. En general, la

designación de las autoridades locales se realiza sin la intervención directa de los partidos
políticos. La elección se hace en asambleas que reúnen a un número variable de
“ciudadanos” que adquirieron el derecho a participar por haber cumplido con su servicio
comunitario.
16 En la mayoría de los 418 municipios mencionados (de un total de 570), el voto es público y
sigue variadas modalidades (alzando la mano, formándose detrás del candidato favorito,
por aclamación, por anotación en un pizarrón, con boletas y urnas, etc.). Estas
modalidades tradicionales de elección y de gobierno se basan en un principio de
consenso, pero evidentemente abarcan un conjunto complejo de relaciones de fuerza, de
intereses y de rivalidades entre familias o facciones que rompe con la imagen idealizada
que suelen dar de él los antropólogos o los propios dirigentes indígenas.
17 En un segundo nivel de análisis dedicaremos nuestra atención al juego político en el
interior de este marco “tradicional”, directamente afectado por la consolidación del
multipartidismo a nivel federal. Intentaremos evaluar la incidencia de la nueva
reglamentación electoral en la política local y en sus formas de articulación con la política
regional y nacional.
LA ESTRATEGIA DEL GATOPARDO: “CAMBIARLO TODO PARA QUE

TODO SIGA IGUAL”12
18 La legalización de las costumbres electorales refleja la convergencia de intenciones y de

estrategias contradictorias. En tanto que decisión política, corresponde a una estrategia
de legitimación puesta en marcha por el gobierno de Oaxaca para evitar el contagio del
conflicto chiapaneco y frenar el progreso de la oposición (es lo que llamaremos la
“estrategia del gatopardo”). Pero la reforma no es producto de la acción de un solo sector.
Partidos de oposición, organizaciones indígenas y autoridades municipales se movilizan
buscando cada uno orientar en su provecho el cambio político. La aplicación de la nueva
legislación conlleva efectos tan contradictorios como las razones que motivaron su
creación. Lejos de garantizar un statu quo político, la oficialización de las costumbres
implica nuevos conflictos y acentúa la descomposición del modo de dominación instalado
después de la Revolución, en los años treinta. Parece surgir a nivel local un nuevo orden
político, incierto, ambivalente, un orden que pasa principalmente por la recomposición
interna de las comunidades y la producción negociada de una nueva costumbre.
19 Las políticas de reconocimiento son mucho más que un simple “acomodo” de la
diversidad cultural. Detrás de los objetivos anunciados de fortalecimiento de la unidad en
la diversidad, se esconden juegos de poder. La legislación de las costumbres dice mucho
sobre la crisis por la que atraviesa el régimen priísta desde finales de los años 80, y sobre
los intentos de ponerle remedio. Los usos y costumbres son inseparables del modo de
dominación que se instaló después de la Revolución. Las comunidades indígenas fueron
integradas poco a poco al sistema político nacional articulado en torno al partido
hegemónico, el PRI. Lo que llamaremos la “comunidad revolucionaria institucional”13
asegura la reproducción de un cierto espacio de autonomía local, al mismo tiempo que
afianza la reproducción del sistema de Estado-partido. El principio tradicional de
concenso es indisociable de la unidad del partido oficial y de su relación simbiótica con el
Estado. Este estableció con las comunidades una especie de pacto clientelar: el Estado
respeta las costumbres locales y garantiza la integridad territorial de las comunidades

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indígenas y a cambio las comunidades prestan apoyo masivo e incondicional al partido

oficial en todas las elecciones. A partir de los años ochenta, este arreglo implícito es
trastocado por una crisis generalizada del régimen priísta. Los partidos de oposición
progresan y un movimiento indígena fragmentado pero revivificado por la rebelión
zapatista de 1994, amenaza el equilibrio de las fuerzas que garantizan al PRI el monopolio
del poder. Ante este peligro, el régimen vé en la legalización de las costumbres una
manera de reproducir, bajo una nueva forma (“cambiarlo todo”), el antiguo pacto
clientelar (“para que todo siga como está”).
20 Esta primera lectura debe matizarse de inmediato para restituir la complejidad de una
reforma institucional que no responde solamente a las motivaciones del gobierno. El
reconocimiento de las costumbres resulta de una convergencia de intereses antagónicos.
Cada uno de los actores de la política local y regional le apuesta a los usos y costumbres:
las organizaciones indígenas quieren consolidar las autonomías locales, liberadas de toda
forma de control corporativista; los partidos de oposición creen poder cortar el cordón
umbilical que une a las comunidades con el Estado; las autoridades municipales y las
diferentes facciones de las élites locales, según su posición, compiten para imponer una
interpretación de la costumbre que sirve a sus propios intereses.
EL PARTO DOLOROSO DE UN NUEVO ORDEN POLÍTICO
21 Las reformas institucionales con frecuencia tienen resultados inesperados. Es el caso de la

legislación sobre las costumbres electorales: lejos de preservar un orden “tradicional”
provoca una tensión adicional en los antiguos mecanismos de control y de mediación
política.
22 La costumbre se convierte en un verdadero campo de conflictos y de negociaciones. Las
deficiencias de una legislación ambigua, la consolidación del multipartidismo y un
proceso acelerado de descentralización confluyen para hacer aparecer un nuevo tipo de
conflicto electoral. Éste gira principalmente alrededor de la definición de las reglas del
juego electoral local en los municipios de usos y costumbres, donde el consenso –
anteriormente sostenido por el vínculo del corporativismo clientelar– salta en pedazos.
Los antiguos mecanismos de mediación política entran en descomposición.
23 La descomposición parece dejar paso a un proceso de cambio político incierto y
ambivalente. En un número significativo pero minoritario de municipios, antiguos o
nuevos líderes utilizan la costumbre legalizada para asentar su autoridad y excluir a los
oponentes. Con mayor frecuencia, la defensa de las costumbres oculta alianzas entre estas
fuerzas locales y el PRI, que parece haber ganado, todavía durante algún tiempo, su
apuesta inicial. Pero en otras partes los conflictos locales reflejan una recomposición de
las relaciones de fuerza y la producción negociada de un nuevo orden político. Una nueva
comunidad más abierta, menos jerarquizada, parece estarse formando; una comunidad
más acorde con las nuevas condiciones del juego democrático nacional. Pero estas
dinámicas de recomposición local se topan con la resistencia de un gobierno estatal cada
día más autoritario, por lo que no logran articularse con el proceso de cambio
democrático que se da a nivel federal.

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UN ENFOQUE COMPARATIVO
24 Dada la inmensidad del territorio (95,364 km2, 4.8% de la superficie del país) y la cantidad
desproporcionada de municipios (570, una cuarta parte de los municipios del país) nos
vimos obligados a elegir. Si bien podemos hacer un análisis general (que abarque el
conjunto del estado) sobre la reforma electoral y las elecciones municipales, fue necesario
seleccionar un número limitado de casos representativos para abordar el segundo nivel
de análisis que definimos antes. Elegimos, así, siete municipios que seleccionamos de
acuerdo con dos criterios principales: primero, el grado relativo de “tradicionalismo”
(arraigo de las prácticas consuetudinarias, densidad de la población indígena); segundo,
las tramas de los conflictos de que eran objeto.
La región mixe
25 Santa María Tlahuitoltepec, en la región mixe, al norte del estado, figura, en nuestro
estudio, como municipio “tradicional”, incluso “tradicionalista”.14 Indígena en su
totalidad, su población está clasificada también entre las más pobres del estado. Las
instituciones comunitarias rigen el conjunto de la vida colectiva y su legitimidad no se
cuestiona (sobre todo en lo que toca a la designación de las autoridades municipales). Este
municipio se caracteriza por una gran estabilidad política, lo que no lo convierte en un
remanso de paz y de democracia comunitaria. Como en cualquier otro sitio, existen
fuertes tensiones pero éstas se regulan en el interior, sin tener que recurrir a un árbitro
externo.
26 San Pedro y San Pablo Ayutla se localiza en la misma región, a unos cuantos kilómetros de
Tlahuitoltepec. Lo escogimos porque desde 1994 está pasando por una serie de conflictos
que se cristalizan en torno a la cuestión de las elecciones y de la defensa de los usos y
costumbres. Conflicto de facciones en ocasiones violento, que nos pareció representativo
de un cierto número de dinámicas ligadas al cambio social y político que vive esta región:
pérdida de legitimidad de las costumbres, fuerte rivalidad entre facciones por el control
del poder municipal, conflictos entre las comunidades periféricas (agencias y rancherías)
y la cabecera municipal.
Los Valles Centrales
27 En la región de los Valles Centrales, donde se encuentra la capital del estado,

seleccionamos dos municipios representativos de dos tipos de conflictos azuzados por el
reconocimiento de los usos y costumbres: las confrontaciones centro-periferia, en el
plano municipal, en el caso de Santiago Matatlán; los problemas que plantea la
coexistencia, en un mismo territorio municipal, de una población indígena y de una
población “halógena”, en el caso de San Sebastián Tutla. También nos parecieron
representativos por la forma en que las autoridades locales utilizan la nueva legislación
electoral para neutralizar a sus opositores. En el caso de Tutla, la proximidad de la ciudad
(el municipio se encuentra en los suburbios de la capital) plantea el problema de la
conservación de las costumbres en un contexto de cambio social y cultural acelerado.

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La Costa del Pacífico
28 Los municipios de San Agustín Chayuco y de Santiago Ixtayutla son también

representativos de las nuevas estrategias políticas y de los nuevos litigios que surgen tras
la reforma electoral de 1995. San Agustín Chayuco presenta un interés adicional: forma
parte de los cinco municipios que en 1998 decidieron cambiar de régimen electoral local
(pasando del sistema de partidos al de usos y costumbres). Intentaremos comprender las
razones de este “retorno” a las costumbres.
29 Fuera de estos casos específicos que seguiremos a lo largo de nuestro estudio, citaremos, a
título de comparación, algunos otros casos significativos para sustentar nuestra
argumentación.
EL PERIODO ESTUDIADO
30 Nuestro estudio abarca sobre todo los años 1995 a 2006. Empero, en la primera parte
hacemos un recorrido histórico más largo para comprender la génesis del reconocimiento
de los usos y costumbres. Nos remontamos inicialmente a los primeros años posteriores a
la Revolución mexicana (1910-1930), para comprender la instauración del pacto clientelista
que vincula al Estado-PRI con las comunidades indígenas. Para comprender mejor los
orígenes de las costumbres locales, nos remontamos, brevemente, al período colonial y a
los primeros tiempos de la Independencia.
PLAN DEL LIBRO
31 En la primera parte trazaremos la génesis de la reforma electoral de 1995 en el estado de

Oaxaca, centrando nuestra atención en lo que toca a los usos y costumbres. Mostraremos
de qué manera el pacto clientelista que ligaba a las comunidades con el Estado-PRI entra
en crisis desde los años setenta, cuando se cuestiona el modelo de desarrollo nacional-
populista y surge una nueva élite indígena escolarizada y bicultural (capítulos 1 y 2). En
seguida mostraremos de qué manera la descomposición del vínculo clientelista
tradicional se refleja en un progreso constante de la oposición en el plano municipal
(principalmente en las ciudades medianas y grandes), a partir de los años ochenta
(capítulo 3). El incremento de la competencia electoral, atizada por las fracturas en el
seno del PRI y la formación de organizaciones políticas independientes, provoca
conflictos constantes durante las elecciones municipales a lo largo de los años ochenta y
principios de los noventa. Esta inestabilidad política, conjugada con el peligro de contagio
que representa la rebelión zapatista en Chiapas, impulsa al gobierno de Oaxaca a legalizar
los usos y costumbres en 1995, y luego a prohibir, en 1997, la intervención de los partidos
políticos en las elecciones locales de más de 400 municipios que aplican dichos normas
(capítulo 4). Insistiremos pues, con una perspectiva diacrónica, en el contexto social y
político (nacional e internacional), que permite comprender la decisión tomada por el
gobierno de oficializar las costumbres que hasta ese momento el Estado se había limitado
a tolerar y utilizar para su propio provecho. Insistiremos en el papel de los diferentes
actores (nuevas élites y organizaciones indígenas independientes, movimiento
universitario, asesores del gobierno en materia de política indigenista, dirigentes de
partidos políticos, intelectuales y miembros de la jerarquía eclesiástica) en la
“fabricación” de una reglamentación electoral original.

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32 En la segunda parte abordaremos la forma en que se instala el régimen de “doble vía”

electoral y las recomposiciones políticas que conlleva. Haremos primero una descripción
general de las elecciones municipales de 1995 a 2004, poniendo el acento en la forma en
que los actores políticos han ido construyendo una nueva frontera entre municipios que
practican la costumbre y los que no lo hacen (capítulo 5). Luego veremos cómo los actores
políticos locales y estatales hacen uso estratégico de la duplicidad del sistema electoral
municipal (capítulo 6). Por último, trataremos de calificar la orientación del cambio
político que parece dibujarse en Oaxaca. Mostraremos que el panorama político es de lo
más heterogéneo y ambivalente, ya que estamos presenciando la radicalización de formas
periféricas de autoritarismo en ciertos municipios (capítulo 7), mientras que en otros
parece estarse delineando, por el contrario, un proceso lento e incierto de renegociación
de las reglas del juego político en un sentido más democrático (capítulo 8). A pesar de
dicha ambivalencia, concluimos argumentando que el reconocimiento de los usos y
costumbres ha sido un vector indirecto de democratización desde abajo, en una sociedad
que siempre ha percibido las reformas político-electorales como imposiciones.
NOTAS
1. Luis Villoro, “En torno al derecho de autonomía de los pueblos indígenas”, en Patricia Galeana,
(coord.), Cultura y derechos de los pueblos indígenas de México, pp. 161-184.
2. Miguel León-Portilla, “La antigua y la nueva palabra de los pueblos indígenas”, en Patricia
Galeana (coord.), Cultura y derechos de los pueblos indígenas de México, pp. 21-47.
3. Héctor Díaz-Polanco, La rebelión zapatista y la autonomía.
4. Algunos autores piensan que la autonomía debe ser reconocida y promovida ame todo en el
plano comunitario o municipal, y otros que debe concebirse en un plano regional.
5. Roger Bartra, “Violencias salvajes: usos, costumbres y sociedad civil”, en R. Bartra, La sangre y
la tinta. Ensayos sobre la condición postmexicana, pp. 27-40.
6. Ibid., pp. 33-39.
7. Ibid, p. 34.
8. Ibid., p. 38.
9. Ibid., p. 40.
10. Retomamos la expresión empleada por Charles Taylor en C. Taylor, Multiculturalism: Examining
the Politics of Recognition.
11. La noción de cargo remite a la idea de “carga”, en sentido estricto. Se trata de una función
pública atribuida a un miembro de la comunidad durante un periodo variable, Esta función es
obligatoria y, con la mayor frecuencia, no remunerada.
12. Tomamos la expresión de la novela del Italiano Giuseppe Tornasi di Lampedusa, El gatopardo,
publicada en 1958. La cita original es: “Se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto
cambi”.
13. Retomamos la expresión acuñada por Jan Rus en “La comunidad revolucionaria institucional:
la subversión del gobierno indígena en los Altos de Chiapas, 1936-1968”, en Juan Pedro Viqueira y
Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los rumbos de otra historia México, pp. 251-277.
14. Veremos hasta qué punto este calificativo es relativo y sumamente subjetivo, y refleja la
imagen que los dirigentes locales pretenden dar de su comunidad.

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Primera parte. La crisis de la

comunidad revolucionaria
institucional

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Capítulo 1. Estado y comunidades

indígenas de Oaxaca: el pacto
clientelista
1 Al acabar la Revolución, desde fines de los años veinte, se instala el Estado-partido

integrando a las comunidades rurales e indígenas en su propia estructura corporativa. La
comunidad indígena, con sus instituciones heredadas en gran parte de la época colonial,
se convierte poco a poco en la célula de base de un sistema político que se infiltra hasta en
los mínimos intersticios de la sociedad a fin de consolidar su hegemonía. Pero no se trata
de un régimen totalitario. Al contrario, el modo de dominación que establece el Estado-
partido se parece más bien, en las regiones más apartadas, a una especie de gobierno
indirecto (indirect rule) similar-toda proporción guardada– al de los imperios coloniales.
Mostraremos, primero que nada, cómo las comunidades indígenas se convirtieron poco a
poco en el mecanismo central del régimen de Estado-partido. Luego intentaremos
caracterizar el pacto clientelista que es el cimiento de las relaciones entre el Estado y las
comunidades indígenas. Pacto que, como veremos, entra en crisis a partir de los años
setenta.
LA COMUNIDAD REVOLUCIONARIA INSTITUCIONAL:

UNA SUBVERSIÓN DEL GOBIERNO INDÍGENA
2 El Estado-partido construye poco a poco, a partir de 1929, una vasta trama, sumamente
centralizada, de control político, integrando la miríada de unidades y de poderes locales y
regionales que subsisten desde la Revolución. En estados como el de Oaxaca, donde la
población indígena es mayoritaria,1 este modo de integración política se efectúa
gradualmente, infiltrando las instituciones comunitarias heredadas de la época colonial.
En unos cuantos decenios el PRI y la costumbre serán una y la misma cosa. Durante el
mandato del general Lázaro Cárdenas (1934-1940) es cuando el PRI adquiere la forma que
hoy le conocemos. También es en ese momento cuando establece los lazos privilegiados
con las comunidades rurales por medio de la reforma agraria. Las comunidades indígenas,
aun guardando un margen considerable de autonomía, se convierten en comunidades

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revolucionarias institucionales en la medida en que el Estado-partido hace de ellas células

elementales de su propia reproducción.
LA INFILTRACIÓN CARDENISTA DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS
3 En un texto memorable sobre la historia política de los Altos de Chiapas, Jan Rus describe
detalladamente cómo, a fines de los años treinta, el general Cárdenas y sus interlocutores
locales, en particular Erasto Urbina, reemplazaron en los municipios de esta región a los
antiguos secretarios municipales ladinos por indígenas jóvenes alfabetizados que se
convierten así en intermediarios del gobierno cardenista y del PNR2 en el seno de las
comunidades.3 Muestra, sobre todo, cómo la estructura tradicional del gobierno local, que
funcionaba como muro de contención contra la sobrexplotación de las comunidades por
la sociedad mestiza regional, fue sujeto de cooptación por el nuevo régimen político y
transformada en un instrumento de dominación:
los cardenistas y sus sucesores se inmiscuyeron en las comunidades indígenas [...]
Al paso del tiempo, lograron subordinar no solamente a los dirigentes indígenas que
eran sus colaboradores más directos, sino también y de manera irónica, cooptar las
mismas estructuras comunitarias previamente identificadas con una postura de
resistencia a la intervención externa y la explotación, es decir, con la de
autogestión independiente, la estricta aplicación de medidas de solidaridad
comunitaria y la legitimación religiosa del poder político. A consecuencia de ello,
hacia mediados de la década de 1950, aquello que los antropólogos apenas
empezaban a describir como “comunidades corporativas cerradas” se habían
convertido, de hecho, en “comunidades revolucionarias institucionales”,
subordinadas al poder central.4
4 Los secretarios cardenistas se convirtieron entonces en los operadores del partido en el
poder. Aseguraron su victoria en las elecciones y garantizaron la aplicación de los
diferentes programas impulsados por el gobierno. La organización municipal sufrió
profundos cambios. Por una parte, se crearon nuevos cargos que se integraron a la
jerarquía tradicional, en particular los que tenían que ver con la reforma agraria. Por otra
parte, el gobierno quiso obligar a las comunidades a designar presidentes municipales
bilingües. Éstos entonces debían ser jóvenes; por lo demás, con frecuencia se trataba de
secretarios promovidos por Erasto Urbina durante la campaña electoral de Cárdenas en
1934. Hubo entonces reacciones en el seno de las comunidades cuya tradición era poner a
la cabeza de los ayuntamientos a personas mayores que hubieran ocupado antes otros
cargos –como el de mayordomo–5 y que solían ser monolingües. Estos ancianos eran los
garantes de la protección de la comunidad y de sus tradiciones contra la injerencia
directa de los ladinos que residían en San Cristóbal de las Casas, la capital regional.
Sustituirlos por hombres jóvenes que a menudo tenían alrededor de veinte años y no
habían ocupado más cargo que el de secretario provocó la oposición de los ancianos.
Finalmente, para evitar conflictos recurrentes se creó una doble estructura: a partir de
entonces los municipios tendrían dos presidentes, por un lado una persona monolingüe
que hubiera ocupado varios cargos y por otro un hombre joven bilingüe, considerado
adjunto o secretario del alcalde en el seno de la comunidad, pero acreditado como
presidente municipal para el exterior. Esta estructura paralela sigue existiendo en
municipios tales como San Juan Chamula. Se habla así de ayuntamiento tradicional y de
ayuntamiento constitucional para, diferenciarlos.
5 Lo interesante es la forma en que el Estado en formación después de la Revolución logró
infiltrarse en las instituciones comunitarias y convertirlas en una pieza clave de la

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reproducción del nuevo régimen. Así, a partir de los años cuarenta, los jóvenes
secretarios buscarán consolidar su poder y su legitimidad en el interior de las
comunidades, presentándose como voluntarios para ocupar los cargos tradicionales que
anteriormente habían evitado. Cuando la clase dominante de terratenientes ladinos,
contraria desde el inicio al cardenillo y a la reforma agraria, retoma el poder en el plano
regional –al final del mandato presidencial del general Cárdenas–, los antiguos
secretarios, impulsados por Erasto Urbina, se convierten en verdaderos líderes
comunitarios. Se mantienen como interlocutores obligados de los gobiernos en sus
relaciones con las comunidades. La clase dirigente de la región, preocupada por preservar
los intereses de los terratenientes, llegará incluso a establecer una alianza implícita con
ellos ayudándoles a comprar camiones y a convertirse en distribuidores de refrescos y
cerveza en sus comunidades, a cambio de mantener el statu quo en la repartición de la
tierra.
6 Cuando en los años setenta comienza a surgir una nueva generación, educada en las
escuelas públicas y deseosa de tener acceso a un mejor nivel de vida, los antiguos
secretarios cardenistas se erigieron en defensores de las tradiciones y coartaron el
ascenso de los jóvenes ambiciosos obligándolos a ocupar los cargos tradicionales. La
renovación de los rituales y de las celebraciones de las fiestas que los antropólogos
observan en estos años está ligada a este fenómeno: los secretarios convertidos en
ancianos imponen gastos cada vez más elevados a los jóvenes, que se muestran un poco
más hábiles o dinámicos de lo necesario en el ámbito del comercio, y amenazan su poder
económico y político. Toda reclamación de los jóvenes es denunciada entonces como una
afrenta a las costumbres, un peligro para la unidad de la comunidad. 6 Los antiguos
secretarios, fortalecidos por el apoyo del PRI y por el prestigio adquirido en el seno de la
comunidad, juegan un papel decisivo en el control e incluso en la represión de sectores
favorables al cambio en la política local. Contienen lo que se convertirá poco a poco en
una oposición franca al orden establecido. Por su parte, el PRI se transforma a su vez en el
gran defensor de la costumbre y de la unidad comunitaria frente al peligro que
representan estos nuevos sectores confrontados cada vez más con los caciques locales. Jan
Rus califica esta evolución como “subversión del gobierno indígena”.
EL PRI Y LAS COMUNIDADES EN OAXACA
7 El caso de las comunidades de los Altos de Chiapas es especial. El análisis histórico

realizado por Jan Rus no corresponde del todo al de la mayoría de los municipios de
Oaxaca. No obstante, algunos elementos de su análisis nos parecen útiles para la
comprensión de la relación entre el Estado y las comunidades en esta región. En
particular, en Oaxaca, al igual que en los Altos de Chiapas, el Estado posrevolucionario
tuvo la capacidad de incorporar a las instituciones comunitarias y convertirlas en un
instrumento de reproducción del modo de dominación estatal. Sin duda esta
incorporación no adquiere la misma forma.
8 La injerencia del PRI en el seno de cada municipio parece ser menos directa en Oaxaca. El
tamaño reducido de los municipios, su elevado número (más de 500 en comparación con
los 150 de Chiapas) y la falta de vías de comunicación en la mayoría de las regiones,
contribuyeron sin duda a que el PRI no extendiera su control directamente en cada uno de
los municipios. El PRI estaba generalmente representado a nivel distrital por personas
comparables a los secretarios de Urbina: con frecuencia se trataba de hombres que

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hablaban español además de la lengua local y que, por su capacidad de liderazgo regional,
servían de intermediarios entre las autoridades municipales y el gobierno estatal. Poco
después de la fundación del PNR, en los años treinta, se constituyeron comités del partido
en cada uno de los municipios. Sin embargo, no tenían más función que la de comunicar a
los dirigentes del partido el nombre de las nuevas autoridades municipales elegidas en las
asambleas de pueblos, así como informar a las autoridades municipales el nombre de los
candidatos oficiales para las elecciones de diputados locales y federales, de gobernadores y
del presidente de la república. El día de las elecciones, los presidentes de los comités
estaban encargados de velar, con ayuda de las autoridades municipales, que las boletas
fueran marcadas en el lugar “correcto”, el correspondiente a los candidatos del PNR
(después del PRM y del PRI). Frecuentemente llenaban ellos mismos las boletas sin que
realmente se hubiera instalado una casilla de voto. La función de presidente del comité
municipal del partido la asumía el secretario municipal o alguna otra persona de la
comunidad, designada para tal efecto entre los asambleístas del pueblo. En una
considerable cantidad de municipios, hasta los años noventa, el comité del PRI formó
parte de la jerarquía tradicional de los cargos comunitarios. A partir de los años cincuenta
y sesenta fueron a menudo los maestros los que cumplieron esa función. Además de su
papel de informadores, parece que no tuvieron mayor incidencia en el plano municipal.
De esta forma, el PRI, en su calidad de organización política, no intervenía directamente
en la designación de las autoridades municipales. Se contentaba con registrar las planillas
que los comités municipales les enviaban.
9 Contrariamente al caso de los Altos de Chiapas, esta incorporación de las instituciones
tradicionales al PRI, no trajo aparejada la formación de una doble estructura de gobierno.
La mediación con el poder central estaba asegurada por agentes regionales o bien por los
maestros cuando eran secretarios municipales. Las relaciones con los funcionarios no
eran tan frecuentes como para que ello obligara, desde el principio, a designar
presidentes bilingües. La intensificación de estas relaciones a partir de los años cincuenta
y sesenta (naturalmente dependiendo de las regiones) implica, sin embargo,
transformaciones en el sistema de gobierno local. Cargos como el de presidente municipal
tienden a rebasar el de alcalde, sobre todo, en la escala del prestigio y del poder, y son
ocupados cada vez más por maestros jóvenes y bilingües. Los secretarios municipales, en
caso de que el presidente y el resto del cabildo sean monolingües, tienden a desempeñar
un papel clave que les da un poder nunca antes visto. Otros cargos vinculados a
programas del Estado, como la reforma agraria, irán apareciendo y ganando autoridad en
comparación con otras funciones. Al mismo tiempo que los comités del partido oficial, se
crean los comisariados de bienes comunales o ejidales encargados de la gestión de la
tierra, tanto en el proceso de repartición o titularización de las tierras como en la
resolución de los conflictos limítrofes con las comunidades vecinas o entre familias de
una misma comunidad. Estas autoridades agrarias, designadas con frecuencia por los
comuneros reunidos en asamblea, están directamente vinculadas al partido oficial a
través de su sector campesino (la CNC) y van a jugar, con el ayuntamiento, un papel
central de mediación con el Estado.7
10 Detrás de una presencia aparentemente directa del partido de Estado en las comunidades,
lo que hay en realidad es una relación clientelista y corporativista que descansa en un
pacto implícito: las comunidades testimonian una lealtad a toda prueba al partido oficial,
al votar colectivamente a favor de sus candidatos; a cambio el partido y el gobierno
respetan los procedimientos internos que aplican en la designación de las autoridades

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municipales. Este pacto de no injerencia funcionaba en la mayoría de los municipios. Es

en general en las cabeceras de distrito y en las capitales regionales donde existía una
competencia política que se expresaba a través de los partidos locales. Con frecuencia se
trataba de facciones pertenecientes a la Confederación de Partidos Socialistas8 y al PNR, el
partido de Estado. Los conflictos en torno a la selección de candidatos eran frecuentes,
pero en un número reducido de municipios. En 1965, por ejemplo, unos años antes de la
aparición de nuevas fuerzas políticas, el PR1 estableció reglas para el registro de
precandidatos en 69 municipios, donde pensaba que podría haber conflictos. En el resto
de los municipios (501), la elección de autoridades se realizaba según los procedimientos
de las comunidades sin que el partido interviniera directamente. Se contentaba con
registrar a las autoridades una vez elegidas. Es muy probable que el número de
municipios en conflicto que requerían la intervención del partido o del gobierno para
resolver las diferencias entre facciones rivales, haya sido mucho menor aún en los años
treinta y cuarenta.9
11 En realidad, el régimen posrevolucionario reprodujo una suerte de indirect rule, según el
término utilizado en el estudio de los regímenes coloniales contemporáneos. 10 Una forma
de dominación en la que el poder central establece control indirecto sobre las sociedades
locales a través de autoridades salidas de esas mismas sociedades. Esto garantiza la
reproducción del modo de dominación, pero preserva al mismo tiempo un cierto margen
de autonomía política en el nivel local. Así, el Estado-PRI, lejos de destruir la forma
tradicional de organización comunitaria la incorpora modificándola sensiblemente y hace
de ella una de las unidades fundamentales de reproducción de su sistema de dominación.
LA COSTUMBRE: REPRODUCCIÓN E HIBRIDACIÓN DE

LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS DE LA ÉPOCA
COLONIAL A LA REVOLUCIÓN
12 Aquello que comúnmente se llama “usos y costumbres” constituye una especie de
sedimentación híbrida de instituciones y prácticas heredadas de la época colonial, y
transformadas a lo largo de toda la historia de México. En lo que toca al gobierno local y a
la designación de autoridades municipales, las costumbres se encarnan en lo que los
antropólogos llaman la “jerarquía civil y religiosa”. Haremos una descripción genérica de
ellas antes de presentar las principales interpretaciones antropológicas e históricas sobre
sus orígenes.
LA JERARQUÍA DE LOS CARGOS CIVILES Y RELIGIOSOS
13 Internamente los municipios siguen funcionando según modalidades particulares. La

elección de las autoridades municipales se realiza con frecuencia de forma colectiva, por
medio de asambleas más o menos abiertas, que reúnen solamente a las autoridades
municipales en funciones y a los ancianos del pueblo, o bien al conjunto de jefes de familia
de la comunidad. Las personas ocupan el cargo de uno a tres años (algunos, año y medio o
dos años), según la localidad. Su mandato se considera un servicio a la comunidad; es
obligatorio y no remunerado. Los criterios de elegibilidad se basan en una escala
jerárquica de cargos vinculados directamente al ayuntamiento (topil,11 mayor, 12
secretario, tesorero, regidor síndico, presidente municipal, alcalde), a la celebración de

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las fiestas religiosas (mayordomía, capitanía, banda municipal) o bien a la gestión de la

tierra (comisariado de bienes comunales o ejidales). En principio, una persona puede
tener acceso a los cargos de presidente municipal o alcalde, en lo alto del organigrama,
sólo después de haber ocupado el de topil, mayor, suplente o regidor.
14 El siguiente es un ejemplo de los cargos comunitarios que existen actualmente en el
municipio de Santa María Tlahuitoltepec, en la región mixe, en las montañas del noreste
de Oaxaca (ver cuadro 1)
15 En el cuadro 1 reconstruimos aproximadamente la jerarquía civil y religiosa de Santa
María Tlahuitoltepec, clasificando los cargos por orden de importancia desde el topil, en
la parte inferior de la escala, hasta el fiscal que, en principio, representa el último cargo
que debe desempeñar una persona;13 cada una de las casillas reúne cargos de un mismo
nivel jerárquico. Una persona puede ser nombrada para ocupar varios cargos de un
mismo nivel, pero no repetir el mismo. Todos duran un año, salvo los del Comisariado de
bienes comunales y del Consejo de vigilancia, que duran tres años, o el de capitán de
festejo, cuyas funciones se ejercen durante el tiempo que dura la fiesta del pueblo (cinco
días generalmente).14 Algunos de estos cargos se ocupan durante los 365 días del año
(principalmente los del ayuntamiento: presidente municipal, síndico, alcalde, sus
suplentes y secretarios), mientras que otros se ocupan únicamente una semana al mes
(mayor, Comisariado de bienes comunales, Consejo de vigilancia, vocales, auxiliares,
topiles, comités de educación, etc.)– En total, más de doscientas personas se ocupan en
servir a su comunidad cada año. Entre cada servicio los “cargueros” tienen derecho a un
tiempo de descanso que puede ir de uno a varios años, durante los cuales no se les puede
atribuir ningún cargo. La jerarquía es relativamente imprecisa en lo tocante a los cargos
que se encuentran por debajo del síndico o de los regidores. Esto tal vez se deba al hecho
de que la mayoría de estos cargos (excepto los relacionados con la iglesia o las fiestas) son
relativamente recientes (sobre todo los que tienen que ver con la educación y la salud).
Aquí se refleja también la adaptabilidad de los criterios de selección a las circunstancias y
a las relaciones de fuerzas: existe siempre un conjunto de cargos que pueden evitarse. En
cambio, los de capitán de festejo, regidor y síndico condicionan imperativamente el
acceso a la presidencia o a la alcaldía. La jerarquía varía de un municipio al otro. Si en
Tlahuitoltepec una persona no puede ser alcalde sin haber sido presidente municipal, no
ocurre lo mismo en otros municipios, donde el acceso al primer cargo es anterior o
independiente del acceso al segundo. En suma, existen tantas jerarquías como municipios,
lo que imposibilita la generalización. Lo común a todos los casos es el principio, a veces
muy vago, de jerarquía, según la cual el acceso a ciertos cargos exige haber ocupado otros
de menor prestigio.15

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Cuadro 1. Jerarquía de cargos civiles y religiosos del municipio de Santa María Tlahuitoltepec
(región mixe, Oaxaca)
EL ORIGEN DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS
16 Las interpretaciones sobre los orígenes de lo que los antropólogos han llamado la
“jerarquía cívico-religiosa”, o “sistema de cargos civiles y religiosos”, son numerosas y
contradictorias. Algunos autores han buscado los antecedentes precolombinos de esta
institución en las órdenes especializadas y jerarquizadas en cuyo seno los individuos
podían hacer carrera y subir de grado durante toda su vida (guerreros, sacerdotes,
mercaderes).17 Otros han formulado la hipótesis de que un sistema similar de cargos que
cumplen sucesivamente y de forma ascendente los miembros de ciertos linajes existía ya
antes de la llegada de los españoles, sobre todo en las sociedades mayas. 18 Estas posturas
han provocado la crítica de una gran cantidad de investigadores que se inclinan más bien
por el origen colonial e incluso poscolonial del sistema de cargos. 19 En el plano muy
general de la organización comunitaria o de las concepciones y prácticas de la autoridad,
nos parece evidente que ciertos elementos de la cultura precolombina se hayan
conservado al paso del tiempo y que se transformaran a la vez, contribuyendo así a la
originalidad del gobierno local en las regiones indígenas de Oaxaca. Detrás de las
apariencias de la aculturación se oculta un proceso sutil de apropiación y

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reinterpretación de las instituciones españolas por parte de las comunidades. Es, por lo
demás, una constante en la historia de México: los indios utilizaron las instituciones
impuestas por los españoles y, más tarde, las del Estado independiente, a manera de
controlar un territorio que les permitía reproducirse en su calidad de grupos
culturalmente diferenciados. Es una lógica que va mucho más allá de un simple
sincretismo y que se aplica tanto a la conquista política como a la espiritual. Los
historiadores han dado nueva luz a la manera en que las poblaciones indígenas
continuaron, por ejemplo, celebrando sus propios cultos bajo la tapadera de la nueva
liturgia católica. Lo mismo ocurrió con los cargos del cabildo, como el de gobernador o
alcalde, que durante los primeros años de la Colonia ocuparon a menudo los
descendientes de los antiguos jefes de linaje.20 Las nuevas instituciones rompen con las
normas hereditarias anteriores, pero al mismo tiempo permiten la reproducción de las
antiguas concepciones y prácticas del poder con una nueva apariencia.
17 Nos parece indispensable superar los discursos demasiado tajantes que presentan a las
comunidades indígenas actuales como reminiscencias de sociedades precolombinas, o
bien, por el contrario, como un legado puramente colonial.21 Es un falso dilema que no da
cuenta de la complejidad dialéctica de los procesos históricos de apropiación y de
reinvención de las instituciones por las sociedades y de las transformaciones que ello
implica en su funcionamiento.22
18 De cualquier modo, si se hace referencia únicamente al sistema de jerarquía civil y su
carácter rotativo, la introducción del cabildo español en el siglo XVI constituye su origen
más directo.23 Los españoles eliminaron el antiguo gobierno de linajes para constituir,
frecuentemente por la fuerza, comunidades organizadas en torno a parroquias y
gobernadas por autoridades locales elegidas anualmente. En su estudio sobre la sierra
Juárez de Oaxaca, John K. Chance muestra que la institución del cabildo, aunada al modo
particular de explotación practicado por los “alcaldes mayores” españoles (el
“repartimiento de efectos”),24 contribuyó a reforzar la importancia del sistema de cargos
como mecanismo de regulación del orden social.25 La jerarquía de los cargos civiles
sustituye la de los linajes y determina la estratificación en el seno de las comunidades, al
abrir la posibilidad de un ascenso social a los individuos. Los privilegios heredados de los
caciques o de los antiguos señores fueron paulatinamente reemplazados por los que
adquieren los macehuales (campesinos) y los principales (especie de nobles de segundo
nivel), al tener acceso a los cargos más prestigiosos del cabildo, que les permiten
participar de los beneficios de la explotación colonial, en colaboración con las autoridades
españolas. Los españoles establecieron una distinción entre “repúblicas de indios” y
“repúblicas de españoles”, que continuará en Oaxaca hasta el siglo XIX. Generalmente los
españoles tenían derecho a un cabildo completo, constituido por varios alcaldes y
regidores, según el número de habitantes, mientras que los cabildos de indios estaban
compuestos por un solo alcalde y dos o tres regidores colocados bajo la autoridad de los
alcaldes mayores y de los corregidores españoles. Las repúblicas de indios tenían a la
cabeza un gobernador, que representaba al municipio en sus relaciones con las
autoridades coloniales. A esta jerarquía de cargos civiles, ligados al gobierno, es necesario
agregar la de los cargos religiosos ligados al financiamiento del culto católico
(mantenimiento de la iglesia, pago de las misas, financiamiento de las fiestas patronales),
que en la actualidad están imbricadas con las del ayuntamiento. Hoy, en efecto, la
mayordomía es un paso obligado para el acceso a los cargos municipales. Los elevados
costos de estas celebraciones, que no dejan de recordarnos los gastos suntuarios propios

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de las economías de prestigio, convierten este cargo en una especie de filtro o de gollete
en el acceso a los cargos municipales: únicamente un reducido número de individuos
puede asumirlo. Aquí también las opiniones se dividen en cuanto al origen exacto del
patronazgo individual de las fiestas, por una parte, y a su participación en el conjunto del
sistema de cargos por la otra. Chance y Taylor asumen la opinión contraria de la mayoría
de las interpreraciones anteriores, que consideraban estos elementos de origen colonial. 26
Ambos autores formulan la hipótesis de que hubo cambios que se produjeron desde fines
del siglo XVIII y la primera mitad del XIX debido al efecto conjunto de los cambios
económicos y las políticas liberales de privatización de las tierras comunales y de
secularización de los bienes de la Iglesia. El agotamiento de los fondos comunes de las
cofradías hizo necesario recurrir al financiamiento individual del culto. Esta
transformación tendrá repercusión directa en el conjunto de la jerarquía comunitaria,
convirtiendo a la mayordomía en uno de los cargos más prestigiosos.
19 A todo lo largo del siglo XIX los gobernantes liberales del México independiente tratarán
de destruir todas las corporaciones, entre ellas las comunidades indígenas, acometiéndola
especialmente contra la posesión colectiva de la tierra. Intentarán romper con la
distinción entre municipios indígenas y no indígenas, instituyendo universalmente el
ayuntamiento. Además, de modo general, y dentro de la más pura tradición del
liberalismo heredado de la Ilustración, su objetivo principal será hacer desaparecer
cualquier cosa que se parezca a una discriminación sobre bases sociales o culturales.
Todos los mexicanos serán ciudadanos, sin distinción de clase ni raza. Sin embargo,
Oaxaca se considera una excepción, ya que de 1825 a 1857 la legislación local mantiene la
institución de las repúblicas de indios para los poblados de menos de 500 habitantes. Es
ésta una originalidad que nos recuerda la distinción actual entre los municipios de usos y
costumbres y los municipios de partidos políticos en materia electoral. La fuerza y el
número de comunidades indígenas, su apropiación de la institución municipal colonial
para asegurar el control de su territorio son, sin duda, los factores principales que
contribuyeron a esta particularidad. El modo de dominación regional que se apoya en el
control del comercio más que en la explotación directa de la tierra, por los españoles
primero y luego por la élite mestiza, explica también la realidad municipal de Oaxaca.
Volveremos sobre este punto más adelante, ya que nos parece que constituye una de las
razones profundas de la persistencia de una especificidad comunitaria en la organización
de dos tercios de los municipios de la región, especificidad que sin lugar a dudas influyó
en la decisión de los legisladores, en 1995, de reconocer en la ley los procedimientos que
practican estos municipios en la designación de sus autoridades.
20 Así pues, son estas instituciones coloniales transformadas en el curso de la historia del
México independiente, las que el régimen posrevolucionario incorporará, integrándolas
al municipio libre, que sustituye al ayuntamiento del siglo XIX, pero guarda sus
características esenciales ya que en él encontramos más o menos los mismos cargos, como
el de presidente municipal, que aparece en las legislaciones locales a partir de 1857, y
también los de alcalde y regidores. Se crean nuevos cargos, como el de tesorero. En las
regiones indígenas de Oaxaca los nuevos cargos –incluidos los que se relacionan con la
reforma agraria– se integran a la jerarquía con diferentes modalidades, según el
municipio. Lo mismo ocurre con los comités del partido oficial, cuyos titulares designan
las asambleas al mismo tiempo que las demás funciones del ayuntamiento. La duración de
los mandatos también sufrirá modificaciones: pasará a dos años y después a tres para la
mayoría de las funciones del ayuntamiento a partir de los años cuarenta. En la mayor

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parte de los municipios indígenas, y en clara contradicción con la ley, las autoridades
seguirán siendo elegidas cada año.
21 Sin duda la costumbre, este conjunto de normas que regula la vida social y política de la
comunidad, abarca un complejo juego de relaciones de poder en el interior de la
colectividad. Es conveniente tomar distancia de las descripciones un tanto idealizantes de
los procedimientos electorales de las comunidades, donde las decisiones de las asambleas
se toman solamente en función de criterios sujetos a la jerarquía del servicio comunitario.
La comunidad es un espacio de conflictos y de relaciones de poder. A menudo la
unanimidad es una fachada para el exterior por razones elementales de protección frente
a un entorno hostil y percibido como una amenaza para la reproducción del grupo. En el
interior, los antagonismos entre facciones, entre familias e incluso entre individuos son
constantes. Con frecuencia se deben a conflictos acerca del control de la tierra o
sencillamente a las desigualdades sociales y a la competencia por el prestigio y el poder
que caracterizan a toda colectividad. La designación de autoridades municipales forma
parte de esos conflictos y refleja el estado de las relaciones de fuerza en un momento
dado. Las decisiones no las toman los individuos yuxtapuestos en una asamblea, sino
personas que forman parte de un conjunto de lazos sociales y familiares de tipo ritual
(compadrazgo, matrimonio, etcétera) o consanguíneos. Si bien el acceso a los cargos
municipales no es objeto de competencia abierta para los candidatos –ya que son
propuestos por los demás miembros de la asamblea–,27 tampoco es el resultado mecánico
del desempeño de un número determinado de cargos, como dejaría entender una lectura
apolítica de las decisiones comunitarias. No todas las personas tienen acceso a los mismos
cargos, y el orden jerárquico de la escala raramente es idéntico. La aplicación de las
normas es variable, flexible. Cambia según las circunstancias y en función de las
relaciones de fuerza dentro y fuera de la comunidad. Porque las comunidades no son
como islotes de democracia directa en los que los ciudadanos reunidos en asamblea
designarían libremente a sus autoridades sin ningún vínculo aparente con la política
regional y nacional. El análisis de Jan Rus es importante en este sentido: las relaciones de
poder dentro de las comunidades han estado articuladas desde siempre a las que operan
desde el exterior, en el Estado y en el conjunto del sistema político.
CACIQUISMO Y SIMULACIÓN JURÍDICA: LA

INTEGRACIÓN CLIENTELISTA DE LAS COMUNIDADES
22 El Estado posrevolucionario establece un modo original de integración política que pasa
ante todo por el vínculo clientelista. La articulación con las comunidades rurales se hace a
través de una serie de intermediarios, los caciques. Éstos constituyen la piedra angular
del pacto clientelista que une al Estado modernizante con las comunidades, al mismo
tiempo que garantizan a éstas un margen suficiente de autonomía para reproducir su
diferencia institucional y cultural a la sombra de la ley.
23 Como Jano, el cacique tiene dos caras: la de la sociedad local, de la que surge y que
representa ante el Estado, y la del Estado cuyo emisario es frente a la sociedad local. En las
zonas donde la población indígena es mayoritaria ocurre generalmente que el cacique sea
indígena. Pero también puede ocurrir que el cacique adquiera un poder considerable a
partir del control de los intercambios económicos regionales. Examinaremos en detalle
las figuras de este engranaje central del régimen priísta.

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LOS CACIQUES INDÍGENAS
24 La heterogeneidad cultural y el aislamiento geográfico de la mayoría de las regiones del

país han empujado al Estado a instalar mecanismos particulares de mediación política. La
originalidad del régimen posrevolucionario en México fue crear un partido capaz de
integrar, con la forma de una representación corporativista, unidades de poder
extremadamente diversas. Sin embargo, en la mayoría de las zonas indígenas esta nueva
formación política no ha tenido presencia más que a través de la figura de los caciques.
Son éstos líderes provenientes de las regiones de las que se vuelven representantes
gracias a su capacidad de movilización de las comunidades y de mediación con el Estado.
En muchos sentidos, son sintomáticos de la disparidad cultural y social de un país cuyo
centro político es incapaz de actuar sin operadores biculturales que sirven de traductores
y pueden así hacer efectiva la dominación del Estado. La mediación cultural y la
intermediación política están estrechamente ligadas en las regiones donde solamente una
minoría habla la lengua nacional. Esto explica en gran medida el papel político que han
jugado y siguen jugando los maestros en el México rural.28
25 Los primeros caciques revolucionarios, sin embargo, no fueron maestros. Con frecuencia
eran autodidactas que al inicio tenían un capital cultural y económico apenas superior al
de sus compatriotas, pero que supieron tejer relaciones personales con los funcionarios y
los líderes de la Revolución. Supieron hacerse útiles retomando el discurso oficial de la
Revolución y moviendo relaciones clientelistas y de corrupción. Además de su habilidad
personal, es el reconocimiento y el apoyo (simbólico, material) que reciben del Estado lo
que los convierte en algo más que simples líderes de opinión en el seno de las comunidades.
Su función es decisiva para el régimen posrevolucionario: ellos garantizan la legitimación
popular que necesita –al aportarle votos y movilizaciones–, pero al mismo tiempo su
función es contener las demandas de la base cuando rebasan la capacidad de respuesta del
Estado. Si drenan la riqueza de su región al sobrexplotar a los campesinos, es menos para
mejorar sus condiciones de vida material que para consolidar su poder comprando a los
funcionarios y estableciendo de tal manera una red de apoyos en los diferentes niveles de
la administración pública y judicial.
26 Un ejemplo paradigmático de caciquismo rural e indígena es el de Daniel Martínez y Luis
Rodríguez en la región mixe.29 Hijo de un comerciante mixe de Ayutla, Daniel Martínez
regresa a su pueblo natal en el momento en que estalla la Revolución, después de haber
pasado algunos años en Oaxaca y en la ciudad de México. Se distingue por su
conocimiento del “mundo extenor” y su dominio del español. En 1914, cuando el gobierno
federal envía la orden a las autoridades de la región de constituir una guardia de defensa
rural, Daniel Martínez es designado para dirigirla con el grado de capitán y más tarde de
coronel. Extiende su control a toda la región designando líderes en cada comunidad, a los
cuales en ocasiones otorga el grado de capitanes. En 1915 se incorpora al movimiento
soberanista30 y dirige una brigada mixe con la que participará en los combates contra las
fuerzas de Carranza. Además de estos pocos hechos de guerra, las personas que lo
conocieron lo describen como un “innovador, organizador y promotor de la educación”. 31
Efectivamente, logra que se instale la primera línea telefónica (que por cierto nunca
funcionó debido a los conflictos que lo opondrán a Luis Rodríguez, su brazo derecho y más
tarde enemigo jurado); manda construir los primeros kilómetros de la carretera de Mitla
(en los Valles Centrales) a Ayutla; contribuirá en la instalación de las primeras escuelas
primarias de la región, entre ellas un internado para varones en Tamazulapan, con el

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apoyo de Lázaro Cárdenas, cuando éste era presidente de la república. Su casa de Ayutla
estaba siempre llena de personas de toda la región, autoridades municipales o simples
campesinos que venían a plantearle los problemas más diversos, desde el robo de ganado
hasta conflictos sobre tierras pasando por asesinatos. Aun cuando lo tildaran de “cacique
bueno”, en comparación con Luis Rodríguez, daba muestras de autoritarismo en la
conducción de su obra de modernización. Los habitantes de Santa María Tlahuitoltepec
aún recuerdan los días de trabajo gratuito que Daniel Martínez les había exigido para la
construcción de la carretera. No vacilaba en enviar a sus soldados a buscar a las personas
que se negaban a participar en los trabajos.32 Cuando las obras ni siquiera estaban
terminadas, exigió a los municipios que aportaran 135 pesos cada uno para comprar una
camioneta Chevrolet que hizo transportar de Mitla a Ayutla –esto es, 30 kilómetros de
camino montañoso– a lomo de hombres y muías.
27 Realizó las primeras gestiones para crear el distrito mixe. Hasta aquel momento la región
estaba dividida en cuatro distritos: Villa Alta, Choapan, Tehuantepec y San Carlos
Yautepec. Daniel Martínez obtuvo la venia del general Lázaro Cárdenas cuando éste pasó
por Ayutla durante su campaña electoral de 1934. Quedaba por determinar cuál de los
municipios sería la cabecera del distrito. Martínez propuso Ayutla, evidentemente. Sin
embargo, su posición se había debilitado por su incorporación al movimiento de la
soberanía en 1915, cosa que le valió que lo acusaran de contrarrevolucionario. Fue
entonces cuando se produjo un cambio en el equilibrio de fuerzas de la región.
28 Luis Rodríguez, brazo derecho de Daniel Martínez, movió sus relaciones con el
gobernador de Oaxaca para desplazar a su antiguo patrón. En 1938 obtuvo que la cabecera
del distrito mixe estuviera ubicada en Zacatepec, su pueblo de origen, y mandó asesinar a
Martínez en 1943. El distrito que dirigió por entero, hasta finales de los años cincuenta,
reunía ya los 19 municipios mixes actuales. Los únicos que nunca han formado parte de
ese distrito son Juquila, que pertenece al distrito de San Carlos Yautepec, por oponerse al
nuevo cacique, y San Juan Guichicovi, que pertenece al distrito de Juchitán, en el Istmo de
Tehuantepec. Zacatepec era un pueblecito de unos cuantos cientos de habitantes,
arrinconado en la parte media de la sierra mixe. La decisión de convenirlo en la cabecera
del nuevo distrito reflejó claramente el deslizamiento del poder en favor de Luis
Rodríguez, que rápidamente ocupó los puestos claves del control y la intermediación
políticos. Aun cuando no cursó más que cuatro años de estudios primarios en la escuela
municipal de Zacatepec, fue nombrado inspector honorario de la dirección de educación
del gobierno de Oaxaca. Sobre todo, fue secretario general del Comité Regional Campesino
Mixe, de la CNC. Al mismo tiempo se convirtió en representante regional de la CNC y del PRI
. Dirigió también una Unión de Ayuntamientos que se reunía periódicamente bajo su
mando, para determinar las orientaciones del desarrollo regional y las demandas que
había que hacer para llegar al gobernador. Llevaba un control preciso de lo que se hacía
en cada una de los municipios de la región. Cuando se celebraba la elección de las nuevas
autoridades, enviaba hombres de confianza para que asistieran a las asambleas. En
general, se las arreglaba para que el secretario de cada municipio estuviera a sus órdenes
y llevara un estricto control de los hechos y los gestos de las autoridades. Los recuerdos
de Maximiliano Díaz, alcalde de Santa María Tlahuitoltepec en 1956, son bastante
elocuentes:
Luis Rodríguez enviaba a sus emisarios de Zacatepec para que asistieran a las
reuniones [...] cuando se designaban autoridades. Porque era secretario regional.
Así es como lo llamaban: secretario regional, porque cada año las autoridades

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municipales debían decirle todo lo que habían decidido hacer. Era el primero que
debía saberlo. Cada autoridad debía exponerle su plan de trabajo. 33
29 Además, cada año se hacía el cambio de autoridades34 en Zacatepec en presencia de las
bandas municipales de todas las comunidades. Las autoridades debían aportar la comida,
el pulque y los animales vivos (guajolotes, gallinas, cabritos, etcétera), que daban al
cacique: “El cambio [de autoridades] se hacía allá, en la cabecera de distrito [...] Cuando yo
era alcalde, ahí era donde se hacía el cambio de poderes. Todas las autoridades y todas las
bandas de la región iban para allá”.35
30 Su injerencia en los asuntos de cada municipio iba más allá de la simple información. Se
daban casos en que intervenía directamente, si las autoridades no se comportaban como
él quería. Tenía influencia directa en la designación de autoridades, aunque con
variaciones de un lugar a otro. En efecto, no todas las comunidades recibían el mismo
tratamiento. Algunas estaban más sometidas que otras al yugo de Zacatepec: Cotzocón,
Atitlán, Tamazula-pan, Totontepec y algunas agencias de Cacalotepec, Alotepec y
Quetzaltepec. En el otro extremo, un grupo de municipios se oponía a Luis Rodríguez al
grado de llegar a la confrontación armada: Cacalotepec, la cabecera de Alotepec, Juquila,
Camotlán, Ayutla, la cabecera de Quetzaltepec y Mazatlán. Entre estos dos grupos se
encontraban los otros municipios que mantenían una relación de respeto mutuo con el
cacique: Tlahuitoltepec, Mixistlán, Ixcuintepec, Tepuxtepec y Tepantlali.36 La posición de
Tlahuitoltepec era bastante significativa en este sentido. En los años cuarenta, Luis
Rodríguez les prestó ayuda en la resolución de un conflicto de límites entre sus tierras y
las de Atitlán:
Los de Tlahuitoltepec eran amigos de Luis Rodríguez, porque nos ayudó en el
conflicto territorial con Atitlán [...] En Tlahuitoltepec éramos muchos, por eso, sin
duda, decidió ayudarnos, para que le ayudáramos a defender la región. También por
eso nos ayudó cuando Atitlán invadió nuestras tierras. Porque Atitlán estaba con el
otro cacique [...] A nosotros aquí no nos trató mal.37
31 Lo que no impidió que los hiciera trabajar en la realización de las grandes obras de
modernización que impulsó y que reprimiera severamente a los descarriados.
Maximiliano Díaz lo experimentó en carne propia, ya que fue encerrado en prisión
durante dos días por haber dejado de enviar a los de Tlahuitoltepec a trabajar en la
consttucción de una pista de aterrizaje entre Zacatepec y Yacochi. Había decidido trabajar
mejor en la construcción de una escuela. Lo mismo le ocurrió a Erasmo Vargas, su
secretario municipal, que Luis Rodríguez sospechaba era el instigador de este acto de
insubordinación. Muchas autoridades sufrían la misma suerte cuando no garantizaban la
mano de obra o las sumas que les exigía para la realización de sus proyectos. Mandaba a la
cárcel a todas las personas que le hacían sombra o que osaban enfrentársele. Solía ocurrir
que los dejara pudrirse en la prisión de Zacatepec durante meses, sin nada que se
pareciera a un juicio. Manipulaba a su antojo al juez de distrito, al que sobornaba
generosamente y del que podía obtener todas las órdenes de aprehensión o las sentencias
que quisiera. Muy a menu do recurría a la violencia más despiadada, y mandó a sus
secuaces a matar a cientos de personas. Los habitantes de Alotepec recuerdan todavía que
mandó torturar y después asesinar a uno de los dirigentes de ese pueblo que se había
levantado en armas contra él.
32 Luis Rodríguez encarna todas las contradicciones del caciquismo. Ejerce un poder feudal
(al extremo de imponer un derecho de pernada, según dicen los testimonios recogidos por
Íñigo Laviada) y al mismo tiempo conduce una campaña de modernización en el seno de
su región, impulsando la educación, la construcción de vías de comunicación o la

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producción de café. Funda el único distrito del país que lleva un nombre étnico, 38
haciendo alarde de una clara voluntad de reunir a los mixes y, al mismo tiempo, se
convierte en promotor de la castellanización y de la integración de su región a la nación.
Estas contradicciones son características del papel de broker39 que desempeña el cacique.
Verdadera cabeza de Jano, representa al Estado y su proyecto de modernización, pero
representa también a su región y comparte su margina-ción. Pues su poder se deriva,
como dijimos, de su capacidad para mantener el monopolio de una mediación que el
Estado necesita para asegurar la integración de regiones aisladas desde un punto de vista
físico, social y cultural.40 En realidad, mientras más se avanza en el sentido de esta
integración, más tiende la exclusividad a escapar de las manos del cacique. Ello explica la
actitud ambivalente de Luis Rodríguez, que al mismo tiempo que impulsaba la creación de
escuelas y hacía que se organizaran clases de confección para las mujeres, o talleres de
artesanías, frenaba las iniciativas de las autoridades municipales de la región en materia
de educación. En otras palabras, no aceptaba cambios salvo aquéllos que él mismo
promovía. Mandaba traer a Zacatepec a quienes se distinguían por su inteligencia o su
capacidad de mando y, con una mezcolanza de amenazas y favores, se ganaba su total
lealtad. En el momento en que mostraban alguna resistencia o actuaban por su propia
iniciativa, se encargaba de neutralizarlos por la fuerza.
33 Por lo demás, el cacicazgo de Luis Rodríguez se apoyaba en la presencia de líderes o
caciques menores en cada uno de los municipios, cuyo poder estaba estrechamente
articulado al del cacique regional. Es el caso de Lucio Jiménez en Tlahuitoltepec, de Luis
Domínguez en Puxmetacán o de Samuel Alcántara en Totontepec. Estos hombres eran una
especie de réplica de su jefe. Solía ocurrir que entraran en pugna con él, ya que, a la vez
que indispensables intermediarios, representaban una amenaza constante al poder
absoluto del cacique. Luis Domínguez y Lucio Jiménez pagaron los platos rotos porque en
varias ocasiones intentó eliminarlos. Las relaciones que tenían con Luis Rodríguez
oscilaban constantemente entre la colaboración y la rivalidad. La actitud de Lucio Jiménez
es bastante representativa en este sentido: durante mucho tiempo fue aliado del cacique
de Zacatepec, pero las personas cercanas a él también lo describen como un defensor de
su comunidad ante los abusos de Luis Rodríguez, cosa que seguramente lo empujó a
confrontarlo en momentos en que se excedía en la explotación que les imponía. 41
Encontramos aquí de nuevo la doble función del cacique: la defensa de los intereses de la
comunidad frente a un poder central del cual es el operador local. El cacique es, pues, una
pieza clave en la cadena de mediaciones que va del líder comunitario al presidente de la
república; en el plano local y regional, encarna la presencia del Estado- PRI en las
periferias geográficas y culturales del país.
LOS CACIQUES MESTIZOS
34 El ejemplo tomado de los mixes es representativo de un cierto tipo de caciquismo ejercido

por los indígenas. En muchos casos, los intermediarios eran mestizos. En la región de
Jamiltepec, por ejemplo, en la costa del Pacífico, el caciquismo estaba encarnado –y sigue
estándolo– por los ganaderos que residían en la cabecera de distrito. La base de su poder
era sobre todo económica, contrariamente a los caciques mixes, cuya acumulación de
riqueza era más bien la consecuencia de su posición política. El cacicazgo de las familias
Iglesias, Lorenzo y Baños, por ejemplo, en Jamiltepec y Pinotepa Nacional, se ha basado
siempre en su capacidad de controlar el comercio y la ganadería en toda la región. Los
caciques aportaban a los pequeños productores mixtecos los créditos que necesitaban

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para trabajar, pero con unas tasas de interés especialmente elevadas. Como los
campesinos no podían cubrir sus deudas, se veían obligados a vender su producción a los
acreedores a un precio inferior al del mercado. Los miembros de estas grandes familias se
convirtieron en los principales representantes del PRI en la región, desplegando
hábilmente un discurso revolucionario y arreglándoselas para parcialmente dar marcha
atrás a la reforma agraria, acaparando las tierras de mejor calidad. La capacidad de
movilización y de control de su clientela entre los campesinos los ha convertido, desde el
inicio, en intermediarios políticos ineludibles. La dependencia económica de los
campesinos se tradujo en una lealtad política a toda prueba, que el PRI ha aprovechado en
cada elección. Las autoridades de los municipios indígenas de la región, como Santa
Catarina Mechoacán o San Agustín Chayuco, tenían que recurrir al cacique de Jamiltepec
para que sus gestiones ante el Estado pudieran avanzar.
35 Hasta los años ochenta, al igual que en la región mixe, los procesos electorales
municipales se operaban sin interferencia directa de ningún partido que no fuera el PRI,
cuya representación estaba asegurada por un comité municipal. Toda la comunidad era
priísta, sin que ello supusiera militantismo alguno. El PRI formaba parte de la costumbre,
sin que ello significara que todo era armonía y unanimidad. El desarrollo de una economía
más directamente vinculada al mercado nacional e internacional (el café y sobre todo la
ganadería), tuvo efectos determinantes en las comunidades mixes: presión sobre la tierra,
una creciente estratificación social, erosión de los mecanismos de solidaridad (ayuda
mutua, tequio,42 fiestas) y del conjunto de las instituciones comunitarias.
36 En el seno de la comunidad las facciones se multiplicaron y las rivalidades por el control
de la tierra y de la producción se saldaron frecuentemente con la violencia. Ahí también
el cacicazgo regional se reprodujo en el plano local poniendo en tensión los lazos
comunitarios ya debilitados por las mutaciones de la economía.
LOS MAESTROS RURALES
37 A partir de los años sesenta apareció un nuevo tipo de mediador en la mayor parte de las
regiones indígenas: los maestros. Los maestros rurales, los “húsares” de la República
mexicana, se formaron bajo el impulso de Lázaro Cárdenas (1934-1940). En un primer
período, provenían de las ciudades, de los pueblos y los caseríos más importantes. A partir
de estos años se formó una élite local de maestros hasta en las zonas más marginadas.
Una vez más, debido a su grado particularmente elevado de aislamiento y marginación, la
región mixe es representativa en este sentido. Antes de estos años los maestros de la
región venían del exterior. En las tierras altas, por ejemplo, eran de Villa Alta, la cabecera
de distrito hasta 1938. La mayoría eran, pues, zapotecas o mestizos. Su status era de
maestro municipal y su remuneración estaba a cargo de las comunidades. La escolaridad
era incompleta. Frecuentemente no pasaba del cuarto año de la escuela primaria.
38 Después de los años sesenta los jóvenes alumnos más brillantes tuvieron la posibilidad de
seguir sus estudios primarios y luego secundarios en los internados públicos o privados
ubicados en los pueblos más importantes o en las ciudades pequeñas de las regiones
vecinas. Los de Tlahuitoltepec, por ejemplo, eran enviados a Yalalag, Zoogocho o
Guelatao, en la zona zapoteca de la Sierra Norte, o bien a Tehuantepec, en la zona del
Istmo. Fue el carde-nismo el que permitió la formación sistemática de jóvenes promotores
que, después de hacer estudios secundarios, eran reenviados a sus regiones para
alfabetizar a los habitantes. Esos maestros no tenían más que una formación

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rudimentaria, dado que cuanto más hacían era un cursillo de unas pocas semanas antes
de lanzarse a su misión civilizadora. El Estado esperaba de ellos que contribuyeran a la
integración de sus congéneres a la sociedad nacional y al progreso impulsado por la
Revolución. Debían ayudar a los habitantes de las regiones más apartadas a salir del
“oscurantismo” en el que habían sido mantenidos desde la época colonial. Además de la
enseñanza del español, poco a poco se fueron convirtiendo en el vehículo de las políticas
de salud, salubridad e instrucción cívica que estaban impulsando los gobiernos
revolucionarios. Paulatinamente reemplazaron a los antiguos caciques en este papel
crucial de mediación entre el Estado y las comunidades. Su calidad de brokers culturales
los convirtió de manera natural en intermediarios políticos. Como los secretarios de los
Altos de Chiapas descritos por Jan Rus, los maestros rurales constituirían la élite local y
ocuparían progresivamente los puestos más importantes de los ayuntamientos. Su
importancia creciente corresponde a la fase de institucionalización del Estado
posrevolucionario. La antigua figura del cacique con pistola al cincho fue reemplazada
paulatinamente por la del maestro rural, cuya misión era llevar los beneficios de la
Revolución a lo más recóndito del país, con la Constitución de la República en la mano. El
monopolio del cacique regional fue mermando a medida que el Estado y sus instituciones
(el INI, las escuelas, la Secretaría de Agricultura, etc.) penetran en las regiones más
aisladas y establecen una relación directa con las autoridades de cada uno de los
municipios. Sin lugar a dudas es durante estos años de consolidación del Estado cuando la
organización comunitaria del poder local pasa por las más grandes transformaciones. La
intensificación de las relaciones con el Estado va a contribuir a desplazar la escala de
valores tradicionales que giraba en torno al prestigio adquirido por el servicio a la
comunidad, en pro de la valorización de las capacidades relacionales: saber hablar, leer y
escribir español y, sobre todo, ser capaz de obtener del gobierno central las ayudas
necesarias para el desarrollo de la comunidad. Los maestros, formados por el Estado y que
se destacaron por su obra civilizadora, parecen ser las personas más indicadas para
ocupar los principales cargos del ayuntamiento, en especial el de presidente municipal. La
consolidación del régimen presidencial convierte a éste en el interlocutor privilegiado del
poder central. En las regiones más pobres los jóvenes maestros ocupan este cargo sin
siquiera haber asumido con antelación un cargo menor. Es el caso del profesor Filemón
Díaz Ortiz, en Tlahuitoltepec, que en 1970 ocupa el cargo de presidente municipal sin
haber ocupado otro previamente. Es el caso, también, de Froylán Castellanos en San Pedro
y San Pablo Ayutla, que recuerda que sólo tenía 23 años cuando los principales fueron a
buscarlo para invitarlo a ser presidente al año siguiente: se necesitaba que alguien
instruido asumiera el cargo para poder hablar con los akaats.43
39 Esta primera generación de maestros indígenas se convierte, así, en la élite política de las
regiones más indianizadas y más pobres. Durante los años setenta y ochenta están a la
cabeza de los ayuntamientos, uno tras otro. En Tlahuitoltepec, de las 31 personas que
ocuparon el cargo de presidente de 1970 a 2000, 15 fueron maestros y el resto
comerciantes y artesanos; cinco solamente fueron campesinos. En cuanto a los demás
cargos (regidor, síndico, etcétera), la mayoría era ocupada por maestros. Por lo demás, en
los años ochenta el fenómeno se intensifica, ya que ocho de once alcaldes eran maestros.
Encontramos más o menos una proporción similar en Tamazulapan del Espíritu Santo y
en Ayutla, en la misma región.
40 Por supuesto, las diferencias son considerables de una región a otra. La tendencia que
acabamos de describir corresponde a las zonas montañosas más pobres, donde la tierra y

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el clima no permiten pasar de la agricultura de subsistencia. La enseñanza y el comercio o

las artesanías son las únicas actividades que producen ingresos por arriba de la media. Si
tomamos en cuenta el hecho de que los cargos municipales no son remunerados, es fácil
entender que las asambleas tiendan a designar a personas que posean un ingreso regular,
como los maestros o los comerciantes, y no los que dependen de la tierra para sobrevivir,
mayormente a partir de los años ochenta, cuando los maestros que son elegidos
presidentes tienen derecho a una licencia con goce de sueldo mientras dure su mandato.
Para los otros cargos, el Estado acepta que designen un sustituto, con el que se dividen el
salario.
41 En las regiones donde la tierra es más generosa, los maestros tienden a desempeñar un
papel menos central en los asuntos públicos. Si la economía de la región está dominada
por la ganadería o la producción de café, los que ocupan la cabeza del ayuntamiento son
más bien los principales ganaderos y productores. Aun en estos casos, sin embargo, suele
ocurrir que el papel de los maestros en las decisiones sea clave, dado que siguen ocupando
el puesto de secretarios municipales, a menudo durante muchos años, viendo desfilar a un
presidente municipal tras otro y constituyendo así el poder detrás del trono. Su dominio
de los asuntos administrativos, de la información y de las relaciones con los funcionarios
los convierte en operadores clave de la política local, aun cuando parezcan relegados al
segundo plano en el organigrama del ayuntamiento. Además, en la mayoría de los casos
representan al PRI en el plano local. Mantienen así una posición estratégica que los dota
de gran influencia en los asuntos municipales. Como ya dijimos, en algunas regiones el
comité del partido oficial tiende a desplazar al consejo de ancianos en la toma de
decisiones. El maestro adquiere poder de su función de broker, aunque no forme parte de
la clase dominante desde un punto de vista económico. En las regiones más pobres, goza
de una doble ventaja: económica, puesto que forma parte de los más pudientes, y política,
puesto que asegura el monopolio de las relaciones de la comunidad con el exterior.
42 Es en las zonas más pobres, como la mixe, donde los caciques regionales entran en crisis a
fines de los años cincuenta. El poder se atomiza. Son los líderes locales los que mantienen
una posición dominante y heredan el poder del antiguo cacique. En la región mixe, Luis
Rodríguez murió de un paro cardiaco en 1959, en la avioneta que lo transportaba de la
capital al estado. La región estaba hecha un polvorín, los municipios del sur (Alotepec,
Maza-tlán, Cacalotepec, Juquila) se habían aliado para atacar Zacatepec y poner fin al
dominio de Luis Rodríguez, debilitado por una enfermedad que padeció varios años. La
decadencia de su cuerpo reflejaba la de su poder. Al morir se llevó una forma de
dominación que marcó los primeros decenios del nuevo régimen. En Zacatepec sus
hermanos se apoderaron de su sucesión y ejercieron un caciquismo local hasta los años
noventa. Sus hijos hicieron carrera en el PRI y adquirieron considerable influencia en los
asuntos regionales, sin llegar a ejercer el mismo poder que su padre sobre los otros
municipios, que se han convertido en espacios de poder relativamente autónomos de las
cabeceras de distrito.
43 En otras regiones, como Jamiltepec, que ya mencionamos, donde la fuente del poder no
dependía exclusivamente del control de las relaciones con el gobierno central, sino del
control del comercio y de la ganadería, el caciquismo sobrevivió a esta fase de
institucionalización del Estado. Todavía hoy, los manejos del poder parecen ser más
importantes y conflictivos, en parte porque tienen que ver con el control de considerables
flujos económicos. La autonomía comunitaria puede ser tolerada en las regiones más
pobres, donde parece reducirse a una gestión de la miseria. En cambio, es más difícil de

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concebir en las zonas donde la tierra es propicia a la agricultura de exportación o a la

ganadería. En éstas la violencia es crónica y los caciques hacen fracasar los intentos del
Estado central de limitar su poder. Logran incluso controlar la administración en el plano
local y regional, o bien ocupan puestos clave dentro del PRI. En tales casos las
instituciones comunitarias tienden a declinar, como si la acumulación excesiva de riqueza
y de poder fuera fatal para ellas.
LA LEY Y LA SIMULACIÓN: EL RECONOCIMIENTO

TÁCITO DE LOS USOS Y COSTUMBRES
44 En la mayoría de las regiones marginadas de Oaxaca el modo de dominación indirecta que
se instaló después de la Revolución permite a las comunidades reproducir sus propias
prácticas consuetudinarias bajo la apariencia engañosa de la uniformidad legal. Esto no es
un anacronismo sino un ingrediente esencial del vínculo clientelista.
PEQUEÑAS COMPONENDAS CON LA LEY
45 Las prácticas clientelistas articuladas en torno al caciquismo tienen la función de acoplar

e incluso de hacer compatibles realidades divergentes. Reflejan una forma de abordar la
diferencia cultural y de integrarla al funcionamiento general del sistema político. En
realidad, se trata de una suerte de paliativo para garantizar la consolidación del Estado en
un contexto de extrema heterogeneidad social y cultural.44 Esto explica la coexistencia de
una doble legalidad cuando los ideales proclamados por los gobiernos posrevolucionarios
son los de integrar a los indígenas a la cultura nacional y a las leyes de la república.
46 Es sorprendente, en efecto, ver cómo el Estado ha tolerado –detrás de la fachada legal del
municipio libre– las prácticas comunitarias que sin embargo contradicen los principios
fundamentales del régimen: separación de la Iglesia y el Estado; igualdad de todos ante la
ley; prohibición del trabajo obligatorio no remunerado; sufragio universal, individual y
secreto, etcétera. La estrecha relación entre los cargos religiosos y los del ayuntamiento y
la participación de las autoridades municipales en rituales religiosos propiciatorios; los
derechos de ciudadanía adquiridos en función del mérito y de la contribución en las
tareas colectivas; la participación en el tequio así como el voto público, colectivo y
reservado para los hombres (en la mayoría de los casos), son algunas de las prácticas
consuetudinarias que se reprodujeron a la sombra de la legalidad republicana.
47 Las pequeñas componendas con la ley eran numerosas. El ejemplo de mandatos
municipales cuya duración no correspondía a la que indicaba la ley es particularmente
significativo. Cuando el mandato de tres años fue instituido por el Estado, en 1946,
muchos municipios siguieron aplicando sus modalidades particulares: en la mayoría de
los casos las autoridades cambiaban cada año; en otros se quedaban dos años consecutivos
y cedían su sitio a los suplentes durante el último; en otros, en fin, las personas que
estaban a la cabeza del cabildo el primer año regresaban al tercero después de haber sido
reemplazadas por suplentes durante un año. Para ajustarse al mandato legal, las
comunidades utilizaban toda suerte de subterfugios, el más común de los cuales era pedir
a las autoridades instaladas que presentaran su dimisión o solicitaran por escrito una
licencia temporal para poder justificar ante el Estado su sustitución por suplentes o las
nuevas personas designadas para tal efecto.

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48 La adaptación de la costumbre comunitaria a la legalidad estatal se hacía según

modalidades y grados variables. Podríamos colocar en un extremo los municipios que
elegían y cambiaban sus autoridades cada año y en el otro los que lo hacían cada tres
años. Entre los dos se situaban los que elegían a sus autoridades cada tres años pero las
cambiaban cada año; es el caso de Santa María Tlahuitoltepec, ya citado. En ocasión de la
elección trienal los ciudadanos reunidos en asamblea elegían (y siguen haciéndolo) a las
autoridades que habrían de sucederse en el ayuntamiento. Los miembros de la asamblea
designaban tres personas para cada cargo electivo (presidente municipal, síndico y
regidores) y las sometían a voto: la que obtenía más votos ocupaba el cargo durante el
primer año, la segunda durante el segundo, y así sucesivamente.45
49 Así, el organigrama del municipio libre consagrado en la Ley Orgánica Municipal de
Oaxaca, durante mucho tiempo cubrió un conjunto de prácticas institucionales
particulares que van más allá de los procedimientos de elección. Las divergencias con el
texto de la ley tienen que ver también con las funciones de las autoridades municipales y
su forma de ejercerlas. La división de las tareas que atribuye los asuntos de justicia al
alcalde y al síndico, y los administrativos al presidente municipal, raramente se aplica. En
general las decisiones se toman colectivamente, y las mismas funciones las asume el
conjunto de los miembros del ayuntamiento. Otras funciones, dictadas por la costumbre,
se codean con las que marca la ley. Así, para seguir con el mismo ejemplo de Santa María
Tlahuitoltepec, es el síndico el que cumple la función de juez en la mayor parte de los
litigios. El alcalde interviene ocasionalmente en los litigios sobre tierras entre miembros
de la comunidad o bien en los que surgen dentro de las familias. Pero su función esencial
no tiene que ver con la justicia sino con la organización de las fiestas religiosas del
pueblo. Debe, pues, ocuparse del cambio de mayordomos, de capitanes de festejo, de
encontrar a las personas que van a pagar los fuegos artificiales e invitar a las bandas de
otros municipios. Debe coordinar el conjunto de actividades de la fiesta, desde las mesas
hasta las corridas de toros o jaripeos, pasando por las diferentes procesiones. Sobre todo,
debe supervisar la atribución, a cada capitán de festejos, de las bandas locales o invitadas
que éste deberá atender durante la fiesta. Funciones todas que no tienen mucho que ver
con las del juez consagradas en la ley. En Tlahuitoltepec, al igual que en muchas otras
comunidades, el alcalde es una persona que ha acumulado experiencia y prestigio por
haber ocupado, a lo largo de su vida, los principales cargos civiles y religiosos. Esto lo
coloca por encima de los demás miembros del ayuntamiento. Es el garante de las
tradiciones y sus consejos se escuchan con respeto. El hecho de que sea uno de los pocos
cargos del ayuntamiento que tiene nombre mixe –mujdok, “gran vara”– demuestra sin
duda que se trata de un cargo tradicional y, tal vez, de la reminiscencia de un antiguo jefe
o cacique prehispánico. Otros cargos, como los de mayor o de topil (encargado de
mantener el orden), también forman parte de los cargos tradicionales del ayuntamiento
mixe que la ley no reconoce.
50 Dos de las instituciones más representativas del gobierno comunitario, la asamblea y el
consejo de ancianos, tampoco han tenido nunca reconocimiento legal. Sin embargo, sobre
ellas descansa la mayoría de las decisiones importantes de la autoridad municipal.
Ciertamente existen dudas acerca de la importancia y el funcionamiento de las asambleas
en el pasado. Es muy posible que hasta los años sesenta, no hayan tenido el mismo rol ni
la misma composición que han ido adquiriendo hasta hoy. Las asambleas actuales que
congregan al conjunto de los adultos de una comunidad –e incluso a los jóvenes casados
que aún no han alcanzado la mayoría de edad–, donde se discuten los asuntos públicos y

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las decisiones que se someten a votación, no fueron siempre la norma. Según nuestras
propias investigaciones, parece ser que en Tlahuitoltepec, en los años cuarenta y
cincuenta, las asambleas eran similares a las de hoy en su composición: ya las mujeres
participaban, algo excepcional en la región, aun cuando la mayoría de los procedimientos
legales fueron introducidos en los años sesenta por los maestros, a saber: el
nombramiento, al inicio de cada asamblea, de una mesa de debates; la inscripción, en un
pizarrón, del orden del día y de las diferentes resoluciones sometidas a votación; la
contabilización exacta, realizada por personas nombradas para tal fin, del escrutinio
emitido a mano alzada y la elaboración de un acta después de cada reunión. Así, pues,
aparentemente las asambleas constituyen desde hace mucho tiempo el mecanismo
privilegiado de la toma de decisiones en los municipios indígenas. Suele ser presentada
como la máxima autoridad de la comunidad, incluso por encima del ayuntamiento. En
todo caso, éste recurre constantemente a dichas reuniones para tomar las decisiones más
diversas, desde los asuntos corrientes (determinación de los trabajos por emprender en la
comunidad, organización del tequio anual, etcétera) hasta los asuntos excepcionales
(conflictos sobre límites territoriales con las comunidades vecinas, juicio de alguna
persona que hubiera cometido un delito grave, etcétera). Las asambleas son frecuentes,
aunque es algo que varía de comunidad en comunidad. La importancia de esta institución
dice mucho sobre la forma que asume la autoridad en estas unidades sociales.
Corresponde en general a las descripciones hechas por los antropólogos, de ciertas
sociedades tribales en las que los gobernantes, si los hay, no poseen poder independiente.
46 Éste es relativamente difuso y la autoridad de los gobernantes depende del
consentimiento de los gobernados, en realidad los verdaderos depositarios del poder. La

frágil delegación del poder se refleja en la necesidad permanente de las autoridades
municipales para buscar la aprobación de los miembros de la comunidad reunidos en
asamblea. Las autoridades son susceptibles de ser criticadas y hasta destituidas si no
siguen la voluntad de la mayoría.
51 La pobreza que caracteriza a la mayoría de los municipios indígenas y la escasez de
recursos asignados por el Estado contribuyen a reducir el poder de los ayuntamientos. El
término que emplean los mixes para designar a la autoridad –kutunk– es significativo de la
concepción que tienen del poder: kutunk significa literalmente cabeza (ku) del trabajo (
tunk), que podría traducirse por aquellos que asumen la cabeza del trabajo, que lo dirigen.
La autoridad municipal, cuyos miembros son designados por la asamblea, no manda tanto
como coordina el trabajo o las iniciativas comunitarias. De todos modos es conveniente no
albergar una visión idílica de la política comunitaria. Los municipios de Oaxaca son en sí
mismos la expresión de un sincretismo. Las dinámicas institucionales más tradicionales
están amalgamadas con las del Estado. En ciertas circunstancias, unas prevalecen sobre
las otras. El equilibrio es siempre frágil, fluctuante. Si por regla general la ausencia de
profesionalización de lo político y su carácter de servicio obligatorio y no remunerado
tienden a disminuir la acumulación de poder, la política comunitaria de cualquier forma
existe, como vimos con los caciques. Éstos, empero, disponen además de un poder
delegado por el Estado que les permite colocarse por encima de las decisiones de las
asambleas y de las autoridades municipales, e incluso manipularlas. Suele ocurrir que
ocupen los cargos municipales más importantes, sobre todo el de presidente municipal,
pero su principal fuente de poder está fuera del municipio y sus instituciones
comunitarias.

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52 Junto al de las asambleas, el papel de los ancianos47 ha sido central en las comunidades
indígenas durante mucho tiempo. Las personas que han ocupado todos los cargos
comunitarios adquieren experiencia y prestigio, y éste constituye la única remuneración
efectiva que reciben del ejercicio de la función pública. Se convierten, así, en una especie
de consejeros de las autoridades municipales. Su papel varía de una región a otra y ha ido
cambiando con los años. En algunas regiones, como la triqui, al occidente del estado de
Oaxaca, o entre los mixtecos de la costa del Pacífico, parece ser que alcanzaron
considerable poder, ya que estaban encargados de designar a las nuevas autoridades
municipales. Esto corresponde sin duda a una antigua práctica que fue desplazada por la
de las grandes asambleas de elección. La asamblea ha existido siempre, pero ciertamente
fungía para ratificar (como ocurre todavía en algunos municipios) una decisión tomada
por la autoridad instalada y el consejo de ancianos, más que para seleccionar y designar
directamente a las autoridades. Después de la Revolución, y en particular con la
institución de los comités del partido oficial, el papel de los consejos de ancianos tiende a
declinar. Ello no obsta para que sigan teniendo hasta nuestros días un papel importante
en numerosos municipios, sobre todo en la resolución de conflictos territoriales, o bien en
ocasión de conflictos graves en el seno de la comunidad.
EL PACTO CLIENTELISTA
53 Todas estas peculiaridades institucionales tuvieron durante mucho tiempo existencia

paralela a las instituciones del Estado. Al respecto, la Revolución no trajo cambios: la
concepción republicana de una legalidad única que se aplica a todos los ciudadanos
mexicanos, cualquiera que sea la diferencia cultural o social, sigue vigente. El indigenismo
erigido en política de Estado por Lázaro Cárdenas a fines de los años treinta, con la
creación del Instituto Nacional Indigenista (INI), se inspira por cierto en el pensamiento
nacido en el siglo XIX en materia de integración de los indios a la nación. Es ésta una
política de asimilación cuyo objetivo es que los indios se vuelvan ciudadanos mexicanos
por derecho propio. Esto debe pasar por un proceso de aculturación a través de la
educación (los maestros tienen a su cargo la alfabetización y la castellanización de los
indígenas jóvenes), pero también a través de nuevas instituciones políticas. La intención
es reemplazar gradualmente las instituciones comunitarias consideradas retrógradas por
las del municipio libre48 y, al mismo tiempo, las adhesiones comunitarias heredadas del
régimen colonial, por una identidad de clase que haga de los indígenas verdaderos
campesinos organizados bajo la égida del Estado corporativista. Se crea así la
Confederación Nacional Campesina (CNC), encargada de federar las organizaciones
campesinas que los dirigentes priístas debían impulsar en cada región de la república.
Paralelamente, el INI debía impulsar el desarrollo económico y social de las regiones
indígenas con la finalidad de desenclavarlos e integrarlos al mercado nacional. ¿Cómo
explicar entonces que tanto en Oaxaca como en Chiapas y en casi todas las regiones de
mayoría indígena el Estado tolerara la reproducción de normas y formas de gobierno
locales que contradecían las leyes de la república?
54 La explicación más usual es la que hace referencia a la capacidad de resistencia de las
propias comunidades. Ellas han sabido mantener sus instituciones y su cultura pese a las
constantes medidas de destrucción aplicadas por el Estado. De la misma forma en que
resistieron la dominación colonial, y luego las de las élites liberales del México
independiente, supieron valerse de las nuevas instituciones revolucionarias para

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reproducir su especificidad cultural. Verdad es que a lo largo del siglo XIX, en plenas
reformas liberales, las comunidades de Oaxaca no solamente lograron frenar la
privatización de sus tierras, sino que incluso utilizaron la ley para asegurar su propiedad
colectiva. Frente a la política de repartición de los bienes de la comunidad, recurrieron a
la personalidad jurídica del municipio para convertirlo en el propietario legal de las
tierras y evitar así que fueran privatizadas. Durante la reforma agraria, en los años treinta
y cuarenta, más del 80% de las peticiones hechas por las comunidades son demandas de
titularización de las tierras comunales; las que tienen que ver con la afectación de tierras
expropiadas en forma de ejidos son muchísimas menos. Esto prueba que las comunidades
pudieron mantener el control de su territorio en formas más o menos disfrazadas de
propiedad colectiva, utilizando, sobre todo, la figura del ayuntamiento.
55 Pero la capacidad de resistencia de las comunidades no basta para explicar la
reproducción de su especificidad organizativa. Ésta ha sido posible por el modo de
dominación que se estableció desde la Colonia: los españoles no pretendieron explotar
directamente la tierra, como en otras regiones de la Nueva España. La inmensidad del
territorio, su naturaleza montañosa y la relativa penuria de las tierras arables en la
mayoría de las regiones, contribuyeron a que los conquistadores optaran por una
explotación del comercio y de la mano de obra indígena. Esta característica se
reproducirá hasta nuestros días, dado que el núcleo de la clase dirigente no está
conformado por terratenientes, como en Chiapas, sino por una élite urbana vinculada al
comercio y a la función pública. Sin caer en un determinismo histórico reductor, nos
parece que el pacto clientelista que mencionamos es en realidad una reformulación de
este modo de dominación.
56 No obstante, nos parece conveniente privilegiar una interpretación propiamente política
y estratégica de la coexistencia de dos legalidades (la de las comunidades y la del Estado).
Esta coexistencia es el fruto de una transacción política: las comunidades necesitan, para
guardar su margen de autonomía, que sus autoridades sean legalmente reconocidas; por
otra parte, el Estado-PRI requiere de una legitimación popular y le conviene, sobre todo,
evitar la inestabilidad política que provocaría si no respetara la costumbre de más de 400
municipios. Por ello los dota de la legalidad necesaria acreditando a sus autoridades, sin
mayor formalismo legal. Sin embargo, al tolerar lo que es ilegal (las comunidades
deberían elegir a sus autoridades a través de planillas presentadas por partidos
debidamente registrados ante la autoridad electoral), el Estado les hace un favor, que ellas
retribuyen dando muestras de una lealtad a toda prueba al partido oficial. He aquí la
quintaesencia del clientelismo concebido como una “estrategia del intercambio, en que lo
donado, la ayuda, el favor, el servicio prestado, son el medio para convertirse en
deudores, en acreedores”,49 no solamente porque el Estado da recursos materiales a las
comunidades a cambio de su voto, sino porque manipula la aplicación de la ley en su
favor. El que el Estado tolere una realidad que contradice el discurso oficial acerca de la
integración de los indios a la civilización y a la modernidad, es perfectamente
comprensible desde este ángulo. Es el resultado de un cálculo estratégico de parte de
Estado y comunidades.
57 Sólo así se entiende la existencia de la comunidad revolucionaria institucional. Ésta es
funcional para el Estado-PRI en dos niveles. Por una parte, porque su corporativismo
interno es una garantía contra toda disidencia política y, por la otra, porque su
supervivencia depende de una transacción ilegal. Tenemos aquí una perfecta
interdependencia: el unanimismo corporativista de las comunidades es una garantía para

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la hegemonía del PRI, que a cambio preserva su integridad. Este intercambio tácito de
favores funcionó de maravilla hasta los años noventa. Comunidad y PRI eran uno. Se
nutrían mutuamente, cosa que facilitaba el hecho de que la distinción entre partido y
gobierno y entre gobierno y Estado no existía. El PRI era el gobierno y el Estado al mismo
tiempo. También era la patria, ya que su símbolo tenía como fondo la bandera nacional.
En las comunidades el comité del partido estaba integrado a la jerarquía Tradicional de
los cargos, mientras que en los estatutos del PRI, las asambleas de las comunidades
estaban consideradas como uno de los procedimientos de selección de sus candidatos. En
suma, una simbiosis perfecta que unía Estado, PRI y comunidades. La respuesta de un
tatamandón de San Agustín Chayuco, cuando se le pregunta por qué continúa apoyando al
PRI, es elocuente: “Porque seguimos siendo fieles a la bandera nacional, que estuvo
siempre con nosotros. Porque hace muchos años que es así. Nuestros abuelos así lo
hacían... no debemos cambiarlo. Es parte de la costumbre”.50
58 Es esta simbiosis la que entra en crisis desde fines de los años setenta. Crisis que se
preparaba desde mucho tiempo atrás, pero que no se manifestó claramente hasta los años
noventa, en el momento mismo en que el gobierno de Oaxaca decidió legalizar la
costumbre electoral de las comunidades. Esta oficialización de una costumbre que hasta
entonces había estado estrechamente ligada al partido de Estado no es fortuita: es
elocuente, a la vez, de la descomposición de una costumbre política y de los intentos de
controlar un cambio inevitable.
59 Hemos mostrado, en este primer capítulo, que el régimen de Estado-partido se construyó
integrando a las instituciones comunitarias indígenas. Éstas se convirtieron en las células
elementales que garantizaban la reproducción de un modo de dominación centralizado y
homogéneo, pero que extiende su control al conjunto del tetritorio nacional infiltrando y
utilizando, en su provecho, las formas de gobierno local heredadas del pasado. Es este
compromiso clientelista, encarnado en la comunidad revolucionaria institucional, el que
entra en crisis a partir de los años setenta.
NOTAS
1. Hoy en día, Oaxaca sigue concentrando una problación indígena importante. Según el último
censo del INEGI (2005), un millón 91 mil 502 personas de 5 años y más hablan una lengua indígena,
lo que representa 31% de la población total del estado, siendo ésta de 3 millones 506 mil 821
personas. La cifra es discutible ya que sólo toma en cuenta las personas de más de cinco años que
declaran hablar alguna lengua indígena. Además, desde el punto de vista socio-antropológico, la
lengua no es el único “marcador” de identidad. Según estimaciones que toman en cuenta otros
elementos de la cultura (formas de organización social, creencias, costumbres, auto-
identificación, etc.) más de la mitad de la población de Oaxaca puede ser considerada indígena.
De todas formas, aún con la estimación “conservadora” del INEGI, la proporción de población
indígena en Oaxaca es la más importante en comparación con los demás estados de la república, y
es cinco veces superior al promedio nacional (véase INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México,
2005).

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2. En 1929 el general Plutarco Elías Calles funda el Partido Nacional Revolucionario ( PNR), que
luego se convertirá en el Partido de la Revolución Mexicana ( PRM) en 1938 y en el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) en 1946.
3. Jan Rus, “La comunidad revolucionaria institucional: la subversión del gobierno indígena en
los Altos de Chiapas, 1936-1968”, en Juan Pedro Viqueira y Mario Humberto Ruz (eds.), Chupas. Los
rumbos de otra historia.
4. Ibid., p. 252.
5. El mayordomo es la persona que financia la fiesta patronal del pueblo con sus propios recursos.
6. Jan Rus, “La comunidad revolucionaria institucional”, pp. 293-300.
7. Jaime Bailón Corres, Pueblos indios, élites y territorio. Sistemas de dominio regional en el sur de
México: Una historia política de Oaxaca, p. 189.
8. Partido regional del estado de Oaxaca que perteneció al PNR desde la formación de éste.
9. Ibid., p. 207.
10. Frederick J.D. Lugard, The Dual Mandate in British Tropical Africa.
11. Término de origen náhuatl que designa a las personas que ocupan las funciones de policía y
también de mensajero al servicio del municipio. Esta función generalmente la llenan hombres
jóvenes célibes.
12. Jefe de topiles.
13. Elaboramos este organigrama a partir de las entrevistas y las observaciones que realizamos
en Santa María Tlahuitoltepec, tomando como modelo el organigrama escrito que nos
proporcionaron las autoridades municipales. Un grupo de maestros y de autoridades se dedicó en
1995 a formalizar la jerarquía de cargos, reordenándolos por niveles o equivalencias. Es sólo un
modelo, que nunca ha sido plenamente aplicado.
14. Los capitanes de festejos tienen por función ocuparse de las bandas musicales durante las
fiestas. Deben alimentarlos y hospedarlos. Este cargo sólo se ocupa una vez en la vida durante
una de las fiestas del año (cada pueblo celebra cuando menos dos o tres fiestas por año en honor
de sus santos patronos). En cada fiesta hay una decena de capitanes de festejo. Se trata de un
cargo particularmente crucial: condiciona el acceso a cargos de mayor importancia en el
ayuntamiento. También es extremadamente pesado, pues representa una erogación de varios
miles de pesos (entre 1 5 mil y veinte mil pesos en 1999).
15. Para un análisis y discusión del principio de jerarquía en la organización de los cargos civiles
y religiosos comunitarios, véase Danièle Dehouve, “Les échelles de coûts et de prestige, réalité ou
erreur de méthode? La hiérarchie des charges dans les communautés indiennes
mésoaméricaines”, Etudes Rurales, vol. 69, enero-marzo de 1978, pp. 101-108; D. Dehouve,
“Système des charges civiles et religieuses des communautés indiennes méso-américaines et
andines”, Actes du XLIIe Congrès International des Américanistes , vol. 6, septiembre de 1976, pp.
139-141; D. Dehouve, “L’influence de l’État dans la transformation du système des charges d’une
communauté indienne mexicaine”, L’Homme, vol. 14, abril-junio de 1974, pp. 87-108.
17. Véanse sobre todo Pedro Carrasco, “The Civil-Religious Hierarchy in Mesoamerican
Communities: Pre-Spanish Background and Colonial Development”. American Anthropologist, núm.
63, 1961, pp. 483-497; Andrés Medina Hernández, “Los sistemas de cargos en la Cuenca de México:
una primera aproximación a su trasfondo histórico”, Alteridades, año V, núm. 9, 1995, pp. 7-23
18. Véase sobre todo Evon Z. Vogt, “Some Implications oí Zinacantán Social Structure for the
Study of the Ancient Maya”, en John A. Graham (ed.), Ancient Mesoamerica: Elected Readings, pp.
176-188.
19. John K. Chance y William B. Taylor, “Cofradías and Cargos: an Historical Perspective on the
Mesoanierican Civil-Religious Hierarchy”, American Ethnologist, núm. 12, 1985, pp. 1-26.
20. María de los Ángeles Romero Frizzi, El sol y la cruz. Los pueblos indios de Oaxaca colonial.
21. Roger Bartra reinició la polémica al publicar un artículo en el que demuestra hasta qué punto
los elementos constitutivos de los sistemas de jerarquía de los cargos municipales son de origen

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colonial y no precolombino, como pretenden algunos intelectuales indígenas o indianistas.

Arguye como prueba el que las mismas instituciones existen prácticamente en todas las regiones
indígenas, mientras que las formas de organización autóctonas eran muy diversas antes de la
llegada de los españoles. Para mayores detalles véase Roger Bartra, “Violencias salvajes: usos,
costumbres y sociedad civil”, en La sangre y la tinta. Ensayos sobre la condición postmexicana.
22. Juan Pedro Viqueira, “La comunidad india en México en los estudios antropológicos e
históricos”, Anuario 1994, Centro de Estudios Superiores de México y Centroamérica, Universidad
de Ciencias y Artes del estado de Chiapas, pp. 22-58.
23. Las Ordenanzas de Cortés de 1524 y 1525 fueron las primeras que instauraron el cabildo como
célula de base de la administración colonial. A partir de 1530 los españoles lo introducen en
Oaxaca, estableciendo, al igual que en cualquier otro sitio, una distinción entre las “repúblicas de
españoles” y las “repúblicas de indios”, distinción que se mantendrá hasta 1857, cuando
aparecerán por vez primera, en la Constitución federal y en las leyes, los términos “municipio” y
“presidente municipal”. Véase J. K. Chance y W. Taylor, “Confradías and Cargos”.
24. Los repartimientos designaban las cantidades de dinero o bien de materias primas que los
alcaldes mayores adelantaban a los indios a cambio de su futura producción. Los alcaldes
mayores vendían o prestaban algodón a los artesanos, por ejemplo, y varias semanas más tarde
les compraban, a precios irrisorios, las telas que hubieran confeccionado. Luego las revendían a
precios de mercado. En el caso de la cochinilla o del gusano de seda, adelantaban el pago de la
producción a precios muy por debajo de los del mercado. Este sistema aseguraba al comerciante
que se asociaba con el alcalde mayor un verdadero monopolio sobre el mercado regional. Las
considerables ganancias que obtenía el alcalde mayor le permitían no solamente pagar el tributo
real y reembolsar los préstamos en que hubiera incurrido para comprar la materia prima, sino
además enriquecerse personalmente.
25. J.K. Chance, La conquista de la sierra. Españoles e indígenas de Oaxaca, en la época de la Colonia,
pp. 232-239.
26. J.K. Chance y W. Taylor, “Cofradías and Cargos”
27. El hecho de que los cargos municipales no sean remunerados e impliquen, por el contrario,
gastos considerables para las personas que los ocupan, contribuye a que sean rechazados. La
palabra “cargo” parece revestir aquí su sentido más literal. Factores ligados a las concepciones
culturales del poder explican sin duda la actitud de los individuos a no expresar públicamente sus
ambiciones y no presentarse como candidatos. Se dice que ello levantaría sospechas entre los
demás, que concluirían de inmediato que la persona tiene malas intenciones (de corrupción, de
abuso de poder, etcétera).
28. Guillermo de la Peña, “Poder local, poder regional: perspectivas socioantropológicas”, en
Jorge Padua y Alain Vanneph, Poder local, poder regional, pp. 27-56.
29. Íñigo Laviada, Los caciques de la sierra.
30. El movimiento soberanista nace en 1915, cuando el Congreso local decreta que el estado de
Oaxaca se mantendrá al margen de los enfrentamientos entre los diferentes bandos de la
Revolución. El gobierno de Oaxaca decide esperar a que se restablezca el orden constitucional
federal. Durante este tiempo, continúa rigiéndose por la Constitución federal de 1857, abolida por
los revolucionarios. Esta decisión no es unánime entre las tuerzas políticas del estado, algunas
directamente implicadas en la guerra revolucionaria al lado del general Venustiano Carranza. La
decisión, sin embargo, se mantendrá hasta 1920, fecha en que el gobernador Manuel García Vigil
–designado por el presidente interino Adolfo de la Huerta– obliga a los soberanistas a adherirse a
la Constitución de 1917 (que hoy por hoy sigue rigiendo a la República mexicana). Los principales
dirigentes soberanistas y sus operadores regionales (como Daniel Martínez en la región mixe) son
separados del poder a guisa de sanción por no haber participado en la Revolución. Para más
detalles sobre este periodo de la historia de Oaxaca véase Francisco José Ruiz Cervantes, “El

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movimiento de la soberanía en Oaxaca (1915-1920)”, en Víctor Raúl Martínez Vásquez (coord.), La

revolución en Oaxaca (1900-1930), pp 277-381.
31. Walter Miller, citado por I. Laviada, p. 142.
32. Entrevista con Maximiliano Díaz, alcalde de Tlahuitoltepec en 1956, Santa María
Tlahuitoltepec, 15 de agosto de 1997.
33. Entrevista con Maximiliano Díaz.
34. Ceremonia de investidura durante la que las autoridades salientes dan su vara de mando, una
especie de cetro, a las nuevas autoridades.
36. Salomón Nahmad Sitton, Los mixes: estudio social y cultural de la región del Zempoaltépetl y del
Istmo de Tehuantepec, p. 100.
38. Se llama Distrito Mixe y no Distrito de Zacatepec, como en todos los otros casos.
Efectivamente, todos los distritos judiciales y electorales del país llevan el nombre de su
cabecera.
39. Sobre la función de broker o intermediario en las relaciones clientelares ver Eric Wolf,
“Kinship, Friendship, and Patron-Client Relations in Complex Societies”, en Michael Banton,
(ed.), The Social Anthropology of Complex Societies, pp. 1-22; Shmuel Noah Eisenstadt y René
Lemarchand (eds.), Political Clientelism, Patronage and Development, Jean-Louis Briquet y Frédéric
Sawicki (eds.), Le clientélisme politique dans les sociétés contemporaines
40. Guillermo de la Peña, “Poder local, poder regional”, p. 32.
41. Entrevista con Evaristo Delgado, alcalde de Santa María Tlahuitoltepec en 1953, 11 de febrero
de 1998.
42. Palabra de origen náhuatl que designa una especie de faena o trabajo colectivo, obligatorio y
no remunerado efectuado por los adultos en beneficio de comunidad.
43. Aquellos que no hablan mixe, la lengua de esta región.
44. Bertrand Badie, “Communauté, individualisme et culture”, en Pierre Birnbaum y Jean Leca
(coords.), Sur l’individualisme.
45. Esta modalidad fue introducida en los años setenta por los maestros, que estaban deseosos de
una mayor eficacia administrativa, pues pensaban que ello permitiría a las autoridades
municipales elegidas concertar mejor sus proyectos de trabajo y asegurar una mayor continuidad
en la administración. Se esperaba también que daría a las personas elegidas el tiempo de
anticipar su año de servicio y de prepararse financieramente para los gastos considerables que
implicaba.
46. Véase especialmente Pierre Clastres, La société contre l’État.
47. Generalmente se trata de personas que han adquirido prestigio y autoridad al asumir los
cargos de más alta responsabilidad en el seno de su comunidad. Se les designa con los nombres de
principales, caracterizados o tatamandones, según las regiones.
48. Gonzaio Aguirre Beltrán, Formas de gobierno indígena.
49. Jean-François Médard, “Le rapport de clientèle: du phénomène social à l’analyse politique”,
Revue Française de Science Politique.
50. Entrevista con Pedro Nicolás Alavez, tatamandón y presidente del comité municipal del PRI,
San Agustín Chayuco, en Jamiltepec, Oaxaca, 20 de noviembre de 1999. Recordemos que el
logotipo del PRI tiene los mismos colores que la bandera de México (verde, blanco y rojo).

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Capítulo 2. El surgimiento de un actor

político indígena
1 El 30 de agosto de 1995 la mayoría priísta de la cámara de diputados de Oaxaca, luego de

una sesión tumultuosa, logró que se votara una iniciativa de reforma sobre los “usos y
costumbres” electorales de los municipios. Según la presentación realizada por la
comisión plural encargada de su elaboración, el objetivo de esta reforma era reglamentar
los principios “de protección y de promoción de las lenguas, las culturas, los usos, las
costumbres, los recursos y las formas específicas de organización social”1 de las
comunidades indígenas inscritos, desde inicios de los años noventa, en las constituciones
local y federal. De esta forma, los legisladores de Oaxaca le dieron valor legal a prácticas
que, durante decenios, el Estado había tolerado de manera informal. En los debates de la
cámara de diputados, y después en las declaraciones hechas a la prensa, los diputados y
consejeros del gobierno insistieron en que lo único que se hacía era “reconocer” prácticas
“ancestrales”. Una parte de la oposición se abstuvo de aprobar el proyecto de reforma
porque consideraba que ésta era incompleta y que seguía dejando en manos de los
partidos políticos, en especial el PRI, la posibilidad de registrar a las autoridades en los
municipios que hubieran optado por el régimen de usos y costumbres. Para entender las
razones que llevaron al gobierno a oficializar un conjunto de prácticas electorales de las
que el partido en el poder había sacado provecho durante más de setenta años, es
necesario ver cómo, a lo largo de los años setenta y ochenta, profundas transformaciones
afectaron los modos tradicionales de regulación política. En realidad, semejante reforma,
aparentemente circunscrita a un campo muy preciso, el de la elección de las autoridades
locales en los municipios que conservaron sus prácticas comunitarias, es reveladora de la
crisis que afecta al sistema político mexicano en conjunto. Lejos de ser un hecho aislado,
no puede entenderse más que reubicándola en la larga trayectoria de las mutaciones que
han afectado las formas de intervención del Estado desde fines de los años sesenta.

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LA CRISIS DEL MODELO DE INTEGRACIÓN NACIONAL

POPULISTA
2 El cardenismo representaba una visión particular del desarrollo del cual el Estado debía
ser el principal protagonista. Los indios, al igual que el conjunto de las clases populares,
tomarían parte activa en el progreso, con un gran esfuerzo de modernización de la
agricultura y de industrialización. Una política de educación adaptada les permitiría
romper las barreras culturales “mexicanizándolos”. Este populismo nacionalista dará sus
primeros estertores desde los años sesenta. No por ello dejará de “cavar su propia tumba”
al contribuir al surgimiento de una élite indígena que regresará a sus comunidades de
origen en busca de un modelo alternativo de desarrollo y de organización política que les
de cabida.
3 A partir de los años sesenta el régimen posrevolucionario entra en crisis. El 2 de octubre
de 1968, el gobierno reprime una manifestación de estudiantes en la ciudad de México,
dejando cientos de muertos. El suceso refleja la decadencia del Estado corporativista y
clientelista; marca el “principio del fin” del modelo de gobierno y de desarrollo nacional-
populista iniciado con Lázaro Cárdenas entre 1934 y 1940.2 El Estado debía ser el motor de
una industrialización por sustitución de importaciones, al mismo tiempo que debía
modernizar la sociedad al propiciar la formación y organización de las clases trabajadoras
en el campo y las ciudades, aplicando políticas distributivas (salario mínimo, seguro
social, etcétera). Pero el nacional-populismo no es únicamente un modelo económico, es
antes que nada un modelo político en el que el Estado debe darle forma a la nación. El
Estado es
la columna vertebral de la sociedad [...] el mejor agente de movilización y
encuadramiento de los actores sociales; de los sectores de las clases medias cuya
expansión garantiza la movilidad ascendente; de la clase obrera, que se forma
gracias a la industrialización; de los campesinos, despojados por el desarrollo de la
cultura de exportación y a los que entrega la tierra o les deja ver esta posibilidad
(reformas agrarias mexicana, boliviana, chilena, peruana); de las poblaciones
urbanas marginadas, cuyo crecimiento es uno de los cambios sociales más notorios
de la época.3
4 Es este modelo de industrialización y de integración social y nacional el que entra en
crisis desde fines de los años setenta. La economía mexicana seguirá siendo dependiente
de las exportaciones de materias primas, pero la demanda de los países industrializados
no tarda en estancarse después del período de construcción de la posguerra. La
industrialización se queda, pues, trunca. La caída del precio del petróleo a principios de
los ochenta hace fracasar la política proteccionista que debía asegurar la independencia
económica del país. El Estado pierde su capacidad de intervención y no puede responder a
las aspiraciones que él mismo propició.4 La industria es incapaz de absorber la afluencia
de mano de obra provocada por la explosión demográfica y la migración del campo hacia
la ciudad. La elevación del nivel de escolaridad no tiene contrapeso en el mercado de
trabajo y los límites de las políticas distributivas del Estado se dejan sentir con tanta
mayor fuerza cuanto que nuevas desigualdades aparecen durante los decenios de la
“revolución populista”. En el curso de los años ochenta la crisis se agrava aún más, los
índices de extrema pobreza aumentan exponencialmente.
5 Las secuelas de la represión del movimiento estudiantil de 1968 se dejan sentir en todo el
país con la aparición de la guerrilla en el estado de Guerrero y de forma más esporádica

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en Oaxaca, en la costa del Pacífico. Otros sectores del movimiento estudiantil se

radicalizan pero optan por la lucha política legal y forman organizaciones
independientes, algunas de las cuales se lanzarán a la lucha electoral. Unos años más
tarde surgen otros movimientos estudiantiles en las universidades de provincia, como el
que sacudirá a la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca en 1977, cuyos
elementos más radicales formarán el PROCUP, grupo clandestino al que el gobierno
acusará más tarde de ser uno de los precursores del EPR. En Oaxaca, los que no ceden a la
tentación de las armas fundan la COCEO, la COCEI, el MULT, primeras organizaciones que se
constituyen fuera de los canales tradicionales del clientelismo. Entran en franca oposición
al PRI y su “brazo” campesino, la CNC, en regiones donde la experiencia de la oposición
electoral tiene ya varios años, con partidos como el PPS o el PARM, que se nutren de las
fracturas de los grupos locales del partido oficial. Las nuevas organizaciones, más
radicales, forman alianzas con el PCen su lucha por el poder municipal. El gobierno de Luis
Echeverría Álvarez (1970-1976) trata de darle una nueva legitimidad al régimen
reimpulsando la reforma agraria y favoreciendo, aun dentro de la misma CNC, la
formación de organizaciones campesinas más o menos radicales que invaden las tierras
de las grandes propiedades y hacen aparecer al Estado como un árbitro preocupado por
satisfacer las exigencias de los campesinos. Incluso se llegará a decir, de una organización
como la COCEI, que en los años ochenta obtuvo su primera victoria electoral contra el PRI,
en alianza con el PCM, que fue creada con la complicidad del gobierno federal. Aun si son
rumores sin fundamento, estas afirmaciones son representativas de un período en que el
régimen tolera o alimenta movilizaciones con la finalidad de recuperar la legitimidad
perdida. El echeverrismo parecía un segundo aire del populismo; en realidad no fue más
que su último estertor.
6 La crisis del modelo de desarrollo es particularmente visible en lo tocante a uno de los
pilares de la construcción nacional: la política indigenista. El objetivo de la integración de
los indios por asimilación parece destinado al fracaso, pese a una política aplicada
siguiendo criterios “científicos”. El indigenismo de integración se vuelve, así, un
indigenismo de participación.
DEL INDIGENISMO DE INTEGRACIÓN A LA GESTIÓN DE LA

ETNICIDAD
7 Después de haber preconizado la asimilación por aculturación, el Estado mexicano

reorienta su política indigenista poniendo el acento en una integración más respetuosa de
las identidades culturales. El indigenismo tradicional se convierte en etnopopulismo,
luego en indigenismo de participación que poco a poco cede el sitio a una postura de
reconocimiento.
El indigenismo integracionista
8 El indigenismo nació mucho antes de la constitución del Estado mexicano. Existe desde la
llegada de los europeos al continente americano. En sentido lato, designa el conjunto de
nociones acerca del indígena o de la indianidad formuladas por las élites de las sociedades
americanas. Algunos autores se han dedicado a estudiar las diferentes visiones que las
élites gobernantes e intelectuales del continente han tenido de los indígenas desde la
conquista española.5 Pero en sentido estricto la noción de indigenismo también hace

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referencia al tratamiento político de la “cuestión indígena”, esto es, al conjunto de

medidas tomadas por los gobiernos de los Estados-nación en relación con las poblaciones
indígenas. Es en este sentido en el que nosotros lo empleamos aquí cuando hablamos de
“política indigenista”. Retomaremos, además, la definición que da Henri Favre: se trata de
la “acción sistemática conducida por el Estado por medio de un aparato especializado con
el objeto de inducir un cambio controlado y planificado en el seno de la población
indígena, a modo de suprimir las disparidades culturales, sociales y económicas entre
indios y no indios”.6
9 Efectivamente, los gobiernos que surgieron de la Revolución mexicana erigieron en
política de Estado la atención a las poblaciones indígenas del país. Estas políticas se
basaron en las teorías enunciadas, en su mayoría, desde los primeros años de la
independencia del país en el siglo XIX y que presentan la integración del indio por
asimilación cultural como una condición sine qua non de la construcción de la nación
mexicana. Por lo demás, desde su origen “nacional”, el indigenismo ha descansado en una
ambigüedad: parte de la búsqueda de una identidad que pueda distinguir al país de otras
naciones (en especial de la antigua metrópoli), al mismo tiempo que afirma la necesidad
de asimilar al indio (por lo tanto, de hacer desaparecer la diferencia, la alteridad) por la
vía de un mestizaje biológico y cultural. Ello explica que los discursos indigenistas de los
siglos XIX y XX que exaltan el pasado precolombino vayan siempre de la mano de una
visión negativa de los indígenas “contemporáneos”, percibidos como residuos de un
pasado colonial. Analizada desde una perspectiva “culturalista”, la existencia de los
indígenas se concibe como un “problema” que debe ser resuelto mediante políticas
especiales, sobre todo de educación.
10 En los primeros años posteriores a la Revolución, el Estado toma las primeras medidas
institucionales al crear en 1921 el Departamento de Educación y Cultura para la Raza
Indígena y después el Departamento de Escuelas Rurales de Incorporación de la Cultura
Indígena, en 1925.7 Los términos son elocuentes: el punto es incorporar a los indígenas a
la nación enseñándoles el español y los rudimentos de la historia mexicana. Durante este
período, el Estado prohibe sistemáticamente cualquier movilización de los indígenas en
organizaciones distintas del resto de las clases sociales (campesinos, obreros). Los
indígenas son percibidos como un obstáculo para el progreso de la nación y las formas
comunales y ejidales de posesión de la tierra como regímenes transitorios destinados al
reemplazo por la pequeña propiedad.8
11 Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas (1934-1940) es cuando se institucionaliza una
verdadera política indigenista, con la creación del Departamento Autónomo de Asuntos
Indígenas (DAI) y las primeras medidas de movilización de indígenas tomadas por el
Estado a través de sus estructuras corporativas. El sexenio de Cárdenas es importante
porque reconoce una especificidad de los grupos indígenas, para los cuales crea
organizaciones distintas de las de los demás sectores –incluido el de los campesinos–
agrupados en la CNC. A partir de entonces los indígenas se conciben como factores de
progreso que es necesario integrar a la nación para hacer valer su potencial
revolucionario.9 La organización corporativa en el seno de los consejos regionales o
supremos servirá de modelo 35 años más tarde, cuando Luis Echeverría (1970-1976)
intente nuevamente movilizar a los indígenas bajo la tutela del Estado. En 1940 tiene
lugar en Pátzcuato, estado de Michoacán, el primer Congreso Indigenista Interamericano,
organizado por el DAI, durante el cual se formula la necesidad de constituir una
institución pública que se encargue de los indígenas. Se creará así el Instituto Indigenista

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Interamericano (III), con un presupuesto muy limitado. Será en 1948 cuando nazca el INI,
encargado de coordinar la acción de todas las instituciones del Estado en un entorno
indígena. El cambio de orientación del indigenismo cardenista es sustancial: su objetivo
sigue siendo suprimir las diferencias étnicas, pero se basa en la idea de que los problemas
de la población indígena exigen un trato especial. En el plano lingüístico, sobre todo, ya
no se castellanizará sino se alfabetizará a los indígenas en su propia lengua. 10 Se crea así,
en 1945, el Instituto de Alfabetización en Lenguas Indígenas, dirigido por un antropólogo.
Se pasa, pues, de un enfoque coercitivo de la integración a una tarea científica a cargo de
antropólogos. Los grandes nombres de la antropología mexicana, como Manuel Gamio,
Moisés Sáenz o Alfonso Caso, son también los de los altos funcionarios que pusieron en
pie la política indigenista. Su esfuerzo se centrará en particular en la formación de
promotores culturales bilingües y de maestros rurales bilingües, encargados de la
aplicación directa de los programas del INI en cada una de las regiones indígenas. Esto
tendrá consecuencias de envergadura para el porvenir de la política indigenista: el Estado
contribuyó así a formar una élite de profesionistas indígenas que cuestionará, en los años
setenta, los fundamentos de su orientación integracionista.
Etnopopulismo e indigenismo de participación
12 Para hacer frente a las crecientes movilizaciones campesinas provocadas por la crisis de
la agricultura y para recuperar una legitimidad empañada por la represión del
movimiento estudiantil de 1968, el gobierno de Luis Echeverría da una nueva orientación
a la política indigenista. En 1975 organiza el primer Congreso Nacional de los Pueblos
Indígenas, en Pátzcuaro, donde se había verificado el de 1940. Estuvo precedido por
reuniones en cada una de las regiones indígenas del país. Sus resultados son interesantes,
ya que reflejan a la vez las nuevas orientaciones que el gobierno desea dar al indigenismo
y las de los representantes de las comunidades, que desde el primer día logran hacer a un
lado a los funcionarios y discutir libremente el contenido de sus reivindicaciones. Las
posiciones más avanzadas del gobierno están contenidas en la Carta de Pátzcuaro,
redactada por los organizadores del congreso, en la que los indígenas “proclaman” su
derecho a la “autodeterminación de su gobierno y de sus formas tradicionales” de
organización”,11 y exigen el acceso a una educación integral y bilingüe que “afirme los
valores positivos de la sociedad nacional y los de los pueblos indígenas”. 12
13 Empero, es en las conclusiones del congreso donde aparecen las reivindicaciones de los
dirigentes indígenas que los funcionarios no pudieron contener, especialmente las
relativas a la tierra. Los representantes indígenas exigen ante todo que se modifiquen las
leyes que protegen a las grandes propiedades y las relativas al reconocimiento y la
legalización de las tierras comunales. Reivindican igualmente la autogestión de los
recursos naturales que se encuentran dentro de sus territorios. De este congreso surgirá
el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas (CNPI), donde se agrupan los representantes de
los consejos supremos de cada una de las “etnias” del país. Si bien la mayoría de éstos está
dirigida por un promotor o un maestro bilingüe leal al gobierno, algunos han conquistado
una relativa autonomía. El CNPI es representativo de la voluntad del gobierno de organizar
un movimiento indígena de manera corporativa. En este sentido, recuerda las
experiencias de Cárdenas con la constitución de un consejo supremo tatahumara. La
formación de otras organizaciones, como el Movimiento Nacional Indigenista ( MNI)13 O la
Alianza Nacional de Profesionistas Indígenas Bilingües, A.C. ( ANPIBAC),14 cuya orientación
es a todas luces “culturalista” y gira alrededor de las reivindicaciones relativas a la

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educación, refleja también la intención del gobierno de canalizar las movilizaciones de los
campesinos indígenas hacia un terreno menos delicado que el de las reivindicaciones
agrarias. Son políticas de “sustitución y de diversión”,15 que no responden a las
exigencias más urgentes de un mundo rural duramente afectado por la crisis de la
agricultura y la que afecta, a partir de los años ochenta, al conjunto de la economía
mexicana.
14 Dentro de esta lógica implícita de compensación, el gobierno de José López Portillo
(1976-1982) desarrolla un nuevo indigenismo de “participación” en el que se espera que
los indígenas jueguen un papel preponderante, en el mismo momento en que da una
estocada a la reforma agraria. El Estado mexicano demuestra una vez más su capacidad de
dominar el cambio retomando los discursos más progresistas de la antropología y
anticipando las críticas levantadas por los nuevos dirigentes contra las políticas
indigenistas. El giro en favor del indigenismo de participación está directamente ligado a
los cambios que se producen en otras esferas y que constituyen otros tantos contragolpes
de la ruptura de 1968 y de la crisis generalizada del modelo político “desarrollista”. Pasa
lo mismo con los antropólogos, que durante la Conferencia de Barbados (1971) efectúan
una (auto) crítica radical de los enfoques integracionistas de la “cuestión indígena”. Se
hacen eco del proceso mundial de descolonización reivindicando el derecho de los
pueblos indígenas de disponer de sí mismos. Del mismo modo, los indígenas utilizarán el
primer Congreso de Chiapas, organizado en 1974 bajo los auspicios del gobernador
Manuel Velasco Suárez, con la participación del obispo Samuel Ruiz, como un verdadero
foro para expresar con voz alta y fuerte sus preocupaciones. Las demandas educativas y
culturales aparecen en segundo término, detrás de las relativas a la tierra o la
comercialización de los productos agrícolas.
15 La “antropología crítica” que surge de la reunión de Barbados tendrá repercusiones en las
orientaciones políticas gubernamentales por medio de personas como Salomón Nahmad
Sittón, encargado de la Dirección de Educación Indígena en la Secretaría de Educación en
los años setenta, después director del INI en 1983; o bien Guillermo Bonfil Batalla, una de
las figuras sobresalientes de esta corriente de pensamiento. Pues no son solamente ideas
en boga que tienen una influencia sobre las políticas, sino las propias personas que
intentaron ponerlas en práctica. El ejemplo más significativo de esta “pequeña historia”
de los cambios institucionales es el del papel de Guillermo Bon-fil Batalla y de Salomón
Nahmad en la organización del Congreso de Pátzcuaro y del CNPI. Fernando Bonfil Batalla,
hermano de Guillermo, era secretario general de la CNC en 1974 cuando tuvieron la idea
de organizar el Congreso Nacional.16 Lograrán convencer al dirigente del sector
campesino del PRI de que implique a la CNC en su organización. Son, pues, estos
antropólogos, funcionarios pero “críticos”, los que imprimen al indigenismo su nueva
orientación.
16 La antropología influye en el Estado, pero también los indígenas, ya sea esta “clase media
india” del indigenismo o las organizaciones independientes que se apoderan del discurso
científico para apuntalar sus propias reivindicaciones de autonomía. No obstante, no se
trata de ver en los nuevos movimientos indígenas de los años setenta y ochenta simples
creaciones de antropólogos “indianistas”. Aun si la corriente de la antropología crítica
tuvo un papel determinante y más o menos directo (algunos líderes comunitarios realizan
estudios de antropología durante esos años), se trata de un proceso mucho más complejo
de interacciones entre los nuevos actores indígenas o campesinos expuestos a la crisis
económica y social, los antropólogos “decepcionados” del indigenismo revolucionario, un

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contexto internacional en que estallan movimientos de “liberación nacional” y gobiernos

que miden los límites de su capacidad de intervención en favor de las capas más
marginadas de la población. Es la constatación de un fracaso generalizado que empuja a
una revisión de las políticas agrarias e indigenistas. Ésta conlleva a su vez una
redefinición de los actores y de sus estrategias. El nuevo discurso sobre la
autodeterminación de los pueblos indígenas, el respeto de su cultura, de sus formas de
organización, se “socializa” y sirve para legitimar a la vez las intervenciones (o la falta de
ellas) del Estado y las reivindicaciones de los nuevos actores independientes. El Estado no
pierde nunca su capacidad de iniciativa, pero en los intersticios de las nuevas fórmulas
corporativistas nacen actores más o menos autónomos capaces de desviarlas en su favor.
Aun si el etnopopulismo de Echeverría y el indigenismo “de participación” de López
Portillo intentan desactivar los movimientos agrarios, contribuyen indirectamente a dar
armas suplementarias a las organizaciones campesinas e indígenas que emergen fuera de
los canales corporativistas como las que, locales o regionales, se agrupan en el seno de la
Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), en 1979, o bien en el seno mismo del CNPI,
cuya creciente autonomía induce al gobierno de Miguel de la Madrid a disolverlo en 1987.
17 Así, en Oaxaca, las organizaciones como la COCEI y el Codremi se constituyen en este
contexto de renovación de las políticas agrarias e indigenistas. Ellas retoman el discurso
“étnico”, “identitario” o “ecologista” de moda en el mundo y adoptado por el gobierno
para traducir y dejar pasar antiguas demandas de la comunidad, en cuyos nuevos
intermediarios se convierten. Devuelven al Estado el discurso sobre la autodeterminación
para reclamar más atención de su parte. A estos actores que emergen de la crisis del
nacional-populismo –“antropólogos críticos”, promotores bilingües, nuevos líderes
“indianistas”– los volveremos a encontrar, unos años más tarde, detrás de las reformas a
los derechos de las comunidades indígenas de Oaxaca.
Del indigenismo de autogestión a la gestión de la etnicidad
18 Las evoluciones del indigenismo son graduales y en ocasiones nos da la impresión de estar
frente a un mismo producto al que simplemente se le hubiera cambiado la etiqueta. Entre
el nuevo indigenismo de Echeverría y el indigenismo de participación de López Portillo, la
diferencia es mínima. Finalmente, de lo que se trata es de asociar a los indígenas a la
aplicación de políticas destinadas a ellos sin que participen en su concepción. Los más
críticos no verán en esto más que una forma de hacer participar a los indígenas en su
propia aculturación. Sin embargo, en los años ochenta se percibe un giro. Miguel de la
Madrid Hurtado (1982-1988) inaugura su mandato en medio de una crisis agraria cada vez
más grave. Lanzará una política de austeridad sin precedentes. Recorta el gasto público y
suprime los programas de asistencia, como el SAM o la Coplamar, destinados a los sectores
más marginados de la población. Los dos presidentes anteriores habían criticado el
modelo desarrollista pero no lo abandonaron realmente. López Portillo parecía haberse
apartado del neopopulismo de Echeverría poniendo fin al reparto de tierras e impulsando
la agricultura de exportación, pero el gasto público no dejó de aumentar y concluyó su
mandato nacionalizando el sistema bancario entero. La política económica de Miguel de la
Madrid marca una ruptura con las de sus predecesores. El objetivo del desarrollo es
sustituido por el del saneamiento de las finanzas públicas y la lucha contra la inflación.
Miguel de la Madrid es el primero de una serie de presidentes que pondrán el acento en la
estabilidad financiera más que en el crecimiento económico.

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19 El giro neoliberal no deja de tener consecuencias para las políticas indigenistas. Al

principio Miguel de la Madrid parecía dispuesto a abandonar el indigenismo de
participación. El encarcelamiento en 1983 de Salomón Nahmad Sittón, director del INI y
gran promotor del “etnodesarrollo”, refleja sin duda la intención de poner freno a una
política que habría podido rematar dando demasiada iniciativa a los indígenas. Sin
embargo, frente a las críticas que levantó esta detención del proceso, Miguel de la Madrid
anuncia el lanzamiento de una política “con los indígenas y no ya para los indígenas”. 17 Se
crean subcomités de etnodesarrollo en el seno de los comités de planificación, mientras
que bajo la rectoría del INI se establecen los consejos comunitarios de planificación. En
una reunión con los representantes del CNPI el presidente insiste en que una de sus
preocupaciones principales es instaurar los mecanismos adecuados para que los “grupos
étnicos” participen en la planificación de su desarrollo, asegurando a la vez el respeto de
su derecho a la autogestión económica y política dentro de las comunidades. Es un primer
paso hacia la orientación “autogestionaria” que parece confirmarse durante el período de
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) con el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)
y los fondos regionales de Solidaridad.
20 Estos programas de combate a la pobreza y de fomento a la producción agrícola y
artesanal en las zonas indígenas, no insisten tanto en la participación de los indígenas en
la elaboración de los programas como en la organización y la gestión de su propio
desarrollo. Las comunidades o los grupos que desean aprovechar estos fondos deben
constituir organizaciones locales o regionales, elaborar sus propios proyectos y
administrar la suma entregada al inicio con el fin de hacerla fructificar y luego
autofinanciarse. El objetivo a mediano plazo es romper la dependencia de las
organizaciones con la institución y permitir una autogestión de sus proyectos. Esta
política social va acompañada de un discurso sobre el derecho de las comunidades a
tomar en sus manos su propio desarrollo y preservar su especificidad cultural.
21 La hipótesis de Henri Favre sobre lo que él llama la “gestión de la etnicidad” nos
proporciona una explicación bastante convincente de este cambio en la política
indigenista.18 Según el autor, el Estado neoliberal encuentra en el indianismo la ideología
que el Estado populista encontraba en el indigenismo. Durante los años ochenta, “el
Estado desconcentrado, descentralizado, regionalista, devolviendo por doquier a las bases
las tareas que ya no es capaz de desempeñar (educación, salud, justicia)”. 19 El discurso
sobre el derecho de los pueblos a desarrollarse de manera autónoma sería entonces una
forma de justificar su incapacidad para resolver la marginación de sectores enteros de la
sociedad. El Estado suscribe una concepción multicultural de la sociedad en vez de tratar
de homogeneizar a un cuerpo social sobre el que ya no tiene influencia. La finalidad no es
ya integrar al indígena sino, al contrario, garantizar su diferencia. El Estado debe, pues,
conformarse con gestionar esta etnicidad por medios muy diversos, que podían variar del
reconocimiento del multiculturalismo en las constituciones a la atribución de una cierta
autonomía administrativa o territorial a las autoridades locales de las zonas indígenas.
Esta gestión de la etnicidad corresponde a una revisión del antiguo modelo de desarrollo.
Justifica la aplicación de un modelo de “desarrollo separado”. Henri Favre vé en ella,
efectivamente, una manera de descargarse de toda responsabilidad con los indígenas y de
dejarlos encerrados en su indianidad para que no vayan a engrosar los rangos de los
sectores marginados de las periferias urbanas. El Estado neoliberal recupera también las
reivindicaciones de autonomía para fundar en ellas una política que le garantice al menor
costo un control indirecto sobre las poblaciones y los territorios que no está en capacidad

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de administrar directamente. Éste sería el sentido de los vastos territorios confiados a los
indios en Colombia o Bolivia. Las políticas de reconocimiento de la diferencia representan
en mayor medida una estrategia del Estado que encuentra en el multiculturalismo la
legitimación de sus nuevas formas de intervención, que el resultado de la presión de las
organizaciones indígenas.20
22 Como veremos más adelante, esta interpretación nos permite comprender ciertos
aspectos de las reformas instauradas en México, en especial en Oaxaca, durante los años
noventa. Sin embargo, parece demasiado reductora. Pensar que el Estado presta oídos
atentos a las demandas de autonomía y las toma por su cuenta solamente porque “le
conviene” es tanto como concebir al Estado como un actor homogéneo y racional capaz
de todas las manipulaciones. Es dejar de lado las complejas articulaciones entre actores
sociales y políticos y las diferencias que existen en el seno mismo de los gobiernos y las
instituciones del Estado. Es olvidar, sobre todo, que en muchas ocasiones los que están en
el gobierno (los antropólogos “críticos”, por ejemplo) también están afuera o pueden en
todo caso participar en un movimiento más amplio que rebase una ruptura demasiado
tajante entre el Estado y la sociedad civil. Las interacciones entre actores estatales y
sociales son mucho más complejas y ambiguas que lo que este tipo de interpretaciones
deja transparentar. Por otra parte, si bien el Estado mexicano posee una extraordinaria
capacidad de recuperación y de manipulación, nos parece erróneo hacer de ella la
conclusión definitiva de todo análisis sobre el cambio institucional. Una vez más, que el
Estado busque manipular y sea capaz de hacerlo, no siempre garantiza que lo logre ni que
esta manipulación sea unívoca y no permita una verdadera transformación de las
relaciones políticas.
23 Por lo demás, la interpretación de Henri Favre peca por su generalización. Aun cuando el
fenómeno pudiera tener apariencias similares, existen diferencias sustanciales entre las
políticas multiculturalistas de México y las de los países andinos, de donde el autor toma
el meollo de sus ejemplos. Es difícil comparar el caso de Colombia, donde vastos
territorios fueron confiados a la gestión de los indígenas, con el de México, donde las
negociaciones entre el gobierno y los neozapatistas se congelaron debido a la cuestión de
la autonomía indígena, que el primero veía como una amenaza para la integridad de la
nación. El Estado no es igual en los dos países ni el alcance de la descentralización, por
cierto. Es conveniente, pues, matizar y examinar caso por caso las reformas dirigidas a las
poblaciones indígenas de los diferentes países de América Latina. La interpretación de
Henri Favre nos permite, sin embargo, eludir un enfoque sistémico que vea en las
reformas multiculturales la respuesta a las presiones de las movilizaciones indígenas. Los
Estados toman decisiones que no son solamente respuestas mecánicas o directas a las
presiones de los actores sociales. Estas decisiones tienen que ver con las transformaciones
que ocurren dentro del mismo Estado tanto como con las que afectan a la sociedad civil.
La interpretación de Favre nos permite subrayar hasta qué punto las intervenciones del
Estado contribuyen a labrar las identidades de los actores sociales y sus reivindicaciones.
En México el Estado y sus políticas indigenistas han jugado un papel determinante en el
surgimiento de un actor indígena, cuyas reivindicaciones han influido a su vez en las
nuevas orientaciones de la política indigenista.

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ÉLITE INDÍGENA Y POLÍTICA INDIANISTA

24 La ruptura de 1968, la crisis de la agricultura en los años setenta y la recesión económica
que afecta al país entero a partir de los ochenta, tienen repercusiones directas en la
mayoría de las regiones de Oaxaca. Una nueva élite se instala, escolarizada, bicultural,
pero que toma su experiencia del “mundo exterior” en un contexto de reflujo del modelo
nacional-populista, justo al final de un período de bonanza económica cuyo principal
motor fue la exportación del petróleo. De esta élite saldrán los dirigentes del movimiento
comunitario que se consolida en los años ochenta y tiene un eco sin precedentes en los
noventa, en un contexto de “neoliberalismo” triunfal. Reivindican una alternativa
comunitaria no sólo en materia de desarrollo sino también de participación política. A la
versión “occidental” de la democracia contraponen una forma comunitaria de
democracia, encarnada en las instituciones tradicionales y consuetudinarias de las
municipalidades indígenas. En plena aceleración de la “transición democrática” su
posición es escuchada con gran interés por un régimen de partido hegemónico en peligro.
LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD
25 En los años noventa la crisis del modelo nacional-populista trae aparejados bloqueos en el
ascenso social y la integración de los jóvenes indígenas escolarizados. La experiencia de
una vida urbana muy alejada de su cultura de origen, las repercusiones del movimiento
universitario de 1968 y la crisis económica provocarán el surgimiento de una élite en
busca de una vocación. Ante la amenaza de anomia urbana, esta élite efectuará un retorno
–a la vez apreciativo y crítico– a sus comunidades de origen.
26 En las zonas más marginadas de Oaxaca la crisis del modelo de integración va a favorecer
el surgimiento de una generación formada en las escuelas primarias públicas pero que
pudo proseguir sus estudios hasta el nivel superior, frecuentemente gracias al apoyo de la
Iglesia. Hermanos menores o sobrinos de los primeros maestros, tuvieron acceso a un
nivel de escolaridad superior al de sus hermanos mayores. Algunos irán incluso a la
universidad, serán ingenieros o antropólogos y tendrán su primera experiencia
profesional al servicio del Estado en las instancias encargadas de aplicar las políticas
indigenistas y sociales. En las regiones más pobres, sin embargo, la mayoría serán a su vez
maestros, por necesidad más que por vocación. Se formaron en el crisol de la ola del
populismo, en el momento en que en el resto del continente las guerrillas y los regímenes
militares florecían en las fisuras de un modelo político y económico en descomposición.
Como en toda experiencia de adaptación popular, pasan sin duda por una crisis de
identidad agravada por la crisis que atraviesa el resto de la sociedad. Viven la experiencia
incómoda de encontrarse entre dos mundos. Sus aspiraciones de promoción social no se
cumplen o bien sencillamente no encuentran su sitio en una sociedad urbana que
resienten como “inhóspita”. En su identidad cultural encuentran un sentido de
pertenencia que el entorno citadino no les da. La mayoría regresa a su comunidad, que
erigen en modelo frente a la anomia del mundo “occidental”. Esta acción puede parecer, a
primera vista, una conducta de repliegue como reacción a una integración frustrada o de
rechazo de una modernidad percibida como amenaza para el orden tradicional. En
realidad, refleja más un intento de controlar el desarrollo y de negociar la integración de

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las comunidades a la sociedad global en términos más favorables que los propuestos por
el modelo en vigor.
27 Su acción se inscribe en la lógica de los movimientos comunitarios que nacerán en todo el
continente y en el resto del mundo a partir de los años sesenta y setenta, movimientos
que aspiran a reconstruir y congregar “las fuerzas internas de la comunidad con el
objetivo de abrir ésta a la sociedad global, de dominar las modalidades de esta apertura,
las energías, los flujos y los recursos a los que da acceso”. 21 Pretenden negociar el acceso
de las comunidades a la modernidad y “luchan contra la discriminación, la exclusión y la
marginación, por la igualdad, la integración y la justicia”.22 Desde el inicio se inscriben en
el cambio más que en la conservación y en una búsqueda de integración más que en una
lógica de repliegue o de secesión, aun cuando las organizaciones indígenas detesten el
término integración, que asocian a las políticas indigenistas de aculturación. No obstante,
todo parece transcurrir en una permanente tensión entre los actores conservadores
(aunque rara vez fundamenta-listas), que se rehúsan a que el orden tradicional se
modifique que no ven en las instituciones comunitarias más que obstáculos pata el
progreso, y los que in-rentan guardar el equilibrio imaginando un orden comunitario
“abierto” que les permita ocupar un lugar en la modernidad sin ahogarse en ella.
Trayectorias de retorno a la comunidad
28 En Oaxaca, como en otros sitios, estos nuevos actores sociales van a constituir
organizaciones orientadas a la promoción de los marcadores de la identidad indígena
(lengua, instituciones comunitarias) y el desarrollo social y económico de su región.
Comunidad e indianidad no se conciben ya como obstáculos a la modernización, sino, por
el contrario, como motores del desarrollo. La afirmación de identidad se traduce en
demanda de reconocimiento por parte del Estado. Las nuevas organizaciones exigirán,
por ello, reformas legales e institucionales que consagren la legitimidad de formas de
organización sociales consideradas ilegales hasta ese momento.
29 Sus estrategias de movilización son diversas. Si bien tratan generalmente de superar el
nivel local creando coordinaciones de comunidades o de organizaciones, se diferencian a
menudo en cuanto al tipo de relaciones que desean establecer con el Estado o los partidos
políticos. Aquí también es importante tener en cuenta las diferencias regionales. Aunque
en zonas como el Istmo de Tehuantepec o los Valles Centrales existe ya una tradición de
participación electoral que va a influir en las estrategias de las nuevas organizaciones, en
otras, como la Sierra Norte, la Mixteca Alta o la Mazateca, donde predomina la comunidad
indígena tal como la describimos antes, las movilizaciones no asumirán la misma forma.
Aquí la nueva élite, más que en otras partes, va a privilegiar las reivindicaciones de
reconocimiento de una especificidad cultural y hacer girar sus estrategias políticas
alrededor de una organización comunitaria más o menos reinventada e idealizada.
La politización de la etnicidad en el Istmo: el ejemplo de la COCEI en Juchitán
30 En el estado de Oaxaca, donde la mayoría de la población es indígena, casi todas las

movilizaciones de campesinos tienen una connotación étnica. La COCEI es representativa
de la ambivalencia de los movimientos campesinos indígenas de los años setenta y
ochenta. Estos dirigentes adoptan un discurso de inspiración marxista e inscriben sus
movilizaciones en una lógica de lucha de clases:

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Nuestra lucha –dicen– es la de un movimiento rural por la recuperación de la tierra

[...] La COCEI pretende forjar una identidad de clase, la de los obreros, los
campesinos, los estudiantes... de los pobres; no una identidad étnica como tal. Es un
movimiento popular cuya columna vertebral es la identidad indígena juchiteca,
pero cuyo eje central de movilización es la lucha por la tierra. 23
31 La COCEI utiliza la identidad zapoteca de Juchitán 24 como motor de la acción más que
como elemento central de reivindicación. La lengua zapoteca, las manifestaciones
calcadas de las Velas25 o hasta el tequio, son otros tantos elementos de la identidad
cultural local que los dirigentes utilizan para consolidar la movilización de los militantes
coceístas. La COCEI refleja, por lo demás, la particularidad de una cultura indígena urbana
no necesariamente rural. El Istmo es una zona rica, extremadamente productiva y sitio
estratégico para el comercio. La originalidad de ciudades como Juchitán se desprende del
hecho de que la identidad india –principalmente la lengua, los ritos religiosos y ciertas
características de la organización social– no está ligada solamente a la condición de
campesino pobre, como es el caso de la mayoría de las regiones. La identidad zapoteca o
juchiteca la comparte el conjunto de los habitantes de la ciudad, cualquiera que sea su
categoría social. De campesinos-comuneros a comerciantes-tenderos, pasando por los
obreros, todos hablan el zapoteca y participan en las relaciones de reciprocidad ritual.
Pero todo esto no tiene mucho que ver con las “comunidades corporativas cerradas”26 en
las que predominan los elementos de lo que los sociólogos han llamado la “solidaridad
mecánica”.27 La reciprocidad tiende a limitarse al terreno de las fiestas religiosas, y éstas
están relativamente separadas del resto de la organización política.
32 En Juchitán no existe el sistema de cargos como pivote de la organización municipal.
Todavía en los años sesenta la selección de candidatos en las elecciones locales se
realizaba a través de asambleas, pero éstas congregaban a la mayoría priísta de la ciudad
y las decisiones se tomaban en referencia a su trayectoria política más que a una escala de
servicio comunitario. Existe una tradición electoral, legado de la Revolución, cuyos
enfrentamientos impregnaron el conjunto de la sociedad regional. El Istmo es una de las
pocas regiones de Oaxaca, con Huajuapan de León y Tuxtepec, donde los líderes locales y
sectores enteros de la población participaron en la lucha armada revolucionaria, en
comparación con otras regiones, como la Sierra Norte o aun los Valles Centrales, donde
predomina el movimiento de la soberanía. En el Istmo, la participación en la Revolución
crea, pues, escisiones ideológicas y facciones que se canalizarán a través de los diferentes
sectores del PNR, PRM y PRI durante los años de institucionalización de la Revolución, y
luego se expresarán por fuera del partido oficial, cuando éste empiece a perder su
hegemonía. Nos parece importante subrayar estas diferencias regionales en la regulación
de los conflictos locales y en la participación en las elecciones porque, en parte,
constituyen el origen de la distinción de los años noventa entre municipio “de partidos
políticos” y municipio de “usos y costumbres”. Pero estas diferencias nos interesan
también porque implican un “regreso a la comunidad” diferente según las regiones.
El neocomunitarismo en las zonas apartadas: el ejemplo de la región mixe
33 En la región mixe a la que nos referimos previamente, surgirá una nueva generación de
maestros y de universitarios que se convertirá en la nueva élite dirigente local en los años
ochenta y noventa. Su orientación es notoriamente diferente de la de sus mayores, ya que
no se contentarán con intentar “modernizar” a las comunidades, hacerlas entrar en el
progreso por la vía de la educación y la aculturación. Por el contrario, van a distinguirse

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por una crítica a menudo virulenta de la orientación asimilacionista de la política de

Estado con los indios. Ellos cuestionarán nuevamente los fundamentos de la política
indigenista enderezada a integrar a los indígenas a la nación, sustituyendo su lengua y su
modo de vida por la lengua y la cultura nacionales. La generación posterior al 68 se vuelve
contra este proyecto de integración que no tuvo los resultados esperados. La movilidad
social no es como el gobierno la presentaba: la ruptura con la comunidad y con la
tradición no se vé (re)compensada por un éxito profesional a la altura de sus aspiraciones,
suscitadas por el acceso a una mejor educación. Esta generación se encuentra entre dos
mundos, con todo lo que ello supone en cuanto a crisis de identidad. Los jóvenes
estudiantes mixes o zapotecas han experimenrado la vida en la ciudad, la universidad, las
“chambas” para pagarse los estudios. Han tenido que “actualizarse”, ya que su formación
inicial en las escuelas rurales suele ser deficiente.28 La mayoría pudo continuar sus
estudios gracias a los salesianos, que han abierto internados en las afueras de la ciudad de
México, Puebla y Tlaxcala, hacia donde envían, desde la Sierra Mixe, a los alumnos más
brillantes o más motivados. Algunos entran al seminario después de haber obtenido el
bachillerato. La mayoría abandona los estudios después del bachillerato para entrar en la
escuela normal de maestros de Oaxaca: sigue siendo lo más accesible y eficaz para mejorar
su nivel de vida. Otros intentarán una carrera universitaria, que pocos terminarán. Su
experiencia de vida fuera de la comunidad ha sido más larga y más intensa que la de sus
antecesores, que con frecuencia sólo conocieron los internados públicos, no lejos de su
región. Fueron los primeros que pudieron realizar estudios de primaria casi por completo,
por lo cual sus aspiraciones no eran las mismas: ser maestro representaba un cambio
sustancial de status. La generación que les sigue tiene otras aspiraciones ya que posee una
experiencia diferente de la sociedad global. Son sin duda las personas más biculturales
que las comunidades hayan conocido: tienen un dominio perfecto de los códigos
culturales del “mundo exterior” y de los de su comunidad de origen, que no abandonaron
sin antes terminar la primaria. En este sentido, no están “aculturados” por haber perdido
su lengua materna y los valores culturales asociados a ella. Son perfectamente bilingües, y
si sus estudios los mantuvieron parcialmente apartados de la vida comunitaria, nunca
rompieron sus lazos con ella. Llegado el caso podríamos utilizar la noción de “indígenas
descomunitarizados” para designar a esta generación, pero ello implicaría una ruptura
mucho más radical con la comunidad, cosa que nunca ocurrió. Nos parece más bien que
esta joven élite formada en la ciudad estuvo en contacto permanente con su comunidad.
Por lo tanto, no renunció a una identidad sino más bien adquirió una doble pertenencia
cultural y social. Por supuesto, algunos de los primeros maestros alcanzaron una
situación similar y unos pocos llegaron incluso a hacer carrera en la enseñanza fuera de
su región de origen, en la ciudad de Oaxaca o de México, por ejemplo. Su integración es,
pues, completa, y rompieron los lazos con la comunidad. La generación que les siguió, en
cambio, experimenta la “biculturalidad” en plena crisis del modelo populista de
integración. En realidad están entre dos mundos en lo social más que en lo estrictamente
cultural. Experimentaron su integración a la sociedad en el momento mismo en que ésta
ya no tenía gran cosa que ofrecerles. No más integrados completamente al ciclo
tradicional de la vida comunitaria-rural, se ven expuestos a una sociedad que no les
propone una opción verdaderamente satisfactoria. Son los miembros de esta élite los que
van a liderar la reivindicación de reconocimiento legal de las formas comunitarias de
organización social y política.

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ORGANIZACIONES INDIANISTAS Y REIVINDICACIÓN DE

AUTONOMÍA: EL CASO DEL CODREMI-ASAM
34 En 1994 y 1995, una organización de la región mixe, Servicios del Pueblo Mixe, Asociación
Civil (Ser, A.C.),29 desempeña un papel central en la proposición de una reforma sobre las
costumbres electorales de los municipios indígenas. El antropólogo Floriberto Díaz, que la
dirige, junto con Adelfo Regino Montes, abogado de formación, participan en reuniones
organizadas de manera conjunta con otras organizaciones de la Sierra Norte. Se
dedicaron a analizar, en aquel momento, las reformas que acababa de hacer el gobierno
de Carlos Salinas de Gortari al Artículo 27 constitucional sobre la propiedad colectiva de
la tierra y un proyecto de ley sobre los derechos de las comunidades indígenas. En estas
reuniones surge una demanda particular: que los partidos políticos –en particular el PRI–
respeten las formas tradicionales de elección de las autoridades municipales. Esta
organización y los dirigentes que participan en las discusiones tienen una larga
trayectoria de movilización. Ser, en especial, es la heredera del Comité para la Defensa de
los Recursos Naturales, Humanos y Culturales Mixes (Codremi) y de la Asamblea de
Autoridades Mixes (Asam). La génesis de estas organizaciones nos parece bastante
representativa de la formación del nuevo actor político indígena de que hablamos. Sobre
todo, nos parece indispensable comprender su trayectoria para entender la reforma de
1995 acerca de los usos y costumbres.
Floriberto Díaz y el Codremi
35 En 1980 aparece un manifiesto del pueblo mixe en los Anales de Antropología:

Para resolver nuestros problemas y nuestras necesidades más urgentes, se impone
cuanto antes que logremos la unidad de todas y cada una de nuestras comunidades,
en la parte alta, media y baja en donde habitamos. Sin unidad no será imposible
defendernos de la injusticia, la miseria, la insalubridad y otros males que
padecemos. Hemos visto que por falta de ella se han atacado nuestras costumbres y
tradiciones comunales han sido atacadas tanto por los caciques como por
autoridades irresponsables. Nuestros enemigos se han propuesto mantenernos
divididos, a pesar de que tenemos los mismos anhelos y el mismo espiritu de hacer
del pueblo mixe un pueblo libre, próspero y con trabajo seguro. 30
36 La declaración, fechada el 12 de octubre de 1979, está firmada por el Codremi y el Consejo
Supremo Mixe. El Codremi se constituyó en 1979 bajo la iniciativa del antropólogo
Floriberto Días Gómez, originario de Santa María Tlahuitoltepec y que acababa de salir de
la Escuela Nacional de Antropología e Historia (ENAH). Nacido en 1951, realiza sus estudios
primarios hasta el cuarto grado en Tlahuitoltepec. Los salesianos que acaban de instalarse
en la región, en 1963, lo apoyan para que pueda concluirlos. Junto con varios de sus
compañeros, va a uno de sus internados, en Puebla, donde termina la primaria y luego la
secundaria.31 Obtiene el grado de maestro y luego comienza a estudiar teología con la idea
de ser sacerdote. Acaba abandonando el seminario e inscribiéndose en la escuela de
antropología.32 En 1979 regresa a su pueblo natal. Sin duda tiene la vaga intención de
hacer una tesis, pero también ha madurado en él el sentimiento que lo llevara a
interrumpir la carrera eclesiástica: la toma de conciencia de su identidad, dicen las
personas que lo conocieron, una especie de crisis frente a un dogma que le pareció
demasiado apartado de su legado cultural y de la realidad sobre la que quería incidir. En
Puebla, y después en la ciudad de México, se enfrentó a las ideologías más diversas.

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Abandona los estudios confesionales para ir a parar a una universidad donde el marxismo
hace las veces de dogma. Ya en el seminario –recuerdan sus amigos– ¡Floriberto leía el
librito rojo de Mao disfrazado de Biblia!33 Las repercusiones del movimiento del 68 se
dejan sentir por doquier. Sin duda, Floriberto anhela encontrar su sitio en medio de esa
agitación militante, esa efervescencia donde todos andan en busca de una filiación
ideológica, de las claves para interpretar una coyuntura política difícil de descifrar. El
régimen está en crisis y el boom del petróleo no basta para aportar alternativas viables
para miles de personas que vienen a aglomerarse en la periferia de la capital. Es el
momento de la plena transición entre dos modelos económicos. El gobierno de López
Portillo (1976-1982) pone en tela de juicio la política agraria de Echeverría e inicia una
política de restricciones presupuestarias que prefigura la política de austeridad de Miguel
de la Madrid (1982-1988). Un porvenir por demás incierto, en suma, que las lecturas
abstrusas sobre las “contradicciones de las relaciones de producción” no contribuyen a
desembrollar. En este contexto de crisis, Floriberto Díaz, que buscaba un compromiso al
igual que muchos otros, mide la distancia que separa a este mundo urbano de aquel donde
él creció. Sin duda la antropología lo ayuda a conceptuar este sentimiento de alteridad y a
concebir una vía alterna al modelo de desarrollo “modernizador” que parece estar
arrastrando al país a una espiral de depresión, de exclusión y de miseria.
37 De vuelta a Santa María Tlahuitoltepec encabeza una movilización contra un ingeniero
que trabajaba en la construcción de la ruta que debía unir a la capital del estado con
Zacatepec, la cabecera del Distrito Mixe. Luis Enrique Ramírez, que trabajaba para la
Compañía Constructora Nacional (Coconal, S.A.), había hecho registrar a su nombre
yacimientos de oro, plata, cobre, plomo, zinc y fierro en las tierras comunales de San
Francisco Jayacaxtepec, una de las comunidades del municipio de Totontepec. Las
autoridades municipales y agrarias de más de veinte comunidades se unen para frenar la
expropiación de tierras y bloquear la explotación de las minas. Ganaron el pleito en el
juicio.34
38 El Codremi se constituye así a partir de esta primera experiencia de movilización.
Floriberto Díaz será su coordinador general. La organización convoca a las autoridades
municipales y agrarias a reuniones periódicas en las que hacen un diagnóstico de las
necesidades más urgentes de las comunidades: posesión de la tierra, educación,
infraestructura (caminos y carreteras), créditos, provisiones, comercialización.
Establecen una especie de agenda de las necesidades básicas y constituyen comisiones
encargadas de negociar programas especiales o apoyos financieros ante las instancias
gubernamentales. En la zona baja de la región mixe, el Codremi proporciona apoyo
jurídico en las luchas de las comunidades contra los acaparadores de tierras. Opera como
grupo de presión ante el gobierno denunciando los abusos de los caciques en algunos
municipios. En materia de educación, la organización invita a los maestros bilingües a
establecer las bases de un programa de educación mixe que refleje los principios
comunitarios, la especificidad cultural de la región y emplee la lengua mixe. Por cierto
que también trabajarán en la elaboración de una escritura del mixe.35
39 El Codremi intenta establecer un diálogo directo con el Estado, saltándose a los
intermediarios regionales. El tema es evitar la confrontación conservando a la vez la
capacidad autónoma de acción y de presión. Además, el Codremi participa al principio en
la formación de una delegación del Consejo Supremo Mixe del CNPI. Será un mixe el que
tome la dirección del consejo y luego del CNPI: Santiago Gutiérrez Toribio. Es sin duda la
fase de mayor autonomía del CNPI, antes de que el gobierno federal se las arregle para

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poner a la cabeza a un incondicional del PRI. El Codremi entonces parece más una
organización de mediación que trata de negociar con el gobierno sin utilizar tácticas
violentas (bloqueo de carreteras, manifestaciones), como hacen otras organizaciones en la
misma época. El discurso de sus dirigentes puede parecer radical, al denunciar la opresión
de los caciques y la explotación de las autoridades corruptas, pero su estrategia está más
orientada a la negociación por la vía institucional que hacia la acción directa. Así,
principalmente buscan obtener audiencias con el gobernador de Oaxaca. Su objetivo es
saltarse a los intermediarios del PRI: los caciques locales, los diputados del PRI y, por
supuesto, las organizaciones regionales vinculadas a la CNC. Ponen el acento en la
organización comunitaria, que presentan como el ideal de solidaridad y de democracia:
“Exigimos el respeto y el apoyo a nuestra forma de gobierno comunitario, ya que es la
única forma de evitar la centralización del poder político y económico.”36
40 Esta posición “comunitarista” no les impide establecer alianzas con otras organizaciones
regionales ni participar en las coordinaciones nacionales de organizaciones campesinas
como la CNPA. Es en la Sierra Norte donde se consolida su acción. A principios de los años
ochenta, el Codremi hace frente común con las demás organizaciones de la región: la
Odrenasij, A.C., y la Azachis, con las que celebrará reuniones conjuntas de autoridades
municipales y agrarias de 1982 a 1984. La idea de los “coordinadores” sigue siendo
contribuir a que las autoridades municipales puedan romper el aislamiento en que se
encuentran y reunirse con el fin de decidir en asamblea las medidas que haya que tomar
para asegurar el desarrollo de su región. Los que constituyen el consejo directivo del
Codremi cambian periódicamente y no se supone que ejerzan el poder unos sobre otros,
sino solamente ayudar a la celebración de las asambleas. Éstas son las únicas que pueden
tomar decisiones sobre las acciones por realizar. Es, en cierra manera, una especie de
proyección en el plano regional, de lo que los organizadores consideran el modelo
democrático comunitario en el que la asamblea toma las decisiones que las autoridades
municipales ejecutan.
41 La idea de autonomía está ya en germen en estos métodos de organización. El caso es
romper con los intermediarios y establecer relaciones horizontales entre autoridades
municipales en un nivel regional. Las asambleas regionales están destinadas a restituir a
las comunidades y a sus representantes la capacidad real de pensar y de llevar a cabo su
propio desarrollo.
La Asam y servicios del pueblo mixe
42 Aunque el Codremi no emplea medios de movilización “agresivos”, a los ojos del gobierno
es una organización de oposición. Su discurso no deja de ser polémico y sus prácticas
amenazan con socavar los fundamentos mismos de las relaciones clientelistas que el
poder central sostiene con las autoridades municipales. El mero hecho de agrupar a las
autoridades, hacer talleres sobre los derechos agrarios o los derechos humanos rompe
con la lógica clientelista del intercambio –vertical e individualizado– de favores. 37 El
gobierno emplea entonces las tácticas más clásicas de la política mexicana. Por un lado,
intenta la cooptación de los dirigentes del Codremi, en especial de Mauro Delgado, que
sucede en el puesto de coordinador general a Floriberto Díaz, a quien se le propone ser
candidato del PRI a la diputación local; 38 por el otro, se esfuerza por crear organismos de
coordinación de las autoridades municipales, semejan tes al Codremi pero estrechamente
ligados al PRI, como la Unión Liberal de Ayuntamientos. Las delegaciones
gubernamentales, esas antenas locales del gobierno de Oaxaca instaladas en los años

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ochenta, se esfuerzan también por socavar el trabajo del Codremi ejerciendo presión
sobre las autoridades municipales. Los jóvenes dirigentes del Codremi son acusados de
agitadores. Las autoridades municipales, temiendo perder los favores del gobierno,
amenazan con no participar más en las reuniones regionales. Por lo demás, es
significativo ver hasta qué punto son más las autoridades de las comunidades periféricas
de los municipios (las agencias municipales y de policía) que las autoridades de las
cabeceras las que participan en las reuniones convocadas por el Codremi. Las agencias
estuvieron siempre más marginadas, no reciben más que una ínfima parte de los recursos
asignados por el Estado a los municipios y, sobre todo, su interlocución con el Estado es
particularmente difícil: éste las envía siempre con las autoridades de su cabecera. El
Codremi representa, pues, una mediación especialmente útil para negociar con el poder
central.
43 Son estas amenazas de cooptación y de confrontación con el gobierno las que empujan a
los organizadores del Codremi a replegarse, haciendo desaparecer todo comité
coordinador y dejando a la asamblea de las autoridades como único órgano de decisión. La
organización no existirá verdaderamente más que en el momento en que se reúna la
asamblea. Es así como el Codremi se convierte en Asam en 1984. El ideal de organización
sin dirección autónoma, sin otro liderazgo que el de la asamblea, plantea evidentemente
un problema de continuidad: la mayoría de las autoridades municipales cambian cada
año. Si bien las reuniones siguientes pueden ser convocadas por la asamblea congregada,
en un momento dado, no deja de ser necesario un trabajo de coordinación y de logística:
los “animadores”, antiguos “coordinadores” del Codremi, se reencuentran en la Comisión
de Apoyo de Relaciones (CAR-Asam), que en 1988 se convierte en Servicios del Pueblo
Mixe, organismo dotado de personalidad jurídica.39
44 La Asam marca un paso adelante en la definición de una forma específica de acción
colectiva. Representa una nueva etapa en la génesis de un actor social y político indígena.
El discurso del Codremi sigue estando teñido de marxismo y de “clasismo” en su primera
etapa. Los textos que difunde en su boletín contienen la jerga de la mayoría de las
organizaciones “populares” y de oposición de la época, si bien desde 1982 busca
distinguirse de los otros actores sociales. El editorial del primer número del boletín que
edita el Codremi en 1980 es particularmente elocuente: “Este pequeño boletín informativo
no solamente tiene por objetivo toma la misión no sólo de informar sino a la vez de
formar en nuestros compañeros de la región mixe una conciencia proletaria, una
conciencia de defensa de los intereses de nosotros los trabajadores.”40
45 Este discurso de sesgo marxista no tiene nada que envidiar al de otras organizaciones que
estaban representadas en la CNPA, como la COCEI o bien la CIOAC. Al lado de este texto
encontramos un retrato de Emiliano Zapata, con la divisa “Tierra y libertad”, que se
apropiaron la mayor parte de las organizaciones campesinas de la época. Así, pues, poco a
poco, en el curso de los años ochenta, los dirigentes mixes –Floriberto Díaz y los maestros
bilingües que se incorporan al Codremi– madurarán un discurso y una estrategia política
original. La comunicación que presentan en ocasión de un congreso nacional sobre los
problemas agrarios es significativa en este sentido:
Nosotros no luchamos por un aumento salarial porque como autóctonos (o por
llamársenos indígenas, o indios) no percibimos salarios; tampoco luchamos por el
poder político, porque como autóctonos no compartimos la idea del poder
autoritario, ya que en nuestras comunidades estamos llamando por igual a ocupar
cargos de representatividad como un servicio a la comunidad en su totalidad y no
en favor de tal o cual grupo.41

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46 Algunos de los analistas de los movimientos campesinos-indígenas ven aquí la señal de

una tendencia “indianista” que pretende separar la lucha de los indios de la de otras
clases u otros sectores oprimidos de la sociedad mexicana.42 En la visión marxista de la
época, que ponía el acento en la necesidad de crear alianzas “intersectoriales” (entre
campesinos, obreros, empleados, estudiantes, etcétera), la visión indianista se veía como
un peligro de aislamiento de las organizaciones indígenas en una lógica “culturalista” que
el Estado podría fácilmente manipular. La prueba eran organizaciones como el MNI o la
ANPIBAC –creados por el Estado–, cuya prioridad eran las cuestiones de educación y de
promoción cultural y no las reivindicaciones agrarias y políticas.
47 Es verdad que la Asam abandona definitivamente la jerga marxista y elabora un discurso
centrado en la identidad mixe, pero el acento no está puesto únicamente en las
reivindicaciones culturales y educativas, aunque ocupan un lugar central en su agenda. Su
finalidad es mucho más amplia, tiene que ver con el desarrollo de las comunidades:
El objetivo básico que nos mueve es el deseo de forjar nuestro futuro y ser gestores
de nuestro propio desarrollo, desarrollo que lo concebimos de manera integral, y
que debe afectar por tanto a todos los aspectos de nuestra vida. Nuestra noción de
desarrollo contempla también utilizar la ciencia y tecnología modernas, y todo ello
debe hacerse sin menoscabo de nuestro pasado histórico-cultural y de nuestra
identidad mixe. [...] Los objetivos que nos trazamos ahora como más inmediatos y
urgentes son los de promover la producción organizada, emprender acciones
legales en defensa de nuestros derechos sobre la tierra y, sobre todo, propiciar
nuestra autonomía y desarrollo económicos.43
48 Estas líneas están tomadas de un texto de 1992. Sin duda reflejan una etapa más avanzada
de la Asam en la concepción de sus objetivos. Pero todo nos lleva a creer que lo esencial
de estos principios estaba vigente ya en 1984. La noción de autonomía no es ciertamente
tan clara. En aquel momento hablaban todavía de autodeterminación. Pero la definición
de una identidad particular, étnica, como punto de partida para la definición de una
acción colectiva específica, ya estaba ahí. La Asam representa el nacimiento de un actor
social étnico y comunitario propiamente dicho, mucho más que las otras organizaciones,
como la COCEI, que hacen referencia a la identidad indígena de sus miembros pero no
hacen de ella el elemento central de su autodefinición como actor colectivo o de la
orientación de sus estrategias políticas. La Asam forma parte de estas organizaciones que
van a proyectarse en el plano internacional y a participar en discusiones sobre los
derechos de las minorías y de los pueblos autóctonos en la ONU y en la OIT. Floriberto Díaz
participará en conferencias y grupos de trabajo de estas instituciones consagradas a la
redacción de declaraciones, convenios y otras cartas de “derechos de los pueblos
indígenas”. Él mismo organizará un Simposio Indolatinoamericano sobre los Derechos
Fundamentales de los Pueblos Indígenas, en 1993, en Santa María Tlahuitoltepec.
49 La transformación de la CAR-Asam en asociación civil (Ser, A.C.) en 1988, marca un viraje
importante en la evolución de la organización. La asamblea de autoridades sigue siendo
frágil, irregular: las autoridades municipales se mantienen replegadas, pasan más bien
por las delegaciones regionales del gobierno para obtener los apoyos del Estado. 44 Las
reuniones regionales de autoridades municipales son, pues, muy aleatorias. Los
mecanismos de mediación del gobierno siguen siendo eficaces. Surge entonces la idea de
crear, de nuevo, una especie de organización de coordinación que garantice continuidad
en las medidas emprendidas por las autoridades, y que pueda permitir también el acceso
a financiamientos independientes. Así es como nace Ser. Su personalidad jurídica le
permite captar fondos provenientes tanto de organizaciones internacionales como

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nacionales y gubernamentales (el INI, principalmente). El equipo de Ser se encarga

también del aspecto logístico de las reuniones. Instalan sus oficinas en la capital del
estado, en la casa que sirve para albergar a las autoridades de la región cuando deben
realizar gestiones ante la administración estatal. En realidad, con Ser, el equipo
coordinador de la Asam formaliza su papel de intermediario entre las autoridades
municipales y el Estado. Su personalidad jurídica les permite obtener créditos a tasas
preferenciales, que utilizan para constituir un fondo de ayuda para los productores de la
región. Contribuyen por lo demás a constituir una organización de productores: la
Asamblea de Productores Mixes (Asaprom), que agrupa principalmente a productores de
café y de maíz. Ser, A.C. se subdivide en comisiones, cada una encargada de un área de
actividad particular: producción, mujeres, asuntos jurídicos, información y difusión,
relaciones públicas, etcétera. El equipo, sin embargo, ha cambiado considerablemente: los
antiguos maestros contemporáneos de Floriberto Díaz han cedido el lugar a una veintena
de jóvenes entre dieciocho y treinta años de edad, la mayoría estudiantes de derecho,
agronomía, etcétera.
50 A partir de 1989, la Asam funciona cada vez con mayor dificultad. Las autoridades
municipales están completamente acaparadas por el nuevo programa social
descentralizado que impulsara Carlos Salinas de Gortari: el Pronasol. Es el primer paso
hacia la descentralización de los recursos destinados a la infraestructura (agua potable,
carreteras, electricidad, etcétera) y el “combate a la pobreza”. Las autoridades reciben un
financiamiento para cada proyecto elaborado en el seno de un comité municipal ad hoc.
Ocupadas en la elaboración de sus proyectos y en gastar el dinero que les corresponde, las
autoridades municipales ya no tienen tiempo para participar en las asambleas regionales.
45
La subversión de la comunidad revolucionaria institucional
51 Frente a las trabas del gobierno y de sus operadores locales y regionales, Ser va a
mantener la misma estrategia de antes. Sin duda se ha vuelto más consciente con el curso
de los años:
La Asam es una organización conservadora en los términos mixes. Es decir, no
utiliza métodos ensayados e implantados por los movimientos de oposición en
México y Oaxaca; buscó ser una instancia gestora mediante la negociación y el
diálogo con el Estado, sin buscar la confrontación, pero sin ser gubernamentalista
ni panfletista. [...] Las formas de acción de la Asam se hacen a través de canales
legales permitidos por la Constitución política del país. Al principio se trata
esencialmente de obtener audiencias con el gobernador de Oaxaca y/o con los
funcionarios del gobierno, así como usar los periódicos locales o nacionales para
demandar el cumplimiento de compromisos. Ahora se trata de trabajar más dentro
de las propias comunidades, fomentando grupos productivos, sin descuidar la
gestoría.46
52 El discurso radical de los primeros años parece haber desaparecido. Sin embargo, la Asam
y Ser intentan realmente promover un cambio, sólo que moviendo desde adentro las
estructuras tradicionales y actuando dentro de los límites de la tolerancia del sistema
priísta. La intención no deja de ser subversiva. Es como si quisieran reproducir, hasta en
el menor detalle, la tradición “diplomática” de las comunidades de la sierra. Como vimos,
éstas trataron siempre de evitar confrontaciones con la autoridad. Su actitud
extremadamente respetuosa, que algunos antropólogos interpretaron como una
reminiscencia del carácter sagrado de las autoridades prehispánicas, permitió la

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consolidación del sistema de relaciones corporativistas y clientelistas de las que ya

hablamos. Aunque den muestras de una extraordinaria capacidad de autosuficiencia,
dadas las condiciones de extrema pobreza en que se encuentran, las comunidades son
enteramente dependientes del Estado en cuanto a su desarrollo. Sobre todo, como hemos
demostrado, el respeto y el apoyo que rinde la autoridad central es garantía de que ésta
reconocerá, a cambio, la legitimidad de las autoridades comunitarias. Conscientes de esta
realidad y de la particularidad del “compromiso priísta”, los dirigentes de la Asam
parecen haber apostado a vencer al adversario en su propio terreno y con sus mismas
armas: si bien el Estado-PRI hizo suya la estructura comunitaria, de lo que se trata es de
devolverle a ésta su existencia por fuera del yugo clientelista. Es aquí donde la noción de
autonomía comunitaria cobra su pleno sentido.
53 Es interesante ver cómo en el discurso de la Asam y de Ser las críticas más o menos
explícitas del modo de dominación priísta, van de la mano de la defensa de las tradiciones
comunitarias. Para nosotros, la organización es representativa de los movimientos que
legitiman una acción de transformación profunda apoyándose en ciertos elementos de la
tradición. De esta forma logra conquistar el apoyo de las autoridades municipales y de
amplios sectores de las comunidades que suelen ser reticentes al cambio, al mismo tiempo
que logra apaciguar las sospechas del Estado, que vé en ellas un comunalismo de lo más
tradicional. Queda abierto el camino a la transformación profunda sin rupturas del lado
de las comunidades y sin represión por parte del poder central. En cierto modo, es posible
ver en su reivindicación del reconocimiento legal de las formas de organización
comunitarias, la intención de recrear una comunidad liberada de la infiltración priísta.
Están seguros de que existe una opción “comunalista” alternativa a la de la comunidad
revolucionaria institucional.
54 El caso mixe ilustra la transformación que se produjo a partir de los años setenta en la
mayoría de las regiones oaxaqueñas: de un reducido conjunto de intermediarios
(caciques, maestros, representantes locales y regionales del PRI) se pasó a una diversidad
de actores que compiten por el ejercicio de la mediación entre comunidades y Estado.
Actores más o menos independientes del partido oficial vienen a representar su papel en
un escenario que anteriormente fuera coto de actores estrechamente vinculados al
Estado. El pacto priísta permanece, pero cada vez más debe ser renegociado con las
autoridades o las organizaciones que logran movilizar a sectores enteros de las
comunidades por fuera de las instituciones corporativas del partido de Estado. Aunque
esta pluralidad de actores no se traduzca necesariamente en oposición electoral,
representa ya un cambio sustancial en el orden “natural” de las cosas.
55 Lejos de promover la asimilación de las poblaciones indígenas, las intervenciones del
Estado posrevolucionario propician el surgimiento de una élite indígena escolarizada,
bicultural y capaz de vivir en los dos mundos donde se mueve: el de las comunidades,
donde nace y pasa los primeros años de vida, y el de la sociedad urbana y mestiza, donde
realiza una parte de sus estudios. Sólo que su experiencia con la sociedad urbana coincide
con la extinción de un modelo de desarrollo nacional-populista y la crisis de la economía
nacional. Los jóvenes indígenas, parcialmente desubicados, vuelven a sus comunidades de
origen a buscar los elementos de un modelo alternativo de desarrollo económico y de
organización política.

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NOTAS
1. Dictamen del proyecto de reforma al libro cuarto del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos
Electorales de Oaxaca, Oaxaca, IEE, 2 de agosto de 1995.
2. Yvon Le Bot, Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir, pp. 15-23.
3. Ibid.,p. 18.
4. Ibid., p. 26.
5. Luis Villoro, Los grandes momentos del indigenismo en México.
6. Henri Favre, L’indigénisme, p. 92.
7. Véase M.C. Mejía Piñeros y S. Sarmiento Silva, La lucha indígena: un reto a la ortodoxia, p. 38.
8. Henri Favre, L’indigénisme.
9. M.C. Mejía Piñeros y S. Sarmiento Silva, op. cit., p. 40.
10. Andrés Medina Hernández, “La cuestión étnica en México: una reconsideración histórica”,
Boletín de Antropología Americana, núm. 16, diciembre de 1987, pp. 5-16.
11. 11 M.C. Mejía Piñeros y S. Sarmiento Silva, p. 162.
12. Ibid., p. 163.
13. Creado en 1973.
14. Creada en 1976.
15. Y. Le Bot, Violence de la modernité, p. 58.
16. Entrevista con Salomón Nahmad Sittón, Oaxaca, Oax., 16 de octubre de 1999.
17. Citado en Agnès Collorafi, État, indigénisme et mouvement indigène dans le Mexique du XXe siècle,
tesis de licenciatura, p. 72.
18. H. Favre, L’indigénisme, pp. 119-124.
19. Ibid., pp. 120-121.
20. Ibid., p. 123.
21. Y. Le Bot, Violence de la modernité, p. 37.
22. Ibid.
23. Entrevista con Leopoldo de Gyves, dirigente fundador de la COCEI y alcalde de Juchitán en dos
ocasiones: 1980-1983 y 1998-2001, Oaxaca, Oax., 30 de octubre de 1996.
24. Ciudad de cien rail habitantes, en el Istmo de Tehuantepec, donde se forma la COCEI en 1974.
25. Fiestas religiosas patronales de los pueblos y ciudades del Istmo de Tehuantepec.
26. Eric Wolf, “Closed Corporate Peasant Communities in Mesoamerica and Central lava”,
Southwestern Journal of Anthropology
27. Retomamos aquí el concepto empleado por Émile Durkheim (De la division du travail social) que
hace una distinción, clásica a partir de entonces, entre la “solidaridad orgánica” característica de
las sociedades modernas, donde las relaciones interindividuales se tundan en un entendimiento
voluntario, y la “solidaridad mecánica”, donde las relaciones se imponen a los individuos a pesar
suyo, sin tener realmente conciencia del hecho. En la segunda los lazos son más emocionales que
racionales. Esta distinción remite a la efectuada por Ferdinand Tönnies entre comunidad (
Gemeinschaft) y sociedad (Gesellschaft). La primera está fundada en lazos objetivos: de sangre (la
familia, la parentela, la etnia, etc.), de vecindad y compañerismo amistoso (pueblos,
corporaciones medievales, etc.). Las relaciones sociales aquí están marcadas por una fuerte
tendencia endógena (endogamia en el plano matrimonial, autarquía económica, particularismo
cultural, solidaridad familiar, de linaje o de clan). Se trata, pues, de una comunidad natural, es
decir, indiscutible e indiscutida. En cambio, la sociedad se funda en la asociación voluntaria, en el
consentimiento (cf. F. Tönnies, Communau-té et société. Catégories fondamentales de la sociologie pure.
Esta tipología dicotómica fue retomada por Max Weber en un sentido que a nuestro modo de ver
es mucho más dinámico, dado que introduce una noción de tendencia, de movimiento, y no

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únicamente de esencia. Habla, así, de comunalización (Vergemeinschaftung) y de sociación (

Vergesellschaftung). En la primera las relaciones sociales se fundan en el sentimiento subjetivo de
pertenecer a una misma comunidad, ya sea que sus motivaciones sean de orden emocional o
estén fundadas en el respeto de las tradiciones. En la sociación las relaciones se basan en
compromisos de intereses, donde cada individuo busca racionalmente algún provecho. Pero, al
revés de Tönnies, Weber especifica que son lógicas, tipos de relaciones que cabe encontrar en
grados variables dentro de una sociedad. En sus propios términos, “la gran mayoría de las
relaciones sociales tienen en parte el carácter de una comunalización y en parte de una
sociación” (cf. M. Weber, Economie et société, p. 79).
Este enfoque nos parece particularmente apropiado para nuestro objero de estudio. Nos servirá a
lo largo de nuestra demostración para apuntalar la idea de que no se puede establecer una
distinción “objetiva” o “sustancial” entre municipios consuetudinarios (o comunitarios) y
municipios no consuetudinarios (o “societarios”). Ambos tipos de relaciones operan, en diferente
grado, en todos los municipios de Oaxaca.
28. Entrevista con Federico Villanueva Damián, alcalde de Ayutla en 1944, San Pedro y San Pablo
Ayutla, Mixe, Oaxaca, 2 de octubre de 1999.
29. Creada en 1988.
30. “Documentación mixe”, Anales de Antropología, vol. XVII, tomo II, 1980, pp. 368-369.
31. “Floriberto Díaz Gómez. Hermano común”, discurso en homenaje a Floriberto Díaz
pronunciado por Sofía Robles Hernández, en Tlahuitoltepec, el 5 de julio de 1999. Floriberto Díaz
murió a consecuencia de un paro cardiaco el 15 de septiembre de 1995.
32. Ibid.
33. Entrevista con Joel Vásquez, maestro originario de Tlahuitoltepec y miembro fundador del
Codremi, Tlahuitoltepec, 5 de abril de 1999.
34. Entrevista con Sofía Robles Hernández, viuda de Floriberto Díaz y coordinadora de Ser, A.C.
(1999-2001), Oaxaca, Oax., 19 de enero de 2000.
35. Entrevista con Joel Vázquez (citado anteriormente) y con Cirilo Cardoso, maestro originario
de Tlahuitoltepec y miembro fundador del Codremi, Tlahuitoltepec, 19 de julio de 1998.
36. M.C. Mejía Piñeros y S. Sarmiento Silva, La lacha indígena, p. 274.
37. Jean-François Médard, “Le rapport de clientèle: du phénomène social à l’analyse politique”.
Revue Française de Science Politique.
38. Entrevista con Joel Vázquez.
39. Plan de reordenamiento económico mixe, Oaxaca, Ser, A.C., mimeo., 1992.
40. Boletín de Información, Codremi, mimeo., p. 2.
41. M.C. Mejía Piñeros y S. Sarmiento Silva, La lucha indígena, pp. 272-273.
42. Ibid., pp. 95-96.
43. Plan de reordenamiento económico mixe, pp. 1-3.
44. Entrevista con Sofía Robles Hernández.
45. Ibid.
46. Plan de reordenamiento económico mixe, pp. 21-22.

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Capítulo 3. El fin de la paz

revolucionaria: multipartidismo y
conflictos comunitarios
1 El nacimiento de una élite indígena fuera de los canales del corporativismo oficial, no
puede aislarse de un proceso de cambio político generalizado que se refleja en la escena
electoral a partir de los años ochenta. Algunas organizaciones van a utilizar, en el plano
local, los espacios abiertos por la reforma electoral de 1977 y la de los municipios de 1983.
Las estrategias electorales de estas organizaciones y las dificultades por las que atraviesa
el PRI para manejar la nueva complejidad social contribuirán a romper la antigua
hegemonía del partido de Estado. El mapa electoral de Oaxaca se diversificará cada vez
más y las elecciones dejarán de ser simples rituales de legitimación. La consolidación de
una oposición electoral en un número cada vez mayor de municipios es, sin lugar a dudas,
junto con la aparición de un nuevo actor indígena, uno de los factores que nos permitirá
comprender mejor las razones de una legalización de las costumbres electorales de los
municipios indígenas.
LAS REFORMAS ELECTORALES FEDERALES: EN

BUSCA DE UNA LEGITIMIDAD PERDIDA
2 Frente a la multiplicación de los movimientos de oposición fuera de la escena electoral y a
la extinción de las políticas “populistas”, el gobierno de José López Portillo (1976-1982)
intentará devolver al régimen su legitimidad perdida. La reforma electoral que echa a
andar despejará el camino para nuevas dinámicas políticas locales. En el estado de
Oaxaca, el decenio de los setenta está marcado por la creciente agitación de los
estudiantes y el surgimiento de nuevas organizaciones locales y regionales fuera e incluso
en contra del corporativismo oficial. La reforma electoral tendrá como objetivo que estos
movimientos “radicales” regresen al camino recto de las instituciones.
3 Tres grandes oleadas de reformas electorales tienen un impacto directo en la vida política
local. Para empezar, la de 1977, que legaliza al partido comunista y permite la entrada de
un gran número de organizaciones independientes al juego electoral. A continuación, la

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reforma municipal de 1983, que introduce el principio de representación proporcional en

el nivel municipal. Por último, las reformas de inicios de los años noventa, que instituyen
las autoridades electorales autónomas que hoy conocemos.
LA REFORMA DE 1977: LA APERTURA DE NUEVOS ESPACIOS DE

REPRESENTACIÓN
4 En Oaxaca como en otros sitios, los años setenta están marcados por los movimientos
universitarios y la formación de organizaciones “populares” dirigidas por estudiantes,
maestros, abogados y profesionistas. A todas luces contestatarias, la mayoría no considera
la vía electoral como medio de lucha contra el régimen priísta. Indígenas o no, los
dirigentes comparten un escepticismo ligado a las particularidades del sistema político
mexicano: éste recurrió a las elecciones para legitimarse, pero las elecciones siguieron
estando controladas por el partido dominante. El papel de los partidos de oposición
parecía perfectamente “decorativo”: en realidad no tenían la menor oportunidad de
acceder al poder. Al día siguiente de la represión del movimiento del 68, el PRI parecía
como nunca invencible. Las ideologías de izquierda con las que se nutrían los estudiantes
tendían a reforzar esta concepción antielectoral: a semejanza de sus homólogos franceses,
consideraban las elecciones como instrumentos de legitimación del poder de la
“burguesía”, y no como medios reales de cambio político.1 El camino predilecto era la
acción directa. Las respuestas a la represión de octubre de 1968 son diversas: algunos
optan por la lucha armada y forman guerrillas en la ciudad y el campo. Otros, más
numerosos, constituyen organizaciones locales y regionales (con la forma de “frentes” o
de coaliciones), concentrando estudiantes, campesinos y obreros en torno a
reivindicaciones de tipo social y económico (salarios, derechos sindicales, reparto de
tierras). La finalidad es provocar un cambio político, pero éste pasa por una
“concientización” de las “masas” populares por la vía de la movilización, más que por la
toma del poder a través de las elecciones.2 Otros, en fin, organizan partidos sin
reconocimiento oficial, como el PCM, el PMT o el PRT.
5 Esta posición antielectoral de los movimientos de izquierda se modificará a partir de la
reforma de varios artículos de la Constitución impulsada por el presidente José López
Portillo, en 1977; el 6 de diciembre de 1977 se emitirá la Ley Federal de Organizaciones
Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), que incluye la legalización de tres nuevos
partidos: el PCM, el PST y el PDM; permite la formación de asociaciones políticas nacionales;
introduce una dosis de representación proporcional en la elección de diputados (locales y
federales), senadores y regidores de las ciudades de más de 300 mil habitantes; eleva de
400 a 500 el número de diputados en el Congreso y garantiza a la oposición el acceso a los
medios de comunicación y la participación en la calificación de los resultados de los
comicios.3
6 Esta reforma electoral es la expresión de lo que el gobierno de López Portillo llamara la
Reforma Política y que representa un paso adelante nunca visto en la apertura del sistema
político mexicano. Rebasa con mucho la reforma realizada por el gobierno de Gustavo
Díaz Ordaz, en 1965, que creó la figura de los “diputados de partido”, permitiendo a los
partidos minoritarios tener algunos diputados más en el Congreso. Ésta fue una reforma
simbólica que no modificó el equilibrio de fuerzas en un régimen en que el poder se
encontraba exclusivamente en las manos de un presidente de la república omnipotente.
La reforma de López Portillo, en cambio, aspiraba a dar una respuesta a la crisis de

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legitimidad del régimen. La política de “apertura democrática” de Luis Echeverría no

había sido suficiente para compensar los electos negativos de la represión de Tlatelolco el
2 de octubre de 1968. Las guerrillas pululaban y la abstención aumentaba en cada
elección. Preocupado porque se olvidara la represión del movimiento estudiantil en el que
había tenido responsabilidad directa en su papel de secretario de Gobernación de Díaz
Ordaz, Luis Echeverría lanzó una política de apertura democrática que no asumió la forma
de una reforma política propiamente dicha. En el más puro estilo populista, Luis
Echeverría se propuso cooptar a todos los sectores de la sociedad susceptibles de tomar
un camino que no fuera el del Estado revolucionario. Dio tierras a los campesinos y
ofreció puestos tentadores a universitarios e intelectuales que habían apoyado las
movilizaciones de 1968. Aumentó varias veces el presupuesto de la universidad nacional
cada año.4
7 El estilo de Echeverría refleja en muchos aspectos la quintaesencia de la política a la
mexicana: la cooptación sistemática de los opositores y la capacidad del gobierno de
conservar la dirección del cambio. En contraste con la política conservadora de Díaz
Ordaz, Luis Echeverría adopta un lenguaje y una imagen de izquierda, progresista. Se
rodea de intelectuales marxistas, se proyecta en el escenario internacional como líder
tercermundista y da a su discurso y a su política el tinte de un izquierdismo en boga en el
entorno universitario mundial.5 Incrementa considerablemente el gasto del Estado para
contentar a obreros, campesinos y empresarios, con una generosidad providencial.
Izquierdista frente a los estudiantes, agrarista frente a los campesinos, Luis Echeverría
busca borrar la imagen de esclerosis del régimen devolviendo al Estado su papel de
conductor del cambio.6
8 Esta política de compensación no incluye, sin embargo, una apertura real de la
representación política. En lo electoral, la legitimidad del PRI no parece estar en peligro.
Es durante las elecciones presidenciales de 1976 cuando se evidencia la asfixia del sistema
político, a pesar de los esfuerzos de Echeverría: por vez primera desde la creación del PRI,
éste es el único partido que presenta candidato a la presidencia de la república. 7 Un
candidato único y un índice récord de abstención son sin duda las principales razones que
empujaron a López Portillo a querer revitalizar el sistema mexicano de partidos. La
reforma electoral de 1977 aparece, así, como una respuesta tardía a la pérdida de
legitimidad del régimen provocada por la crisis de 1968. La inquietud es devolver al
régimen el sostén popular, pero también volver a llevar a la escena electoral a los
movimientos disidentes, que estaban cada vez más tentados por la lucha armada y eran
menos controlables.8
9 Ésta no es respuesta a las presiones de las organizaciones que exigían una apertura de la
arena política.9 Como dijimos, habían escogido otros caminos de acción política. Más bien
fue una medida gubernamental que buscaba insuflar nueva vida a un sistema de partidos
cada vez más atrofiado. Si lo revitalizaba, el PRI encontraría nuevamente su papel central
de mediación, de representación, de articulación entre las diferentes fuerzas políticas del
país: se presentaría como el centro del tablero político con el PPS, el PST y el PCM a la
izquierda, y el PARM, el PAN y el PDM a la derecha. Se pretendía evitar una propagación del
descontento y de las movilizaciones frente a la crisis económica e integrar las fuerzas
políticas más recalcitrantes a la vida institucional, con el fin de aislarlas de los
movimientos sociales. El meollo de la ingeniería electoral quedaría en manos del partido
dominante, que así podría reforzar el control de la oposición y mantener su hegemonía. 10

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10 Los resultados de las elecciones federales de 1979, las primeras donde se aplicaran las
nuevas reglas del juego, no tienen los efectos esperados: la abstención aumenta a 50%
contra 38 en 1976.11 Aun cuando perde varios miles de votos en comparación con las
elecciones de 1973 y 1976, el PRI obtiene el mejor puntaje y gana 296 de las 300 diputados
por mayoría relativa, mientras que el PAN gana 4 y 39 por la vía de la representación
proporcional. Por su parte, el PCM obtiene 18 escaños de representación proporcional; el
PARM 12, el PPS 11. El PST y el PDM, por último, obtienen 10 curules cada uno. Hasta las
elecciones siguientes, en 1982, es cuando baja la tasa de abstenciones, y el PRI obtiene los
mejores resultados de su historia.12 El PAN se consolida como principal fuerza de
oposición, mientras que los resultados del PSUM disminuyen. Al fin la reforma parece
haber tenido el efecto buscado. El PRI sigue ganando más que nunca, mientras que la
oposición (de derecha, sobre todo) se consolida, sin que ello represente un verdadero
peligro para el partido dominante.
11 Como toda reforma, sin embargo, la de 1977 tendrá efectos contradictorios. Aunque desde
el inicio aparece como una medida de legitimación y control por parte de la clase
dirigente, no por ello deja de abrir espacios reales de poder a la oposición, en especial en
el plano municipal, como veremos más adelante. El gobierno toma medidas destinadas a
“cambiarlo todo para que todo siga igual”, dando muestras de una extraordinaria
capacidad de adaptación. Pero al mismo tiempo no puede controlar todos los efectos de
largo plazo de las reformas institucionales. En el caso de las reformas electorales, éstas
acaban por crear las condiciones de una consolidación real de la oposición, que podrá
ganar, poco a poco, nuevas posiciones que le permitirán renegociar las reglas del juego
político. Otras reformas electorales se instaurarán a lo largo de los años ochenta y
noventa.
LA REFORMA MUNICIPAL DE 1983
12 Uno de los aspectos de la reforma de 1977 es que afecta la representación política en el

nivel de los municipios. El artículo 115 de la Constitución se modifica a fin de garantizar a
los partidos de oposición una representación en el seno de los consejos municipales de los
municipios de más de 300 mil habitantes. Es una reforma limitada para estados como el de
Oaxaca, donde solamente dos ciudades, la capital y Juchitán, sobrepasan los 50 mil
habitantes. De todos modos, es un primer paso en la apertura de espacios de poder
municipales a las fuerzas de la oposición. Poco después, en diciembre de 1982, el
presidente Miguel de la Madrid envía al Congreso una iniciativa de reforma integral del
Artículo 115, que amplía el principio de representación proporcional a todos los
municipios del país.13 Por supuesto, esta iniciativa, conocida con el nombre de “reforma
municipal”, y aprobada por el Congreso en febrero de 1983, rebasa el aspecto
estrictamente electoral. A los municipios se les asignan tareas en materia de
reglamentación y administración de los servicios públicos y de gestión del territorio.
Adquieren el derecho de recaudar los impuestos sobre los servicios públicos municipales
y de establecer libremente sus programas de gastos (con anterioridad, tanto la
elaboración del presupuesto municipal como el programa de gastos los establecían los
congresos de los estados). Es ésta una reforma de envergadura en un país donde los
municipios solían estar totalmente sometidos a la administración central en todo lo
concerniente a gastos y administración. Sin embargo, no se trataba, ni de lejos, de una
descentralización. El margen de autonomía que adquieren los municipios es muy relativo.

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La reforma beneficia también a los municipios urbanos, cuyos servicios públicos

corresponden a los que la ley prevé. La inmensa mayoría de los municipios depende de la
ayuda financiera que le aporta la administración central (ésta recauda los principales
impuestos que redistribuye luego entre los estados; éstos, a su vez, asignan una parte
ínfima a los municipios). Además, la reforma da a los legisladores locales el poder de
destituir los ayuntamientos municipales o algunos de sus miembros en casos de faltas
administrativas, lo que hace aún más relativa la “autonomía” de los municipios. 14 Algunos
analistas ven en esto una estrategia del gobierno para recuperar el control de los
municipios tras haber constatado la amenaza que representaba la reforma electoral de
1977 para la hegemonía del partido de Estado. Los priístas utilizarán la representación
proporcional para mantener el control de los ayuntamientos de oposición.15
13 Las modificaciones del Artículo 115 constitucional, aunadas a la reforma electoral de 1977,
contribuyen a que el acceso al poder municipal se convierta en un juego estratégico. Las
organizaciones de oposición ven en él la posibilidad para acceder a posiciones
institucionales y consolidar su poder regional. Pese al carácter extremadamente
centralizado del sistema político mexicano, los gobiernos locales son instrumentos
indispensables en la reproducción del modo de dominación priísta. Acceder a estas
posiciones de poder puede permitir la creación de contrapoderes locales y de esta manera
atacar la hegemonía priísta por su punto más débil: la periferia.16
14 Veremos cómo, en el caso de Oaxaca, el acceso al poder local se convierte en un objetivo
central en las estrategias de muchas organizaciones regionales a partir de este momento.
LAS REFORMAS DE 1990 Y 1996: LA CONSOLIDACIÓN DE

INSTITUCIONES ELECTORALES AUTÓNOMAS
15 La apertura de espacios políticos continuará durante los años ochenta con la elaboración
del Código Federal Electoral en 1987, que eleva de 100 a 200 el número de diputados de
representación proporcional. No obstante, es en 1990 cuando toma forma una de las
innovaciones decisivas para el porvenir político de México: la creación de instituciones
electorales autónomas. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe) da nacimiento al Instituto Federal Electoral (IFE), cuyo consejo general está
constituido por representantes de los partidos políticos y por consejeros elegidos por el
Congreso a propuesta del presidente de la república. La reforma es de proporciones
mayores, ya que hasta entonces había sido la Secretaría de Gobernación la que organizara
y supervisara las elecciones sin contrapeso político. El control del partido “oficial” era
absoluto. Sin embargo, la autonomía de la nueva institución electoral es relativa: el
secretario de Gobernación sigue estando a la cabeza del consejo general del IFE. Otra
institución viene a completar este nuevo cuadro institucional: el Tribunal Federal
Electoral (Trife), que garantiza a los individuos y a los partidos políticos el acceso a la
justicia en caso de litigio electoral. Los próximas reformas, en 1994 y en 1996, darán al IFE
una real autonomía: los nueve miembros del consejo general –incluido su presidente–
serán a partir de entonces designados por el Congreso, sin la intervención del presidente
de la república, mientras que los representantes de los partidos políticos pierden el
derecho a voto en el seno del consejo.17 El Trife se vuelve Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF), cuyos magistrados son designados por el Senado, ya no a
propuesta del presidente de la República, sino de la Suprema Corte de Justicia. Su
jurisdicción se extiende a las elecciones municipales y estatales (en segunda instancia) y

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no ya únicamente a las elecciones federales. Por fin se crean nuevas vías de acceso a la
justicia electoral para los individuos y para los partidos políticos. Otras modificaciones
importantes relativas al financiamiento de los partidos políticos, a su acceso a los medios
de comunicación y al modo de escrutinio van a contribuir a crear las condiciones
institucionales de una verdadera competencia electoral en un país en que las elecciones
no habían sido más que meros rituales de legitimación plebiscitaria. 18
16 Esta segunda oleada de reformas responde a la misma lógica que la de 1977, pero el
gobierno no es el único que determina su contenido ni su alcance. Los partidos de
oposición, entre ellos el recién fundado PRD, ganaron vigor en las elecciones
presidenciales de 1988. Poseen una capacidad de negociación sin procedente. Otros
factores, como la consolidación de medios de comunicación independientes (la prensa
escrita en particular), contribuirán a cambiar las relaciones de fuerza y las condiciones en
que el gobierno debe negociar las reformas. Éstas aparecen cada vez menos como
concesiones benévolas del poder a una oposición sin capacidad real de iniciativa. Son el
fruto de negociaciones que el gobierno no puede ya controlar ni dirigir tan fácilmente. 19
17 La historia política del México contemporáneo está determinada por grandes fechas que
simbolizan crisis profundas del régimen priísta: 1968 es una; 1988 otra: para muchos
marca el primer fracaso electoral del PRI. Los resultados de estas elecciones fueron sin
duda los más controvertidos de la historia entera del régimen. Supuestamente, los
primeros resultados fueron favorables al candidato del FDN, Cuauhtémoc Cárdenas, el hijo
del general Lázaro Cárdenas. Ésta sería la explicación misteriosa, pero muy oportuna, de
la caída del sistema de cómputo de los votos que permitió a la Secretaría de Gobernación
modificar las tendencias a favor de Carlos Salinas de Gortari, el candidato “oficial”. 20
Invertirá éste toda su energía, al igual que Luis Echeverría y José López Portillo, en
compensar la falta de legitimidad de su gobierno y del régimen en su totalidad. Así, la
reforma electoral formará parte de la “batería” de reformas que emprenderá desde el
primer mes de su mandato, aun cuando en apariencia no sea fundamental. En 1991, al
igual que en 1977, hay que redorar el escudo de un régimen cuya legitimidad había pasado
siempre por las elecciones.
18 La crisis de 1988 hace eco de otra fecha clave, la del terremoto ocurrido en la ciudad de
México en 1985, que puso al descubierto la amplitud de la corrupción y la ruina del
régimen tanto como la de los edificios que se desplomaron aquel día. Frente a los
bloqueos en el interior del PRI, Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo, fundadores
de la Corriente Democrática,21 deciden dejar el partido y constituyen una coalición con
los partidos de izquierda. Cárdenas obtendrá un triunfo sin precedentes aun en las
regiones tradicionalmente más priístas del país, como Oaxaca, donde la memoria del
general Lázaro Cárdenas actuó en su favor.22
19 La crisis de legitimidad nunca fue tan palpable como en 1988. Salinas de Gortari tiene la
difícil tarea de recuperar la credibilidad del gobierno. Algunos autores consideran, sin
embargo, que Salinas insistió en la reforma económica más que en la apertura política. 23
Su sexenio estuvo efectivamente marcado por el saneamiento de las finanzas públicas, la
privatización de una cantidad considerable de empresas públicas y la firma del Acuerdo
de Libre Comercio con los Estados Unidos. Con la expresión de “salinastroika” solían
describir los analistas esta liberalización económica a marchas forzadas. Salinas, que se
comparaba con Gorbachov, insistía en el hecho de que era necesario reformar la
economía antes de intentar una apertura política, contrariamente a lo que había hecho el
presidente ruso. Según él, esta última corría el riesgo de trabar la primera. Sin embargo,

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debía hacer que se olvidara la “caída del sistema” de 1988. Ansioso de que el PRI se
repusiera en las elecciones de 1991, lanza la primera reforma que coronó con la creación
del IFE. Cambio de fachada para muchos, de todos modos marca el primer paso hacia la
creación de instituciones electorales autónomas. Este “retoque” institucional,
encaminado a dar una imagen democrática de México en el escenario internacional, va
acompañado de otras medidas, como la creación de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, o la reforma constitucional que reconocía la composición “pluricultural” de la
nación mexicana.
20 El sexenio de Salinas refleja una vez más la estrategia fundamental del régimen priísta:
“cambiarlo todo para que todo siga igual”, transformar las instituciones para que la
“familia revolucionaria”, congregada en el PRI, se mantenga en el centro del poder. Pero
estas medidas no dejarán de tener repercusiones, e ilustran perfectamente, también, otra
lógica que corre pareja con la primera: las reformas siempre tienen electos que se salen
de las expectativas y del control de aquellos que tuvieron la iniciativa de lanzarlas.
Acaban siempre por traer cambios reales en la configuración del poder, redistribuyendo
los recursos y las oportunidades y creando otras nuevas. Lo que al principio puede
parecer simples reformas de legitimación, en realidad acaba por provocar cambios
profundos en la trama política.
MOVIMIENTO UNIVERSITARIO, CRISIS POLÍTICA Y

REFORMA ELECTORAL EN OAXACA
21 Cada reforma federal conlleva ajustes en los estados de la república. En materia electoral,
éstos gozan de cierta “soberanía” que les permite tener sus propias leyes y su propio
calendario electoral. Este margen de maniobra es el que permitió al gobierno de Oaxaca,
en 1995, impulsar una legislación con dos vertientes, única en el conjunto del país: una
reservada a los municipios llamados de “usos y costumbres” y otra destinada a los
municipios donde las elecciones locales se realizan por la vía de los partidos políticos. Por
eso es interesante ver la manera en que las reformas que se realizan en el centro son
transferida en la periferia con características que dependen de la realidad política de cada
uno de los estados.
EL CONFLICTO UNIVERSITARIO (1974-1978)
22 En el estado de Oaxaca, los años setenta están marcados por una gran turbulencia política
que remata en la renuncia del gobernador Manuel Zárate Aquino, el 3 de marzo de 1977.
Son los años del movimiento universitario, cuyos orígenes se remontan a las
movilizaciones de agosto de 1968 que los estudiantes organizan para manifestar
solidaridad con sus homólogos de la capital que sufren la represión militar. 24 El
movimiento del 68 en el país no se dio solamente en la capital, aunque sea allí donde
mejor se conoció y donde fue más generalizado. En muchas universidades de provincia
hubo movimientos similares. En la ciudad de Oaxaca, el movimiento universitario se
extiende en los años setenta. Después de la primera experiencia de 1968 aparecerán
nuevas organizaciones, como el Bufete Popular Universitario,25 el Grupo Cultural
Netzahualcóyotl, el Grupo Nicolás Guillen, el PCM y el PRT. Al inicio los estudiantes exigían
poder participar, a la par de los profesores, en las elecciones de las autoridades
universitarias (rector, directores de facultades, etcétera). Reclaman una

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“democratización” de la universidad y una transformación de fondo en los reglamentos

internos y el contenido de la enseñanza. Quieren romper con lo que consideran un
modelo de institución elitista y crear una “universidad científica, crítica y popular”. 26
Pero el movimiento no se limita a las reivindicaciones universitarias. Para la mayor parte
de los dirigentes estudiantiles el objetivo es, in fine, la “transformación revolucionaria de
la sociedad”,27 cosa que los impulsa a liarse en las “luchas populares” fuera de la
universidad.
23 Por lo demás, existe una discrepancia entre dos “facciones” o tendencias en el
movimiento: por un lado los que están en pro de una articulación con la lucha armada y
por otro aquellos a los que los primeros acusan de “reformisras”, que proponen articular
el movimiento estudiantil con otros “movimientos populares” apoyándolos en sus
reclamos concretos y ayudándolos a constituir sindicatos independientes. Los primeros
forman parte del Grupo Cultural Netzahualcóyotl y desde 1976 apoyan la candidatura a la
rectoría de Felipe Martínez Soriano. En los momentos más críticos del conflicto
universitario no vacilarán en recurrir a la violencia contra sus rivales, los
“mencheviques” del Bufete Popular y del PRT. Estos últimos apoyan las reivindicaciones
de los vendedores ambulantes, de los campesinos o bien de los empleados de ciertas líneas
de transporte colectivo dándoles asistencia jurídica y movilizándose a su favor. En 1972 se
crea la COCEO, que se espera que reúna en un mismo frente a las organizaciones
estudiantiles y a los diferentes movimientos populares de Oaxaca. Aglutina a la
Federación Estudiantil Oaxaqueña (FEO), la Central Campesina Independiente, el
Movimiento Revolucionario del Magisterio (MRM), el Movimiento Sindical Ferrocarrilero (
MSF) y el Sindicato Único de Trabajadores Electricistas (SUTERM). Según los estatutos de la
organización, su objetivo era congregar los movimientos que luchan por la
“transformación socialista del país”.28 Se espera que se convierta en “un instrumento de
la unidad combativa de las fuerzas populares, de los sectores democráticos y
progresistas”29. Al principio, la COCEO está dirigida por el PCM, el MRM y los estudiantes de
la FEO. Después de entrar en conflictos con las otras organizaciones el PCM se sale y es
reemplazado por el Bufete Popular y el PRT. En ese mismo momento, estudiantes del
Instituto Politécnico Nacional, en la ciudad de México, y de la Universidad de Oaxaca,
originarios de Juchitán, crean la COCEI, que mencionamos en el capítulo 2. Son
organizaciones cuyos reclamos exceden con mucho el ámbito universitario. Apoyan a los
campesinos de los pueblos de los Valles Centrales (Santa Gertrudis), de Tuxtepec (El
Desengaño) y de Juchitán en su lucha por la tierra; a los empleados de las líneas de
autobuses (Estrella del Valle, Oaxaca-Pacífico) en la constitución de sindicatos
independientes y retoman reivindicaciones “populares”, como la reducción del precio del
transporte colectivo. Por eso el gobernador Manuel Zárate Aquino, elegido en 1974,
intenta a cualquier precio controlar estas organizaciones consideradas subversivas. Da
todo su apoyo a los diferentes rectores que se suceden de 1974 a 1977 y que se oponen a
los estudiantes “izquierdistas”.
24 Empero, la relación de fuerza termina por girar en favor de la corriente más radical del
movimiento: Felipe Martínez Soriano, allegado al Grupo Cultural Netzahualcóyotl, gana el
referéndum organizado en la universidad y se convierte en rector en mayo de 1977,
después de una escalada de violencia que lleva a la ocupación del edificio central de la
universidad por las fuerzas del orden, la muerte de varios estudiantes y la renuncia del
gobernador. El sector universitario próximo al gobernador, que apoyó la candidatura de
Horacio Tenorio Sandoval en el referéndum, deja la universidad y funda una privada.

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25 El Congreso local designa gobernador interino al general Eliseo Jiménez Ruiz. 30 La crisis
no se acaba aquí: las confrontaciones entre las diferentes corrientes de la izquierda
universitaria se acentúan. Los grupos allegados al nuevo rector emprenden una verdadera
“purga” contra los otros grupos de izquierda, ahora acusados de “reaccionarios”.
Despiden a varios profesores y funcionarios universitarios y emplean la violencia contra
los estudiantes partidarios del PCM, del Bufete, del PRT y del Grupo Nicolás Guillén. Los
“reformadores”, sin embargo, logran destituir al rector en noviembre de 1977. Entonces
la violencia continúa fuera de la universidad: la organización Unión del Pueblo, partidaria
de Felipe Martínez Soriano, organiza dos atentados con bomba en la ciudad de Oaxaca y
asesina a cuatro universitarios pertenecientes al PCM en diciembre de 1977 y febrero de
1978.31 Felipe Martínez Soriano y sus secuaces son reprimidos y encarcelados. Hasta
febrero de 1978 numerosos grupos externos a la universidad siguen apoyándolo, entre
ellos el Frente Campesino Independiente, la COCEI, los estudiantes de las Escuelas
Normales de Oaxaca, Tamazulapan y Tuxtepec, los mineros de Chaneque Verde, la Unión
de Obreros y Estudiantes de la Mixteca y los campesinos de San Andrés Zautla y
Tlacochahuaya. El estado entero está en efervescencia. El gobernador Manuel Zárate
Aquino describe la universidad como un “nido de agentes subversivos” financiados por el
PC. Los partidarios de Horacio Tenorio Sandoval en el interior de la universidad acusan al
presidente Luis Echeverría Álvarez de proteger a los comunistas.32 La crisis universitaria
se convierte en una de las crisis políticas más graves de la historia contemporánea de
Oaxaca.
LAS REFORMAS ELECTORALES DE 1978 Y 1984 EN OAXACA
26 Dentro de este contexto político surge la reforma electoral de 1977. En el estado de

Oaxaca da lugar a una reforma constitucional en octubre de 1978, y luego a la emisión de
la Ley de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca (LOPPEO), en
diciembre de 1979, que sustituye a la Ley Electoral del Estado de Oaxaca, que databa de
1962 y que había a su vez sucedido a las de 1921 y 1922 sobre las elecciones de
ayuntamientos33 y de los poderes ejecutivo y legislativo locales. 34 En 1978 se modifican
trece artículos constitucionales, entre ellos el 3, sobre el derecho a la información, el 23,
sobre la definición de la ciudadanía, y el 27, que atribuye a los partidos políticos un valor
constitucional que viene a legitimar su existencia y sus actividades.35 El Artículo 98 se
modifica también, introduciendo cambios en la composición del ayuntamiento: se precisa
en él que el cargo de presidente debe asignarse a la persona que encabece la planilla y que
el número de síndicos debe ser proporcional al de habitantes de cada municipio (un
síndico por menos de 20 mil habitantes y dos por arriba de esta cifra). El número de
regidores se establece en once. Además, la representación proporcional se reserva a los
municipios de más de 100 mil habitantes (contra 300 mil en la reforma federal). Dado que
solamente dos ciudades –Oaxaca y Juchitán– tienen más de 50 mil habitantes en el
momento en que se emite la ley, esta cláusula no tiene prácticamente ningún efecto. En
cambio, de los 24 diputados locales, seis se eligen por medio de la representación
proporcional. La posibilidad de constituir partidos locales se elimina. Solamente los
partidos nacionales pueden presentar planillas electorales en las elecciones locales. La ley
prevé, sin embargo, la posibilidad de formar coaliciones locales en algunas elecciones. 36
27 Una comisión estatal electoral está encargada de organizar las elecciones. Está presidida
por el secretario general del gobierno local (el equivalente estatal del secretario de

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Gobernación) y comprende un secretario, dos representantes designados por el gobierno

local, dos diputados locales, un representante de cada uno de los partidos políticos y un
representante del Registro Nacional de Electores. En cada distrito hay comités distritales
electorales. En cada municipio hay también un comité municipal electoral. Por último, se
prevé una mesa directiva de casilla con escrutadores y representantes de los partidos. 37
28 La ley prevé igualmente procedimientos de denuncia de las irregularidades observadas en
el registro de electores38 y en el desarrollo de las elecciones. Prevé la posibilidad de
anular la elección en caso de que la recepción o el examen de los votos se efectuaran en
un sitio diferente del que indique la ley, de que los votos se recibieran en una fecha
diferente o por personas que no estuvieran autorizadas, y si la presencia de
representantes de partido fuera impedida en cuando menos el 10% de las casillas. Se
prevén elecciones extraordinarias en caso de anulación de la elección.39
29 La reforma municipal de 1983 trae aparejada una reforma local en enero de 1984, que
establece las razones por las que el Congreso local pudiera destituir un ayuntamiento y el
procedimiento que debe seguir con tal fin (voto de dos tercios de los diputados).
Reglamenta también la designación de consejos municipales40 en el caso de que la
realización de elecciones extraordinarias fuera imposible. En fin, la fecha de entrada en
funciones de los nuevos ayuntamientos se determina para el 15 de septiembre, cuando
antes siempre tuvo lugar el 1 de enero del año siguiente a las elecciones. Frente al rechazo
de la mayoría de los municipios de modificar su calendario tradicional, esta medida se
aplica una sola vez, en las elecciones de 1986. La aportación más importante de esta
reforma es, empero, la generalización del principio de representación proporcional a
todos los municipios, independientemente del número de habitantes.
30 La reforma de 1979 se aplica en las elecciones locales de 1980. Por sí sola no representa un
trastorno del orden político, sino que aparece más bien como una forma de contener los
movimientos sociales que tienden a formarse por fuera de los canales institucionales. La
amenaza de la guerrilla urbana que representan los grupos más radicales de la
universidad de Oaxaca, o bien la que apareció por Jamiltepec (ligada a la de Lucio
Cabañas, en el vecino estado de Guerrero), hacen necesaria una reforma que permita
canalizar hacia la escena electoral las nuevas fuerzas políticas. Lo que se quiere es abrir
una válvula de escape que despoje de toda legitimidad a los grupos “subversivos”, sin
permitir por ello que la oposición tenga acceso al poder. En Oaxaca, es muy probable que
la clase dirigente, escarmentada por la destitución de Zárate Aquino y las convulsiones de
la universidad, no haya visto con buenos ojos la legalización del PCM, al que consideraba
responsable del “desorden” político. A esto se debe sin duda que la representación
proporcional se reserve a los municipios con un mínimo de 100 mil habitantes: esto limita
su aplicación a la capital, donde se concentran el aparato de Estado y del PRI y permite así
anular sus efectos. La apertura de espacios y de poder está lo suficientemente limitada
como para que la hegemonía del PRI no se vea amenazada. Además, el gobierno estatal
guarda el control de las elecciones en el seno de una comisión electoral que no posee
autonomía alguna.41 Empero, es sólo la primera “brecha” que permitirá a la oposición
ganar algunas posiciones en las instituciones electorales y en un reducido número de
municipios.

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ELECCIONES MUNICIPALES EN EL ESTADO DE

OAXACA: EL AVANCE DE LA OPOSICIÓN Y LA
MULTIPLICACIÓN DE LOS CONFLICTOS ELECTORALES
31 Las reformas de 1977 y 1983 van a tener efectos directos en las dinámicas políticas del
estado de Oaxaca. Permitirán a las organizaciones independientes que emergen en los
años setenta y a los disidentes del PRI establecer alianzas electorales y tener acceso al
poder municipal. Aunada a una transformación profunda de la sociedad gracias a los
efectos del “desarrollo modernizador” de los años anteriores, estas reformas
institucionales contribuirán a la erosión de la hegemonía electoral del PRI. Los progresos
de la oposición en el plano municipal y los consecuentes conflictos electorales a lo largo
de los años ochenta son, sin duda, los factores que llevaron al gobierno a legalizar, en
1995, los procedimientos consuetudinarios que habían contribuido a mantener una
estabilidad política providencial para el partido en el poder.
DISIDENTES Y OPOSITORES: LAS FISURAS DE LA HEGEMONÍA

PRIÍSTA
32 A principio de los años ochenta, muchas organizaciones locales y regionales

independientes del PRI inscriben la toma del poder municipal en el centro de sus
estrategias de movilización. Según la expresión de Adriana López Monjardin, en esos años
el acceso a los municipios se vuelve una “utopía viable”.42 Hecho que se debe sin duda a
que se trata del nivel más cercano de poder institucional y el único que actores
“periféricos” puedan aspirar a controlar. Las otras posiciones institucionales parecen ser
inútiles (diputaciones locales o federales) o fuera del alcance (ejecutivos de los estados o
de la federación). Aun cuando se encuentren al margen del poder efectivo (el del centro),
los municipios no dejan de constituir la célula de base del sistema político, como
subrayamos al principio de este volumen. Fausto Díaz Montes, al analizar la importancia
del municipio en la política mexicana, destaca el papel que tiene esta institución en el
modo de dominación priísta: el gobierno central la utiliza para controlar todos los
sectores de la población que no pertenecen a las organizaciones corporativas del PRI (CTM,
CNOP, CNC) y para reforzar el trabajo de éstas cuando no existen en el nivel local. 43
33 Aun cuando el juego de poder parezca insignificante, dado el reducido margen de decisión
de los municipios, éstos son un eslabón definitivo de la reproducción del sistema de
dominación priísta. El presidente municipal es responsable del comportamiento político
de la población de su municipio. Está encargado de canalizar, incluso de contener, las
demandas de sus conciudadanos. Según el autor, esto explica los esfuerzos desmesurados
de los poderes centrales por impedir que la oposición gane las elecciones municipales.
Para garantizar la estabilidad política y la promoción de las políticas del gobierno central
es indispensable que los gobiernos locales estén en manos de alcaldes “leales”, es decir,
priístas.
34 En Oaxaca, durante los años ochenta, en que la oposición aumenta en el plano local, los
comicios municipales son cada vez más conflictivos: el gobierno trata a toda costa de
garantizar la victoria de los candidatos “oficiales”, incluso recurriendo al fraude.
Mientras que los grupos de oposición tienen una verdadera capacidad de movilización, el

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gobierno intenta negociar la formación de consejos municipales con mayoría priísta. En el

peor de los casos, si bien no se desmoviliza a la oposición, puede conceder elecciones
extraordinarias. Si, en fin, logra franquear todos estos obstáculos y gana las elecciones, el
gobierno puede recurrir a otros medios para “neutralizarla”: la retención de recursos
presupuestarios, la supresión de programas sociales, el refuerzo de la intervención de las
instituciones estatales o federales, etc. En los casos más extremos, el gobierno puede
buscar destituir a las autoridades municipales so pretexto de faltas graves en la gestión
financiera o de inestabilidad política y social, como ocurre en Juchitán en agosto de 1983.
44
35 La reforma de 1977 tiene un papel determinante en lo que algunos han llamado la

“revolución municipal”, esta oleada de movilizaciones locales por el control de los
municipios que estimula la participación en las elecciones de organizaciones
independientes que antes se habían opuesto a ellas. Efectivamente, antes de las reformas
estas organizaciones no tienen muchas opciones para participar en las elecciones locales.
Ellas deben impulsar a candidatos en el interior del PRI o bien buscar el apoyo de partidos
de oposición susceptibles de canjear sus victorias locales por beneficios en el plano
federal. Frecuentemente, el PPS o el PARM negocian diputaciones o senadurías por
municipios que sus planillas han obtenido pero cuya elección está en litigio. 45 En cuanto
al PAN, no tiene presencia significativa en las zonas rurales del sur del país. Los opositores
pueden optar entre los riesgos de la represión y los de la traición. Al legalizar a nuevos
partidos no comprometidos con el PRI, como el PCM, la reforma hace posible nuevas
alianzas para las organizaciones locales “radicales”. También tiene el efecto de frenar la
utilización de la fuerza armada para resolver los litigios electorales e imponer a las
autoridades municipales.46 No obstante que sigue siendo un medio al cual el gobierno
recurre a menudo a principios de los ochenta, las nuevas reglas del juego empujan a éste a
buscar nuevos medios para conservar el control, como la negociación y la integración de
consejos municipales “mixtos”.
36 Las nuevas oportunidades que brinda la reforma electoral no solamente benefician a las
organizaciones que desde sus inicios nacen fuera del PRI. En realidad, tanto en Juchitán
como en todos los demás municipios la oposición electoral se alimenta de las fracturas
que tienen lugar dentro del partido hesemónico. Son los disidentes del PRI los primeros
que buscan una alternativa electoral y se alian con el PPS. La organización de las nuevas
generaciones de radicales en realidad viene a reforzar esta primera ruptura. Se trata, en
general, de los hijos de los primeros disidentes.
37 Por motivos que no tienen que ver exclusivamente con la reforma, sino con una
transformación de la sociedad por efecto de la modernización (urbanización, surgimiento
de nuevos sectores de actividad, elevación del nivel de educación, etcétera), surgen
nuevos actores que rivalizan por el control del poder en el interior mismo del PRI.47 Éste
nunca fue una organización monolítica y estuvo siempre marcado por las contradicciones
y la competencia política interna. Como dijimos, en la mayoría de los municipios rurales
de Oaxaca el partido no tenía más que una presencia indirecta, la selección de sus
“candidatos” se hacía según los procedimientos tradicionales de la asamblea del pueblo.
Pero en los municipios más grandes y urbanizados, donde tenía una presencia directa a
través de sus organizaciones corporativas, la selección de candidatos sí se hacía según sus
reglas.
38 En septiembre de 1980 el PRI publica los mecanismos de selección de candidatos para las
elecciones municipales: en 102 municipios la selección se realizará a través de

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“convenciones municipales” con dos modalidades: en 69 la convención estará compuesta

por representantes de cada una de las organizaciones pertenecientes a los diferentes
sectores del PRI ( CTM, CNOP, CNC); cada uno de estos representantes propondrá a los
candidatos elegidos por su organización. En 33 municipios la convención estará
compuesta por un representante por sector; cada sector habrá elegido a sus candidatos
con anterioridad. En el resto de los municipios (468 en total) el delegado general del
Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del partido establecerá las “modalidades específicas que,
en concordancia con las condiciones políticas y sociales particulares de estos municipios,
garanticen una selección democrática con el fin de que se mantenga la unidad de acción
orgánica y estratégica del partido”.48
39 En otras palabras, el partido incorporó a sus procedimientos de selección interna las
formas tradicionales de elección de autoridades locales que aplicaban los municipios de
Oaxaca. Las “condiciones políticas y sociales particulares” no eran otras que lo que más
tarde se designaría con el nombre de “usos y costumbres”. En estos 468 municipios el PRI,
en realidad, lo único que hizo fue acreditar a las personas designadas por las asambleas
comunitarias. Así pues, en la gran mayoría de los casos no había más que una sola planilla,
que se ratificaba en las urnas el día de la elección “oficial”.49
40 En ocasión de las elecciones de 1986, 1989 y 1992 los mecanismos de selección del PRI
reflejan con mayor evidencia esta “cooptación” de los procedimientos consuetudinarios
con mayor evidencia. El partido prevé, en efecto, una de tres formas de selección: los
“usos y costumbres” (la expresión figura por primera vez en la convocatoria publicada
por el PRI en los diarios en mayo de 1986, y luego en septiembre de 1992); la consulta
directa a la base militante y la convención sectorial.50 El PRI se basa en las elecciones
precedentes para determinar en qué municipios aplicará diferentes procedimientos. Las
convenciones de partido y otras consultas se aplican ahí donde ya hubo varias planillas en
competencia. Es en esos municipios “de riesgo”, estimados en una centena en 1980, donde
el partido debe intervenir directamente en la selección del candidato oficial. 51
41 Varios actores intervienen en la selección de candidatos: el presidente municipal en
turno, los dirigentes estatales y locales del partido, el representante del comité nacional
del partido, los diputados locales y el gobernador. Este último es, en realidad, el que
decide principalmente, es él quien zanja las cuestiones ahí donde los diferentes sectores
del partido no se ponen de acuerdo.52 En los casos en que la elección municipal coincida
con la de gobernador (cada seis años), puede darse el caso de que el gobernador en turno
y el recién elegido, cuando no pertenecen al mismo grupo político, apoyen a candidatos
diferentes, provocando así escisiones. La regla general, no escrita, consiste en escoger a
los candidatos que son apoyados por grupos u organizaciones locales susceptibles de
garantizar la estabilidad política en el seno del municipio.53 La actividad política descansa
esencialmente en las relaciones clientelistas. Si las principales “fuerzas políticas” locales
(dirigentes de organizaciones, caciques, ex autoridades municipales y autoridades en
turno) sostienen a un candidato, su popularidad entre el electorado queda asegurada. Sin
embargo, puede ocurrir que los dirigentes estatales del partido busquen impulsar a
candidatos que defienden sus intereses y los apoyan en su carrera política, en contra de la
opinión misma de los grupos de poder locales. En estos casos es cuando surgen los
conflictos.54
42 A partir de los años setenta ocurre cada vez con mayor frecuencia que una nueva
generación de dirigentes busque desplazar a los antiguos priístas. Para que las relaciones
de fuerza se vuelvan en su favor, es común que movilicen a sectores de la población que

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hasta ese momento no han tenido participación política directa. Estas rivalidades dentro
del partido se pudieron resolver a lo largo de los años sesenta y setenta gracias a una
hábil política de compensación, que consistía en obtener de uno de los pretendientes que
renunciara a la candidatura a cambio de otro beneficio (un puesto en la administración
central, recursos para mantener a su propia clientela política o simplemente la promesa
de ser el próximo candidato).
43 Durante los años faustos del crecimiento económico y del boom petrolero de los años
sesenta y setenta la maquinaria estaba bien aceitada: había cabida para todo el mundo y
medios suficientes para recompensar la disciplina de los dirigentes. Además, la falta de
alternativas institucionales no dejaba otra opción que la resignación. A partir de los años
ochenta la crisis económica hará más difícil esta política de compensación y de
cooptación.55 Las rivalidades en el PRI se transformarán en disidencias, que buscarán
otros canales de expresión. La reforma electoral permitirá a estos candidatos frustrados y
a los sectores marginados del PRI recurrir a los partidos de oposición para registrar sus
planillas. Si anteriormente esto trajo beneficios a los partidos existentes, el fenómeno
tiende a alcanzar una amplitud diferente en los años ochenta: la oposición se nutre desde
entonces de la alianza entre los disidentes del PRI y los sectores que se movilizan por fuera
del partido “oficial”, como el de los estudiantes o de las jóvenes generaciones de
profesionistas. Los disidentes están más preparados para atreverse a la indisciplina, ya
que pueden contar con estos grupos organizados y con las nuevas garantías
institucionales en materia electoral.
44 Se trata de una transformación de gran envergadura: la reforma electoral permitió que
los movimientos de oposición locales (que surgieron dentro y fuera del PRI) desplazaran el
centro de agregación y conciliación de intereses fuera del marco institucional del partido
hegemónico.56 Ya no será exclusivamente en el interior del PRI donde se ejerza la
competencia y la negociación política, sino en la arena, más abierta, del sistema de
partidos. En otras palabras, a partir de los años ochenta los diferentes actores políticos se
dan cuenta de que hay “una vida después del PRI”. Este cambio va acompañado
evidentemente de un número creciente de conflictos pre y poselectorales. Lo que antes se
resolvía “en familia” y evitando las grandes fracturas rebasa los límites de la conciliación
“amigable” y se transforma en “litigio” electoral. En un número cada vez mayor de
municipios de Oaxaca, a partir de 1980 las elecciones locales dejan de ser simples rituales
que sirven para ratificar decisiones tomadas en otra instancia. Un vistazo a las elecciones
municipales de Oaxaca en 1980, 1986, 1989 y 1992 nos permitirá ver con claridad este
aumento del nivel de competencia y de conflicto en una franja cada vez mayor de
municipios.
EL OCASO DE LAS “PLANILLAS ÚNICAS”
45 A medida que la competencia por el control del poder municipal se exacerba, los
conflictos pre y poselectorales se multiplican. La antigua paz priísta queda relegada por la
multiplicación de candidaturas disidentes y la consolidación –tímida pero constante– de
la oposición. Las elecciones municipales de 1986 a 1992 reflejan el crescendo de los
conflictos electorales y la dificultad cada vez mayor que el gobierno tiene para
resolverlas.
46 Uno de los indicadores más significativos de la evolución del nivel de competencia en las
elecciones municipales es la cantidad de planillas registradas en cada uno de los 570

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municipios. Antes de las reformas de los “usos y costumbres” de 1995, en la mayoría de

éstos el PRI aparecía como el único partido que presentaba una planilla electoral. Estas
candidaturas “únicas” correspondían en realidad al hecho de que el PRI registraba a las
autoridades nombradas en las asambleas comunitarias. Podía darse un cierto grado de
competencia en las comunidades, pero en general no rebasaba los límites de lo
“negociable” y no se traducía en una disidencia política. Las facciones, si las había, no
implicaban una filiación partidista distinta: todo el mundo era priísta, aun cuando eso no
se tradujera en un militantismo activo. Ya lo dijimos: el PRI no era percibido como una
organización política distinta de las instituciones gubernamentales. Y además no lo era
realmente. Funcionaba más bien como el aparato electoral del gobierno, al grado de que
su dirigente “supremo” no era el secretario general del partido, como lo marca el
organigrama, sino el presidente de la república.
47 Las estadísticas electorales de los años anteriores a la creación de instituciones
electorales autónomas son muy irregulares y difíciles de obtener. La información en
general está diseminada en los archivos de los diferentes partidos y del gobierno, por lo
que es difícil hacer un trabajo comparativo minucioso. Algunos investigadores, sin
embargo, han logrado reconstruir una secuencia que va de 1977 a 1992. 57 Esto nos
permite contar con algunos índices relativos a la evolución de la competitividad de las
elecciones municipales en los años siguientes a la reforma de 1977 y anteriores a la de
1995 sobre los usos y costumbres.
48 Para empezar, lo que aparece es que el número de municipios donde participa más de una
planilla electoral en los comicios aumenta constantemente a partir de 1980. En ese año, en
efecto, los partidos de oposición acreditan planillas en 73 municipios, mientras que en 497
no hay más que una planilla inscrita: la del PRI. En las elecciones precedentes, en 1977,
año de gran efervescencia universitaria y política, la oposición había presentado planillas
en 77 municipios. El año 1980 arroja una ligera disminución, debida sin duda a una
relativa tregua política. En 1983, en cambio, el número de candidaturas “únicas”
disminuye a 483, dado que en 87 municipios hay más de una planilla inscrita. Esta
disminución se acentúa en 1986, en que no aparecen candidaturas únicas más que en 449
municipios. La cifra se estabiliza entre 1986 y 1989, al pasar de 449 a 445 municipios de
planilla única. Finalmente, en 1992 hay 436 municipios con una sola planilla electoral
acreditada. El número de municipios en que las elecciones son verdaderamente
competitivas casi se duplicó entre 1980 y 1992, al pasar de 73 a 134. 58 Según Fausto Díaz
Montes, autor de un trabajo comparativo sobre las elecciones municipales en Oaxaca, este
aumento de la competitividad es un efecto directo de la reforma electoral de 1977. Al
permitir el registro de nuevos partidos, abrió nuevas opciones para canalizar las
preferencias de los electores y de los grupos políticos locales. Aunque la mayoría de los
municipios sigue teniendo solamente una planilla acreditada en las elecciones locales, nos
parece importante subrayar el aumento exponencial del multipartidismo en los años que
preceden a la reforma de los usos y costumbres. A nuestro modo de ver, este fenómeno
contribuye a la comprensión de lo que llevó al gobierno a legalizar los procedimientos
consuetudinarios de elección, de los que el PRI sacó provecho durante muchos años.
49 Otro dato interesante es el del número de planillas que la oposición acredita sobre el
conjunto de los municipios. Pasa de 87 planillas en 1977 a 155 en 1986 y a 172 en 1992. La
cantidad de planillas de oposición se duplicó. El PRI, por su parte, registra 570 planillas en
cada elección. A estas planillas legalmente inscritas por los partidos políticos cabe agregar
las planillas “independientes” que aparecen en 1977. Se trata de planillas que no son

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registradas por ningún partido pero que hacen campaña y obtienen votos el día de la
elección en el espacio reservado en las boletas a los candidatos no inscritos; fenómeno
interesante que se podría considerar el antecedente directo de las “planillas
comunitarias” del régimen de usos y costumbres aplicado a partir de 1995. Las planillas
independientes están conformadas por personas que pertenecen al PRI y que buscaban el
registro de su partido pero la selección interna no las favoreció. Impugnan esta decisión
pero no su pertenencia al partido, y conservan su planilla para el día de las elecciones
esperando triunfar sobre la candidatura “oficial” y ser reconocidas por el gobierno. Las
personas que optaron por este género de “disidencia” son conscientes de que es más
arriesgado que los acredite un partido de oposición. Saben que todo municipio ganado
por la oposición será bloqueado económicamente. La “neutralidad” de la candidatura
“independiente” es vista como una forma de evitar la confrontación directa con el partido
y por ende con el gobierno. Los disidentes continúan presentándose como priístas, por lo
tanto son “recuperables” para el partido en caso de que ganen.59
50 En 1977 y 1980 se cuenta una decena de planillas independientes. En 1986 el fenómeno se
produce de nuevo, pero esta vez en relación con la confrontación entre el gobernador de
turno Jesús Martínez Álvarez,60 y su sucesor, Heladio Ramírez López, que promueven un
candidato diferente cada uno. En diversos municipios el gobernador saliente apoya
planillas “independientes” constituidas por las personas que habían sido desplazadas por
los candidatos de Heladio Ramírez.61 Pero parece ser también que el número de
candidatos sin acreditación partidista se extiende a otros municipios, en los que las
organizaciones corporativas del PRI no están presentes. Son las primeras reivindicaciones
del respeto de los procedimientos comunitarios. Así, varias comunidades de la sierra
Juárez, en la región mixe y en la Mixteca, exigen que las autoridades sean acreditadas
directamente por el gobierno sin que tengan que afiliarse a un partido político. Esto se
repite en 1989, y más tarde con mayor amplitud en 1992. Durante estas últimas elecciones
hay una veintena de planillas que corresponden a disidentes del PRI, a grupos
independientes como la COCEI –en ciertos municipios del Istmo–, o bien a comunidades
que se rehusan a tener que elegir entre el PRI o un partido de oposición para registrar a
sus autoridades.62
51 El gobierno acepta esta opción de manera tácita, quizá para evitar grandes
confrontaciones. Indudablemente, es también una forma de frenar el progreso de la
oposición. A fin de cuentas, estas candidaturas “independientes” pueden siempre volver
“al redil” en caso de alejarse. Más vale un independiente al que se puede seguir
considerando “uno de los nuestros”, con quien la negociación es más fácil, que un
opositor declarado que hace retroceder el lugar del partido en las estadísticas electorales
y puede apoyarse en relevos opcionales (organizaciones regionales independientes,
partidos políticos de oposición) para ejercer presión en el gobierno y construir un
verdadero contrapoder.
52 No por ello deja de avanzar la oposición en Oaxaca. Las cifras hablan por sí solas: en 1977
la oposición gana en 9 municipios; en 1980 gana 17, casi el doble; en 1983 se debilita
ligeramente ya que sólo gana en 11. Ese año el PRI y el gobierno se resarcen, tras caer en la
cuenta de los efectos desfavorables de la reforma de 1977 para la oposición; el PRI,
recurriendo a la reforma municipal, retoma el control de los municipios por todos los
medios, la fuerza incluida, como ocurre en Juchitán. En 1986 la oposición casi recupera su
presencia anterior, ganando en 15 municipios. Pero es en 1989 cuando su empuje es más
espectacular: gana en 34 municipios. El efecto del “neocardenismo” golpea con toda su

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fuerza al PRI en Oaxaca. Es un momento decisivo de cambio en la región. Aun si los

resultados parecen irrisorios en términos absolutos (de hecho, ¡no se trata más que del
seis por ciento de los municipios!), la presencia de la oposición se ha duplicado en menos
de diez años. Es una señal de alarma para el gobierno de Oaxaca, que emprenderá una
serie de reformas destinadas a contener la avanzada de la oposición o, en todo caso, a
devolver al PRI la legitimidad. En 1992 la oposición conserva 27 municipios, baja menor
tras el repunte de 1989.63
53 El avance de la oposición no se refleja únicamente en el plano de los municipios ganados,
donde finalmente las cifras siguen siendo modestas. El porcentaje de votos que se lleva
cada uno de los partidos en las elecciones municipales es igualmente revelador de la
tendencia de fondo hacia el ocaso de la hegemonía priísta. El PRD pasa de 94% de los votos
en 1980 al 74 en 1992, una pérdida de 20% de los votos en doce años. Aquí también la
irrupción del PRD en 1989 es bastante espectacular, dado que el PRI pasa de 92% de los
votos a 84 entre 1986 y 1989, mientras que el PRD y sus antecedentes (PCM, PSUM, después
Coalición Democrática en 1986) pasan de 2% en 1986 a 7 en 1989 y luego a 13 en 1992. El
PAN, por su parte, pasa de 1 a 3% de los votos entre 1980 y 1983, y se mantiene en este
nivel hasta 1992. El cambio más visible es el derivado del empuje de la oposición “a la
izquierda” del PRI en 1986 y 1992, en las elecciones que preceden justamente a las
reformas sobre las costumbres electorales.64
54 Así, pues, el panorama electoral se modifica sensiblemente en unos pocos años. De un
estado donde el partido oficial reinaba prácticamente solo y donde las elecciones no eran
competitivas salvo en una decena de cabeceras de distrito, pasamos a una realidad más
heterogénea. La avanzada de la oposición o el ocaso de la hegemonía priísta son por cierto
hechos muy relativos, cuando sabemos que en 1992 más del 95% de los municipios están
gobernados por el mismo partido. Pero lo significativo es lo repentino del cambio: entre
dos elecciones municipales –1986 y 1989– la presencia de la oposición en los
ayuntamientos se duplicó. Es este salto cualitativo el que repercutirá en el
comportamiento del gobierno, de los partidos pero también de las comunidades, que
bruscamente se ven confrontadas con el multipartidismo. Pues es necesario recordar que
la introducción de la representación proporcional permite a la oposición tener una
precencia en el seno de los ayuntamientos la representación proporcional también le
permitió tener una mayor presencia en el Congreso local, sobre todo después de las
elecciones de 1989. Su capacidad de presión y de negociación en las diferentes
instituciones, entre ellas la Comisión Electoral, modifica las relaciones de fuerza
habituales: el gobierno está obligado a un “arreglo” con la oposición; su margen de
maniobra se vé sensiblemente reducido, al punto que tendrá que ceder en ciertos litigios
electorales. Aun cuando el PRI conserva la mayoría aplastante, el gobierno ya no es
omnipotente, como antes; en todo caso, lo es cada vez menos. Finalmente, no hay que
aislar a Oaxaca del resto del país: a partir de 1988 la oposición aumenta en todo el
territorio nacional. En el norte, en Baja California, el PAN llega por primera vez al
gobierno estatal en 1989, y gana también las principales ciudades de la región. La
oposición, en fin, gana terreno en el Congreso federal, amenazando en el mediano plazo la
eficacia de la “aplanadora” priísta, que pasaba todas las iniciativas del presidente de la
república.
55 Hay otro factor, más significativo aún, de la nueva realidad política de Oaxaca: el aumento
de los conflictos vinculados a las elecciones municipales. Si bien la renovación de los 570

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ayuntamientos de Oaxaca constituyeron siempre un asunto delicado, a todas luces nunca

fue tan problemática como durante estos años de cambios políticos.
LOS RIESGOS DE INGOBERNABILIDAD
56 A partir de los años setenta, las elecciones municipales son cada vez más difíciles. Hay
conflictos en las diferentes fases del proceso electoral: en el momento de la selección de
las candidaturas; durante las campañas electorales; el día de las elecciones; en el
momento en que se emiten los resultados oficiales y durante la transmisión de poder.
Estos conflictos existieron siempre, pero en un número menor de municipios. Un hecho
que cambia a partir de los años setenta es que el número de municipios “con problemas”
aumenta. El nivel de conflicto evidentemente tiene que ver con el grado de competencia
entre los diferentes candidatos y los grupos que representan. En la mayoría de los casos
los conflictos implican un cierto nivel de violencia, que puede variar de la simple
escaramuza al homicidio.
Las elecciones de 1980: candidaturas frustradas y disidencia
57 En 1980, la mayoría de los conflictos surgieron a partir de la selección de candidatos en el

seno del PRI. Los candidatos “excluidos” se movilizaron contra las planillas registradas
por su partido. Ya lo dijimos: sólo raramente tenían los partidos de oposición militantes
permanentes. En realidad, prestaban su registro a los disidentes del partido “oficial”. En
unos pocos casos nada más alcanzaban a hacer de esta alianza coyuntural una relación
más permanente. El día de la elección, los partidarios de las planillas independientes y los
de la oposición se movilizaron para exigir la anulación de los resultados. Denunciaron,
entre otras cosas, el robo de urnas y el voto de personas que no tenían credencial de
elector. Pero fue tres días después de los comicios cuando los partidos hicieron las
primeras presiones públicas. Los comités municipales se declararon incompetentes y
transfirieron los paquetes electorales a la Comisión Electoral. Los grupos trataron de
ejercer presión ante esta institución mediante los representantes de los partidos políticos,
para obtener la anulación de la elección. Así, el PAN exigió al PRI el reconocimiento de su
victoria en los municipios de Coyotepeji, Huixtepec y Santo Domingo Ingenio. El PPS pidió
la anulación en varios municipios del Istmo, entre ellos Tehuantepec. El 24 de noviembre,
la oposición reclamó la anulación de las elecciones de Tehuantepec, Ixhuatán, Unión
Hidalgo, Ixtaltepec y Juchitán. El PARM, por su parte, había ocupado el palacio municipal
de Pinotepa Nacional para que se reconociera su victoria. El PRI declaró aceptar las
victorias de la oposición, salvo en los casos de Pinotepa Nacional y Juchitán, que
consideraba haber ganado. Finalmente, el 25 de diciembre la Comisión Electoral emitió su
veredicto para 560 municipios, de los cuales doce correspondían a la oposición, entre ellos
Pinotepa Nacional, Huajuapan, Asunción Tlacolulita, Huixtepec y Unión Hidalgo. Las
elecciones se anularon en Juchitán, cuyo palacio municipal ocupó gente de la COCEI, y
donde se realizarían elecciones extraordinarias.65
58 Quedaban diez municipios en litigio. Las planillas independientes exigieron que se
reconociera el triunfo en Pochutla, Zaachila, Telixtlahuaca, Valle Nacional, Nochixtlán y
Ayoquezco de Aldama, entre otros. Varios palacios municipales fueron ocupados por
grupos de priístas disidentes. La solución de estos litigios se anunció el 31 de diciembre: la
Comisión Electoral reconoció el triunfo de la oposición en 17 municipios, mientras que en
otros diez los resultados fueron anulados. Se instalarían consejos municipales mientras se

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organizaban las elecciones extraordinarias en Juchitán, Tehuantepec, Chil-tepec,

Magdalena Ocotlán, Zanatepec, Huautla, Huhuetlán, Nochixtlán, Pochutla y otros. 66 Los
partidos aceptaron evacuar los palacios municipales y el gobierno negoció con las
planillas independientes. En Zaachila, por ejemplo, miembros de las dos planillas rivales
participaron en el ayuntamiento.
59 Esto no impidió que hubiera dificultades el 1 de enero de 1981, fecha de la entrada en
funciones de las nuevas autoridades. Hubo enfrentamientos violentos en varios
municipios, entre ellos Ixtepec, Matatlán, San Juan La-lana, Pochutla, Nochixtlán,
Telixtlahuaca, Lachilá, Mariscala de Juárez y Unión Hidalgo.67 En este último caso, con
mucho el más violento, hubo dos muertos y varios heridos. En los demás, la constitución
de los consejos municipales parece haber permitido desactivar los conflictos. Se suponía
que serían provisionales, pero pocos días después el gobierno cambió de decisión: en
aquellos sitios donde no fuera necesario no habría elecciones extraordinarias. Se previó,
entonces, organizar elecciones en siete municipios, pero sólo tuvieron lugar en Juchitán,
Magdalena Ocotlán (donde ganó el PCM) y Zanatepec. En los demás casos, las diferentes
fuerzas políticas habían hallado un equilibrio: la participación en los consejos municipales
permitía a los grupos de oposición participar en la gestión municipal sin necesidad de
bloqueo económico por parte del gobierno. Otros conflictos aparecieron ulteriormente en
Miahuatlán, donde fue necesario constituir un consejo municipal, después en Pochutla,
Telixtlahuaca, Nochixtlán, Juchitán y Tehuantepec.68
60 Las elecciones de 1980 confirman la tendencia que empezó a principios de los años
setenta. Aun cuando la reforma electoral favoreciera la reducción del nivel de violencia al
canalizar los litigios hacia los partidos y las instancias de negociación previstas para tal
efecto, los conflictos aumentaron. Según las investigaciones de Fausto Díaz Montes, el
número de municipios que se vieron envueltos en conflictos durante las elecciones
municipales pasó de 10 en 1971 a 50 en 1980, 56 en 1983 y 73 en 1986. 69
Las elecciones de 1986: la ruptura de la paz priísta
61 Las elecciones de 1986 estuvieron particularmente plagadas de tropiezos. Marcan un

récord en ocupación de alcaldías, manifestaciones, enfrentamientos, intervención de las
fuerzas del orden, anulación de elecciones, realización de elecciones extraordinarias,
plebiscitos y formación de consejos muncipales. Dos factores principales contribuyeron a
este recrudecimiento de los conflictos. Para empezar, como dijimos, el gobernador en
turno y el que debía reemplazarlo pertenecían a grupos políticos opuestos. Normalmente
las elecciones municipales que coinciden con las de gobernador (esto es, cada seis años)
suelen ser más conflictivas que las otras, pues el cambio de gobernador implica un cambio
de grupo político. En suma, se trata de una especie de alternancia en el interior mismo del
PRI. Es raro que el candidato surja del gabinete del gobernador en turno. En el sistema
priísta, la selección de candidato la hacía el presidente de la república, 70 tomando en
cuenta las relaciones de tuerza entre los diferentes grupos políticos en el plano local
tanto como el federal. Ocurre a menudo que el gobierno en turno y el que debe
reemplazarlo no estén en muy buenos términos. Esta diferencia se refleja en la selección
de los futuros presidentes municipales, ya que cada grupo busca colocar a sus propios
hombres a la cabeza de los municipios. En 1986 había dos precandidatos al cargo de
gobernador: Heladio Ramírez López y Jesús Martínez Álvarez. El primero estaba apoyado
por el sector campesino del partido y el segundo por el sector “popular” y los
comerciantes de la región. Apenas en 1985 el gobernador Vázquez Colmenares fue

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nombrado para ocupar un puesto en el gobierno federal. Jesús Martínez Álvarez,

secretario general de gobierno a la sazón, pasó a ser gobernador interino y se retiró, muy
a su pesar, de la carrera por la candidatura. Heladio Ramírez se convirtió en candidato
oficial, aun cuando su rival hiciera lo posible para impedirlo. Sus diferencias se dejaron
sentir más tarde en la selección de candidatos para las elecciones municipales. 71
62 Otro factor que contribuyó a aumentar las dificultades es el cambio de fecha para las
elecciones y la entrada en funciones de los ayuntamientos. La reforma electoral de 1984
determinó que las elecciones municipales, las de gobernador y diputados locales tuvieran
lugar el mismo día, siendo que en los años anteriores se hacían separadamente. Las
segundas se efectuaban en el mes de agosto y las primeras en el de noviembre, lo que
daba la posibilidad al gobernador de identificar a los mejores candidatos en función de su
participación en su propia campaña electoral. Una vez elegido, el gobernador tenía el
apoyo para sostener a sus candidatos. Disponía de un nuevo congreso local conformado
por diputados, cuya candidatura había impulsado, y el secretario general de gobierno,
designado por él mismo, estaba a la cabeza de la Comisión Electoral. En 1986, el
gobernador elegido ya no tuvo el tiempo para intervenir personalmente en la selección de
candidatos para las elecciones municipales y tuvo que confiar la tarea a su equipo de
campaña.72 Por otro lado, el gobernador en turno aún controlaba el Congreso local y la
Comisión Electoral, cosa que le permitía obstaculizar las decisiones del candidato oficial.
Esta fractura en el seno de la élite política regional explica en gran parte las divisiones
entre priístas en el plano municipal y los desacuerdos en torno a la integración de las
planillas electorales.
63 La generalización de la representación proporcional provocó también nuevos conflictos
poselectorales. Como el número total de consejeros había quedado fijado en quince, la
nueva fórmula de representación implicaba que la lista mayoritaria cediera varios lugares
a la oposición, sin que por ello aumentara el número de escaños. En la mayoría de los
casos el partido que había triunfado en las elecciones no aceptaba que le “quitaran”
posiciones en el seno del ayuntamiento.
64 A fin de cuentas, frente a un PRI fragmentado la oposición constituyó la Coalición
Democrática (que aglutinaba al PSUM, al PRT y al PMT) y postuló candidatos en un número
mayor de municipios que en los años precedentes. Además, la sección regional del
sindicato de maestros, en pugna con su dirección nacional, decidió apoyar a los
candidatos de la oposición el día de los comicios; la Iglesia, por su parte, hizo un llamado
al voto “consciente” y a la movilización para impedir el fraude electoral. Signos todos
precursores de una elección difícil.73
65 Por lo tanto, los conflictos surgieron desde el proceso de selección de candidatos del PRI.
En esta ocasión el PRI realizó elecciones primarias en 27 municipios y después
convenciones de sectores en 14. En 521 municipios el PRI recurrió a los usos y costumbres
de las comunidades. En los tres tipos de municipios hubo problemas. En el caso de los de
usos y costumbres, varias comunidades protestaron contra la imposición, por los caciques
regionales, de candidatos diferentes a los que habían sido designados en asamblea. Es el
caso, por ejemplo, de San Juan Mazatlán, en la baja Mixe, donde el cacique regional
intentó imponer a su propio candidato con el apoyo del PRI74. En los demás municipios
fueron los precandidatos que perdieron los que acusaron a sus adversarios y al partido de
fraude en la elección interna, o de manipulación en la realización de las convenciones. En
la mayoría de los casos decidieron no someterse a la selección del partido y trataron de
mantener su propia candidatura de forma independiente, o uniéndose a un partido de

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oposición. Los grupos más radicales decidieron ocupar las alcaldías de sus municipios
para obtener la anulación de las primarias, tal como ocurrió en San Pedro Tututepec y en
Teotitlán de Flores Magón.75 Casi todas estas divisiones continuaron hasta el día de las
elecciones, a pesar de los intentos del PRI de resolverlas invitando a los disidentes a
participar en las planillas oficiales, o bien proponiéndoles cargos en el partido o en la
administración.
66 Los conflictos aumentaron a medida que se aproximaban los comicios. La lista nominal de
electores y la repartición de credenciales para votar estaban entre las principales causas
del descontento. Efectivamente, la ley precisaba que solamente las personas mayores de
18 años que figuraran en la lista nominal y tuvieran la credencial de elector podrían
votar. En 1986, la lista elaborada por el Registro Nacional de Electores se distribuyó entre
los partidos de oposición solamente un día o dos antes de las elecciones. En muchos
municipios las listas nominales estaban incompletas. La oposición se movilizó para
denunciar estos “faltantes” y la mala distribución de las credenciales. En algunos
municipios, la tensión era tal que los comicios no pudieron celebrarse (Chahuites y San
Pedro Comitancillo, sobre todo) o fueron interrumpidos violentamente (San Francisco
Telixtlahuaca y Santiago Laollaga, entre otros). Ya el día de la elección la oposición
denunció las irregularidades: voto de priístas menores de edad; distribución de
credenciales de elector adicionales entre las mismas personas; urnas embarazadas a favor
del PRI; listas nominales rasuradas en detrimento de opositores; intento de robo de las
urnas en las casillas donde el PRI parecía perder, etcétera.76
67 Los diferentes partidos de oposición establecieron la lista de municipios donde exigían la
anulación de las elecciones. Al día siguiente las manifestaciones, la ocupación de edificios
públicos y el bloqueo de carreteras se multiplicaron como nunca antes. Unos días después
los partidos de oposición crearon un Frente Cívico para la Defensa del Voto Ciudadano,
que organizó manifestaciones y huelgas de hambre en la capital. Como prácticamente era
imposible aportar pruebas del fraude electoral, la oposición se esforzó por hacer presión
por la vía de la movilización más que por la legal. Así, el número de alcaldías ocupadas
aumentó considerablemente77 Por su parte, los priístas adoptaron una actitud
relativamente pasiva, esperando que su partido defendiera sus victorias ante la Comisión
Electoral. La violencia se produjo sobre todo en los municipios donde se enfrentaron a
priístas disidentes.78
68 El 15 de septiembre, el día de la transferencia del poder, había 36 alcaldías ocupadas por
grupos inconformes con el resultado de las elecciones. En ciertos municipios, como
Pochutla y San Pedro Comitancillo, hubo enfrentamientos violentos entre priístas y
miembros de la oposición. En más de 50 municipios los conflictos prosiguieron hasta
después del 15 de septiembre. Después de esta fecha, sin embargo, el equilibrio de fuerzas
se inclinó en favor del gobernador electo, ya que el nuevo Congreso local, que acababa de
entrar en funciones, estaba conformado por partidarios suyos. Por otra parte, el trabajo
de la Comisión Electoral llegó a su fin el 15 de septiembre, cediendo el lugar al Congreso y
al gobierno la tarea de resolver los conflictos. Se crearon comisiones especiales para
resolver los casos más graves con la participación de un representante del gobierno, de la
legislatura local y del PRI. Pese a todo, la mayoría de los conflictos no se pudieron
resolver. Los grupos de oposición continuaron con sus movilizaciones e incluso
comenzaron a echar a andar las alcaldías que estaban ocupando. En San Francisco
Telixtlahuaca, Asunción Ixtaltepec, San Juan Mazatlán, San Juan Guichicovi y Tlacolula de
Matamoros, especialmente, el candidato de la oposición abrió las oficinas de la alcaldía y

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puso en marcha la administración municipal después de haber recibido el aval de la

mayoría de los habitantes, entre ellos los priístas.79 Con la salida de Jesús Martínez
Álvarez, el 1 de diciembre de 1986, la oposición ganó dos municipios más, uno por la vía
de un plebiscito (Asunción Tlacolula) y el otro formando un consejo municipal. Otros
conflictos se resolvieron con la creación de consejos municipales “mixtos” y realizando
plebiscitos. Se organizó una sola elección extraordinaria que fue ganada por el PRI
(Santiago Llano Grande).80
69 El nuevo gobernador81 prosiguió esta política de negociación, ya que no hubo más que
una sola elección extraordinaria en San Francisco Telixtlahuaca, el 15 de febrero de 1989,
también ganada por el PRI. En el resto de los municipios se aplicaron tres soluciones: la
organización de plebiscitos (en un total de diez casos, tres de ellos ganados por la
oposición); la constitución de consejos municipales (29 en total, tres de ellos dominados
por la oposición, nueve por el PRI y 17 con una representación equivalente del PRI y de la
oposición) y, finalmente, la integración de uno o dos miembros de la oposición en los
ayuntamientos electos (en 32 municipios).82 Juchitán fue uno de los municipios donde el
gobierno estableció un consejo dominado por el PRI, pero con la participación de la COCEI.
El gobierno siguió esta política de “concertación” con la participación del Congreso local,
de la Comisión Electoral y del PRI. En muchos casos, la negociación se hizo fuera de la ley,
ya que se instalaron consejos ahí donde el Congreso había recomendado la realización de
elecciones extraordinarias (se anuló un total de 13 elecciones, por lo que se esperaba que
se organizarían nuevas elecciones). En varios casos, también, el Congreso hubo de
ratificar a los consejos designados por el gobierno después de instalados, cuando que la
ley exigía que fueran aprobados primero por el Congreso.83 La estrategia del gobierno
consistió en evitar la prolongación de los conflictos integrando a los grupos en pugna en
el seno de los consejos mixtos, más que buscar aplicar la ley con rigor y organizar
elecciones extraordinarias. Rara vez recurrió a la violencia para desalojar las alcaldías
ocupadas.
70 Las elecciones de 1986 reflejan un cambio en la intensidad y el número de conflictos pre y
poselectorales. Aun si tradicionalmente las elecciones municipales que coinciden con las
de gobernador son más conflictivas, éstas fueron especialmente agitadas. La presencia de
la oposición creció y la competencia entre grupos dentro del PRI se acentuó. El gobierno
tuvo que gastar más energía y recursos que nunca para resolver los litigios y garantizar la
estabilidad política.
Las elecciones de 1989: la embestida del neocardenismo
71 Las elecciones municipales del 6 de agosto de 1989 exhibieron un nivel similar de

conflicto. Al igual que para las elecciones precedentes, las rupturas comenzaron en el
momento de la selección de candidatos dentro del PRI. Una vez más, la imposición de
candidatos por el comité ejecutivo del partido provocó la inconformidad de muchos
“pretendientes” locales. Éstos organizaron movilizaciones para ejercer presión sobre los
dirigentes del partido. Al ver que no resultaba, elaboraron planillas independientes (sin
registro oficial) o bien se aliaron con el PARM y el PRD.84
72 Pues la gran novedad en 1989 fue la creación de un nuevo partido de oposición, el PRD,
formado por la mayoría de los partidos reunidos en 1988 en torno a la candidatura de
Cuauhtémoc Cárdenas. En efecto, durante las elecciones federales de 1988 varios partidos
de izquierda se habían aliado con un grupo de disidentes priístas en el seno del Frente

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Democrático Nacional. Como ya dijimos, Cuauhtémoc Cárdenas obtuvo un alto puntaje en

las elecciones del 6 de julio de 1988 y se sospecha que el gobierno y el PRI manipularon los
resultados a favor de su candidato, Carlos Salinas de Gortari. En Oaxaca, Cárdenas ganó
las elecciones en cerca de 200 municipios, hecho sin precedentes para la oposición.
Semejante resultado tuvo consecuencias directas en las elecciones municipales del año
siguiente.85
73 Efectivamente, en 1989 el PRD creó un Frente Democrático Estatal ( FDE), junto con otros
tres partidos (el PPS, el PARM y el PFCRN). Trataron de promover candidaturas comunes,
pero sólo lo lograron parcialmente. Así, el FDE registró un solo candidato en 70
municipios, mientras que en otros cada partido postuló su propio candidato: el PRD y el
PARM lo hicieron en 64 municipios, el PFCRN en 71 y el PPS en 47. El PRI, como de
costumbre, pudó reivindicar una presencia efectiva o indirecta (¡consuetudinaria!) en los
570 municipios del estado. En cuanto al PAN, acreditó candidatos en 31 municipios.86
74 Frente al impulso de la oposición y el peligro que representaba la nueva coalición, el
gobierno y el PRI hicieron todo lo posible para controlar las elecciones. Después de haber
logrado invalidar las planillas conjuntas del FDE (con la connivencia del PAN), recurrieron
a todos los artilugios imaginables de fraude electoral, desde el rasuramiento del padrón
electoral (supresión del nombre de las personas sospechosas de haber votado por
Cárdenas en 1988) hasta el embarazo de urnas o la repartición de credenciales de elector
falsas el día de los comicios, pasando por la intimidación, el robo de urnas, etc. Hubo
enfrentamientos violentos en una docena de municipios, como Juchitán, donde el
candidato de la COCEI-PRD, Héctor Sánchez, ganó la elección, pero también en
Telixtlahuaca, Suchilquitongo, Chahuites, Yalálag, etcétera.87
75 Después de las elecciones la oposición organizó manifestaciones por todo el estado. El 17
de agosto el PRD llegó incluso a sitiar la capital bloqueando todas las vías de acceso
durante tres horas. La oposición, aunque también los disidentes del PRI, ocuparon más de
30 alcaldías. Pero los candidatos oficiales del PRI no se quedaron atrás, ya que a su vez
organizaron manifestaciones frente al palacio del gobernador, cuando la Comisión
Electoral rehusó atribuirles la victoria electoral. En total, ésta tuvo que anular las
elecciones en diez municipios.88
76 Las elecciones de 1989 marcaron un verdadero hito político, ya que el PRD desplazó al PAN
como segunda fuerza política del estado, con 7% de los sufragios (contra dos en 1986). El
PRD ganó, así, 15 municipios y el PAN solamente seis, como en 1986. En total, la oposición
más que duplicó sus puntos ganando 34 municipios (contra 15 en 1986). 89 Sin duda hay
que buscar en esta verdadera erupción de la oposición una de las razones que llevan al
gobierno de Heladio Ramírez a darles fuerza de ley a los usos y costumbres. 90
Las elecciones de 1992: la consolidación de la oposición
77 En 1992 la tendencia se confirmó, aunque el número de municipios en conflicto se redujo

sensiblemente. El PRI aplicó los mismos procedimientos de selección interna
apropiándose, como siempre, de los usos y costumbres de más de 430 municipios en los
que los partidos de oposición eran inexistentes.91 En el resto de los municipios la
selección se realizó a través de consultas directas a las bases y de convenciones. Hubo una
novedad, sin embargo: el “respeto” de los usos y costumbres se inscribió en la
Constitución local (Artículo 25, reformado en 1990)92 y en el nuevo código electoral
(creado en 1992).93 Esta reforma, sobre la que volveremos un poco más adelante, marca el

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primer paso hacia una inserción de las formas tradicionales de elección de las autoridades
municipales en la reglamentación electoral. Los procedimientos consuetudinarios que el
PRI había incluido ya en sus estatutos, adquieren fuerza de ley a partir de ese momento.
Sin embargo, se trata de una reforma meramente declarativa, que no especifica qué
significa concretamente el “respeto” de las “tradiciones y prácticas democráticas de las
comunidades indígenas”.94 La ley electoral, que supuestamente debe reglamentar el
Artículo 25 de la Constitución, en realidad se contenta con citarlo.
78 Otras dos modificaciones a la ley electoral tuvieron sin duda más repercusiones: primero,
las fechas de elección de gobernador y diputados y la de los municipios fueron
nuevamente separadas; las primeras tendrían lugar en agosto y las segundas en
noviembre. La entrada en funciones de los nuevos ayuntamientos sería el 1 de enero de
1993. Además, el Congreso local, erigido en “colegio electoral”, y no ya la Comisión
Electoral, tendría la responsabilidad de calificar las elecciones.
79 Una vez más los primeros conflictos se presentaron en la selección de los candidatos del
PRI. En más de una decena de municipios la selección del candidato fue impugnada por los
demás precandidatos. Es el caso de Tequisistlán, San Francisco del Mar, Ixtepec, Ejutla de
Crespo, Tlaxiaco, Tlacolula, Huautla, Ojitlán, Acatlán, entre otros.95 Las manifestaciones
se multiplicaron. Algunos casos se resolvieron por medio de plebiscitos, pero casi en
todos lados el gobierno aceptó que se formasen planillas independientes (alrededor de
una veintena). El PRI no fue el único en tener dificultades para designar a sus candidatos.
Entre los simpatizantes del PRD surgieron conflicros en varios municipios, como Jalapa del
Marqués y Juchitán. En Jalapa se presentó una planilla de disidentes además de la “oficial”
del PRD. En Juchitán, disidentes de la COCEI registraron su planilla con el PFCRN.96
80 La violencia obligó a interrumpir las elecciones en varios municipios, entre ellos Huautla,
Zanatepec, Jalapa de Díaz, Jalapa del Marqués, Chichicapan, Santiago Apóstol, Santiago
Huajolotitlán. En algunos de estos lugares quemaron las urnas o hubo tiroteos entre
grupos adversos. Después de las elecciones, hubo enfrentamientos violentos en varios
municipios, donde los resultados fueron impugnados por uno de los partidos. En Jicayán,
97 por ejemplo, una dirigente fue asesinada. En total, 30 alcaldías fueron ocupadas, y el
Congreso anuló las elecciones en 15 municipios. Del conjunto del proceso electoral, 35
municipios exhibieron algún conflicto.98
81 Como en 1986, el gobierno se esforzó por negociar la integración de consejos municipales
bi o tripartitas. De las 15 elecciones extraordinarias previstas solamente cinco tuvieron
lugar. En los demás casos se constituyeron consejos municipales. De cinco elecciones
extraordinarias una sola fue ganada por la oposición (San Jacinto Amilpas), el resto las
ganó el PRI.99 Al igual que en 1986, el PRI parecía estar dispuesto a someterse a elecciones
solamente cuando estuviera seguro de ganar. En caso contrario, prefería los arreglos “en
corto”.
82 En cuanto a las planillas independientes, una decena ganó las elecciones contra el PRI. En
Juchitán, en cambio, la COCEI se impone desde entonces como la fuerza política hegemónica
. Quedaron atrás los años de represión y de exilio de las primeras aventuras electorales de
la alianza COCEI-PCM.
83 En 1992, de todos modos, el nivel de conflicto fue menor que en 1986. Esto se explica en
parte porque el candidato del PRI al gobierno de Oaxaca, Diódoro Carrasco Altamirano,
formaba parte del equipo de Heladio Ramírez, que lo convirtió en su sucesor. 100 Esto
permitió evitar la fractura de 1986 y controlar mejor el “relevo” municipal. Pero estas

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elecciones fueron marcadas, sobre todo, por la consolidación de la oposición, en

particular del PRD, como acabamos de ver. La oposición perdió algunos municipios, pero
se impuso en los ayuntamientos como primera minoría. La alternancia se impuso en un
número creciente de municipios, incluyendo los que estaban en manos de la oposición,
como Huajuapan, Zaachila o Pochutla, que el PRI recuperó, o bien San Antonio Castillo
Velasco, donde el PAN perdió a manos del PRD.101 De esta manera, la competencia entre
partidos parecía haber echado raíces.
84 Paradójicamente, en la medida en que la competitividad de las elecciones iba
aumentando, el índice de participación electoral disminuía. En 1980 votó el 50% del
electorado. La abstención aumentó levemente en 1983, en que solamente 48% de los
electores participó. 1986, al contrario, fue con mucho el año de mayor participación, ya
que votó el 57% de los electores. Como dijimos, en 1989 y 1992 la participación no rebasó
el 38%.102
85 Es verdad que las cifras varían mucho de un lugar a otro: la abstención en general es
menor en los municipios donde compiten varias planillas. Lo cual no quiere decir que la
población sea totalmente “apolítica”: algunas personas no votan por muy diversas
razones (porque no están en la lista nominal, porque no tienen credencial de elector o
sencillamente porque no aprueban la “oferta política”), pero eso no les impide participar
en las movilizaciones a favor de ciertos candidatos o contra el fraude. Suele ocurrir, por lo
demás, que los movimientos de oposición reciban más apoyo en las manifestaciones
públicas que en las urnas. Esto se debe, en gran parte, al descrédito de las elecciones entre
una población acostumbrada a los fraudes del partido de Estado. En la mayoría de los
conflictos electorales las organizaciones de oposición prefieren la solución del plebiscito
(con un voto público) a las elecciones extraordinarias. El plebiscito les permite aplicar una
estrategia de acción directa que les parece más favorable que el terreno minado de las
elecciones.
86 No obstante, si bien el alto nivel de abstención no es necesariamente sinónimo de apatía
política, no por ello deja de reflejar un aspecto interesante de la realidad política de
Oaxaca: en la mayoría de los municipios los partidos políticos y las elecciones de sufragio
universal, individual y secreto son todavía una realidad lejana. Es de esta franja municipal
alejada de la lucha electoral convencional donde el PRI se mantiene con mayor fuerza. Es
comprensible que, frente a una escalada progresiva de la disidencia, de la oposición y del
conflicto, trate de preservar el “colchón” que representan los más de 400 municipios en
que el pacto clientelista sigue siendo efectivo para la protección, a la vez, de la autonomía
comunitaria y la hegemonía del Estado-PRI. Éste es el sentido de la reglamentación del
reconocimiento a los usos y costumbres que el gobernador Diódoro Carrasco impulsa en
1995, en plena coyuntura electoral y en medio de una efervescencia sin precedente de las
organizaciones indígenas, estimulada por el levantamiento de los zapatistas en el vecino
estado de Chiapas.
87 Bajo el efecto conjunto de las transformaciones sociales y de las reformas institucionales,
el panorama político de Oaxaca se modificó radicalmente de fines de los años setenta a
principios de los noventa. El control casi absoluto del PRI sobre el poder y la competencia
electoral cede el paso a una multiplicidad de candidaturas disidentes que refuerzan, poco
a poco, el peso de la oposición. Lo que el gobierno más teme no es la amenaza de un
triunfo de ésta, que a fin de cuentas sigue siendo marginal, sino la inestabilidad política
que provocan los conflictos electorales. El aumento constante de éstos es una de las

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razones que llevaron al gobierno a tratar de preservar el “colchón protector” de las

costumbres.
NOTAS
1. Barry Carr, La izquierda mexicana a través del siglo XX.
2. Víctor Raúl Martínez Vásquez, Movimiento popular y política en Oaxaca: 1968-1986.
3. Jaime Bailón Corres, “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, Nueva Antropología, vol. 7, núm. 25,
octubre de 1984, pp. 67-68. Para un estudio más general sobre la génesis y los efectos de la
reforma electoral de 1977, véase Kevin J. Middlebrook, “Political Liberalization in an
Authoritarian Regime: the Case of Mexico”, en Guillermo O’Donnell et al.. Transitions From
Authoritarian Rule, pp. 123-147.
4. Enrique Krauze, La presidencia imperial. Ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996), pp.
369-370.
5. Ibid., pp. 371.
6. Ibid., p. 376.
7. J. Bailón Corres, “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 71.
8. Ibid., p. 70.
9. Ibid., p. 68.
10. J. Bailón Corres, “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 71-73.
11. Ibid., p. 72.
12. Ibid., p. 73.
13. María Cristina Velasquez Cepeda, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca
, p. 74.
14. María Cristina Velásquez Cepeda, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca
, p. 170.
15. Fausto Díaz Montes, Los municipios. La disputa por el poder local en Oaxaca, Oaxaca, pp. 28-29.
16. Ibid., p. 145.
17. Además de representantes de los partidos políticos, el consejo general del IFE está formado
por consejeros que suelen provenir del mundo académico, sin vínculo formal con los partidos
políticos. Se les llama consejeros magistrados en la ley de 1996, consejeros ciudadanos en 1994 y
consejeros electorales en 1996. Son los únicos que poseen el derecho de votar en el seno del
consejo federal del IFE. Para más detalles, véase José Woldenberg, “La transición a la democracia”,
Nexos, núm. 261, septiembre de 1999, pp. 65-70.
18. Guy Hermet, Juan J. Linz y Alain Rouqié, et al. Des élections pas comme les autres.
19. Jean-François Prud’homme, “La negociación de las reglas del juego: tres reformas electorales
(1988-1994)”, Política y Gobierno, vol. 3, núm. 1, 1996, pp. 93-126.
20. E. Krauze, La presidencia imperial, pp. 415-416.
21. Grupo de políticos que se forma dentro del PRI en los años ochenta, que reivindica una
democratización del partido.
22. En especial en la Mixteca, donde la reforma agraria había sido particularmente efectiva.
23. E. Krauze, La presidencia imperial, p. 428.
24. V.R. Martínez Vásquez, El movimiento universitario en Oaxaca (1968-1988), p. 10.
25. Especie de bufete de abogados benévolo que da apoyo jurídico a los grupos de campesinos,
trabajadores, pequeños comerciantes o artesanos que se movilizan para mejorar sus condiciones
de vida.

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26. V.R. Martínez Vázquez, El movimiento universitario en Oaxaca, p. 55.

27. Ibid., p. 20.
28. Ibid., p. 17.
29. Ibid.
30. El general Eliseo Jiménez Ruiz acababa de dirigir la represión contra la guerrilla de Lucio
Cabañas v Genaro Vásquez en el estado de Guerrero. El que haya sido colocado a la cabeza del
gobierno de Oaxaca es prueba de que el gobierno federal está empeñado en restablecer la “paz
social” en la región.
31. V.R. Martínez Vázquez, El movimiento universitario en Oaxaca, p. 59.
32. Horacio Tenorio Sandoval llegará al extremo de denunciar “la línea zurda del echeverrismo”.
Véase la entrevista con Tenorio Sandoval citada en V.R. Martínez Vásquez, El movimiento
universitario en Oaxaca, pp. 83-85.
33. Ley Electoral de Ayuntamientos, octubre de 1921.
34. Ley para las Elecciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, julio de 1922.
35. M.C. Velásquez Cepeda, El nombramiento, p. 165.
36. Ibid., p. 166-167.
37. M.C. Velasquez Cepeda, El nombramiento, p. 167.
38. Al igual que en la legislación de 1962, los electores, esto es, las personas que hayan cumplido
18 años, deben figurar en un registro nacional y poseer una credencial de elector.
39. M.C. Velázquez Cepeda, op. cit. as “elecciones extraordinarias”, son as que tienen lugar
después de la fecha oficial de las elecciones. En el estado de Oaxaca generalmente ocurren a
finales del año siguiente, después de que el Congreso haya realizado las elecciones ordinarias, a
más tardar el 31 de diciembre del año electoral, a la media noche, p. 169.
40. Los consejos municipales o juntas de administración civil han de distinguirse de los
ayuntamientos. Éstos se eligen por medio del sufragio universal, mientras que los primeros se
constituyen por la vía de la negociación entre los grupos en conflicto, con la mediación del
gobierno.
41. Habrá que esperar las reformas de 1995 y 1997 para que se cree el Instituto Estatal Electoral,
con mayor autonomía respecto del ejecutivo y de los partidos políticos, al igual que el IFE.
42. Adriana López Monjardin, La lucha por el ayuntamiento: una utopía viable.
43. F. Díaz Montes, Los municipios, la disputa por el poder local en Oaxaca, pp. 30-35.
44. F. Díaz Montes, Los municipios, la disputa por el poder en Oaxaca, p. 31. Como consecuencia de un
enfrentamiento entre priístas y coceístas, que produce un muerto en el momento de las
campañas electorales de agosto de 1983, el gobierno de Oaxaca pide al ejército que intervenga
para restablecer la “paz social” en Juchitán, mientras el Congreso local decreta la destitución de
Leopoldo de Gyves, presidente municipal en turno.
45. Ibid, p. 148.
46. Ibid., p. 149.
47. Ibid., pp. 15, 77-78.
48. Citado en J. Bailón Corres, “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 81.
49. En muchos casos las urnas no se instalaban y las autoridades elegidas en las asambleas de
pueblo en diferentes fechas, según las costumbres locales, iban a recibir su acreditación
directamente con el gobernador de Oaxaca, entregando, en prueba legal de su elección, el acta de
la asamblea.
50. F. Díaz Montes, Los municipios, La disputa por el poder local en Oaxaca, p. 47, y V.R. Martínez
Vásquez, “Elecciones municipales en Oaxaca (1992)”, Cuadernos del Sur, p. 147.
51. J. Bailón Corres. “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 84.
52. F. Díaz Montes, Los municipios, 1.a dispara por el poder local en Oaxaca, p. 49.
53. Ibid., p. 32.
54. Ibid.

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55. Ibid., pp. 46-47.

56. F. Díaz Montes, Los municipios, p. 149.
57. El año 1992 corresponde al último en que las elecciones se realizan siguiendo ese régimen
electoral “uniforme”. En las elecciones de 1995 aparece una nueva categoría de municipios: la de
los municipios de usos y costumbres sin “filiación” partidista. Para una comparación de las
elecciones municipales de Oaxaca de 1980 a 1992, véase F. Díaz Montes, “Elecciones municipales
en Oaxaca: 1980-1992”, Cuadernos del Sur, núm. 6-7, enero-agosto, 1994, pp. 93-110.
58. F. Díaz Montes, “Elecciones municipales en Oaxaca, 1998-1992”, p. 110.
59. J. Bailón Corres, “Elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 88. En las elecciones municipales
de 1992, una decena de planillas independientes se llevan la palma en las elecciones sobre las
acreditadas por el PRI. El gobierno reconoce su victoria al día siguiente de los comicios. La
mayoría manifestó su afiliación priísta. Véase V.R. Martínez Vásquez, “Elecciones municipales en
Oaxaca (1992)”, p. 156.
60. Jesús Martínez Álvarez era el secretario de gobierno de Pedro Vázquez Colmenares, que se
convierte en gobernador interino cuando éste se va a México a ocupar un cargo en la Secretaría
de Gobernación en 1985.
62. Entrevista con Clemente de Jesús López, antiguo miembro del PCM y miembro activo del FRD,
Oaxaca, noviembre de 1999.
63. F. Díaz Montes, “Elecciones municipales en Oaxaca: 1980-1992”, p. 105.
64. Ibid., pp. 98-103.
65. J. Bailón Corres, “Las elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 91.
66. Ibid., p. 93.
67. Ibid., p. 94.
68. J. Bailón Corres, “Las elecciones locales en Oaxaca en 1980”, p. 91.
70. El presidente de la república deja de fungir como “fiel de la balanza” cuando el PRI pierde la
presidencia en el año 2000, y se produce la alternancia a favor del PAN, con la elección de Vicente
Fox.
71. F. Díaz Montes, Los municipios, pp. 44-45.
73. Ibid., p. 46.
74. Ibid., p. 47.
75. Ibid., p. 48.
76. 76 F. Díaz Montes. Los municipios, p. 53.
77. Ibid., p. 55.
78. Ibid., p. 56.
79. F. Díaz Montes, Les municipios, p. 59.
80. Ibid. p. 62.
81. Heladio Ramírez López inició su función de gobernador el 1 de diciembre de 1986.
82. F. Díaz Montes, op. cit., p. 61.
84. Isidoro Yescas Martínez, “Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema (notas sobre la
elección municipal)”, en V.R. Martínez Vázquez y F. Díaz Montes (coords.), Elecciones municipales
en Oaxaca.
85. Ibid., pp. 71-74.
86. Ibid., p. 73.
87. Isidoro Yescas Martínez, “Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema (notas sobre la
elección municipal)”, en V.R Martínez Vázquez y F. Díaz Montes (coords.), Elecciones municipales
en Oaxaca, pp. 80-81.

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88. Ibid., pp. 85-88.

89. Las elecciones municipales de 1989 también están marcadas por un nivel de abstención nunca
antes visto: 62% contra 43 en 1986, cifra que conviene interpretar con prudencia: si bien es más
que elocuente sobre la ilegitimidad del sistema electoral que prevalece a la sazón, puede ser que
también constituya la señal paradójica de una disminución relativa del fraude electoral.
Efectivamente, antes el índice de participación estaba sobrevaluado, ya que el propio partido
oficial llenaba las urnas ¡sin siquiera preocuparse de hacerlo dentro de los límites del número
efectivo de electores! En este sentido, el índice de participación de 1989, que se confirma en 1992,
sin lugar a dudas está más próximo a la realidad que los resultados en gran medida “ficticios” de
las elecciones anteriores. En este caso también, es la consolidación de la oposición y los esfuerzos
de ésta para supervisar las casillas de votación lo que explica el cambio.
90. I. Yescas Martínez, “Oaxaca 1989: variaciones sobre un mismo tema”, pp. 89-91.
91. V.R. Martínez Vázquez, “Elecciones municipales en Oaxaca (1992)”, p. 151.
92. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, p. 24.
93. “Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca”, Periódico oficial, 12
de febrero, 1992, p. 2.
94. Ibid.
95. V.R. Martínez Vázquez, “Elecciones municipales en Oaxaca (1992)”, p. 148.
96. Ibid., p. 149.
97. Municipio de la costa del Pacífico, cerca de Pinotepa Nacional, en el suroeste del estado.
98. Ibid., pp. 157-159.
99. Ibid., p. 162.
100. Diódoro Carrasco Altamirano forma parte del gabinete de Heladio Ramírez López. De 1986 a
1992 está a la cabeza del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado, encargado de la
política social del gobierno de Oaxaca.
101. V.R. Martínez Vásquez, “Elecciones municipales en Oaxaca (1992)”, p. 156.
102. F. Díaz Montes, “Elecciones municipales en Oaxaca: 1980-1992”, p. 107.

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Capítulo 4. La política del gatopardo: el

reconocimiento de los usos y costumbres
1 La Constitución de Oaxaca es la primera que reconoce el carácter multicultural de la

sociedad local, antes aún de la reforma federal. ¿Por qué en Oaxaca y por qué en aquel
momento? En los discursos políticos la realidad histórica y cultural de la región es la
principal explicación de estos cambios institucionales.1 Supuestamente, los legisladores
no hicieron más que transcribir una realidad en la ley: la de miles de comunidades que
durante siglos se han resistido a la asimilación; una realidad de autonomía local a la que
la ley debe rendir justicia. Los más entusiastas, los que se colocan del lado de los indios,
destacan las movilizaciones y las reivindicaciones de las comunidades que exigieron al
Estado el respeto de su identidad y de su derecho a la libre determinación. La realidad y
las reivindicaciones históricas se impusieron ante un orden jurídico “homogeneizante” y
excluyente. Nuestra interpretación es otra: ninguna realidad social, por “objetiva” que
sea, determina mecánicamente los cambios institucionales. Las reformas jurídicas son
decisiones, actos deliberados, pensados, escogidos entre varias opciones por personas de
carne y hueso en un momento preciso. Otras personas, en otras circunstancias, pueden
tomar decisiones diferentes aun cuando en apariencia la realidad histórica y política sea la
misma. Queremos romper también con una concepción “sistémica”, subyacente en
muchos análisis sobre el cambio institucional, que presenta las reformas como respuestas
necesarias (output) a las presiones o demandas (input) de actores sociales. Las decisiones
políticas son procesos mucho más complejos. Son la obra de una multiplicidad de actores
cuyas motivaciones pueden variar según la coyuntura y las interacciones. Ahora
queremos extendernos sobre este proceso de decisión, con el afán de comprender las
razones y no las causas del reconocimiento de los usos y costumbres. Para ello nos
aproximaremos a los que toman las decisiones y a las circunstancias en que actúan.

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LOS ANTECEDENTES JURÍDICOS: EL

RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA
PLURIETNICIDAD
2 El reconocimiento de las costumbres en el código electoral, en 1995, corresponde en
realidad a una segunda oleada de reformas legales relativas a los indios. En 1990 el
gobernador Heladio Ramírez lanza toda una serie de reformas constitucionales de
carácter multiculturalista. Un nuevo párrafo sobre el respeto de las “tradiciones y
prácticas democráticas de las comunidades indígenas” se añade al artículo 25 de la
Constitución del estado,2 así como varios párrafos que hacen referencia a la composición
pluriétnica del estado de Oaxaca, en el Artículo 16. El legislador introduce también la
obligación para las autoridades municipales de “preservar” el tequio. 3 En el plano federal
el presidente Carlos Salinas de Gortari emprende reformas similares. Así pues, la idea de
legalizar los procedimientos comunitarios en materia de elección de las autoridades
municipales no nace en 1995, aunque sea en ese momento cuando se aplique realmente.
Cabe, entonces, remontarnos al origen de esta reforma.
3 El reconocimiento de los usos y costumbres electorales constituye la continuación de un
proceso de reformas legales que principia durante el mandato del gobernador Heladio
Ramírez López (1986-1992). Desde el inicio de los años noventa Oaxaca se convierte en un
espacio de innovación en materia política multiculturalista, antes incluso que, en el plano
federal, los legisladores elaboren la reforma del Artículo 4 constitucional donde se
reconoce el carácter pluricultural de la nación mexicana.
LAS REFORMAS DE HELADIO RAMÍREZ LÓPEZ (1986-1992)
4 El gobernador de Oaxaca elegido en 1986, Heladio Ramírez López, emprende una serie de
reformas legales. En particular, introduce modificaciones a la Constitución local, al código
penal, a la reglamentación agraria y a la electoral. Al Artículo 16 de la Constitución le dará
una orientación “multicultural”:
El estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural sustentada en la presencia
de los pueblos indígenas que lo integran.
La ley establecerá las normas, medidas y procedimientos que protejan y preserven
el acervo cultural de las etnias y a promover el desarrollo de las formas específicas
de organización social de las comunidades indígenas.
La ley castigará el saqueo cultural en el estado.4
5 Más de treinta de artículos de la Constitución son modificados. Este vasto reordenamiento
legal cobra pleno sentido si lo ubicamos en la coyuntura política: Oaxaca acaba de pasar
por una etapa de gran inestabilidad política. El movimiento universitario que obliga al
gobernador a dimitir y después el de los maestros al inicio de los años ochenta son los
detonadores de un proceso de cambio político que repercute en la escena electoral. 5 En la
escala nacional, el régimen entra en una de sus más profundas crisis de legitimidad: la
recomposición de la oposición en torno a la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas rompe
literalmente la hegemonía del partido “oficial” y se acusa a Carlos Salinas de Gortari de
haber ganado gracias al fraude electoral de mayores proporciones de la historia del país.
En el estado de Oaxaca la oposición avanza espectacularmente en las elecciones locales de
1989. El PRD se impone como segunda fuerza política regional y gana muchas posiciones

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en el Congreso local y en los municipios. Al igual que el presidente de la república,

Heladio Ramírez intentará darle una nueva legitimidad al régimen y devolverle al estado
de Oaxaca la estabilidad política de antaño.
6 La reforma relativa a los derechos indígenas no está, pues, separada de esta enorme
empresa de renovación del edificio político. No obstante, refleja particularmente las
motivaciones del gobernador. Éste, de origen campesino e indígena,6 conoce mejor que
sus predecesores la realidad comunitaria de las zonas más pobres del estado. Su
experiencia de dirigente de la más grande organización campesina del país, la CNC, lo lleva
a dar especial importancia a las necesidades y a las demandas del campo. Sabe, mejor que
nadie en el país y a fortiori en Oaxaca, que los campesinos son el pilar del régimen. Está
consciente de que si el gobernador descuida las zonas rurales cavará su propia tumba y la
del partido. Sobre todo, comprende la amenaza que representa la avanzada de la
oposición para la relación simbiótica entre las comunidades y el Estado, fundamento de la
estabilidad política regional.
7 Su origen indígena y su experiencia con la pobreza rural no bastan para comprender por
qué emprende una política de reconocimiento de la diversidad cultural. No es el primer
dirigente priísta de extracción indígena. Su filiación política es determinante: Heladio
Ramírez es el “protegido” de Luis Echeverría. Hace carrera en la CNC y toma parte, desde
los años setenta, en la política agraria e indigenista de su “padrino”. Es diputado federal
(1976-1979), después senador (1981-1986). Durante esos años conoce a una persona que
tendrá gran influencia en su visión de la “cuestión indígena”: el antropólogo Salomón
Nahmad Sittón. Ferviente defensor del etnodesarrollo, organiza junto con Guillermo
Bonfil Batalla el Congreso de Pátzcuaro en 1975, en el que participa el futuro gobernador
de Oaxaca.7
8 Salomón Nahmad es representativo de la generación de “antropólogos críticos” que
contribuye a dar una nueva orientación al indigenismo de Estado. Realiza sus estudios
bajo la dirección de Aguirre Beltrán, uno de los principales ideólogos y activistas del
indigenismo integracionista. Hace después carrera de funcionario en la Secretaría de
Educación Pública (SEP) y en el INI. Ocupa el cargo de director de Educación Extraescolar
en 1970 y después de director adjunto del INI a partir de 1972.8 A partir de ese año trabaja
en la constitución de los consejos supremos de los pueblos indígenas en el seno de la
comisión encargada de organizar el congreso de Pátzcuaro. Ocupa luego el cargo de
director de Edticación Indígena en la SEP, lo que le permite impulsar la educación bilingüe
y bicultural, y formar maestros indígenas que después ocuparán puestos políticos en
Oaxaca y en el plano federal, como Cirila Sánchez y Cándido Coheto. Continúa ocupando,
simultáneamente, el cargo de director adjunto del INI. En 1983 se convierte en director del
INI, solamente por unos cuantos meses, ya que ese mismo año será encarcelado:
oficialmente se le acusa de haber favorecido a su hermano, dueño de una fábrica de
textiles, en la compra de telas de algodón destinadas a la elaboración de trajes para niños
mixtecos de Oaxaca. Nahmad Sittón se defiende: se trata de un pretexto para detener sus
proyectos de “participación indígena”. El gobierno quiso con esto lanzar una advertencia
a todos los “antropólogos críticos” dispuestos a rebasar los límites de lo tolerable para el
régimen. Nahmad había propuesto, entre otras cosas, que los directores de los centros
regionales del INI fueran designados directamente por las comunidades. Había sostenido
también un proyecto de reordenamiento del territorio de los indios yaquis en el estado de
Sonora, cosa que les garantizaría el derecho de disponer del 50% de las aguas del río

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Yaqui. Los grandes terratenientes, cuyos intereses se verían afectados por este proyecto,
habrían presionado al presidente de la república.9
9 En la SEP ya se había enfrentado a la oposición del secretario de Educación, Federico Reyes
Heroles, sobre la cuestión de la educación bilingüe. Según Nahmad el gobierno federal
estaba en manos de una “aristocracia criolla” totalmente insensible a las aspiraciones de
las poblaciones indígenas.10 Acaban liberándolo y se va a los Estados Unidos a vivir unos
años; ahí trabaja en el medio académico. En 1987 regresa a Oaxaca, invitado por Heladio
Ramírez, que lo hace su consejero en asuntos indígenas. Funda la delegación local del
CIESAS11 y desempeña un papel fundamental en el conjunto de reformas relativas a los
derechos indígenas, tanto con Heladio Ramírez como con Diódoro Carrasco Altamirano,
su sucesor.
10 Pero el equipo echeverrista no se detiene ahí: Heladio Ramírez llama también a Gustavo
Esteva, que participa en los años setenta en la puesta en marcha de una política social y
agrícola de Luis Echeverría. Economista de formación, forma parte de los intelectuales
“radicales” que vieron en el echeverrismo la oportunidad de realizar sus proyectos de
cambio social y político. Lleva una carrera política propiamente dicha: es funcionario y
después asesor. Siempre a la sombra del poder pero jugando con la autonomía que le
confiere su papel de experto, colabora con muchas organizaciones sociales que se ocupan
del desarrollo rural. De esta manera establece, entre otras cosas, relaciones privilegiadas
con Floriberto Díaz, el fundador del Codremi. Será mediador entre el gobierno y estos
actores “no gubernamentales” con el objeto de asegurar la participación de éstos en la
elaboración de la legislación a favor de las comunidades indígenas.
11 Si se rodea de este personal altamente calificado es porque Heladio Ramírez quiere
colocar a su estado en la vanguardia de la innovación jurídica. Su ímpetu reformador le
valdrá, por cierto, el mote de “Juaritos Ramírez”, en alusión a Benito Juárez, autor de las
Leyes de Reforma. Indio y abogado como el héroe nacional, Heladio Ramírez quiso sin
duda “pasar a la historia” dando nuevas instituciones a Oaxaca. En todo caso, su mandato
fue uno de los más productivos en materia de legislación. Su ambición era sin duda ser
presidente de la república. Las reformas jurídicas e institucionales de “vanguardia” eran
un triunfo considerable para distinguirse en la carrera hacia la “silla presidencial”. 12
12 En lo tocante a los derechos de los indios cabe aquí vincular de nuevo la experiencia de
Oaxaca con lo que ocurre en los planos federal e internacional. En ocasión de su 76
conferencia internacional, celebrada en Ginebra en junio de 1989, la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) emite el Convenio 169 sobre los pueblos indígenas y
tribales en los países independientes, que reemplaza el Convenio 107 emitido en 1957 y
que contiene los conceptos más avanzados a la sazón en materia de derechos de los
pueblos originarios. Dicho convenio determina las obligaciones de los gobiernos con ellos:
especialmente, deberán respetar y proteger “la integridad de sus valores, prácticas e
instituciones”.13 Los pueblos indígenas tienen el derecho de conservar sus “costumbres e
instituciones propias, mientras no sean incompatibles con los derechos fundamentales
definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos reconocidos en el
plano internacional”.14
13 El convenio contiene varios apartados relativos a los derechos sobre las tierras (definidas
como territorios); los contratos y las condiciones de empleo; la formación profesional, las
artesanías y las industrias rurales; la seguridad social y la salud; la educación, los medios
de comunicación y las relaciones transfronterizas. Los gobiernos que ratifican el convenio
se comprometen a promover la participación de las poblaciones indígenas en la

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elaboración y aplicación de los programas de desarrollo destinados a ellas. Se

comprometen a consultarlas antes de tomar medidas (explotación minera, construcción
de presas, etcétera) que puedan afectar su integridad.15
14 El Convenio 169 fue elaborado con la participación de representantes indígenas de
diferentes continentes y de antropólogos. El impulso procede de países como Canadá y los
Estados Unidos, donde los dirigentes indígenas ganaron proyección nacional e
internacional desde los años sesenta y setenta. En México, la emisión de esta nueva
legislación coincide con la preparación de la conmemoración del quinto centenario del
descubrimiento del continente americano. El gobierno federal decide, así, ratificar el
convenio en 1990, por las razones que examinaremos más adelante. Esta decisión tuvo sin
lugar a dudas una influencia determinante en la reforma de Heladio Ramírez en materia
indígena. Diódoro Carrasco Altamirano, el responsable de su política social, llega a
senador en 1988. Forma parte de la comisión de aprobación del Convenio 169. Pide
consejo a Salomón Nahmad, que pondera sus méritos y le recomienda aprobarlo. 16 El voto
favorable del Senado tiene lugar en julio de 1990.
15 La cuestión de los derechos de los pueblos indígenas está, pues, en las candilejas y la
perspectiva de una ratificación del Convenio 169 contribuye indudablemente a convencer
a Heladio Ramírez, con el acuerdo del presidente de la república, de incluir en su propia
reforma constitucional, una referencia a los pueblos indígenas de Oaxaca. Deposita su
iniciativa de reforma de los Artículos 16 y 25 el 9 de agosto de 1990. En realidad, todos
estos elementos coinciden en el tiempo: la discusión sobre el Convenio 169 en el Congreso
federal, la preparación de la conmemoración del quinto centenario y, naturalmente, la
intención del presidente de la república de honrar la nueva legislación internacional.
Aunque en el tiempo la iniciativa de Heladio Ramírez precede a la de Salinas de Gortari,
ambas tienen una común inspiración y surgen casi simultáneamente. Salomón Nahmad
participará en 1991 en reuniones convocadas por el presidente de la república para hacer
propuestas de redacción del futuro Artículo 4 sobre el carácter pluricultural de la nación
mexicana.
16 Sin duda, la iniciativa de Oaxaca contribuye a convencer a Salinas de Gortari de las
ventajas de semejante reforma y de su carácter “inofensivo” desde un punto de vista
político. Por otra parte, Heladio Ramírez y Carlos Salinas son muy cercanos: Heladio había
sido su “jefe” en el seno del partido unos años antes.17 Cuando le anuncia que hará
algunas reformas en su estado, el presidente le da carta blanca. Es muy probable que
Heladio lo haya convencido incluso de hacer lo mismo en la escala federal. Desde esta
perspectiva, Oaxaca aparece ya entonces como una especie de laboratorio para la nueva
política indigenista.
17 El contexto internacional es determinante, no solamente a causa de la nueva legislación
sino por lo que está ocurriendo en los países vecinos. La experiencia de Nicaragua tiene
un eco importante en México. En 1987 se establece el status de autonomía regional en la
costa atlántica. Es un hecho inédito en el continente. La experiencia inspira a muchas
personas, incluidos por supuesto a los que toman las decisiones y a sus consejeros en
materia de política indigenista. Es en ese momento cuando Heladio Ramírez llama a
Salomón Nahmad, una de las personas a las que la experiencia de Nicaragua entusiasma
particularmente.18
18 Así pues, lo que ocurre en Oaxaca no es un hecho aislado. El contexto internacional y
nacional es determinante, y las ideas circulan de modo menos lineal de lo que podría
pensarse. Las relaciones entre las reformas de la periferia y las del centro no son

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unívocas: en este caso, no es una decisión unilateral del presidente de la república que
repercute en los estados. El gobierno de Oaxaca toma la iniciativa anticipando
sensiblemente el proyecto de reforma del Artículo 4 de la Constitución federal.
LA REFORMA DEL ARTÍCULO 4o CONSTITUCIONAL: ENTRE

LEGITIMACIÓN Y COMPENSACIÓN
19 En 1991, Carlos Salinas de Gortari envía al Congreso la iniciativa de reforma del Artículo 4
constitucional. Tras prolongadas discusiones en la Cámara de Diputados la modificación
es aprobada. Curiosamente se parece al Artículo 16 de la Constitución de Oaxaca: “La
nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus
pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, usos,
costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus
integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado”.19
20 Esta modificación constitucional se deriva directamente de la ratificación del Convenio
169. Se trata de un reconocimiento simbólico de la diversidad étnica del país. La mayor
parte de las organizaciones independientes que se movilizan en torno al quinto
centenario verán en ella un homenaje retórico sin aplicación concreta alguna. Ésta se deja
en manos de la ley, pero en el momento en que el artículo de la Constitución se modifica
no existe ningún reglamento vigente. Evidentemente, su aplicación no es fundamental
para el presidente. Otra reforma se realiza prácticamente al mismo tiempo: la del Artículo
27 de la Constitución, relativa a la tierra y que sirvió de base para la reforma agraria. La
modificación de este artículo aprueba el cese definitivo de la repartición de tierras y abre
la posibilidad a los campesinos que poseen tierras ejidales o comunales de obtener un
título de propiedad individual.
21 La reforma constitucional se acompaña inmediatamente de una modificación a la ley
agraria, que provoca descontento entre la mayoría de las organizaciones campesinas e
indígenas independientes, que ven en la nueva reglamentación un primer paso hacia la
privatización de la tierra. Está inscrita en el proyecto modernizador de Carlos Salinas de
Gortari, que aspira a recapitalizar la agricultura posibilitando la asociación de los
pequeños propietarios con empresas nacionales e internacionales. Toca uno de los pilares
de la Revolución mexicana, el de la repartición de tierras reivindicado por los campesinos
zapatistas. La demanda de tierra, sin embargo, no había terminado a fines de los años
noventa. Miles de campesinos viven aún con la esperanza de que se les asigne una parcela,
mientras que otros, más numerosos, siguen esperando la aplicación de una resolución
presidencial que confirme la propiedad de sus tierras. Sus esperanzas se ven rotas con la
reforma. Pero la inquietud se apodera de los dirigentes indígenas, que temen que los
nuevos procedimientos de “titularización” de tierras comunales afecten su status de
propiedad colectiva y amenacen por ende la reproducción social y cultural de las
comunidades.
22 Salinas sabía que estaba tocando uno de los tabúes más grandes del régimen: el de la
reforma agraria. Por ello no es insustancial que dos reformas, la del Artículo 27 y la del
Artículo 4, se hicieran al mismo tiempo. El reconocimiento retórico de los pueblos
indígenas es una forma de que “se traguen la pildora” de lo que muchos consideran una
“contrarreforma agraria”. El Estado se compromete a proteger a los indios en el mismo
momento en que afecta uno de los fundamentos de su identidad: el control territorial. Es
una mera medida compensatoria, que adquiere su plena dimensión cuando se considera la

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importancia que el presidente de la república atribuye a la reputación de su gobierno en

el plano internacional. Su proyecto económico depende en gran medida del apoyo
financiero de instituciones como el Banco Mundial, el FMI o el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), que condicionan cada vez más sus servicios al respeto de los derechos
humanos. A Salinas de Gortari le conviene en todos sentidos dar la imagen de un gobierno
que trata bien a “sus indios”. Esto es lo que indudablemente lo empujó a hacer que el
Congreso federal ratificara el Convenio 169.
23 Tampoco hay que olvidar que México estuvo durante mucho tiempo en la vanguardia del
indigenismo en el resto de Latinoamérica. A partir de los años treinta y cuarenta países
como Perú y Bolivia se inspiraron en el modelo mexicano. Ahora bien, durante los años
ochenta el país presenta un leve retraso en este sentido. El indigenismo de participación
palidece junto a las autonomías indígenas en Nicaragua, mientras que otros países del
continente, como Colombia, Bolivia o Ecuador, elaboran nuevas constituciones en las que
se hace referencia al carácter “multicultural” de su sociedad.20 Salinas quiere sin duda
compensar este retraso, justo en el momento en que la celebración del quinto centenario
del “encuentro entre dos mundos” atrae la atención del mundo entero. Hay que dar
“buena cara” en el escenario internacional en un momento tan crucial.
24 La celebración del quinto centenario es un elemento clave en el proceso de reforma que
nos interesa, incluido, por supuesto, el de los usos y costumbres electorales en Oaxaca.
Aun cuando las organizaciones campesinas e indígenas tenían en su mayoría un campo de
acción muy localizado, lograrán crear coordinaciones federales como el Consejo Mexicano
Quinientos Años de Resistencia Indígena, Negra y Popular, que organizará
manifestaciones y foros de discusión sobre las reformas legales. Esto les permitirá
conducir una reflexión colectiva sobre sus principales reclamos y adquirir la visibilidad
política que les faltaba. La conmemoración de 1992, orquestada por los gobiernos de
España, Portugal y algunos países de América Latina, servirá de catalizador a un
movimiento que estaba en leve reflujo desde los años ochenta.
25 De nuevo, esto ilustra el fenómeno que señalamos respecto de las reformas electorales: las
intervenciones del Estado, las iniciativas de los gobiernos tienen un papel clave en la
orientación de las movilizaciones y reivindicaciones de los actores sociales. No podemos
comprender las reivindicaciones de las organizaciones indígenas más que remitiéndolas
al tipo de política ejercida por el gobierno en ese aspecto. Esto nos parece flagrante en el
caso de las movilizaciones indígenas de principios de los años noventa en México. Una
interpretación muy difundida presenta las reformas en materia de derechos indígenas
como una respuesta de los gobiernos al avance de un movimiento indígena a escala
nacional e incluso continental. Sólo que el argumento no se sostiene cuando se
comprueba que, paradójicamente, en el momento en que Heladio Ramírez y Carlos Salinas
emprenden sus reformas, la presencia política de las organizaciones no tiene tanta
envergadura como para imponer decisión alguna. Es innegable que existen y que sus
reivindicaciones vienen de lejos, pero no tienen una proyección política que les permita
por sí sola inscribir sus demandas en el centro de la agenda pública.
26 Por el contrario, las reformas darán vida a nuevas movilizaciones y contribuirán a
redefinir las reivindicaciones de las organizaciones. Las medidas tomadas por Heladio
Ramírez y Carlos Salinas les imprimirán un contenido “legalista”, contribuirán a canalizar
sus reclamos en un campo jurídico que antes no era dominante. No necesariamente hay
que ver aquí una estrategia deliberada. La intención de dos hombres políticos era más
bien dar una apariencia diferente a las instituciones que generar verdaderas

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transformaciones políticas. Se trata más bien de un efecto no anticipado de reformas que

eran sobre todo simbólicas, pero que estimulan dinámicas de movilización-reflexión-
reivindicación y acaban por generar cambios profundos. En este caso, abren una brecha,
en el estado de Oaxaca, para que nuevas reformas, más ambiciosas, finalmente se pongan
en práctica. Contribuyen también a la formación de un actor político indio con demandas
de tipo institucional mucho más articuladas que antes.
27 La reforma del Artículo 4, con todo y sus limitaciones, ilustra perfectamente este
fenómeno. La discusión sobre el reglamento del nuevo apartado constitucional generará
una serie de reuniones regionales en las que se establecerá una agenda común al conjunto
de las organizaciones en varios estados de la república (estado de México, San Luis Potosí,
Nayarit, etcétera).
28 En enero de 1993, en Oaxaca, varias organizaciones, entre ellas Ser, organizan un Foro
sobre la Realidad Indígena y Campesina. Los participantes manifiestan su oposición a la
reforma del Artículo 27 y denuncian la contradicción que significa reconocer, por una
parte, los derechos culturales de los indios y por la otra permitir la privatización de sus
tierras. Denuncian igualmente la manipulación de las elecciones locales por parte del
gobierno y exigen el respeto de sus costumbres en materia de nombramiento de las
autoridades municipales.21
29 En octubre de 1993, Servicios del Pueblo Mixe organiza en Tlahuitoltepec, en la zona mixe
de Oaxaca, un Simposio Indolatinoamericano sobre los Derechos Fundamentales de los
Pueblos Indígenas, con la participación de representantes de veinte “naciones,
nacionalidades y pueblos indígenas” pertenecientes a once países de América Latina. 22
Los temas de discusión giran en torno a los conceptos de cultura, pueblo, territorio,
derecho indígena y libre determinación, concebida ésta como la capacidad de los pueblos
de definir su propio sistema político y su desarrollo económico, social y cultural. Dentro
de los Estados-nación asumiría la forma de la autonomía. El texto de preparación para el
simposio, redactado por Floriberto Díaz, precisa los diferentes niveles de expresión de la
autonomía (comunitaria, regional y nacional) e insiste en el hecho de que las
comunidades indias tienen sus propias instituciones de gobierno local (asambleas,
consejos de ancianos, etc.), pero que no están reconocidas en la Constitución. En el plano
nacional, denuncia la “invisibilidad política” en que se encuentran los pueblos indígenas y
propone una reforma electoral que permita a los indios designar representantes
parlamentarios que surjan de las comunidades sin tener que pasar por el registro de los
partidos políticos.23 Estas reivindicaciones serán incluidas en la Declaración de
Tlahuitoltepec sobre los derechos fundamentales de las naciones, nacionalidades y
pueblos indígenas de Indolatinoamérica y en el Proyecto de declaración sobre los
derechos de los pueblos indígenas elaborados durante el simposio. 24
30 Los reclamos de las organizaciones indígenas tienden a articularse alrededor de la
demanda de autonomía. Volveremos sobre este punto con más detalle, ya que nos parece
que yace tras todos los debates y reformas que sobre los derechos de los indígenas
tuvieron lugar durante los años noventa y hasta el 2000. La noción de autonomía aparece
ya en el discurso de algunas organizaciones desde los años ochenta, pero a partir de ahí se
inscribe en una exigencia de reforma jurídica: ya no se trata solamente de reivindicar el
derecho a la libre determinación sino de exigir su inscripción en la ley. La reivindicación
de los derechos que deben encarnar en los nuevos preceptos legales se generaliza a partir
de las primeras reformas constitucionales que impulsan los gobiernos a principios de los
años noventa. Éstas sientan un precedente que imprime una nueva tendencia a las

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reivindicaciones de las organizaciones indígenas y abre nuevas posibilidades a las

estrategias de los actores políticos, incluidas las de los partidos políticos, corno veremos
en ocasión de la reforma electoral de 1995 en Oaxaca.
31 Las nuevas reivindicaciones “legales” de las organizaciones indígenas se proyectarán con
mucho mayor vigor en la escena política a partir de la rebelión zapatista de 1994 en
Chiapas.
EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA REFORMA: LA REBELIÓN

ZAPATISTA EN CHIAPAS
32 El reconocimiento de las costumbres electorales ocurre dentro de una coyuntura política

marcada por la aparición, el 1 de enero de 1994, de una guerrilla de base indígena, en el
vecino estado de Chiapas. Este hecho político tiene importantes repercusiones en el
conjunto del juego político nacional, pero adquiere una resonancia especial en Oaxaca,
estado donde la población indígena es casi mayoritaria y donde existe ya una larga
tradición de movilización política de organizaciones independientes más o menos
radicales.
La guerrilla indígena en el sureste mexicano
33 El 1 de enero de 1994 un grupo armado ocupa una decena de municipios de la región de

los Altos y de la selva de Chiapas, estado colindante con Oaxaca. 25 Se trata del Ejército
Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Varios miles de combatientes toman “por asalto”
las alcaldías de Altamirano, Ocosingo, Las Margaritas, Oxchuc, Huixtán, Chalam,
Simojovel, Larrainzar y San Cristóbal de las Casas, la ciudad principal de la región. 26 El
ejército federal, que aparentemente subestimó los rumores de un ataque inminente, tarda
varias horas en contraatacar. Antes de batirse en retirada, el 2 de enero, los Zapatistas
pegan en las paredes su Primera declaración de la selva lacandona, que anuncia el
objetivo militar del EZLN: “Avanzar hacia la capital del país combatiendo al ejército
federal, protegiendo, en su avance libertador, a la población civil y permitiendo a las
poblaciones liberadas elegir de manera libre y democrática a sus propias autoridades
administrativas!.27
34 Los Zapatistas declaran la guerra al ejército federal y exigen la destitución del presidente
de la república, Carlos Salinas de Gortari. Demandan al Congreso federal que designe un
gobernador interino que se encargue de organizar nuevas elecciones. Exponen sus
principales reivindicaciones: “Trabajo, tierra, techo, alimentos, salud, educación,
independencia, libertad, democracía, justicia y paz.”28
35 En la plaza principal de San Cristóbal de las Casas el subcomandante Marcos, con la
cabeza cubierta por un pasamontañas, responde con humor a las preguntas de los
periodistas y de los turistas estupefactos:
Lamento las molestias, pero esto es una revolución. Este es un movimiento de
subversión. Nuestro objetivo es la solución de los principales problemas de nuestro
país, que atraviesa necesariamente por los problemas de libertad y de democracia.
Por eso pensamos que el gobierno de Salinas de Gortari es un gobierno ilegítimo
que no puede convocar más que a elecciones ilegítimas.29
36 A los que preguntan sobre el financiamiento y la ideología del EZLN les responde un poco
evasivamente:

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Esta es una organización que lleva diez años preparándose sin hacer un asalto, ni un
robo, ni un secuestro [...] No hay en el movimiento del EZLN una ideología
perfectamente definida, en el sentido de comunista o marxista-leninista. Hay más
bien un punto común de enlace de los grandes problemas nacionales, que coinciden
siempre, para un sector u otro, en la falta de libertad y de democracia. 30
37 El grupo afirma haber decidido lanzar su ataque el 1 de enero porque es la fecha en que
entra en vigor el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá.
38 El ejército lanza una contraofensiva el 2 de enero. La guerrilla intenta retirarse en orden,
pero su precario armamento (el grueso de las tropas sólo posee rifles de caza o bien palos
con machetes a guisa de bayonetas) y su falta de experiencia complican las operaciones.
Hay sangrientos enfrentamientos, sobre todo en las cercanías del cuartel de la 31 zona
militar y, después, en Ocosingo. El número de víctimas es incierto. Los informes oficiales
hablan de un total de 193 muertos, pero es muy probable que tanto el ejército como la
guerrilla hayan querido minimizar la cifra.31 Los ataques y los bombardeos continuarán
hasta que el presidente declare un cese al fuego unilateral, el 12 de enero de 1994. El
grueso de las tropas zapatistas se repliega en la selva lacandona.
39 Los servicios de inteligencia que conocen el origen del grupo no atinan a identificar al
subcomandante Marcos hasta después de meses de investigar: se trata de Rafael Guillén,
antiguo profesor de comunicación de la Universidad Metropolitana de la ciudad de
México, que supuestamente desapareció en 1984. El EZLN es en realidad un brazo armado
de las Fuerzas de Liberación Nacional (FLN), un grupo político clandestino de inspiración
marxista-leninista, fundado por universitarios en Monterrey, al norte del país, tras la
represión del movimiento estudiantil de 1968.
40 Reclutado en los años ochenta, Marcos decide ir a la clandestinidad en 1984 y se instala,
junto con una decena de “compañeros”, en la selva lacandona. Su objetivo es prepararse
para una “guerra popular prolongada”. Su discurso es parecido al de la mayoría de los
movimientos clandestinos de los años setenta y ochenta. Los estatutos de las FLN son
particularmente representativos de una ortodoxia marxista-leninista de moda a la sazón:
“Las FLN son una organización político-militar cuyo fin es la toma del poder por los
trabajadores del campo y la ciudad de la República Mexicana para instaurar una república
popular con un sistema socialista”.32
41 Poco antes del levantamiento, las FLN se transforman en Partido de las Fuerzas de
Liberación Nacional. Su declaración de principios, redactada en 1992, sigue siendo
ortodoxa: “Los objetivos del partido son organizar y dirigir la lucha revolucionaria del
pueblo trabajador para arrancar el poder a la burguesía, liberar a nuestra patria de la
dominación extranjera e instaurar la dictadura del proletariado”.33
42 Nada que ver con el discurso de Marcos y los comunicados que aparecen después del 1 de
enero de 1994. Él habla de “democracia, libertad y justicia” e insiste en el hecho de que los
Zapatistas no aspiran a tomar el poder, sino a obligar al sistema político a democratizarse.
Los blancos principales son al sistema de partido de Estado, al que hay que ponerle fin,
garantizando elecciones sin fraude, y el “neoliberalismo”, que conlleva la privatización de
las tierras y la marginación de los indios.
43 Los “citadinos” de las FLN no llegaron a terreno “virgen” en materia política. Las
comunidades de la selva pasaron por un largo proceso de organización y de movilización.
No son éstas comunidades tradicionales, articuladas en torno al sistema de cargos civiles
y religiosos, como los de los Altos, que corresponden más bien a la “comunidad
revolucionaria institucional” descrita por Jan Rus. Son el producto de un vasto

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movimiento de migración que se inicia en los años cincuenta. Nacen de la ruptura con la
costumbre religiosa y la organización política tradicional. La falta de tierras y los
conflictos religiosos empujan a familias enteras a abandonar sus comunidades de origen.
En la tierra de nadie que representa la selva, la Iglesia reemplaza a un Estado
prácticamente ausente. Ésta contribuye a formar una nueva generación de líderes y a
constituir un tipo distinto de organización comunitaria, más abierta y menos
jerarquizada.34 El obispo Samuel Ruiz, que se adhirió a la “opción preferencial para los
pobres” desde el Concilio Vaticano II, en 1962, va a invitar a jóvenes universitarios y
militantes maoístas del norte del país y de la ciudad de México, para que “asesoren” a las
comunidades en sus procesos de organización y de desarrollo económico. El primer
contacto con las comunidades es con ocasión del congreso indígena de 1974. Jóvenes
agrónomos de la Universidad de Chapingo, miembros de la organización clandestina
Unión del Pueblo, contribuirán a la formación, en 1975, de la Unión de Ejidos Quiptic Ta
Lecubtesel (“unidos por nuestra fuerza”, en tzeltal). Esta organización, que aglutina 18
ejidos de la selva, centra sus actividades en la lucha por el reconocimiento de los derechos
de la tierra y la gestión de créditos para el mejoramiento de la producción y la
comercialización de la agricultura local (café y ganadería, principalmente). En 1976 el
obispo invita a miembros de la organización maoísta Política Popular ( PP) para que se
encargue de la formación política de los jóvenes dirigentes indígenas. En 1980
contribuyen a la constitución de la Unión de Uniones que federa las organizaciones de
colonos de la selva. Al mismo tiempo aparecen otras organizaciones, como la CIOAC,
allegada al PCM, o bien la OCEZ, que forman parte de la CNPA.35
44 Así, pues, cuando los miembros de las FLN se instalan en la región se topan con una “élite
indígena muy politizada”36 –según la expresión de Marcos– que les ayudará a entrar en
contacto con las comunidades. Pero la guerrilla se habría quedado totalmente aislada si
un cúmulo de comunidades no hubiera decidido aunarse a ella a fines de los años ochenta.
Sin duda la coyuntura económica y política tuvo mucho que ver. La caída de los precios
del café y de la carne fustiga a las comunidades, ya duramente afectadas por la explosión
demográfica. La Unión de Uniones –que se había convertido en la Asociación Rural de
Interés Colectivo (ARIC)– se vé sacudida por divisiones internas en el momento mismo en
que la represión del gobierno local y de los grandes propietarios (los “finqueros”) alcanza
un nivel nunca visto. El fraude en las elecciones de 1988, finalmente, parece dar al traste
con toda posibilidad de cambio por la vía institucional. La reforma del Artículo 27, en
1992, es sin duda la gota que derrama el vaso. Aquellos cuya situación económica había
mejorado sensiblemente ven que la puerta se cierra de nuevo y que están destinados a
perder lo poco que habían ganado. Pues no son los más pobres los que toman la iniciativa
de recurrir a la lucha armada, sino los que habían salido del atolladero gracias a la
movilización en el seno de la Unión de Uniones. El EZLN hereda, pues, un largo proceso de
formación de un actor político indígena.
El impacto político del movimiento zapatista
45 El impacto del zapatismo es inconmensurable con la talla o el peso militar del EZLN. El
“éxito” de la nueva guerrilla entre la opinión pública se debe sobre todo al talento de
Marcos en el arte de la comunicación. Además del aspecto espectacular de la ofensiva
militar y el atavío de los rebeldes (visten pasamontañas y cartuchos terciados como los
Zapatistas “históricos”), la elocuencia de Marcos cuenta mucho en su alcance político. La
guerra de palabras y símbolos sustituye a la de las balas. En unos pocos días Marcos gana

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terreno en los medios. Se vale de internet para difundir los comunicados del EZLN, que son
instantáneamente publicados por los diarios de la capital. Táctica sorprendente que hace
decir a los observadores que se trata de la primera guerrilla “posmoderna” de la historia
contemporánea.37
46 El humor cáustico de Marcos y su habilidad para manejar los estilos literarios más
variados, del melodrama a la sátira, despiertan el entusiasmo de miles de espectadores e
internautas en busca de emociones y de una causa política. Marcos sabe jugar, con
destreza, con la imagen del indio como último reducto de integridad en un mundo
víctima del envilecimiento “neoliberal” y “globalizante”. Toda una franja de la izquierda
huérfana del ideal comunista se siente revivir con este discurso contra el neoliberalismo
con acentos de indianidad. “Todos somos indios del mundo” –dirán los grupos
“internacionalistas” italianos que vienen a apoyar a los indios de Chiapas contra la
“dictadura neoliberal”, nacional y transnacional. En todo el país los sectores más dispares
se entusiasman: las clases medias urbanas a las que Salinas no pudo convencer de la
entrada de México al “primer mundo”, una sección de la izquierda cardenista, la mayoría
de las organizaciones indígenas y, sobre todo, los intelectuales y los universitarios.
47 El movimiento zapatista provoca pasión en unos y rechazo en otros. Intelectuales de
renombre, como Octavio Paz, critican la explotación política de la miseria y la
desesperanza de los indígenas. El mismo Carlos Monsiváis, portavoz de la izquierda
mexicana, que el primer ayuntamiento popular de la COCEI, en Juchitán, había
entusiasmado, hace un llamado a no idealizar a los “rebeldes”, cuyo discurso político le
parece un tanto rudimentario. Meses después cambiará de opinión.38 Más allá de esta
polémica entre los prozapatistas y los antizapatistas, lo interesante es ver en qué punto la
irrupción del EZLN provoca un verdadero estado de choque. Prácticamente todo el mundo,
tanto los detractores como los “fans”, concuerdan en afirmar que el 1 de enero marca una
ruptura en el orden político. Hay quienes lo interpretan negativamente, como un sabotaje
a los esfuerzos realizados por el gobierno para consolidar la economía mexicana; y
quienes lo ven, por el contrario, como revelador de un proceso de modernización
profundamente desigual. Es cierto que la rebelión del 1 de enero viene a estropear el
optimismo salinista, ya que la crisis política va de la mano de una degradación de los
equilibrios financieros que obliga al presidente Ernesto Zedillo a devaluar el peso a su
entrada al gobierno en diciembre de 1994. Como una ficha de dominó que se lleva a las
demás en su caída, la rebelión armada juega un papel de detonador: la ilusión salinista de
una modernidad acabada se desinfla como un globo y el descrédito del gobierno lo fuerza
a emprender una nueva reforma electoral. La crisis política da un giro dramático cuando
el candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, es asesinado el 23 de marzo de
1994. Su reemplazo, Ernesto Zedillo, gana las elecciones del 21 de agosto con un cómodo
margen, pero ello no frena la inestabilidad política. El asesinato del secretario general del
PRI, José Francisco Ruiz Massieu, el 28 de septiembre de 1994, parece confirmar las
hipótesis de ajustes de cuentas entre tracciones rivales en el interior del partido oficial. El
levantamiento zapatista parece haber precipitado la descomposición del régimen.
48 En el ámbito de los derechos indígenas, el “efecto Chiapas” es definitivamente crucial. Las
referencias a la indianidad ocupan un lugar central en el discurso del EZLN en el momento
en que entra en negociaciones con el gobierno. En febrero de 1994, en ocasión del primer
encuentro “cara a cara” con los representantes del gobierno, el grupo armado formula ya
algunas de las demandas relativas a los derechos de los pueblos indígenas. Pero es en

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1995, durante un segundo intento de negociación, cuando las reivindicaciones

propiamente indígenas se vuelven fundamentales.
49 Una evolución se produjo entre las primeras declaraciones del EZLN y la elaboración de la
agenda de negociaciones con el gobierno. Al principio, el grupo armado no hace
referencia a los indios más que para denunciar la discriminación y la exclusión de las que
son objeto. El discurso se acerca más a un indigenismo clásico de tipo integracionista que
a las demandas de reconocimiento y de autonomía desarrolladas en esos años por las
organizaciones “indianistas”.39 Los términos utilizados en los comunicados son
significativos: hablan de “grupos étnicos” y de “dialectos”, expresiones ambas desechadas
desde mucho tiempo atrás por las organizaciones indígenas y los antropólogos “críticos”,
que prefieren hablar de “pueblos” y de “lenguas” indígenas. De la autonomía, ni una
palabra, tampoco. Cuanto más hablan de “CP-gobierno”. Marcos da una explicación
retrospectiva de estas “lagunas” en el discurso inicial de la organización. Los miembros
del Comité Clandestino Revolucionario Indígena hubieran querido dar una amplitud
“nacional” al levantamiento desde el principio, y evitar que fuera percibido como una
“guerra de indios”, un conflicto étnico, local. Eso explicaría su utilización constante de los
símbolos nacionales (la bandera mexicana, el himno nacional, etcétera). La lucha por la
democracia, la libertad y la justicia concierne a todos los mexicanos y no solamente a los
indígenas. El punto es no encerrarse en reivindicaciones “categoriales” o particularistas
con las que se correría el riesgo de aislar el movimiento o impedir la adhesión del resto de
la sociedad mexicana.40
50 No obstante, aun si no es el objetivo principal del EZLN, su aparición y el conflicto que
desencadena en Chiapas reiniciará las movilizaciones y los debates relacionados con la
“cuestión indígena”. Las organizaciones indígenas que se movilizaron en 1992 en torno al
reglamento del Artículo 4 constitucional retomarán sus reuniones regionales y
nacionales. En el estado de Oaxaca, los dirigentes indígenas incluso afirman que la
rebelión zapatista abrió una nueva etapa en su lucha. La declaración de Aldo González,
uno de los miembros de la organización UNOSJO, es significativa:
La rebelión tuvo un gran impacto en las comunidades de la Sierra Norte de Oaxaca.
Antes del zapatismo era muy difícil para las comunidades poder reunirse. En 1994,
en cambio, pudimos realizar cuatro foros regionales en los que participaron
autotidades municipales e intelectuales salidas de las comunidades que tienen una
visión más clara de lo que ocurre a nivel nacional. Pudimos comenzar a dialogar.
Antes era muy difícil, las instancias del gobierno no lo permitían. Durante todo el
año de 1994 hubo un proceso de reflexión más o menos profundo en la sierra Juárez
y en 1995 tuvimos la oportunidad de reformar el código elecroral [...] La rebelión
zapatista fue la gran luz que iluminó a los pueblos indígenas y los hizo tomar
conciencia de todo lo que pueden aportar a la sociedad.41
51 Los dirigentes indígenas son unánimes en este punto: la rebelión zapatista viene a
reforzar el movimiento indio que comenzó a articularse en el plano federal en 1992.
Permite que las múltiples organizaciones se aglutinen en el seno de coaliciones más o
menos flexibles como el Consejo Estatal de Organizaciones Indígenas y Campesinas ( CEOIC
), en Chiapas, o el Foro Estatal de Pueblos Indígenas de Oaxaca y la Asamblea Nacional
Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA) a nivel federal, espacios de reflexión y de
discusión acerca de las reivindicaciones de las comunidades y las organizaciones en
materia de reformas legales e institucionales. La articulación es precaria, pero alcanza
mayor amplitud en 1995 y 1996 cuando el EZLN entabla negociaciones con el gobierno.

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52 Del 3 al 6 de enero de 1996 tiene lugar en San Cristóbal de las Casas un foro especial justo
antes de la firma de los primeros Acuerdos de San Andrés sobre los “derechos y la cultura
indígenas”.42 Participan más de 170 organizaciones, con 500 representantes
pertenecientes a 32 pueblos indígenas. Esta primera reunión da nacimiento a un Foro
Nacional Indígena Permanente que se reúne en varias ocasiones en los campamentos del
EZLN en Chiapas, en el curso de 1996. El 12 de octubre de 1996 se inaugura un Congreso
Nacional Indígena en la ciudad de México. Concebido como un espacio de convergencia de
organizaciones y representantes indígenas de todo el país, opera como una especie de
federación muy flexible, con una dirección colegial renovada en cada encuentro nacional.
A partir de 1997 esta articulación de las organizaciones indígenas tiende a retroceder. La
falta de resultados en el nivel federal,43 las rivalidades entre dirigentes indígenas y los
desacuerdos en torno a cuestiones de fondo, como la participación en las elecciones
federales, contribuyen a fragmentar el movimiento.
53 Sin embargo, en 1994 la sinergia entre las organizaciones indígenas adquiere una
amplitud sin precedentes, organizaciones que se acercarán al EZLN y “alimentarán” la
agenda de sus negociaciones con el gobierno. En este sentido, la rebelión tiene un doble
efecto benéfico para el movimiento indígena: por una parte, favorece su articulación en el
plano regional y federal y, por otra, contribuye a inscribir sus reivindicaciones en el
centro de la agenda pública.
54 La definición de una nueva relación del Estado con los pueblos indígenas se convierte en
prioridad, cuando menos en el discurso del presidente de la república. A fines del mes de
enero de 1994 se crea una Comisión Nacional de Desarrollo Integral y Justicia Social para
los Pueblos Indígenas, una de cuyas funciones es organizar una consulta en todos los
estados de la federación para reglamentar el Artículo 4 de la Constitución. Al mismo
tiempo, el presidente pide a sus expertos que preparen un proyecto de Ley General de las
Comunidades Indígenas y otro sobre la pluralidad cultural y el patrimonio de los pueblos
indígenas. Al igual que en 1992, la iniciativa del gobierno provoca reacciones entre las
organizaciones regionales. En Oaxaca, sobre todo, las organizaciones más activas deciden
boicotear la consulta, que perciben como una simulación destinada a legitimar una ley ya
hecha y organizan encuentros independientes.44 En estas reuniones reiterarán la
demanda de reconocimiento oficial de las formas tradicionales de designación de las
autoridades municipales. Una de ellas tiene lugar en Lachirioag, en la Sierra Norte, el 21 y
22 de mayo de 1994. Los participantes insisten en que las comunidades indígenas no elijan
a sus autoridades a través de los partidos políticos y en que éstos deberían dejar de
“apropiárselas” como habían venido haciéndolo hasta ese día. Exigen también que las
comunidades puedan elegir diputados sin la mediación de los partidos políticos, aplicando
el mismo procedimiento que para la elección de los ayuntamientos. En una Declaración de
los pueblos zapoteca, mixe y chinanteco, emitida en una segunda reunión, en julio de
1994, estas mismas organizaciones confirman su exigencia: “Rechazamos enérgicamente
la imposición del partido de Estado, que arbitrariamente registra nuestras autoridades
municipales nombradas en asambleas comunitarias, violando así los derechos históricos y
políticos de los pueblos indígenas”.45
55 Es una vieja demanda pero el tono ha cambiado. Es uno de los frutos del zapatismo: a
partir de este momento la afirmación del derecho a la autodeterminación irá acompañada
de una crítica al gobierno y al Estado-partido. Actitud nueva para unas organizaciones
que hasta entonces habían evitado inscribirse en la oposición. La defensa de la
autodeterminación no iba necesariamente de la mano de una crítica abierta al gobierno y

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al partido oficial. Organizaciones como la Asam, de la que ya hemos hablado, evitaban la

confrontación con el Estado; buscaban, por el contrario, una relación de “respeto mutuo”.
La estrategia es negociar y construir nuevos canales de mediación, más que inscribirse en
una oposición política. Es muy grande la diferencia con otras organizaciones campesino-
indígenas como la COCEI, que entran muy pronto en el juego electoral y adoptan una
posición antipriísta desde los años setenta. En el caso de las organizaciones comunalistas
como las de la Sierra Norte, la estrategia consiste más en adoptar una actitud de
neutralidad política: no se trata de cambiar al Estado ni de cambiar el partido en el poder,
sino de establecer relaciones diferentes con el poder central, cualquiera que sea su
naturaleza o su tinte político. A partir de 1994 se produce una ligera radicalización en sus
discursos: el reclamo de autonomía estará ligado a un cuestionamiento de las
manipulaciones del partido oficial, aun cuando la mayor parte del tiempo se critica en
general a los partidos. Las organizaciones se deslizan sensiblemente de la independencia –
respecto de las organizaciones corporativas del partido dominante– a la oposición. Ello no
implica, empero, una confrontación con el Estado, dado que se apoya en la afirmación de
una diferencia cultural y rechaza a los partidos y la acción política convencional por
pertenecer a la cultura occidental. Sin embargo, parece que la aparición del EZLN influyó
en esta radicalización de las reivindicaciones indígenas asociando la defensa de la dignidad
de los indios al cuestionamiento del sistema de Estado-partido. El reclamo de autonomía
tiende a convertirse, más claramente que antes, en una reivindicación de cambio político
y no en un simple “reacomodo” de las instituciones con o sin partido hegemónico.
Además, en sus declaraciones las organizaciones rinden homenaje al EZLN y manifiestan
su solidaridad con un movimiento que supo retomar sus demandas y proyectarlas en la
escena política. En el estado de Oaxaca el gobierno prestará oído atento a estas
manifestaciones y relanzará la obra reformadora de Heladio Ramírez.
LA COSTUMBRE CONVERTIDA EN LEY: LA INVENCIÓN

DE UN SISTEMA ELECTORAL DUAL
56 El 30 de agosto de 1995, luego de un animado debate, los diputados del Congreso de
Oaxaca aprueban un decreto que crea un libro suplementario en el código electoral. Sólo
contiene cinco artículos que hacen referencia a los procedimientos consuetudinarios que
emplean las comunidades en el nombramiento de sus ayuntamientos. Autorizan a las
comunidades a hacer lo que siempre habían hecho a la sombra de la ley: designar a sus
autoridades municipales en asambleas públicas, sin la intervención directa de los partidos
políticos y fuera de la fecha oficial de las elecciones. Se crea, así, una distinción entre dos
tipos de municipios: aquellos donde la elección de los ayuntamientos se realiza según la
costumbre y aquellos donde se lleva a cabo siguiendo las reglas convencionales y con la
intervención de los partidos políticos. El nuevo libro solamente concierne a los
municipios que “desde tiempos inmemoriales o cuando menos tres años” han aplicado
este tipo de procedimiento.46 La definición es vaga, pero no más que el conocimiento que
de los procedimientos consuetudinarios tienen los legisladores. El texto no es aprobado
por los diputados del PRD, que consideran que la reforma fue desviada de la intención
inicial para servir exclusivamente a los intereses del PRI: en el nuevo texto las autoridades
nombradas por las asambleas de pueblo son consideradas como “candidatos”, cuya
planilla, aun si es única, deberá ser ratificada en las urnas el mismo día que los municipios
“no consuetudinarios”. Estos “candidatos” podrán presentarse sin registro partidista, o

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bien, si las asambleas de pueblo lo “desean”, ser registradas por uno de los partidos
existentes. Para el PRD y las organizaciones indígenas esta segunda opción equivale a
negar lo que supuestamente el nuevo reglamento debería garantizar: la no injerencia de
los partidos políticos en los municipios que han preservado sus costumbres. Esta reforma
refleja perfectamente las convulsiones de un sistema político regional cuyo cambio
intentan controlar los principales actores. La legislación de las costumbres en 1995 no es
el acto de un solo actor político (el gobierno, el PRI, los partidos de oposición o las
organizaciones independientes), y representa el punto de convergencia de una multitud
de actores en busca de un equilibrio político que mejor convenga a sus intereses.
57 El reconocimiento de las costumbres electorales no puede separarse de una serie de
reformas impulsadas por el gobernador Diódoro Carrasco. Temiendo un contagio del
conflicto chiapaneco, el gobernador de Oaxaca reorienta la política indigenista que se
ejercía hasta entonces. El reconocimiento y la autonomía están a la orden del día; Diódoro
Carrasco, por consejo de los “especialistas” de los que se había rodeado, retoma las
principales reivindicaciones indígenas para integrarlas en la ley y darles prioridad en su
agenda de trabajo.
EL NUEVO INDIGENISMO DE DIÓDORO CARRASCO ALTAMIRANO

(1992-1998)
58 El 21 de marzo de 1994, durante la ceremonia de conmemoración del nacimiento de

Benito Juárez, Diódoro Carrasco Altamirano anuncia la puesta en práctica de un “nuevo
acuerdo” con los pueblos indígenas de Oaxaca. Propone un “cambio radical de
perspectiva” destinado a transformar las relaciones entre el Estado y las comunidades. En
un largo discurso pronunciado delante de un público compuesto por autoridades
municipales y funcionarios locales y federales, el gobernador se compromete a establecer
un nuevo acuerdo con los pueblos indígenas, basado ante todo en el “reconocimiento y el
respeto” de su dignidad. Este compromiso, implícito en la política aplicada hasta ese
momento, se convierte en la “tesis central del gobierno”, en prioridad absoluta. 47 El
gobernador afirma que el reconocimiento de la diversidad no es una amenaza para la
unidad de la nación, sino, por el contrario, una condición de su fortalecimiento. El nuevo
acuerdo con los pueblos indígenas parte, así, del reconocimiento del valor de sus
“tradiciones” y de la vitalidad de su “autonomía cultural”. Se desglosa en cuatro
compromisos del gobierno:
• Desconcentrar las decisiones políticas para encontrar, junto con las comunidades, la
solución a tres grandes problemas: la administración de la justicia y la seguridad; los
conflictos agrarios y el fortalecimiento de los usos y costumbres locales, “en el marco
de la aurogestión comunitaria, municipal y regional”.
• “Compartir” la decisión con las comunidades en materia de asignación de los recursos
financieros y de elaboración y ejecución de las políticas públicas.
• Transformar las estructuras gubernamentales especializadas en asuntos indígenas, de
tal manera que los representantes de las comunidades puedan participar en las
decisiones que les afectan.
• Realizar las acciones inmediatas para satisfacer las necesidades más urgentes de las
comunidades en función de las prioridades que ellas mismas definan y sin perder de
vista los objetivos de largo plazo.48

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59 La idea central del nuevo acuerdo para los pueblos indígenas es compartir las decisiones
con las comunidades, hacer lo que sea necesario para que los indígenas participen en la
elaboración de los programas y las políticas que les conciernen. Insiste en la
desconcentración, la “desburocratización” de las decisiones y de las intervenciones del
Estado. “Decidir juntos”, según las modalidades y las prioridades definidas por los
“pueblos indígenas”, tal es la nueva “consigna” del gobernador. No se trara solamente de
dejar que las comunidades escojan ofreciéndoles más opciones, sino de abrir los espacios
para que participen directamente en la definición de estas alternativas. Para ello el Estado
se compromete a dar apoyo político en las decisiones “autónomas” de las autoridades
comunitarias y municipales.49
60 Para establecer esta relación exitosamente, el gobernador propone constituir una nueva
estructura de representación de las comunidades indígenas. Aquí también insiste en la
necesidad de no armar nuevas instituciones partiendo de cero sino utilizar las que
existen: las comunidades y sus autoridades municipales y tradicionales deberán decidir la
forma que asumirá su representación local y regional. El gobernador hace hincapié en
este punto: no se trata de imponer una forma de representación sino de reconocer las que
las comunidades escojan. Sin embargo, recomienda que las instituciones locales se
reagrupen en el seno de un mismo organismo: los “consejos indígenas”. Éstos se
constituyen en el plano municipal y regional y se espera que reúnan, en un nuevo
organigrama, a las autoridades municipales, agrarias y tradicionales (consejos de
ancianos). Los asesores del gobernador capacitan a “animadores culturales” salidos de las
comunidades para que “expliquen” a las autoridades indígenas el sentido y los objetivos
del “nuevo acuerdo” y para que contribuyan a instalar la nueva estructura de
representación. Se crean así consejos indígenas en cada municipio y en cada región. 50 Las
modalidades varían de región en región, pero en la mayoría de los casos son las
autoridades municipales las que ocupan las funciones de estos nuevos consejos.
61 La iniciativa del gobernador es una respuesta directa a la rebelión zapatista de Chiapas:
los términos justicia y dignidad figuran en primer plano como un eco de los comunicados
del grupo armado. La promesa de satisfacer lo más pronto posible las necesidades de las
comunidades es también una alusión directa a las demandas formuladas por los indios en
Chiapas. La afirmación de la voluntad de incluir a los indígenas en las decisiones que les
competen y de elaborar con ellos los programas de desarrollo, refleja la inquietud de un
gobierno que quiere evitar un conflicto similar al del estado vecino. La población indígena
es mayoritaria en Oaxaca, al contrario de Chiapas. Es también uno de los estados más
pobres. Cuando la guerrilla surge en Chiapas, la reacción del gobierno es movilizar a sus
asesores para evitar un “contagio” del conflicto. “¿Qué debo hacer para que no ocurra lo
mismo entre nosotros?” –habría preguntado a sus especialistas en política indigenista. 51
El “nuevo acuerdo”, anunciado en marzo de 1994, es una medida destinada a anticipar y
desactivar un eventual conflicto social. La rebelión en Chiapas tuvo los efectos de un
timbre de alarma. Al retomar las principales demandas del EZLN y al formular una política
de atención especial a las comunidades, Diódoro Carrasco pretende quitar el piso a las
organizaciones que tuvieran la tentación de imitar a los zapatistas.
62 La política indigenista del gobernador de Oaxaca recuerda curiosamente a la de los años
setenta. Una vez más, la inspiración de Salomón Nahmad es determinante. La figura de los
“consejos indígenas” remite a la de los “consejos supremos” de Echeverría, aunque esta
vez con una forma menos corporativista y más autogestionaria. La “participación” de
Nahmad es secundada por la perspectiva de la “autogestión” de Gustavo Esteva, que

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destaca la necesidad de revertir la perspectiva convencional del desarrollo: el Estado debe

responder a las prioridades establecidas por las comunidades, en vez de obligarlas a
ajustarse a una oferta predeterminada (servicios, infraestructura, programas de
asistencia). Las comunidades deciden el sendero y los medios de su propio desarrollo, el
Estado debe contentarse en “coadyuvar”, en apoyarlos en la realización de sus objetivos. 52
63 Esta política del “nuevo acuerdo” marca el punto de partida de una serie de reformas
legales en materia educativa, agraria, penal. Diódoro Carrasco se propone completar las
reformas constitucionales iniciadas por su predecesor. Una lista de quince lenguas
indígenas de Oaxaca se añade al Artículo 16 de la Constitución local. Su primer párrafo
quedará como sigue:
El estado de Oaxaca tiene una composición étnica plural, sustentada en la presencia
de los pueblos indígenas que se reconocen y el Estado protegerá las quince lenguas
indígenas que lo integran: amuzgo, cuicateco, chatino, chinanteco, chocholteco,
chontal, huave, ixcateco, mazateco, mixe, mixteco nahua, trique, zapoteca y zoque.
53
64 Se emite una nueva ley de educación, en la que el Estado se compromete a que la

educación sea bilingüe y bicultural. Los programas deberán incluir contenidos “étnicos y
regionales”. La educación pública no solamente debe preservar las lenguas indígenas, sino
promoverlas. En materia penal, se introducen cláusulas especiales en las que se obliga a
los jueces a tener en cuenta los usos y costumbres de las personas juzgadas y en las que se
garantiza su derecho a un traductor. En materia agraria, se crea una Junta de Conciliación
Agraria, que debe promover la concertación entre comunidades en la resolución de sus
conflictos. Otras referencias a derechos específicos de los indios se incluyen en las leyes
de salud, de telecomunicaciones, de cultura, de administración municipal y de política
social.54 Aun cuando se inscriben en la continuidad de las reformas anteriores, es
evidente que las iniciativas del gobernador tomaron un particular giro en 1994, por el
impacto de la rebelión zapatista. El programa presentado por Diódoro Carrasco en 1992 ya
contenía un eje de “modernización educativa y consolidación de las identidades
culturales”. Los encuentros que coordina con las organizaciones regionales tras haber
sido elegido, son un indicador de que ya tenía la intención de proseguir la obra de Heladio
Ramírez. Sin embargo, no se hablaba de reformas legales propiamente dichas. La cuestión
indígena se aborda desde el ángulo de la educación y de la cultura. A partir de 1994, se
aborda de manera más integral, incluyendo una dimensión política y administrativa. El
efecto Chiapas explica sin duda esta evolución. El gobernador decide profundizar una
política de “reconocimiento” iniciada a principios de los años noventa, que sin duda se
habría quedado en el ámbito cultural de no estallar el conflicto en el vecino estado.
65 El reconocimiento de las costumbres electorales debe colocarse en esta nueva tendencia
de la política indigenista local. Toda reforma legal, en el terreno que sea, deberá pasar en
adelante por el “filtro” del indigenismo. Cuando el gobierno invita a los partidos políticos
a modificar el código electoral local, en respuesta a la reforma electoral federal de 1994, la
cuestión de una “mejor” reglamentación de las costumbres comunitarias ocupa un lugar
central, aun cuando no haya constituido la motivación principal de dicha reforma. El
terreno había sido “preparado” tanto por las discusiones federales sobre los derechos
indígenas como por la declaración de principios del nuevo acuerdo del gobernador de
Oaxaca. En octubre de 1994 el gobernador anuncia su intención de organizar foros
regionales para que los representantes de los 16 grupos étnicos del estado participen
directamente en la reforma electoral. Se pronuncia claramente a favor de un

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“reconocimiento oficial” de los mecanismos de elección empleados por las comunidades y

de un “respeto irrestricto” de las decisiones tomadas por asambleas de pueblo. 55
LA REFORMA ELECTORAL DE 1995: LA NEGOCIACIÓN DE LAS

REGLAS DEL JUEGO POLÍTICO
66 Para comprender la reforma de 1995 sobre los usos y costumbres nos parece necesario
introducir otros factores que se suman a la coyuntura de la rebelión zapatista. La
legalización de las costumbres responde igualmente a determinaciones de orden
electoral. Como ya dijimos, desde fines de los años setenta la hegemonía del PRI en las
zonas rurales tiende a declinar y, en todo caso, el nivel de competencia electoral aumenta
de forma continua. El PRI es cada vez menos “el único amo de la casa”, y la simbiosis entre
el partido de Estado y las comunidades se vé cada vez más amenazada por la oposición.
Esta tendencia se acentúa a fines de los años ochenta y durante los noventa. Ya lo
examinamos desde la perspectiva de las elecciones municipales, pero este hecho se refleja
también en las elecciones federales: sobre todo en 1994, aun si el PRI guarda la mayoría en
el Congreso federal y Ernesto Zedillo gana con un cómodo margen, la oposición sigue
consolidándose. Indirectamente, el levantamiento zapatista tiene mucho que ver, puesto
que en Chiapas el PRI, que obtiene de todos modos cerca del 90% de los sufragios, se sitúa
ahora en alrededor del 70 por ciento.
67 En Oaxaca la tendencia es similar: el PRD consolida su presencia y el capital electoral del
PRI se reduce sensiblemente. Es entonces indispensable ubicar la reforma de 1995 en este
contexto. La decisión del gobierno de avanzar en la reglamentación de las costumbres no
es ajena a esta modificación del equilibrio de las fuerzas políticas sobre el terreno.
Diódoro Carrasco, al igual que Heladio Ramírez, está consciente de la amenaza que
representa el avance de la oposición en las regiones donde el orden político y la “paz
social” habían estado garantizados hasta ese día por el pacto clientelista encarnado en la
costumbre. Aquí tampoco se puede separar la coyuntura de las tendencias de fondo: en
1995, es muy probable que el gobernador y su partido hayan anticipado un avance de la
oposición y hayan visto en la reglamentación de las costumbres electorales una manera
de amortiguar una eventual derrota electoral.56 Para el partido hegemónico la reforma es
un medio de preservar una costumbre que garantiza su hegemonía en más de 400
municipios.
68 Sin embargo, no es conveniente caer en una perspectiva demasiado “maquiavélica” que
quiera ver en la reforma el resultado de una estrategia cuidadosamente premeditada por
el gobierno. Como toda reforma, la de 1995 es el fruto de una negociación y no se debe a la
voluntad de un actor único. Que el PRI haya sacado provecho de ella, no quiere decir que
sea el único responsable. Ni el partido oficial ni el gobierno son actores perfectamente
racionales y homogéneos. En su interior existen individuos y grupos cuyos intereses y
estrategias son a menudo divergentes. Lo mismo puede decirse de los partidos de
oposición y las organizaciones independientes.
69 Aun cuando el gobierno y su partido dominen el juego político, la reglamentación de los
usos y costumbres es el resultado de una convergencia de intereses y no de una decisión
unilateral. La reforma electoral es objeto de prolongadas negociaciones a partir del 7 de
febrero de 1995, fecha de la instalación oficial de la mesa de Santo Domingo en Oaxaca. 57
Los representantes de los principales partidos se reúnen quince veces entre el 21 de
febrero y el 10 de abril. Paralelamente, el Congreso local organiza una veintena de foros

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regionales para permitir a la “ciudadanía en general” que haga sus propuestas. En estas
reuniones regionales aparece el tema de los usos y costumbres con renovado vigor. En la
Sierra Norte, por ejemplo, las organizaciones independientes que habían convocado
varias reuniones regionales en 1994, aprovechan para replantear a los diputados el
proyecto de la inclusión en el código electoral de un capítulo especial sobre los
procedimientos comunitarios.58
70 Las negociaciones de los partidos políticos entre febrero y abril de 1995 no giran
exclusivamente en torno a la cuestión de los usos y costumbres. Ésta sale a colación en la
primera sesión de la “mesa de Santo Domingo”, pero se pospone. En este punto las
negociaciones prometen ser bastante difíciles. Parece existir un consenso general de que
las costumbres de las comunidades deben ser reconocidas y reglamentadas, pero, en
realidad, tras esta coincidencia se esconden interpretaciones muy diversas sobre las
modalidades de dicha reglamentación. La verdad es que los representantes de los partidos
retoman el discurso de las organizaciones independientes y del gobernador sobre los usos
y costumbres para defender sus propios intereses en la mesa de negociaciones. En pocas
palabras, cada uno se arroga el “manto” de las costumbres. En este sentido, es importante
no desvincular las discusiones acerca de esta cuestión del resto de la reforma electoral:
los partidos políticos se comprometieron en la negociación del conjunto de reglas y
condiciones de acceso al poder.
71 La agenda de la reforma incluye cuestiones cruciales, como la designación y las
prerrogativas de los miembros del consejo general del Instituto Estatal Electoral; los
procesos de escrutinio de los votos y la sanción de los resultados electorales; el
establecimiento de las circunscripciones electorales y la repartición de los escaños en el
Congreso local; el financiamiento de los partidos políticos y de las campañas; la fecha de
las elecciones; el acceso a los medios de comunicación y el funcionamiento de la justicia
electoral.59
72 El 13 de mayo de 1995 se publican en el diario oficial las primeras modificaciones del
código electoral. La iniciativa aprobada por el Congreso local no satisface a los
representantes del PRD, que le reprochan al PRI el haber impuesto una reforma que no
incluye los acuerdos a los que habían llegado en la mesa de negociaciones. No obstante,
las modificaciones son importantes, en especial en lo relativo al funcionamiento del
Instituto Electoral local, que gana en autonomía puesto que ya no será el secretario
general del gobierno el que presida el consejo general, sino un consejero presidente
designado por dos terceras partes de los diputados locales.60
73 En 1995 Cipriano Flores Cruz es elegido de esta manera. Consejeros ciudadanos
designados por el voto de dos terceras partes del Congreso local vienen a reemplazar a los
antiguos consejeros “magistrados”, que elegían los diputados a propuesta del gobernador.
61 Se espera que los consejeros ciudadanos sean personas que no tengan compromisos
directos con los partidos políticos. En general son personas que pertenecen al mundo
académico o que ejercen una profesión liberal (abogados, médicos, etcétera). Los
ciudadanos participan igualmente en la validación de los resultados electorales relativos a
los diputados locales, ya que en adelante ésta la harán los consejos de distrito, en los que
solamente los consejeros ciudadanos tienen poder de resolución y los representantes de
los partidos no pueden más que emitir sus opiniones. La calificación de las elecciones
había sido hasta entonces el coto del Congreso local, y existía el riesgo de que los
diputados no fueran del todo imparciales, ya que tenían a su cargo calificar su propia
elección. La composición del Congreso se modificó también: se crean cuatro nuevos

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distritos electorales, aumentando así el número de diputados designados según los dos
modos de escrutinio: mayoría relativa y representación proporcional. Además, se suprime
la “cláusula de gobernabilidad”, que permitía al partido de mayoría obtener las dos
terceras partes de los escaños en el Congreso.62 La reforma establece también condiciones
más equitativas de financiamiento de los partidos y de acceso a los medios de
comunicación,63 además de imponer límites al financiamiento de las campañas. En
materia de justicia electoral, se integran al Tribunal Electoral nuevos magistrados
propuestos por el Tribunal Superior de Justicia y nombrados por el Congreso local. Los
delitos electorales se inscriben ahora en el código penal de Oaxaca, y se crea un
departamento especial de la policía judicial para vigilarlos y sancionarlos. 64 La reforma
crea igualmente el estatus de observador electoral que permite –a los ciudadanos
mexicanos que lo deseen– supervisar las diferentes etapas de los procesos electorales. 65
Además, los partidos de oposición logran la aceptación de una de sus exigencias más
caras: la unificación de las fechas de elección de diputados locales, ayuntamientos y
gobernador. Empero, la aplicación de esta decisión se pospone a las siguientes elecciones.
Las de 1995 se realizan, siguiendo la reglamentación en vigor desde 1992: la elección de
los diputados locales se celebra el primer domingo de agosto y la de los ayuntamientos el
segundo domingo de noviembre.
74 La reglamentación de los usos y costumbres se aborda parcialmente en la mesa de
negociaciones, que transcurre a puerta cerrada. En febrero de 1995, en la mesa de Santo
Domingo, el PRD lanza el debate exigiendo que las autoridades elegidas siguiendo los
procedimientos consuetudinarios sean reconocidas directamente por la institución
electoral, sin la mediación de los partidos políticos.66 El PRI, que desde el mes de
noviembre de 1994 había hecho declaraciones en pro del respeto a la autodeterminación
de las comunidades,67 se muestra reticente frente a la propuesta de los representantes del
PRD. Todo parece indicar que dentro del PRI existen posiciones divergentes en torno a esta
cuestión: si bien todos afirman, de manera retórica, que las costumbres deben respetarse,
algunos se muestran reticentes ante la idea de “soltar” de golpe a los municipios, cuyas
autoridades siempre han sido registradas por el “partido del gobierno”. Así pues, el
debate no solamente tiene lugar entre partidos sino también en su interior.
75 Los únicos que abiertamente se posicionan en contra de la legalización de las costumbres
son los representantes del PAN. Según ellos, los usos y costumbres no hacen más que
alimentar el caciquismo.68 Los demás partidos, entre ellos las formaciones pequeñas,
como el PFCRN o el PT, se pronuncian en favor de una reglamentación de las costumbres,
aun cuando sus representantes en la mesa de negociaciones no hagan propuestas precisas
al respecto. Las discusiones más intensas se dan entre el PRD y el PRI, los partidos que más
presencia tienen en las zonas rurales, discusiones que pronto giran alrededor de la
cuestión del registro de las “planillas comunitarias”: si bien los priístas siguieron al
gobernador en su defensa de la autonomía comunitaria en materia de elección municipal,
algunos insisten en que la opción del registro a través de los partidos políticos se preserve
a la par de la vía “independiente”. Es, pues, en el seno del PRI donde las negociaciones
resultan ser las más rispidas. Aunque no todos los miembros del PRD vieron con buenos
ojos las costumbres que favorecen al partido oficial, optaron por una legalización que
permita cortar el “cordón umbilical” que vincula a este partido con las comunidades
indígenas. Al defender la autonomía comunitaria el PRD busca, en realidad, romper el
“monopolio” del PRI en las regiones indígenas.

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76 Para comprender mejor la dinámica y los vericuetos de las negociaciones sobre la

reglamentación de las costumbres, cabe examinar con detalle las posiciones de cada uno
de los actores que participan en ellas, más o menos directamente: el gobierno (local y
federal), los partidos políticos (PRI y PRD sobre todo), las organizaciones independientes
(indígenas y no indígenas), la Iglesia, el medio académico y las autoridades municipales.
El gobierno del estado de Oaxaca y el gobierno federal
77 Como hemos dicho, el gobernador Diódoro Carrasco se posiciona en favor del

reconocimiento de los usos y costumbres desde 1994, cuando presenta la Propuesta de un
nuevo acuerdo para los pueblos indígenas. Reitera su posición en octubre de 1994 al
anunciar de forma precisa que la reforma electoral debe incluir una reglamentación de
los procedimientos consuetudinarios que garantice la libre determinación de las
comunidades en la designación de sus autoridades municipales. Retoma las propuestas de
las organizaciones de la Sierra Norte. En sus palabras no hay ambigüedad. La decisión de
reglamentar las costumbres viene de aquí, y no de los partidos políticos. Diódoro Carrasco
aspira a legitimar su gobierno y a preservar la estabilidad política ante el riesgo de
contagio de la rebelión zapatista. Aspira también a detener el avance de la oposición en
las elecciones locales. El reconocimiento legal de una vía “apartidista” de designación de
las autoridades municipales apunta a amortiguar un eventual fracaso del PRI y, sobre
todo, a evitar la explosión de conflictos pre y poselectorales.
78 No obstante, la decisión del gobernador no es un simple cálculo electoral. Diódoro
Carrasco pretende sobre todo preservar la “gobernabilidad” –según la expresión en boga
entre los priístas a la sazón–, incluso si tiene que ceder en el plano de las “estadísticas”
electorales: más vale mantener la estabilidad política y garantizar la legitimidad del
gobierno que buscar a cualquier precio los “trofeos” electorales. El gobernador parece
estar listo para renunciar al registro, en el nombre del PRI, de más de 400 municipios. En
otras palabras, Diódoro Carrasco no actúa solamente como dirigente del PRI sino como
gobernante, cuidadoso de preservar una relación “armoniosa” con las comunidades.
Comprendió que las comunidades indígenas no son priístas en el sentido de ser
militantes: antes que nada son leales al gobierno. 69 Esta lealtad descansa en una relación
clientelista con el gobierno y por ende con su “expresión electoral”, el PRI. No ha habido
adhesión partidista en el sentido ideológico del término, ni siquiera una relación clientelar
con los miembros de una organización política distinta del gobierno. Ya lo hemos dicho
varias veces: el PRI no es percibido como un partido político sino como una “instancia
gubernamental”. Su presencia en la mayoría de los municipios es indirecta: en vez de
formar cuadros militantes, se contentó con incorporar las instituciones comunitarias
haciendo de las asambleas de pueblo el mecanismo de “selección” de sus candidatos. El
partido se fundió de esta manera con la costumbre, en vez de imponerse como una
organización política con una estructura independiente de la de los municipios. Aun si
existen comités de partido en todos los municipios, con frecuencia se consideran como un
cargo más en la jerarquía del servicio comunitario. En la mayoría de los casos son los
principales o ancianos los que asumen esta responsabilidad.
79 Indudablemente que Diódoro Carrasco entendió esta particularidad política y
antropológica de Oaxaca. Una vez más sus consejeros (Salomón Na-hmad, Gustavo Esteva,
Armando Labra Manjarrez,70 Gerardo Garfias Ruiz) 71 influyen determinantemente en su
decisión: saben convencerlo de que tiene todo para ganar si legaliza lo que su partido ya

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incluyó en sus propios estatutos. Lo que pierde en términos estadísticos (el PRI ya no
podrá pretender que ganó las elecciones en más de 400 municipios) lo gana en términos
de legitimidad. Si legaliza las costumbres, aparecerá como el gobernador que respeta las
instituciones comunitarias y las protege de las divisiones que la oposición provoca. El PRI,
en tanto que “partido del gobierno”, no puede más que salir ganando legitimidad y seguir
capitalizando el apoyo de las comunidades en el resto de las elecciones (legislativas,
presidenciales, etc.). En la más pura tradición priísta, el punto es estar a la cabeza de los
cambios que se estándando en el entorno nacional e internacional –el indigenismo de
reconocimiento está de moda después del levantamiento zapatista– y de volver en su favor
una situación potencialmente peligrosa. Al presentarse como el defensor de la autonomía
indígena, el gobernador anticipa y desactiva las reivindicaciones de la oposición, que
cuestiona cada vez más el monopolio que ejerce el PRI en el registro de las autoridades
nombradas por las comunidades. Recupera en su favor una demanda que de entrada
podría resultarle perjudicial. El gobernador da muestras de clarividencia: sabe que, ante
los progresos de la oposición, es imposible mantener indefinidamente el monopolio de su
partido en los municipios indígenas. Más que tener que soportar una tendencia imparable
y desfavorable, toma la iniciativa de una reforma que ratifica el fin de la hegemonía del
PRI, pero al mismo tiempo hace de dicho partido el instigador del cambio y no su víctima.
80 El 31 de marzo de 1995, mientras los partidos están en plenas negociaciones, el

gobernador reitera su posición a favor del reconocimiento y el respeto de los usos y
costumbres en el marco de un foro nacional sobre el federalismo, en Guadalajara, en el
estado de Jalisco.72
81 Es conveniente no ver las decisiones del gobierno de Oaxaca como un hecho aislado de lo
que ocurre en el plano federal. Aunque en materia de legislación electoral, y en especial
en lo tocante a las elecciones municipales, el gobierno del estado dispone de cierta
soberanía, es difícil imaginar que el gobierno federal no haya tenido voz ni voto en una
reforma como ésta. La experiencia del estado de Oaxaca es paradójica: mientras que en
Chiapas el gobierno federal se muestra reticente a la cuestión de las autonomías
indígenas, en Oaxaca tolera reformas que reconocen a las comunidades indígenas
derechos particulares en materia electoral. Varias interpretaciones son posibles.
82 La primera consiste en ver en las reformas de Oaxaca una estrategia encomendada desde
el centro de la federación y destinada a restar peso a las reivindicaciones del EZLN
aportando una respuesta parcial en los estados de la república. El gobierno trataría así de
evitar una reforma federal integral, que sería tanto como reconocer una victoria política a
los Zapatistas y pondría en peligro la hegemonía de la clase política priísta. Esta
interpretación se hace más tarde, en 1998, con ocasión de la Ley sobre los Derechos de los
Pueblos y las Comunidades Indígenas promovida por Diódoro Carrasco en el momento
mismo en que el gobierno federal parece oponerse a la aplicación de los acuerdos
firmados con el EZLN.73 Hagamos una extrapolación y apliquémosla a la reforma relativa a
los usos y costumbres de 1995. En realidad, es difícil pensar que en aquel momento el
gobierno federal tuviera ya una idea perfectamente clara de los pormenores de sus
negociaciones con el grupo armado, sobre todo en lo tocante a la cuestión de la
autonomía.
83 Una segunda interpretación nos parece más cercana a la realidad, aun cuando exagere la
autonomía que posee el gobierno de Oaxaca. Esta consiste en presentar las reformas
emprendidas por Diódoro Carrasco como una decisión tomada en la periferia sin influencia
alguna del gobierno federal.

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84 Es necesario matizar ambas interpretaciones. La realidad es mucho más compleja. Las

reformas sobre los derechos de los indígenas no resultan de un “complot maquiavélico”
orquestado por el gobierno federal. Tampoco son la obra exclusiva de un gobernador que
hubiese despreciado la voluntad del centro. La decisión viene efectivamente de la
periferia, pero es seguro que el gobernador se beneficia de la firma en blanco del gobierno
federal. Para ello logra convencer al presidente de la república y a la Secretaría de
Gobernación de que los riesgos políticos son mínimos. El gobierno federal acepta sin duda
las reformas porque también vé en ellas una manera de poner a prueba los efectos
políticos del reconocimiento de derechos particulares para las comunidades indígenas.
Oaxaca es como un laboratorio donde el gobierno aplica lo que negocia en otro lado.
Ciertamente que no es tan simple. No se trata de una acción concertada por anticipado. Las
reformas de Oaxaca son un encadenamiento de decisiones negociadas y que se
desprenden más de circunstancias políticas que de una estrategia cuidadosamente
premeditada. No obstante, la aprobación del gobierno federal es comprensible sólo si
tomamos en cuenta el interés “experimental” que puede tener a sus ojos.
85 Diódoro Carrasco debe convencer tanto al gobierno federal como al PRI de las ventajas de
una reforma que, de entrada, parece lesionar sus intereses.
El PRI
86 Hasta los años noventa la hegemonía de este partido hacía de él una arena más que un
actor político. Es un espacio de conflicto, de rivalidad y de mediación entre diferentes
grupos de poder. Aun cuando la disciplina de sus miembros activos y su sentido de la
jerarquía garantiza su unidad, contiene corrientes y facciones divergentes. No sorprende,
en esta perspectiva, que lo esencial de los debates en torno a la legalización de los usos y
costumbres tenga lugar en el interior del PRI y no solamente con los partidos de oposición.
Como dijimos, los miembros del partido están todos de acuerdo sobre el principio de
reconocimiento de las costumbres. El PRI es incluso el primero que le pisa los talones al
gobernador, al anunciar,74 ya en noviembre de 1994, su intención de proponer la creación
de la figura legal de las “planillas comunitarias libres”, que permitirán a las comunidades
designar a sus autoridades sin la mediación de los partidos políticos. La intención del PRI
es evidente: hay que evitar que la oposición “invada” los municipios rurales. 75 Melitón
García López, diputado local del PRI y presidente de la Comisión de Administración y
Justicia, encargada de analizar la iniciativa de reforma, es uno de los principales
promotores del reconocimiento irrestricto de la autonomía de las comunidades en la
elección de sus autoridades municipales.76
87 De inmediato surgen diferencias en el seno del partido en torno a las modalidades de la
reglamentación, y en particular a la cuestión de la acreditación o registro de las
autoridades. En realidad existen dos corrientes: los que consideran que las autoridades
designadas siguiendo los procedimientos consuetudinarios deben ser directamente
registradas por el Instituto Estatal Electoral (IEE), sin la mediación de los partidos, y los
que estiman que hay que dejar a las comunidades la posibilidad de que registren a sus
autoridades a través de uno de los partidos existentes. La primera posición se adhiere a la
de las organizaciones independientes y al PRD, que demandan que las personas designadas
por las comunidades sean consideradas autoridades electas y no “candidatos”. El bando
opuesto en el seno del PRI presenta objeciones de orden jurídico y político. Los juristas del
partido, como Juan Manuel Cruz Acevedo, consideran que la reforma sería

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anticonstitucional si prohibiera la participación de los partidos políticos y no garantizara

el voto “universal, libre y secreto” de los ciudadanos.77 Para validar las elecciones
consuetudinarias y preservar así el estado de derecho, es necesario que las decisiones de
las asambleas sean ratificadas por las urnas. Hay que reconocer la costumbre respetando
a la vez las formas jurídicas. Así que lo que conviene es abrir la posibilidad de una
participación independiente, permitiendo que los partidos intervengan en el registro de
las planillas electorales si las comunidades lo piden.
88 Pero la preocupación de la mayoría de los priístas es ante todo política: quieren evitar
perder el control de los municipios, que hasta ese momento habían sido “bastiones” del
PRI gracias a la costumbre. 78 Un sector importante dentro del PRI, que incluye a los altos
dirigentes, teme que al prohibir la participación de los partidos en las elecciones
municipales el PRI sea el primer afectado. Y con razón: es el único partido capaz de
“cubrir” todos los municipios de Oaxaca. Finalmente, semejante reforma amenaza con
romper la relación privilegiada que guarda el PRI con los municipios rurales y favorecer a
la oposición.
89 Los partidarios del reconocimiento sin restricciones de las costumbres son, en general,
personas que tienen contacto directo con las comunidades más apegadas a las
costumbres, como Melitón García López, originario de la Sierra Norte, o bien, Cirila
Sánchez Mendoza, senadora de origen chatino y allegada a Salomón Nahmand Sittón. Los
“operadores” del PRI (como David Palacios García, o Vicente de la Cruz Santiago, ambos
dirigentes del PRI en Oaxaca en 1995) 79 y los que lo representan en la mesa de
negociaciones de la reforma electoral (como Manuel Díaz Cisneros),80 más bien se
muestran reticentes a la idea de cortar de tajo el cordón umbilical con los municipios
indígenas. Juristas y “estrategas” pugnarán porque la opción partidista se mantenga. Y
ello provocará fuertes reacciones entre el sector más favorable a las costumbres, al punto
que el 11 de mayo de 1995, cuando se vota la primera reforma electoral, Melitón García
López y Celestino Chávez Gutiérrez –ambos diputados del PRI– se rehusan a aprobarla. Se
adhieren a los diputados del PRD (Aristarco Aquino Solís, sobre todo) para exigir que el
proyecto de ley regrese a la comisión para que se modifique lo referente al registro de las
autoridades consuetudinarias.81
90 Durante todas las negociaciones en la comisión entre mayo y agosto de 1995 la línea dura
del PRI parece imponerse. Al principio la comisión plural encargada de la reforma
electoral elabora y discute un texto de consenso, que retoma la esencia de las propuestas
de las organizaciones independientes. Pero los representantes del PRI acaban imponiendo,
a fines del mes de agosto, un texto que prevé la realización de elecciones “formales” (con
urnas y boletas de voto) en todos los municipios y la posibilidad de que las “planillas
comunitarias” opten por un registro “independiente” o partidista.
Los partidos de oposición
91 Solamente tres partidos de oposición participan en la mesa central de negociaciones de

febrero a abril de 1995: el PRD, el PAN y el PT. 82 Otros dos partidos, representados en la
legislatura saliente –el PFCRN y el PPS–83 forman parte de la Comisión Plural para la
Reforma Electoral con el PRI, el PRD y el PAN. El PRD es con mucho el partido de oposición
más importante por su representación en el Congreso local y su presencia en los
municipios rurales del estado. El PAN es la tercera fuerza política, pero está presente sobre

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todo en las ciudades principales de Oaxaca, entre ellas la capital. En lo esencial de las
negociaciones estarán implicados el PRI y el PRD.
92 El PRD es el partido de oposición que insiste más en la reglamentación de las costumbres.
Ya recordamos que en enero de 1995, antes de que se instalara la mesa de negociaciones,
el diputado local Aristarco Aquino hace declaraciones en pro de una reglamentación de
los “usos y costumbres comunitarios” que impida que el PRI continúe “apropiándose” de
las autoridades de las asambleas de pueblo.84 El 6 de febrero los dirigentes de la COCEI
anuncian las propuestas que presentarán en las negociaciones, en alianza con el PRD. Su
iniciativa comprende medidas para limitar la injerencia del gobierno en las instituciones
electorales; crear nuevas circunscripciones (una reservada a los indígenas); aumentar el
número de diputados de representación proporcional y, por último, incluir en el código
electoral las normas que permitan la “libre aplicación” de los usos y costumbres. A
mediados de febrero los representantes del PRD en la mesa de Santo Domingo proponen la
creación de un catálogo de los municipios consuetudinarios y de las diferentes “formas y
modalidades” de la costumbre. Exigen, además, que a los partidos políticos no se les
permita intervenir en la elección ni en el registro de las autoridades designadas para
seguir este procedimiento. Proponen, por último, que el nuevo capítulo del código
electoral sobre las costumbres prevea un mecanismo de consulta que permita a los
municipios determinar el régimen electoral –usos y costumbres o partidos políticos– que
deseen aplicar.85
93 La posición del PRD es clara en este punto. Las divergencias en el interior del partido
parecen menores que las del PRI. Pero existen. Hay varias corrientes internas. El grupo
dominante es el de la COCEI, pero existen al menos otras dos formaciones: los ex
comunistas del Movimiento por la Transición Democrática (MTD) y los miembros de la
Unión Campesina Democrática (UCD). En su representación parlamentaria el PRD es el
único que incluye a personas que no pertenecen directamente al partido. Se trata en
general de personas que tienen cierta presencia política en las organizaciones o en las
regiones donde el PRD no está directamente implantado.
94 Es el caso de Aristarco Aquino,86 ex dirigente del sindicato de maestros y originario de
Yalálag, municipio consuetudinario de la Sierra Norte. No es militante del PRD pero forma
parte de la tendencia “democrática” de los maestros que impugna el control
corporativista del PRI sobre el sindicato de maestros. Se acerca al partido después de dejar
su cargo de secretario general de la sección estatal del sindicato de maestros. También
está en contacto con las organizaciones independientes de la Sierra Norte que organizan
los foros sobre los derechos indígenas entre 1992 y 1994, por lo que retomará sus
demandas en el momento de las negociaciones de la reforma electoral. Desde el principio
se inclina por el reconocimiento irrestricto de las costumbres y de la autonomía de las
comunidades indígenas. No defiende estrictamente una postura partidista; considera que
la forma comunitaria de participación política es una expresión de la democracia que no
tiene nada que envidiar a la de los partidos políticos. Su origen zapoteca influye sin duda
en su visión. Sin embargo, para él la democracia comunitaria y la democracia
representativa son conciliables. Reconocer los usos y costumbres en el plano municipal no
impide que se consolide el sistema de partidos. Por el contrario, piensa que a la larga el
reconocimiento de las costumbres permitirá romper la hegemonía del PRI y formar un
verdadero multipartidismo.87

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95 No todo el mundo comparte su punto de vista en el PRD. Las divergencias son menos
visibles que las del PRI, paradójicamente por cierto, ya que habitualmente el PRD deja que
sus divisiones se perciban, en contraste con la imagen de unidad que el partido oficial
logra imponer. El aparente consenso en torno a la defensa de las costumbres en realidad
oculta posturas sensiblemente diferentes. Los dirigentes de la COCEI, el grupo dominante
en el seno del PRD, no ven las costumbres con muy buenos ojos: piensan que favorecen al
PRI y que obstaculizan el progreso de la oposición. 88 No obstante están de acuerdo en
reglamentarlas, pues piensan que al permitir a las comunidades elegir libremente a sus
autoridades se podrá romper el monopolio del PRI sobre más de 400 municipios. Los
dirigentes del PRD están de acuerdo con Aristarco Aquino, pero parten de un punto de
vista notoriamente diferente: ellos piensan más en los intereses de su partido. Saben que
el PRD no tiene presencia en la mayoría de los municipios de usos y costumbres, y también
que si intentan “enrolar” a la gente en estos municipios se arriesgan a provocar el
rechazo de los habitantes y de las autoridades locales, tradicionalmente leales al
gobierno. Pero están conscientes de que su electorado crece constantemente y que la
hegemonía del PRI está en plena erosión. Impedir la intervención de los partidos en las
elecciones de los municipios costumbristas afectaría primero al PRI, único partido en
posibilidad de “cubrir” los 570 municipios de Oaxaca. Esto permitirá automáticamente
hacer retroceder al PRI en las estadísticas y cortar el cordón umbilical que lo vincula con
los municipios de usos y costumbres.
96 Ello explica sin duda la insistencia de los negociadores del PRD en un punto clave: prohibir
a los partidos políticos que registren las planillas comunitarias. En realidad los dirigentes
del PRD quieren impedir que el PRI “gane” automáticamente los municipios en los que su
partido no tiene ninguna presencia. Lo que se juega es delimitar un número preciso de
municipios en los que pueda haber una competencia real entre los dos partidos, a reserva
de ensanchar este campo en las elecciones futuras. Por eso en la propuesta del PRD está
previsto un “plebiscito” para que los municipios puedan seleccionar entre uno u otro de
los regímenes electorales (el “comunitario” o el “partidista”). La idea es abrir la puerta al
cambio rompiendo primero el monopolio del PRI, lo cual no quiere decir que todos los
dirigentes del PRD sean unos calculadores que defienden las costumbres únicamente para
utilizarlas mejor.
97 Después de la rebelión zapatista la mayoría se convirtió a la causa de los indios y
sostienen los reclamos de autonomía. Algunos, como los dirigentes de la COCEI, fueron los
iniciadores de las reivindicaciones identitarias a fines de los años setenta. Su adhesión a la
causa indígena es, pues, sincera. Pero su decisión no deja de ser el reflejo de una
estrategia política. Operan como dirigentes de un partido político, por lo tanto su interés
es ganar terreno en el plano electoral. Pero esta estrategia se inscribe en el largo plazo. Al
defender el respeto de las costumbres tienen la intención de abrir una brecha en la
hegemonía del PRI y ganar legitimidad entre las comunidades. En realidad, hacen un
cálculo similar al de los priístas, pero partiendo de coordenadas diametral-mente
opuestas: cuentan con obtener el apoyo de los indios en las elecciones extramunicipales,
presentándose como el partido que ha sabido respetar y defender sus formas de
organización locales. Ello les permitirá aparecer, a la larga, como una verdadera “opción
democrática”.89 Están dispuestos a renunciar a la ocupación directa de los espacios
municipales con objeto de consolidar su posición en el nivel regional y federal. Después de
todo, lo que cuenta es tener acceso a las posiciones centrales del poder (Congreso federal,
ejecutivo local y federal, etcétera).

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98 La posición que adopta el PRD en el seno del Consejo General del IEE en el curso de las
elecciones municipales de 1995 refleja perfectamente esta estrategia. Clemente de Jesús
López, el representante del partido ante esta instancia, es también un ferviente defensor
de los usos y costumbres. Va a exigir que se establezca una lista de los municipios de usos
y costumbres y que los partidos políticos se comprometan a no intervenir en sus comicios.
En realidad, de lo que se trata es de circunscribir la competencia electoral a los
municipios en los que los partidos están en posición de constituir una planilla electoral y
tienen militantes o al menos simpatizantes. En todos los demás municipios (esto es,
alrededor de 430, según las primeras cifras dadas por el PRD), los partidos deben
abstenerse de intervenir incluso para registrar las planillas nombradas por las asambleas
de pueblo.
99 Los dirigentes del PRD, y principalmente los que pertenecen a la COCEI, no defienden la
legalización de las costumbres por simple sensibilidad antropológica. Son conscientes de
que es el único medio a su alcance para luchar contra la hegemonía del PRI en las zonas
rurales. En pocas palabras, hacen de la necesidad una virtud. Como buenos negociadores,
se dan cuenta de que en 1995 no pueden avanzar más: en vista de la correlación de fuerzas
que se despliegan en la mesa de negociaciones y en el campo, sustraer a los municipios
indígenas del registro “automático” por el PRI, es lo único que pueden obtener. Sin duda
habrían deseado ganar más terreno, pero la realidad política se los impide. Ni siquiera
logran obtener lo que quieren en este punto ya que el PRI logra imponer la opción
partidista para las autoridades consuetudinarias que desean ser registradas por un
partido político. El PRD sabe a ciencia cierta que semejante “opción” favorecerá
sistemáticamente al PRI. Por eso se opone hasta el último minuto y finalmente se niega a
aprobar el proyecto de reforma propuesto por el PRI. En mayo obtuvieron que la comisión
plural aceptara lo esencial del proyecto de reforma elaborado por las organizaciones
independientes. Durante varias semanas este proyecto sirvió de borrador a los diputados.
El acuerdo parecía inminente, cuando el PRI agregó el apartado donde se dejaba a las
comunidades escoger o rechazar el registro partidista.
100 Los demás partidos de oposición “arriesgan” menos en esta negociación. Para ellos la
apuesta es menor, dado que su presencia en los municipios en cuestión es muy débil.
Solamente el PAN adopta una posición unívoca. Sus dirigentes se oponen a una
reglamentación de las costumbres que permita a las comunidades actuar fuera de la
legalidad y de los cánones de la democracia. Perciben las costumbres como un conjunto
de prácticas antidemocráticas que el PRI mantiene para su propio provecho. No hacen más
que perpetuar el caciquismo y la exclusión.90 Legalizarlos es tanto como legitimar el
autoritarismo y obstaculizar la democratización. A medida que transcurren las
negociaciones los representantes del PAN aceptan apoyar la legislación, pero ésta es
concebida como una solución de “transición” y no como una medida destinada a
preservar las costumbres. Hay que escampar lo más posible el camino para que los
indígenas salgan de la marginación y accedan al fin a la democracia. Por último, los
dirigentes del PAN parecen resignarse ante la realidad sociológica de Oaxaca. Preferirían
que las costumbres desaparecieran, pero es imposible en el corto plazo. Se adhieren
entonces a la postura de los priístas que desean que prevalezca la legalidad y que la
reglamentación de las costumbres no afecte al sistema de partidos. El 30 de agosto de 1995
aprueban la reforma codo con codo con el PRI.
101 El PPS y el PFCRN hacen lo mismo. El primero da muestras de compartir la perspectiva del
PAN, ya que en abril el diputado y dirigente de este partido, Erasto Melgar García, declara

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que se rehúsa a reglamentar el respeto de las costumbres porque esto impediría el

progreso de los partidos políticos. Exige que todos los municipios “se ajusten al sistema de
partidos”.91 La posición del PFCRN, al igual que la del PT, que participa en las elecciones de
1995, es mucho más ambigua. Apoyan el principio de un reconocimiento legal de las
costumbres a condición de preservar el orden jurídico y el sistema de partidos. Coinciden
entonces con el PRI en la necesidad de autorizar a los partidos a registrar a las autoridades
consuetudinarias. Ambos partidos tienen una presencia débil en todo el estado.
Indudablemente que su intención es crecer, por lo que se rehúsan a que les salga el tiro
por la culata al condenar el acceso a los municipios rurales. Sobre todo el PFCRN quiere
preservar sus vínculos con algunos municipios que le son leales.92
Las organizaciones indígenas e independientes
102 Las organizaciones indígenas tienen un papel crucial en la reforma electoral aun cuando
no estén presentes en las negociaciones. Donna Lee van Cott ha destacado este punto en el
caso de Colombia y Bolivia: es la movilización de un actor indígena organizado lo que
contribuye a dotar a las reformas legales de una dimensión multiculturalista. 93 Aun si no
son las organizaciones las que provocan las reformas, influyen en ellas al inscribir en la
agenda pública reivindicaciones y propuestas en las que los actores institucionales no
habrían pensado necesariamente de no haberlas formulado ellas mismas.
103 Para medir el peso que tienen en la decisión es indispensable tener presente una de las
características del sistema político mexicano hasta fines de los años noventa: el poder
legislativo está sometido al ejecutivo. Tanto en el estado de Oaxaca como en el plano
federal, no son los partidos sino el gobernador el que toma verdaderamente las
decisiones. Ahora bien, como ya dijimos, Diódoro Carrasco estableció buenas relaciones
con una multitud de organizaciones independientes antes de ser gobernador. Ocupa un
puesto clave en el gobierno de Heladio Ramírez: es coordinador del Coplade, la instancia
responsable de la política de desarrollo social y de infraestructura básica. Dirige la gestión
de los recursos financieros que la federación asigna a los gobiernos de los estados y a los
municipios. Posición estratégica que lo lleva a establecer relaciones privilegiadas con
organizaciones regionales que no se suscriben abiertamente a la oposición pero que
operan fuera de los canales corporativos del PRI, como Ser, UCIZONI, UCIRI, FIOB, UNOSJO Y
CEPCO. Hasta recibe críticas de ciertos sectores del partido oficial que le reprochan
favorecer a los grupos de oposición.94 Durante su campaña electoral de 1992 invita a estas
organizaciones a participar en la elaboración de planes regionales de desarrollo.
104 En 1995 esas organizaciones deciden aprovechar la reforma electoral para impulsar sus
reivindicaciones políticas. Ya vimos que el reclamo de respeto de las formas comunitarias
de organización existe desde hace mucho. No nació en 1994 ni en 1995. Pero la idea de
incluir un capítulo especial en el código electoral surge precisamente en el momento en
que los actores políticos emprenden la reforma electoral.95 Desde noviembre de 1994,
poco después de las declaraciones del gobernador en pro de una legalización de las
costumbres, representantes mixes, zapotecas y chinantecos exigen que en las elecciones
municipales de 1995 las comunidades puedan designar a sus autoridades sin la
intervención de los partidos políticos.96
105 El 27 de enero de 1995 es el turno del Frente Único de Presidentes Municipales de la
Región Mazateca, que anuncia una marcha a la capital del país el 21 de febrero para hacer
que se escuchen sus reivindicaciones de autonomía.97 Después de estas primeras

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manifestaciones las organizaciones afinan sus propuestas. El 17 de febrero varias de ellas

–Ser, Campo y Cedipio– se reúnen para elaborar un proyecto de reforma en materia de
usos y costumbres. Proponen poner fin a la “ficción constitucional” autorizando la
acreditación directa, ante el IEE, de las autoridades designadas por las asambleas de
pueblo. Prevén un capítulo especial sobre las costumbres y una reforma al Artículo 25 de
la Constitución local.98
106 Durante una reunión de consulta para la reforma electoral celebrada el 8 de marzo, las
organizaciones de la Sierra Norte (Ser y UNOSJO) remiten a los diputados un proyecto de
capítulo con alrededor de veinte artículos que precisan los criterios elementales de los
ciudadanos y de elegibilidad en los municipios “indígenas”; las instituciones comunitarias
y sus funciones (asamblea comunitaria, consejo de ancianos, etc.); el papel del IEE y el
proceso de registro de las autoridades.99 Éste debe hacerse directamente en el IEE. Se
prevén sanciones contra los partidos políticos, los funcionarios, las autoridades
electorales o toda otra persona que viole esta reglamentación. Por último, el proyecto
incluye una reforma a tres artículos de la Constitución local, entre ellos el 25, que
prescribe en su nueva formulación que la ley electoral deberá establecer mecanismos de
representación de los pueblos indígenas en el Congreso local, sin la mediación de partidos
políticos. Es esta propuesta la que retoma el PRD en la mesa de negociaciones y que será
discutida, con algunas modificaciones, entre mayo y agosto de 1995, antes de ser
finalmente rechazada.100
107
La iniciativa de las organizaciones de la Sierra Norte no es la única. En todo el estado otras

organizaciones se manifiestan en el mismo sentido. La UCIZONI y la COCEI en el Istmo, el
flamante Consejo Indígena Mazateco, el FUDT en los Valles Centrales, el CODEP en la
Mixteca, OIDHO en la Mazateca y la Chatina: todas exigen que las comunidades puedan
elegir y registrar a sus autoridades sin la mediación de los partidos políticos. Demandan
también que se pueda elegir a diputados de forma independiente.
108 Es sorprendente que estas organizaciones, algunas allegadas a la oposición, comparten el
punto de vista de las autoridades municipales y de los dirigentes regionales priístas. Así,
el 8 de marzo, en el foro donde Aldo González, dirigente de la UNOSJO, presenta el proyecto
de reforma de las organizaciones independientes, Carlos Romero Rodríguez, priísta de
Santiago Zacatepec, se pronuncia contra la injerencia de los partidos políticos en los
municipios indígenas.101 No obstante, afirma que una vez elegidas las autoridades
deberían ser registradas por un partido político. En julio los ancianos y las autoridades
municipales de la región de Jamiltepec, en la costa del Pacífico, organizan una
manifestación en Oaxaca para exigir, entre otras cosas, el derecho de elegir a sus
autoridades según su costumbre. De todos modos afirman que son priístas.
109 En las comunidades, como en el seno de los partidos, parece haber un consenso en torno
al principio del reconocimiento y el respeto de las costumbres. Hay divergencias en
cuanto al registro de las autoridades después de haber sido designadas siguiendo los
procedimientos tradicionales.
110 Más adelante volveremos sobre este consenso entre actores de muy diferente orientación
política. Es imposible pensar que el gobierno, el PRI, el PRD y las organizaciones
independientes persigan los mismos objetivos. En realidad, cada uno hace una apuesta
diferente sobre los efectos de la legalización de las costumbres. Unos piensan que ésta les
permitirá mantener su hegemonía (el gobierno, el PRI) y los otros que traerá un cambio en

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las relaciones políticas (el PRD, las organizaciones independientes). Las organizaciones de
tendencia comunitarista no conciben este cambio de la misma manera que las que
dominan el PRD. La apuesta sobre la costumbre tampoco es la misma. Ésta refleja
diferentes concepciones de la democratización y de las relaciones entre el Estado y las
comunidades. También refleja los intereses divergentes de los actores políticos que
pretenden convertirse en los nuevos mediadores entre las periferias y el poder central.
Cada uno dibuja el proyecto de un nuevo orden político que le favorezca; los dirigentes
comunitarios que echan en el mismo saco al PRI y a los otros partidos son los candidatos a
la mediación entre las comunidades y el Estado. Al exigir que los partidos no tengan el
monopolio de la representación, tratan de abrir los canales de participación y de
representación política para hallar su sitio.
111 Para las organizaciones independientes la legislación de las costumbres es una demanda
de cambio y no de conservación, como podría pensarse de entrada. Aun cuando llamen a
la protección de las comunidades contra las divisiones provocadas por los partidos
políticos, no desean mantener el statu quo. No defienden la costumbre corporativa del PRI.
Los usos y costumbres se conciben, por el contrario, como el fundamento de la
autonomía, y ésta pasa necesariamente por una transformación de las relaciones entre las
comunidades y el Estado. La demanda de una representación “independiente” en el seno
del Congreso local no es comprensible más que dentro de esta lógica. Ahora bien, ésta fue
literalmente escamoteada por el PRI y el PAN en 1995. El PRD fue el único en adherirse a las
organizaciones independientes, proponiendo la creación de una “circunscripción
indígena”. Para las organizaciones de la Sierra Norte o del Istmo es una demanda tan
importante como la de legalizar las costumbres municipales.102 Sin embargo, tendrán que
contentarse con un nuevo libro del código electoral, mucho más reducido de lo que ellas
proponían y dejando el camino abierto a los partidos.
Los intelectuales
112 Además de los intelectuales indios (abogados, antropólogos) que pertenecen a las
organizaciones independientes, el medio académico de la capital también participó en los
debates sobre la legalización de las costumbres. Muchos intelectuales adoptaron una
posición muy favorable a las costumbres electorales. Sin duda contribuyen a confirmar al
gobernador en su decisión inicial. En febrero de 1995 la Asamblea Ciudadana Oaxaqueña (
ACO) organiza un taller sobre la reforma electoral. Creada en enero, la ACO agrupa a
personalidades del mundo académico, artístico y político, que declara querer abrir
nuevamente espacios de participación política a la sociedad civil y poner fin al sistema de
partido de Estado.
113 Durante el taller se aborda extensamente la cuestión de la reglamentación de las
costumbres electorales. La asamblea se pronuncia a favor de una reglamentación que
permita a las comunidades elegir a sus autoridades sin la intervención de los partidos.
Propone levantar un censo de los municipios de usos y costumbres. Por último, la
asamblea se declara en favor de una circunscripción reservada a los indígenas. Estas
propuestas se adjuntan a las de las organizaciones independientes y del PRD.
114 Pocos días después, en un foro organizado en el marco de la reforma electoral se reúnen
varias personalidades, entre ellas Víctor Raúl Martínez Vásquez, sociólogo de la
Universidad de Oaxaca, Salomón Nahmad y Gustavo Esteva. Su posición coincide con la de
la ACO.103 Evalúan en 70% los municipios de Oaxaca que conservan sus costumbres.

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Algunos consideran que los usos y costumbres son una “práctica democrática superior a
la democracia representativa”.104 Al intervenir en contra de la voluntad de las
comunidades los partidos contribuyen a crear conflictos. Estas opiniones no están exentas
de una franca idealización, tanto más asombrosa cuanto que las personas que las
formulan conocen bien las comunidades de Oaxaca. No podemos evitar ver en esto una
posición política: proyectan sobre las costumbres sus propios deseos de cambio político.
La democracia directa o comunitaria sin duda es percibida como la antítesis de un
régimen corporativista y centralizado. Apoyándose en la legislación federal (Artículo 4 de
la Constitución) e internacional (Convenio 169 de la OIT), proponen que las decisiones de
las comunidades tengan valor legal y sean simplemente “homologadas” por las instancias
electorales. Apoyan la posición de las organizaciones indígenas en su demanda de que el
registro de las autoridades designadas por las asambleas se haga directamente ante el IEE,
sin intervención de los partidos y sin tener que “simular” una elección “constitucional”.
También se pronuncian por una representación “independiente” de los indígenas en el
seno del Congreso local y del IEE.105
115 Estos intelectuales, algunos asesores del gobernador (Salomón Nahmad, Gustavo Esteva),
también son asesores del EZLN en las negociaciones entre el grupo armado y el gobierno
federal en 1995 y 1996, por lo tanto su posición no es únicamente progubernamental. Son
fervientes defensores, de la autonomía de las comunidades. El que sean asesores del
gobernador no quiere decir que persigan los mismos objetivos políticos o que velen por
los intereses del partido oficial. Sin duda saben tocar la cuerda sensible del gobierno,
hablándole de los peligros de una contaminación zapatista, pero ellos mismos se
aprovechan de esta situación para realizar sus propios proyectos de cambio institucional.
Para alguien como Salomón Nahmad, es la ocasión soñada para poner en práctica sus
ideas sobre el etnodesarrollo y la democracia “multicultural”. Este antropólogo “crítico”
había consagrado gran parte de su vida a lo que él mismo llama la “antropología
aplicada”.106 El hecho de ser asesor del gobierno es una forma de incidir directamente en
la política indigenista.
116 Otras personas, como Armando Labra, coordinador de asesores de Heladio Ramírez y
después de Diódoro Carrasco, reflejan una posición similar. Tal vez en el caso de Armando
Labra, lo que quiere es aportar al gobernador la legitimidad y la gobernabilidad
necesarias, pero desde el punto de vista político marca también una cierta distancia
respecto del PRI. Además, deja el partido cuando todavía está al servicio de Diódoro
Carrasco. Desde febrero de 1994 publica artículos en favor de los usos y costumbres y de
las autonomías indígenas.107 Es bastante representativo de los asesores y de los
funcionarios encargados de la política social e indigenista de Diódoro Carrasco: 108 la
mayoría no pertenece a las altas esferas priístas. Más bien provienen de la izquierda, son
a menudo antiguos militantes comunistas, como Jaime Bailón –su asesor cuando dirige el
Coplade y diputado local del PRI de 1995 a 1998–, o Carlos Navarrete, que lo sustituye a la
cabeza de esta institución cuando ocupa el cargo de gobernador. Apoyan los proyectos de
Diódoro Carrasco más que los intereses del PRI. Lo que explica sin lugar a dudas que
logren convencer al gobernador de que la legalización de los usos y costumbres podría
afectar al partido en el largo plazo, pero que sería benéfica para la gobernabilidad y para
su propia legitimidad en tanto que jefe de gobierno.109

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La Iglesia
117 Otro actor tiene considerable influencia en la reforma: la Iglesia católica. Sus
representantes hacen declaraciones en pro de la reglamentación de las costumbres
durante todo el proceso de negociación. La comisión plural del Congreso local incluso
apela a los consejos de los arzobispos Héctor González Martínez y Bartolomé Carrasco
Briseño.110 Aunque no adopten una posición tan radical como la de Samuel Ruiz en
Chiapas, estos dos representantes de la alta jerarquía de la Iglesia son conocidos por su
postura a favor de los indios y de los más pobres. El arzobispo emérito Bartolomé
Carrasco Briseño, especialmente, es un adherente de las tesis de la “inculturación” del
evangelio y ha alentado el desarrollo de una pastoral indígena. Organizaciones como el
Cedipio, creado bajo sus auspicios, participan directamente en la coordinación de foros
sobre los derechos de los pueblos indígenas, que se celebran regularmente desde 1992. La
mayoría de sus reuniones tienen lugar en el local de una de las iglesias de Oaxaca que
lleva el nombre, muy significativo, de “Iglesia de los pobres”. La influencia de la Iglesia se
deja sentir, pues, en tres niveles: en la socialización de la nueva élite indígena, como
vimos con los fundadores de la organización Ser, en el “acompañamiento” del
movimiento indígena y por último en la decisión política cuando la opinión de sus
dirigentes es solicitada por los legisladores. En 1995, las declaraciones de Bartolomé
Carrasco Briseño son inequívocas: para evitar la provocación de conflictos los partidos no
deben intervenir en las elecciones de los municipios indígenas.111 Se suma a la postura de
los intelectuales y de los dirigentes indígenas. En julio hace un llamado a los diputados
para que hagan a un lado sus intereses partidistas y legislen “por el bien de las
comunidades”.112 Critica vivamente la opción por los partidos que éstos reintrodujeron
en el proyecto de ley, pues piensa que no puede más que provocar violentos conflictos en
el seno de las comunidades y que refleja los temores del PRI de perder el control de las
comunidades. Lona Reyes, obispo de Tehuantepec y adepto de la teología de la liberación,
se pronuncia igualmente en favor del respeto “absoluto” de las costumbres comunitarias.
113
Las comunidades y las autoridades municipales
118 Todos estos actores participan en forma directa o indirecta en la reforma de las
costumbres, pero nos falta, por cierto, un actor fundamental: las propias comunidades, los
“sujetos” de la legislación. Se trata de un actor plural, fragmentado, que no actúa
directamente, de manera “orgánica”. Por eso preferimos evitar hablar de las acciones o de
las exigencias de las comunidades en general. No son actores homogéneos, sino espacios de
conflicto marcados por la diferenciación social e individual y por las relaciones de poder.
Decir “las comunidades exigen...”, como si se tratara de personas, nos parece incorrecto, a
menos que se haga referencia a una tendencia mayoritaria de los grupos y de los
individuos en el seno de las comunidades. Más adelante hablaremos de qué es lo que
distingue a la comunidad de otros espacios de relaciones sociales. Por el momento nos
limitaremos a precisar que es difícil hablar de “voluntad general” de las comunidades de
Oaxaca a propósito de la legislación de las costumbres electorales. Por eso decidimos citar
a los actores organizados, a los que operan en el espacio público. Evidentemente son una
élite, que no siempre vive en las comunidades. Algunos son verdaderos “empresarios
políticos” y su campo de acción desborda con mucho el marco de acción de su región de
origen. Sin embargo, llega a ocurrir que operen en el interior y el exterior de sus

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comunidades al mismo tiempo: participan en los cargos de la vida comunitaria y ocupan

puestos en los ayuntamientos y las instancias agrarias (Comisariado de Bienes Comunales
o Ejidales). Cuando participan en los foros regionales sobre la autonomía y los derechos
de los pueblos representan una tendencia en el seno de las élites comunitarias y de las
autoridades municipales.
119 La competencia creciente entre los partidos políticos provocó reacciones en el interior de
las comunidades que son el blanco de toda suerte de confrontaciones (conflictos
religiosos, individuos que se rehúsan a “servir a la comunidad”, conflictos generacionales,
etc.). Cada año electoral se vuelve más problemático para las autoridades y los líderes
locales que hasta entonces no habían tenido que escoger entre un partido u otro para
obtener el reconocimiento oficial. La oposición hace proselitismo, los medios difunden las
campañas y las instituciones electorales realizan elecciones verdaderas con una
participación “universal e individual”. Sectores minoritarios del interior de las
comunidades impugnan las decisiones de la mayoría y de los principales. Como vimos, las
elecciones se vuelven cada vez más problemáticas. Es probable que las demandas de las
élites “regionales” reunidas en los foros reflejen una inquietud generalizada. En otros
términos, los dirigentes indianistas no inventan de la nada el reclamo de respeto de las
costumbres. Experimentan un sentimiento difuso, lo cual no quiere decir que las
autoridades municipales como una sola estén en la misma “frecuencia” en 1995. Aun
cuando algunas participan en las reuniones convocadas por los diputados hay muchas que
no están al corriente de la reforma electoral.
120 Sin duda viene al caso hacer una distinción entre las diferentes regiones de Oaxaca: las de
la Sierra Norte y la Mazateca, al norte del estado, están particularmente implicadas en las
movilizaciones en torno a la reforma. Las demás lo son mucho menos. Se entiende, en
parte, porque las dos regiones citadas son las que concentran el mayor número de
municipios de usos y costumbres. Son también el campo de acción de una élite que se
moviliza por la defensa de lo que llama la “comunalidad”. El hecho es que muchos
municipios, en estas y el resto de las regiones del estado, no están al corriente de las
negociaciones sobre las costumbres. Es conveniente, pues, reubicar las reivindicaciones
de las organizaciones indígenas en su justa dimensión, cosa que nos ayudará a
comprender las estrategias políticas muy contradictorias que se ocultan detrás de una
misma demanda de respeto de las costumbres.
121 En realidad, no todos los líderes locales ven la defensa de las costumbres como una forma
de deshacerse del PRI. Muchos piensan, por el contrario, que el PRI forma parte de ellas y
que esto no debe cambiar. Cuando las organizaciones independientes identifican
costumbre y autonomía hacen lo mismo que el resto de los actores políticos (gobierno,
partidos): se arropan con el “manto” de los usos y costumbres. Interpretan la inquietud
de las élites comunitarias como un reflejo de su propio proyecto político, el de la
autonomía. Sin embargo, no es seguro que todo el mundo en el seno de las comunidades
asocie la costumbre a la autonomía y al cambio político. La realidad de las comunidades es
mucho más heterogénea de lo que cabría pensar.
LA NUEVA REGLAMENTACIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES
122 El reconocimiento de los usos y costumbres asume la forma de un nuevo libro

incorporado en el código electoral de Oaxaca: el libro IV, De la renovación de
ayuntamientos en los municipios de elección por usos y costumbres.114 Una primera

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versión, pasablemente ambigua, es aprobada por el Congreso local en agosto de 1995. Tras
de ser aplicada en una primera ocasión, durante las elecciones municipales de noviembre
de 1995, será reformada de nuevo en septiembre de 1997. Examinaremos con detalle esta
reglamentación electoral particularmente atípica.
El libro IV del código electoral
123 Finalmente, el libro IV del código electoral se aprueba el 30 de agosto de 1995 a la

medianoche, tras varias horas de ásperas discusiones. La versión que sirvió de apoyo a las
negociaciones de la comisión plural se sustituye en el último momento por un texto de
cinco artículos, elíptico y tautológico. Los diputados del PRD gritan traición y votan en
contra.115 Los votos de los demás partidos bastan para que pase.
124 Reforma “truncada” por los que defendieron el reconocimiento “total” de las costumbres,
no carece de repercusiones ya que logra que 412 ayuntamientos dejen de ser registrados
por un partido. El PRI continúa ejerciendo su influencia y registra a más de 300 municipios
consuetudinarios, pero esto no aparece en los resultados oficiales, no como consecuencia
directa de la nueva ley electoral sino por un acuerdo firmado por los partidos en el
Consejo General del IEE el 23 de septiembre de 1995, faltando unas cuantas semanas para
las elecciones municipales oficiales.116 Y es que el texto del libro IV prevé que las
comunidades en cuestión registren a sus candidatos “directamente sin la intervención de
ningún partido o bien a través de alguno de ellos”.117 La redacción es muy ambigua, pero
en la introducción del decreto se especifica que una vez que las comunidades hayan
designado a sus candidatos el resto de los comicios deberá efectuarse siguiendo las
normas contenidas en los demás libros del código electoral.118 Lo cual implica que los
candidatos designados por las comunidades deberán ser “ratificados” el 12 de noviembre
de 1995, en el momento de las elecciones convencionales. Nada indica que las comunidades
o los grupos en el interior de éstas no puedan registrar varias planillas. Sobre todo, no se
especifica cuáles son las comunidades a las que deba aplicarse esta legislación “especial”.
Solamente se indica que hace de las comunidades que “desde tiempos inmemoriales, o
cuando menos hace tres años, eligen a sus autoridades mediante mecanismos establecidos
por su derecho consuetudinario.119 Ningún mecanismo de selección ni de consulta se
prevé para determinar qué municipios deben seguir este procedimiento. Los
representantes del PRD exigen que los partidos establezcan una relación de los municipios
en los cuales registrarán candidatos y en los que dejarán a las asambleas de pueblo que
nombren sus autoridades y las registren directamente ante el IEE.
125 Volveremos sobre esta negociación. Por el momento lo que nos interesa es que el acuerdo
al que llegan los partidos en el IEE permite reintroducir la distinción exigida por el PRD y
las organizaciones independientes, entre los municipios de usos y costumbres en los que
no debe intervenir ningún partido y aquellos en los que los partidos participan en las
elecciones. Finalmente, al filo de las negociaciones y del proceso electoral, se establece
una lista de 412 municipios de usos y costumbres. Los partidos se comprometen a no
registrar ninguna planilla que no sea la nombrada por la asamblea del pueblo. Si durante
el levantamiento del acta de la asamblea ésta pide que algún partido registre a las
personas nombradas, la petición se acepta, pero no será contabilizada en los resultados
finales. Naturalmente se producen varios litigios, que revisaremos más adelante. Los
partidos no logran ponerse de acuerdo sobre la suerte de unos treinta municipios que
estiman estar en condiciones de constituir planillas electorales. Finalmente, en algunos

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entran en competencia una planilla “comunitaria” y una planilla de partido,

contrariamente a lo convenido. En cuanto al PRD y al PRI, la realpolitik triunfa sobre los
votos piadosos. El tan cantado respeto de las costumbres pasa a segundo plano cuando se
trata de defender su posición.
126 Las críticas a la reforma no se hacen esperar, ni de las organizaciones independientes ni
de la Iglesia. Al igual que el PRD, las primeras reprochan a los demás partidos, en especial
al PRI, hacer fracasar la reforma. Los dos aspectos más críticos son, por un lado,
considerar “candidatos” a las personas designadas por las asambleas comunitarias antes
de ser elegidos formalmente por la vía del voto secreto el 12 de noviembre de 1995 y, por
el otro, permitir a los partidos que los registren si las asambleas así lo deciden. Según las
organizaciones, estos dos elementos niegan la especificidad misma de los procedimientos
electorales en las comunidades indígenas donde las personas designadas por las
asambleas son consideradas autoridades y no “candidatos”. La designación por la
asamblea es ya en sí una elección. Obligar a las comunidades a realizar una segunda
elección por la vía de las urnas equivale a introducir un elemento “ajeno” a la cultura
indígena. Es una violación de los “derechos fundamentales de los pueblos indígenas”, tal
como fueron formulados en la legislación constitucional e internacional. Sobre todo, es
dejar la puerta abierta a la injerencia de los partidos políticos en las comunidades. 120 La
Iglesia formula las mismas críticas. Considera que la reforma permite a los partidos
manipular las elecciones, ya que “viola la autonomía de las comunidades” y pone en
peligro su “estabilidad”.121
La reforma electoral de 1997 y el cambio de la reglamentación sobre los usos y

costumbres
127 La reforma electoral federal de 1996 obliga a los estados federados a modificar sus
constituciones. En el de Oaxaca, los partidos políticos aprovechan para reformar el código
electoral. La oposición centra sus exigencias en la consolidación del sistema de justicia
electoral. De esta manera espera aumentar la independencia de las instituciones
electorales respecto del gobierno.122 La reglamentación de las costumbres también forma
parte de la agenda de las negociaciones. El gobierno, a través del IEE, propone una nueva
versión del libro IV. El PRD pone nuevamente sobre la mesa las demandas que no pasaron
en 1995. Exige que se elabore un catálogo de los municipios de usos y costumbres y de los
procedimientos aplicados en cada uno para designar a las autoridades municipales.
Propone instaurar el plebiscito para resolver los litigios sobre la selección del régimen
electoral e insiste en que las autoridades consuetudinarias no tengan etiqueta partidista.
123
128 Sin embargo, lo esencial de las negociaciones no versa directamente sobre las costumbres
sino sobre la separación de las fechas de elección de diputados, de gobernador y de
ayuntamientos. En la reforma de 1995 el PRD obtiene que las elecciones tengan lugar en la
misma fecha. Pero, por razones de tiempo, la aplicación de semejante decisión se pospone
hasta las elecciones siguientes, las de 1998. El partido oficial siempre prefirió que las
elecciones fueran separadas. Ello permite al gobernador elegido intervenir con más
libertad en la selección de los candidatos locales del partido. Ya lo vimos en las elecciones
de 1986: el candidato del PRI al gobierno de Oaxaca, Heladio Ramírez, tiene dificultades
para realizar a la vez la selección de candidatos para diputados y la de candidatos a los

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municipios, porque las elecciones tienen lugar el mismo día. Los conflictos van en
aumento y muchos candidatos frustrados se unen a la oposición.
129 El PRI quiere sin duda evitar que esto pase de nuevo durante las elecciones de 1998. Los
diputados del PRI se aprovechan, así, de la reforma electoral para volver sobre lo acordado
en 1995. Los representantes del PRD se oponen ferozmente. Cada uno emite argumentos
que esconden sus verdaderos intereses. El PRI sostiene que hay que separar las fechas de
los comicios para no provocar más conflictos en las elecciones municipales, y en
particular en los municipios consuetudinarios. Al mezclar en el tiempo las elecciones
estatales y las municipales, se corre el riesgo de crear nuevas confrontaciones por las
elecciones o de acentuar las ya existentes en el plano local. Sobre todo en los municipios
en los que la designación de ayuntamientos se realiza fuera de toda consideración
partidista. Al promover la unificación de las fechas, el PRD tratará de multiplicar los
conflictos y de crear así una situación de “ingobernabilidad”.124
130 Es interesante ver cómo el PRI utiliza el argumento del respeto de las costumbres para
defender sus propios intereses. Ésta será una constante en adelante en Oaxaca: cada uno
apela al respeto de las costumbres cuando así conviene a sus intereses. En el caso de las
fechas de las elecciones, el argumento es tanto más dudoso cuanto que la mayoría de los
municipios consuetudinarios realizan sus asambleas en distintas fechas.
131 Para el PRD la separación de las fechas implica gastos excesivos para el estado y
desmoviliza a los ciudadanos que deben acudir a las urnas en dos ocasiones. Juntar los
comicios en la misma fecha permitiría economizar en el presupuesto del estado y
reduciría la abstención.125 Los dirigentes del PRD saben también, aunque no lo digan
abiertamente, que esta medida debilitaría el control del PRI sobre el conjunto de las
elecciones.
132 En lo tocante a la reglamentación de las costumbres, aparentemente no hay una
verdadera resistencia en 1997. Todos los actores están más o menos de acuerdo en
perfeccionar la reforma de 1995. Después de la experiencia de 1995, el gobernador está
convencido de que la legislación sobre las costumbres es una garantía de legitimidad y de
“gobernabilidad”. Los conflictos poselectorales disminuyen radicalmente en comparación
con las elecciones anteriores. Al mismo tiempo, el PRD da un salto adelante y gana
numerosos municipios cuyos comicios se realizan a través de los partidos políticos. En
estas circunstancias, la nueva categoría de usos y costumbres permite mitigar el retroceso
del PRI, al circunscribir la competencia electoral a 158 municipios. El control político de
los municipios de usos y costumbres no está perdido, sin embargo. La relación clientelista
persiste a través de las delegaciones regionales del gobierno. Muchas autoridades
municipales ni siquiera están enteradas del cambio: siguen pensando que pertenecen al
“partido del gobierno” aun si el procedimiento de acreditación se ha modificado. Es cierto
que una nueva guerrilla apareció en la zona de la sierra Sur, en julio de 1996, pero fue
controlada de inmediato.126 Por lo tanto, Diódoro Carrasco no tiene la menor dificultad
para convencer al gobierno federal de que el reconocimiento de las costumbres no
representa ningún riesgo político y que más bien permite frenar las movilizaciones
indígenas. Tan es así que el presidente de la república está más sensibilizado que nunca en
la cuestión de los derechos de los pueblos indígenas. El Congreso federal acaba de
organizar una consulta nacional sobre los derechos de los pueblos indígenas y, en el
estado de Chiapas, los representantes de su gobierno firmaron el acuerdo de San Andrés,
donde el derecho a la autonomía se reconoce claramente como una demanda legítima de
los “pueblos indígenas”.

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133 Es cierto que unos meses después el presidente de la república parece dar marcha atrás,
cuando insiste en el peligro de “balcanización” que las autonomías indígenas representan.
Pero si bien hay discrepancias de fondo en cuanto a la naturaleza y el alcance de la
autonomía, el jefe del ejecutivo se muestra más bien favorable a las reformas sobre los
derechos de los pueblos indígenas que no amenacen la “soberanía nacional”. La
legislación sobre los usos y costumbres municipales en Oaxaca llena completamente estas
condiciones en virtud de que no implica un reordenamiento territorial ni una
redistribución de prerrogativas entre la federación, los estados y los municipios.
134 En el PRI sigue habiendo reticencias, pero parecería que la experiencia favorable de 1995
convenció a sus dirigentes de que no perdían nada con legalizar las costumbres. Además,
el PRI gana las elecciones federales de 1997 en todas las circunscripciones de Oaxaca, al
mismo tiempo que sufre uno de los más grandes reveses de su historia en el resto de la
federación. Es menos difícil, por lo tanto, para los operadores del gobierno en el seno del
Congreso local aprobar la nueva reforma. Lo cual no impide que en 1997, como en 1995,
hayan tenido lugar las más fuertes discusiones sobre la cuestión de las costumbres en el
seno de la fracción priísta. Los argumentos de los juristas y de los sectores “tradicionales”
del PRI son los mismos: reprochan a la reforma ser anticonstitucional y representar una
concesión excesiva a la oposición. Aquí también cabe hacer una distinción entre los
allegados al gobierno que apoyan su proyecto político “renovador” y los que pertenecen a
otros grupos políticos y piensan que está “saboteando” al partido. Jaime Bailón Corres,
presidente de la comisión de asuntos indígenas del Congreso local, y leal aliado de
Diódoro Carrasco, logra convencer a los más recalcitrantes.
135 El PAN mantiene una postura similar a la de 1995, con algunos matices: uno de los
diputados de su partido, Delfino Santiago Pérez, es indígena y se muestra favorable al
reconocimiento de las costumbres, por lo que contribuye a atemperar la postura
anticonsuetudinaria de José Isaac Jiménez Velasco, uno de los que más se oponen a la
reforma de 1995– El PAN, Delfino Santiago incluido, sigue convencido de que el voto
“universal, individual y secreto” debe garantizarse en todos los municipios. 127 Estos
representantes proponen también que cada municipio codifique sus costumbres. 128 En
este punto no se alejan de los representantes del PRD, para los que la reglamentación de
las costumbres es demasiado imprecisa y permite al PRI o a los caciques, con frecuencia
vinculados a este partido, manipular las elecciones.129
136 Las organizaciones indígenas no han dejado de insistir en los límites de la legislación. Su
reivindicación de autonomía ha abierto brecha y ocupa desde entonces un lugar central
en la agenda pública. En 1996 el EZLN organiza un foro sobre los derechos de los pueblos
indígenas en San Cristóbal de las Casas, en Chiapas, en el cual participan organizaciones
de todo el país. Algunas de sus propuestas se integrarán al texto de los Acuerdos que el
grupo armado y el gobierno federal firman en 1996. En Oaxaca, la consulta nacional sobre
los derechos de los pueblos indígenas dura más que en otros sitios. Exigen que se
convoque a las reuniones con la suficiente anticipación, y que constituyan verdaderos
espacios de discusión y propuestas. Las reuniones regionales se multiplican; del 16 al 18
de febrero tiene lugar en la capital del estado un loro en el que participan más de 400
personas.130 Paralelamente, las organizaciones oaxaqueñas coordinan sus propias
reuniones, que van más allá de la consulta.131 La difusión que le hacen los medios
contribuye sin duda a sensibilizar a la opinión pública y a los diputados más resistentes a
la cuestión de los derechos de las comunidades indígenas. Mientras tanto, los consejeros
del gobierno también se han convertido en consejeros del EZLN, y ponen su “ciencia” al

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servicio de las negociaciones entre el grupo armado y el gobierno. Esta experiencia les
servirá para orientar las nuevas reformas en Oaxaca. Durante este lapso el gobierno
consolida sus relaciones con los intelectuales indígenas y los invita a participar en la
elaboración de las nuevas leyes.
137 En el nuevo texto sobre las costumbres influye otro factor. En 1996 el IEE contrata a una
antropóloga para realizar una encuesta sobre los usos y costumbres, con el fin de conocer
mejor los procedimientos de nombramiento de las autoridades municipales y descubrir,
eventualmente, ciertas “regularidades”. Se enviará un cuestionario a los 412 municipios
de usos y costumbres. Una vez sistematizadas las respuestas, dan lugar a la publicación de
un Catálogo municipal de usos y costumbres, con una ficha técnica para cada municipio,
especificando los procedimientos, los órganos de decisión, los cargos tradicionales y su
jerarquía, los criterios de elegibilidad, etc.132 Aunque desde el punto de vista
metodológico la encuesta parece poco digna de confianza (son las autoridades
municipales las que responden al cuestionario), sirvió para dar una idea general de las
normas que aplican las comunidades en la designación de las autoridades municipales. En
todo caso, aparecieron algunas constantes, como que la asamblea del pueblo juega un
papel importante en la mayoría de los municipios. Este estudio forma parte del deseo de
encontrar reglas generales entre la amplia diversidad de las costumbres, para poder
precisar su reglamentación sin codificarlas. Las respuestas al cuestionario reflejan un
discurso normativo más que una realidad sociológica y política. Las autoridades
municipales describen qué es lo que debería ser según la costumbre y no qué es lo que
realmente ocurre. El peso de las relaciones de poder es soslayado, en una visión
despolitizada de los procedimientos de selección de las autoridades municipales, lo cual
no obsta para que en 1997 el estudio sirva para convencer a los que toman las decisiones
de que es posible una reglamentación más completa de las costumbres. También influye
directamente en la redacción del nuevo libro IV.
138 La nueva versión de este libro será aprobada por el Congreso local el 27 de septiembre de
1997, junto con las demás modificaciones realizadas al código electoral. La oposición
aprueba la reforma en conjunto, menos la separación de las fechas de las elecciones. 133 El
libro IV se llama, desde entonces, De la renovación de los ayuntamientos en municipios
que electoralmente se rigen por normas de derecho consuetudinario.134 Contiene cinco
capítulos y 16 artículos. Los municipios de usos y costumbres se definen ahora con mayor
precisión: se trata de municipios que han desarrollado “instituciones políticas propias,
diferenciadas e inveteradas, que incluyan reglas internas y procedimientos específicos
para la renovación de sus ayuntamientos”; de municipios cuyo régimen de gobierno
reconoce como principal órgano de consulta y de designación a las autoridades
municipales, a la “asamblea general comunitaria” o a toda otra forma de “consulta a la
comunidad”; o bien, para finalizar, los municipios donde la mayoría de la asamblea
comunitaria decidirá adoptar el régimen de usos y costumbres para el nombramiento de
las autoridades municipales.135
139 Estas tres “características” vienen a sustituir la definición “tautológica” del primer libro
IV. Dan a la asamblea comunitaria un papel central y permiten que nuevos municipios
opten por el régimen consuetudinario si no lo habían hecho en las elecciones de 1995– El
resto del texto especifica mejor cuáles son las personas que tienen derecho a elegir y ser
elegidas, según los preceptos constitucionales y los “derechos y obligaciones”
determinados por la comunidad. Los detalles del procedimiento de elección siguen sin
reglamentar: la ley se limita a “reconocer”, de modo general, los procedimientos

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adoptados por las asambleas comunitarias. Sin embargo exige a las autoridades
municipales que indiquen al IEE, por anticipado y por escrito, la fecha, la hora y el sitio
donde se realizará “el acto de renovación de los consejeros del ayuntamiento” (Artículo
115). Especifica también las funciones del IEE: el consejo general deberá anunciar, en la
primera sesión del año electoral, los municipios que aplican el régimen consuetudinario y
publicar la lista en el diario oficial (Artículo 114). Luego de las elecciones, deberá reunirse
para declarar la validez de éstas y dar a las autoridades electas las “constancias de
mayoría”. Sin embargo, la sanción última recaerá en el Congreso local, tal como en los
demás municipios. Para terminar, se prevén procedimientos para resolver eventuales
litigios, como una “consulta a la comunidad” en caso de que los criterios establecidos en
el Artículo 110 sobre la definición del régimen electoral no fueran suficientes (Artículo
125).136
140 La gran novedad consiste en un artículo corto, el 118, que prohibe a los partidos registrar
a las autoridades elegidas por usos y costumbres. Se estipula aquí, efectivamente, que “los
ayuntamientos elegidos siguiendo las normas del derecho consuetudinario no tendrán
afiliación partidista”.137 Finalmente, la “ratificación” en las urnas de la elección
consuetudinaria se suprime. La ley establece en adelante dos vías electorales distintas: la
de la costumbre y la de los partidos políticos. Éstos no pueden intervenir en los
municipios que hayan optado por el régimen de costumbres, ni en el procedimiento de
designación ni en la acreditación de las autoridades municipales ante las instancias
oficiales.
141 La reforma de 1997 ratifica el acuerdo firmado por los partidos políticos en septiembre de
1995, donde se comprometían a no registrar planillas en un conjunto de municipios en los
que la competencia partidista era inexistente. Aun cuando da otras especificaciones sobre
las características de estos municipios y sus procedimientos de elección, la ley sigue
siendo general: no codifica las costumbres y se limita a declarar su validez. El legislador
prefiere delimitar claramente las funciones del IEE a imponer una reglamentación
estandarizada a todos los municipios de usos y costumbres, cuyos procedimientos son
extremadamente variados y evolutivos. Esta nueva versión del libro IV es la que se aplica
en las elecciones municipales desde 1998.
142 En agosto de 1995 se integraron al código electoral costumbres que durante siglos se
reprodujeron fuera de la ley. Esta reforma es el desenlace de un largo proceso de
reorientación de las políticas indigenistas debido a la influencia cruzada de un contexto
internacional favorable al reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios y de
una coyuntura política marcada por el surgimiento de una guerrilla indígena que coloca
la cuestión de la autonomía en el centro de la agenda política nacional y local. Pero, fuera
de este contexto, son las estrategias de los actores políticos (gobernadores,
organizaciones indígenas, partidos políticos, etcétera) las que contribuyeron a la génesis
de una legislación electoral sin precedentes. Hemos mostrado cómo fue que estos actores
de intereses antagónicos convergieron en una misma decisión: dar validez legal a las
costumbres que, a priori, excluyen la intervención de los partidos políticos de la elección
de autoridades municipales.
143 La legislación de las costumbres en Oaxaca es entendible si la colocamos en el largo
proceso de transformación del sistema político federal y estatal. Es, a la vez, indicador y
factor del cambio político. No nace de la decisión de un actor único sino de la
convergencia de una multitud de actores, de intereses de lo más diverso. Todos, gobierno,
partidos y organizaciones sociales, ven en la legislación de las costumbres una forma de

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realizar sus propios objetivos; proyectan en ella sus deseos políticos. Para unos las
costumbres oficializadas son una garantía de estabilidad política; para otros son una
manera de acelerar el cambio. Para los primeros permitirán que se siga manteniendo la
vieja hegemonía bajo nuevas formas; para los segundos traerán una ruptura del orden
político tradicional y la creación de nuevas formas de mediación y de representación
política.
144 Pero más allá de los cálculos racionales de estos actores, la reforma relativa a las
costumbres refleja en sí misma una crisis profunda del modo de dominación político
instalado tras la Revolución en los años veinte. La aparición de nuevos actores sociales y
la consolidación del pluralismo político han puesto en tela de juicio una vez más el viejo
pacto clientelista y corporativista que vinculaba al poder central con las comunidades
indígenas. El centro político se ha “desdoblado” con la consolidación de un sistema de
partidos en el que la oposición ha dejado de ser puramente decorativa. El Estado-partido,
en crisis, ya no tiene los medios para seguir siendo el único interlocutor de una sociedad
en plena mutación. Nuevos canales institucionales (partidos, organizaciones sociales) se
constituyen para dar expresión a la diversidad de intereses e identidades sociales, y hacen
que reviente el estrecho grillete del corporativismo de Estado. Las comunidades
indígenas, expuestas a las fracturas internas, a las divisiones, a los conflictos, se hacen eco
de esta descomposición del vínculo político tradicional. La crisis del Estado corporativista
provoca simultáneamente una crisis de la comunidad revolucionaria institucional. El
vínculo simbiótico Estado-partido-comunidad se desmorona. Cada uno intenta contener la
descomposición u orientar la construcción de un nuevo vínculo político. Esto da como
resultado una reforma por demás paradójica ya que equivale a oficializar las costumbres
en el momento en que éstas están en plena mutación. Para el gobierno significa a la vez el
intento de contener el cambio político y para la oposición y las organizaciones
independientes un medio para acelerarlo. Todos pretenden controlar y orientar este
cambio en un sentido que les favorezca. Las comunidades intentan dar sentido al nuevo
panorama político, se adaptan a la nueva realidad política, incierta, equívoca. Las
reacciones son de lo más variadas y contradictorias, de la “crispación” represiva a la
constitución de nuevas formas de convivencia menos corporativas y más abiertas.
145 Dentro de este panorama por demás heterogéneo, la nueva legislación electoral sólo
puede tener efectos contradictorios. La experiencia de Oaxaca nos parece la ideal para el
intento de medir el impacto de las políticas del multiculturalismo. Al igual que en todo el
continente latinoamericano, el reconocimiento institucional de la diversidad cultural se
hace en el momento mismo en que las formas de mediación y de representación política
pasan por una profunda crisis. En Oaxaca, la realización de varias elecciones municipales
con la nueva legislación (en 1995, 1998, 2001 y 2004), nos permite evaluar sus efectos
políticos. ¿Permite detener la crisis de la representación política? ¿O por el contrario
contribuye a agravarla? ¿La legalización de las costumbres comunitarias consolida un
corporativismo de “enclave” o bien logra superarlo? ¿Es un instrumento de cambio
democrático o de la consolidación de formas más o menos redoladas de autoritarismo?
¿Contribuye a construir una autonomía comunitaria incluyente y abierta, o bien refuerza
la segregación y el sectarismo? Todas éstas son preguntas a las que intentaremos dar
respuesta examinando de cerca qué de lo que ocurre en los municipios y las comunidades
abarca la categoría equívoca de usos y costumbres.

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NOTAS
1. Entrevista con Diódoro Carrasco Altamirano, ex gobernador de Oaxaca (1992-1998), Oaxaca, 17
de noviembre de 1998 y Heladio Ramírez López, ex gobernador de Oaxaca (1986-1992), México, 20
de junio de 2003.
2. “En la ley se establecerá el respeto a las tradiciones y prácticas democráticas de las
comunidades indígenas”, Artículo 25, párrafo 5. Véase Constitución política del estado libre y
soberano de Oaxaca, p. 24.
3. Palabra de origen náhuatl que designa el trabajo obligatorio y gratuito que los habitantes de
los municipios realizan en beneficio de su comunidad. El tercer párrafo del Artículo 12 prescribe
que “las autoridades municipales preservarán el tequio como expresión de solidaridad
comunitaria, según los usos de cada región étnica”. Véase Constitución política del estado libre y
soberano de Oaxaca, p. 14.
4. Ibid., p. 17.
5. María Lorena Cook, “Organizing Opposition in the Teachers Movement in Oaxaca, en
Foweraker Joe y Ann L. Craig (eds.), Popular Movements and Political Change in Mexico, pp. 199-212.
6. Nació el 11 de mayo de 1939 en Santa María Ayú, pequeña comunidad perteneciente al
municipio de Huajuapan de León, en la Mixteca.
7. Entrevista con Salomón Nahmad Sittón, Oaxaca, 16 de octubre de 1999.
8. En ese momento el INI depende directamente de la SEP.
9. Entrevista con Salomón Nahmad.
10. Ibid.
11. El Centro de Investigaciones Superiores del INAH, antecedente del CIESAS, fue creado por
decreto presidencial el 19 de septiembre de 1973, en un momento en que convergen, dentro de la
administración pública, los esfuerzos de dos importantes antropólogos: Gonzalo Aguirre Beltrán
como subsecretario de Cultura de la Secretaría de Educación Pública, y Guillermo Bonfil Batalla
como director del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Un tercer antropólogo de
renombre, Ángel Palerm, asume el cargo de dicho Centro. En septiembre de 1980, mediante
decreto presidencial cambia el nombre a Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social, otorgándosele más amplias facultades.
12. Entrevista con Clemente de Jesús López, diputado local del PRD (1989-1992), Oaxaca, 26 de
octubre de 1999
13. Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989),
Oaxaca, Red Oaxaqueñade Derechos Humanos, 1999, p. 7.
14. Ibid., p. 9.
15. Ibid., p. 12.
17. Ibid.
18. Entrevista con Salón Nahmad.
19. Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, p. 22.
20. Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin America.
21. Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin America,
pp. 43-47.
22. Contribuciones a la discusión sobre derechos fundamentales de los pueblos indígenas, p. 11
23. Ibid., p.48.
24. Ibid., pp. 55-67.
25. Para el análisis de la rebelión zapatista nos basamos en las siguientes fuentes: Carlos Tello
Díaz, La rebelión de bis cañadas; Juan Pedro Viqueira y Mario Humberto Ruz (eds.), Chiapas. Los

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rumbos de otra historia; Bertrand de la Grange y Maïte Rico, Marcos, la genial impostura; Yvon Le Bot
y subcomandante Marcos, El sueño zapatista; Henri Favre, “Mexique le revelateur chiapanieque,
Problémes d’Amérique latine, núm. 25, abril-junio, 1997, pp. 3-17 y María del Carmen Legorreta
Díaz, Religión, politica y guerrilla en las cañadas de la selva lacandona.
26. C. Tello Díaz, La rebelión de bis cañadas.
27. Ibid., p. 21.
28. Ibid.
29. B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 296.
30. B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, pp. 297-298.
31. Ibid., pp. 300-301.
32. Ibid., p. 226.
33. C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, p. 206.
34. Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 40.
35. C. Tello Díaz, La rebelión de las cañadas, pp. 83-84.
36. Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, p. 143.
37. H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, p. 5.
38. B. de la Grange y M. Rico, Marcos, la genial impostura, p. 32.
39. H. Favre, “Mexique: le révélateur chiapanèque”, pp. 19-20.
40. Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño zapatista, pp. 202-204.
41. Ojarasca, núm. 46, diciembre-junio de 1995-1996, p. 10.
42. Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, firmados el 16 de febrero de 1996, corresponden a la
primera fase de las negociaciones entre el gobierno federal y el EZLN. El gobierno se compromete
a establecer una nueva relación con los pueblos indígenas, que parte de un reconocimiento de su
autonomía en los límites del “pacto federal”. Para ello el gobierno se compromete a impulsar
reformas legales e institucionales a favor de los indios en materia de justicia, de política social y
de educación en el respeto de su especificidad cultural. Estas reformas deben garantizar el
reconocimiento de las formas comunitarias de organización y la representación de los indios en
las instancias regionales y nacionales. A fines de 1996 el gobierno envía al Congreso federal un
proyecto de ley que se espera que aplicará los acuerdos, pero los zapatistas consideran que viola
el espíritu de éstos y deciden romper las negociaciones. El EZLN y la mayoría de las organizaciones
indígenas independientes del país se declararon en pro del proyecto de ley elaborado por la
comisión de diputados y senadores que fungió como mediadora en las negociaciones: la Comisión
de Concordia y Pacificación (Cocopa). La aplicación de los Acuerdos de San Andrés –nombre del
pueblo de los Altos de Chiapas donde se firmaron– y la aprobación de la “ley Cocopa” se
convierten en las principales reivindicaciones de las organizaciones indígenas a partir de 1996.
Para el texto de los acuerdos, véase “Los primeros acuerdos de Sacam Ch’en”, Ce-Acatl, núm.
78-79, marzo-abril de 1996.
43. Habrá que esperar el mandato del primer presidente salido de la oposición, el panista Vicente
Fox Quesada (2000-2006), para que el Congreso vote una reforma a la Constitución federal que se
espera que “ratifique” los Acuerdos de San Andrés. Sin embargo, los diputados del PAN, se niegan
a aprobar en bloque el proyecto de reforma propuesto por la Cocopa. Finalmente, el 14 de agosto
de 2001, aprueban junto con la mayoría de diputados y senadores del PRI y del PRD, una reforma
constitucional que no satisface a los dirigentes ni a los simpatizantes del EZLN. Éstos acaban de
organizar una marcha de Chiapas a la ciudad de México para influir en el debate legislativo, y
convencer a los parlamentarios de aprobar la llamada “ley Cocopa” en su integridad. En esta
ocasión la red de organizaciones indígenas tejida en 1994 parece renacer. Miles de personas se
movilizan para recibir a los “rebeldes” y manifestar su solidaridad con la causa indígena. La
comparecencia de delegados indígenas –incluyendo a Adelfo Regino de Ser– ante el Congreso
federal, reunido en sesión plenaria, le da a las reivindicaciones del movimiento indio un eco sin
precedentes. No obstante, al no ser aprobada la iniciativa de la Cocopa, el EZLN decide replegarse

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de nuevo en sus bastiones chiapanecos e impulsar la autonomía “desde abajo” cortando toda
relación con el Estado. De ahí en adelante, el movimiento zapatista y sus aliados del Congreso
Nacional Indígena han ido perdiendo visibilidad e influencia política a nivel nacional.
44. Entrevista con Filoteo Revilla, abogado indígena miembro de CAMPO y originario de la Sierra
Juárez, Oaxaca, 20 de julio de 2000.
45. Segundo foro de análisis y propuestas de reglamentación al Art. 4 oy 27; frac. VII, párrafo II,
constitucionales, mimeo., 10 de julio de 1994, p. 2.
46. Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, p. 28.
47. Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 5.
48. Ibid. p. 6.
49. Diódoro Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, p. 7.
50. Ibid., pp. 14-24.
51. Entrevista con Gustavo Esteva, asesor de Diódoro Carrasco Altamirano, Oaxaca, 25 de mayo de
1996.
52. D. Carrasco Altamirano, Propuesta de un nuevo acuerdo para los pueblos indígenas, pp. 24-29.
53. Constitución política del estado libre y soberano de Oaxaca, p. 12.
54. Derechos indígenas en la legislación oaxaqueña.
55. Noticias, 25 de octubre de 1994.
56. Entrevista con Gustavo Esteva.
57. Para negociar la reforma electoral general, los partidos y el representante del gobierno de
Oaxaca (José Antonio Estefan Garfias, secretario general de Gobierno y presidente del IEE.) se
reúnen en el recinto del antiguo convento de Santo Domingo, en la capital del estado.
58. Iniciativa de reformas y adiciones al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de
Oaxaca y de La Constitución del estado libre y soberano de Oaxaca.
59. Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 32-39.
60. Ibid., p. 33.
61. Ibid., p. 10.
62. Ibid., p. 34.
63. Ibid., p. 36.
64. Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, pp. 37-38.
65. Ibid., p. 38.
66. Entrevistas con Jaime Bailón Corres, presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas de
Oaxaca del Congreso de Oaxaca (Oaxaca, 9 de octubre de 1998); Juan José Jiménez Pacheco, jefe de
la dirección de usos y costumbres del IEE, Oaxaca, 13 de octubre de 1999; Clemente de Jesús López,
representante del PRD ante el Consejo General del IEE durante las elecciones municipales de 1995,
Oaxaca, 26 de octubre de 1999, y Miguel Ángel Carballido, representante del PRI ante el Consejo
General del IEE de 1995 a 1998, Oaxaca, 4 de octubre de 1999.
67. Noticias, 22 de noviembre de 1994.
68. Ibid. p. 2 de abril de 1995.
69. Entrevista con Jaime Bailón Corres.
70. Antes de ser coordinador de asesores de los gobernadores Heladio Ramírez y Diódoro
Carrasco, Armando labra Manjarrez fue profesor de economía de la UNAM, y diputado federal por
el PRI en el Estado de México.
71. Gerardo Garfias es antropólogo, fue director de la Procuraduría para la Defensa del Indígena
durante los sexenios de Heladio Ramírez y Diódoro Carrasco Altamirano.
72. Noticias, 1 de abril de 1995.
73. En marzo de 1998 el gobernador Diódoro Carrasco Altamirano presenta ante el Congreso local
un proyecto de Ley de Derechos de los Pueblos y las Comunidades Indígenas, que será aprobada el
17 de junio del mismo año por la mayoría del Congreso. Esta ley representa una de las
legislaciones más avanzadas del país, así como de todo el continente latinoamericano, en lo

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tocante a derechos de los pueblos indígenas. Contiene ocho capítulos, uno de ellos sobre la
autonomía y otro sobre los “sistemas normativos internos”. La ley fue elaborada con el concurso
de abogados indígenas, como Adelfo Regino Montes, de la organización Ser. También
participaron los asesores del gobernador, Gustavo Esteva y Salomón Nahmad Sittón. Pese a toda
la publicidad que le hicieron el gobernador y su equipo en el plano nacional e internacional, la ley
ha sido fuertemente criticada por algunos abogados indígenas. Éstos consideran que su aplicación
es prácticamente imposible, dado que el aparato judicial se rehusa a tomarla en cuenta, pero
también porque es demasiado general en su formulación. Además contradice la legislación
federal, lo que anula de facto toda posibilidad de aplicarla. Sus efectos son más bien simbólicos,
ya que a partir de 1998 algunas autoridades municipales la invocan para reclamar el respeto a su
autonomía. Según nuestro modo de ver, esta legislación viene a reforzar los efectos que
atribuimos a la reforma electoral de los usos y costumbres. Cf. Ley de Derechos de los Pueblos y
Comunidades Indígenas, Oaxaca, Gobierno del estado, 17 de junio de 1998. Para una lectura
crítica de la ley véase Francisco López Bárcenas, “Ley de Derechos Indígenas en Oaxaca. Una casa
para todos”, La Jornada, suplemento Masiosare, 31 de mayo de 1998.
74. Según las reglas no escritas del sistema político mexicano, hasta diciembre de 2000, el jefe del
Ejecutivo (gobernadores y presidente de la república) es el más alto dirigente del partido. Su
autoridad y sus decisiones se imponen, por lo tanto, sobre el conjunto del aparato de partidos.
76. Ibid., 29 de octubre de 1994.
77. Entrevista con Miguel Ángel Carballido y con Juan Manuel Cruz Acevedo, jurista y
representante del PRI en el Consejo General del IEE en 1995, Oaxaca, 17 de enero de 2000.
78. Entrevista con Jacobo Sánchez López, diputado local del PRI de 1992 a 1995 y secretario de
asuntos electorales del PRI de Oaxaca, Oaxaca, 18 de enero de 2000.
79. Noticias, 4 de marzo y 18 de septiembre de 1995.
80. Entrevista con Clemente de Jesús López.
81. Noticias, 12 de mayo de 1995.
82. En 1995, la mesa de negociaciones de la reforma electoral se divide en dos: la de los
principales partidos acreditados en el plano federal ( PRI, PAN, PRO y PT) y la de los “partidos
pequeños” (PFCRN, PPS, PARM y PVEM). Fue en la primera donde se tomaron los primeros acuerdos.
83. No habiendo obtenido el mínimo de votos que la ley exige, en las elecciones del 6 de agosto de
1995 el PPS pierde su registro. Aun así, dado que está representado en la legislatura saliente,
participa en la reforma sobre los usos y costumbres hasta la última sesión del Congreso local, el
30 de agosto de 1 995. En los estados de la federación, al igual que en el plano federal, los
legisladores se renuevan cada tres años. En Oaxaca el cambio se hace el 1 de septiembre del año
de las elecciones. La LV legislatura se extiende, así, del 1 de septiembre de 1992 al 1 de
septiembre de 1995.
84. Noticias, 1 de enero de 1995.
85. Ibid., 22 de febrero de 1995.
86. Aristarco Aquino fue secretario general de la sección XXII del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación (SNTE) a principios de los años ochenta. Este sindicato de maestros
está subdividido en secciones que corresponden a cada uno de los estados de la federación. La
sección XXII agrupa a rodos los maestros de Oaxaca. El secretario es el dirigente local más alto.
En un estado donde hay más de 50 mil maestros, este cargo es especialmente importante desde el
punto de vista político. Lo que explica en parte que el PRD haya incluido a Aristarco Aquino en su
planilla de candidatos al escrutinio proporcional.
87. Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.
88. Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 12 de julio de 2000.
89. Entrevista con Clemente de Jesús López.

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90. Entrevista con José Isaac Jiménez Velasco, abogado y diputado local del PAN (1995-1998),
Oaxaca, 16 de octubre de 1998.
91. Noticias, 27 de abril de 1995.
92. Ibid., 5 de septiembre de 1995.
93. D.L. van Cott, The Friendly Liquidation of the Past, p. 24.
95. Entrevista con Aldo González, dirigente de la UNOSJO, Guelatao de Juárez, Oaxaca, 16 de
febrero de 2000.
97. Ibid., 27 de enero de 1995.
98. Ibid, 17 de febrero de 1995.
99. Noticias, 9 de marzo de 1995.
100. En el borrador que sirve de base en los trabajos de la Comisión Plural para la Reforma
Electoral, entre mayo y junio de 1995, el pasaje sobre las sanciones reservadas a los partidos y a
los funcionaros se suprime. Tampoco se menciona la representación de los indígenas en el seno
del Congreso local. Y, como vimos, no es ante el IEE. ante quien las autoridades deben ser
registradas, sino ante la dirección general de Gobierno. Diferencias sutiles con el proyecto de las
organizaciones independientes pero que reflejan las resistencias de los partidos políticos, sobre
todo del PRI. Este texto será reemplazado a fines de agosto, en la tercera sesión de la LV
legislatura, por una versión mucho más corta, de cinco artículos nada más.
102. Entrevista con Filoteo Revilla, abogado miembro de CAMPO, 20 de julio de 2000.
104. Ibid.,5 de junio de 1995.
105. Ibid., 25 de marzo de 1995.
107. Noticias, 25 de febrero de 1994.
108. Principalmente de los que están a la cabeza de su política social e indigenista (Coplade,
Procuraduría para la Defensa del Indígena).
109. Conversación con Cipriano Flores Cruz, presidente del LEE, Oaxaca, 15 de mayo de 1999.
110. Noticias, 5 de junio de 1995.
111. Noticias, 29 de junio de 1995.
112. Ibid., 17 de julio de 1995.
113. Ibid., 6 de marzo y 10 de septiembre de 1995.
114. Véase Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, pp. 28-29.
115. Noticias, 31 de agosto de 1995.
116. Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables
a los municipios que se regirán por lo establecido en el libro cuarto del CIPPEO para la elección de concejales.
117. Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, 1995, p. 28.
118. Dictamen, Comisión de Administración de Justicia.
119. Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca.
120. Carta de protesta enviada al presidente del Consejo General del IEE por organizaciones independientes,
mimeo. 10 de noviembre de 1995.
121. Noticias, 1 de septiembre de 1995.
122. Entrevista con Norma Reyes Terán, diputada local del PRD (1995-1998), Oaxaca, 14 de octubre
de 1998.
123. Puntos mínimos que deberá contener una agenda de análisis y discusión de la legislación estatal
electoral mimeo., 1997.

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125. Diario de los debates, H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, año III. núm. 3, 27 de
septiembre de 1997, p. 74.
126. Se trata del Ejército Popular Revolucionario ( EPR). Este nuevo grupo armado organiza
ofensivas “relámpago” simultáneas en varias regiones del país, entre ellas Guerrero y Oaxaca. Su
táctica se parece a la de las guerrillas “foquistas” de los años setenta. Las declaraciones oficiales
han establecido vínculos con el antiguo PROCUP
127. Entrevista con Delfino Santiago Pérez, diputado local del PAN (1995-1998), Oaxaca, 28 de
octubre de 1998.
128. Ibid.
129. Entrevista con Norma Reyes Terán, 14 de octubre de 1998.
130. El gobierno de Oaxaca publica las actas un mes después, Coloquio sobre derechos indígenas,
Oaxaca, IOC-Foesca.
131. Las organizaciones constituyen un foro independiente que se reúne periódicamente en 1996
y 1997.
132. María Cristina Velasquez Cepeda y Luis Adolfo Méndez Lugo, Catálogo municipal de usos y
costumbres, 1996.
133. Diario de los debates, pp. 94-97.
134. Publicado en el Compendio de legislación electoral.
135. “De la renovación de los ayuntamientos en municipios que electoralmente se rigen por
normas de derecho consuetudinario”, en Compendio de legislación electoral.
136. Ibid., pp. 79-80.
137. Ibid., p. 79.

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Segunda parte. La invención

paradójica de la democracia

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Capítulo 5. Las nuevas fronteras de la

política local
1 Según el discurso oficial, la reforma de 1995 no hace más que reconocer una realidad social
y política, pero contribuye, de hecho, a crear una nueva frontera normativa e
institucional. Al definir dos vías electorales distintas (usos y costumbres vs. partidos
políticos), la reforma induce nuevas dinámicas políticas. Aparecen nuevos tipos de
conflictos en torno a la definición de las reglas del juego político. Esa conflictividad, no
siempre violenta, se cristaliza en torno a tres problemas principales: (1) La definición del
régimen electoral municipal. (2) La definición del procedimiento consuetudinario, cuando
este régimen es privilegiado pero que los actores locales disienten en cuanto a su
interpretación. (3) La aceptación del resultado mismo del proceso de nombramiento.
Estos conflictos o controversias han sido recurrentes desde 1995, fecha de la primera
aplicación del sistema electoral dual.
¿PARTIDOS POLÍTICOS O USOS Y COSTUMBRES? LA

DEFINICIÓN DEL RÉGIMEN ELECTORAL MUNICIPAL
2 A finales de 1995 parece que el gobierno ganó la apuesta: los conflictos poselectorales
disminuyen. La estabilidad política está garantizada, al igual que la del régimen. Al
oficializar las costumbres el partido de Estado parece haber logrado alejar de la
competencia política a los 412 municipios incluidos en la categoría de usos y costumbres.
Sin embargo, es procedente examinar más de cerca cómo se aplica la reforma. La
definición del régimen electoral de los municipios es objeto de negociaciones y
contribuye a al aparición de un nuevo orden político.
EL REPARTO NEGOCIADO DE LOS MUNICIPIOS
3 La nueva reglamentación electoral hace una distinción entre dos categorías de municipios
donde, en realidad, las lógicas institucionales y políticas están marcadas por una
profunda hibridez. La clasificación de los municipios durante las elecciones de 1995 no es
natural, contrariamente a lo que una interpretación culturalista de la política podría

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hacernos creer. Vamos a demostrar aquí cómo trazarán los operadores políticos una
nueva línea de demarcación destinada a circunscribir la competencia electoral a la
cantidad más reducida posible de municipios.
4 Como mencionamos en el capítulo anterior, la primera versión del libro IV es escueta. No
especifica cuáles son los municipios a los que debe aplicarse esta legislación particular.
Durante las negociaciones del nuevo texto del código electoral, los diputados y los
representantes de los partidos políticos anuncian el número aproximado de municipios
que podrían ser considerados consuetudinarios. Los cálculos fluctúan entre 350 y 450. Si
para nadie es posible dar una cifra exacta es porque, en realidad, la frontera entre los
llamados usos y costumbres y el resto del sistema político no es nada clara. La costumbre
y el sistema de representación política articulado alrededor del partido de Estado están
completamente imbricados. Aun cuando, como describimos antes, el Estado toleró un
margen de autonomía en la elección de autoridades municipales, la costumbre finalmente
formaba parte de los procedimientos internos de selección de los candidatos del partido
oficial. La simbiosis entre la comunidad y el Estado-PRI hacía que la costumbre no entrara
en pugna con ninguna lógica partidista. En realidad, el partido de Estado era un partido
único en las zonas rurales. La ausencia de competencia electoral impedía la más mínima
distinción entre la costumbre y los partidos, ya que éstos prácticamente eran inexistentes.
Como vimos, la consolidación de los partidos de oposición (en particular el PRD) tiende a
romper con este monopolio de la representación política. En ese momento es cuando
aparece la distinción entre lógica de partido y costumbre. El PRI, que no era percibido como
un partido político propiamente dicho, empieza a serlo desde el momento en que otros
partidos vienen a cazar en sus dominios, o cuando menos amenazan hacerlo. En ese
momento se crea una nueva categoría electoral: la de los usos y costumbres, que establece
una diferenciación formal entre dos elementos (costumbre y partido político) que no se
había hecho nunca antes. Además, el discurso que acompaña a la reforma funciona como
una dicotomía, como si las costumbres y los partidos políticos fueran enteramente
irreconciliables. En muchos aspectos, sobre los que volveremos después, los principios
comunitarios se diferencian efectivamente de los que se aplican en la democracia
representativa. Pero en el momento en que se hace la distinción entre costumbres y
partidos en la mayoría de los municipios de Oaxaca, la representación política no
funciona verdaderamente como competencia entre partidos, sino a modo de una
mediación corporativista a través del partido de Estado. Una vez más, Estado, partido y
comunidad son indisociables.
5 En estas condiciones, la nueva reglamentación electoral resulta difícil de aplicar. Es el
Consejo General del IEE el que deberá trazar la nueva línea entre la costumbre y los
partidos. El libro IV se aprueba el 30 de agosto de 1995, y la fecha límite para el registro de
las planillas electorales es el 30 de septiembre. Para ese día los partidos políticos deben
saber en qué municipios van a registrar planillas de candidatos. Como no se prevé ningún
mecanismo de consulta y el tiempo apremia, son los representantes de los partidos lo que
elaborarán, en prolongadas y rispidas negociaciones, la lista de municipios de usos y
costumbres.
6 Uno de los personajes claves de esta negociación es Cipriano Flores Cruz, ex funcionario
del IFE, al que Diódoro Carrasco propone como presidente del 1EE en el congreso local.
Tiene fama de negociador y forma parte del “ala izquierda” del PRI. Los diputados locales
de todos los bandos aprueban su designación. La sensibilidad de Cipriano Flores se
asemeja a la de Heladio Ramírez. Él también proviene de un medio rural e indígena. Nació

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en Santiago Zoochila, pueblito zapoteca de la sierra Juárez, y como buen oaxaqueño

nunca ha roto definitivamente los lazos con su comunidad de origen, aun cuando no haya
vivido en ella desde su adolescencia.1 Al igual que Heladio Ramírez, hará valer su origen
indígena para reforzar su legitimidad en un momento en que la indianidad adquiere una
plusvalía política excepcional. Esto le permite sin duda asentar su autoridad y jugar un
papel determinante en la resolución de las disputas provocadas por la nueva legislación
de las costumbres. Se convierte en el brazo derecho del gobernador en materia electoral.
Su misión principal es hacer que la aplicación de la nueva ley se vea coronada con el éxito.
Verdadero operador político, sabrá convencer a los partidos (el PRI entre ellos) de que no
les conviene en absoluto entrar en competencia abierta más que en un número
restringido de municipios.
7 Al principio los dirigentes del PRI no están dispuestos a ceder sobre la cuestión del
registro de las autoridades municipales. Son, con mucho, los más reticentes a aplicar una
legislación que amenaza con poner fin al monopolio de su partido en las zonas rurales de
Oaxaca. El libro IV les da un cierto margen de acción: pueden tratar de convencer a las
comunidades que registren a sus autoridades por la vía del partido y no por la vía
independiente. Las declaraciones públicas del principal dirigente del PRI, en septiembre
de 1995, Vicente de la Cruz Santiago, son elocuentes:
La ley dice que los usos y costumbres serán respetados y que para esto existen dos
caminos: por una parte, que las autoridades pueden ser registradas por la vía de un
partido y, por la otra, de manera independiente. Es la asamblea o el consejo de
ancianos quienes lo deciden y eso se respetará. Pero los partidos políticos pueden
tratar de que esta decisión les favorezca. Nosotros no renunciamos a esa
posibilidad. Pero si un municipio decide ir a las elecciones de manera
independiente, por supuesto que puede hacerlo. Creo que es una decisión que deben
tomar los municipios...2
8 Justamente es con Vicente de la Cruz con quien Cipriano Flores tendrá más problemas
para negociar. Desde el inicio el dirigente priísta se muestra especialmente intransigente.
Anuncia que su partido buscará registrar candidatos en los 570 municipios del estado,
como siempre lo había hecho.3 Cipriano Flores le reprocha entonces no querer
“legitimar” la reforma del gobernador.4 Por su parte, los dirigentes del PRD hacen
chantaje: si el PRI registra candidatos en los 570 municipios, entonces su partido hará lo
mismo, con el riesgo de provocar un verdadero caos en el estado.5 Justamente lo que el
gobernador quiere evitar, pues sabe que si el PRD apoya a los disidentes en el seno de las
comunidades provocará efectivamente centenares de conflictos, tal como ocurriera en las
elecciones anteriores. Los partidos entran finalmente a un verdadero regateo político en
el que cada uno anuncia el número de municipios que está dispuesto a “ceder”.
9 El PRI se pliega a la consigna del gobernador y aparenta ceder más de 300 municipios. Se
trata en realidad de municipios en los que había habido una planilla única... del PRI, en las
elecciones municipales de 1992. Así, pues, se efectúa una primera repartición: la
competencia electoral se circunscribe a 150 municipios, mientras que 390 se clasifican
como consuetudinarios. Quedan 30, sobre los que los partidos no logran ponerse de
acuerdo y que son declarados “en tránsito”. Cada uno considera que posee suficientes
simpatizantes o militantes en estos municipios para reistrar planillas. En algunos se
enfrentan facciones locales que intentan controlar el acceso al poder municipal
definiendo en su favor el procedimiento electoral.
10 Pero la negociación no gira solamente alrededor de los municipios de usos y costumbres.
La cuestión del registro de las autoridades sigue sobre la mesa, ya que el PRI considera

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que, aun cuando un municipio sea de usos y costumbres, puede solicitar que un partido
registre su “planilla única” antes de someterla al veredicto de las urnas. No olvidemos que
la redacción del código electoral es ambigua: aparentemente implica que las autoridades
designadas por las asambleas comunitarias son candidatos y que su planilla (aunque sea
única y sin filiación partidista) debe someterse al voto universal, individual y secreto el 12
de noviembre de 1995. Desde el principio, el PRD insiste en que las autoridades designadas
por procedimientos consuetudinarios no sean registradas por ningún partido. Finalmente
los partidos firman un acuerdo el 23 de septiembre, que confirma la posibilidad para las
comunidades de registrar a sus autoridades ante el IEE –por intermedio de un partido o
independientemente– a más tardar el 30 de septiembre.6 El acuerdo especifica los
procedimientos de registro: las comunidades deben presentar ante el IEE un acta de
asamblea donde se indique si desean que su planilla sea o no registrada por un partido. 7
Los municipios que celebren elecciones después del 30 de septiembre serán
automáticamente considerados consuetudinarios y el IEE deberá proceder a la validación
de la elección y después enviar la documentación al congreso local –constituido en colegio
electoral– para que oficialice los resultados.8 Los partidos se comprometen a no registrar
ninguna lista adicional en las comunidades que hayan optado por el registro
“independiente” de sus autoridades. Para estos casos se prevén boletas especiales: la
planilla “comunitaria” aparece en la boleta sin logotipo partidista. El acuerdo del 23 de
septiembre también especifica los criterios de elegibilidad que hayan de aplicarse en los
municipios consuetudinarios: si la comunidad opta por la vía independiente, se aplicarán
solamente los artículos 113 del código electoral (“ser reconocido y aceptado por la
comunidad”) y 101 y 102 de la Constitución local (ser ciudadano del estado de Oaxaca,
tener 18 años, no ser militar activo, etcétera);9 si opta por el registro partidista, su planilla
deberá cumplir también con las condiciones indicadas en los artículos 10 y 139 del código
electoral (estar inscrito en el Registro Federal de Electores, tener credencial de elector, no
ser funcionario ni miembro de un tribunal o instituto electoral local o federal, etcétera). 10
11 El meollo de las negociaciones es delimitar el espacio en que los partidos (principalmente
el PRI y el PRD) competirán abiertamente. El PRD es el que más insiste en que se establezca
un padrón de municipios consuetudinarios y que éstos sean “sacados de la jugada”, es
decir, que los partidos no tengan ninguna injerencia en el proceso de designación de las
autoridades ni en el de su registro ante el IEE. Propone que se apliquen exclusivamente los
criterios de elegibilidad contenidos en el libro IV (“ser reconocido y aceptado por la
comunidad”). En los demás municipios, en cambio, todos los partidos (se sobrentiende
que “incluido el partido oficial”) deberán sujetarse a las mismas reglas del juego. Aun
cuando el PRD alardee que su intención es reconocer y proteger las costumbres, su
objetivo fundamental es evidente: hay que impedir que el PRI se aproveche de la ventaja
que le confiere la tradición clientelista en la mayoría de los municipios rurales. Las
palabras de Clemente Jesús López, representante del PRD ante el Consejo General del IEE,
son significativas:
si efectivamente queremos llegar a un acuerdo político [...] es necesario establecer
que las comunidades no tienen que registrar [a sus autoridades] a través de un
partido [...]. No hay que orillar a la comunidad a la decisión de afiliarse a un partido
o no [...] porque para que la comunidad pueda decidir por cuál opción política se
inclina [...] habría que abrir un espacio en la asamblea, para que los partidos
políticos puedan presenta! su oferta ideológica y política [...]. Pero como esto no
está reglamentado, y como tampoco es posible, entonces se corre el riesgo de
repetir una vez más lo ocurrido en las elecciones del 8 de noviembre de 1992, en que

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todas las autoridades terminen por afiliarse al Partido Revolucionario Institucional,

aunque no sepan verdaderamente qué es un partido político [...], porque hay una
perversión ideológica que hace que las comunidades se identifiquen con el PRI, no
por su programa, sino por la bandera nacional; porque es el partido de la nación, de
la bandera, del gobierno.11
12 En otras palabras, como en la mayoría de los municipios indígenas no se reúnen las
condiciones para una competencia equitativa (el PRD no tiene los medios y el PRI goza de
una posición privilegiada), es mejor sustraerlos del juego electoral convencional. El
objetivo principal del PRD es impedir que el PRI sea el único en sacar ventaja del voto
consuetudinario. Las prolongadas discusiones en el seno del consejo general, sobre las
condiciones de elegibilidad requeridas para registrar las planillas electorales, no son
entendibles más que desde esta perspectiva. El representante del PRD reprocha al PRI
querer reservar la aplicación de la ley a sus “adversarios”. Efectivamente, una primera
versión del acuerdo firmado el 23 de septiembre propone que no se apliquen los criterios
de elegibilidad contenidos en los artículos 10 y 139 del código electoral (sobre todo estar
inscrito en el Registro Federal de Electores y poseer credencial de elector) a las planillas
comunitarias que optarían por el registro partidista. El PRI está consciente de que se verá
favorecido por esta decisión en la mayoría de los municipios consuetudinarios, pero
también sabe que la mayor parte de las personas designadas por las comunidades no
cumplen las condiciones de elegibilidad señaladas en la ley. En las zonas indígenas, la
proporción de inscripciones al Registro Federal de Electores es en general más baja que en
otros sitios, debido a la migración12 o simplemente porque la participación electoral sigue
siendo limitada después de tantos años de voto corporativo. El PRI propone por lo tanto
aplicar estos criterios de elegibilidad únicamente a las planillas registradas por otro
partido que no sea el designado por la mayoría de la comunidad (en los hechos, es tanto
como decir “cualquier partido que no sea el PRI”). El PRD acaba por salirse con la suya, ya
que la versión definitiva del acuerdo estipula que solamente las planillas comunitarias
independientes quedarán exentas de las condiciones generales de elegibilidad. Dicho de otra
forma, el PRD acepta crear un régimen de excepción a condición de que no favorezca a
ningún partido.
13 A la postre, cada uno intenta dar una interpretación al libro IV que más le favorezca. Y
como su contenido es pasablemente ambiguo, las negociaciones prosiguen hasta
encontrar un punto de equilibrio entre las dos fuerzas políticas principales: el PRI y el PRD.
La interpretación en que desembocan en septiembre de 1995 es determinante, ya que será
la que se ratifique para la segunda reforma del libro IV en 1997, y que consiste en crear
dos regímenes claramente separados, en vez de favorecer una combinación de los dos.
14 En efecto, dos interpretaciones del libro IV eran realmente posibles: considerar que en los
municipios de Oaxaca las comunidades podían elaborar varias planillas (con o sin filiación
partidista) y que por lo tanto podía haber varias listas en competencia (incluidas las de
algún partido), o decidir que todos los municipios se repartieran en dos categorías
exclusivas y que los que se clasificaran como “consuetudinarios” no podrían registrar más
que una sola planilla (con o sin filiación partidista). Finalmente, prevaleció esta segunda
interpretación. La transacción no es anodina: viene a ser lo mismo que seguir la vieja
práctica de las “planillas únicas”, sólo que con otro nombre.

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MUNICIPIOS HÍBRIDOS, FRONTERAS POROSAS
15 El acuerdo del 23 de septiembre de 1995 no resuelve rodos los problemas. La línea

divisoria entre municipios consuetudinarios y no consuetudinarios sigue siendo
imprecisa. En realidad, muchos municipios realizan sus elecciones consuetudinarias
después del 30 de septiembre (fecha límite de registro de planillas) e incluso después del
12 de noviembre (fecha de la elección por partidos).13 Por lo demás, en algunos
municipios el régimen electoral todavía no está definido y da lugar a conflictos: algunos
grupos apelan a la costumbre mientras que otros buscan registrar una planilla de partido,
como por ejemplo San Sebastián Tutla o Guevea de Humboldt. Poco antes del 12 de
noviembre los consejeros del IEE concluyen un segundo acuerdo en el que recuerdan que
en los municipios consuetudinarios la decisión de la comunidad deberá ser “ratificada el
12 de noviembre de 1995 por medio del sufragio universal, libre, secreto y directo”, pero
concede al mismo tiempo una prórroga para la realización de las elecciones en 13
municipios. El mero día de las elecciones oficiales el consejo general agrega a esta primera
planilla 20 municipios y 24 más el 15 de noviembre.14 En estos municipios se decide no
“ratificar” las elecciones consuetudinarias por la vía de las urnas. El consejo electoral
municipal deberá limitarse a validar los comicios basándose en el acta que la asamblea
comunitaria correspondiente habrá elaborado. Estos acuerdos, negociados el mismo día,
muestran hasta qué punto el IEE improvisa, dándole una forma legal a procesos que
rebasan totalmente las normas inscritas en el código electoral. Entre algunos de los
municipios cuyas elecciones se prorrogan hay conflictos: las facciones locales no se ponen
de acuerdo acerca de la integración de las planillas electorales. Algunos obtienen el apoyo
de un partido político, mientras otros constituyen planillas “independientes” con o sin
registro formal.15
16 De 30 municipios que se quedan “en tránsito”, 18 acabarán siendo clasificados bajo el
régimen de usos y costumbres, y los 12 restantes bajo el de partidos políticos. Otros
cuatro vendrán a agregarse a los primeros en las elecciones extraordinarias de 1996. 16 La
cifra final de 412 municipios consuetudinarios anunciada por el IEE en su informe oficial17
no es producto de una decisión anticipada, sino de una negociación sacada adelante, en
algunos casos, al ritmo de los conflictos pre y poselectorales. Algunos municipios que
inicialmente se habían clasificado bajo el régimen de partidos acaban finalmente en el de
usos y costumbres después del 12 de noviembre de 1995.18 A otros, en cambio, se les
confirma su régimen electoral, aun cuando siga habiendo una facción autoproclamada
“comunitaria”.19
17 Los acuerdos sucesivos que se concluyen en el seno del Consejo General del IEE
contribuyen, así, a crear dos categorías bien diferenciadas de municipios: las de usos y
costumbres y las de partidos políticos. Pero es evidente que la realidad política no se
ajusta fácilmente a esa clasificación binaria. Ya lo vimos: entre 300 y 350 municipios
corresponden más o menos al ideal-tipo de la comunidad tradicional: los ciudadanos logran
ponerse de acuerdo sobre las personas que encabezarán el ayuntamiento. En la mayoría,
las relaciones de fuerza entre facciones guardan un cierto equilibrio. La mayor parte de
las veces un grupo dominante (representado por los principales, tatamandones o
caciques) tiene la suficiente influencia y legitimidad para que las decisiones que toma o
sugiere sean plenamente aceptadas por la mayoría de los ciudadanos de la comunidad.
Este grupo dominante está a su vez indirectamente ligado al Estado-PRI por la relación

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clientelista ya mencionada. El desacuerdo siempre existe (la unanimidad es una mera

fachada), pero es lo bastante leve como para poderse negociar en las asambleas de pueblo,
o bien en el ayuntamiento. En última instancia, se percibe a las autoridades comunitarias
como suficientemente legítimas para resolver conflictos cuando la solución amistosa ya
no es posible. Son los municipios que en 1992 eligieron una planilla única del PRI. En estos
municipios la reforma electoral no cambia mucho las cosas: el PRI sigue interviniendo en
el registro de las autoridades sin que esto se perciba como la indebida injerencia de un
partido político. La cooptación de las autoridades designadas por el partido de Estado se
observa como un procedimiento normal de validación de la decisión comunitaria. Según
las estadísticas oficiosas proporcionadas por el IEE, de los 412 municipios de costumbres,
320 “optaron” porque el PRI registrara su planilla comunitaria; solamente tres escogieron
otro partido (dos el PFCRN y uno el PAN). Los 89 municipios restantes “decidieron” no
tener filiación partidista. Es difícil hacer una evaluación general de estos últimos: en
algunos casos, como vimos, se trata de grupos disidentes que han desplazado al antiguo
grupo hegemónico. Para ser congruente con su posición inicial sobre no registrar las
planillas comunitarias, el PRD optó por no inscribir a ninguna. Es muy probable que entre
los 89 ayuntamientos “independientes” hubiera algunos que simpatizaran con este
partido. En otros casos, el propio PRI aconsejó a los partidarios de alguna de las planillas
rivales que no optaran por ninguna filiación partidista para neutralizar a la oposición. En
otros sitios, en fin, los dirigentes comunalistas, que reivindicaron el reconocimiento de
las costumbres en nombre de la autonomía, influyeron directamente en esta preferencia.
18 En todo caso, lo que sí es seguro es que, aparte del conjunto más o menos definido de
municipios en los que el orden tradicional sigue siendo estable y permite su clasificación
bajo la denominación acomodaticia de usos y costumbres, existe una franja de municipios
que no entran en los casos previstos por los consejeros del IEE y los representantes de los
partidos. Esta franja es mucho más amplia y movible de lo que está dispuesto a admitir el
presidente del IEE, demasiado preocupado por legitimar la reforma del gobernador. Tres
municipios ilustran perfectamente la dificultad que experimentan los miembros del IEE:
para separar los usos y costumbres de los partidos: Soledad Etla, Santa Cruz Amilpas y San
Pedro Jicayán. En ellos, contrariamente a los acuerdos suscritos, una planilla comunitaria
debidamente registrada ante el IEE compite con una planilla del PRI. Se trata en ambos
casos de dos facciones rivales que se identifican con el PRI pero no están de acuerdo con la
selección de candidatos.
19 El IEE habla de municipios “en transición”, distinguiéndolos del resto de los municipios
consuetudinarios cuyas instituciones comunitarias seguirían estando sólidamente
implantadas. Sin embargo, nos parece que, contrariamente a una visión esencialista de las
identidades culturales, todos los municipios de Oaxaca están marcados por una cierta
hibridez, no solamente cultural sino sobre todo política. La comunidad y sus marcadores de
identidad (el sistema de cargos, el sincretismo religioso, el trabajo colectivo, la escala de
prestigio, etcétera) constituyen, efectivamente, una frontera social y territorial, pero se
trata de una especie de filtro que mezcla los valores, las normas y las instituciones más
diversos, asimilados y reapropiados en el curso de la historia. Más que separar, esta
frontera porosa articula. No estamos negando a las comunidades toda especificidad
cultural e institucional, sino destacando que la alteridad que las cimienta estriba más en
una combinación original de normas y de instituciones comunes al resto de la sociedad
que en el conjunto de valores radicalmente opuestos a ellas.

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20 La frontera entre los municipios tradicionales y los que ameritan un régimen electoral
partidista se basa más en las diferentes formas que asume el cambio político y cultural
(que son inseparables), que en una oposición ontológica entre “visiones del mundo”
radicalmente opuestas. La diferencia entre los municipios de Oaxaca es de grado más que
de esencia. Son un continuo que va de la comunidad rural más tradicionalista (la
comunidad revolucionaria institucional) en la capital del estado, con sus 300 mil
habitantes, pasando por una infinidad de gradaciones que reflejan un equilibrio diferente
entre la comunidad y la sociedad, entre las instituciones comunitarias y las de la
democracia representativa. A semejanza de la indianidad mexicana, la organización
comunitaria es una frontera imprecisa, móvil y porosa que atraviesa el conjunto de las
relaciones sociales y políticas.20 Es esta realidad híbrida la que los operadores políticos
parecen querer encasillar en categorías claramente definidas.
21 Esto es particularmente significativo en los municipios que se encuentran en la
conurbación de la ciudad de Oaxaca.21 Se caracterizan por una fuerte estratificación social
y un desplazamiento de las actividades agrícolas por las del sector secundario o terciario;
poblaciones alógenas (los llamados “avecindados”) comparten el territorio municipal con
los “originarios” y pretenden defender sus propios intereses exigiendo una participación
en la administración municipal; los marcadores de la identidad indígena y comunitaria
(lengua, sistema de cargos, respeto de los ancianos, etc.) tienden a desaparecer; el grupo
político dominante se divide en facciones rivales que entran en abierta competencia por
el control del poder municipal; las campañas para las elecciones supramunicipales tienen
impacto directo en la sociedad local por la proximidad de la capital y la circulación
constante de la información y de las personas entre la comunidad y el exterior (cuya
frontera con el interior prácticamente ha desaparecido). En todos estos casos, las facciones
en competencia por el poder local conforman planillas cuyo registro buscan, ya sea de
forma independiente o por la vía de un partido. El antiguo grupo dominante recurre
generalmente a la costumbre para impedir que sus adversarios registren su planilla y
entren en la competencia electoral en un plano de igualdad.
22 Otros municipios, más rurales e indígenas,22 viven situaciones semejantes. Las facciones
rivales buscan el apoyo de un partido político, o bien se cobijan en las costumbres, según
sus intereses y según las oportunidades que se les ofrecen. Tras las elecciones es común
que cada grupo constituya su propio ayuntamiento, “comunitario” para unos
(reminiscencia de los antiguos “ayuntamientos populares”), y “constitucional” para otros
(cuando reciben el reconocimiento oficial del gobierno). En todos estos casos la frontera
entre costumbre y partidos es ambigua y fluctúa según las relaciones de fuerza y de las
estrategias políticas de los grupos locales.
23 Cada tres años se reproducen las mismas dinámicas.23 De hecho el IEE ha ido
formalizando, a partir de 1998, los mecanismos para dirimir las “controversias” (según la
jerga de la propia dirección de usos y costumbres de la autoridad electoral estatal). 24 La
determinación del régimen electoral, y en su caso, del propio procedimiento
consuetudinario, es objeto de largas negociaciones, a veces públicas, a veces a puerta
cerrada, entre el presidente del Consejo General del IEE (o el responsable de la dirección
de usos y costumbres) y los “solicitantes”: dirigentes de los partidos políticos y de las
facciones locales, autoridades municipales en turno y/o representantes de los ciudadanos
(ya sean originarios, avecindados, vecinos de las agencias municipales o de policía,
mujeres o “radicados”).25

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24 De esta forma, en enero de 1998, el IEE establece una lista de 56 municipios susceptibles de
cambiar de régimen electoral. De estos 56 municipios 45 se habían considerado de usos y
costumbres en 1995; los partidos proponen que en esta ocasión adopten el régimen
partidista. Los otros municipios, en cambio, se clasificaron en el régimen de partidos en
1995, pero los partidos, las autoridades municipales y los grupos de ciudadanos piden que
se “restablezca” el régimen consuetudinario. En el primer caso las demandas provienen
principalmente de los partidos de oposición: el PAN, el PRD y el Partido Cardenista (PC),
proponen 43 municipios. El PRI no propone cambios más que para dos municipios
consuetudinarios: Guevea de Humboldt y Mazatlan Villa de Flores. En cambio, las
demandas de “regreso” al régimen consuetudinario provienen de las autoridades
municipales en turno, salvo en tres casos: San Andrés Dinicuiti, donde la petición la
formula un grupo allegado al PRD, Santa Cruz Amilpas y Teposcolula, donde disidentes
priístas son los que desean el regreso a las costumbres.26
25 El IEE no ha recurrido prácticamente nunca a la consulta directa de todos los ciudadanos
de los municipios en cuestión. La ley es ambigua en este punto: prevé una “consulta de la
comunidad” en caso de que la “conciliación entre los partidos” fracase, pero no señala
ningún procedimiento de consulta y tampoco especifica qué comunidad deba ser
consultada cuando existan varias en un mismo municipio.27
26 En realidad, el IEE ha empleado, de 1995 a 2004, tres métodos simultáneos para resolver
las disputas: la conciliación entre las facciones rivales, el diagnóstico “antropológico”
sobre el terreno y la negociación con los dirigentes de los partidos políticos en los
municipios donde éstos tienen influencia directa.28 Esta preferencia por la “concertación”
entre los líderes de los partidos tiene que ver con la lógica de que hablamos antes: el caso
es evitar a toda costa los conflictos, o impedir que se agraven los que están latentes.
Según los responsables del IEE, si se somete la selección de régimen electoral al voto de los
ciudadanos se correría el riesgo de provocar nuevas tensiones y de arrastrar al conjunto
de la población local a un conflicto que sería mucho más difícil de resolver. En suma, de lo
que se trata es de desactivar el conflicto hallando una solución negociada entre los líderes
de las facciones movilizadas.
27 Encontramos aquí nuevamente una estrategia clásica del sistema político mexicano:
privilegiar la concertación, la negociación, apelando a la persuasión y a la cooptación de los
dirigentes cuando sea necesario, en vez de resolver las disputas por la vía electoral o la
judicial. Esta negociación en la cúpula se basa en una concepción y una práctica de la
política en que la mayoría de los ciudadanos deben permanecer pasivos. Esta pasividad es
vista como una garantía de estabilidad política: es mucho más fácil entenderse con
algunos mediadores que “controlan a su gente”, que con ciudadanos autónomos con
aspiraciones potencialmente divergentes. Esta costumbre política ha funcionado durante
decenios: ha garantizado la estabilidad del régimen. Se parece curiosamente a lo que las
comunidades llaman el “consenso”: este ejercicio constante de concertación destinado a
evitar decisiones por mayoría que pueden dividir al grupo en tendencias u opiniones
claramente diferenciadas. En las comunidades, como en el PRI, la divergencia de opinión
se ve como un problema que es mejor resolver, y el ideal que se pregona no es favorecer
una de las opiniones en detrimento de las otras, sino, por el contrario, integrar los
diferentes puntos de vista en una decisión en la que todos salgan ganando. El objetivo es
evitar a roda costa que algunos se sientan excluidos, marginados y caigan en la tentación
de entrar en conflicto abierto con el resto de la comunidad. El desacuerdo puede y debe
expresarse en la asamblea pero hay que superarlo, cueste lo que cueste, para no romper la

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unidad de la comunidad y por ende frenar su progreso. El acuerdo supone necesariamente

que los individuos actúen de conformidad con la opinión mayoritaria; cada uno puede
defender sus opiniones pero, en un momento dado, debe suscribir una sola resolución. La
producción de semejante consenso somete inevitablemente a los individuos y a las
minorías a presiones considerables, más o menos directas y conscientes.
28 La analogía entre esta particularidad de la organización comunitaria, varias veces descrita
por los antropólogos, y el funcionamiento del régimen priísta, es sorprendente. En el PRI
el llamado al consenso es una constante, al igual que en las comunidades, sobre todo
cuando se trata de seleccionar a los candidatos para los diferentes mandatos electivos,
desde el nivel municipal más bajo hasta la cabeza del Estado.
29 Hemos descrito en abundancia la simbiosis entre la comunidad y el régimen del partido
hegemónico. Aquí la traemos de nuevo a colación porque también esclarece la estrategia
empleada por la autoridad electoral estatal para resolver las disputas en torno a la
determinación del régimen electoral municipal. El llamado constante a la negociación
para evitar confrontaciones se basa en gran parte en esta visión del conflicto como una
anomalía, un problema que hay que evitar. Las autoridades municipales, así como los
dirigentes del PRI, justifican su reticencia a recurrir a la consulta de los ciudadanos para
determinar el régimen, alegando que las facciones locales no aceptarían el resultado y
que no poseen una “cultura democrática” que les permita plegarse al veredicto del voto
sin una concertación previa. Lo conveniente entonces es negociar una solución
consensual para que todos salgan ganando y nadie se sienta tentado de impugnar el
resultado de la elección. En suma, es tanto como reducir lo más posible el abanico de
opciones, de la incertidumbre, de la competencia.
30 Pero la preferencia por la negociación tiene otras razones estrechamente ligadas a las que
acabamos de mencionar: una considerable cantidad de disputas electorales tiene que ver
con la participación de los vecinos de las agencias, de los avecindados o de los radicados
en las elecciones municipales. La autoridad electoral se encuentra, entonces, frente a un
dilema: éstos piden participar en el nombramiento (y a menudo en la integración misma)
del ayuntamiento de su municipio, siendo que nunca lo habían hecho antes. La razón es
simple: quieren controlar la repartición de los recursos financieros asignados por el
Estado a los municipios, a partir de 1995. Pero los dirigentes y habitantes de las cabeceras
municipales se rehusan a ceder sus prerrogativas y apelan a la defensa de las costumbres
y de la autonomía comunitaria para impedir la participación de los “fuereños”. A su vez,
los inconformes apelan al derecho de todo ciudadano mexicano, inscrito en la
Constitución federal y en la de Oaxaca, a participar en las elecciones municipales. Lo
interesante es que la mayoría de las agencias designan ellas mismas a sus autoridades
locales siguiendo procedimientos consuetudinarios, pero llegan a exigir que las elecciones
municipales se realicen por la vía del sistema de partidos, porque consideran que es la
única forma de garantizar su representación, aunque sea minoritaria, en el ayuntamiento.
Por eso, los ciudadanos excluidos del proceso electoral local exigen a menudo que se
realice una consulta entre el conjunto de los ciudadanos del municipio para determinar el
régimen electoral que debe aplicarse. Ahora bien, en la mayoría de las disputas los
habitantes de las agencias, los avecindados o los radicados son más numerosos que los
ciudadanos de la propia cabecera. Así, en caso de votar individualmente, los primeros se
lo llevan automáticamente: esto explica en parte que las autoridades municipales se
nieguen a someter la decisión al voto de todos los ciudadanos del municipio. En nombre
del respeto de las costumbres que implican la sola participación de los ciudadanos

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residentes de la cabecera, el IEE no puede recurrir al veredicto de las urnas (o de una

consulta universal) para determinar el régimen que se vaya a aplicar. Al legalizar las
costumbres, la reglamentación electoral da a las autoridades municipales el derecho de
rechazar este procedimiento. La autoridad electoral no puede imponer una solución que
viole el derecho consuetudinario y la autonomía de unos, en nombre de los derechos
individuales o políticos de otros. Imponer una solución electoral a la selección del
régimen equivaldría automáticamente a favorecer a uno de los partidos y a violar las
costumbres que reservan la decisión a los habitantes de la cabecera. También equivaldría
a seleccionar un procedimiento de voto –individual, universal y secreto o bien público y
restringido–, lo que devuelve la cuestión al punto de partida: ¿quién tiene derecho a votar
y cómo? La vía de la concertación se justifica, pues, por todas estas razones juntas: la del
respeto de las costumbres, la de la autonomía de las comunidades, pero sobre todo la de la
voluntad imperativa de evitar el conflicto buscando el “consenso mínimo”, en vez de
imponer desde el exterior una solución que se teme no sea aceptada por todos.
31 Esto explica que los funcionarios del IEE (y en particular su presidente) tengan una
preferencia evidente por el régimen de usos y costumbres. Buscan mantener el mayor
número de municipios bajo este régimen. Naturalmente, no podemos evitar ver en esto
una estrategia electoral: el gobierno y el PRI pretenden circunscribir el espacio de la
competencia electoral para poder concentrar su fuerza –y sobre todo sus recursos
financieros– en los municipios grandes. Pero el régimen de costumbres se percibe ante
todo como una garantía de estabilidad política. Al insistir en la “conciliación” y el respeto
de los “usos y costumbres”, el presidente del IEE pretende neutralizar los efectos de una
competencia política abierta que amenazaría con provocar confrontaciones entre
facciones rivales en el nivel municipal.
32 Ello explica, sin duda, que ninguna petición de cambio de régimen, desde 1998, haya sido
aprobada por la autoridad electoral. Es muy significativo, de hecho, que ese mismo año,
de los 57 municipios propuestos para un cambio de régimen, únicamente seis fueron
aceptados... pero en el sentido de un restablecimiento de los usos y costumbres. 29 Todas
las solicitudes de cambio al régimen de partidos fueron desechadas. Eso permitió al
entonces presidente del IKK, Cipriano Flores Cruz, declarar triunfalmente que se habían
equivocado los que habían augurado la inevitable desaparición de las usos y costumbres
“arcaicos” a favor del “moderno” sistema de partidos políticos.
LA RESTAURACIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES

33 Determinar por cuál de los dos regímenes electorales se va a optar (consuetudinario o
partidista) es causa de múltiples conflictos, elección tras elección. En cada proceso, como
se acaba de comentar, los partidos y/o algún grupo de ciudadanos de un centenar de
municipios de usos y costumbres acuden al IEE para exigir que se redefina el
procedimiento electoral. En la mayoría de los casos las autoridades municipales en turno
son favorables al mantenimiento del régimen de usos y costumbres. Así, por ejemplo, en
1998, solamente cuatro de las 14 peticiones de regreso al procedimiento costumbrista
fueron emitidas por grupos de opositores (sin que necesariamente estuvieran afiliados a
un partido de oposición). En los otros diez municipios la petición emanaba de las
autoridades en turno (todas afiliadas al PRI), de las cuales, precisamente, fueron
aprobadas las seis que acabamos de mencionar. En cambio, las cuatro solicitudes de
cambio promovidas por los opositores fueron rechazadas.

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34 Una primera interpretación de estas cifras nos hace pensar que el regreso al régimen
consuetudinario es una estrategia de las autoridades municipales, en alianza con el PRI,
para frenar el acceso de la oposición al poder municipal. Es difícil pensar, en efecto, que
en los municipios en los que las elecciones precedentes fueron objeto de competencia
entre varios partidos, la decisión de volver al procedimiento tradicional no refleje un
cálculo político del grupo que controla el poder municipal.30
35 No obstante, la realidad es más compleja. En la mayoría de los casos, semejante decisión
refleja un compromiso entre las diferentes fuerzas políticas locales, más que una
determinación unilateral de las autoridades municipales.
36 En los seis municipios que cambian de régimen en 1998, las autoridades municipales
hacen alarde de su voluntad de poner fin a las divisiones y a las confrontaciones
provocadas por los partidos políticos. El discurso es el mismo por doquier, con algunas
diferencias: de lo que se trata es de recuperar una unidad perdida, de evitar los conflictos
“entre hermanos” que impiden que la comunidad progrese. La mayoría de las veces la
decadencia de las instituciones comunitarias, como el tequio o el sistema de cargos civiles
y religiosos, se imputa a la “injerencia” de los partidos. En regiones y municipios muy
diferentes se escucha la misma afirmación categórica: “Los partidos políticos son como las
sectas: dividen a la comunidad.” La finalidad es, pues, reconciliar a los habitantes de los
municipios en torno a los valores de la comunidad y “trabajar de nuevo todos juntos,
como antes”. Al mismo tiempo, sin que por ello les parezca contradictorio, las autoridades
insisten en su indefectible adhesión al PRI. La carta enviada al presidente estatal del PRI por
las autoridades en turno de Santa Catarina Mechoacán,31 en 1998, para exigir la adopción
del régimen de costumbres, nos parece particularmente significativa: en ella reiteran su
lealtad indefectible al PRI, al mismo tiempo que solicitan al dirigente de este partido que
no intervenga en el registro de las futuras autoridades municipales. Explican, los
solicitantes, que no debe verse su petición como un acto de “desobediencia política”, sino
que lo único que quieren es “evitar las divisiones que podrían provocar a los partidos
políticos en el seno de la comunidad”.32
37 Este tipo de solicitud refleja perfectamente hasta qué punto el PRI no ha sido percibido
hasta entonces como un partido, entre otros más. Indica también que, al denunciar la
injerencia de los partidos, las autoridades hacen alusión sobre todo a los partidos de
oposición. En Santa Catarina Mechoacán, al igual que en la mayoría de los municipios
indígenas, el priísmo de las autoridades municipales es un priísmo consuetudinario, que
identifica estrechamente al PRI con el gobierno y la unidad de los dos con la comunidad.
Mientras que todavía en 1995 las autoridades en turno hicieron que el PRI registrara a las
autoridades designadas en asamblea, en 1998 hay disidentes que amenazan con buscar el
apoyo del PRD para asegurarse una plaza en el seno del futuro ayuntamiento. Obligan a los
principales dirigentes de la comunidad a negociar y encuentran un nuevo arreglo: cada
uno renuncia a su filiación partidista y la elección se realiza “como siempre”, en una
asamblea en la que cada grupo buscará colocar sus candidatos.
38 Este ejemplo ilustra hasta qué punto es imposible una lectura unívoca en términos de
manipulación política. Detrás de las etiquetas partidistas y del discurso sobre la defensa
de las costumbres, se ocultan realidades extremadamente complejas y diversas. La
defensa de los usos y costumbres encubre relaciones de poder, con configuraciones
variables según la localidad. La tan cantada unidad refleja un equilibrio precario entre
fuerzas o grupos de intereses divergentes. Algunos árbitros, como los ancianos o las
autoridades municipales, ayudan a dirimir las rivalidades. Su capacidad para hacerlo se

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deriva del prestigio y la legitimidad que les confieren las tradiciones, pero también de su
monopolio de la mediación con el poder central. La diversificación de los canales de
mediación (instituciones electorales, partidos de oposición, organizaciones
independientes o ONG) y los cambios sociales y culturales que afectan a las comunidades
provocan el debilitamiento de los mecanismos tradicionales de arbitraje. Los disidentes,
aquellos que en otros momentos se habrían contentado con plegarse a la decisión de la
mayoría, pueden tratar de defender sus propios intereses y romper el monopolio de los
antiguos dirigentes apelando a terceros, incluyendo los partidos de oposición. Estos no
hacen más que canalizar las rivalidades que existen en forma latente y darles una
consistencia institucional que rebasa los marcos tradicionales del consenso. Muy a su
pesar, los dirigentes en funciones deben pretender que se separan del PRI para poder
preservar el equilibrio habitual de las relaciones de poder.
39 El discurso sobre la unidad de la comunidad no es estrictamente manipulador, aun si
beneficia a un grupo más o menos grande. Tampoco es una estrategia directa del PRI para
detener al PRD, aun si a la larga obtiene una evidente ventaja. En el caso de Santa Catarina
Mechoacán, la adopción formal o legal del régimen costumbrista refleja una negociación
entre facciones. No es la expresión de la lucha de una comunidad armoniosa y homogénea
para preservar su unidad frente a la injerencia de los partidos, ni de la simple táctica de
una camarilla o de un cacique para conservar sus privilegios y aniquilar a los disidentes.
Refleja un ajuste entre una mayoría y una o varias minorías, entre un grupo dominante
que goza de un grado más o menos considerable de legitimidad y aquellos que lo quieren
desplazar. La articulación de estos grupos a los partidos políticos es, además, relativa y
aleatoria. El PRI goza de la legitimidad que le confiere la tradición y apoya más o menos
directamente a los dirigentes en funciones mientras garanticen la legitimidad y la
estabilidad del régimen. El PRD existe en el plano local sólo porque los disidentes buscan
en él un relevo institucional externo para compensar su relativa debilidad dentro de la
comunidad. Lo utilizan para ejercer presión y forzar a sus rivales a establecer un nuevo
reparto del poder.
40 Una vez más, cada municipio es un caso particular. Santa Catarina Mechoacán tiene todas
las características del régimen consuetudinario en 1995: las autoridades son nombradas
en una asamblea más o menos abierta; las rivalidades entre grupos o entre personas se
ventilan en la comunidad sin relación directa con los partidos políticos; el PRI es el único
interlocutor de las diferentes facciones, funge como canal natural para registrar a las
futuras autoridades. Por eso, no hay que equivocarse: un municipio de este tipo, en 1995,
cuando el reconocimiento a los usos y costumbres aún no es bien difundido, las
autoridades no han decidido adoptar el régimen de partidos. Ese año hicieron lo mismo
que los años precedentes. Su gestión se inscribe perfectamente en la relación clientelista:
temen ser “mal vistos” por el gobierno si optan por el registro “independiente” de su
planilla. Además, el proceso es confuso dado que las autoridades designadas con el
procedimiento consuetudinario pueden ser registradas por un partido... En 1998, en
cambio, la opción entre el sistema consuetudinario y el de los partidos es obligatoria,
opción tanto más crucial cuanto que los disidentes en el interior de la comunidad
amenazan con recurrir al apoyo de un partido de oposición.33
41 Esas situaciones de transición entre el orden tradicional, donde domina la norma del
consenso, y una situación de competencia abierta por los cargos municipales, dan pie a
todo tipo dinámicas, incluyendo la más llana instrumentalización del discurso
costumbrista con tal de eliminar a los opositores. Ése es el caso de San Agustín Chayuco (a

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unos pocos kilómetros de Santa Catarina Mechoacán) o el de San Sebastián Tutla (en la
conurbación de la ciudad de Oaxaca), sobre los cuales regresaremos con más detalle en el
siguiente capítulo. En esos dos municipios, la oposición local se institucionaliza (con el
apoyo del PRD) a partir de 1992. En 1995, de nuevo, el PRD pretende registrar una planilla
en cada municipio, pero las autoridades se lo impiden en Tutla, donde el PRI defiende el
régimen consuetudinario ante el Tribunal Estatal Electoral. Lo mismo ocurre en Chayuco,
en 1998, cuando el presidente en turno decide tramitar el regreso al régimen
consuetudinario (con el apoyo del PRI) para eliminar a sus opositores. Esos ejemplos dan
una idea clara del uso estratégico que las autoridades en turno hacen del régimen
consuetudinario legalizado, para excluir a la oposición de la competencia y mantener el
control del poder municipal. En esos casos, en vez de reflejar un compromiso entre
facciones rivales, la determinación del régimen electoral resulta de la imposición de un
grupo político en detrimento de otros.
42 En las elecciones siguientes (2001 y 2004), las solicitudes de cambio de régimen
disminuyen gradualmente, y son tramitadas en su mayoría por los representantes de los
partidos de oposición ante el IEE ( PAN y PRD), sin el apoyo real de los ciudadanos de los
municipios aludidos. Simplemente, las dirigencias partidistas consideran que tienen un
electorado potencial, cuyas preferencias se han reflejado en elecciones supramunicipales;
eso los motiva a pedir el cambio de régimen de usos y costumbres a partidos políticos,
aunque en realidad no tengan el apoyo explícito de simpatizantes o militantes a nivel
municipal.
43 La estrategia del IEE se va perfeccionando. El presidente de esta institución, junto con la
Dirección de Usos y Costumbres, decide anticipar las solicitudes de cambio de régimen y
sistematizar el método de conciliación forjado, improvisadamente, en 1998. Así, a partir
del mes de agosto de 2000, el IEE invita a los 418 municipios consuetudinarios a
especificar, lo más rápidamente posible, la fecha, la hora y el lugar de la elección de las
futuras autoridades, para que el consejo general pueda aprobar el catálogo de los
municipios consuetudinarios a principios de enero de 2001. Al mismo tiempo fija fechas
precisas para depositar las solicitudes de cambio de régimen.34 Finalmente, de enero a
marzo 33 municipios son considerados para un cambio de régimen: 31 de usos y
costumbres y dos de partidos políticos.35
44 En esta ocasión el presidente del IEE convoca sistemáticamente a las autoridades de cada
uno de los 33 municipios y, de ser el caso, a los representantes de los habitantes que
hayan firmado la petición de cambio de régimen. En total tienen lugar alrededor de 50
reuniones entre el 17 de enero y el 28 de marzo de 2001, durante las cuales cada parte
debe argumentar a favor o en contra del cambio de régimen. Para formalizar el
procedimiento de definición del régimen electoral el consejo general aprueba una serie de
criterios: cuando se trate de un cambio de régimen de usos y costumbres al de partidos
políticos la petición debe ser transmitida por escrito y firmada por las autoridades
municipales, o bien por un “grupo representativo de ciudadanos de la comunidad”. 36 En
el caso inverso (cambio de régimen partidista a régimen consuetudinario), se toma en
cuenta la opinión de los representantes de los partidos políticos. De cualquier forma, el
cambio de régimen no puede ocurrir más que si la petición es suscrita por un “sector
mayoritario de ciudadanos de la comunidad o de las comunidades que constituyen el
municipio”.37 Para verificar esto, el IEE toma en cuenta “el padrón comunitario de
ciudadanos”. Se indica además que el consejo general evaluará el efecto que pudiera tener
el cambio de régimen en la “estabilidad política y la paz social del municipio en cuestión”.

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38 Este reglamento aparece como un barniz seudojurídico de las prácticas de arbitraje y

conciliación practicadas de manera pragmática por el presidente del IEE y el equipo de la
Dirección de Usos y Costumbres. Apunta sobre todo a limitar lo más posible los cambios
de régimen, por las razones que dimos arriba. Además, tomando como medida de la
representatividad de los demandantes el padrón de los “ciudadanos de la comunidad”, el
reglamento descalifica de entrada toda petición que emane de avecindados, radicados e
incluso los propios ciudadanos de las agencias, que no son considerados como miembros
de la comunidad-cabecera. Por último, en caso de que la conciliación fracase, el
reglamento prevé la posibilidad de una consulta cuya forma debe ser acordada por la
asamblea de la comunidad. En resumen, la formulación del reglamento es tan vaga como
el código electoral que supuestamente debe precisar.
45 Finalmente, al igual que en 1998, la definición del régimen se realiza por la vía de la
negociación, cuando la petición es suscrita por ciudadanos del municipio (incluidos los
avecindados y los radicados) o las autoridades de las agencias. Solamente diez municipios
de 33 corresponden a este caso representativo, ya que 21 peticiones de cambio fueron
suscritas únicamente por los representantes de los partidos políticos, sin el apoyo explícito
de los lugareños.39 De las diez demandas que son objeto de una verdadera negociación, la
mayoría fue suscrita por los habitantes y las autoridades de las agencias o bien por
avecindados. Entre éstas se encuentra la petición de los habitantes de San Pablo Güilá, la
agencia de Santiago Matatlán40 y la de los habitantes del fraccionamiento El Rosario, de
San Sebastián Tutla; dos casos que detallaremos en los siguientes capítulos.
46 Rechazadas las 21 peticiones depositadas por los partidos políticos, los funcionarios del
IEE quieren negociar la solución menos “costosa”, desde el punto de vista político, para los
restantes diez municipios. Guiados esencialmente por la idea de preservar “la estabilidad
y la paz social”, privilegian los arreglos en los límites del régimen de usos y costumbres.
Toda la habilidad del presidente del IEE, Cipriano Flores Cruz, consiste en medir las
relaciones de fuerza en cada municipio. Simplemente quiere asegurarse de que los que
exigen elecciones partidistas no sean mayoritarios y que por lo tanto no serán capaces de
paralizar al gobierno local. Pero, aparte del cálculo político, otro factor entra en juego: la
mayoría de las peticiones de cambio de régimen son promovidas por los sectores
“marginales” de los municipios (habitantes de las agencias, avecindados, radicados y,
raras veces, por grupos de mujeres), con el fin de garantizar una mejor repartición del
presupuesto municipal. Dicho de otra forma, es más bien una medida de presión para
poder garantizar de la parte de las autoridades de la cabecera, una mayor transparencia y
equidad en la asignación de los recursos financieros estipulados para el municipio por la
federación. Si este control de la gestión de las finanzas municipales se garantiza de otra
manera (principalmente firmando un convenio con las autoridades municipales y las del
estado, o bien permitiendo que los habitantes de la periferia participen en la asamblea de
pueblo, etc.), los quejosos están dispuestos a retirar su petición de cambio de régimen.
47
En resumen, en la mayoría de los casos los intereses de la autoridad electoral (preservar la

estabilidad política) y los de los grupos locales (asegurar un mejor control de las finanzas
municipales) convergen para renunciar al cambio de régimen electoral y privilegiar la
renegociación de las reglas del juego consuetudinarias. Esto explica que en 2001 ningún
municipio haya cambiado de régimen.
48 De hecho, el IEE ha ido desechando las solicitudes cada vez con más facilidad, más aún en
las últimas elecciones municipales, en 2004. La razón es simple, el consejo general de ese

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organismo fue renovado, incluyendo al presidente, en diciembre de 2002; el nuevo equipo

ha sido directamente impulsado por el gobernador en turno, José Murat Casab
(1998-2004), quien en la más pura tradición priísta, ha logrado cooptar (o amedrentar) a
los diputados locales de la oposición, para que éstos nombren consejeros electorales que
le sean Totalmente leales. El gobernador tenía un objetivo claro: controlar totalmente el
IEE para asegurar la elección de su propio sucesor, Ulises Ruiz Ortiz, en elecciones que se
perfilaban particularmente competidas. En efecto, desde 2003 se estaba avizorando una
coalición de la oposición en torno a la figura del presidente municipal de la ciudad de
Oaxaca, Gabino Cué Monte-agudo, ex secretario particular de Diódoro Carrasco cuando
éste fue secretario de Gobernación, en 1999 y 2000. El peligro era tanto más palpable, que
el contexto político federal había sufrido un cambio radical: el 2 de julio de 2000, el PRI
había perdido la elección presidencial a favor del candidato del PAN, Vicente Fox Quesada,
por primera vez en 71 años de dominio irrestricto. A nivel estatal, los partidos PAN, PRD y
Convergencia (el que había postulado a Gabino Cué en las municipales de 2001), estaban
negociando un acuerdo para establecer una coalición que les permitiera derrocar al PRI.
Ante esa perspectiva, aún lejana e incierta, José Murat Casab decidió no correr riesgos y
usar todas las artimañas posibles para garantizar la victoria de su sucesor, a la sazón
delfín del presidente nacional del PRI y futuro candidato presidencial de ese partido en las
elecciones de 2006, Roberto Madrazo Pintado.
49 Así las cosas, el nuevo equipo del IKK adoptó, de manera aun más clara que en años
anteriores, la postura de prevenir todo cambio de régimen electoral, y tratar de negociar
acuerdos de “gobernabilidad” con los grupos políticos locales en los municipios de usos y
costumbres que presentaran algún conflicto o controversia en torno al procedimiento y/o
el resultado del nombramiento de las autoridades municipales.
50 En efecto, para 2004, el IEE sólo menciona 38 casos problemáticos, sin precisar si está en
juego el cambio de régimen. El nuevo estilo de los consejeros electorales es dejar filtrar lo
menos posible de información, regresando así al viejo estilo priísta de las negociaciones
“en lo oscurito”. Ello significa el fin de toda publicidad en la resolución de las
controversias. En suma, se acabaron las mesas de negociación entre las partes en
desacuerdo a las que todo ciudadano, tanto como los medios de comunicación o los
investigadores, podían asistir. Parece sospechoso que de 111 casos problemáticos en 1998
(con 57 solicitudes de cambio de régimen), 126 controversias en 2001 (con 33 solicitudes
de cambio de régimen), se haya pasado a únicamente 38 casos problemáticos, de los
cuales ninguno habría sido objeto de una solicitud de cambio de régimen. Según el
informe del IEE, para ese proceso electoral, los 38 casos referidos fueron inconformidades
de algunos ciudadanos “por la asambleas celebradas en el mismo número de municipios”.
41
¿CUÁL COSTUMBRE? LA DEFINICIÓN DE LOS

PROCEDIMIENTOS CONSUETUDINARIOS
51 Hasta aquí nos hemos referido a los municipios en los que una de las partes en conflicto
está en desacuerdo con la opción del régimen electoral. Son los municipios que el 1EE
colocó en el régimen consuetudinario pero en los que una de las fuerzas políticas (la
mayoría de las veces la oposición local) impugna esta decisión y exige el cambio al
régimen de partidos. La petición emana, una vez más, de los habitantes de las agencias, de

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los avecindados, de los radicados o, simplemente, de los opositores en el interior mismo

de la comunidad-cabecera (en algunos casos se crean coaliciones entre varios de esos
grupos de interés, para apoyar la solicitud de negociación de nuevas reglas de juego). Pero
fuera de estos casos extremos, que están en boca de todos, existe un número más
importante de municipios en que los grupos políticos no cuestionan el régimen
propiamente dicho, sino el procedimiento consuetudinario que se debe aplicar. En otros
términos, todos están de acuerdo en nombrar a las autoridades municipales sin la
intervención directa de los partidos políticos, pero disienten en cuanto a las costumbres
que deben regir la elección. Cada facción, en ese caso, pretende imponer su propia versión
de las costumbres.
52 De hecho, ésas son las controversias que tienden a prevalecer en las elecciones de 2001 y
2004, y es muy probable que ésa siga siendo la tendencia mientras el PRI controle el
gobierno estatal y el IEE. Sin llegar a pedir la organización de elecciones con planillas
registradas por partidos políticos y un voto universal y secreto, numerosos grupos, dentro
de los municipios de usos y costumbres, exigen ajustes en las reglas de participación
política. En 2001, 91 de las 126 controversias tratadas por el IEE tienen que ver con el
procedimiento (ya sea su definición previa a la elección, o bien su impugnación una vez
realizada la asamblea de nombramiento).
53 La mayoría de las controversias derivan de la exigencia de los sectores que hasta entonces
se habían mantenido fuera de las decisiones políticas (vecinos de las agencias,
avecindados, radicados y mujeres), de participar en la elección de las nuevas autoridades
municipales. Sus reivindicaciones implican una redefinición de las reglas de acceso a la
ciudadanía, de los criterios de elegibilidad y de los propios procedimientos de elección
(voto en asamblea general, público o secreto, elaboración de planillas de candidatos,
etcétera).
54 Las demás controversias se presentan en el momento mismo de la elección, sin que haya
habido necesariamente alguna controversia previa sobre el régimen o el procedimiento.
Lo que está en discusión es el resultado de la elección, la manera en que se realizó, o los
dos al mismo tiempo. Se trata de un conflicto “poselectoral” propiamente dicho: el grupo
que perdió la elección se moviliza para exigir otra, y usa como argumento el hecho de que
las costumbres no se hayan respetado plenamente. Estos conflictos pueden ser más o
menos violentos o difíciles de resolver. En ciertos casos basta con negociar la integración
de los “opositores” al ayuntamiento nombrado, en otros es necesario organizar una nueva
asamblea con nuevas reglas y/o nuevos candidatos.
55 Éste es uno de los escenarios típicos: las autoridades en turno convocan una asamblea
comunitaria; al día siguiente los opositores exigen que sea anulada, ya sea porque no
pudieron participar o porque sus candidatos no ganaron. La mayoría de las veces
impugnan la forma en que la asamblea fue conducida: los criterios de elegibilidad, los
procedimientos de voto y el modo de representación (repartición de los cargos del
ayuntamiento entre la mayoría y la minoría).
56 A primera vista la reforma electoral parece tener los efectos buscados por el gobierno:
después de las elecciones de 1995, los conflictos poselectorales violentos se reducen. El
Estado-PRI parece haber reencontrado, por un tiempo, su capacidad legendaria de
negociación y cooptación. Pero si observamos más de cerca, surge un nuevo tipo de
disputa en torno a la definición del régimen electoral o, simplemente, en torno a la
definición de los procedimientos de nombramiento de las autoridades locales. Estas

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nuevas disputas se multiplican, elección tras elección, cada tres años. Hemos tratado de
establecer aquí una tipología sumaria del tipo de conflictos o controversias que se han
presentado en los diez años de aplicación de la legislación electoral sobre usos y
costumbres. A continuación examinaremos, de manera más precisa, las dinámicas
políticas locales y regionales subyacentes a dichos conflictos. Este análisis nos servirá
para demostrar hasta qué punto, lejos de preservar el orden establecido, el
reconocimiento legal de las costumbres ha acelerado el proceso de cambio político a nivel
local.
NOTAS
1. Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1997.
2. Noticias, 18 de septiembre de 1995.
3. Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, junio de 1998.
4. Ibid.
5. Ibid.
6. Acuerdo del consejo general del Instituto Estatal Electoral sobre los lineamientos generales aplicables a
los municipios que se regirán por lo establecido en el libro cuarto del CIPPEO para la elección de concejales.
7. Ibid.
8. En el estado de Oaxaca la legislación electoral atribuye al IEE la responsabilidad de validar las
elecciones, pero el Congreso local erigido en colegio electoral debe a continuación calificar esta
decisión para que tenga carácter oficial y definitivo. Puede darse el caso de que el Congreso emita
una opinión contraria a la del IEE. El Congreso es el único que puede convocar a elecciones
extraordinarias, que el IEE estará encargado de organizar. Este sistema de doble validación fue
suprimido en el plano federal: se contradice el principio de autonomía de la autoridad electoral al
otorgar a los diputados –y por ende a los partidos– considerable poder de decisión en el dominio
de las elecciones y sus resultados. Los diputados son “jueces y partes”, cosa que permite muchas
manipulaciones en el sistema de partido hegemónico que aún prevalece en Oaxaca.
9. El artículo 113 del CIPPEO especifica que para ser miembro de un ayuntamiento siguiendo el
sistema de costumbres basta con ser reconocido y aceptado por la comunidad. Los artículos 101 y
102 contienen los criterios de elegibilidad aplicados en el conjunto de los municipios: ser
ciudadano del estado de Oaxaca en el ejercicio de todos sus derechos y haber cumplido los 18
años; ser habitante del municipio con cuando menos un año de residencia; tener un medio
honesto de vivir; disponer de un excedente; no ser militar en activo, miembro de las fuerzas del
orden, funcionario del Estado ni funcionario de la federación.
10. El artículo 11 del CIPPEO establece con mayor precisión las condiciones requeridas para ser
candidato en las elecciones: estar inscrito en el Registro Federal de Electores; tener credencial de
elector; no ser magistrado, juez ni secretario del Tribunal Federal Electoral ni del Tribunal
Electoral local; no ser empleado ni consejero de ningún organismo electoral del estado ni de la
federación; no ser funcionario local ni federal. El artículo 139 especifica los documentos que los
candidatos deben proporcionar: una carra en la cual manifiesten su aceptación de la candidatura,
copia del acta de nacimiento y de la credencial de elector, etcétera.
11. Acta de la sesión del Consejo General del IEE del 22 de septiembre de 1995, mimeo., pp. 39-40.
12. En la mayoría de los municipios, los que emigran a otras regiones del país o a los Estados
Unidos siguen estando obligados con sus comunidades y pueden ser nombrados para ocupar
cargos en el ayuntamiento; provisionalmente regresan a sus pueblos para cumplir con su

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“servicio”. Pero como ya no son residentes permanentes de la circunscripción donde se localiza

su municipio, es raro que los inscriban en el padron electoral y que posean credencial de elector.
13. Según las estadísticas proporcionadas por el IEE en su informe oficial sobre las elecciones de
1995 (Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207), 300 municipios
consuetudinarios designaron a sus autoridades antes del 30 de septiembre y 101 entre el 1 de
octubre y el 12 de noviembre. Son entonces 11 los que efectuaron elecciones después del 12 de
noviembre. En realidad hay que agregar a esta lista otros tres municipios cuya primera elección
acabó siendo anulada v que realizaron elecciones extraordinarias (en total son ocho los que
realizan elecciones extraordinarias por la vía de los usos y costumbres, tres de ellos fueron
omitidos en el informe citado; encontramos la referencia en Rodrigo Cruz Iriarte, Los claroscuros
de la estadística electoral por usos y costumbres, mimeo., octubre de 1999). En una veintena de
municipios más, los comicios efectivamente se realizaron antes del 12 de noviembre, pero el IEE
no tuvo conocimiento de esto hasta después del 12 de noviembre. En otros, en fin, hubo conflictos
entre facciones que realizaron cada una su propia asamblea “comunitaria” y el IEE y los partidos
(principalmente el PRI) tuvieron que intervenir para ponerlas de acuerdo y constituir, en algunos
casos, un ayuntamiento de “coalición” sin tener que efectuar elecciones extraordinarias. Estos
“arreglos” no fueron ratificados hasta después del 12 de noviembre (es el caso, por ejemplo, de
San Sebastián Tutla, San Juan Lalana o Santiago Choapan).
14. Acuerdo del Consejo General del IEE sobre criterios generales para la interpretación de ¿as disposiciones
del libro IV del CIPPEO.
15. Es el caso en Guevea de Humboldt, San Sebstián Tutla, San Juan Lalana, San Jorge Nuchita,
San Mateo del Mar, entre otros. En San Jerónimo Tlacochahuaya, en los Valles Centrales, se
confrontan dos planillas “comunitarias”.
16. Se trata de Santiago Yaitepec (13 de marzo de 1996), San Miguel Tenango (19 de mayo de
1996), San Antonio Nanahuatipam (26 de mayo de 1996) y Mazatlán Villa de Flores (6 de julio de
1996). Véase Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales de 1995, p. 207.
17. Ibid., p. 46.
18. Es el caso de Mazatlán Villa de Flores, Guevea de Humboldt, Santiago Choapan, Santa Cruz
Papalutla, Taniche, San Pedro Mártir, Coicoyán de las Flores y San Antonio de la Cal. Ibid., pp.
46-47, y Noticias, 7 de diciembre de 1995.
19. Tal es el caso de Santa María Guelace, San Pedro Ixtlahuaca, Huautla de Jiménez y San Pedro y
San Pablo Teposcolula, entre otros.
20. Yvon Le Bot, Violence de la modernité en Amérique latine. Indianité, société et pouvoir, pp. 37-38.
21. San Sebastián Tutla, San Antonio de la Cal, San Agustín de las Juntas, Ánimas Trujado y Santa
Cruz Amilpas.
22. Tal es el caso de San Jerónimo Tlacochahuaya, Santa Maria Guelace. Mazatlán Villa de Flores,
Hulula de Jiménez, Soledad Erla y San Pedro Jicayán.
23. Según las estadísticas oficiales, 332 de los 418 municipios de usos y costumbres nombran sus
autoridades cada tres años; 58 lo hacen cada año y solamente 2 lo hacen cada dos años ( IEE,
Memoria del proceso electoral p. 121).
24. A partir de 1997 la reglamentación sobre los usos y costumbres atribuye al IEE la
responsabilidad de “especificar” cuáles son los municipios que designarán a sus autoridades a
través de ese procedimiento. Deberá publicar un catálogo de estos municipios en el diario oficial,
al principio del año de las elecciones. Para elaborar dicho catálogo el IEE contará con la
información que deben enviarle los municipios. El artículo 11 5 del código electoral establece, en
efecto, que las autoridades municipales encargadas de organizar las elecciones deben indicar al
IEE la fecha, la hora, y el lugar donde éstas se deban realizar, antes de la primera sesión del
Consejo General del IEE. En realidad, durante cada proceso electoral la mayoría de las autoridades
municipales omiten transmitir esta información en los plazos indicados por la ley. En cada

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proceso electoral el IEE ha aplazado la publicación del catálogo para permitir a los partidos
políticos, a las autoridades municipales y/o a grupos de ciudadanos solicitar un cambio de
régimen electoral. No obstante, desde 1998, ningún cambio de régimen ha sido aprobado por el
IEE, estableciéndose en 418 el número de municipios de usos y costumbres, y 152 el de régimen de
partidos políticos. Véase el Compendio de legislación electoral, p. 79.
25. Los “radicados” son las personas originarias de algún municipio oaxaqueño pero que residen
fuera, va sea en alguna ciudad de México o en el extranjero (la mayor parte en los Estados
Unidos). La mayoría sigue teniendo contacto con su comunidad de origen, donde quedaron
familiares o simplemente conservan la propiedad de una casa y/o de algún terreno. Muchas veces
también están obligados a cooperar con dinero o con bienes materiales (como premios para los
concursos que se organizan durante las fiestas patronales) para el mejoramiento de la vida
comunitaria. Asimismo deben cumplir con los cargos comunitarios con cierta frecuencia, ya sea
personalmente o bien pagándole a algún “interino”, como ha venido ocurriendo. A partir de
finales de los noventa, grupos de radicados han ¡do reclamando mayor participación en las
decisiones públicas y, por ende, en el nombramiento de los ayuntamientos. Regresaremos sobre
ese nuevo sujeto político emergente y las resistencias internas que provoca en quienes no han
emigrado.
26. Las autoridades municipales y sus opositores locales están “afiliados” al mismo partido: el PRI.
27. Compendio de legislación electoral, p. 80.
28. Entrevista con Cipriano Flores Cruz, Oaxaca, 20 de julio de 1999.
29. San Pedro Ixtlahuaca, Santa María Guelace, Santa María Camotlán, San Sebastián
Tecomaxtlahuaca, San Agustín Chayuco y Santa Catarina Mechoacán.
30. En cuatro de los seis municipios que adoptan el régimen de costumbres había más de una
planilla electoral en competencia en 1995: Tecomaxtlahuaca ( PRI, PRD y PFCRN), San Agustín
Chayuco (PRI, PRD), San Pedro Ixtlahuaca (PRI, PFCRN), Santa María Guelace (PRI, PRD). Solamente en
dos casos no había más que una planilla del PRI: Santa María Camotlán y Santa Catarina
Mechoacán.
31. Municipio mixteco del distrito de Jamiltepec, en la costa del Pacífico.
32. Copia del oficio mandado por las autoridades municipales en funciones de Santa Catarina
Mechoacán, a Ulises Ruiz Ortiz, presidente del comité ejecutivo estatal del PRI en Oaxaca, 2 de sep
tiembre de 1998, consultada en los expedientes de la Dirección de usos y costumbres del IEE,
Oaxaca, Oax., noviembre de 1998.
33. La situación es similar en municipios como Santa María Guelace (Valles Centrales), San Pedro
Ixtlahuaca (idem) y San Sebastián Tecomaxtlahuaca (distrito de Juxtlahuaca): la opción por el
régimen partidista en 1995 es coyuntural. Los disidentes registran su planilla con el PRD y
“obligan” a las autoridades municipales y a los partidarios de la planilla mayoritaria (o
“comunitaria”) a que registren ésta con el PRI En los tres casos, nunca había habido antes otra
planilla que no fuera la del PRI en las elecciones municipales (la tradicional “planilla única”). En
1998, no obstante, el contexto político ha cambiado, y los opositores locales ya no tienen la fuerza
suficiente para cuestionar el procedimiento tradicional de nombramiento de las autoridades.
Después de haber obtenido resultados excepcionales en las elecciones municipales en 1995, el PRD
obtiene resultados mediocres en las elecciones municipales del 4 de octubre de 1998. Las
rivalidades ya añejas entre “corrientes” en el seno del partido ( COCEI contra UCD principalmente)
se intensifican en el momento de elaborar las planillas municipales. Estas luchas intestinas
impiden que el PRD “capte”, como en 1995, a los candidatos disidentes que pudieran surgir en los
municipios tradicionalistas. De ahí el aparente regreso al régimen consuetudinario.
34. Las peticiones deben llegar al IEE a más tardar el 6 de febrero de 2001. Los demandantes
tienen hasta el 6 de manco para documentar sus peticiones. Finalmente el plazo se prorroga
hasta el 28 de marzo de 2001.

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35. De esos municipios 16 ya habían sido objeto de una solicitud de cambio en 1998; los 17
restantes lo son por primera vez.
36. Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral sobre lineamientos generales para la
resolución de peticiones de cambio de régimen electoral para la elección de concejales.
37. Ibid.
38. Ibid.
39. En los dos municipios restantes los demandantes retiraron su petición.
40. La petición de Santiago Matatlán es igualmente suscrita por los simpatizantes del PRO y las
autoridades comunales de la cabecera.
41. IEE, Memoria del proceso electoral 2004, p. 121.

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Capítulo 6. Los usos políticos de la

costumbre
1 Los conflictos electorales que surgen a partir de 1998 no se deben únicamente a las
transformaciones de fondo –demográficas, económicas o socioculturales– que se han ido
dando en las comunidades. Tienen que ver, sobre todo, con las mutaciones propiamente
institucionales del poder local. A continuación veremos cómo la política de
descentralización del gobierno federal, por un lado, y las reformas legales realizadas por
el gobierno de Oaxaca, por el otro, contribuyen a modificar la naturaleza y el significado
mismo del poder municipal. Lo que en algún momento pudo haber sido un ejercicio
desinteresado de los cargos municipales, se va volviendo un objetivo estratégico para
individuos y grupos. Ello provoca la exacerbación de la competencia por el control del
poder municipal.
LA COMPETENCIA EXACERBADA POR EL CONTROL

DE LOS RECURSOS MUNICIPALES
2 La municipalización de los recursos fiscales federales, a partir de 1995, modifica la propia
naturaleza del poder municipal. Éste dispone de recursos que lo hacen menos
dependiente del consentimiento de la mayoría. Sobre todo, el acceso a los cargos
municipales, en especial al de presidente municipal, tiende a dejar de ser percibido
únicamente como un sacrificio, una obligación costosa que la mayoría tenía tendencia a
evitar. La presidencia municipal se ha convertido en un sitio de poder efectivo cuyas
retribuciones y medios no son nada más simbólicos u honoríficos. El presidente municipal
y los principales miembros del ayuntamiento (el síndico, los regidores, en especial el
regidor de hacienda, pero también el tesorero) son responsables de la asignación de un
presupuesto cada vez más abultado. La competencia por el poder municipal y los
conflictos en torno a la gestión de los nuevos recursos financieros se exacerban a partir
de 1995.

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LA PIRÁMIDE INVERTIDA DEL PODER MUNICIPAL
3 Ya mencionamos en varias ocasiones que el poder de decisión autónomo de las

autoridades municipales es muy limitado frente a los habitantes de la comunidad. Es
necesario distinguir la autonomía interna del poder local y su autonomía externa. En la
mayoría de los municipios las autoridades no podían tomar decisiones sin el acuerdo
explícito de la mayoría de los habitantes del pueblo. No tanto por una ética democrática,
sino por un principio de realidad: simple y sencillamente, las autoridades no poseían los
medios para imponer sus resoluciones. Para retomar los términos que emplea el
antropólogo Roberto Varela, las autoridades municipales no tenían más poder que el que
sus conciudadanos les atribuían, y el poco poder que les delegaba el Estado. 1 Además, sus
medios de coerción eran extremadamente limitados, ya que las fuerzas del orden que
tenían a su disposición estaban constituidas a su vez por personas que habían sido
designadas por la asamblea de pueblo. Las funciones de topil, mayor o comandante eran
igualmente obligatorias, no remuneradas y temporales en la mayoría de los casos.
Solamente los municipios más urbanizados y con un número importante de habitantes
solían disponer de un cuerpo de policía municipal profesional y remunerada. Pero no era
el caso para la mayor parte de los municipios rurales o semiurbanos.
4 No solamente las autoridades no eran remuneradas sino que con frecuencia no disponían
de ningún presupuesto para financiar el funcionamiento del ayuntamiento. Hasta los años
ochenta, las autoridades costeaban ellas mismas sus actividades, desde la fiesta ritual en
el momento de entrar en funciones, hasta los desplazamientos para solicitar la ayuda del
gobierno. La población entera cooperaba (con dinero y con mano de obra) en la
realización de las obras públicas. Durante mucho tiempo el Estado no aportó más que un
sustento marginal a los municipios más pequeños. Prácticamente funcionaban en la
autarquía. Muchas veces los primeros edificios públicos (ayuntamiento, escuelas
primarias, etc.) se construyeron gracias al tequio de los habitantes.
5 En este contexto, la capacidad de decisión y de acción de las autoridades dependía
totalmente del apoyo de la mayoría. Esto explica, en gran parte, que muchas decisiones se
tomaran en asamblea. El acuerdo de todos (o cuando menos de la mayoría de los jefes de
familia) era indispensable para emprender cualquier cosa, desde el desbrozo de un predio
comunal, hasta la apertura de un camino o la construcción de una escuela. Únicamente
desde este punto de vista es posible comprender por qué se insistía tanto en la necesidad
de aprobar por consenso las decisiones colectivas. Para que una decisión fuera efectiva,
simplemente para poder actuar, las autoridades municipales debían obtener el
asentimiento de todos, expresado públicamente. Sólo así podían sancionar a las personas
que no cooperaran. Ninguna acción que implicara la participación obligatoria de todos
podía ser decidida por las autoridades municipales, a puerta cerrada, so riesgo de no
poder llevarla a buen fin.
6 Durante muchos decenios esta dependencia interna del poder local estuvo emparejada
con cierta autonomía respecto del poder central, tiempo en que, en la mayoría de los
municipios, el Estado no tenía injerencia directa en los asuntos comunitarios. En el
primer capítulo describimos esta relación de indirect rule. La presencia directa del PRI y del
poder central se dejaba sentir en las cabeceras de distrito. El partido oficial establecía un
control indirecto sobre los municipios del mismo distrito, la mayoría de las veces a través
de un cacique regional que fungía como intermediario entre los pequeños municipios y el

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gobierno. En lo que toca a los asuntos internos, los municipios gozaban de una relativa
autonomía respecto del centro, pero dependían totalmente del apoyo de los principales
dirigentes de la comunidad.
7 Esta configuración de las relaciones de poder cambia notoriamente a partir de los años
ochenta, con la asignación de recursos financieros en forma de “participaciones”
(recursos no etiquetados otorgados anualmente por la federación a los municipios,
esencialmente para financiar los gastos de funcionamiento).
8 El cambio más profundo se da a partir de la creación de los fondos municipales de
Pronasol, en 1989. Cada año las autoridades van a participar en la administración de
cientos de miles de pesos. La reglamentación de ese programa impulsado por el
presidente Carlos Salinas de Gortari, con préstamos del Banco Mundial, insiste en la
participación de la comunidad. Se crean comités de Solidaridad para cada proyecto u obra
financiada por el programa. Las decisiones se toman en asamblea y los beneficiarios
deben aportar mano de obra gratuita para la ejecución de las obras. Como una manera de
limitar el poder de ciertos caciques regionales y locales, Salinas de Gortari sólo les
confirió a las autoridades municipales un papel de coparticipación y supervisión; el trato
era más bien entre la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y los comités regionales y
municipales de Solidaridad. Aun así, las autoridades municipales obtuvieron recursos
sustanciosos a través de los llamados fondos municipales de Solidaridad.
9 Así, poco a poco las autoridades llegaron a no depender únicamente de la cooperación de
todos los habitantes para llevar cabo sus decisiones. El margen de maniobra de las
autoridades locales se fue ensanchando.
10 No obstante, fue hasta 1995 en que la descentralización promovida por el presidente
Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), tuvo mayor impacto en la administración
municipal. Efectivamente, el nuevo presidente decidió transferir la mayor parte de los
recursos para el desarrollo social y la infraestructura básica a los municipios, y ya no a los
comités formados, como antes, por actores de la “sociedad civil”. El objetivo era
esencialmente de control y transparencia en el uso de los recursos, ya que el saldo de
Pronasol, en ese aspecto, había sido bastante negativo: muchas de las organizaciones de la
“sociedad civil” se disgregaban al momento de recibir los primeros recursos, y al final,
nadie se hacía responsable de las obras a cargo de los comités de Solidaridad. Además, se
habían producido cuantiosos conflictos entre las organizaciones formadas en torno a
Solidaridad, y los gobiernos municipales, que en algunos casos eran marginados en el
manejo de programas cuyos presupuestos rebasaban por mucho el presupuesto
municipal. No en pocos casos se produjo una verdadera competencia encarnizada por la
administración de los nuevos recursos entre los comités de Solidaridad y las autoridades
municipales. Por esa razón, el presidente Ernesto Zedillo decidió que los programas
regionales de desarrollo productivo fueran manejados por la Sedesol, al mismo tiempo
que dirigía gran parte del presupuesto federal descentralizado a las tesorerías
municipales. Se creó así el llamado Ramo 33, del presupuesto federal, cuyos recursos eran
destinados al desarrollo de infraestructura básica municipal, mientras se mantenía el
Ramo 26, de participaciones y fortalecimiento de la administración municipal (que incluía
recursos para el pago de nómina a las autoridades municipales).
11 La descentralización ha traído consigo nuevos conflictos en municipios que hasta ese
momento habían funcionado a base de autofinanciamiento por las propios “cargueros” y
las contribuciones obligatorias de los vecinos, en mano de obra y en dinero. Pese a los
dispositivos previstos para que la gestión de los fondos municipales fuera lo más

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transparente posible, las sospechas de corrupción o sencillamente los desacuerdos en

cuanto a la asignación de los recursos financieros se han ido multiplicando, año tras año,
en municipios acostumbrados hasta entonces a “administrar la miseria”, según la
expresión de Roberto Varela.2
12 Algunos sectores de los municipios han exigido mayor transparencia en el manejo de los
recursos públicos. Sobre todo han reclamado el derecho de incidir directamente en las
decisiones sobre la distribución de esos recursos (en particular entre las comunidades de
un mismo municipio). Además, en muchos municipios se ha ido cuestionando el tequio y
el principio mismo del servicio comunitario no remunerado. Sectores cada vez mayores
de las comunidades han exigido que el municipio utilice el dinero para remunerar la
mano de obra o para pagar a los funcionarios municipales.
13 De hecho, hoy en día, en un número cada vez mayor de municipios, los miembros del
ayuntamiento reciben una dieta prevista en el presupuesto federal municipalizado. Pese a
que en la mayoría de los municipios de costumbres las autoridades deciden depositar esta
paga en la tesorería, para su uso en beneficio de la colectividad, el carácter “gratuito” de
las funciones municipales se ha visto afectado.
14 En todo caso, las autoridades ya no tienen que financiar con sus propios ahorros (y
muchas veces endeudándose) el más mínimo desplazamiento a la capital para realizar
gestiones o comprar materiales. Ahora todos los municipios tienen derecho a viáticos
para cubrir gastos de transporte, hospedaje y alimentación. Las participaciones cada vez
más abundantes que recibe la tesorería municipal sirven para financiar este tipo de
gastos, y también para adquirir vehículos que faciliten los frecuentes desplazamientos de
las autoridades municipales. Eso también multiplica las oportunidades de desvío de
fondos, con todo tipo de arreglos en la facturación y comprobación de gastos.
LA DISPUTA POR EL PODER MUNICIPAL
15 Los conflictos electorales no son ajenos en esta nueva realidad del poder municipal. Ya en
1995 algunos de los conflictos que mencionamos tenían que ver con ese nuevo flujo de
recursos financieros. El caso de San Pedro y San Pablo Ayutla es particularmente
significativo. El conflicto que estalla en 1994 se relaciona directamente con la
implementación de Pronasol en el plano regional y local. A principios de los años noventa,
jóvenes ingenieros originarios de la región, constituyeron organizaciones para
aprovechar los fondos regionales de Solidaridad manejados bajo la supervisión del INI.
Una de ellas es la Unión Regional de Sociedades de Producción Rural “Mixes de Oaxaca”,
que agrupa a varias organizaciones locales de productores de café, de ganaderos y de
artesanos. Noel Martínez Villanueva forma parte de esta unión. Con el apoyo de dos
cuñados suyos, Teódulo Domínguez y Antonio Aguilar, crea una empresa de artesanías
que financia gracias al programa Empresas de Solidaridad, de Pronasol. Las empresas y las
organizaciones de productores florecen simultáneamente en toda la región. Teódulo
Domínguez funda la Unión Regional de Productores de Café “Territorio Mixe”, que agrupa
a doce comunidades. Obtiene sumas considerables, en principio destinadas a la
comercialización del café. Antiguo empleado de la Secretaría de Agricultura, utiliza los
fondos para constituir una clientela política que le servirá luego para convertirse en
diputado local del PRI. Por su parte, Antonio Aguilar crea, en la baja mixe, una
organización de productores de cítricos y de café.

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16 En cada municipio aparecen nuevos empresarios que proponen los proyectos más
variados, desde la comercialización del café hasta el ecoturismo, pasando por la
explotación de los recursos forestales. Pronasol despierta repentinas vocaciones. Pero la
mayoría de estas empresas son de corta vida: son sólo fachadas para obtener, con pocos
gastos, los muy abundantes recursos del programa federal. La mala administración y la
utilización de los fondos para otros fines, de índole puramente política, contribuyen al
fracaso de los fondos regionales en esta región. Pero si Pronasol tiene un impacto
económico nulo, no ocurre lo mismo en el plano político. Contribuye a la formación de un
grupo de dirigentes que, como Teódulo Domínguez, alcanzan posiciones claves en el seno
del aparato político. En el plano local, los fondos de Pronasol permiten a ciertas personas
hacerse de una clientela política y jugar el papel de intermediarias entre su comunidad y
el gobierno. Esto necesariamente trae consigo tensiones: algunos antiguos dirigentes se
sienten desplazados o bien entran en competencia por el control del nuevo maná que
representa Pronasol. Es lo que ocurre en Ayutla. A lo largo de los años ochenta, una
agrupación de maestros, antiguos alumnos de los salesianos, se consolidó como grupo
dirigente en el plano municipal. Toman su distancia de los viejos maestros, allegados al
PRI, de los que de todos modos heredan la preeminencia política que les confiere su status
profesional.3 A principios de los años noventa, cuando este grupo de maestros cercanos a
la Iglesia está consolidando su poder en el seno de la comunidad, entra en competencia
directa con Noel Martínez y sus asociados, cuya influencia se nutre de la gestión de los
nuevos programas gubernamentales. Noel Martínez no tiene realmente ninguna
intención de acceder al poder municipal: sus ambiciones son económicas más que
políticas. Pero al mismo tiempo sus relaciones privilegiadas con algunos altos
funcionarios y el éxito de su empresa hacen sombra a los maestros. Éstos van a explotar la
envidia que provoca el éxito económico de Noel Martínez para movilizar a la comunidad
en su favor.
17 El conflicto de Ayutla no puede entenderse si no se toma en cuenta la dimensión religiosa,
aunque también la del control del territorio. Sin embargo, el análisis queda trunco si no
consideramos las tensiones que provoca el flujo de los nuevos recursos que el Estado
descentraliza desde principios de los años noventa. En 1994 y 1995, en Ayutla, las
autoridades municipales reprochan principalmente a Noel Martínez Villanueva que se
enriqueciera a costa de la comunidad, sin que ésta se beneficie. Le exigen al gobierno que
establezca la gestión de la empresa bajo el control de la comunidad y no en manos de un
particular. Éste es el tipo de conflicto que provoca el Pronasol al saltarse a las autoridades
municipales; éstas se sienten relegadas. Al mismo tiempo, la inversión muy “restringida”
e inequitativa de los recursos del Pronasol causa la inconformidad de los que no se ven
beneficiados con él.
18 El aumento de los fondos municipales a partir de 1995 no resuelve verdaderamente el
problema. Al contrario, las tensiones se exacerban conforme aumenta el presupuesto
municipal. Diferentes sectores de los municipios se movilizan para obtener una mejor
repartición de los fondos. Es el caso de las agencias municipales. En ocasiones los
conflictos entre agencias y cabeceras son de larga data, pero la descentralización aviva
esas tensiones. Aun cuando la reglamentación de los fondos municipales indique que la
asignación de los recursos deba ser decidida en el seno de un Consejo de Desarrollo Social
Municipal (CDSM), con la participación de las autoridades de las agencias, no siempre es
así. Éstas reprochan con frecuencia a las autoridades municipales que no anuncien cuánto
dinero reciben y que favorezcan al pueblo-cabecera en la asignación de recursos. En

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muchos casos, en efecto, resulta que el CDSM realmente no funciona, hecho que se acentúa
a partir de 1998, ya que la responsabilidad de constituir los CDSM se deja enteramente en
manos de las autoridades municipales, que adquieren más atribuciones en la selección,
aprobación y ejecución de las obras de infraestructura. Este nuevo margen de maniobra
suele utilizarse en detrimento de las comunidades periféricas.
19 La monopolización de los recursos –real o supuesta– está en el origen de muchos
conflictos en 1998. El de Santiago Matatlán es un buen ejemplo. Las autoridades de la
agencia de San Pablo Güilá acusan al alcalde de haber organizado solamente una reunión
del CDSM. Se dice que durante su mandato dispuso del presupuesto municipal a su antojo,
sin consultarlas, y que San Pablo Güilá no recibió más que una ínfima parte de los
recursos asignados al municipio entre 1995 y 1998. En el momento de las elecciones
municipales de 1998 las autoridades de la agencia exigen un cambio de régimen electoral,
pues consideran que así asegurarán su representación en el seno del ayuntamiento, para
poder obtener una porción más favorable de los recursos municipales. Las autoridades de
la agencia afirman, sin embargo, que simplemente preferirían que el gobierno asignara de
manera directa a San Pablo Güilá una parte del presupuesto municipal, más que
participar en la elección del nuevo ayuntamiento. Finalmente llegan a un arreglo con el
Coplade, que se compromete a asignarles recursos adicionales.4
20 La movilización de las agencias para exigir de las cabeceras una mejor repartición del
presupuesto municipal se produce prácticamente en todos los municipios que tienen
varias localidades. Desde este punto de vista, el conflicto de Ayutla presenta, a partir de
1995, características similares a las de Matatlán. Las autoridades de las agencias dan
apoyo a Noel Martínez Villanueva en contra de las autoridades de la cabecera, a las que
les reprochan acaparar los recursos municipales en detrimento de las comunidades
periféricas. Noel Martínez no hace más que explotar un viejo resentimiento de las
agencias al transmitirles una información más o menos deformada sobre los recursos que
la federación asigna a la cabecera. Una de las agencias de Ayutla, El Duraznal, manifestó
siempre el deseo de ser autónoma. Se trata de una comunidad relativamente grande que
posee enormes recursos forestales. Sus habitantes siempre se han quejado de que los
obligan a participar en los tequios de la cabecera y a ocupar cargos subalternos en el seno
del ayuntamiento, sin que la cabecera muestre reciprocidad y los ayude en sus propias
obras de infraestructura. En otras palabras, tienen la sensación de ser explotados por la
cabecera sin obtener, a cambio, el menor beneficio. Añádase la creciente diferenciación
social entre un centro donde los maestros, comerciantes y otros profesionistas son
mayoritarios, y una periferia donde la mayoría de los habitantes es todavía campesina.
Las tensiones entre las dos categorías sociales son constantes. Los habitantes de las
agencias aguantan cada día menos el desprecio o el paternalismo de los habitantes de la
cabecera, que los tildan de “rancheros” y los utilizan para mano de obra gratuita.
21 La descentralización activa estas antiguas tensiones entre la periferia y el centro de los
municipios. En Ayutla la información en gran medida deformada que hace circular Noel
Martínez Villanueva sobre los recursos municipales, atiza el sentimiento de explotación y
de exclusión de los habitantes de las agencias. Al descubrir la cantidad de dinero que la
cabecera recibió entre 1996 y 1998, las autoridades de las agencias llegan a la conclusión –
errónea– de que así ha sido desde hace muchos años y de que jamás se les informó. A fines
de 1997, los habitantes de las agencias se movilizan y logran colocar a uno de los suyos a
la cabeza del nuevo ayuntamiento. Se trata de un maestro, sólo que originario de La
Chicocana, una de las agencias de Ayutla, lo que le da legitimidad a los ojos de los

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rancheros. Su muerte en un accidente automovilístico en 1998 provoca el estallamiento

de un nuevo conflicto: los habitantes de las agencias acusan a los maestros de la cabecera,
que tuvieron el control del poder entre 1994 y 1997, de haberlo asesinado. Las elecciones
municipales de 1998 tienen lugar dentro de este contexto de crisis extrema. Una vez más
los rancheros se movilizan en masa para hacer que se elija a otro maestro originario de la
periferia, quien se había opuesto a los maestros “salesianos” desde el comienzo del
conflicto.
22 No es posible entender el conflicto electoral de Ayutla ni de Matatlán si no se toman en
cuenta las nuevas dinámicas políticas que la descentralización induce. Las agencias, que
antaño aspiraban a separarse de su cabecera y se abstenían de participar en la elección
del ayuntamiento, ahora intentan conquistar el poder municipal para tener acceso a los
nuevos recursos que le han sido transferidos a éste. La competencia electoral se vé
exacerbada por esta razón. En Ayutla la participación en las asambleas crece
considerablemente, lo que las hace mucho más difíciles de controlar. Los habitantes de las
agencias llegan a la cabecera en masa, el día de las elecciones, mientras que antes se
limitaban a enviar a algunos representantes. Las reglas del juego ya no son las mismas.
Mientras que antes se evitaban los cargos municipales, que se convertían en verdaderas
“cargas”, en el sentido propio del término, a partir de entonces se pelearán por ocuparlos
o por poner en ellos a algún conocido.
23 La descentralización no solamente tiene consecuencias para las relaciones entre las
agencias y las cabeceras. Los demás conflictos que describimos tienen mucho que ver con
la entrada de los recursos federales. Esto vale para los municipios donde los avecindados
exigen poder participar en las elecciones municipales, mientras que los habitantes
originarios del municipio se oponen en nombre de la costumbre, como en San Sebastián
Tutla. Pero también vale para los municipios, donde las facciones rivales en el seno mismo
de la cabecera y de la población local se enfrentan para controlar el poder municipal.
24 La nueva “febrilidad” electoral que afecta incluso a los municipios más pequeños y
tradicionales se desprende en gran parte del beneficio potencial (económico y político)
que representa el acceso a los cargos municipales, en especial al de presidente municipal.
San Agustín Chayuco ilustra perfecramente esta situación. La confrontación entre la
oposición y el alcalde elegido en 1995, Máximo Flores Alavez, tiene mucho que ver con la
gestión de los recursos municipales. Al igual que en Matatlán, los adversarios del pueblo-
cabecera se unen con los habitantes de una de las agencias, la de Dos Caminos, que acusan
al presidente municipal de favorecer a la cabecera en la asignación de recursos. También
en este caso la falta de transparencia en la gestión de los fondos municipales levanta la
sospecha de algunos sectores del municipio, que acusan al presidente de hacer mal uso
del dinero público. Pero la interacción entre el proceso de descentralización y las nuevas
dinámicas políticas es más vieja. Máximo Flores Alavez edificó una gran parte de su
liderazgo comunitario sobre la gestión de los fondos regionales manejados por el INI, a
principios de los años noventa. Funda una unión de productores de café, después una
organización que agrupa a productores de café y frutas, a ganaderos y a artesanos de toda
la región. El acceso a los recursos de Pronasol contribuye sin duda a que se convierta en el
intermediario inevitable para muchos productotes de Chayuco. El PRI, que anda en busca
de nuevos dirigentes capaces de hacer frente a la embestida del PRD, apoya su candidatura
en las elecciones municipales de 1995. El aumento de poder de este nuevo dirigente no
ocurre sin provocar resentimientos y rivalidades entre los sectores que se han quedado al
margen de los beneficios de los programas gubernamentales.

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25 A partir de 1996 Máximo Flores debe hacer frente a una fuerte oposición, aliada al PRD. Al
aproximarse las elecciones municipales de 1998, solicita ante el IEE que Chayuco sea
colocado bajo el régimen de usos y costumbres, cuando que en 1995 el PRI –al que
pertenece– y el PRD participaron en la elección, como lo hemos mencionado en el capitulo
anterior. No cabe duda que Máximo Flores vé en la “restauración” de las costumbres una
forma de consolidar su poder y de mantener el control de los asuntos municipales cuando
se termine su mandato. Al erigirse en defensor de las costumbres, se ganó a los
tatamandones, cuyo prestigio e influencia han ido disminuyendo durante los últimos
decenios, en parte a causa de las transformaciones económicas y culturales por las que
atraviesa la comunidad. Su intento de valorización de las costumbres no es ajeno al hecho
de que él mismo puede convertirse en tata-mandón, después de haber sido presidente
municipal, a condición de que desempeñe la función tradicional de mayordomo durante
la fiesta patronal del pueblo. Al devolver a los ancianos un lugar central en la jerarquía
del poder local, garantiza la continuidad de su influencia entre las futuras autoridades
municipales. El meollo de esta “operación” es en gran medida el control de los recursos
financieros, que han aumentado exponencialmente a partir de 1995. Frente al alcalde en
turno, los opositores exigen estar mejor representados en el seno del ayuntamiento,
aunque pierdan la elección. Ellos también quieren poder controlar la asignación de los
recursos municipales.
26 Estos ejemplos demuestran que los factores estructurales ni las transformaciones sociales
y culturales, como tampoco los conflictos territoriales, bastan para explicar la
exacerbación de la competencia electoral y las tensiones que conlleva. Las
transformaciones propiamente institucionales son igualmente decisivas. La
descentralización, que se desprende a su vez de la consolidación del multipartidismo en el
plano federal, provoca un cambio de fondo en la naturaleza misma del poder municipal.
Éste tiene medios financieros que lo convierten en un punto de importancia estratégica.
Los cargos municipales ya no son lo que eran. Dejaron de ser sinónimos de sacrificio y
endeudamiento. El prestigio ya no es la única recompensa a la que puede aspirar la
persona que ha servido a su comunidad “gratuitamente”. Ahora ser presidente municipal
y regidor le permite decidir sobre la asignación de un presupuesto cada vez más
abundante.
27 Sin embargo, es conveniente evitar una lectura reductora que ponga el atractivo de las
ganancias como móvil único de la movilización política. Las facciones o las personas que
compiten por acceder al poder municipal no lo hacen solamente para ganar dinero, sino
porque el poder municipal permite controlar la asignación de los recursos y por ende
tomar decisiones que tienen efectos reales, inmediatos, palpables, sobre la situación
material de la colectividad. Las decisiones que toman las autoridades municipales no
conciernen sólo a la organización del trabajo obligatorio o al mantenimiento del orden,
sino que tienen por objeto repartir un bien escaso que la federación les asigna de manera
regular. Cada grupo, cada sector del municipio quiere influir en estas decisiones. En
colectividades marcadas por la pobreza, donde los mecanismos de solidaridad eran una
garantía de supervivencia, la transferencia de recursos financieros tiene efectos radicales.
El conjunto del orden y de los principios comunitarios se pone parcialmente en tela de
juicio. Se reavivan antiguas fracturas y el equilibrio de fuerzas se rompe. El presidente
municipal tiene ahora una capacidad de acción y de mediación política que antes era
exclusiva del cacique local o regional. La descentralización, en su fase más reciente, asesta

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el golpe de gracia a una comunidad revolucionaria institucional que ya se encontraba en

un estado avanzado de descomposición.
LA CONSOLIDACIÓN DE LOS PODERES PERIFÉRICOS

28 Las disputas que surgen a partir de 1998 tienen también mucho que ver con la
instauración de nuevas reglas del juego electoral. Ya hablamos de esto en el capítulo
anterior, pero nos parece importante volver sobre este punto con mayor precisión. Las
instituciones no son solamente “variables dependientes” cuyos cambios estarían
determinados por otros factores de orden exógeno. A continuación demostraremos que,
por el contrario, las instituciones actúan de manera autónoma y contribuyen por sí solas
a modificar el juego político.
29 Retomando la expresión de Jack Knight, toda reforma institucional trae consigo efectos
distributivos particulares: redefine el acceso a los recursos, las prerrogativas y las
ventajas estratégicas de los diferentes actores políticos.5 Pero los actores que se
benefician de ella no son necesariamente los que la impulsaron o los que esperaban sacar
mayor provecho. En este caso, el gobierno del estado y el PRI encabezan todo el proceso de
negociación de la reforma electoral. Al prohibir la intervención de los partidos en los
municipios consuetudinarios, el gobierno lanza una moneda al aire: cuenta con preservar
la estabilidad política del estado de Oaxaca y mantener la hegemonía de su partido en los
municipios rurales, valiéndose de la simbiosis histórica Estado-PRI. El resultado es una ley
electoral que aparentemente penaliza ante todo a los partidos de oposición, pero que da
nuevos poderes a las autoridades municipales. Los efectos distributivos de la reforma
benefician principalmente a los actores locales que detentan el poder municipal,
cualquiera que sea su filiación partidista u orientación política. La costumbre legalizada
se convierte en un recurso clave para las autoridades municipales en turno. El uso que
hacen de ella varía enormemente de un lugar al otro. Sin embargo, en muchos casos las
autoridades se valdrán de aquélla para neutralizar a sus opositores. Esta estrategia de
exclusión en nombre de la defensa de las costumbres –y las reacciones que provoca– es
una de las principales causas de los conflictos que surgen a partir de 1998, durante las
elecciones municipales.
EL PODER ELECTORAL DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES
30 Las nuevas reglas del juego electoral parecen dar un papel preeminente a las autoridades
municipales. Y esto tiene que ver menos con el texto de la ley que con la aplicación que se
hace de ella. El libro IV del código electoral habla de autoridades electorales
“competentes” en el nivel local, sin precisar su naturaleza.6 El principio de respeto a la
autonomía de las comunidades induce a los legisladores a no reglamentar con detalle los
procedimientos de elección. La idea es hacer un reconocimiento “genérico”, sin codificar
las costumbres locales por demás diversas y cambiantes. Las instituciones y los
procedimientos varían de un municipio al otro, pero en la mayoría de ellos las
autoridades en funciones juegan un papel muy importante. Son ellas las que convocan a
las asambleas de pueblo e incluso, a menudo, las presiden. Sin embargo, en muchos casos,
ceden el lugar a una mesa de debate, designada por la asamblea y encargada de moderar
las deliberaciones y efectuar el recuento de los votos, en caso de que se tome alguna
decisión por mayoría. Esta figura de la mesa de debates fue introducida por los maestros a

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partir de los años sesenta. Es el procedimiento que se sigue en las asambleas del sindicato
de maestros y en los comités de padres de familia en las escuelas públicas.
31 En todos los casos, las autoridades municipales tienen un papel central en la definición de
la agenda de las asambleas comunitarias, en la decisión de la fecha de las elecciones
(cuando no depende exclusivamente del calendario religioso), del procedimiento mismo
de designación de sus sucesores, etc. Ahora bien, aun cuando la ley electoral destaca sobre
todo el papel de la “asamblea general comunitaria” y evita definir claramente cuál es el
“órgano electoral competente”, legitima la participación de las autoridades en turno en la
elección de las nuevas autoridades. Por ejemplo, en el artículo 116 se indica que la
autoridad electoral “podrá formar parte del órgano electoral designado por la asamblea”.
7 Un poco más adelante la ley estipula que las autoridades en funciones deberán,
obligatoriamente, firmar el acta de la asamblea.8

32 Las autoridades municipales no deben intervenir, en ningún caso, en la organización de
las elecciones no consuetudinarias. Éstas se dejan en manos de los ciudadanos sorteados
con base en el padrón electoral. Los comités electorales municipales y distritales se
encargan del resto. El principio es el mismo que a nivel federal: las autoridades
electorales deben ser independientes y cuidar que el gobierno se mantenga al margen del
proceso electoral. Así, el contraste con la norma de las elecciones consuetudinarias es
considerable. Esta diferencia refleja una concepción de la política comunitaria que ya
mencionamos antes. Por lo que se vé, los legisladores y los impulsores de la reforma sobre
las costumbres consideran que hay una diferencia de naturaleza entre el ejercicio del
poder en los municipios “comunitarios” y los demás. En los primeros no habría
competencia por ocupar los cargos del ayuntamiento, dado que corresponderían a una
“carrera de servicio público y no de poder público”, según la expresión del presidente del
IEE, Cipriano Flores Cruz.9 Las personas designadas deben servir a su comunidad sin
recibir remuneración. Es una obligación más que un derecho. Los ciudadanos no tienen
acceso a los cargos de mayor responsabilidad y prestigio si no demuestran que son
capaces de cumplir con funciones de menor importancia. La función pública es un cargo
en sentido estricto. La mayoría de las veces implica el endeudamiento de la persona que lo
ocupa. Cumplir con las obligaciones comunitarias da prestigio y autoridad a los que más
se “sacrifican”. En esta concepción idealizada del municipio tradicional, la comunidad es
un cuerpo unido en el que el sentido del bien común prevalece por encima de las
ambiciones individuales o particulares. La designación de las autoridades supone menos
una elección, una selección entre varias opciones, que un reconocimiento o una
ratificación colectiva de la trayectoria pública de determinadas personas. Debe-ser
designada la persona porque “ya le toca” servir, pero también porque ha cumplido
honorablemente con las funciones que se le asignaron con anterioridad. Las autoridades
elegidas expresan la voluntad común, y no la de un sector, de una parte de la colectividad.
Disponen de un mandato obligatorio. No representan sino que encarnan la voluntad
colectiva. Sus iniciativas se someten constantemente a la decisión de la asamblea de
pueblo. Esta concepción del poder comunitario justifica que se pueda atribuir a las
autoridades municipales un papel importante en el proceso de designación de sus
sucesores. La decisión queda en manos de la asamblea, las autoridades no hacen más que
coadyuvar, facilitar la expresión de la voluntad general.
33 La reglamentación electoral, la concepción idealizada de la comunidad y, sobre todo, la
necesidad práctica de tener un interlocutor en el plano local, llevan al IEE a entablar
relaciones privilegiadas con las autoridades municipales. Primero en lo que concierne a la

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selección del régimen electoral. En realidad, son las autoridades municipales las
encargadas de anunciar al IEE el régimen que se aplicará en su municipio. Pero, como ya
dijimos, en ciertos municipios las autoridades toman decisiones no unánimes; se trata
más bien de decisiones unilaterales de las autoridades y del sector del municipio que las
apoya.
34 En adelante las autoridades municipales tendrán, en la ley, considerables prerrogativas
electorales. En la relación con el IEE gozan de una evidente ventaja: son la “voz oficial” de
la comunidad, a tal punto que solamente su firma puede validar una elección. Toda
asamblea convocada sin su visto bueno carece de valor legal. En los municipios donde
existe una fuerte polarización entre varios sectores o facciones, las autoridades tienden a
tomar partido. Promueven o sostienen a candidatos que son sus allegados. También
buscan definir e imponer reglas del juego electorales que favorezcan a sus candidatos.
35 Una vez más, el ejemplo de Santiago Matatlán es especialmente ilustrativo. La defensa del
régimen consuetudinario es esencialmente la obra del alcalde Juan José Méndez León
(1996-1998), que representa a un grupo poderoso de productores y comerciantes de
mezcal. En 1995, cuando acaba de aprobarse la reforma electoral, el futuro presidente
municipal organiza una asamblea con la connivencia de las autoridades en turno. La
elección se realiza como siempre: los representantes de los diferentes “sectores” de la
comunidad (comisariado ejidal, comisariado comunal, representantes de las asociaciones
de cultivadores de agave y de productores de mezcal) se reúnen en la alcaldía para
seleccionar a las personas que van a reemplazar a las autoridades en turno. Sólo que en
vez de registrar la lista con el PRI, como en los años anteriores, las autoridades deciden
utilizar la nueva categoría de usos y costumbres, impidiendo con ello, al mismo tiempo,
que la oposición presente otra planilla. Y es que desde 1974 siempre hubo dos planillas
durante las elecciones municipales: la del PRI, designada por la asamblea de los “sectores”
y la autoridad en funciones, y la del PAN. Se instalaban las urnas, pero la del PAN era
minoritaria. La oposición, simbólica.
36 En 1995, sin embargo, el PRD obtuvo un centenar de votos en las elecciones legislativas del
6 de agosto de 1995. Aun cuando el PRI continuara siendo mayoritario,10 la multiplicación
por tres de los votos de la oposición reflejó un cambio sensible en las relaciones de fuerza
locales. El bloque mayoritario de los productores de mezcal pareció resquebrajarse. De
todos modos, la elección del régimen de costumbres en 1995 no provocó ninguna reacción
en la oposición, todavía muy marginal. Entre 1996 y 1998, en cambio, las autoridades de la
agencia de San Pablo Güilá entran en conflicto con el alcalde, al que acusan de
monopolizar el presupuesto asignado al municipio por el Estado. Paralelamente, un sector
de los habitantes de la cabecera impugna la gestión del presidente municipal, acusándolo
de desviar los fondos municipales y favorecer a un grupo reducido de parientes y
partidarios suyos.11 Este movimiento de oposición aglomera a los miembros de una
especie de clase media local. Algunos han hecho estudios superiores y han pasado parte
de su vida fuera de Matatlán. La mayoría son pequeños comerciantes, su situación
económica es más bien mediocre en comparación con la de los grandes comerciantes de
mezcal que apoyan al alcalde. El principal impulsor de la movilización, Armando López
López, es médico; tiene un consultorio y una farmacia en Matatlán. Nacido en Oaxaca, de
padre originario de Matatlán, crece y realiza una parte de sus estudios en Ixtepec, en el
Istmo de Tehuantepec, donde entra en contacto con los dirigentes de la COCEI. Luego hace
sus estudios de medicina en la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y participa
en el movimiento universitario de fines de los años setenta. Tras casarse con una mujer de

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Matatlán, decide instalarse y establecer su negocio ahí.12 No se mete en la política hasta

1996, cuando la intransigencia del presidente municipal provoca la reacción de una parte
de la comunidad. Encabeza entonces un frente de oposición que agrupa a una parte de los
comerciantes, a pequeños productores de agave y mezcal, y a las autoridades ejidales de
Matatlán. El PRD, por intermediación de los dirigentes de la COGEI, da su apoyo a esta
coalición heteróclita, a la que se unen los miembros del comité municipal del PRI. A
principios de 1998 estos nuevos adversarios se unen a las autoridades de San Pablo Güilá
para exigir al IEE que el municipio pase al régimen de partidos políticos e impedir así que
el presidente en turno imponga a su sucesor.
37 Frente al aumento de la oposición, el presidente del IEE hará todo lo posible para
mantener el control del poder. Desde fines de enero de 1998 envía al IEE una carta donde
confirma que las elecciones se harán con el régimen de usos y costumbres,
“procedimiento en vigor en Matatlán desde tiempos inmemoriales”, según sus propias
palabras. Cita la Constitución local y el código electoral para apoyar su decisión. Niega
categóricamente que los partidos políticos hayan participado algún día en las elecciones
municipales. Ante las presiones del PAN y del PRD, el presidente del IEE convoca al edil a
discutir la posibilidad de un cambio de régimen. Frente a los consejeros electorales,
provee una descripción de las costumbres de Matatlán digna de la mejor monografía
etnológica. Incluye todo: el sistema de cargos jerarquizado, el servicio obligatorio y
gratuito, etcétera:
Todos los cargos que debemos asumir son gratuitos. Desde el topil hasta el
presidente municipal, nadie cobra un solo centavo. Los cargos comienzan con los
comités del panteón, que son los que se ocupan de dar mantenimiento al
cementerio, y el servicio de jardinero: ellos cuidan las plantas que adornan el
pueblo. Ninguna de estas funciones es remunerada, y hay que comenzar por ellas
para llegar a subir los escalafones y ocupar funciones más importantes en el
ayuntamiento.13
38 El modelo es perfecto. Matatlán es una comunidad zapoteca que lucha por defender sus
tradiciones y su cultura. Los habitantes de otras comunidades que pertenecen al
municipio no han participado jamás en la elección del ayuntamiento de Matatlán,
designado por los habitantes de la cabecera reunidos en asamblea general. Esta imagen
idílica podría convencer a más de uno, si no hubiera sido enunciada por un mestizo, que
no habla una palabra de zapoteca y cuya residencia principal se encuentra en pleno
centro de la ciudad de Oaxaca. Es el contraejemplo de lo que predica. Jamás ocupó otro
cargo antes de ser elegido presidente municipal. Miembro de una de las familias más ricas
de la ciudad (su padre es propietario de una clínica en pleno centro de la capital del
estado), realiza sus estudios superiores en Oaxaca y funda, en Matatlán, una empresa
embotelladora de mezcal. Como todo aquel que tiene los medios, se lava las manos del
servicio a la comunidad pagando a sustitutos (“mozos”). En 1995 es nombrado alcalde,
como ya dijimos, con el apoyo de los productores de mezcal cuyos intereses defiende. Su
clientela es numerosa, agrupada principalmente en tres asociaciones: la Unión de
Productores de Mezcal, la Asociación de Magueyeros de Oaxaca y la Asociación de Mujeres
Campesinas “Princesa Donají”, esta última directamente afiliada al PRI. Estas
organizaciones sirven para canalizar los financiamientos del Estado y del PRI en una
perspectiva puramente clientelista. La organización “Princesa Donají”, en especial, tiene
instalaciones en todos los municipios de los Valles Centrales, y moviliza a las mujeres
durante las campañas de los candidatos del PRI a las elecciones estatales y federales.

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39 Además del apoyo de estos “batallones” de campesinos a los que proporciona becas y
empleo en las empresas de mezcal, Méndez León tiene el apoyo de los hombres de
negocios más poderosos de Oaxaca: Pedro Mateo, propietario de la marca de mezcal
Benevá, de renombre internacional, y presidente de la Asociación de Magueyeros del
Estado de Oaxaca. No solamente está este hombre a la cabeza de una de las industrias más
florecientes de Oaxaca, a la que el gobernador Diódoro Carrasco quiso otorgar una
promoción sin precedentes, sino que también es considerado uno de los padrinos del
tráfico de drogas en la región de los Valles Centrales.14 Valiéndose de este apoyo en el
interior de Matatlán, y de la relación personal que lleva con su compadre Diódoro
Carrasco, Méndez León utiliza la legislación sobre los usos y costumbres para neutralizar
a la oposición y asegurar su propia sucesión.
40 Los recursos –relaciónales, financieros, legales– de que dispone el presidente municipal
son tales que ni el IEE ni el PRI logran detenerlo. El IEE intenta en vano forzarlo a negociar
un mecanismo de elección que satisfaga a los opositores. La transición al régimen de
partidos se rechaza desde el inicio. En nombre del respeto al “derecho de los pueblos
indígenas a determinar su propio destino”, el presidente del IEE decide buscar un
procedimiento consuetudinario que garantice la participación de todos en la elección.
Ante la intransigencia del edil, busca primero un acuerdo con las autoridades de San
Pablo Güilá, que están dispuestas a no participar en las elecciones con la condición de
obtener garantías sobre la repartición equitativa del presupuesto municipal. Pero la
negociación con los opositores de la cabecera resulta mucho más difícil. Éstos exigen que
la elección se haga según los patrones convencionales, con un sufragio universal y
secreto, por medio de boletas y urnas. Consideran que será la única forma de evitar que el
presidente municipal manipule la elección. A pesar de los esfuerzos de los consejeros
electorales, que acuden a Matatlán en varias ocasiones (Méndez León no quiso ir a las
reuniones convocadas por el IEE en Oaxaca) para convencerlo de que ceda en cuanto al
mecanismo del voto, él insiste en que la elección se realice por la vía de una asamblea con
voto a mano alzada, “como siempre se ha hecho”. Finalmente, ningún acuerdo es posible.
El presidente municipal se niega a ceder, al grado que convoca unilateralmente a una
asamblea de elecciones el 18 de octubre de 1998, en la que sólo participan los miembros
de tres asociaciones que lo apoyan, así como los comités de las iglesias católica y
evangélica. En la asamblea se reúnen cerca de 150 personas, cuando que en la cabecera
hay más de 1 500 electores. El escenario es perfecto, la reunión tiene lugar en la cancha
municipal de basquetbol, los electores designan la mesa de debates y a varios
escrutadores, antes de proponer a los candidatos para cada uno de los cargos del
ayuntamiento. Cada “sector” (magueyeros, productores de mezcal, mujeres campesinas y
representantes de las iglesias) propone un candidato. Luego la asamblea vota a mano
alzada. Se elige al que obtiene el mayor número de votos. De esta manera el edil garantiza
el nombramiento de sus propios candidatos. Su sucesor es Melchor Monterrosa
Hernández, propietario de la marca de mezcal Fandango. La asamblea es un montaje en la
que no está presente más que una facción, poco numerosa pero muy poderosa, de los
habitantes de Matatlán.
41 El IEE se rehúsa a validar esta asamblea. El colegio electoral hace lo mismo y solicita a la
autoridad electoral, en enero de 1999, que organice elecciones extraordinarias. Aun
cuando Méndez León ya no esté en el puesto, sus hombres mantienen la misma posición:
se oponen categóricamente al voto universal y secreto. El IEE encuentra finalmente un
punto medio: una contienda entre dos planillas compuestas por cada parte, y un voto

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público por medio de un pizarrón. Cada planilla tiene un color diferente (verde para la de
Melchor Monterrosa y roja para Hermenegildo Hernández Méndez, candidato de la
oposición). La elección tiene lugar durante una jornada entera, con la vigilancia de
representantes del IEE y de cada una de las planillas que compiten. Procedimiento que de
todos modos permite a los “padrinos” del mezcal controlar el voto de su clientela.
42 Éste es el mejor ejemplo de un presidente municipal que adquiere un poder y un margen
de acción sin precedentes en materia electoral. La ley sobre las costumbres tiene mucho
que ver en este caso, ya que deja la selección del procedimiento electoral en manos del
municipio. Los partidos políticos y los consejeros electorales pueden ejercer presión para
obligar al alcalde a encontrar una forma de elección que garantice la participación de los
adversarios, pero su autoridad es muy limitada. Sólo les queda tratar de convencerlo o en
última instancia de negarse a validar la elección, si ésta se efectúa de manera unilateral y
fraudulenta. En Matatlán el edil reina como dueño y señor indiscutido. Hasta el final de su
mandato marca el paso de las negociaciones. Ciertamente que no saca su fuerza
solamente de la ley electoral, sino del apoyo tácito del gobernador, que naturalmente no
se atreve a enemistarse con el representante de uno de los grupos de empresarios más
poderosos del estado. Pero la reglamentación electoral le permite mantener muy de cerca
el control de la elección municipal. Basta con que la mayoría priísta del Congreso local
decida validar su elección, en contra de la opinión del IEE, para que el presidente
municipal asegure su propia sucesión sin toparse con mayores obstáculos.
43 Las autoridades municipales, empero, no tienen el monopolio del uso de los nuevos
recursos legales, aun cuando estén en una posición ventajosa para hacerlo. Ya lo vimos en
Matatlán: el conflicto surge porque el presidente municipal en turno quiere imponer a su
sucesor. Pero si alcanza tales proporciones es también porque sus oponentes han
encontrado la manera de contrarrestar su estrategia apelando a los partidos políticos y al
IEE. Aun si la capacidad de acción de éste es muy limitada, de todos modos logra invalidar
la elección del 18 de octubre de 1998 y organizar otra, con reglas del juego más
equitativas. En otras palabras, si antes los disidentes no podían hacer nada frente a las
imposiciones de los caciques, ahora pueden utilizar los nuevos canales institucionales: los
partidos de oposición, al IEE y también, como veremos más adelante, al Tribunal Electoral
Federal.
44 El problema es que a partir de 1995 existen dos órdenes jurídicos: el de la costumbre
legalizada, en el que las autoridades municipales tienen la sartén por el mango, y el
derecho positivo, al que los actores locales pueden apelar, según su postura y sus
intereses. El derecho consuetudinario por su parte se convierte en arena de conflicto, en
la que las autoridades municipales y sus oponentes se enfrentan para imponer las reglas
del juego que mejor les convengan.
45 Estos conflictos locales son la prueba de que la adopción de cualquiera de los regímenes
electorales –usos y costumbres o partidos políticos–, no es una operación “natural”
dictada únicamente por una realidad social o cultural. No puede ser comprendida a
menos que se le considere una alternativa, en la que los actores hacen un cálculo de las
ventajas y los inconvenientes de cada uno de ellos. Los conflictos se desprenden también
de las estrategias políticas de los actores locales. A partir de ahora éstos tendrán a su
disposición recursos legales que se contradicen, ya que algunos ponen el acento en los
derechos políticos de los ciudadanos y otros sobre los derechos de la comunidad. Según su
posición y sus intereses, pero también según su formación ideológica o su trayectoria

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política, los actores locales apelarán a uno de los dos órdenes jurídico-institucionales,
provocando disputas que el IEE o los tribunales deberán resolver.
LOS USOS ESTRATÉGICOS DE LA COSTUMBRE
46 La legalización de la costumbre le confiere a ésta un valor agregado considerable. En un

contexto nacional en que la rebelión neozapatista y las negociaciones en torno a los
derechos de los pueblos indígenas ocupan un lugar central en la agenda pública, definirse
como indígena e inscribir sus reivindicaciones locales en un movimiento más amplio de
lucha por la defensa de la identidad se vuelve políticamente rentable. Los nuevos recursos
legales contribuyen así a rediseñar las estrategias de los actores sociales.
47 La legalización de las costumbres traza una nueva frontera política al establecer dos
categorías electorales claramente diferenciadas e incluso antinómicas, ahí donde antes
existía un tejido institucional híbrido, que mezclaba en grados diversos la lógica
partidista y la lógica comunitaria. En la vertiente exterior de esta nueva frontera existe
una confrontación entre dos órdenes jurídicos: el de los derechos del individuo-ciudadano
y el de la comunidad. Las posturas de los actores son tajantes, claramente diferenciadas.
Pero sobre la vertiente interior de la frontera existe una franja en la que los actores
compiten por definir y producir la costumbre legítima. Ninguno de los actores apela al
derecho positivo y todos se erigen en defensores de la auténtica costumbre.
48 En ambos casos es evidente que la costumbre no es un dato objetivo, mecánico, que se
imponga a los actores locales. Por el contrario, se presenta como un instrumento, un
recurso que los actores van a movilizar en función de sus intereses y de sus objetivos. La
costumbre no es simplemente el reflejo de una voluntad general, sino que expresa una
cierta relación de fuerza. Como toda institución, es a la vez el instrumento v la sustancia
de las relaciones de poder. Los grupos políticos dominantes en el plano local se erigen en
intérpretes y defensores de la costumbre con la finalidad de descalificar a sus oponentes.
Éstos aparecen entonces como los enemigos de un orden comunitario cuya armonía y
unidad pretenden romper al perseguir sus propios objetivos particulares. El mismo
discurso de la unidad comunitaria y el respeto de las costumbres “ancestrales”, esconde la
defensa de intereses particulares, sectoriales, erigidos en beneficio general.
49 Una vez más, esta estrategia de exclusión en nombre de la costumbre es ante todo
privativa de las autoridades municipales. Generalmente éstas representan a un grupo
dominante en el seno de la colectividad. Este grupo no necesariamente es un usurpador
del poder municipal. La mayoría de las veces goza de cierta legitimidad, representa una
constelación de intereses y una corriente de opinión mayoritaria en el seno de la
comunidad. Sin embargo, no es la expresión de una voluntad unánime, como parece dar a
entender el discurso dominante. La autoridad, por tradicional que sea, refleja a su vez las
discrepancias de la sociedad local. En la mayoría de los municipios sirve para legitimar un
cierto equilibrio de las relaciones de fuerza en el que cada facción, cada grupo de interés,
tiene su sitio. No se trata en absoluto de una integración armoniosa y equitativa. Cada
asamblea de elección es el teatro de una lucha entre grupos diferentes, a veces discreta o
imperceptible a los ojos del profano. Después de interminables justas verbales, uno de los
grupos gana y ocupa los principales cargos del ayuntamiento. Pero la mayoría de las veces
los grupos minoritarios consiguen colocar a sus “candidatos”. La elección produce
entonces una forma de integración, ciertamente desigual, ya que el grupo dominante
ocupa los cargos claves, pero es una integración al fin y al cabo, ya que están

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representadas las minorías y pueden ejercer presión desde el interior para orientar las
decisiones de la autoridad en un sentido que les sea menos desfavorable.
50 El conflicto estalla y rebasa los límites de la comunidad cuando coinciden dos elementos.
Por una parte, en el plano local, un solo grupo monopoliza el poder y excluye a los otros
de forma permanente. El precario equilibrio se rompe y el discurso sobre la unidad
comunitaria sirve entonces para legitimar la exclusión. Pero, por otra parte, los excluidos
tienen a su disposición recursos y canales institucionales que les permiten reclamar su
inclusión: los partidos políticos, las organizaciones de defensa de los derechos humanos,
los medios de comunicación y algunas instituciones públicas que adquieren una relativa
autonomía, como los institutos electorales o los tribunales electorales (en los planos
federal y estatal). Ahí donde a los disidentes no les quedaba más que resignarse o apelar al
único árbitro disponible –el PRI o el gobierno que apoyaba al grupo dominante–, en
adelante podrán recurrir a otras mediaciones para impugnar el monopolio del poder que
ejercen sus adversarios.
51 La añeja unanimidad de la comunidad revolucionaria institucional se ha roto, pero
también los modos precarios de integración de los grupos de interés y de las minorías
asociadas a ellos. En este contexto de pluralización política, en que la consolidación de un
sistema de partido competitivo en el plano federal juega un papel central, la defensa de
las costumbres parece haberse convertido en un instrumento de exclusión y no de
integración. Ya no sirve para crear un equilibrio entre las fuerzas locales, por frágil que
fuera, sino para imponer los intereses de un grupo reducido de “partidarios” que se
disfrazan de defensores de la unidad comunitaria. La asamblea ya no es un espacio de
conflicto y de conciliación, sino el instrumento de legitimación de una facción que busca
erigir sus decisiones en expresión de la voluntad general.
LA CRISIS DE LAS MEDIACIONES POLÍTICAS

52 La “clasificación” de los municipios (usos y costumbres ta. partidos políticos) y las
disputas que se derivan de ella tienen mucho que ver con la transformación de las
instituciones políticas del estado de Oaxaca, en especial las directamente relacionadas con
la organización de las elecciones. A continuación queremos demostrar que esta nueva
configuración institucional tiene consecuencias directas en la transformación del juego
político local. No vamos a establecer lazos de causalidad unívocos y simplistas con los que,
por lo demás, fácilmente nos veríamos atrapados en un razonamiento tautológico. Más
bien vamos a tratar de mostrar que las instituciones estructuran el juego político, lo
constriñen sin que por ello lo determinen. Acabamos de ilustrar este hecho en lo relativo
a las estrategias de los actores locales y la forma en que utilizan los nuevos recursos
legales. Insistiremos ahora en los vínculos que existen entre la aparición de un nuevo
árbitro electoral y el aumento de las disputas en los municipios consuetudinarios.
EL FIN DEL MONOPOLIO PRIÍSTA DEL ARBITRAJE ELECTORAL
53 La reforma electoral contribuye a su vez a modificar los mecanismos habituales de

mediación política. Como ya dijimos, hasta los años noventa el PRI es el principal árbitro
en materia electoral. Canal privilegiado para las negociaciones entre facciones locales,
tiene los medios y la legitimidad necesarios para conciliar los intereses y las exigencias de
los diferentes actores políticos. En la mayoría de los municipios el partido oficial

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interviene sólo como aval para acreditar a las autoridades nombradas por las asambleas
comunitarias. Cuando los mecanismos tradicionales de conciliación no funcionan y los
disidentes reclaman una participación que les está vedada, recurren al dirigente estatal
del PRI o directamente al gobernador (o su secretario general de Gobierno). Éstos
negocian con las diferentes facciones para constituir una planilla electoral “de unidad” o
convencer a los disidentes de que renuncien, cuando menos provisionalmente, a sus
ambiciones. En caso de conflicto, las decisiones tienden a tomarse en el centro y no en el
municipio. No hay, entonces, más que un árbitro, el PRI y sus representantes oficiales, el
gobernador incluido.
54 A partir de los años setenta la mecánica comienza a anquilosarse. En los municipios de
tamaño mediano, generalmente las cabeceras de distrito, las facciones locales empiezan a
recurrir a los partidos de oposición y no solamente al PRI pata zanjar sus diferencias.
Rompen entonces con la lógica de la concertación para entrar en una competencia
electoral directa. Sin embargo, la mayoría de las veces no se trata más que de una manera
de presionar para obligar a los dirigentes del PRI y al gobierno a reconocer su fuerza
política y garantizarles un acceso al poder local. En la mayor parte de los municipios, pese
a la consolidación de un sistema de partidos más competitivo en el plano federal, el
gobierno y el PRI siguen siendo los principales interlocutores y árbitros cuando los
conflictos rebasan los límites de las instituciones locales.
55 La reforma electoral de 1997 otorga al Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, creado en
1992, un papel central en la regulación de los conflictos electorales. En efecto, la ley
establece, por un lado, que los ayuntamientos nombrados por medio del procedimiento
consuetudinario no tienen filiación partidista, y, por el otro, atribuye al Consejo General
del IEE la responsabilidad de resolver las disputas que surgen durante las elecciones. En un
contexto de creciente competencia electoral, estos dos preceptos contribuyen a cortar el
cordón umbilical que unía al PRI con las comunidades indígenas. Las autoridades ya no
son consideradas de manera automática como candidatos del PRI. Éste ya no debe asumir
el papel de árbitro, ahora será el IEE el que lo hará.
56 El problema fundamental radica en que el nuevo árbitro electoral no tiene la legitimidad
ni los medios (financieros o institucionales) que poseía el PRI para resolver los conflictos
electorales. Es también un espacio relativamente más abierto y plural que el del PRI lo que
contribuye a modificar la naturaleza misma del arbitraje y de las negociaciones políticas.
Conflictos que antes se negociaban en las oficinas del partido oficial o del gobernador
ahora se resuelven en un espacio donde intervienen los representantes de los partidos de
oposición y los consejeros electorales, que ya no están directamente afiliados al gobierno.
57 Lo anterior no quiere decir que el PRI o el gobierno estén atados de pies y manos durante
los procesos electorales. Por el contrario, el PRI interviene cada vez más directamente en
los municipios consuetudinarios, al sentir que su poder está amenazado por actores
políticos independientes. Además, el IEE no es la institución plenamente autónoma como
dice la ley. Ya vimos que Cipriano Flores Cruz, el consejero presidente del IEE, fue elegido
por un congreso local en el que el PRI seguía siendo mayoritario, y con mucho. Aun
cuando recibe el apoyo de una parte de la oposición, su designación se debe en mucho a la
decisión del gobernador.15 Cipriano Flores Cruz pertenece al PRI, aun cuando nunca haya
ocupado un cargo electivo. Hizo carrera de funcionario en el seno del partido, 16 después
en la administración federal, en la Secretaría de Gobernación, entre otros. Procede, pues,
de las altas esferas del régimen. Sus cualidades de negociador, su contacto permanente

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con todos los partidos políticos cuando participa en la reforma electoral federal de 1991,
le confieren una cierta legitimidad a los ojos de la oposición. Su designación ha sido
ampliamente concertada. Diódoro Carrasco busca una persona cercana al PRI pero que se
presente como conciliadora y pueda así ser aceptada por la oposición. El contexto político
–rebelión zapatista, ascenso de la oposición-hace que toda imposición del gobierno sea
arriesgada. Al mismo tiempo, éste no quiere soltar completamente el control de los
procesos electorales. La designación de Cipriano Flores representa un término medio. El
Instituto Estatal Electoral, antes dirigido por el secretario general de gobierno, lo
encabeza ahora una persona cercana al PRI pero sin vínculo directo ni institucional con el
gobierno. Con Cipriano Flores, de 1995 a 2002, la autoridad electoral adquiere una
autonomía relativa. No es un árbitro verdaderamente independiente e imparcial, pero
tampoco un instrumento electoral del gobierno. Se trata más bien de un nuevo espacio de
negociación entre las diferentes fuerzas políticas, en el que el gobierno y el PRI disponen
de ciertas ventajas. Eso, como lo mencionamos en el capítulo precedente, va a cambiar
radicalmente con la renovación del consejo electoral del IEE, en diciembre de 2002. José
Luis Echeverría, el nuevo consejero presidente, es el que fungió como secretario técnico y
director general del IEE, de 1995 a 2002. Rápidamente entró en rivalidad con el consejero
presidente, al querer monopolizar la dirección del instituto, sobre todo, porque se vuelve
el operador del gobernador José Murat, dentro de esa institución. Éste le tiene recelo a
Cipriano Flores, simplemente porque lo identifica con Diódoro Carrasco, su principal
adversario político dentro del PRI; también porque el presidente consejero trata de
mantener cierta distancia del gobernador en la resolución de los conflictos electorales
municipales. Con la salida de Cipriano Flores el IEE pierde su autonomía sustancialmente.
58 De todas formas, con Cipriano Flores o sin él, la composición del consejo general y de la
administración del IEE siempre ha favorecido al PRI. Lo mismo que los seis consejeros
electorales. Aunque se supone que no deben pertenecer a ningún partido, todos fueron
propuestos por los grupos parlamentarios del congreso local. Su imparcialidad es, pues,
relativa. De 1995 a 2003, la mitad de ellos son cercanos al gobernador; el resto tiene una
posición neutra o independiente. En cuanto a la administración del IEE, está dominada en
gran parte por personas allegadas al PRI y al gobierno. Al igual que el director general, que
controla la gestión del presupuesto del instituto electoral. Aun cuando su capacidad de
intervención en el consejo general17 es limitada, su influencia en el funcionamiento del
IEE es considerable. En principio, debe ser elegido por dos terceras partes de los miembros
del consejo general, pero aquí también la decisión del gobernador es determinante. El
director general está encargado de elaborar el proyecto de presupuesto anual del
instituto electoral y también debe proponer al consejo general los candidatos a las
direcciones ejecutivas del IEE18 y a los consejos electorales de los distritos y de los
municipios.19
59 La constitución de los consejos electorales en los 152 municipios de partidos es objeto de
ásperas negociaciones entre los representantes de los partidos políticos. Su decisión es
fundamental durante todo el curso de las elecciones locales. En este caso también la
mayoría de los consejos están dominados por personas allegadas al PRI, excepto en los
distritos y municipios en los que la oposición es suficientemente fuerte para colocar a sus
propios consejeros electorales. Sin embargo, al igual que en el centro, cada partido tiene
un representante que participa en las deliberaciones, aunque no puede votar.
60 La autonomía y la imparcialidad de la autoridad electoral están limitadas por un último
elemento: la institución del colegio electoral. La ley señala que el congreso local, erigido

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en colegio electoral, debe validar las elecciones. En el caso de las elecciones

consuetudinarias, los diputados deben “ratificar” las decisiones tomada por el IEE. En
algunos casos ocurre que el congreso revoca la decisión del IEE. El principio mismo del
colegio electoral contradice el objetivo de imparcialidad que se pregona en el resto de la
ley. En materia electoral, la decisión final la toman los propios partidos. El PRI, que tiene
mayoría calificada en el congreso local, puede así influir en los resultados electorales
cuando son objeto de disputa.
61 De todos modos, la consolidación del IEE y la prohibición a los partidos de intervenir en
las elecciones consuetudinarias conlleva un notorio desplazamiento del PRI y éste deja de
ser el único interlocutor autorizado, en caso de conflictos electorales. Todavía en 1995 el
PRI contribuye a desactivar muchos conflictos antes de las elecciones, negociando
planillas comunes o el desistimiento de ciertos “pretendientes” al poder municipal. El
divorcio entre el partido y las asambleas comunitarias no se ha consumado todavía. El PRI
sigue siendo considerado la vía oficial para acreditar las planillas electorales. La reforma
electoral es demasiado reciente como para que las autoridades municipales y las fuerzas
locales la conozcan verdaderamente. Muchos ni siquiera saben que ya tienen la
posibilidad de acreditar independientemente a sus autoridades elegidas. En muchos casos,
empero, las autoridades municipales en funciones y las que acaban de ser elegidas
insisten en que su acreditación se realice a través del PRI, “como siempre”. La mayoría
invoca el respeto de las costumbres, pero esta decisión refleja sobre todo el temor de que
se rompa el antiguo pacto clientelista. Las autoridades municipales y las fuerzas políticas
locales temen que la acreditación independiente vaya a provocar el descontento del
gobierno y que éste decida vengarse reduciendo los recursos para el municipio.
62 A partir de 1998, en cambio, en 418 municipios la acreditación independiente es la única
opción posible. El PRI ya no es un mediador indispensable para efectuar las elecciones y
las acreditaciones de las autoridades municipales. Es verdad que en la mayoría de los
municipios continúa siendo percibido como el partido del gobierno. Conviene, por lo
tanto, seguirle siendo leal, pero ya no es el pasaje obligado para obtener el
reconocimiento oficial de las autoridades elegidas. La transacción clientelista pierde,
pues, uno de sus principales recursos legales. El PRI deja de ser la autoridad electoral
encargada de supervisar y registrar las planillas electorales, ya que la ley se lo prohibe.
Las palabras de uno de los dirigentes del PRI, Jacobo Sánchez López, son significativas:
Nos ataron de manos, ya no podemos llegar a los pueblos y proponerles resolver un
conflicto... los grupos confrontados nos responden que no pertenecen a ningún
patudo, que van a arreglar las cosas entre ellos, que no tenemos que intervenir.
Cualquiera puede denunciarnos, porque desde ahora estaremos fuera de la ley. Esto
nos limita muchísimo.20
63 Esta modificación de la ley trae consigo una transformación en los mecanismos de
mediación política. Las facciones y las autoridades municipales ya no tratan de resolver
sus conflictos con ayuda del PRI. Pueden acudir al IEE. Los conflictos adquieren
proporciones nunca vistas.
LA FRAGILIDAD DE LOS NUEVOS MECANISMOS DE ARBITRAJE
64 Para empezar, los conflictos se difunden mucho más ampliamente: el IEE es un espacio
público, lo que ahí se hace y se ventila adquiere mayor visibilidad que en el seno del PRI
(al menos hasta 2003). Es verdad que no todas las negociaciones son públicas. En los casos

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más difíciles, los representantes de las facciones rivales negocian con el presidente del IEE,
a puerta cerrada. Pero en la mayoría de los otros hay una fase en que los grupos políticos
se encuentran cara a cara, en sesiones abiertas al público y a los medios. Esto representa
un cambio considerable en comparación con elecciones anteriores en que las
negociaciones se realizaban en la intimidad del partido.
65 Por lo demás, el IEE no posee los mismos medios que el PRI para resolver los conflictos, ya
que éste contaba con todo el peso del Estado detrás de él. Tenía la autoridad y los recursos
financieros suficientes para “disciplinar” a los disidentes. En los casos más difíciles el
gobernador intervenía personalmente. A partir de 1998 esto ya no es posible. En todo
caso, las elecciones consuetudinarias ya no son cosa de los partidos; si el PRI interviene,
debe hacerlo con discreción, disimuladamente. Sus medios se ven igualmente reducidos:
continúa disponiendo de recursos financieros considerables pero ha perdido gran parte
de su autoridad. Como las facciones locales no se consideran necesariamente como
miembros o clientes de un partido, éste ya no ejerce la misma influencia sobre ellos.
66 Al mismo tiempo, ya lo dijimos, el IEE no es reconocido como un árbitro imparcial y
legítimo. Su autonomía respecto del gobierno es relativa. Muchos lo perciben como un
instrumento en manos del gobernador y su partido. Esta falta de legitimidad tiene un
efecto directo en la propia autoridad de esta institución. En muchos casos, como veremos
más adelante, el instituto electoral es incapaz de obligar a las facciones locales a negociar.
67 La fragilidad del árbitro electoral procede ciertamente de su falta de autonomía. Pero más
que un instrumento en manos del PRI, hasta 2003, el IEE es un espacio donde se expresan
de manera aleatoria las relaciones de fuerza entre los diferentes grupos políticos en el
interior de los partidos, del gobierno y de los municipios. Debilitado por los conflictos
internos que oponen, en este caso, al director general y al consejero presidente, la
autoridad electoral difícilmente logra asumir su papel de árbitro. En muchos casos, como
el de Santiago Matatlán, el IEE no logra controlar a las autoridades municipales salientes,
que quieren imponer a sus sucesores y dejar fuera a los adversarios políticos. Cuando una
solución amistosa no es posible, el IEE tampoco es capaz de imponer reglas del juego
aceptables para el conjunto de los actores locales.
68 Una vez más, la impotencia del IEE se deriva en gran parte de la reglamentación en
materia de elección consuetudinaria. Ésta se basa, en efecto, en el principio de respeto de
la autonomía de las comunidades en la elección de sus autoridades locales. Las
comunidades deben gozar de absoluta libertad en el nombramiento de sus autoridades. Se
supone que el IEE no debe intervenir más que para validar la elección y el congreso local
solamente ratifica la decisión de la autoridad electoral. La ley se basa en una concepción
autogestionaria en que las decisiones y la solución de los conflictos –si los hay– se dejan
enteramente en manos de las autoridades locales. La necesidad de un arbitraje externo no
se toca más que de manera marginal. Solamente en el artículo 125 del código electoral se
especifica que el IEE debe tener conocimiento de las disputas que aparecen en el momento
de las elecciones y tratar de resolverlas “por la vía de la conciliación”. 21 Pero ningún
procedimiento está previsto en caso de no alcanzar dicha conciliación. En gran medida, la
resolución de los conflictos depende de la buena voluntad de las facciones rivales. En
1998, por ejemplo, en diez municipios el IEE no consigue negociar un procedimiento
electoral aceptado por todos y remite la decisión al congreso local después de
transcurrido el tiempo legal de las elecciones.22

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69 Así pues, la ley pone fin a un modo de regulación política, el operado por el PRI, pero lo
reemplaza por un sistema de arbitraje imperfecto y frágil. Esto explica en gran parte los
conflictos que se producen a partir de 1998. Desde el momento en que el PRI-árbitro se
retira, afloran las rivalidades entre dirigentes y facciones. En muchos casos, los conflictos
no son realmente nuevos. Una revisión escrupulosa de la prensa en 1995 revela otros
conflictos que el PRI desactiva unos meses antes de la fecha oficial de las elecciones. Una
vez más, las palabras de Jacobo Sánchez López, el operador estatal del PRI, son
significativas:
En 1995 hay [en varios municipios] grupos que no logran ponerse de acuerdo... son
facciones del PRI que acuden al partido para que zanje sus diferencias. Entonces, nos
hicieron creer que se ponían de acuerdo por la vía de la concertación, para
constituir una sola planilla. Por eso en el IEE hay muy pocos problemas, porque el
PRI no puede hacer que sus militantes se pongan de acuerdo antes de las elecciones.
No como en 1998, no... eso es otra cosa, porque esta vez los partidos ya no pueden
intervenir. Al IEE le roca resolver todos los conflictos...23
70 El operador electoral del PRI no revela más que una parte de la verdad: en 1998 el PRI ni los
demás partidos se quedan con los brazos cruzados. En muchos municipios, el PRI trata de
influir en las elecciones a través de sus operadores regionales y locales: delegados del
gobierno, antiguos delegados municipales del PRI, diputados locales, dirigentes
comunitarios, etcétera. Pero ya no interviene como árbitro, tratando de reconciliar a su
“grey”, a partir de ahora lo hace como partido y apoya, más o menos directamente, a una
de las facciones locales. Frente a la división comunitaria, el PRI ya no puede asumir un
papel integrador; está obligado a actuar en lo oscuro, cosa que reduce su capacidad de
negociación y de cooptación. Por supuesto, esto no se debe únicamente a la ley electoral.
Se trata más bien del efecto conjugado de una intensificación de la competencia electoral,
de la influencia creciente de una corriente autonomista de inspiración neozapatista y de
la nueva reglamentación electoral. En efecto, al prohibir a los partidos que intervengan
en las elecciones municipales de más de 400 municipios, la ley impugna el pacto implícito
por medio del cual las autoridades locales se comprometen a sostener al PRI a cambio del
reconocimiento oficial y de los apoyos materiales que éste les garantizaba. A partir de
ahora, para preservar la lealtad de las autoridades y de las comunidades, el PRI debe
realizar esfuerzos que antes no tenía que hacer. Debe buscar por otros medios ganarse la
confianza de un electorado y unas autoridades municipales que disponen de nuevo
margen de maniobra.
LA INTERVENCIÓN ENCUBIERTA DE EOS PARTIDOS POLÍTICOS
71 Los ejemplos que citamos muestran hasta qué punto, pese a la prohibición legal, los
partidos políticos intervienen en las elecciones consuetudinarias. Su participación es
disimulada pero directa. En Matatlán, como en Tutla o Chayuco, aunque también en
Ayutla, los partidos dan su apoyo a una de las facciones locales. Cosa que hace que algunos
observadores digan que los conflicros son proyecciones locales de la competencia entre el
PRI y el PRD. Efectivamente, en los municipios en que la elección opone dos planillas de
diferente color (como en Matatlán y Chayuco), cada una está indirectamente ligada a uno
de los dos partidos, aun cuando esta relación no siempre se declare.
72 Los partidos son los principales mediadores entre las facciones locales y la autoridad
electoral. Constituyen el canal privilegiado para influir en las decisiones del Consejo

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General del IEE. Esto es verdad particularmente para los adversarios cuando quieren
contrarrestar la decisión de las autoridades municipales. En Matatlán las autoridades de
San Pablo Güilá y los opositores de la cabecera negocian con el apoyo del PRD. Lo mismo
ocurre en Chayuco. Algunos municipios eluden este esquema bipartidista, como San
Sebastián Tutla, donde los avecindados que se movilizan no tienen vínculos directos con
la oposición; sus dirigentes están más bien vinculados a un grupo diferente dentro del PRI.
En Ayutla los maestros, que tienen control del poder hasta 1997, adoptan una posición
antipartidista y rechazan el apoyo del PRD, mientras que sus adversarios son allegados del
PRI.
73 Los modos de articulación entre las facciones locales y los partidos políticos son variables.
En algunos casos, en el plano local existe un militantismo más bien reciente y frágil. Pero
en la mayoría de los casos los grupos locales establecen alianzas tácticas con los partidos.
No necesariamente existe una identificación ideológica anterior. Por regla general el PRI
es el interlocutor natural de las autoridades municipales, que la mayor parte de las veces
representan a los grupos dominantes, vinculados al poder central a través del
compromiso clientelista tradicional. Entonces los disidentes acuden al PRD para que los
escuchen. Rara vez la relación resulta de una iniciativa unilateral, sino más bien de una
convergencia de intereses. El PRD trata de conformar su propia clientela en el plano
municipal y los disidentes buscan un canal para intervenir en las decisiones del IEE. Estas
alianzas tácticas no siempre dan lugar a una relación duradera entre los partidos y sus
aliados del momento. Las identidades partidistas, como hemos dicho y repetido, siguen
siendo frágiles, sobre todo en lo que toca a la oposición. En cambio el PRI goza todavía de
la autoridad que le confiere su relación simbiótica con el gobierno. Tiene los medios para
ganarse la confianza de una clientela, que rebasan con mucho los de los otros partidos,
pese a los efectos de la crisis económica y de las transformaciones políticas en el plano
federal.
74 Los partidos políticos intervienen activamente en el seno del IEE, pero también en el
terreno. Sus propias estrategias constituyen una variable determinante que influye
directamente en la selección del régimen electoral. Los grupos locales –autoridades
municipales, disidentes, avecindados, etc.– nunca actúan aisladamente y sus estrategias
no responden nada más a motivaciones estrictamente locales. Los tejemanejes del poder
local son también los del poder regional y las relaciones de fuerza locales están
articuladas a las que se juegan en el plano de las regiones, del estado e incluso de la
federación. Las articulaciones son complejas y variables, pero el proceso de
autonomización de los poderes locales no significa que los municipios se hayan
convertido en islas separadas del juego político nacional y estatal.
75 La naturaleza y las estrategias mismas de los mediadores influyen directamente en la
dinámica del conflicto y la selección del régimen electoral municipal. Una vez más, es
significativo el ejemplo de San Sebastián Tutla. Los intereses y la decisión de los
dirigentes del PRI tienen un papel determinante en la preservación del régimen
consuetudinario en 1998. Sin el apoyo del PRI las autoridades municipales ciertamente no
habrían ganado el pleito. Efectivamente, el 24 de agosto de 1998 el IEE emite una
resolución que coloca a Tutla en el régimen de partidos políticos.24 La decisión se basa en
un estudio antropológico realizado bajo la responsabilidad de la Dirección de Usos y
Costumbres del IEE. La autoridad electoral se contenta con afirmar que los resultados de
este estudio confirman la viabilidad del régimen de partidos en el municipio de Tutla. El
representante del PRI ante el Consejo General del IEE impugna de inmediato la decisión.

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Propone a las autoridades municipales que impugnen la decisión ante el Tribunal Estatal
Electoral. Paso nunca visto, ya que generalmente los partidos tienen recurso a esta
instancia para denunciar irregularidades en los procesos electorales o impugnar
resoluciones del IEE que los perjudiquen. Sólo que esta vez el PRI acude al tribunal para
impugnar una resolución que no le afecta directamente –en apariencia–, puesto que se
trara de defender el derecho de una comunidad a preservar sus costumbres electorales.
De entrada a uno le sorprendería que un partido defienda una causa contraria a sus
propios intereses, ya que al querer restablecer el régimen consuetudinario en Tutla, el
propio PRI se priva de la participación directa en la competencia electoral. El argumento
jurídico de Miguel Ángel Carballido es interesante en este sentido, ya que afirma que la
resolución del consejo general perjudica a su partido en virtud de que la autoridad
electoral “no respetó el principio de legalidad y atenta contra el estado de derecho”. No se
pronuncia en realidad sobre el fondo del asunto, tratando de demostrar, por ejemplo, que
Tutla llena las condiciones legales para pertenecer al régimen consuetudinario. Cuestiona
la forma en que el consejo general tomó la decisión.25 Por una parte, éste se basó en un
estudio antropológico, cuando la ley señala otros procedimientos para determinar el
régimen de un municipio (artículo 110 del código electoral);26 por otra, los miembros del
consejo general no tuvieron conocimiento directo del expediente completo relativo al
caso de Tutla (incluidas las conclusiones finales del estudio antropológico en cuestión, que
recomiendan que se mantenga el régimen consuetudinario a condición de garantizar la
participación de los avecindados). Esta falta de información estaría en el origen de una
resolución errónea que atenta contra la legalidad sobre la que se basa el estado de
derecho y, por ende, ¡la existencia misma del PRI! El quejoso agrega, para acabar, que la
resolución del IEE viola el Artículo 25 de la Constitución local, ya que no protege las
“tradiciones y prácticas democráticas que las comunidades indígenas han utilizado hasta
ahora para elegir sus ayuntamientos”.
76 El 25 de septiembre de 1998 el tribunal electoral emite una sentencia favorable al
representante del PRI, pero no se limita a juzgar la forma en que los consejeros electorales
tomaron la decisión. En un preámbulo relativamente largo los magistrados se pronuncian
sobre las características mismas del municipio de San Sebastián Tutla. A partir de los
documentos proporcionados por el quejoso (cartas enviadas por las autoridades
municipales al IEE, actas de asambleas comunitarias, estudio antropológico, etc.),
concluyen que el municipio de San Sebastián Tutla presenta “características muy
tradicionales en su forma de gobierno”: sigue existiendo el sistema de cargos civiles y
religiosos, y el acceso a los puestos del ayuntamiento depende del cumplimiento de una
serie de obligaciones comunitarias, la asamblea sigue fungiendo como “órgano de
decisión” para resolver los problemas de la comunidad y designar a las autoridades
municipales, todo ello “a pesar de la proximidad de la capital y la explosión demográfica”.
27 A continuación los magistrados evocan los preceptos legales, desde el Convenio 169 de
la OIT hasta las constituciones federal y local, pasando por la Ley Estatal de los Pueblos y
las Comunidades Indígenas, para afirmar que el Estado tiene “la obligación de reconocer y
preservar las formas de organización social y política de las comunidades indígenas”. 28
Después de esta larga y meticulosa argumentación jurídica, los magistrados dan la razón
al representante del PRI: los consejeros electorales emitieron su resolución sin tener
conocimiento del expediente completo relativo al municipio de Tutla. Tampoco siguieron
los procedimientos señalados por la ley: buscar la conciliación entre las partes o bien

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recurrir a la consulta de la comunidad. La resolución del IEE es revocada y San Sebastián

Tutla vuelve al régimen consuetudinario.
77 Esta sentencia del Tribunal Electoral permite a las autoridades de Tutla efectuar sus
elecciones sin la participación de los avecindados y que el IEE las valide. Por paradójica
que parezca, la diligencia del PRI es enteramente lógica si se considera una estrategia
política cuyo objetivo principal es contener el avance de la oposición en un municipio
tradicionalmente priísta. El cálculo es relativamente simple: la oposición ha progresado
claramente en el fraccionamiento El Rosario desde las elecciones legislativas federales de
1997 y las estatales de 1998. Los votos del PRD y del PAN, sumados, rebasan ligeramente los
del PRI. Aun cuando los dirigentes de los avecindados son más cercanos al PRI, existe el
evidente riesgo de que se vean desbordados por la oposición en las elecciones. En cambio,
en la cabecera el PRI sigue llevando la delantera con un cómodo margen, a pesar de los
avances del PRD. Fuera de este cálculo electoral, parece ser también que las autoridades
municipales hicieron valer su lealtad –y la de su comunidad– hacia el PRI para convencer a
su representante de que “les diera una mano”. En realidad, estamos aquí ante una
reformulación del antiguo pacto clientelista con un nuevo disfraz. En palabras del ex
presidente municipal de Tutla, el representante del PRI se comprometió a ayudarlos con la
condición de que hicieran que la comunidad continuara votando por los candidatos de su
partido en futuras elecciones. Las autoridades municipales reiteran su lealtad al gobierno
y al PRI, al mismo tiempo que le piden a éste que los ayude a defender sus costumbres de
los “intrusos”. El antiguo pacto prevalece, el PRI se erige ahora en defensor de una
costumbre que sigue estando afiliada al partido gracias a la complicidad del grupo
hegemónico a nivel local.
78 El intercambio funciona tanto mejor cuanto que los magistrados del Tribunal Electoral
actúan en connivencia con el representante del PRI y el jefe de la Dirección de Usos y
Costumbres del IEE. Éstos les proporcionan incluso –por demanda expresa del gobierno–
los argumentos jurídicos para justificar el mantenimiento del régimen consuetudinario
en el municipio de Tutla. El gobierno cuenta así con evitar una confrontación que podría
poner en peligro la “gobernabilidad” de su estado –puesto que las autoridades de Tutla
han amenazado con eliminar a sus adversarios por la fuerza, si es necesario– y contener el
avance de la oposición en los suburbios de la capital.
79 El ejemplo de Tutla muestra que las estrategias de los partidos y las decisiones del poder
central tienen influencia directa en la adopción del régimen electoral. El cálculo
estratégico de los actores locales se articula al de los demás actores políticos fuera del
municipio. La costumbre se convierte en un instrumento político, en un medio para
preservar cierta configuración de las relaciones de fuerza. Con frecuencia el PRI está
mejor posicionado para sacar provecho de su presencia tradicional en el conjunto de los
municipios y su relación con el gobierno.
80 Pero hay excepciones, como veremos más adelante. La defensa de las costumbres es un
recurso que los adversarios pueden movilizar también para exigir una negociación de las
reglas del juego que les sean más favorables. Cuando los defensores de las costumbres
adoptan una posición independiente del PRI, éste asume la estrategia inversa: busca a toda
costa instaurar el régimen de partido para contrarrestar la costumbre de sus adversarios.
La realpolitik se manifiesta claramente, sin su disfraz indigenista.

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LA MEDIACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INDEPENDIENTES
81 Los partidos políticos no son los únicos mediadores. Si bien el PRI está presente en todos
los municipios del estado, los demás partidos, incluido el PRD, no alcanzan a “cubrir” la
totalidad del territorio. La herencia del corporativismo Estado-PRI-comunidad, en plena
descomposición, dificulta la consolidación del sistema de partidos. En las zonas rurales el
voto se diversifica, como veremos más adelante, pero la abstención alcanza niveles récord
y en la mayoría de las regiones prevalece un fuerte sentimiento antipartidista, nacido en
parte de una conjunción del principio comunitario del concenso y el “unitarismo” priísta.
En ambos lados la lucha electoral se percibe como una fuente de inestabilidad y un
obstáculo para el progreso de la colectividad. Como nos recuerda Soledad Loaeza, el
Partido Nacional Revolucionario se crea en 1929 para llegar a un acuerdo entre los
caudillos de la Revolución cuyas luchas intestinas impiden el restablecimiento de un
orden institucional y la reconstrucción del país.29 Desde su formación el régimen
posrevolucionario pone el acento en la unidad política de la sociedad como condición sine
qua non de la modernización y del progreso de la nación. 30 Esta ideología unitaria se
articula perfectamente con el unanimismo comunitario, a la vez que lo refuerza. Como
describimos ampliamente en el capítulo 1, el corporativismo comunitario y el del Estado
priísta se conjugan para dar nacimiento a la comunidad revolucionaria institucional. La
indefectible lealtad de los dirigentes comunitarios con el gobierno y su partido se vuelve
indisociable de su aversión por la ruptura del consenso en el interior de la comunidad.
82 Pero el antipartidismo tiene otros orígenes. Es un hecho que se deriva de la nueva élite
formada por la Iglesia e influida por los movimientos universitarios de fines de los años
sesenta. En el capítulo 2 describimos este fenómeno: la Iglesia, por intermedio de ciertas
congregaciones, como la de los salesianos en la región mixe, tiene considerable influencia
en toda una generación de jóvenes indígenas, y contribuye a la aparición de un
movimiento de afirmación identitaria hacia fines de los años setenta. Influidos por los
principios del Concilio Vaticano II, los misioneros transmiten a sus pupilos un ideal de
solidaridad y unidad de la comunidad cristiana, que recupera, aunque reinterpretándolos,
algunos de los principios de la organización tradicional.31 Los partidos políticos se
perciben aquí también como fuente de confrontaciones que impide la unión fraternal, la
única que puede arrancar a las comunidades indígenas de la situación de opresión y
pobreza en que se encuentran. Algunos de estos jóvenes indígenas participan también
más o menos directamente en los movimientos universitarios de protesta de los años
sesenta y setenta. La ideología marxista antielectoral contribuye a reforzar su concepción
negativa de los partidos políticos. En este semillero ideológico arraiga el movimiento
comunalista y autonomista de los años ochenta y noventa. Nuevas organizaciones se
crean en el plano regional, como la Asamblea de Autoridades Mixes o el UCIRI en el Istmo
de Tehuantepec. La Iglesia continúa apoyándolos, a veces participando directamente en
su formación y su dirección. En muchas regiones estas organizaciones tienen un arraigo
mucho más profundo que los partidos políticos. Se convierten en verdaderos
intermediarios, en el ámbito de la producción, o del desarrollo, pero también en el de la
política.
83 Estos nuevos mediadores, portadores de un proyecto comunitario, juegan un papel
central en la resolución de ciertos conflictos electorales. Son muy activos y también hacen
las veces de puente entre las facciones locales y el IEE. El ejemplo de Ayutla que hemos

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dado es significativo. Los maestros que controlan el poder hasta 1997 son antiguos
alumnos de los salesianos. Encarna esta nueva generación formada fuera de las escuelas
públicas y portadora de un proyecto de reforma, de modernización en el interior de su
comunidad. Ponen el acento en la solidaridad como motor del desarrollo y retoman
ciertos elementos de la organización comunitaria, como el tequio, que erigen en
principios rectores de su gestión municipal. En los años ochenta, constituyen asociaciones
locales encargadas de dar un sostén benévolo a las autoridades municipales u organizar
actividades culturales y deportivas en favor de la juventud. Trabajan siempre de concierto
con los salesianos y sobre todo con el párroco Pedro González Villanueva. Este último
forma parte de la generación que la congregación envía a cursar estudios de antropología
en la Universidad Iberoamericana en los años setenta, después del Concilio Vaticano II. En
su pastoral se esfuerza por aplicar los principios de la incluturación del evangelio. Guiado
por una percepción favorable de algunas características de la organización comunitaria,
alienta a sus alumnos a revalorizarlas y a “rescatar” las prácticas o valores tradicionales
“perdidos” como consecuencia de la modernización.
84 Pero para comprender la orientación que toma el conflicto electoral en Ayutla, cabe
agregar a la influencia ideológica de la Iglesia, la intervención directa de la organización
Servicios del Pueblo Mixe. Las autoridades municipales en funciones apelan a esta
organización en agosto de 1995, cuando sus adversarios se movilizan con el apoyo del
diputado priísta Teódulo Domínguez. Ansiosos de defender el poder que conquistaron en
1994, los maestros buscan un relevo externo que les permita ejercer presión sobre el
gobierno y el IEE. Hasta ese momento habían estado relativamente solos, ya que su
orientación comunitarista los hace que desconfíen naturalmente del PRD, al que asocian
con el corrupto sistema político. Se identifican más fácilmente con el discurso identitario
y autonomista de la organización Ser, pese a la distancia que habían mantenido respecto
de los dirigentes de esta organización, a causa de las rivalidades históricas que oponen los
municipios de donde son originarios.32 La organización les sirve de puente con la prensa
escrita y contribuye a dar forma a un discurso político que conecta su lucha local con un
movimiento indígena de mayores dimensiones.
85 Gracias a Ser los maestros de Ayutla participan en foros regionales sobre los derechos de
los pueblos indígenas, organizados con el apoyo de la Iglesia y que congregan a
numerosas organizaciones y representantes de las comunidades. Con ella descubren un
nuevo vocabulario y conceptos (libre determinación, autonomía, derechos indígenas,
etcétera) que dan sentido a su propia experiencia. Cobran conocimiento también del
desarrollo del conflicto en Chiapas, de las reivindicaciones del EZLN y de las negociaciones
que la guerrilla lleva con el gobierno. Los organizadores de estos foros, entre los cuales
figuran miembros de Ser, se encargan también de divulgar la nueva legislación electoral
sobre los usos y costumbres, que conciben como un medio para defender la autonomía
comunitaria y municipal. Gracias a estas reuniones y a la asesoría de los abogados de Ser,
los maestros pueden movilizar cierto número de recursos legales y políticos que antes no
conocían. Al inscribir su movilización en el marco de un movimiento general, de alcance
federal y de resonancia internacional, le atribuyen una fuerza y una legitimidad de las
que hasta entonces carecía. El estratégico apoyo de los nuevos mediadores regionales les
permite elaborar una interpretación del conflicto local en la que ya no aparecen como un
grupo que defiende sus intereses particulares. Se presentan a partir de entonces como los
defensores de la unidad y de la autonomía comunitaria en contra de los intereses
mezquinos de un puñado de individuos corruptos. Están investidos de una verdadera

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misión que rebasa al mismo tiempo las redes locales, dado que está inscrito en un
movimiento global de defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Por eso los
comunicados que las autoridades municipales en turno envían a la prensa o los mensajes
que inscriben en las paredes del municipio, presentan su movilización como una lucha
por la unidad del pueblo mixe. La lucha ya no es local, sino la expresión de un combate
por la autonomía de un pueblo entero. El cambio es radical ya que como muchas otras
regiones, la mixe está marcada por una lógica localista, y las comunidades, aunque
pertenezcan a la misma etnia, tienen relaciones conflictivas entre sí. La intervención de
Ser contribuye a desenclavar el conflicto de Ayutla, a darle un significado político
regional e incluso nacional.
86 La intervención de este tipo de organización tiene un efecto determinante en la
orientación y la salida del conflicto electoral. En Ayutla, como en otras partes, existe un
tejido comunitario y algunas reglas y prácticas que regulan la política local, pero lo que
los actores locales llaman usos y costumbres puede someterse a diversas interpretaciones.
Aun cuando una de las partes en conflicto quiera hacerlos aparecer como algo objetivo,
unívoco, las costumbres siempre son objeto de una interpretación selectiva, de una
elaboración política para legitimar y consolidar una cierta relación de fuerza. Quien dice
selección dice elección, y es en esta elección donde la influencia de mediadores tales como
la Iglesia o bien las organizaciones independientes –muchas veces cercanas a ella– tienen
un papel decisivo. Proporcionan a los actores locales un marco de interpretación de la
realidad social y política que hace que den más valor a determinados aspectos de la
organización comunitaria y que movilicen ciertos recursos institucionales en vez de
otros.
87 La defensa de los usos y costumbres refleja una estrategia política que implica tanto a los
actores locales como a los que les sirven de relevo en un nivel supralocal. La naturaleza
misma del aliado exterior puede variar de una región a otra e imprimir una orientación
diferente a las estrategias de las facciones locales. Una vez más, nada está dado por
anticipado. Cabría imaginar que las autoridades de Ayutla hubieran podido establecer una
alianza con el PRD si éste hubiera tenido la capacidad de intervenir rompiendo con la
tradicional actitud clientelista. En otros sitios, pese a la posición autonomista y
antipartidista de los actores locales, éstos escogen hacer una alianza táctica e informal
con un sector del PRD (el que conforman los dirigentes de la COCEI), en vez de recurrir a
otro tipo de mediación. En Ayutla, Servicios del Pueblo Mixe llena el vacío dejado por los
partidos de oposición, que son incapaces de realizar una verdadera labor de articulación
de las demandas locales sin dar la impresión de que los mueve un fin puramente electoral
y clientelista. El repliegue sobre la comunidad y la defensa de la autonomía son
igualmente reveladores de las deficiencias del sistema de representación política que
suscitan el rechazo de una buena parte de las élites y de las poblaciones locales.
88 Los ejemplos que evocamos demuestran que la preferencia por un régimen electoral –
usos y costumbres o partidos políticos– y los conflictos que puede suscitar, no está
exclusivamente determinada por factores socioeconómicos o culturales. Incluso, si hay
más “juego” y por ende más conflicto en los municipios que pasan por profundos cambios
económicos, sociales y culturales (como los situados en las regiones donde la agricultura
de subsistencia cede el sitio a una agricultura de exportación, o los que son absorbidos
por la expansión de la capital), los factores estructurales no explican por sí solos las
variaciones que pueden observarse entre municipios de características semejantes pero
que emprenden caminos políticos diferentes. Solamente si tomamos en cuenta las

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dinámicas propiamente institucionales (cambio político en el plano federal,

descentralización, reformas electorales) y las estrategias políticas que se derivan de ellas,
podremos comprender estas diferencias.
89 La legislación sobre los usos y costumbres tiene por derecho propio un papel en la
formación de nuevas estrategias políticas. Hay que considerarla como una variable
independiente y no como un simple reflejo de las transformaciones que afectan a la
sociedad de Oaxaca. Al mismo tiempo, los conflictos que describimos revelan hasta qué
punto es ambigua la orientación del cambio político. Las costumbres legalizadas y los
nuevos mecanismos de mediación política que se derivan de la reforma electoral son
otros tantos recursos institucionales que los actores de las más diversas orientaciones, a
veces contradictorias, pueden movilizar para alcanzar sus objetivos. ¿Debemos, por ello,
concluir que la reforma electoral refuerza las lógicas de manipulación y de exclusión en
nombre del “respeto de las tradiciones”? ¿Son los conflictos reveladores de una
radicalización de las formas de dominación, de un refuerzo de viejos o nuevos
caciquismos? ¿O bien debemos ver en ellos los reflejos de una descomposición de los
antiguos mecanismos de mediación política y la aparición caótica y endeble de un nuevo
orden político? ¿Qué ocurre en los municipios donde no se ha detectado oficialmente
ningún conflicto? ¿Representan simplemente espacios en los que el antiguo compromiso
clientelista ha quedado intacto, o bien son escenario de una recomposición silenciosa,
gradual, pero no menos real, de las relaciones sociales y políticas? Para tratar de
responder a estas preguntas ahora más que nunca es indispensable que nos volvamos
hacia los actores locales, sus representaciones y las estrategias políticas que aplican.
NOTAS
1. Roberto Varela, “Estructuras de poder en comunidades de Morelos”, en Jorge N. Padua y Alain
Vanneph (coords.). Poder local poder regional, pp. 144-163.
2. Roberto Varela, “Estructuras de poder”, p. 162.
3. Los maestros se convirtieron en la clase política “natural” de Ayutla a partir de los años
sesenta, cuando se intensifican las relaciones con el Estado. Para más información sobre el
apogeo y la declinación del papel político de los maestros en la región mixe, véase Etsuko Kuroda,
“Los mixes ante la civilización universal”, Bulletin of the National Museum of Ethnology, vol. 18, núm.
3, 1993, pp. 495-531.
4. Entrevista con las autoridades de San Pablo Güilá, noviembre de 1998.
5. Jack Knight, institutions and Social Conflict.
7. Ibid.
8. Ibid.
9. Cipriano Flores Cruz, “El sistema electoral mediante usos y costumbres en los municipios
indígenas de Oaxaca”, En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca, núm. 8, octubre-noviembre de
1998, p. 12, primera parte.
10. El candidato del PRI obtiene 459 votos, 146 el del PRD y 142 el del PAN.
11. Noticias, 31 de agosto de 1998.
12. Entrevista con Armando López López, Matatlán, febrero de 1999.

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13. Palabras de Juan José Méndez. León, presidente municipal de Santiago Matatlán (1996-1998),
recogidas durante una sesión de negociación en el IEE, Oaxaca, 6 de abril de 1998.
14. Bajo Palabra, núm. 23, 16 de agosto de 2001, p. 10.
15. La ley señala que el consejero presidente del IEE debe ser elegido por dos terceras partes del
Congreso local, a propuesta de los diferentes grupos parlamentarios. En 1995 Cipriano Flores
Cruz es propuesto por el PRI, pero va antes el gobernador Diódoro Carrasco Altamirano había
decidido impulsar su candidatura. Lo mismo ocurre con su sucesor, José Luis Echeverría Morales,
quien es “sugerido” a los diputados por el gobernador José Murat, en 2002.
16. Durante diez años, de 1985 a 1995, dirige la escuela nacional de cuadros del PRI.
17. El director general, al igual que el secretario general, el representante del registro federal de
electores y los representantes de cada partido, tienen todos derecho a participar en las
deliberaciones del consejo general, pero no pueden votar.
18. La ley prevé tres direcciones ejecutivas: la dirección ejecutiva encargada de la organización
de las elecciones, la que se ocupa de la capacitación de los funciones de casillas y del personal
electoral, y la encargada del financiamiento el registro de los partidos políticos. Existe también
una dirección de usos y costumbres, creada por iniciativa de Cipriano Flores sin que se modificara
la ley.
19. Se constituyen comités electorales en los 25 distritos de Oaxaca y en los 152 municipios
clasificados bajo el régimen de partidos políticos, siguiendo el modelo del Consejo General del IEE,
con consejeros electorales sin filiación partidista y con representantes de cada uno de los
partidos. Solamente los primeros poseen derecho de voto en los comités.
20. Entrevista con Jacobo Sánchez López, diputado local (1998-2001) y secretario de asuntos
electorales del PRI, Oaxaca, 22 de octubre de 1999.
22. Son los municipios siguientes: San Pablo Etla, Santa María Colotepec, La Pe, Santiago Xanica,
San José Ayuquila, Santiago Ixtayutla, Santa María Camotlán, Santiago Yaveo, San Miguel
Tlacotepec y Santiago Matatlán.
23. Entrevista con Jacobo Sánchez López, 18 de enero de 2000.
24. Acuerdo del Consejo General del IEE, mimeo., 24 de agosto de 1998.
25. Según la ley, el acceso al Tribunal Electoral está reservado a los partidos políticos. El
representante del PRI se esfuerza entonces por demostrar en qué lesiona a su partido la
resolución del Consejo General del IEE, ya que el argumento de que perjudicaría a la comunidad
de Tutla no sería aceptable.
26. Este artículo señala que el IEE debe tratar de llegar a un acuerdo entre las partes por la vía de
la conciliación. En última instancia, si no es posible llegar a un acuerdo, la autoridad electoral
debe consultar a la comunidad
27. Fallo del Tribunal Electoral sobre el caso de San Sebastián Tutla, mimeo., 5 de septiembre de
1998, p. 6.
28. Fallo del Tribunal Electoral sobre el caso de San Sebastián Tutla, mimeo., 5 de septiembre de 1998,
p. 6.
29. Soledad Loaeza, “Mexique. Construire le pluralisme”, en Georges Couffignal (coord.),
Réinventer la démocratie. Le défi latino-américain, p. 206.
30. Ibid.
31. Kristin Norget, “The Politics of Liberation. The Popular Church, Indigenous Theology, and
Grassroots Mobilization in Oaxaca, Mexico”, Latin American Perspectives, vol. 24, núm. 5,
septiembre de 1997, pp. 96-127.
32. Floriberto Díaz, el fundador de Ser, es originario de Tlahuitoltepec, el municipio vecino con el
que Ayutla tuvo conflictos sangrientos en el pasado por cuestiones de tierras.

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Capítulo 7. La costumbre contra la

democracia
1 La legalización de los usos y costumbres se realiza en el momento mismo en que México

se encamina hacia la democracia electoral. En ocasión de las elecciones federales del 6 de
julio de 1997, por primera vez en la historia del país el PRI pierde la mayoría en la Cámara
de Diputados. El PRD gana las elecciones en el Distrito Federal y el PAN en Nuevo León y
Querétaro. En 1998, el PRD gana las elecciones en los estados de Zacatecas y Tlaxcala, y el
PAN en el de Aguascalientes. Signos todos precursores de la “gran alternancia” del 2 de
julio de 2000, en que el PRI pierde las elecciones presidenciales por primera vez en 71
años. Las alternancias se multiplican y la competencia electoral se vuelve costumbre. ¿Se
queda el estado de Oaxaca al margen de este cambio político? Muchos analistas de la vida
política mexicana ven con malos ojos el reconocimiento de las costumbres comunitarias,
pues consideran que semejante reforma no puede más que reforzar el caciquismo y
preservar la hegemonía del PRI, al legitimar las formas autoritarias de gobierno local. La
experiencia oaxaqueña adquiere más interés al suspenderse las negociaciones entre el
gobierno y los neozapatistas desde 1996 y el tema de la autonomía crea polémica en el
debate parlamentario de 2001, sobre la reforma constitucional en materia de derechos
indígenas.
2 Veremos a continuación hasta qué punto resulta difícil hacer una lectura unívoca de las
dinámicas políticas que acompañan a la legalización de las costumbres. Si bien la mayoría
de los conflictos que describimos tienen que ver con estrategias de imposición y de
exclusión en nombre del respeto de las tradiciones, también reflejan dinámicas de
movilización y de replanteamiento de las reglas del juego político. En la mayoría de los
casos estas negociaciones desembocan en arreglos más democráticos que los que solían
prevalecer. Lejos de preservar la comunidad revolucionaria institucional, la legalización
de las costumbres parece contribuir a su descomposición y a la producción negociada de un
nuevo orden político.

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LA COSTUMBRE AL SERVICIO DE LOS CACIQUES

3 El gobierno de Diódoro Carrasco Altamirano busca garantizar la estabilidad política
anticipándose a las reivindicaciones de las organizaciones indígenas independientes. En el
reconocimiento de las costumbres electorales vé una forma de consolidar su legitimidad y
al mismo tiempo frenar los progresos de la oposición. Ya mostramos que el
reconocimiento de los usos y costumbres se inscribe decididamente en el cambio y refleja
la competencia de las diferentes fuerzas políticas por controlar las transformaciones del
sistema político. El PRI no puede seguir manteniendo el monopolio de los municipios
rurales e indígenas y pretende por ello renegociar los límites de la competencia electoral
para poder conservar una posición hegemónica. En cierta medida lo consigue. La
simbiosis Estado-partido-comunidad se disloca, pero el PRI apoya más o menos
directamente a los grupos dominantes en el plano local, que recurren a la defensa de los
usos y costumbres para neutralizar a sus adversarios. El vínculo clientelista se renegocia,
pero a partir de ahora implica solamente a ciertas facciones en el interior de las
comunidades y ya no a la unidad corporativa que constituía la comunidad revolucionaria
institucional. En otras partes, el gobierno y el PRI sacan provecho de una lógica de
repliegue comunitaria marcada por un anti-electoralismo radical.
4 Como mencionamos en el capítulo anterior, la costumbre legalizada se convierte en un
instrumento de legitimación en manos de los grupos que detentan el poder municipal,
por lo que se corre el riesgo de que refuerce las tendencias observadas por Jan Rus en San
Juan Chamula: los antiguos promotores bilingües, agentes de modernización impulsados
por el general Cárdenas, se convierten en los principales defensores de las tradiciones
comunitarias. Y con buen motivo: al defender las costumbres defienden su propio poder.
Controlan la economía local (venta de alcohol, usura, transporte) y el acceso a los cargos
municipales. Especialmente sacan provecho del consumo ritual de alcohol y el conjunto
de gastos que las mayordomías acarrean. Al defender las costumbres intentan impedir el
surgimiento de una élite que pretende romper su monopolio y establecer relaciones con
el exterior.1 Esta situación se vuelve particularmente dramática a partir de los años
setenta: miles de personas son expulsadas so pretexto de que no quieren asumir los
cargos tradicionales y por ende amenazan la unidad de la comunidad. Dinámicas similares
se despliegan también en algunos municipios de Oaxaca, aunque rara vez alcanzan el
mismo nivel de violencia.
LA ASAMBLEA MANIPULADA: EL CASO DE SANTIAGO IXTAYUTLA:

1998-2000
5 A partir de 1995, los caciques o los candidatos al caciquismo tienen en Oaxaca un

instrumento legal que les permite defender el orden local con toda legitimidad. Las
dinámicas autoritarias parecen inevitables. Evocamos el caso de Santiago Matatlán y San
Sebastián Tutla. Otros ejemplos son muy ilustrativos, como los de San Agustín Chayuco y
Santiago Ixtayutla en 1998, en aquel entonces, las autoridades de estos dos municipios
representan a grupos dominantes cuyo poder se basa a la vez en el control de la economía
local y en las relaciones con los caciques regionales. El poder de estos líderes locales no
siempre es añejo. En Ixtayutla, Paulino Millán consolida el suyo a partir de los años
ochenta. Poco a poco se convierte en el principal intermediario entre la comunidad y el

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exterior. Controla el comercio, saca provecho de la explotación del bosque y, sobre todo,
se convierte en el operador local del cártel de Francisco Iglesias Meza, el padrino de
Jamiltepec.
6 Fin 1998 el presidente municipal en turno, Nicolás Ramírez Roque, pretende imponer a su
hijo en la presidencia municipal, con el apoyo de Paulino Millán y Heberto Abraján Díaz. 2
Organiza una asamblea de pueblo que intenta controlar repartiendo alcohol y
amenazando a los más reacios. Al no conseguirlo, “disuelve” la asamblea, organiza otras
dos y finalmente logra colocar a uno de sus allegados en la presidencia.
7 Ante la reacción de sus adversarios, el presidente en turno invoca siempre el respeto de
las costumbres, ya sea para justificar la distribución de alcohol durante las asambleas o
bien para exigir al IEE la validación de la elección. Francisco Caballero, el presidente cuya
elección es impugnada, afirma haber recibido, de manos del consejo de ancianos, la vara
de mando, “símbolo del poder en Santiago Ixtayutla”.3 Por su parte, el diputado del PRI
Heberto Abraján Díaz acusa al diácono José Rentería de aliarse con el PRD para “socavar
los principios de autonomía de los pueblos indígenas”.4
8 La lógica discursiva sigue siendo la misma: los adversarios son agitadores, representan a
una minoría manipulada por la Iglesia o por el PRD que pone en peligro la unidad y el
progreso de la comunidad. Al unísono, las autoridades en turno, sus sucesores y el
diputado del PRI llaman al respeto de las tradiciones en contra de la violencia y el
desorden. Se erigen en defensores de la autonomía de las comunidades contra la intrusión
del PRD, de la Iglesia o de la guerrilla.5
LA COSTUMBRE CONTRA LOS OPOSITORES: EL CASO DE SAN

AGUSTÍN GUAYUCO
9 En San Agustín Chayuco la dinámica es semejante. Aquí el presidente en turno en 1998,

Máximo Flores Alavez, restaura las costumbres para poder controlar mejor la elección de
su sucesor. Al igual que en Ixtayutla, goza del apoyo de Heberto Abraján Díaz y del PRI. Su
objetivo es neutralizar a una oposición vinculada al PRD, que obtuvo muy buenos
resultados en las elecciones municipales de 1995 y en las legislativas federales de 1997.
Máximo Flores cuenta con organizar una asamblea que pueda controlar. Asiste a las
reuniones del IEE acompañado de algunos tatamandones, que supuestamente representan
la autoridad tradicional de Chayuco. La estrategia es eficaz: aunque finalmente el
presidente debe renunciar a su asamblea, consigue movilizar a los miembros de la Unión
de Ejidos, creada y dirigida por él, en favor de su candidato. Unos días antes de la elección
distribuye dinero entre las autoridades de las agencias para que acarreen a los electores
hasta la cabecera, donde se instalarán las casillas de voto.
10 Las reglas del juego negociadas con el IEE parecen democráticas, ya que garantizan el voto
secreto con urnas, en casillas vigiladas por representantes de cada planilla. Pero las
condiciones de la competencia son disparejas: el candidato del presidente goza del apoyo
directo del PRI (a través del delegado regional del gobierno y del diputado electo). Apoyo
que le permite, gracias al voto de los habitantes de las agencias movilizados por Máximo
Flores, ganar las elecciones por un corto margen.6 Por lo demás, la oposición queda
totalmente excluida de la administración municipal, dado que las dos facciones rivales
convienen con antelación que la planilla que gane las elecciones ocupará todos los
puestos del ayuntamiento.

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11 Ese regreso peculiar al régimen consuetudinario es presentado como una forma de poner
fin a las confrontaciones supuestamente provocadas por los partidos políticos desde el
comienzo de los años noventa. Una vez más, cuando Máximo Flores y los tatamandones
hablan de partidos políticos, se refieren sobre todo al PRD. En 1988, Cuauhtémoc Cárdenas,
el candidato del FDN y futuro fundador del PRD, obtiene muy buenos resultados en la
región de Jamiltepec, Chayuco incluido. Recibe el respaldo de los jóvenes, que ven en él
una posibilidad de cambio, aunque también de los mayores, para quienes es ante todo el
hijo de Tata Cárdenas, el hombre que impulsó la reforma agraria, cuya memoria
permanece particularmente viva en la Mixteca. Tras semejante triunfo electoral, unos
antiguos empleados de la Conasupo, encargados de la creación y la gestión de tiendas
comunitarias, deciden promover al PRD en la región y activan toda una red constituida
cuando eran funcionarios, logrando ocupar puestos de elección popular a nivel local y
federal a partir de 1994. En Chayuco apoyan a los rivales de Máximo Flores durante las
elecciones municipales de 1995. Éste gana con sólo 64 votos de diferencia pero se niega a
integrar a dos representantes de la oposición al ayuntamiento, como lo prescribe la ley
electoral.
12 A lo largo de su mandato Máximo Flores da muestras de intransigencia. Gobierna
autoritariamente, instaura un toque de queda y utiliza la fuerza para mantener el orden
en el municipio. Después de que la policía municipal cometiera una serie de atropellos,
sus adversarios se apoderan de la presidencia municipal y obligan al ayuntamiento a
instalarse en una bodega de café durante casi un año. La víspera de las elecciones
municipales de 1998, la comunidad está totalmente polarizada entre los enemigos y los
partidarios del presidente. Éste se dedica entonces a descalificar a la oposición,
acusándola de ser el origen del conflicto y la división. Apela al retorno a la unidad, a la
paz, perturbada por los “agitadores” del PRD. Se gana así a los tradicionalistas, que
identifican al PRI con las costumbres y que sueñan con un regreso a la comunidad
revolucionaria institucional de antaño. Ironía de la historia, dado que durante mucho
tiempo Máximo Flores despertó la desconfianza de los mismos ancianos: en los años
setenta, pactó con la guerrilla cabañista para eliminar a los caciques de Chayuco.
13 Aun cuando la operación de restauración del orden tradicional fracasa, la adopción del
régimen costumbrista no deja de reflejar una lógica de exclusión contraria a la
democratización que está en marcha a nivel nacional. Todo lleva a creer que en Chayuco,
como en Ixtayutla, Matatlán o Tutla, el PRI recupera el terreno perdido frente a la
oposición, apoyándose en nuevos caciques que se erigen en defensores de las costumbres,
para garantizar mejor el monopolio autoritario del poder local.
14 Esta primera lectura parece confirmar la interpretación de Roger Bartra7, Juan Pedro
Viqueira8 o Fernando Escalante,9 cuando ven en los usos y costumbres formas de gobierno
esencialmente corporativas y autoritarias, cuya legalización no puede más que reforzar el
caciquismo y la violencia.
15 En muchos casos, la defensa de las tradiciones sirve para legitimar la exclusión de los
disidentes (políticos y religiosos), pero también de las mujeres, de los avecindados y de los
habitantes de las agencias. Permite también al PRI preservar una unidad amenazada por la
consolidación de los partidos de oposición. Porque aun cuando el partido oficial no puede
atribuirse las victorias electorales, sí goza de la lealtad de las autoridades municipales y
de los líderes a los que apoya en forma más o menos disimulada. En muchos municipios la
estrategia de “cambiarlo todo, para que todo siga igual” parece haberles funcionado.

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LA REPRODUCCIÓN DEL PACTO CLIENTELISTA
16 El vínculo clientelista no se ha roto. Al contrario, en muchos casos la defensa de las

costumbres y de la unidad comunitaria sirve para preservar, incluso para restaurar, la
lealtad histórica que vincula a comunidades y Estado, por intermediación del PRI y sus
operadores locales. La apuesta gatopardista parece haberse ganado en algunos municipios,
aunque sea ilusorio querer volver a la unanimidad de antes.
La restauración de la comunidad revolucionaria institucional
17 “Deseamos que Chayuco esté en paz, que ya no haya violencia por culpa de los partidos
políticos... además, aquí, somos cien por ciento priístas”,10 declaran al unísono Máximo
Flores y los tatamandones ante el presidente del IEE, al parecer sin inmutarse por la más
mínima contradicción. El rechazo por parte de los partidos de las divisiones que provocan
en el seno de la comunidad es inseparable, aquí, de una afirmación de lealtad con el
gobierno y el PRI, que no es percibido realmente como un partido político, sino como la
representación oficial del gobierno ante las comunidades. Cuando los tata-mandones
defienden la costumbre están afirmando a la vez su fidelidad hacia una institución que no
se distingue del gobierno. No manifiestan su adhesión a un partido político en tanto que
organización autónoma, portadora de una ideología y de un programa particular.
18 En Chayuco, “la mayoría de la gente es priísta, porque saben que es el gobierno el que
apoya a las comunidades, el que trae los programas. Gracias al gobierno hay recursos,
podemos trabajar, construir... por eso, desde que yo era pequeño, cuando se practicaba la
costumbre, las personas nombradas se registraban siempre con el PRI, porque es él el que
ayuda al pueblo, es él el que le da dinero”11 –nos recuerda Máximo Flores, para justificar
su lealtad con el gobierno y el PRI. Sus palabras hacen eco de las de Pedro Nicolás, el
tatamandón que citamos en el capítulo 1, cuando dice que el PRI “es parte de la
costumbre”.
19 El vínculo clientelista parece reproducirse de maravilla. Frente a la penetración de los
partidos de oposición, la costumbre, la unidad comunitaria y la lealtad hacia el gobierno
son inseparables. La simbiosis Estado-partido-comunidad parece estar a salvo, al menos
en parte, cuando un joven líder como Máximo Flores se une a los ancianos para defender
la costumbre y el el consenso en contra de la injerencia de la oposición. Desde el punto de
vista electoral, el PRI se beneficia directamente de esta reproducción del vínculo
clientelista. Aun cuando las autoridades municipales han dejado de tener filiación
partidista oficial, siguen siendo fieles al PRI y se encargan de hacer a un lado a los
opositores. Aunque no exista un vínculo directo y unívoco entre el régimen
consuetudinario y el comportamiento electoral durante las elecciones supramunicipales –
como veremos más adelante–, la simbiosis entre el PRI y la costumbre no deja de hacer
más difícil la consolidación de la oposición en el plano local. Excluidos de la gestión
municipal, los opositores no tienen los medios para financiar una movilización, que con
frecuencia funciona de manera clientelar. El PRD, cada vez más dividido en el centro, no
representa un apoyo institucional suficiente para contrarrestar las estrategias de
reconquista política que despliegan las autoridades municipales con ayuda del gobierno
del estado.

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20 En Chayuco, por ejemplo, los opositores reprochan a su partido haberlos abandonado.

Acusan al presidente Francisco Sánchez (1998-2001), el sucesor de Máximo Flores, de
hacer un uso arbitrario y clientelista de los recursos municipales. Es verdad que este
último, menos intransigente y polémico que Máximo Flores, consigue desmovilizar a una
parte de sus opositores. Los perredistas aparecen así como unos “aguafiestas” aislados e
incapaces de mantener sus promesas.
21 Ocurre lo mismo en Tutla, donde los adversarios de la cabecera son perseguidos ante la
justicia por un asunto de invasión de terrenos. Su dirigente, Raúl Martínez Vásquez,
temiendo ser encarcelado, abandona el municipio y se instala en la ciudad de Oaxaca.
Denuncia una verdadera represión, orquestada por el gobierno del estado en complicidad
con las autoridades municipales. Extirpado el “cáncer”, la unidad de la comunidad se
recupera. Las autoridades locales ya no tienen que enfrentarse a los avecindados del
fraccionamiento de El Rosario, cuyas demandas de participación en la gestión municipal
son cada vez más apremiantes. Aquí también las autoridades municipales hacen uso de la
fuerza, encarcelan a uno de los dirigentes de los avecindados y tratan de dividir al
“enemigo”, allegándose una parte de los comerciantes y de los representantes de barrio
de El Rosario. Así, unos meses antes de las elecciones municipales de 1998, las autoridades
municipales obtienen que estos aliados “externos” envíen cartas al IEE manifestando su
acuerdo para que las elecciones municipales continúen haciéndose según la costumbre, y
afirmando que no desean participar en ellas.12
22 También en Matatlán los opositores de desmovilizan tras la retirada del PRD, demasiado
absorbido por sus luchas intestinas para apoyar a los grupos locales. Una vez pasada la
coyuntura electoral, los vendedores de mezcal restablecen una hegemonía apenas
cimbrada. El vínculo clientelista se renueva: el padrino del mezcal, Pedro Mateo, obsequia
un automóvil último modelo al gobernador José Murat, en señal de lealtad y con el fin de
asegurarse los favores –y la complicidad– del “gran patrón” en los próximos años. Aquí
también funcionó a la perfección la “operación usos y costumbres”. La oposición queda
aislada, disgregada, mientras las autoridades municipales y el grupo que las apoya
mantienen una relación directa con el gobierno y el PRI.
23 Naturalmente, no hay que caer en una simplificación desmedida. En municipios como
Matatlán o Tutla la instrumentalización de la costumbre se asemeja a una manipulación
lato sensu. En otros lados, es más una convergencia de intereses entre una élite local (que
quiere reproducir las bases comunitarias de su propio poder) y el gobierno (que quiere
preservar la hegemonía del PRI y la estabilidad política), que una estrategia deliberada,
maquiavélica. Como en otros tiempos, los que defienden la costumbre corporativa,
favorecen al PRI, sin que ése fuera su objetivo primordial. Una vez más, lejos de reflejar
una convicción ideológica partidista, el priísmo de los tatamandones de Chayuco es antes
que nada la expresión de un deseo de dar marcha atrás, de restaurar el orden tradicional
en el que ocupaban un lugar central. El PRI no hace más que sacar provecho de manera
directa, sin que necesariamente haya una alianza “táctica” concertada. La cadena de
confluencia de intereses no se detiene aquí: es casi seguro que las intenciones de un Máximo
Flores no son enteramente las mismas que las de los tatamandones y que su priísmo
refleja más bien un cálculo estratégico a mediano plazo. Más que recrear la unidad
comunitaria, su objetivo es eliminar a sus adversarios políticos; para ello necesita
descalificarlos en nombre de la defensa de las tradiciones y a la vez unirse de manera
deliberada y negociada con los representantes del PRI.

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El PRI en busca de nuevos liderazgos locales
24 Por añadidura, querer analizar a toda costa las estrategias locales de exclusión de los
disidentes como operaciones comandadas por el PRI más o menos directamente sería
reductor. Ya demostramos en el capítulo anterior que los municipios han ganado
autonomía y todo lleva a pensar que las relaciones de fuerza y las dinámicas de poder en
el plano local no son simples réplicas de los conflictos que tienen lugar en el centro. La
acción de las autoridades municipales y sus opositores responde a intereses y urdimbres
locales, a su vez relativamente autónomos. El PRI trata de articularse a los conflictos
locales, de crear alianzas con las facciones locales con el fin de garantizar una clientela
para las próximas elecciones, pero está en competencia a su vez con otros partidos en ese
quehacer. También aquí cabe utilizar la imagen de la confluencia de intereses: las
facciones locales buscan apoyos institucionales “exteriores” para reforzar su posición en
el plano municipal, mientras que el PRI y los demás partidos aspiran a implantarse o a
consolidar su posición en los municipios.
25 Las lógicas de exclusión que describimos no son exclusivas de simples priístas disfrazados
de jefes consuetudinarios. Son la obra de verdaderos empresarios políticos que pretenden
defender los intereses de grupos o de redes a los que representan y encuentran en ciertas
interpretaciones de la costumbre y de la autonomía comunitaria un medio para alcanzar
sus objetivos. Establecen alianzas más o menos deliberadas con los partidos políticos, pero
puede ocurrir que actúen apoyándose en otros relevos institucionales, como la Iglesia, las
organizaciones sociales o las ONG, según las oportunidades que se presenten.
26 No obstante, el gobierno y el PRI conservan una posición ventajosa. Tienen a su servicio
una estructura de mediación que abarca el territorio entero: las delegaciones regionales
del gobierno. Cada región dispone de uno o varios delegados, cuya función oficial es
representar al gobierno ante la población local y las autoridades municipales. Tienen bajo
su control las antenas regionales del Coplade, encargadas de supervisar la gestión de los
recursos municipales descentralizados. Estas delegaciones del gobierno ejercen
considerable influencia en las autoridades municipales, aunque sea porque controlan la
información sobre los recursos asignados a los municipios. Se aprovechan de la falta de
experiencia y conocimiento de las autoridades municipales, que suelen pensar que los
delegados pueden intervenir directamente en la transferencia de los recursos
municipales.
27 En realidad, las delegaciones tienen prerrogativas relativamente limitadas, pero de todos
modos pueden intervenir ante la administración central para suspender o retardar la
entrega de una parte de los recursos destinados a los municipios. Las organizaciones
independientes, los partidos de oposición y muchas autoridades municipales critican la
existencia misma de estas delegaciones, que consideran anticonstitucionales. Invocan el
Artículo 115 de la Constitución federal, que en efecto especifica que no debe haber
“autoridad intermedia” entre los municipios y el gobierno del estado. Para algunos, las
delegaciones hacen las veces de gobernadores regionales. Su verdadera función es velar
por la estabilidad política en sus jurisdicciones respectivas.
28 Los delegados disponen de un presupuesto (una especie de “caja chica”) que pueden
utilizar para garantizar la lealtad de las autoridades municipales con el gobernador y su
partido. Resultan de gran utilidad en el momento electoral: intervienen en el interior de
los municipios para apoyar a los candidatos del PRI en las elecciones municipales, de

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gobernador, de diputados locales o federales, y del presidente de la república. Se encargan

de cultivar las redes clientelistas. Sobre todo, hacen las veces de “antenas” para el
gobierno en sentido estricto: informan al gobernador o a su secretario general de todo lo
que ocurre en el plano regional. La menor movilización, el mínimo conflicto lo reportan
de inmediato al centro. En caso de conflictos graves, incluidos los electorales, los
delegados con frecuencia tienen un papel mediador. En muchos casos, el IEE solicita su
ayuda (medios de transporte y de comunicación) en las regiones más apartadas. Algunos
delegados permanecen en el puesto durante varios años, conocen perfectamente su
región e identifican a las comunidades y a los dirigentes locales en función de su
orientación política. En los casos más espinosos, como el de Santiago Ixtayutla, por
ejemplo, el encargado de la Dirección de los Usos y Costumbres del IEE recurre a la
experiencia política de los delegados.
29 Fortalecidos por esta red de operadores eficaces, el gobierno y el PRI están en mejor
posición para la cooptación de las autoridades municipales que la oposición, cuyos medios
finalmente siguen siendo limitados. En la mayoría de los municipios consuetudinarios los
delegados no intervienen directamente en la elección de las autoridades. Dejan a las
comunidades que se las arreglen y se limitan a la cooptación de las autoridades una vez
nombradas. La mediación del partido ya no es necesaria. En los municipios donde existe
una competencia abierta por el poder local, en cambio, los delegados intervienen
directamente a favor de uno de los candidatos en la contienda, el que estiman más
favorable... el del PRI.
30 Los partidos de oposición y las organizaciones independientes se las ven negras para
contrarrestar este sistema de mediación. Ninguna fuerza de la oposición ha llegado a
construir una verdadera red tan bien coordinada y eficaz a escala estatal. Lo cual no
quiere decir, como veremos más adelante, que solamente el PRI es capaz de utilizar la
nueva reglamentación electoral para consolidar sus posiciones. Simplemente queremos
mostrar hasta qué punto el gobierno y su partido han sabido “reciclar” antiguas formas
de mediación y de clientelismo jugando el juego de la costumbre.
EL CONSENSO CONTRA EL VOTO: LAS

AMBIGÜEDADES DE LA DEMOCRACIA COMUNITARIA
31 La defensa de los usos y costumbres no está exenta de fundamentalismo. En ocasiones
refleja un relativismo cultural radical, según el cual los indígenas tienen una concepción
del poder y de la democracia completamente diferente del resto de la sociedad. Según
ésta, los principios y los mecanismos de la democracia representativa son ajenos a las
culturas indígenas y, por ende, no aptos para regular la vida política de las comunidades.
Esta posición desemboca a veces en un rechazo total de los partidos políticos y la
negación a participar en las elecciones supramunicipales. Los partidos son asimilados a
las sectas, son percibidos como un factor de división y, por lo tanto, de destrucción de las
tradiciones y de las instituciones comunitarias. Suele ocurrir que las autoridades
municipales decidan prohibir a los candidatos hacer campaña e impidan al IEE instalar las
urnas el día de las elecciones. Semejante actitud pone en tela de juicio el proceso de
democratización, en el momento en que un sistema de partidos competitivo se está
consolidando a nivel nacional.

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32 Con frecuencia, el discurso indianista y antropológico opone un modelo de democracia

comunitaria, centrado en el consenso, al de la democracia occidental, que descansa
principalmente en el principio de mayoría. El consenso apunta no a un estado de cosas, a
una base de partida, sino al resultado de un largo proceso de deliberación. Ninguna
decisión importante puede tomarse fuera de la asamblea comunitaria y sin llegar a un
acuerdo unánime de las personas reunidas. El modo de deliberación corresponde al de la
palabrería, estudiada por los antropólogos en el contexto africano. Una vez que las
autoridades han presentado el problema que se va a tratar, los miembros de la asamblea
se ponen a hablar todos a la vez. Vista desde afuera, la escena da la impresión de desorden
total, una verdadera cacofonía. “Todos hablan y escuchan al mismo tiempo” –nos dice
Carlos Lenkersdorf cuando describe las asambleas de las comunidades tojolabales en
Chiapas,13 que pueden durar horas y horas, con reflujo o calma momentáneos, o
acaloradas discusiones. De vez en cuando los ancianos o las autoridades que presiden la
asamblea retoman las ideas enunciadas, destacando los puntos comunes, las líneas de
convergencia. La discusión se intensifica y se enriquece con nuevas propuestas. Luego de-
varias horas de discusión, las voces acaban por extinguirse una a una. Se instala el
silencio. La autoridad enuncia entonces el acuerdo, la decisión unánime, la que integra
todos los puntos de vista, la que une todas las opiniones. Pues ésa es la función de la
autoridad: interpretar la voluntad general, “verbalizar” el sentimiento de la comunidad. 14
No se trata de escoger una de varias opciones posibles y desechar las demás, sino de llegar
a una sola opción que integre a todas.
33 Esta forma de decisión se opondría enteramente a la de la regla mayoritaria que prevalece
en la democracia occidental, que implica elegir entre varias opciones, distintas y a
menudo irreconciliables, y que por lo tanto supone un voto. La decisión final refleja la
elección de la mayoría, a la que la minoría debe plegarse. La forma consensual, por el
contrario, pone el acento en la integración, la complementariedad, y puede prescindir de
la emisión de un voto formal, de un sufragio. Los términos empleados en un documento
elaborado por los miembros de la organización Servicios del Pueblo Mixe nos parecen
especialmente representativos de esta concepción política:
El sufragio en sí implica la capacidad de emitir un voto. Emitir un voto lleva
implícita la idea de una mayoría y una minoría; en el caso de nuestras comunidades
y pueblos indígenas, en el nombramiento de autoridades va implícita a la idea de la
complementariedad, por lo tanto, la concepción del consenso como la forma más
idónea para nombrar a nuestras autoridades.15
34 Los dirigentes de Ser contraponen aquí la práctica del consenso a la del “sufragio
universal, libre, secreto y directo”, que los legisladores pretenden instaurar en todos los
municipios de Oaxaca, en la reforma electoral de 1997. Toda decisión concerniente a la
comunidad debe tomarse de forma colectiva y pública, para poder justamente producir el
consenso.
35 Algunos, como Floriberto Díaz, hacen una distinción entre consenso y unanimidad. El
primero permite la disidencia, a la vez que se las arregla para que las “contribuciones de
los disidentes completen la palabra de la mayoría”;16 la unanimidad, en cambio, parece
implicar la negación total del desacuerdo. Aun así, el voto no deja de parecer una
“degradación” de las formas tradicionales de decisión, una “importación” de los maestros
que querían aplicar en las asambleas las reglas que aprendieron en el marco de la escuela:
hablar por turno, alzar la mano para pedir la palabra, no hacer ruido, etcétera. Habrían
contribuido así a sustituir el “cuchicheo” y el consenso por el voto a mano alzada y el

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principio de mayoría,17 procesos “occidentales” ambos que contribuyen, según Floriberto

Díaz, a degradar las formas indígenas de deliberación.
36 El consenso es indisociable de un segundo principio, trasfondo de la democracia
comunitaria: el de “mandar obedeciendo” –que retomaron los neozapatistas en sus
comunicados–, según el cual las autoridades comunitarias sólo son los “mandatarios” de
la asamblea. Su papel se limitaría a “recoger” los acuerdos de la asamblea y ejecutarlos.
Según esta interpretación, la asamblea es la máxima autoridad de la comunidad que los
miembros del ayuntamiento deben consultar regularmente. Éstos no pueden emprender
nada importante sin informar a la asamblea. Los miembros de la comunidad ejercen así el
control permanente sobre las autoridades; pueden siempre corregirlas, llamarlas al orden
o destituirlas si se estima que su comportamiento se aparta de las reglas.
37 Es ésta una visión particularmente idealizada de la democracia comunitaria. En la
realidad, la “complementariedad” del consenso suele implicar fuertes presiones para que
los disidentes se adhieran a las decisiones de la mayoría. Carlos Lenkersdorf muestra
hasta qué punto el principio del consenso exige el acuerdo de todos, en cadena. No
solamente presupone la eliminación in fine de toda forma de desacuerdo sino que también
condena la abstención.18 Como no todas las opiniones ni todas las opciones son
necesariamente conciliables, hay que convencer a los que están en desacuerdo con la idea
dominante. La coerción puede resultar considerable cuando la minoría representa a pocas
personas. La asamblea entera se ensaña con estos pocos “recalcitrantes” para que
abandonen su postura y se adhieran a la de la mayoría.
38 Más adelante veremos cómo las prácticas contemporáneas de la asamblea se apartan de la
lógica del consenso en Oaxaca. Se trata sin duda de una evolución histórica. La influencia
de los maestros, pero también de las legislaciones agrarias y electorales que se sucedieron
en el curso de los dos últimos siglos, transformaron profundamente las prácticas locales.
El voto forma parte de las costumbres en la mayoría de los municipios, a menudo en la
forma de un voto individual a mano alzada. Sin embargo, subsisten comunidades en las
que la elección de las autoridades locales se hace por aclamación, como manera de
expresar el acuerdo unánime de las personas reunidas. Las personas nombradas han sido
seleccionadas previamente por el consejo de ancianos o bien han sido objeto de
prolongadas deliberaciones en el seno de una o de varias asambleas comunitarias. Al cabo
de un largo proceso de decantación, en el que se evalúan las cualidades y la carrera de
servicio comunitario de los “candidatos”, la asamblea expresa su elección definitiva con
un aplauso o con una exclamación colectiva. Así pues, se trata más de la ratificación de
una selección efectuada ex ante que de una verdadera elección.
LA PERSECUCIÓN DE LOS PARTIDOS: NOSTALGIA DE LA

UNANIMIDAD E INTOLERANCIA POLÍTICA
39 Empero, aun si el consenso no es un principio aplicado por doquier y para todas las
decisiones, no por ello deja de ser un ideal transmitido por las élites locales y los
intelectuales orgánicos del movimiento indígena. Un ideal que inspira en parte la reforma
de 1995 y 1997 en lo tocante a las costumbres electorales municipales. Descansa en el
principio de unidad. La finalidad de las prácticas consuetudinarias –y de su legalización–
es preservar la unidad de las comunidades. Sistemáticamente la costumbre es
contrapuesta a los partidos políticos, concebidos como factores de división. Para luchar
contra el “mal de la política”, sinónimo de confrontación y de disputa, lo conveniente es

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defender o rescatar las antiguas formas de decisión y de acción comunitarias. La

diversidad de opiniones es aceptada mientras no obstaculice la realización del proyecto
común, de la unidad comunitaria. La divergencia de intereses y la competencia por el
poder son concebidas como un peligro, un mal que hay que combatir, al mismo título que
el individualismo, si no se quieren perder los valores de la comunidad.
40 Es éste un ideal poco conciliable con los principios de la democracia electoral que se
desarrolla en México con la creación de instituciones electorales autónomas y la
consolidación del sistema de partidos. La unidad comunitaria presupone la adhesión de
todos los individuos a los valores y a las tareas comunes (cargos civiles y religiosos,
tequio, las fiestas patronales, etcétera). Excluye, pues, toda posibilidad de
institucionalización de la disidencia o del desacuerdo. Si las personas toman partido, los
que no hayan ganado las elecciones se negarán a participar en las labores colectivas. La
autoridad ya no será la de toda la comunidad sino la de un grupo, de una facción.
41 La búsqueda de la unidad puede ser sumamente represiva. Lo vimos en el caso de San
Agustín Chayuco, donde trae aparejada la exclusión de los opositores. La exclusión opera
en el mismo registro que el de la persecución de los disidentes religiosos. En San Pedro y
San Pablo Ayutla, el grupo de maestros que en 1995 se erigen en defensores de las
costumbres en contra de la injerencia del PRI, se movilizaron desde principios de los años
ochenta para expulsar a los promotores de la Iglesia evangélica, acusados de poner en
peligro la unidad de la comunidad. La asimilación del fenómeno partidista con el de las
sectas no es únicamente discursiva, sino que tiene implicaciones muy concretas. En
muchos municipios de la región mixe se reprime y expulsa a los miembros de iglesias
protestantes (esencialmente evangélicos y pentecostales). Como en Santa María
Tlahuitoltepec, donde varias decenas de familias tuvieron que abandonar la comunidad
en 1994 e instalarse en los afueras de la ciudad de Oaxaca. El argumento principal es que
los conversos se rehúsan a participar en las tareas comunes y a cumplir con los cargos que
les asignan las asambleas o la autoridad. Al hacerlo violan el principio de reciprocidad que
une a todos los miembros de la colectividad. Los que no contribuyen al servicio
comunitario hacen que aumente automáticamente la carga de trabajo que deben asumir
los demás.19 No es la doctrina religiosa la que se impugna sino la adhesión de todos a los
valores y normas comunitarios a los que están integradas las funciones religiosas (ligadas
al culto católico) y civiles.
42 El rechazo de la disidencia religiosa parece reproducirse en lo que toca a la adhesión
partidista. Las personas que dan prioridad a su pertenencia a un partido político ponen
también en peligro la organización comunitaria. La lealtad a un grupo, a una facción,
reemplaza la adhesión a la comunidad y amenaza la necesaria unidad para su
funcionamiento. Con los casos citados demostramos que durante mucho tiempo las
comunidades no han conocido más que al PRI. La división procede entonces de los
partidos de oposición o bien del propio PRI, cuando no respeta las cláusulas del antiguo
pacto clientelista e interviene directamente en el interior de la comunidad para apoyar
una facción en detrimento de las demás. Los partidos rompen entonces con el consenso y
los mecanismos tradicionales de regulación de los conflictos de intereses. La minoría
puede aspirar no solamente a que la escuchen, sino también a mantener su posición en el
caso de que no consiga convencer a los demás. El acuerdo unánime ya no es posible. La
unidad está rota, dado que el conflicto encarnado por los disidentes se niega a
reabsorberse y reivindica, por el contrario, el reconocimiento público. El multipartidismo
se asocia entonces a una enfermedad que es necesario sanar si se quiere salvar a la

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comunidad. “En Ayutla –nos dice Federico Villanueva, ex presidente municipal– se

considera a los partidos como el cólera”,20 y en 1995 manda pegar en los muros de Ayutla
el lema que copió de la campaña nacional contra esta enfermedad: “Ciudadano de Ayutla,
el PRI provoca el cólera, mantén limpio tu pueblo de partidos políticos.” Recurre a la
etimología más elemental para justificar la condena de los partidos: “decidimos prohibir
los partidos en Ayutla porque para nosotros, en principio, la palabra partido implica una
división, una partición”.21
43 Aunque no les guste a los teóricos de la democracia indígena, el consenso se confunde
peligrosamente con la unanimidad más ramplona. En nombre de la defensa de la unidad
comunitaria, las autoridades pueden prohibir ciertas prácticas religiosas, excluir del voto
a los avecindados o a las mujeres (si tal es la costumbre) y sancionar roda actividad
partidista. En Ayutla, una vez más, en 1995, el delegado regional del PRI estuvo a punto de
ser linchado: las autoridades lo arrestaron, le ataron las manos por detrás con cuerdas y
lo “pasearon” descalzo por las calles del pueblo, entre los insultos y los empujones de la
turba, antes de juzgarlo en la plaza pública y condenarlo a la expulsión, acusado de dividir
a la comunidad al hacer propaganda en pro de su partido y en contra de las autoridades
de la cabecera. Es verdad que se trata de una persona ajena al municipio que pretende
defender, apoyándose en el clientelismo más elemental, los intereses de una sola familia,
la de Noel Martínez Villanueva, acusada, entre otras cosas, de usurpar terrenos
comunales. La causa parece justa y este acto de violencia forma parte de una larga serie
de incidentes de los que Noel Martínez Villanueva y los representantes locales del PRI son
los principales responsables. Pero la asimilación apologética del linchamiento a un acto
de justicia comunitaria no deja de ser problemática.22 Refleja las desviaciones de una
concepción de la comunidad con tintes fundamentalistas. En la búsqueda de una unidad
idealizada, las autoridades municipales se proponen liberar a la comunidad de sus
enemigos internos y externos. Asimilar los partidos políticos a lo patológico y convocar a
la purga recuerdan sorprendentemente la propaganda de los regímenes totalitarios del
siglo XX.
VOTO COMUNITARIO Y SUFRAGIO UNIVERSAL: ALGUNAS

DIFERENCIAS PRÁCTICAS
44 El ideal de la democracia comunitaria no se basa solamente en la visión y en el discurso

político de una élite indianista. Al igual que cualquier bricolaje identitario, descansa en
normas y prácticas reales. Aun cuando la praxis consuetudinaria suele estar muy alejada
de lo que los actores dicen, éstos no la inventan del todo, sino que tejen un modelo
comunitario a partir de un número relativamente reducido de elementos dispersos,
difusos, incluso incoherentes, pero lo bastante consistentes como para marcar una
diferencia. Para retomar la perspectiva de fredrick Barth, las fronteras identitarias no se
levantan en el desierto, no son meras construcciones subjetivas. Son posibles (y
plausibles) porque todas están construidas sobre elementos reales, palpables (fenotipo
para la etnicidad, pero también instituciones, prácticas, normas heredadas del pasado en
toda colectividad humana). La democracia comunitaria es una invención, pero basa sus
raíces en una concepción y una práctica de la ciudadanía que se diferencian realmente del
modelo liberal. Esta diferencia concreta está lejos de ser absoluta –como veremos más
adelante–, pero nutre actitudes de rechazo que se contraponen a la democracia electoral
y que sin querer favorecen la hegemonía del PRI.

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45 La defensa de los usos y costumbres y el rechazo de los partidos políticos son

problemáticas a la hora de organizar las elecciones supramunicipales. La elección de
diputados (locales y federales), gobernadores, senadores y presidente de la república, se
realiza por medio del sufragio universal, individual y secreto; obligatoriamente, los
candidatos deben estar registrados por alguno de los partidos políticos oficialmente
reconocidos. De tal manera que el modelo más clásico de la democracia electoral coexiste,
en un mismo territorio, con formas de designación de autoridades municipales que, en
ocasiones, contradicen sus principios fundamentales. Esta coexistencia no siempre es
evidente. Analistas como José Antonio Aguilar y Guillermo Trejo han demostrado que la
preparación y el desarrollo de las elecciones federales son más conflictivos en aquellos
municipios donde la elección municipal se realiza por usos y costumbres. 23 Surgen
conflictos tanto en el momento de la selección y formación de los funcionarios de casilla,
como el propio día de la elección. Los incidentes más usuales ocurren cuando las
autoridades municipales o tradicionales (los ancianos) sustituyen a los jóvenes o a las
mujeres seleccionados por sorteo, por personas que ocupan una posición más alta en la
jerarquía comunitaria. Según declaraciones recogidas en uno de los municipios de la
Mixteca, los ancianos no aceptan que los jóvenes sean responsables de las casillas de voto
“porque todavía no han sido mayordomos”.24 En algunos casos, los maridos ocupan el
lugar de sus esposas, o sencillamente les impiden que se presenten en las sesiones de
capacitación que el IFE organiza para los futuros funcionarios de casilla. Ocurre lo mismo
con los disidentes religiosos: las autoridades municipales suelen ver con malos ojos que
esas “ovejas descarriadas” tengan responsabilidades oficiales en el desarrollo de las
elecciones.
46 También es frecuente que los maridos voten en nombre de su mujer o de sus hijos, cuando
éstos han alcanzado la edad de votar pero todavía no son independientes. Los jefes de
familia acuden a las urnas con las credenciales de elector de los miembros de su familia y
ellos mismos llenan el número correspondiente de boletas. Este procedimiento parece tan
natural que los mismos funcionarios de casilla no siempre se oponen. Los propietarios de
las credenciales se limitan a extender el pulgar para que se los marquen con tinta
indeleble, como lo marca la ley.
47 Estas “anomalías” reflejan una concepción y una práctica particulares de la ciudadanía.
Mientras que para las elecciones supramunicipales el sufragio es “universal, libre,
secreto, directo y personal”, en las elecciones consuetudinarias no siempre es universal,
ni secreto, ni personal. Ya mencionamos varias veces que en muchos municipios
solamente los hombres tienen derecho a participar en las asambleas. Pero tampoco todos
los hombres lo tienen: el derecho de elegir y ser electo depende de otros factores que
tienen ver con los servicios comunitarios. El varón, aunque tenga menos de 18 años, debe
participar en el tequio y ocupar cargos públicos a partir del momento en que está casado
y se vuelve jefe de familia. En ciertas comunidades, sin embargo, los solteros están
obligados a participar en los cargos civiles y religiosos –en el punto más bajo del
escalafón–, con lo cual adquieren el derecho a opinar en las asambleas. En este punto las
normas varían de comunidad en comunidad. Además de las mujeres y los jóvenes, hemos
visto que los avecindados y los habitantes de las agencias no siempre tienen derecho a
participar en las asambleas de elección de las autoridades municipales, a menos que ya
hayan participado en el sistema de cargos de la comunidad-cabecera (lo que a su vez no
siempre es admitido por los originarios). En general, las costumbres dan lugar a un

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sufragio censitario, aun cuando el canon adquiera aquí la forma de una participación en las
tareas comunes y no solamente la de un impuesto.25
48 Por lo demás, el voto no es necesariamente personal o individual, ya que el jefe de familia
puede ejercerlo en nombre de su mujer y de sus hijos. Tampoco es siempre directo, pues
en ciertos casos son las autoridades de las agencias las que acuden a las asambleas de la
cabecera para participar en la elección del ayuntamiento, en nombre de sus comunidades.
Durante muchos años esta forma colectiva e indirecta del voto se aplicó a las elecciones
municipales (cuando era necesario “ratificar” la planilla única para las urnas), aunque
también a las supramunicipales: las autoridades locales se encargaban de llenar todas las
boleras electorales en nombre de la comunidad. A partir de los años noventa esta práctica
dejó de ser posible: con la nueva reglamentación electoral y la consolidación de los
partidos de oposición, las casillas de voto se instalan sin falta y solamente las personas
que poseen una credencial de elector pueden votar. Sin embargo, todavía llega a ocurrir
que la decisión del voto sea tomada colectivamente en las elecciones supramunicipales.
Los electores se limitan entonces a ratificar individualmente, en la confidencialidad de la
mampara, la decisión de la asamblea.
49 Sin duda es en las formas materiales donde el voto consuetudinario se aparta más del voto
prescrito por la ley en las elecciones supramunicipales: casi nunca es secreto. Según una
encuesta realizada en 1997, en casi 250 municipios consuetudinarios el voto se hace a
mano alzada; en el resto cada elector lo inscribe en un pizarrón, lo deposita en una urna o
bien lo comunica confidencialmente a un escrutador. También se expresa en forma de
aclamación o de aplauso. Por último, en algunos casos los electores se forman en línea
detrás del candidato de su preferencia.
50 Estas técnicas de voto muestran hasta qué punto el principio de mayoría forma parte de
las costumbres, al menos en lo referente a la designación de las autoridades locales. El
carácter público del voto no deja de reflejar una lógica propia de la elección
consuetudinaria: durante mucho tiempo, el voto comunitario no constituyó más que un
acto de legitimación de una decisión tomada por la vía de la deliberación (del consejo de
ancianos, del cabildo o bien de la misma asamblea comunitaria). Sólo había que ratificar
una decisión tomada con antelación, más que efectuar una selección individual entre varios
candidatos posibles. Aun cuando desde los años sesenta y setenta la lógica de la mayoría
tiende a reemplazar la del consenso, es muy probable que esta función de legitimación
vaya de la mano de la elección propiamente dicha. Es un acto ritual, cuya principal función
es de orden simbólico: el objetivo es reforzar la unidad de la comunidad expresando
públicamente su acuerdo. Si es secreto, el voto puede que no llene esta función de
unificación y de producción del consenso. Amenaza con debilitar la lógica que hace que la
minoría en desacuerdo o los indecisos se alineen con la mayoría. Las palabras de un
tatamandón de San Agustín Chayuco ilustran perfectamente esta lógica: “[Con el voto
secreto] las personas dicen una cosa, pero luego tachan la boleta de otra forma... se
burlan. Es mejor que veamos por quién vota cada uno, marcándolo en un pizarrón. [...]
Así, los que no saben cómo votar ponen su cruz donde hay más... aunque no estén de
acuerdo”.26
51 Pero la explicación antropológica no debe desechar otra mucho más prosaica: son los
caciques los que se oponen al uso del voto secreto en las decisiones colectivas porque
quieren seguir controlando a la disidencia. Una vez más, la unidad comunitaria expresa
también la unidad de una cierta configuración de las relaciones de poder, equilibrio en
ocasiones frágil que los rituales consuetudinarios sirven para legitimar y preservar.

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Ilustramos este fenómeno ya varias veces al describir el caso de San Agustín Chayuco o el
de Santiago Matatlán, sobre todo. En estos dos municipios las autoridades en turno
manifiestan particular insistencia en que la elección municipal se realice públicamente, a
mano alzada o marcando en un pizarrón. Es evidente que lo que quieren es asegurarse de
que las personas a las que hicieron “favores” voten por su candidato.
52 Estas concepciones de la ciudadanía y las formas de ejercerla entran en contradicción con
la que está en vigor fuera de los municipios. No es sorprendente que ello produzca
interferencias durante las elecciones supramunicipales. Lo que es legítimo a los ojos de la
costumbre no lo es para la ley. La confidencialidad del voto no siempre se respeta; las
autoridades locales se arrogan el derecho de supervisar el desarrollo de las elecciones, y
las mujeres y las minorías religiosas o étnicas no siempre pueden ejercer su derecho al
voto. Como subraya Juan Pedro Viqueira, en el caso de Chiapas estas prácticas no
favorecen el arraigo de la democracia electoral en las zonas indígenas.27 La costumbre del
voto corporativo no ha desaparecido completamente, pese a la nueva ingeniería electoral.
En las comunidades donde el PRI sigue siendo identificado con el gobierno, la decisión
colectiva favorece siempre a los candidatos oficiales. Las credenciales infalsificabies, el
sorteo para constituir las mesas de casilla electoral y la instalación de mamparas no
siempre son garantía suficiente para impedir que se perpetúen añejas prácticas.
El boicot de las elecciones estatales y federales
53 En Oaxaca, la contradicción entre los dos órdenes jurídico-institucionales se vio agravada

por el hecho de que la ley electoral prohibe la participación de los partidos políticos en las
elecciones locales de más de 70% de los municipios. Aun cuando la costumbre sólo tiene
jurisdicción local, su legalización ha dado lugar a distorsiones poco propicias para la
consolidación de los partidos políticos. El problema es que éstos siguen siendo el único
canal posible para registrar candidatos a las elecciones supramunicipales. La defensa de la
unidad comunitaria en contra de la injerencia de los partidos puede dificultar la
consolidación del multipartidismo. Los dirigentes que asocian a los partidos con lo
patológico, con frecuencia rayan en el antielectoralismo más radical. Esto tiene
consecuencias prácticas: durante las elecciones federales de 1997 y de 2000, y las estatales
de 1998 y 2001 –para diputados locales y gobernador– llegó a ocurrir que algunas
autoridades prohibieran a los candidatos hacer campaña dentro del territorio municipal.
Algunas impidieron incluso que la elección se realizara. Los municipios de San Pedro y
San Pablo Ayutla, Maza-tlán Villa de Flores y Eloxochitlán de Flores Magón tomaron esta
resolución en 1997. En 1998 se sumó San Juan Quiahije. En 2000 Santiago Zacatepec, San
Juan Cotzocón y Estancia de Morelos –una agencia de Santiago Atitlán–, todos en la región
mixe, impidieron incluso la instalación de las casillas.28
54 En cada uno de estos municipios la decisión de prohibir las campañas y la instalación de
casillas tiene sus peculiares motivos, aunque existen puntos en común. En casi todos los
casos la decisión se inscribe en el contexto de un conflicto interno que enfrenta a dos
facciones, una de las cuales recibe el apoyo del PRI. Como en Ayutla, la decisión de
mantenerse apartados de los procesos electorales se toma en una asamblea comunitaria,
convocada por las autoridades municipales a fines de 1995. El conflicto con la familia
Martínez Villanueva, que data de 1994, alcanza el paroxismo. Noel Martínez Villanueva
azuza a las agencias en contra de la cabecera para colocar en el ayuntamiento a personas
que lo favorezcan y le permitan recuperar sus bienes. Para ello recibe el apoyo del PRI, por
medio de su cuñado, Teódulo Domínguez, elegido diputado local en agosto de 1995. Los

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maestros que controlan el poder desde 1994 intensifican la movilización de los habitantes
de la cabecera para controlar lo que describen como una “tentativa de desestabilización”
de parte de su adversario. En ese momento lanzan una verdadera cruzada contra los
partidos políticos: expulsan al representante regional del PRI, cierran las oficinas del IEE –
instaladas en el municipio un poco antes– y decretan que en el futuro ningún candidato
podrá hacer campaña. Con esto los maestros pretenden cortar los apoyos de su
adversario. No hacen ninguna distinción entre PRI, IEE y los demás partidos. Cuando
afirman que Ayutla “lucha contra la injerencia de los partidos y por la defensa de su
autonomía”, se refieren sobre todo al PRI, cuyos operadores locales apoyan a Noel
Martínez Villanueva. Los otros partidos, el PRD incluido, brillan por su ausencia. Los
maestros –y la franja de la población local que los respalda– adoptan entonces una
postura radical de repliegue comunitario: frente a un sistema político corrupto, que
apoya a los “enemigos de la comunidad”, deciden prohibir toda actividad electoral en
territorio municipal.
55 El boicot de las elecciones refleja también una segunda dinámica, estrechamente ligada a
la primera, que dice mucho de la falta de legitimidad del sistema electoral y de la cultura
política de las élites indígenas en las regiones más marginadas. En efecto, las autoridades
municipales tratan de presionar al gobierno para que dé respuesta a demandas, algunas
antiguas, que van de la asignación de recursos financieros adicionales a la solución de una
controversia (como en el caso de Ayutla, sobre los terrenos y la empresa de la familia
Martínez Villanueva), pasando por la solicitud de apertura de una secundaria. En todos
los casos, para las autoridades –que son maestros en su mayoría– las elecciones son
“asunto del gobierno”, algo oficial, pero no un medio que permita a los ciudadanos, con su
voto, influir en la orientación de las políticas públicas. Sin duda no están del todo erradas
al considerar que las elecciones no son más que un medio de legitimación en manos del
gobierno, un juego cuidadosamente orquestado por el PRI para afianzar mejor su
hegemonía. Bajo el régimen monolítico del PRI, hasta los años noventa, las elecciones no
han sido más que un ritual, una formalidad administrativa destinada a legitimar a los
candidatos del partido oficial. En el caso de los maestros, cabe agregar a esta experiencia
de elecciones falseadas, una ideología antielectoralista de inspiración marxista entre los
unos y católica entre los otros. El movimiento de los maestros para la democratización de
su sindicato en los años ochenta, da origen a una corriente que pone el acento en las
decisiones tomadas “en la base”, en los comités de sección, y ya no en la cúpula, por los
delegados de los que se sospecha que se venden al gobierno. Esta tendencia se vuelve
dominante en el estado de Oaxaca. Los más radicales, los “ultras”, tienen una concepción
de las elecciones heredada del movimiento universitario de 1968: las elecciones son un
asunto de Estado, un instrumento de control en manos del gobierno y de la clase
dominante. Aunque los “ultras” no ocupan los cargos de dirección sindical en Oaxaca, su
discurso tiene gran influencia en la mayoría de los maestros.29
56 El boicot de las elecciones expresa también una nueva corriente política que se consolida
después de la aparición de la guerrilla zapatista en Chiapas. Centrado en un discurso
autonomista, este movimiento cuestiona el sistema de partidos, que considera que no
representa los intereses de los indígenas.
57 Aquí también la lucha es profundamente antipriísta, sin inclinarse por ningún partido.
Organizaciones como OIDHO –en la Sierra Sur–, el Frente Único de Presidentes Municipales
de la Región Mazateca o Ser, comparten esta orientación. Su objetivo es consolidar
espacios de poder local autónomos, que ya no estén sometidos al control clientelista del

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PRI, y reivindicar también la instalación de nuevos mecanismos de representación política

que no pasen por los partidos políticos y que serían como una especie de proyección, en el
plano regional, del sistema de usos y costumbres: los candidatos indígenas se designarían
en las asambleas regionales, tomando en cuenta su trayectoria comunitaria y municipal. 30
58 Este movimiento autonomista se expresa claramente en San Juan Quiahi-je, Mazatlán
Villa de Flores y Eloxochitlán de Flores Magón, donde la articulación regional es más
visible. Pero también está presente en la región mixe, en Ayutla, Zacatepec, Alotepec y
Cotzocón, municipios donde Ser tiene cierta influencia. Aun cuando este movimiento es
portador de un cambio político a largo plazo, en la coyuntura electoral de 1997, 1998 y
2000, alienta una abstención que beneficia al PRI. En algunos de los municipios donde las
autoridades locales impiden la instalación de urnas, la elección tiene lugar de todos
modos en las agencias, donde los candidatos del PRI casi siempre ganan las elecciones. En
todos los casos, los más penalizados son los candidatos de la oposición, ya que es
precisamente en las cabeceras donde se han llevado más votos en elecciones anteriores.
Esto le permite al PRI seguir siendo el partido mayoritario, aunque pierda votos en lo
absoluto.
La abstención al servicio del PRI
59 En términos generales, la abstención es más elevada en los municipios consuetudinarios

que en los de partido. El 2 de agosto de 1998 el promedio de abstenciones alcanza el 53.8%
en los municipios consuetudinarios y el 48.8% en los de partido, una diferencia de 5%
entre las dos categorías de municipios. Esta diferencia es todavía más marcada en las
elecciones federales del 2 de julio de 2000: en los municipios de partidos el promedio de
abstenciones es de 38.6%, mientras que en los consuetudinarios se eleva a 48.9%. La
abstención disminuyó un 4% en comparación con 1998, pero la diferencia entre los dos
tipos de municipio se duplicó. Si distinguimos los municipios en función del nivel de
abstención, el contraste es todavía más llamativo: en 1998, en 228 de los municipios
consuetudinarios (55%) la abstención rebasa el 50% en las elecciones legislativas, mientras
que solamente 55 municipios partidistas (36%) tienen el mismo nivel de abstención (véase
el cuadro l).31
Cuadro 1. Elecciones legislativas locales del 2 de agosto de 1998
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE.

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60 El contraste también se acentúa en el momento de las elecciones federales del 2 de julio

de 2000: en 171 municipios consuetudinarios (40%) la abstención rebasa el 50%, mientras
que solamente 11 municipios partidistas (7%) tienen entre 50 y 60% de abstención. Los
niveles más elevados de abstención se ubican en los municipios consuetudinarios:
mientras que en ningún municipio partidista hay más de un 60% de abstenciones, 14
municipios consuetudinarios tienen entre 71 y 89% de abstenciones (véase el cuadro 2). 32
Cuadro 2. Elecciones federales del 2 de julio de 2000
61 No podemos dejar de establecer un lazo directo entre el régimen de usos y costumbres, la

abstención y el voto priísta. La prohibición de que los partidos intervengan en las
elecciones municipales dificulta la difusión de su programa y de sus candidatos. Estos
últimos suelen enfrentar dificultades para hacer campaña en los municipios
consuetudinarios. Es frecuente que las autoridades municipales les prohiban realizar
reuniones públicas o distribuir propaganda. Algunos municipios, como Ayutla o
Tlahuitoltepec, prohibieron incluso que sus candidatos pegaran carteles o pintaran lemas
en las paredes del pueblo. La mayoría de las veces son los candidatos de la oposición los
que pagan el costo de estas medidas. En ocasión de las elecciones federales de 1997, por
ejemplo, Aristarco Aquino, el candidato del PRD en el distrito 4, lamenta haber encontrado
considerables obstáculos en la conducción de su campaña electoral. En varios municipios
de la región mixe las autoridades municipales le impidieron distribuir propaganda o ir de
puerta en puerta.33
62 Los candidatos del PRI gozan a menudo de una mejor recepción. En la mayoría de los
municipios siguen siendo considerados candidatos “oficiales” a los que no conviene
negarles nada si se quiere contar con la ayuda gubernamental. Continúan exigiendo a las
autoridades municipales que reúnan a los habitantes del pueblo y a los representantes de
las agencias para convencerlos de que voten por ellos. Sin embargo, en ciertos casos las
autoridades municipales imponen las mismas reglas a todos los candidatos, pero los del
PRI tienen más ventaja en virtud de que su partido es a menudo el único que los electores
conocen. Aun cuando sus campañas pasan inadvertidas, saben que en el momento de
cruzar las boletas los electores reconocen primero el logotipo del PRI, que tiene los colores
de la bandera nacional. El partido del gobierno posee un núcleo duro clientelista en las
regiones más marginadas. Los medios de los candidatos de la oposición son mucho más
limitados y éstos deben hacer frente a la desconfianza e incluso a la hostilidad de las
autoridades comunitarias y municipales, sean priístas o no.

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63 Esto explica sin duda que los resultados del PRI sean más elevados en los municipios
consuetudinarios que en los otros. Por ejemplo, en las elecciones del 1998 los candidatos
del PRI obtienen 50.6% de los sufragios manifestados en la primera categoría de
municipios y 45% en la segunda. En cambio, el PAN casi triplica sus resultados en los
municipios partidistas, donde obtiene el 13.6% de los sufragios, contra 5.3% en los otros.
En cuanto al PRD, éste obtiene prácticamente los mismos resultados en los dos tipos de
municipios (34% de los sufragios) (véase el cuadro 3).
64 En 2000, la diferencia entre los municipios consuetudinarios y los demás se acentúa: el PRI
obtiene 50.2% de los sufragios en los primeros, contra 40.6% en los segundos. El PAN
triplica sus resultados en los municipios consuetudinarios (17.1% de los sufragios
declarados), pero obtiene siempre más sufragios en los municipios partidistas (27%). Los
resultados del PRD siguen siendo casi equivalentes en las dos categorías de municipios
(23.4% en los consuetudinarios y 25.2 en los demás) (véase el cuadro 4). Estas cifras
muestran hasta qué punto el PRI se beneficia de una plusvalía consuetudinaria que le
permite seguir siendo mayoritario en más de 400 municipios en las elecciones
supramunicipales; en efecto, los resultados del PRI disminuyen en 4.4% en los municipios
partidistas entre 1998 y 2000 pero siguen siendo estables en los consuetudinarios.
Cuadro 3. Resultados de las elecciones legislativas locales del 2 de agosto de 1998 (porcentaje de
sufragios válidos)
Cuadro 4. Resultados de las elecciones legislativas federales del 2 de julio de 2000 (porcentaje de
sufragios válidos)
65 La diferencia entre los resultados del PRI de una categoría de municipios a la otra se debe
a la abstención. Así, en 1998, mientras alcanza ésta un 5% más en los municipios
consuetudinarios en comparación con los partidistas, el PRI obtiene también un bono de
5% en la primera categoría de municipios, en tanto que los resultados del PRD permanecen
estables y los del PAN disminuyen. En 2000 el fenómeno se reproduce: la abstención y los
resultados del PRI marcan ambos una diferencia de 10% entre las dos categorías de

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municipios. La correlación se confirma cuando examinamos los resultados del PRD en

comparación con los inscritos: se mantienen en el mismo nivel en las dos categorías de
municipios (23.4% en los municipios de usos y costumbres contra 25.2% en los municipios
de partidos políticos). El PRD parece absorber la diferencia de abstención que se observa
entre los municipios consuetudinarios y los otros.
66 Así pues, al parecer existe una cierta correlación entre las costumbres, la abstención y los
resultados electorales. Aun cuando la oposición va en continuo progreso en ambas
categorías de municipios, ello no impide que el PRI goce de una peculiar estabilidad.
Hecho tanto más notorio cuanto que en el resto del país las elecciones del 2 de julio de
2000 marcaron un verdadero cambio: el PRI retrocedió espectacularmente, incluso en
estados como el de Chiapas, donde obtuvo sus mejores resultados hasta los años noventa.
Mientras que en el plano federal el candidato del PAN, Vicente Fox, gana las elecciones
presidenciales, en Oaxaca es el candidato del PRI, Francisco La-bastida Ochoa, el que
obtiene más votos. Oaxaca se vuelve así uno de los estados donde mejor le va al PRI.
Aunque no se puedan establecer relaciones de causalidad mecánicas entre la
preeminencia de los usos y costumbres y el comportamiento electoral, no podemos dejar
de pensar que la debilidad de la oposición se debe en parte a lo peculiar de las
instituciones oaxaqueñas. La coexistencia de códigos de legitimación con prácticas
políticas diferenciadas hace más difícil –pero no imposible– la consolidación de un
sistema electoral basado en la competencia entre partidos políticos y el sufragio universal
e individual.
EL PESO DE LOS CARGOS: EOS LÍMITES DEL GOBIERNO

COMUNITARIO
67 Las costumbres no se reducen a los procedimientos de designación de las autoridades

municipales. Deliberadamente distinguimos las prácticas del voto de las normas de acceso
al poder local, por razones heurísticas pero también porque consideramos que los
procesos electorales no son solamente técnicas neutras que estructuran el juego político a
la vez que reflejan las relaciones de fuerza. También es conveniente considerar las
costumbres como instituciones y prácticas del gobierno local. El régimen electoral de usos
y costumbres forma parte de un todo institucional complejo cuyo funcionamiento
contrasta a menudo con la imagen idealizada de una sociedad indígena convival y
solidaria.
Comunidad vs. individuo: efectos perversos de la solidaridad obligatoria
68 La especificidad de los usos y costumbres no estriba únicamente en los procedimientos de

designación de las autoridades municipales. Como describimos someramente en el
capítulo 1, se trata también, y sobre todo, de una forma particular de gobierno local que
descansa en el principio del servicio obligatorio: toda persona perteneciente a la
comunidad o a una de las comunidades del municipio debe cumplir un cierto número de
cargos a lo largo de su vida. Éstos pueden durar de uno a tres años. Hay cargos civiles, más
directamente ligados a la gestión municipal, que incluyen los del ayuntamiento y los
diferentes comités municipales. Hay que agregar los cargos religiosos, que tienen que ver
con el mantenimiento de la iglesia y de las capillas del pueblo, con la celebración de las
fiestas patronales y con las mayordomías. Finalmente, los miembros de la comunidad –o

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del ejido– deben desempeñar funciones agrarias. Cada núcleo agrario posee un
comisariado, encargado de administrar los asuntos agrarios (repartición de parcelas,
resolución de disputas sobre los límites de los núcleos y, en el interior de éstos, entre los
titulares de las parcelas, etcétera). Los miembros del comisariado también son designados
por la asamblea de comuneros o de ejidatarios y deben cumplir con sus funciones durante
tres años.
69 Estos diferentes cargos generalmente no son remunerados.34 Además de la falta de salario
que suponen (el carguero debe dejar de trabajar para poder cumplir sus funciones
públicas), algunos traen aparejados gastos considerables. Los cargos religiosos son sin
lugar a dudas los más costosos. En Tlahuitoltepec, por ejemplo, en la región mixe, el
capitán de festejo debe erogar alrededor de 25 mil pesos y en los Valles Centrales los
mayordomos deben desembolsar más de 50 mil pesos. Es lo mismo para los que deben
financiar los fuegos artificiales para la fiesta patronal, que a menudo cuestan varios miles
de pesos. Los miembros de los ayuntamientos gastan también sumas considerables en
rituales y ceremonias que deben celebrar cuando entran en funciones. En las agencias,
donde los recursos asignados por la federación siguen siendo insuficientes, las
autoridades locales financian por sí mismas sus desplazamientos a la ciudad de Oaxaca,
cuando necesitan hacer gestiones ante las instancias gubernamentales.
70 Empero, es precisamente la falta de remuneración lo que castiga más a los cargueros.
Algunos cargos exigen una disponibilidad constante de sus titulares durante uno o varios
años, tiempo durante el que deben abandonar toda otra actividad profesional o
económica. Dependen de la familia para cubrir sus necesidades, sobre todo los
campesinos. Si su cargo es de tiempo completo, deben recurrir a los miembros de la
familia para que cultiven su parcela, cosechen y vendan el producto si obtienen un
excedente. Si la ayuda mutua no es suficiente para cubrir las necesidades básicas del
hogar, el jefe de familia debe contratar mano de obra adicional. Algunos alcanzan a
ahorrar antes de asumir el cargo, pero la mayoría se ve obligada a endeudarse. En las
zonas más pobres, las personas a las que la asamblea comunitaria asigna un cargo, a veces
se ven obligadas a emigrar por un tiempo para poder reunir el dinero necesario y
“aguantar” un año o más sin trabajar. El problema es el mismo para los artesanos o los
comerciantes, pero mucho más complicado para los asalariados, que deben solicitar una
licencia sin goce de sueldo a sus patrones. Si no se les concede, tienen que renunciar.
Solamente los maestros salen bien librados de esta situación: su sindicato ha establecido
un acuerdo con la administración que les da derecho a una licencia con goce de sueldo
cuando ejercen algún cargo de elección popular. Si los eligen presidentes municipales,
continúan recibiendo la totalidad de su salario durante todo su mandato; la
administración se encarga de pagar a un sustituto. Si ocupan otro cargo, están obligados a
pagar ellos mismos al sustituto, que recibe una paga menor y esto permite al maestro
conservar una buena parte de su salario. Este privilegio explica sin duda que en regiones
especialmente marginadas, como la mixe, los maestros ocupen la mayoría de los puestos
del ayuntamiento y constituyan, de hecho, una especie de clase política profesional. Su
situación económica les permite asumir los costos de un servicio municipal no
remunerado pero por el que reciben una retribución de manera indirecta.
71 Para el resto de la población, el costo del servicio comunitario es elevado. Casi siempre
conlleva un endeudamiento y contribuye a un claro deterioro de su situación material. En
realidad el sistema de cargos viene a acentuar las dinámicas en curso en las regiones más
pobres: los niños en edad de trabajar deben abandonar sus estudios para contribuir a la

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economía familiar y los jefes de familia se ven obligados a emigrar o a vender una parte
de sus tierras para rembolsar las deudas acumuladas durante el servicio. En cuanto a los
asalariados, a veces se los obliga a abandonar su empleo, sin garantía de recuperarlo
después. En otras palabras, aquello que supuestamente contribuye a que la comunidad
sobreviva –el servicio obligatorio– acaba minando la situación material de los individuos
y de las familias. Esto porque a los cargos hay que añadir la participación frecuente en
labores de interés público, los tequios. Aun cuando los cargueros estén exentos de éstos
durante el cumplimiento de su cargo, cuando éste termina deben participar. Todos los
adultos, la mayoría de las veces los jefes de familia, deben reservar una cantidad variable
de días por año a la realización de trabajos en beneficio de la colectividad.
72 Lo brumoso de los cargos y de los tequios se debe en gran parte a su frecuencia. Existen
considerables diferencias de un municipio o región a otra. En algunos municipios la
asamblea deja pasar varios años antes de volver a designar a las personas que ya han
ocupado un cargo y así tienen tiempo para enderezar su situación económica y
prepararse a la vez para futuros gastos. No obstante, en muchos municipios los cargos son
mucho más frecuentes: los ciudadanos no tienen más que uno o dos años de respiro entre
un cargo y el siguiente. Esto depende esencialmente de dos factores: el número de cargos
–civiles, religiosos y agrarios– y el número de habitantes. Algunos municipios tienen
menos cargos que otros. En los cercanos a la capital del estado, por ejemplo, rara vez hay
más de una centena de cargos civiles (los del ayuntamiento y los de los comités), mientras
que en la región mixe son un mínimo de doscientos cargos permanentes.
73 Debido a las transformaciones socioeconómicas y los procesos de cambio cultural, entre
otras cosas, se ha producido una disminución de los cargos en los municipios en vías de
urbanización. Sin embargo, en los municipios rurales, donde el nivel de pobreza es
especialmente elevado y los recursos fiscales insuficientes, el sistema de solidaridad
comunitaria juega un papel central en la administración municipal y el desarrollo de
infraestructuras (carreteras, sistemas de alumbrado y de alcantarillado, agua potable,
etcétera). La movilización de los habitantes de estos municipios es mucho más intensiva,
sobre todo porque el Estado con frecuencia utiliza estos mecanismos de solidaridad para
llevar a cabo sus políticas sociales. Desde los años sesenta y setenta se crearon comités, a
nivel local, para administrar los proyectos de construcción o coordinar los programas de
educación y salud. A medida que el Estado va implementando nuevos programas de
desarrollo se produce una verdadera inflación de los cargos municipales.
74 El fenómeno se intensifica considerablemente en los años ochenta, con los programas de
tiendas-cooperativas de la Conasupo y sobre todo con el Pronasol. Miles de comités se
crean en el plano municipal y se integran al sistema tradicional de cargos civiles y
religiosos. También los tequios son cada vez más numerosos y frecuentes, ya que el Estado
condiciona el financiamiento de las obras de infraestructura a la aportación de mano de
obra gratuita por los municipios. Los habitantes de éstos se ven obligados a consagrar
cada vez más tiempo a las tareas obligatorias. El peso de los cargos y del trabajo en
beneficio de la colectividad se vuelve particularmente pesado: en muchos municipios, los
habitantes de las agencias deben servir a la vez en su comunidad y en la comunidad-
cabecera, doble carga que hace aún más difícil la situación económica de las familias.
Además, ello crea un desequilibrio entre los habitantes de las agencias y los de la
cabecera, que la mayoría de las veces no participan más que en los cargos y los tequios de
su propia comunidad.

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75 En muchos municipios los cargos se han vuelto tan numerosos que las asambleas
experimentan grandes dificultades para encontrar personas disponibles que los ocupen.
Esto se aplica en especial a los municipios donde la rotación de los cargos es anual. La
cantidad de ciudadanos en edad de contribuir a las tareas comunes no aumenta con
suficiente rapidez o bien disminuye seriamente en las regiones de fuerte migración. En la
Sierra Norte, por ejemplo, llega a ocurrir que el número de cargos sea casi equivalente al
de los habitantes en edad de servir. Así que éstos son constantemente solicitados por la
colectividad. En la Mixteca, donde los índices de emigración rebasan, con frecuencia, el
50% de la población, la “mano de obra” comunitaria escasea alarmantemente. Es común
encontrar municipios en que los residentes permanentes son solamente los ancianos o las
mujeres (aunque éstas han ido migrando cada vez más en los últimos diez años). El
sistema de cargos es demasiado pesado para los pocos centenares de personas que se han
quedado en la comunidad.
76 En general, la solidaridad obligatoria que constituye el sistema de cargos consume una
energía individual y familiar considerable, al grado que los miembros de la comunidad se
lamentan de no poder ocuparse de sus propios asuntos. La organización comunitaria
ilustra perfectamente los límites de todo sistema colectivista. La iniciativa individual o la
acción colectiva sectorial (empresa familiar, constitución de grupos de productores, de
cooperativas, etc.) con frecuencia se vé obstaculizada por la movilización constante que
exige la colectividad debido a los cargos civiles, las fiestas, los tequios. Estamos ante una
verdadera paradoja que los cooperantes conocen de sobra: los individuos están tan
absorbidos por la solidaridad obligatoria que acaban por no invertir ya en formas de
acción colectiva voluntaria y sectorial. Muchos proyectos de cooperativas vegetan o
fracasan simplemente porque, por una parte, las autoridades municipales ven con malos
ojos una empresa que beneficia a unos pocos y no a la totalidad de la comunidad, y, por
otra parte, porque las personas que desean participar no tienen el tiempo ni la energía
suficiente para hacerlo, por lo mucho que son solicitadas por la comunidad. Las críticas
no vienen solamente de observadores externos, que serian portadores de una ética
capitalista ajena a la cosmogonía indígena. Surgen en el interior mismo de las
comunidades, donde las jóvenes generaciones cuestionan cada vez más ciertos aspectos
de la costumbre, como los gastos excesivos durante las fiestas religiosas. “Nos vamos a
ahogar en nuestras costumbres” –nos dice un joven mixe de Tlahuitoltepec. Al igual que
muchos, lamenta que todo el dinero gastado durante las fiestas o los rituales
propiciatorios que realizan las autoridades municipales al inicio y al término de su
mandato, no se invierta en beneficio de sus propias familias.
77 Empero, no solamente los jóvenes se quejan del peso de la costumbre, algunas
autoridades municipales, como las de Zacatepec, que a pesar de haber defendido los usos
y costumbres en contra del PRI, consideran que los cargos son demasiado numerosos y que
sería necesario suprimir algunos. Sugieren también que las personas que ocupan los
cargos más pesados en términos de responsabilidad puedan recibir una indemnización,
por mínima que sea. Pero la idea está lejos de ser aceptada unánimemente, en particular
por los que ya han ocupado los cargos más costosos y que consideran que todo el mundo
debe pasar por las mismas. Otros se oponen categóricamente, pues temen despertar la
codicia de los habitantes del pueblo, provocando una competencia encarnizada por el
poder.
78 En muchos municipios la cuestión de la remuneración de los cargos provoca verdaderas
polémicas, cuanto más que el Estado prevé dietas para los miembros del ayuntamiento,

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que vienen desglosadas en el presupuesto anual que el gobierno asigna a los municipios.
En muchos municipios consuetudinarios, sin embargo, los miembros del ayuntamiento no
cobran su dieta, sino que la ponen a disposición de la tesorería municipal para que se
utilicen en beneficio de la colectividad o para financiar el funcionamiento de la
administración (compra de combustible para los vehículos que pertenecen a la
municipalidad, compra de material y equipo de oficina, etcétera). Hasta fines de los años
ochenta, la cuestión de la remuneración ni siquiera se planteaba, pues sencillamente no
había suficiente dinero para subsanarla. La transferencia de recursos federales trastoca la
ética del sacrificio, que está en la base del sistema de cargos y del servicio gratuito que cada
ciudadano debe a la comunidad.
La profundización de las desigualdades sociales
79 Algunos antropólogos han destacado las funciones de redistribución y de nivelación que

cumple el sistema de cargos civiles y religiosos. Para evitar que aparezcan desigualdades
demasiado contrastantes de riqueza entre los miembros de la comunidad, los cargos más
prestigiosos y más costosos se asignan a los más ricos. A primera vista, este hecho parece
confirmarse en muchos municipios consuetudinarios de Oaxaca. Así, es común ver, a la
cabeza de los ayuntamientos, a maestros, comerciantes o agricultores cuyo nivel
económico es netamente superior al promedio. La riqueza es, efectivamente, uno de los
criterios que toma en cuenta la asamblea del pueblo para designar a las autoridades
municipales. Una vez más, la persona debe “aguantar” no recibir remuneración durante
todo su mandato o bien solamente compensaciones simbólicas. En este sentido, los
maestros gozan de una ventaja considerable, ya que, como dijimos, continúan recibiendo
su salario durante el tiempo de su mandato. En cuanto a los comerciantes, éstos pueden
ahorrar con mayor facilidad que los que dependen del magro rendimiento de la tierra. En
los municipios más marginados, como Tlahuitoltepec, esta correlación entre la situación
económica de las personas y su acceso a los puestos de más alta responsabilidad es
evidente.
80 Sin embargo, ello no significa que el sistema de cargos implique necesariamente una
nivelación, que presupondría que las personas que ocupan cargos se empobrecen
considerablemente. De hecho ocurre lo contrario: en la mayoría de los casos los ricos
siguen siendo ricos, mientras que los pobres se empobrecen más. Lejos de disminuir las
desigualdades, la organización comunitaria parece incluso acentuarlas. Mientras que los
maestros continúan recibiendo su salario de parte de la Secretaría de Educación, los
campesinos deben muchas veces endeudarse cuando ocupan un cargo en el
ayuntamiento, o bien en uno de los numerosos comités municipales. El servicio
comunitario alimenta una cadena de desigualdades y dependencias, ya que la mayoría de
las veces el campesino pobre pide prestado a los maestros o a los comerciantes a una tasa
de 15 o 20% de interés anual. Con frecuencia los más pobres se ven obligados a vender sus
tierras para pagar las deudas. Son los usureros –maestros y comerciantes en su mayoría–
los que acaparan las tierras y las revenden o rentan a otras personas. El sistema de cargos
enriquece a algunos y empobrece a otros. Es verdad que hay una redistribución, pero que
ahonda las desigualdades. Los más pobres no ocupan los cargos más prestigiosos, pero los
que ocupan son tan costosos como los otros. Desde el comienzo se efectúa una selección,
tal como mencionamos a propósito de Santiago Matatlán: los ricos y los estudiados –
suelen ser los mismos– tienen acceso directo a los puestos de responsabilidad en el
ayuntamiento. Rápidamente escalan a secretario municipal, luego a tesorero, regidor y

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presidente municipal, mientras que los pobres se pasan la vida ocupando cargos
subalternos: policía, mensajero o vocal en los comités, cargos que nunca son
remunerados, ni siquiera en los municipios donde los miembros del ayuntamiento
reciben dietas. Y los cargos subalternos suelen ser los más pesados desde el punto de vista
físico. La mayoría de las veces los miembros de los comités de escuelas, de trabajos
públicos o de agua potable constituyen una verdadera mano de obra gratuita para el
municipio. Son ellos los que realizan la mayor parte de las obras de construcción sin
recibir un solo centavo.35
81 Definitivamente, la selección es económica, ya que en la mayoría de los municipios
únicamente las personas que ocupan un cargo de mayordomo o de capitán de festejo
tienen acceso a los cargos del ayuntamiento. En otras palabras, es necesario estar en
posibilidad de gastar varios miles de pesos en una de las fiestas del pueblo para ocupar los
puestos más prestigiosos. Y los ricos son los únicos que pueden permitírselo. Desde la
edad más temprana se establece una diferenciación entre los que pueden ahorrar y los
que no tienen medios para hacerlo.
82 Sin embargo, la desigualdad no es sólo vertical (en el interior de una comunidad) sino
también horizontal (entre los habitantes de la cabecera municipal y los de las agencias).
Ya lo acabamos de decir: los habitantes de las agencias con frecuencia deben ocupar
cargos en la cabecera, además de los de su propia comunidad, mientras que los habitantes
de la cabecera sólo sirven en su comunidad. Si a esto agregamos que el nivel económico
de las comunidades periféricas suele ser inferior al del centro, tenemos que los habitantes
de las agencias ocupan de preferencia los cargos subalternos y rara vez acceden a los de
regidor, síndico o presidente municipal. Como dijimos sobre Ayutla, los rancheros se
quejan de ser los achichincles del municipio, ya que sistemáticamente se les asignan los
cargos subalternos. Hartos de tener que servir a la comunidad-cabecera cuando sus
miembros no les dan nada a cambio, reclaman su independencia. Esta dinámica se
presenta en muchos municipios, más allá de la región mixe.
83 En este contexto es necesario reubicar los fenómenos de conversión religiosa. Ya
hablamos de ello en los capítulos anteriores. Son el reflejo de la voluntad de salir de la
situación de dependencia y miseria en la que se encuentra la mayoría de la población. La
pobreza extrema, el endeudamiento y el alcoholismo están estrechamente ligados al
sistema de cargos, aun cuando éste no es el único causante. Resultaría excesivo cargar la
miseria a la cuenta de la organización comunitaria. Más bien tiene que ver con lógicas
económicas y políticas que rebasan la escala local y que dependen, entre otros, de una
inserción desigual en el mercado nacional e internacional. Pero ello no obsta para que el
peso excesivo de los cargos contribuya al agravamiento de las condiciones materiales de
sectores enteros de la población indígena.
84 La reglamentación de los usos y costumbres tiene efectos ambivalentes. Detrás del
discurso oficial sobre la democracia de consenso o comunitaria a veces se ocultan lógicas
de dominación o de exclusión. Una primera interpretación de los conflictos que surgen a
partir de 1995, debe hacernos romper el estereotipo de los usos y costumbres que
transmiten el gobierno y algunos intelectuales indígenas. En las costumbres están
arraigadas relaciones de fuerza y de poder; no son políticamente neutras. Su
reconocimiento oficial permite a ciertos dirigentes establecer una alianza con el PRI para
controlar mejor a la disidencia. Pero las dinámicas autoritarias no son exclusivas de los
dirigentes ambiciosos y poco escrupulosos. También reflejan la concepción idealizada de

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una élite que busca en las instituciones comunitarias un modelo de política opuesto a la
corrupción y a las manipulaciones del régimen priísta.
85 Sin embargo, es conveniente no hacer juicios unívocos sobre los cambios por los que
pasan las comunidades. Los conflictos tienen siempre un lado oscuro (el de la
descomposición y saturación de las relaciones de dominación y exclusión) y un lado
luminoso (el de la recomposición y reajuste de las relaciones de fuerza). Las dinámicas
que acabamos de describir representan los síntomas de una crisis política, pero no deben
impedirnos discernir, en el paisaje fragmentado de Oaxaca, los indicios de una
recomposición en marcha en lo más profundo de las comunidades.
NOTAS
1. Fernando Escalante Gonzalbo, “Notes sur le problème indigène au Mexique”, Cahiers des
Amériques Latines, núm. 23, 1997, pp. 52-53.
2. Heberto Abraján Díaz acaba de ser elegido diputado por el PRI en las elecciones del 2 de agosto
de 1998, después de haber sido delegado regional del gobierno de Oaxaca. Es allegado de
Francisco Iglesias.
4. Ibid., 19 de enero de 1999.
5. Ibid.
6. La planilla de Francisco Sánchez Mendoza, apoyada por el alcalde en turno y por el PRI, gana la
elección con 443 votos, contra 424 para la planilla de Filemón Ortiz Garzón, allegado al PRI), una
diferencia de apenas 19 votos, De las tres urnas instaladas, Francisco Sánchez ganó solamente en
aquellas donde debían votar los habitantes de las agencias (68 votos contra 26); en las otras dos
Filemón Ortiz obtuvo la mayoría de los votos.
7. Según Roger Bartra, los usos y costumbres son formas de gobierno corporativas y autoritarias
(véase R. Bartra, “Violencias salvajes: usos, costumbres y sociedad civil”, en R. Bartra, La sangre y
la tinta. Ensayos sobre la condición postmexicana, pp. 33 v 39).
8. Juan Pedro Viqueira afirma, al hablar de Chiapas, que la introducción de los usos y costumbres
como modo de elección de las autoridades municipales favorecería únicamente a los “caciques y
usureros ligados al PRI, que fácilmente podrían imponer sus designios en asambleas donde se vota
a mano alzada, lo que permite identificar a los disidentes con precisión” (véase J.P. Viqueira, “Los
peligros del Chiapas imaginario”, Letras Libres, año 1, núm. 1, enero de 1999, p. 97.
9. Fernando Escalante subraya la “dificultad de defender los derechos de las minorías con
argumentos colectivistas, porque el resultado es a menudo la defensa disfrazada (más o menos
hipócrita, más o menos irresponsable) de los intereses de los caciques, de los jefes y de los
’tatamandones’” (véase F. Escalante Gonzalbo, “Notes sur le problème indigène au Mexique”, p.
45).
10. Grabación de la reunión celebrada en el IEE entre las autoridades de San Agustín Chayuco y
sus opositores, Oaxaca, 17 de junio de 1998.
11. Entrevista con Máximo Flores Alavez, San Agustín Chayuco, 20 de noviembre de 1999.
12. Carta de los comerciantes y representantes de El Rosario, 6 de junio de 1998.
13. Carlos Lenkersdorf, Los hombres verdaderos. Voces y testimonios tojolabales, p. 79.
14. Ibid., p. 81.
15. Citado por Hermann Bellinghausen, en La Jornada, 22 de febrero de 1997.
16. Floriberto Díaz Gómez, Comunalidad: más allá de la democracia, mimeo., s.f.

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17. Ibid.
18. C. Lenkersdorf, Los hombres verdaderos, pp. 82-83.
19. Ma. C. Velásquez Cepeda, El nombramiento, p. 159.
20. Entrevista con Federico Villanueva Damián, alcalde de Ayutla (1994), 27 de julio de 1998.
21. Ibid.
22. También en nombre de las costumbres, estas mismas autoridades restablecen los castigos
corporales en la lucha contra la delincuencia. Ese mismo año deciden infligir un castigo ejemplar
a dos jóvenes acusados de intento de violación por una muchacha del pueblo. Con la venia del
padre de uno de los acusados, que ocupa a la sazón el cargo de sindico municipal, las autoridades
cuelgan a los jóvenes por las axilas durante varias horas, en la plaza del pueblo, antes de
entregarlos a la policía. Aunque la intención no fuera provocar la muerte de los delincuentes, y
que la medida fuera dictada, en gran parte, por la notoria ineficacia de la justicia de Estado, la
medida ilustra los excesos a los que puede conducir el llamado a la restitución de las costumbres.
23. Guilermo Trejo y José Antonio Aguilar, “Etnicidad y consolidación democrática. La
organización de las elecciones en las regiones indígenas de México”, en David Recondo y A.
Hémond (coords.), Dilemas de la democracia en México. Los actores sociales ante la representación
política, pp. 195-200.
24. Ibid.
25. David Recondo, “Usos y costumbres y elecciones en Oaxaca. Los dilemas de la democracia
representativa en una sociedad multicultural”, Trace (Travaux et recherches sur les Amériques du
centre), núm. 36, diciembre de 1999, pp. 85-101.
26. Entrevista con Pedro Nicolás Alavez, tatamandón y presidente del comité municipal del PRI en
San Agustín Chayuco, 20 de noviembre de 1999.
27. Juan Pedro Viqueira, “Los indígenas y la democracia: virtudes y límites del sistema electoral y
partidista en los Altos de Chiapas”, en J.P. Viqueira y Willibald Sonnleitner (coords.), Democracia
en tierras indígenas. Las elecciones en los Altos de Chiapas (1991-1998), pp. 217-244.
28. En 2000, Ayutla, Matatlán y Eloxochitlán aceptan participar en las elecciones federales.
29. Entrevista con Aristarco Aquino, maestro originario de Yalalag, antiguo dirigente de la
sección XXII del sindicato de maestros y candidato a la diputación local por el PRD en 1998,
Oaxaca, 12 de julio de 2000.
30. Adelfo Regino Montes, “La elección por partidos, ¿único camino?”, En Marcha. Realidad
Municipal de Oaxaca, año 1, núm. 6, agosto de 1998, p. 17.
31. Los tres municipios con 100% de abstención son aquellos en los que las autoridades
municipales prohibieron la instalación de urnas. Se trata de Matatlán Villa de Flores,
Eloxochitlán de Flores Magón y San Juan Quiahije.
32. Dos de los tres municipios que rebasan 80% de abstenciones son Santiago Atitlán (89%), una
de cuyas agencias (Estancia de Morelos) decidió anular todas las boletas de voto, y San Juan
Quiahije (85%), donde dos de cada tres casillas de voto no fueron instaladas (las correspondientes
a las cabeceras).
33. Entrevista con Aristarco Aquino, Oaxaca, 2 de agosto de 1997.
34. Según la encuesta realizada por María Cristina Velásquez en 412 municipios
consuetudinarios, en más del 70% (298) las autoridades municipales declararon que los cargos no
son remunerados (Ma. C. Velásquez Cepeda y L.A. Méndez Lugo, Catálogo municipal de usos y
costumbres).
35. Entrevista con Armando López, médico y presidente del comité municipal del PRD en
Matatlán, Matatlán, 10 de febrero de 1999.

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Capítulo 8. Costumbres para la

democracia
1 El reconocimiento de los usos y costumbres constituye un arma de doble filo. Sus efectos
políticos han resultado ambivalentes. Acabamos de ver que la nueva legislación electoral
puede utilizarse para excluir a los disidentes o a los sectores de la población que hasta
entonces se habían quedado al margen de la política local (mujeres, avecindados, vecinos
de las agencias, radicados, etcétera). En muchos casos, detrás de la defensa de las
tradiciones se esconde la de intereses particulares o faccionales. No obstante, sería
reduccionista no ver en esto más que estrategias de exclusión y de conservación del
poder. La defensa de las costumbres no sólo refleja la voluntad de preservar el orden
establecido. Al contrario, en no pocos casos suele reflejar de manera paradójica una
voluntad de cambio que pasa por la reivindicación de una identidad comunitaria
parcialmente reinventada.
LA REINVENCIÓN DE LOS USOS Y COSTUMBRES

2 Las costumbres no son solamente reliquias del pasado ni barreras protectoras de un
régimen de partido dominante. Aunque éste supo infiltrarse hábilmente en las
comunidades y sus modos de organización política, nada permite afirmar que la
“subversión” de las costumbres no pueda ir en sentido contrario: hacia una apertura
democrática. En oposición a la visión evolucionista y etnocéntrica de la “transición
democrática” de Seymour Lipset1 o Samuel Huntington, 2 nuestra hipótesis es que la
democracia puede tomar caminos diversos. La democratización es más bien un roceso
complejo en el que las sociedades locales se apropian y reinterpretan las normas políticas
que son difundidas desde el centro. Aun cuando se piense que la democracia electoral o
representativa es el menos malo de los regímenes, ello no nos impide percibir la
diversidad de caminos que se emprenden para apropiársela reinventándola parcialmente.
Así, pues, demostraremos que en el estado de Oaxaca las costumbres (y su legalización)
pueden constituir vectores de democratización.
3 Las costumbres, como las tradiciones, comúnmente se asocian a la herencia, a la
reiteración, a la reproducción. Sin embargo, esta dimensión conservadora oculta un

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aspecto paradójico del fenómeno de las costumbres: al mismo tiempo que reproduce la
identidad, la transforma, la reinterpreta no solamente para adaptarse al cambio, sino
para conducirlo. En el estado de Oaxaca, por ejemplo, la defensa de las costumbres sirve
de motor no solamente para estrategias cuyo objetivo es mantener el statu quo o dar
marcha atrás, sino que también sustenta movilizaciones que buscan la apropiación y la
dirección del cambio social y político.
ACTORES IDENTITARIOS, ACTORES DEL CAMBIO
4 La defensa de los usos y costumbres no es exclusividad de los caciques ni de los sectores

más tradicionalistas de las comunidades. Ya lo dijimos en los capítulos 2 y 4, la exigencia
de reconocimiento de las formas tradicionales de elección de las autoridades municipales,
emana ante todo de una nueva élite indígena. Tal como lo describe Yvon Le Bot en el caso
de los países andinos y de América Central, esta élite está “compuesta por jóvenes
escolarizados, parcialmente urbanizados pero que han guardado un ancla comunitaria”. 3
Su objetivo no es retroceder ni preservar el orden establecido; por el contrario, lo que
quieren es romper el “cerco comunitario” y las cadenas de dependencia y de dominación
que van de la mano. Son agentes de modernización más que de conservación. Su
convocación a la defensa de la identidad no significa un rechazo del cambio sino una
voluntad de controlarlo, de orientarlo en un sentido más favorable a las comunidades del
que ha sido hasta ahora.
5 La nueva generación ha tenido la experiencia de una integración y una modernización
truncadas. No comparte el optimismo de sus mayores, los primeros maestros indígenas y
bilingües cuya misión de modernización se reducía principalmente a promover la
aculturación. Pero no por ello desemboca en un rechazo absoluto del desarrollo, más bien
considera que éste no ha tenido lugar en las regiones indígenas, o, en todo caso, que la
modernización promovida por los gobiernos posrevolucionarios ha contribuido a destruir
a las comunidades, sin ofrecerles una alternativa. Lo que buscan es promover un
desarrollo más equitativo, más equilibrado. En este sentido la defensa de la identidad y la
exigencia de reconocimiento son una forma de acumular fuerzas para impulsar otro
desarrollo más incluyente. En la expresión de Yvon Le Bot, los movimientos constituidos
por estos cuadros indígenas aspiran a “movilizar la energía comunitaria con fines de
modernización y de desarrollo”.4
6 Éste es el sentido de la demanda de autonomía por parte de las organizaciones
independientes desde los inicios de los años noventa. Lo que pretenden es impulsar una
transformación política, modificar las relaciones de dominación y de exclusión a las
cuales están sometidas las comunidades indígenas. En todas sus declaraciones, los
portavoces indígenas ponen el acento en la voluntad de construir nuevas relaciones entre
los pueblos indígenas, el Estado y la sociedad nacional. El manifiesto publicado por una
decena de organizaciones indígenas en 1994 refleja a la perfección este objetivo de cambio
político:
Las innumerables discusiones, reflexiones e intercambios que hemos realizado
hasta ahora en todo el país nos han convencido de que la solución a nuestros
problemas exige la instauración de un régimen de autonomía. De lo que se trata es
de transformar el actual sistema de organización política, el actual régimen de
Estado (centralizado, exclusivo, autoritario, homogeneizador y opuesto a la
pluralidad) por un Estado de autonomías que haga posible el respeto de la

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pluralidad y abra las puertas a la participación de los pueblos indígenas en la

definición de un país donde quepan todos.5
7 De entrada, las organizaciones indígenas inscriben sus reivindicaciones en una demanda
de mayor democratización e inclusión. Frente a los temores expresados por el gobierno
respecto a los riesgos de secesión que implicaría la creación de regiones autónomas, los
dirigentes indígenas insisten en el hecho de que no pretenden separarse del país, ni crear
fueros que permitirían a los indígenas evadir las leyes mexicanas. Las declaraciones del
Foro Nacional Indígena, suscritas por más de 500 delegados indígenas originarios de una
veintena de estados, son particularmente significativas:
Nuestra lucha actual para que se reconozca nuestra diferencia no tiene por objeto
abrir una lucha fratricida, o menos aún separarnos de un país que sentimos tan
nuestro, como nuestra identidad indígena. Por el contrario, así queremos contribuir
a fundar una unidad que consolida la soberanía nacional al asumirse la diversidad
de todos los pueblos que forman México como presupuesto para vivir en armonía. 6
8 En las reivindicaciones del foro, al igual que en el texto de los Acuerdos de San Andrés, la
autonomía siempre va asociada a una demanda de participación. Al mismo tiempo que
exigen una redistribución de las competencias entre los diferentes niveles de gobierno
(federación, estados, regiones, municipios y comunidades), los delegados indígenas
reclaman reformas jurídicas e institucionales que garanticen la representación de los
pueblos indígenas en el Congreso federal y en los congresos estatales. 7 Exigen igualmente
que los indígenas puedan participar directamente en la elaboración y la implementación
de las políticas públicas que les conciernen.8 Demandas todas que parecen desmentir una
voluntad de separación.
9 La realización misma de foros es testimonio de esta voluntad de romper el aislamiento.
Las organizaciones y los representantes de comunidades se reúnen periódicamente en los
diferentes estados de la república desde el comienzo de los años noventa. Esta dinámica se
intensifica a partir de la rebelión zapatista de 1994. Después de la firma de los Acuerdos
de San Andrés, los foros regionales se articulan entre sí y constituyen un congreso
nacional indígena, que se reúne en asamblea plenaria cuando menos una vez cada dos
años y realiza reuniones intermediarias dos o tres veces al año desde octubre de 1996.
Estas movilizaciones contribuyen a producir una nueva identidad panindia e
intercomunitaria que rompe con el localismo tradicional. A la vez que reivindican el
respeto de las “formas tradicionales de organización”, los dirigentes indígenas inventan
otras mucho más abiertas y horizontales. No hay nada de excepcional en esta dinámica,
aun cuando a primera vista parezca paradójica. Toda afirmación de identidad implica una
interpretación, un bricolaje a partir de un conjunto más o menos grande de símbolos y de
prácticas. Los usos y costumbres forman parte de este stock en el que el nuevo actor
indígena, de manera selectiva, busca los marcadores de su identidad y el contenido de su
proyecto político. Artesano por excelencia, hace cosas nuevas con materiales de distinta
procedencia.
10 Es en este marco donde se debe reubicar la demanda de reconocimiento de los usos y
costumbres electorales en el estado de Oaxaca. Esta demanda no refleja un movimiento de
resistencia frente al cambio que supuestamente han aportado los sectores más
tradicionales de las comunidades. Aunque poco a poco los más diversos actores parecen
aunarse a la idea de legalizar las costumbres (incluidos los caciques más recalcitrantes),
son las organizaciones que forman parte de este naciente movimiento indígena las que
ponen dicha demanda en primera fila. Ya hablamos de la Asam, de la UNOSJO y también del
Frente de Autoridades Mazatecas, organizaciones todas cuyos dirigentes participan

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activamente en la organización de los foros regionales en Oaxaca, incluso en Chiapas y en

la ciudad de México. Su finalidad no es preservar la vieja comunidad revolucionaria
institucional sino, al contrario, sustraer a las comunidades del control del PRI. Al exigir el
respeto de la autodeterminación comunitaria, el objetivo de las organizaciones de la
Sierra Norte es acabar con el viejo sistema de mediaciones clientelares que permite al
gobierno y a su partido cooptar sistemáticamente a las autoridades designadas por las
asambleas comunitarias. Se van contra los intermediarios económicos y políticos, y
buscan promover una relación más directa entre los municipios y el gobierno.
11 La Asam en los ochenta y los noventa, y posteriormente, Ser, ilustran perfectamente esta
orientación. Como dijimos en el capítulo 2, se trata de jóvenes estudiantes y maestros que
han decidido crear una especie de frente de autoridades comunitarias y municipales con
el fin de formular proyectos de desarrollo regional y presionar al gobierno para que los
apoye. El equipo de coordina el antropólogo Floriberto Díaz elaboró desde fines de los
años ochenta, el Plan de Reordenamiento Económico Mixe (PREM), que prevé varios
“campos de acción”: producción, comercialización y aprovisionamiento, comunicación y
cultura. La finalidad es impulsar un desarrollo integral utilizando los medios más
modernos, pero sin aniquilar la identidad mixe.9 Ser participa en la constitución de un
fondo de autofinanciamiento para los productores mixes, con el concurso de instituciones
públicas (como el INI) o de organizaciones internacionales. Los productores se encargan
de hacer fructificar estos fondos reembolsando los créditos que obtienen a tasas de
interés especialmente bajas. Una vez más, la idea no es asegurar la subsistencia de la
agricultura local sino de impulsar un verdadero cambio: se pone el acento en la
formación, la investigación de nuevas técnicas y tipos de producción, etcétera. El
proyecto es guiado por un ideal de autogestión: lo que se pretende es romper con los
mecanismos tradicionales de dependencia y de asistencia. En materia de comercialización
la finalidad es eludir a los intermediarios, a los acaparadores, buscando vías de acceso
directo al mercado nacional e internacional.
12 Pero el esfuerzo más importante de Ser se concentra en la capacitación. La asociación
organiza de forma continua talleres y seminarios sobre las leyes mexicanas e
internacionales, la salud, los derechos de las mujeres, la historia de la cultura mixe,
etcétera. Desde 1987, Ser anima la Academia de Derechos Indígenas, destinada a dar
capacitación jurídica a los jóvenes mixes que lo deseen. Ahí se da prioridad a los
principios y a las particularidades del derecho consuetudinario, pero los seminarios
aseguran al mismo tiempo la formación elemental en derecho positivo (nacional e
internacional). La Academia constituye una verdadera escuela de cuadros, coordinada por
Adelfo Regino, un joven mixe originario de Alotepec, que estudió derecho en la
universidad pública de Oaxaca. Invitan a universitarios de alto nivel para dar conferencias
sobre la autonomía, la legislación internacional en materia de derechos de los pueblos
indígenas, etcétera, que luego se discuten en talleres.
13 Ser organiza también talleres con las mujeres de la región mixe, sobre temas como la
salud reproductiva, la participación en la vida pública de la comunidad, etcétera. Además
de estos espacios de reflexión y de debate que las autoridades municipales no siempre ven
con buenos ojos, la asociación promueve proyectos de cooperativas artesanales y la
organización de mujeres en las actividades más variadas (difusión de programas de salud,
talleres sobre la higiene doméstica o sobre los derechos de las mujeres en la legislación
nacional e internacional, etc.). En palabras de Sofía Robles, coordinadora de Ser de 1999 a
2001, uno de los objetivos de esta organización es promover la participación de las

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mujeres en la vida política local (asambleas comunitarias, cargos municipales, etc.). Esto
pasa necesariamente por un examen crítico de los usos y costumbres por parte de las
mujeres. Por lo demás, Sofía Robles se queja de que con frecuencia es difícil obtener el
aval de las autoridades municipales para realizar estas actividades. Los talleres que
organiza en las comunidades sirven igualmente para difundir las reivindicaciones
formuladas en los loros regionales o nacionales durante las sesiones consagradas a las
mujeres indígenas.10
14 Esta misma organización ha exigido el reconocimiento de los procedimientos
comunitarios de elección de las autoridades municipales desde principios de los años
noventa. Es difícil pensar que semejante reivindicación esté motivada por el deseo de
defender un orden tradicional dominado por los ancianos o los hombres, en detrimento
de los jóvenes y de las mujeres. En los foros en que participan los nuevos dirigentes
indios, apelan a una forma de ejercer el poder que se asemeja a cierto tipo de democracia
directa o participativa. Ya recordamos sus alusiones al consenso y al principio de
“mandar obedeciendo”, nociones que parecen reflejar una idealización de la organización
comunitaria, pero revelan también una crítica radical de los mecanismos de control
tradicionales que predominan en las comunidades. El llamado a la transformación de las
relaciones políticas no es pura retórica, sino que se encarna en una serie de acciones y de
movilizaciones que no tienen mucho que ver con la tradición.
LA ASAMBLEA CONTRA LOS CACIQUES
15 Jean-François Bayart habla de “invención paradójica de la modernidad” para describir la

manera en que los procesos de innovación social, cultural o política van siempre
acompañados de la reivindicación o del “reciclaje” de “ciertos valores y de ciertas normas
de comportamiento referidos explícitamente al pasado, que eventualmente pueden
reconstruir o fabricar”.11 El fenómeno es bien conocido por los historiadores: la
producción de la modernidad pasa por la invención de las tradiciones, hecho
especialmente cierto en Europa desde fines del siglo XVIII. La formación del Estado
moderno y la expansión colonial se acompañan sistemáticamente de un “proceso de
ritualización y de formalización” de los “fragmentos de un pasado más o menos
fantasiosos”, tanto en las metrópolis como en los países colonizados. 12
16 Ocurre lo mismo en el México contemporáneo. Las reivindicaciones identitarias, y en
especial el llamado a la defensa de las costumbres, contribuyen por igual a la redefinición
del espacio público y a la transformación del sistema político. Para entender esto es
necesario pasar por encima de los estereotipos manejados por los militantes indianistas y
examinar sus prácticas. Lo acabamos de decir: los nuevos movimientos indígenas exaltan
las costumbres al mismo tiempo que las proyectan en una movilización sin precedentes.
Esta lógica funciona en el seno mismo de las comunidades y de los municipios. Defender o
restaurar las costumbres con frecuencia significa inventar nuevas prácticas políticas que
pueden perfectamente ir en el sentido de una democratización.
17 Ya mencionamos los conflictos en que la invocación de las costumbres sirve para
mantener el statu quo, o bien para reforzar un modo de gobierno autoritario. Santiago
Matatlán o San Sebastián Tutla ejemplifican este punto de vista. Las autoridades salientes
imponen una interpretación de las costumbres que legitima la exclusión de grandes
sectores de la comunidad. Por reacción, los disidentes apelan al derecho positivo y exigen
un cambio de régimen electoral. Pero hay muchos otros casos en que el conflicto tiene

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lugar dentro de los límites mismos de la costumbre: los sectores relativamente

importantes de la comunidad se movilizan para reclamar una participación más
equitativa, en nombre de la “auténtica” costumbre, supuestamente pisoteada por los
caciques. Así pues, lo que se presenta como la restauración de las tradiciones acaba
cuestionando un orden igualmente tradicional de dominación y de exclusión.
18 El ejemplo de Santiago Ixtayutla, que ya mencionamos, nos parece particularmente
representativo de esta lógica. Frente a los intentos de imposición de las autoridades
municipales, orquestada por el presidente en turno en 1998, más de dos mil habitantes de
la cabecera y de las agencias y rancherías se movilizaron para exigir la anulación de la
elección y para realizar una asamblea que reuniera a “todos los ciudadanos del
municipio”.13 La originalidad de esta movilización reside precisamente en el hecho de que
los contestatarios acusan al presidente y a sus aliados –locales y regionales– de haber
“violado las leyes de la comunidad”.14 Acusan también al ex edil y cacique local, Paulino
Millán García, de haber mandado asesinar –¡con brujería!– al presidente nombrado por
los tatamandones, siguiendo la tradición. Confirman así que antes de que los caciques
modificaran las reglas del juego, la elección consuetudinaria se realizaba de la siguiente
manera: los tata-mandones designaban a las autoridades tomando en cuenta la
“trayectoria” de las personas que ya habían ocupado cargos comunitarios. Después la
decisión se sometía a la deliberación de una asamblea comunitaria, cuya función era
ratificar la selección hecha por los ancianos. Nada muy original hasta este punto.
19 La costumbre de Ixtayutla es similar a la de la mayoría de los municipios rurales e
indígenas más tradicionales, donde la designación de las autoridades la efectúa un grupo
relativamente reducido de ancianos y de habitantes de la comunidad-cabecera. De esta
forma los opositores parecen dar la razón a sus adversarios cuando afirman que
“tradicionalmente las comunidades de Ixtlayutla no participan en la elección de sus
autoridades”.15 “Es verdad”, admite uno de sus voceros frente a los periodistas, pero “así
era antes de que los caciques violaran las leyes de la comunidad”.16 Mientras tanto,
afirma, los caciques corrompieron a los tatamandones al ofrecerles dinero y otros
beneficios materiales a cambio de su lealtad. Para poner fin a esta “tradición
corrompida”, los opositores proponen que la elección del ayuntamiento se realice por
medio de una asamblea que reúna a los ciudadanos de todas las comunidades del
municipio y que los tatamandones “recuperen su papel de consejeros de la autoridad”. 17
Estamos en pleno montaje identitario: al mismo tiempo que los actores se presentan como
defensores de unas costumbres que los caciques supuestamente “violaron”, inventan otra
que no corresponde a las prácticas anteriores. La “asamblea general comunitaria” es
concebida como un verdadero espacio de deliberación y de elección, y los tatamandones
no son ya los que deciden sino los “consejeros” de las autoridades. En otras palabras, se
recurre a una legitimidad tradicional para promover una participación mucho más
abierta y activa de los ciudadanos –incluyendo a las mujeres– en la elección de las
autoridades locales.
20 El conflicto electoral da lugar a una movilización sin precedentes de las comunidades de
Ixtlayutla. Se trata de un verdadero movimiento cívico, en el que los representantes
locales de la Iglesia y las ONG que les sirven de relevo en el exterior del municipio, juegan
un papel determinante. Un movimiento que exige el respeto de un derecho político
fundamental, inscrito en la Constitución mexicana: el de elegir a las autoridades
municipales “de manera libre y democrática”. “Lo único que demandamos –declara uno
de los portavoces del movimiento– es elegir a nuestro presidente municipal, porque

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tenemos el derecho de hacerlo y porque no queremos más caciquismo.”18 Al mismo

tiempo que los insurrectos reprochan al alcalde impuesto por sus adversarios no conocer
la “memoria histórica de la localidad”, ni su “derecho consuetudinario”, exigen del IEE y
del gobierno el respeto de los “derechos civiles y políticos” de los habitantes de Ixtayutla.
19 Y para defender estos mismos derechos depositan una queja en el Tribunal Electoral
Federal del Poder Judicial de la Federación.

21 Más que el discurso y el alegato jurídico, es la dinámica de movilización la que marca una
ruptura radical con la política “tradicional”. Por una parte el movimiento contribuye a
romper las barreras étnicas y comunitarias, agrupándose alrededor de una misma causa
los mixtecos, los chatinos y los mestizos pertenecientes a las 15 comunidades de Ixtayutla.
Por otra parte, permite el acceso al espacio público local de sectores que hasta entonces
habían sido excluidos, como las mujeres. Éstas participan al lado de los hombres en las
asambleas que organizan los insurrectos mientras ocupan la alcaldía de enero a marzo de
1999. En Ixtayutla, como en muchos otros municipios, la “asamblea general comunitaria”
es una novedad. Cientos de personas se reúnen para afinar la táctica de movilización, para
detener los ataques de los “caciques” y de los priístas, pero también para conducir una
reflexión mucho más profunda y crítica sobre los principios y las formas de la
organización comunitaria. La asamblea contribuye así a la formación de una ciudadanía
activa y reflexiva, que no se contenta con exigir un regreso a las antiguas tradiciones
pisoteadas por los caciques, pero que exige, por el contrario, que las viejas prácticas de
decisión autoritarias sean reemplazadas por una nueva modalidad más participativa y
democrática. Las preguntas planteadas por el diácono José Rentería Pérez, que tiene un
papel central en la movilización, condensa las reflexiones de los actores del movimiento
durante o después de la resolución del litigio electoral:
¿Cuáles son los límites de la costumbre cuando ésta se utiliza para mantener un
poder que no sirve a la comunidad? ¿Por qué ciertos funcionarios hacen como que
no ven nada cuando las autoridades locales cometen abusos en las comunidades
indígenas, bajo el pretexto de que no quieren interferir en las costumbres de los
pueblos? ¿Hasta qué punto se beneficia el partido de Estado con la manipulación
ideológica de la costumbre? ¿Cómo hacer para que la autodeterminación de las
comunidades indígenas se separe concretamente de los vicios del sistema político
mexicano?20
22 Sin duda, las respuestas a estas preguntas son inciertas, ambiguas y hasta contradictorias.
El ideal de la democracia comunitaria, como vimos, tal vez entrañe una dificultad para
aceptar el desacuerdo, y no es seguro que todos los que participan en la movilización
compartan la clarividencia de su mediador religioso. Una dependencia reemplaza
fácilmente a otra, y es muy probable que la participación siga repartiéndose
inequitativamente entre unos cuantos dirigentes “ilustrados” y una “masa” más o menos
pasiva que sirve de refuerzo para obtener concesiones del gobierno. No obstante, la
experiencia misma de la participación sienta un precedente. Es difícil imaginar que en
adelante los habitantes de las agencias y rancherías y las mujeres acepten permanecer al
margen de las decisiones públicas. Su participación puede fluctuar, puede inscribirse en
registros más o menos clientelares, pero a partir de ahora formará parte de la costumbre.
LA REVISIÓN CRÍTICA DE LAS COSTUMBRES
23 El ejemplo de Ixtayutla ilustra hasta qué punto el “rescate” de las tradiciones o de las
costumbres implica a menudo su reinterpretación en función de las interacciones sociales

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y de las estrategias políticas. Por ello es conveniente captar la reivindicación de las

tradiciones que realizan los dirigentes indianistas. Éstos hacen una peculiar lectura de las
costumbres cuya defensa pregonan. Hacen una interpretación cuyo potencial
democrático es innegable si la colocamos en el contexto de un régimen priísta en su fase
terminal de descomposición.
24 Para empezar, tal como lo subrayamos en el capítulo anterior, los defensores de la
costumbre insisten en el papel central de la “asamblea general” de los miembros de la
comunidad. La asamblea es presentada como la máxima autoridad de la comunidad. Las
autoridades municipales deben contentarse con ejecutar sus decisiones. Contrariamente a
lo que la idea de consenso parece implicar, los que enuncian el modelo indígena de
democracia no reducen la asamblea al simple rol de “legitimación”, de expresión de la
unidad o de la unanimidad del grupo. Al contrario, le atribuyen un verdadero papel de
deliberación y de decisión. Por eso los miembros de la OIDHO, una organización indígena
especializada en la defensoría de los derechos humanos, presentan a la asamblea
comunitaria como el principal “órgano de comunicación, debate, resolución de conflictos
y toma de decisiones”, que implica la “participación de cada uno de los ciudadanos y,
progresivamente, también de las ciudadanas”.21 De la misma manera, Adolfo Regino,
sucesor de Floriber-to Díaz a la cabeza de Ser, describe la asamblea comunitaria como un
“espacio común de deliberación para la toma de decisiones de la comunidad”22 y una
“forma concreta de ejercicio de la democracia directa”.23
25 Si bien el principio de decisión colectiva es ciertamente muy antiguo en las comunidades
indígenas, la práctica de las asambleas “generales”, es decir, abiertas a todos los
ciudadanos (incluyendo a las mujeres), no lo es tanto. Según la expresión de Yvon Le Bot,
aparentemente el modo tradicional de gobierno era más bien el de una “gerontocracia
masculina”, con un “sistema de autoridad (el sistema de cargos), jerárquico y vertical,
dominado por los principales y los chamanes, y manipulado por caciques que aseguran así
su inserción en el sistema político nacional”.24 A partir de los años sesenta y setenta, por
medio de los maestros sobre todo, es cuando las asambleas se convierten en espacios de
deliberación más abiertos, inspiradas en las reuniones sindicales. Sin embargo, durante
mucho tiempo la participación sigue estando restringida y controlada muy de cerca por
los maestros, convertidos a su vez en caciques “modernos”. La deliberación, debidamente
controlada y ritualizada, sirve más para ratificar decisiones tomadas con anterioridad por
los líderes de la comunidad. La interpretación que hacen los nuevos dirigentes indígenas
es más bien una (re)invención de la tradición. Fabrican un modelo de democracia
comunitaria retomando normas y prácticas que existieron en el pasado pero dándoles un
nuevo sentido. La asamblea existe, no la crean de la nada, pero durante mucho tiempo no
tiene la forma ni las funciones que ellos le atribuyen.
26 Semejante invención no deja de tener repercusiones institucionales, ya que inspira
directamente la reforma electoral de 1995 y 1997. La “asamblea general comunitaria” está
inscrita en la ley desde esa fecha. Hasta se convierte en un criterio fundamental para
determinar el régimen electoral de un municipio. Según el código electoral,
efectivamente, un municipio se considera consuetudinario si la “asamblea general
comunitaria” constituye su “principal órgano de consulta y de designación de los cargos
del ayuntamiento”.25 Esto permite matizar la primera lectura que hicimos del código
electoral en el capítulo anterior. Naturalmente, la autoridad municipal debe convocar a la
asamblea y firmar las actas de la elección para que ésta tenga valor legal. Ya dijimos que
esto da una ventaja considerable a las autoridades en turno, que pueden utilizarla para

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manipular las elecciones e imponer a sus propios sucesores. Con todo, la ley es
ambivalente y el papel atribuido a la asamblea comunitaria puede servir también para
limitar los márgenes de maniobra de las autoridades municipales o de los caciques que se
vieran tentados a tomar decisiones sin consultar a la mayoría de los ciudadanos de su
municipio. Al igual que la costumbre, la ley es un arma de doble filo. Según la
interpretación que se haga de ella y según las relaciones de fuerza en el plano local, puede
favorecer la manipulación y la imposición, como puede consolidar la participación
ciudadana y bloquear así las veleidades autoritarias de los dirigentes locales.
27 Parece incluso que las elecciones que se han llevado a cabo desde 1998, uno de los efectos
de esta nueva reglamentación ha sido “revitalizar” las prácticas de asamblea para
nombrar a las autoridades municipales. En muchos municipios donde un círculo reducido
de dirigentes llevaba a cabo las elecciones, a menudo bajo la dirección del comité
municipal del PRI, grupos de ciudadanos se han ido movilizando para exigir una
participación más abierta. El concepto mismo de “asamblea general comunitaria” poco a
poco pasa a formar parte del vocabulario político. La asamblea se convierte en un recurso
altamente estratégico, que se presta así a todas las manipulaciones, ya que la ley no
precisa sus características ni su composición. Cada facción local se apresura a realizar su
propia asamblea y a enviar sus actas al IEE para certificar que ganó la elección. En algunos
municipios, como San Sebastián Tutla, el IEE tiene hasta tres actas diferentes. El número
de firmas (esto es, de participantes en las asambleas) es un argumento central en el
momento de las negociaciones con la autoridad electoral. No obstante, aun si la asamblea
puede ser objeto de manipulación, su práctica no deja de contribuir al arraigo de un
principio de soberanía popular, fundamental para todo régimen democrático. En adelante
la elección no puede ser reservada a unas cuantas personas, sino que debe ser sancionada
por el sufragio de los ciudadanos, aun si éste no toma la forma de un voto individual y
secreto.
28 Cabe destacar una lógica que evocamos arriba: las leyes, como todas las demás
instituciones, no constituyen solamente un reflejo, un resultado de las prácticas sociales y
políticas. Contribuyen también a moldear a estas últimas.26 En este caso, al poner el acento
en el papel de la asamblea en las elecciones consuetudinarias, los legisladores y los que
velan por la aplicación de la ley contribuyen a difundir en los municipios de Oaxaca este
modelo de democracia directa o participativa predilecta de los dirigentes indianistas. Ya
mostramos que la ley induce nuevas estrategias creando nuevos recursos institucionales.
La asamblea general comunitaria se convierte en uno de estos recursos que los actores
locales pueden movilizar en sus estrategias de acceso al poder local. Aun si esta forma de
participación y de decisión presenta evidentes limitaciones (presión de la mayoría sobre
las minorías o de los líderes sobre su clientela, manipulación de las asambleas por una
minoría “ilustrada”, etcétera), no deja de representar un cambio positivo si se considera
que en muchos municipios la elección ha sido, por mucho tiempo, asunto de unos pocos.
LA FORMACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL

HÍBRIDO
29 Resulta útil evitar el análisis de las controversias electorales de los últimos diez años, bajo
el ángulo exclusivo de la confrontación y la ruptura. Son también el reflejo de una
mutación política. No se trata de una transición pactada en la cúpula, como la que los
transitólogos han instituido en modelo a partir de la experiencia española, sino de la

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producción “desde abajo” de un nuevo orden político, a través de la negociación

casuística de las reglas del juego electoral.
EL CONFLICTO, REVELADOR DE UNA RECOMPOSICIÓN POLÍTICA
30 En los capítulos precedentes pusimos el acento en los conflictos pre y poselectorales.

Mostramos hasta qué punto se deben en gran parte a las estrategias de los actores locales.
Hicimos hincapié especialmente en la forma en que las autoridades en turno tratan de
imponer a sus propios candidatos definiendo reglas del juego que les son favorables.
Hemos presentado el conflicto, ante todo, como revelador de lógicas de imposición y de
exclusión. Una vez más, el caso de Matatlán, Chayuco, Tutla e incluso Ixtlayut-la, entre
1998 y 2000, ilustran esta interpretación. Los presidentes en turno arreglan las
costumbres de acuerdo con lo que les conviene o bien simulan restaurar las prácticas
“tradicionales” que acaban trazando nuevas fronteras internas entre los que pertenecen y
los que no pertenecen a la comunidad. Visto desde este ángulo, el aumento relativo de los
conflictos electorales en los municipios de usos y costumbres, desde 1998, refleja una
consolidación de las lógicas autoritarias. Parecería que la legalización de las costumbres
haya abierto una multitud de espacios locales donde los caciques –antiguos o nuevos–
tendrían la posibilidad de imponer sus propias leyes sin impedimento del exterior.
31 No obstante, cabe matizar esta interpretación. El conflicto puede comprenderse también
como revelador de un cuestionamiento de los antiguos mecanismos de control político. Si
bien es cierto que en los ejemplos que citamos las autoridades municipales en turno
pretenden imponer a sus sucesores, también lo es que deben enfrentar movimientos de
oposición, que en muchos casos, los obliga a negociar. En otras palabras, las estrategias de
imposición y de exclusión –que por cierto no tienen nada de novedoso– implican
sistemáticamente una reacción. Y es ésta la que hace necesaria la intervención de un
árbitro exterior. Lo vimos en el caso de Tutla: si el IEE debe intervenir es porque los
habitantes del fraccionamiento se movilizan para exigir su participación en las elecciones
municipales hasta entonces reservadas a los originarios de la comunidad-cabecera. En
Chayuco, Máximo Flores debe transigir con opositores apoyados por el PRD que se niegan
a votar en una asamblea. En Matatlán, los vendedores de mezcal deben negociar con las
autoridades de la agencia municipal de San Pablo Güilá y un grupo de opositores en la
misma cabecera, también apoyados por el PRD. En Ixtayutla, finalmente, el presidente en
turno debe renunciar a poner a su hijo y, después a su compadre, a la cabeza del
ayuntamiento.
32 Más que un reforzamiento de las lógicas autoritarias, los conflictos reflejan su rechazo.
Las nuevas disputas que describimos extensamente en los capítulos anteriores atestiguan
una crisis de los antiguos mecanismos de control político. La institucionalización frágil e
incompleta de nuevas formas de arbitraje provoca la crisis de los antiguos modos de
dominación. Ahí donde antes los caciques locales dependían del apoyo del PRI y del
gobierno para marginar a los disidentes, éstos disponen ahora de canales institucionales
para ser escuchados. El IEE, los partidos de oposición, las organizaciones sociales y las ONG
constituyen otros tantos canales que los disidentes pueden utilizar para impugnar las
imposiciones de los grupos dominantes en el plano local.
33 En este sentido los conflictos significan una ruptura pero también una recomposición.
Todos los conflictos que enumeramos desembocaron en una negociación. Estas
negociaciones conducen necesariamente a concesiones y componendas, tanto de parte de

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las autoridades en turno como de los opositores. Salvo en Tutla, donde finalmente los
avecindados han sido excluidos del proceso electoral, hasta hoy, en todos los demás casos
citados, los actores logran establecer reglas del juego menos arbitrarias que las que las
autoridades en turno querían establecer al principio.
34 En Matatlán, los opositores no obtienen que la elección se realice por medio del voto
secreto como exigen, pero el procedimiento aplicado se parece en muchos sentidos a una
elección con competencia libre entre dos planillas. Se instala un pizarrón en el centro del
pueblo durante todo un día, de manera que los electores pueden elegir una de las dos
opciones, pero no ya en “bola”, ni por aclamación, como hubieran querido los mezcaleros.
El voto sigue siendo público, lo que sigue permitiendo a los patrones hacer presión sobre
sus clientes, pero la manipulación es menos fácil que si la elección tuviera lugar en forma
de una asamblea fácilmente manipulada por los partidarios del presidente en turno.
35 El que un comité paritario, dirigido por un funcionario del IEE, tenga la responsabilidad de
organizar la elección, contribuye también a crear condiciones más equitativas de
competencia entre las dos planillas registradas. Los opositores tienen la posibilidad, que
se les había negado antes, de constituir una planilla y entrar en competencia abierta
contra los candidatos del grupo gobernante. Es una apertura reducida que no impide que
los mezcaleros ganen la elección, pero que no deja de representar un cambio real. Se abre
una brecha que, por estrecha que sea, permitirá a mediano o largo plazo que los
opositores puedan negociar condiciones para una competencia aún más justa.
36 Se puede hacer una lectura semejante de la elección de 1998, en Chayuco. Máximo Flores
no obtiene todo lo que quiere: debe renunciar a realizar una asamblea que hubiera podido
controlar fácilmente y debe aceptar que los oponentes presenten su propia planilla. Aquí
también el procedimiento se parece más a una elección libre, con dos planillas registradas
y un voto individual y secreto, que a una elección consuetudinaria. Toda la ingeniería
electoral convencional se pone en marcha: mamparas, urnas, tinta indeleble, boletas,
representantes de cada planilla en las casillas, etc. Además, solamente las personas
inscritas en el padrón electoral y con credencial de elector pueden votar. Ello no impide
que Máximo Flores recurra a las técnicas tradicionales del fraude electoral, como el
reparto de dinero a las autoridades de las agencias para que acarreen electores e induzcan
al voto por su candidato. Pero ello no impide que las condiciones de la competencia sean
mucho más equitativas de lo que hubieran sido si Máximo Flores hubiera podido imponer,
sin cortapisas, su propia versión de la costumbre.
LA PRODUCCIÓN NEGOCIADA DE NUEVAS REGLAS DHL JUEGO
37 Los ejemplos que acabamos de citar muestran hasta qué punto el régimen
consuetudinario permite producir nuevas reglas del juego político por la vía de la
concertación, aunque no es conveniente idealizar las condiciones reales de la negociación.
Como ya dijimos, el arbitraje del IEE no es imparcial y no todos los actores locales
disponen de los mismos recursos. El apoyo que Máximo Flores recibe del diputado local
del PRI, Heberto Abraján Díaz, en 1998, le da una ventaja segura en las negociaciones con
los adversarios. Los contactos del diputado en el PRI y el gobierno, permiten sin duda
ejercer presión sobre el presidente del IEE. Pese a todo, los adversarios obtienen una
respuesta favorable para prácticamente todas sus demandas con respecto al modo de
elección: voto secreto, mesas de casilla con representación de cada planilla, etc. El
resultado es un sistema electoral híbrido. Se trata de una elección convencional con una

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sola diferencia: ninguna de las dos planillas que contienden está registrada por un
partido. Las fotografías de los candidatos a presidente figuran en las boletas y se asigna
un color diferente a cada una de las planillas (amarillo para los opositores, verde para la
planilla que apoya el presidente en turno).
38 La modalidad de elección se parece tanto a una elección por el sistema de partidos que
cabe preguntarse si no hubiera sido mejor colocar a Chayuco directamente en esa
categoría. Finalmente cada una de las planillas está ligada a un partido político ( PRD para
la amarilla, PRI para la verde). Sin embargo, aun cuando la adopción del régimen
consuetudinario es esencialmente obra de Máximo Flores, no por ello deja de responder a
un sentimiento difuso de la mayoría de habitantes de Chayuco que teme que la
intervención directa de los partidos políticos socave los mecanismos de solidaridad
comunitaria (tequio, cargos municipales no remunerados, etc.) y provoque divisiones
insuperables. Es un temor alimentado ciertamente por decenios de corporativismo
comunitario y hábilmente nutrido por el Estado-PRI. Pero sería abusivo ver en ese proceso
solamente una fantasía completamente desconectada de la realidad política: en Chayuco,
como en muchos otros municipios, la población ha tenido la experiencia de realizar
elecciones locales en las que la intransigencia de los dirigentes de los partidos políticos ha
provocado verdaderos enfrentamientos. Los intereses de los partidos, las ambiciones
personales de sus dirigentes regionales y sus tácticas de negociación para tener acceso al
poder central se articulan difícilmente a los intereses y los objetivos de los actores
comunitarios. Lo que se cuestiona no es tanto el principio mismo del multipartidismo
como su práctica concreta en el estado de Oaxaca.
39 Los dirigentes locales que deciden aliarse con uno de los partidos generalmente se ven
arrastrados por espirales de rivalidades y enfrentamientos cuyos pormenores los rebasan
enteramente. En Chayuco, por ejemplo, los simpatizantes del PRD “pagaron el pato”
cuando los altos dirigentes del partido los dejaron literalmente caer después de alentarlos
a endurecer su posición en las negociaciones con Máximo Flores. Los perredistas de
Chayuco se enteraron después que los dirigentes de su partido habían “cedido” su
municipio al PRI (al aceptar que fuera colocado bajo el régimen consuetudinario) a
condición de que otro municipio donde calculaban que tenían más probabilidad de ganar
–y que estaba también en negociaciones en aquel momento– hiera colocado bajo el
régimen de partidos. Este tipo de “transas” que contribuye a la mala reputación de los
partidos políticos en Oaxaca, que aparecen más como aparatos al servicio de un puñado
de dirigentes ambiciosos que se valen de los conflictos locales para negociar ventajas
personales –o de camarilla– con el gobierno y su partido. Si agregamos la verticalidad y la
opacidad de los modos de decisión en el interior de los partidos (el PRD incluido) y la
tendencia recurrente a imponer las candidaturas locales sin consultar a los militantes o a
los simpatizantes, podrá comprenderse que los partidos no siempre sean percibidos como
los mecanismos apropiados de mediación política.
40 También es conveniente no considerar el discurso sobre la especificidad de la política
comunitaria como una simple elucubración de algunos indianistas románticos. Cuando el
río suena agua lleva, dice el viejo adagio, y si bien resulta excesivo declarar sin más que
los partidos “contaminan la democracia comunitaria”, no quita que sea cierto que no
siempre se adaptan a las sutilezas y a la diversidad de la política local. Situación que no es
exclusiva de los municipios de Oaxaca; el alto número de presidentes sin filiación
partidista en las comunas rurales de Francia remite al mismo fenómeno: las orientaciones
ideológicas, las lealtades y los intereses de los habitantes de los pueblos no siempre

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cuadran con los de la política nacional o regional. Las “clasificaciones” a menudo binarias
(derecha-izquierda, progresista-conservador) en que se fundan los partidos no reflejan los
matices de las identidades políticas locales.
41 En Oaxaca, este fenómeno universal se acentúa por el hecho de que efectivamente existe
un tipo particular de relaciones sociales, en clave comunitaria, con toda la hibridez que ya
le reconocimos. Si bien la comunidad que describen los antropólogos culturalistas es un
mito, no se puede negar la existencia –siempre cambiante, compleja y ambivalente– de
una serie de relaciones de interdependencia y de solidaridad, en diferentes grados, en el
medio urbano tanto como en el rural. Ahora bien, este tipo de relaciones no siempre
llegan a articularse armoniosamente con el juego de los partidos políticos. Una vez más
esta constatación remite tanto a experiencias concretas como a una percepción
sumamente subjetiva de los actores locales que puede por lo tanto, variar de un sitio a
otro.
42 En Chayuco, las elecciones de 1995 bajo el régimen partidista provocan enfrentamientos
con sus secuelas de violencia y de sangre. La competencia electoral se vive como un juego
de suma cero en el que el adversario político se convierte en el enemigo con el que hay
que cortar toda relación so pena de traición. La polarización que provocan las campañas
electorales tiende a inmovilizar líneas de oposición entre facciones, a petrificarlas y a
hacerlas prevalecer sobre otros tipos de relaciones (parentesco, vecindad, sentimiento de
pertenencia a una misma comunidad, etc.). Pasada la elección, el perdedor no reconoce la
victoria de su enemigo y adopta una actitud de resistencia hostil más que de oposición.
Esto contribuye efectivamente a socavar las bases de la solidaridad comunitaria, ya que
los que perdieron la elección se niegan a participar en los trabajos colectivos organizados
por las autoridades municipales o bien a cumplir con funciones subalternas en el
gobierno municipal (las únicas que el equipo ganador está dispuesto a asignarles con la
mayor frecuencia).
43 Ante esta situación, el régimen consuetudinario abre un espacio de negociación casi
“casuístico” que permite a los actores locales buscar soluciones más adaptadas a la
realidad local, sin excluir la posibilidad de recurrir a mediadores externos. Los partidos
siguen interviniendo pero deben hacerlo con disimulo, o sea, con más moderación.
Aunque esto no esté garantizado por anticipado, cabe ver aquí una posibilidad de revenir
las relaciones políticas a manera de que las facciones locales no se conviertan en peones
al servicio de los partidos sino, por el contrario, que éstos jueguen verdaderamente un
papel de mediación y de agregación de intereses al servicio de los actores locales. Desde
esta perspectiva, el modo de votación inventado en Chayuco refleja la búsqueda de un
sistema de elección mejor adaptado a las particularidades de este municipio. Frente a la
rigidez de las leyes electorales que imponen el registro de las planillas por uno de los
partidos nacionales –y que no permite las candidaturas independientes–, el sistema de
“planillas de color” permite asegurar una verdadera competencia electoral, al mismo
tiempo que garantiza a los partidos políticos locales una cierta autonomía respecto de
formaciones políticas que no siempre son sensibles a los matices de la política local. Este
sistema electoral permite al mismo tiempo que las planillas municipales –que de hecho
constituyen embriones de partidos locales– tejan alianzas flexibles (susceptibles de
renegociación constante) con uno de los partidos estatales o nacionales.
44 Sin caer en el evolucionismo político, cabe ver en el arreglo de Chayuco una manera de
apropiarse de los mecanismos de la democracia electoral, sin romper con ciertos
mecanismos comunitarios de participación y de gobierno. En este sentido la afirmación de

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autonomía remite también a un deseo de controlar los ritmos y los caminos del cambio
político. La invención de nuevas reglas del juego a través del conflicto y la negociación es
también una forma de aprendizaje de la democracia. Un aprendizaje que no equivale a
aplicar mecánicamente las instituciones convencionales de la democracia electoral, sino
más bien a descubrir su utilidad y su sentido en la práctica. Más allá de las intenciones
deliberadas de los actores locales, el conflicto de Chayuco, al igual que los de otros
municipios que ya mencionamos, reflejan un proceso de aprendizaje de la democracia a
golpes, a tanteos, por ensayo y error. Son un síntoma de democratización y no solamente
de una descomposición del antiguo orden político autoritario.
USOS Y COSTUMBRES Y DEMOCRACIA ELECTORAL:

ALGUNAS ’AFINIDADES ELECTIVAS”
45 Las instituciones municipales y las prácticas electorales en los municipios de usos y
costumbres de Oaxaca son eminentemente híbridos. Existen, eso sí, particularidades
locales que contradicen ciertos principios elementales del estado de derecho y de la
democracia electoral, tal como se establecen en la leyes mexicanas. Pero estas
particularidades, ya lo dijimos, se deben menos a una diferencia cultural radical,
ontológica, que a una combinación específica de normas y prácticas que encontramos de
los dos lados de la frontera étnica. Recordemos que ésta es porosa, y que los puntos de
contacto entre los dos órdenes jurídico-institucionales (el de las comunidades y el de la
nación) son más numerosos de lo que quieren admitir los detractores de los usos y
costumbres. En esta sección mostraremos hasta qué punto las prácticas electorales
comunitarias se inscriben en repertorios culturales diversos, y a veces contradictorios,
algunos de los cuales presentan afinidades electivas con la democracia electoral.
46 A fuerza de querer subrayar las particularidades del régimen consuetudinario se acaba
olvidando que comparte un elemento crucial con la democracia electoral: el voto. Éste
tiene significados, funciones y formas diferentes, pero no deja de formar parte de la
cultura indígena. Vamos a demostrar que, lejos de ser incompatibles, las prácticas
consuetudinarias y la democracia electoral tienen afinidades electivas.27
EN EL ORIGEN: EL VOTO
47 El principio electivo forma parte de las costumbres. No se trata de una importación

reciente, que reflejaría una aculturación cualquiera. Desde la formación de los pueblos de
indios en la época colonial, los españoles introdujeron el principio de rotación de los
cargos públicos, que constituyó sin lugar a dudas una de las rupturas más radicales con la
organización prehispánica, de linaje, como han mostrado los historiadores.
48 A partir del siglo XVI los españoles instituyen las repúblicas de indios, con cabildos, cuyos
cargos son electivos. Es verdad que las desviaciones son frecuentes durante los primeros
tiempos de la Colonia, al grado de que la compra de estos cargos o su rotación entre un
número restringido de principales es cosa corriente en muchas repúblicas de Oaxaca y de
otros sitios. Pero el principio mismo de la elección de las autoridades locales no deja de
ser un elemento constitutivo de la institución municipal. Los caciques, cuyo poder y
privilegios reconocidos por los españoles son hereditarios, cohabitarán en adelante con
las autoridades elegidas.

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49 La forma de elegir a los alcaldes y regidores cambia a lo largo de la historia colonial. José
Miranda, autor de una historia de las ideas y de las instituciones de la Nueva España,
agrupa los procedimientos de elección de las autoridades municipales en dos grandes
conjuntos: por un lado, las repúblicas en las que el derecho de sufragio está reservado a
un grupo restringido de nobles (principales), de autoridades (pasadas o actuales), de
ancianos y de algunos macehuales (gentes comunes); por el otro, las repúblicas en las que
el derecho de sufragio se atribuía a todos los habitantes del pueblo de indios
correspondiente.28 Entre estos dos polos existe toda una variedad de situaciones en las
que el sufragio es más o menos restringido. El principio de elección reemplaza
gradualmente el de la herencia. Desde fines del siglo XVII los caciques y otros nobles son
desplazados por una clase de principales que ocupa los diferentes cargos civiles y controla
los intercambios tributarios y comerciales con las autoridades coloniales, representadas
por los alcaldes mayores. Algunos autores hablan también de una “macehualización” del
gobierno de las repúblicas, a medida que la nobleza pierde sus privilegios y su
legitimidad, y que un número cada vez más importante de gente común tiene acceso a los
cargos públicos. La estratificación de la sociedad indígena prevalece, pero sufre profundas
transformaciones. La distinción de fortuna tiende a reemplazar la de los títulos de
nobleza. Pero no caigamos en una visión evolucionista: no se trata de un proceso lineal de
democratización de las comunidades indígenas. En el plano local se establecen nuevas
formas de dominación, de manera que la participación en la designación de las
autoridades municipales tiende a abrirse o restringirse según la historia particular de
cada una de las regiones y de las localidades.
50 Después de la Independencia, las instituciones municipales sufren profundas
modificaciones, pero como vimos en el capítulo 1, las comunidades indígenas de Oaxaca
continúan reproduciendo los elementos propios de las repúblicas de la época colonial. El
ayuntamiento sustituye al cabildo, con nuevos cargos, como el de presidente municipal o
el de síndico, que aparecen desde la segunda mitad del siglo XIX y vienen a agregarse a los
de alcalde y regidor. La rotación anual de estos cargos se mantiene y sus titulares son
siempre elegidos por los vecinos de los municipios. Al igual que las leyes de la república,
el sufragio se limita a los hombres. Las comunidades, no obstante, siguen aplicando sus
propios criterios de ciudadanía y de elegibilidad en interacción con la formación de
nuevas instituciones del Estado. Uno de los principales cambios de la organización
comunitaria y municipal es resultado, en gran parte, de las leyes de Reforma impulsadas
por el gobierno central para poner fin a todas las formas de corporación. Estas medidas
contribuyen a reemplazar el financiamiento colectivo del culto católico (cajas de
comunidad) por un financiamiento individual (mayordomías). Los historiadores sitúan en
esta época la formalización de la jerarquía de los cargos civiles y religiosos que
encontramos todavía hoy en los municipios de Oaxaca. El acceso a los cargos civiles estará
determinado desde entonces –en parte– por el prestigio que adquieren los individuos al
realizar gastos suntuarios en ocasión de las fiestas religiosas. 29
51 La Revolución marca el advenimiento del municipio libre y el sufragio universal. Las
comunidades no dejan de aplicar sus propios procedimientos de elección. El sufragio
sigue estando más o menos restringido y los principales, al igual que los nuevos caciques
que emergen merced a la reforma agraria (en los años treinta y cuarenta), a menudo
juegan un rol determinante en la designación de las autoridades municipales. Con todo, la
descripción que hace José Miranda de los procedimientos electorales en la época colonial
parece seguir siendo aplicable al periodo posrevolucionario. Existen infinidad de

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situaciones diferentes –con considerables variaciones a través del tiempo– que sin
embargo parecen oscilar entre dos polos: por un lado, un sufragio reservado a algunos
principales y autoridades locales y, por el otro, una participación más extensa del
conjunto de los ciudadanos. En todos los casos los procedimientos de designación de las
autoridades municipales descansan ahora en la legitimidad del sufragio “popular”:
ninguna decisión se toma sin que sea ratificada, en un momento dado, por un conjunto
más o menos importante de miembros de la comunidad.
52 Aun cuando no cumpla las mismas funciones que en la democracia electoral, el voto
consuetudinario no deja de constituir un verdadero precedente democrático, una matriz
tradicional A partir de la cual el juego electoral moderno, competitivo e individualizante,
puede ser aprehendido e incluso apropiado por los actores locales. Y esto tanto más
cuanto que las costumbres electorales están marcadas por la hibridez original de la que
acabamos de hablar. Las prácticas consuetudinarias no constituyen una forma de
democracia esencialmente distinta, irreductibles a las inventadas en las sociedades
occidentales; al contrario, nos parece que contienen, desde el origen, lógicas “mixtas”,
hasta contradictorias. Es el caso en especial del modo de decisión: el método del consenso,
del acuerdo, que describimos en el capítulo anterior; éste se combina a menudo con un
principio de mayoría. Floriberto Díaz Gómez tiene razón, sin duda, cuando dice que el
modo de decisión indígena no pasaba por un voto nominal y que el hábito de “contar las
manos alzadas” para decidir las deliberaciones es una importación de los maestros,
movidos por un ideal de modernización y de aculturación. Es muy probable que el “voto”
de que hablan las actas encontradas en los archivos coloniales o en los de los municipios,
abarque en realidad modos de deliberación semejantes a la palabrería descrita por los
africanistas. El antropólogo Aguirre Beltrán describe así el “voto indígena” en la época
colonial:
Los electores discutían todos a una voz y al mismo tiempo las capacidades y
condiciones de los candidatos. Uno de los electores, especialmente encargado de
ello, realizaba de cuando en cuando, una síntesis de las opiniones; recomenzaba
entonces la discusión hasta que se alcanzaba la unanimidad. 30
53 Ello no obsta para que el principio de mayoría se haya arraigado poco a poco en el
corazón de la costumbre. Si bien el modo de deliberación consensual sirve todavía para
tomar decisiones respecto a los asuntos corrientes de la comunidad (asignación de los
recursos presupuestarios, obras de beneficio común, etcétera), respecto a la designación
de las autoridades, predomina sin embargo el principio del voto nominal y mayoritario.
En la encuesta realizada en 1997, ya mencionada, aparece que solamente en una quincena
de municipios la elección de las autoridades locales se hace por aclamación. En el resto
existe siempre, en un momento dado, un verdadero escrutinio en el que es la mayoría
absoluta (la mitad más uno) la que sirve de referencia para desempatar a los candidatos
previamente seleccionados por los ancianos, las autoridades en turno o la asamblea
misma.
54 Juan Pedro Viquiera lo demostró para los municipios de los Altos de Chiapas: durante
mucho tiempo las elecciones han sido rituales de ratificación, destinados a convalidar una
decisión tomada por los caciques o los dirigentes del partido oficial. 31 Sin embargo,
demuestra que estas prácticas contribuyeron al arraigo del principio de legitimidad que
descansa en la aprobación de la mayoría. Aun cuando muchas veces el voto no es más que
un simulacro, dado que todo está “amarrado” previamente, no deja de ser un elemento
clave de la legitimidad política. A partir de los años sesenta, cuando surgen desacuerdos
entre las facciones locales, deja de ser un simple ritual de ratificación y sirve en adelante

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para desempatar a los candidatos. La aclamación o el plebiscito dan paso a un voto

nominal debidamente contabilizado.
55 Esta trayectoria del voto en los municipios indígenas nos lleva a relativizar las diferencias
entre las prácticas comunitarias y las de la democracia electoral. Existe una práctica
autóctona del voto nominal que descansa en el principio de mayoría. La supuesta
incompatibilidad entre las prácticas consuetudinarias y las de la democracia electoral se
exagera, pues, en gran medida.
INDIVIDUO Y COMUNIDAD: UN EQUILIBRIO CONSTANTEMENTE

RENEGOCIADO
56 Muchos autores han demostrado que la emergencia de la ciudadanía democrática está

históricamente ligada al desarrollo del individualismo.32 Aun cuando no necesariamente
implique una ruptura con todas las demás formas de lealtades y dependencias
(comunitarias, familiares, corporativas, etcétera), presupone que el individuo pueda
separarse de éstas para convertirse en miembro de una “comunidad jurídicamente
constituida”. En Occidente la ciudadanía nace primero en las ciudades (las medievales), en
las que el individuo se emancipa de los lazos prescritos por el estatus señorial. 33 En
nuestros días el funcionamiento mismo de la democracia electoral presupone la
existencia de individuos-electores dotados de una cierta autonomía y capaces de efectuar
una elección entre diferentes candidatos. Para muchos autores la emergencia de la
ciudadanía es difícil –hasta imposible– en las sociedades donde lo colectivo prevalece
sobre el individuo, donde éste no tiene existencia fuera de los sistemas de obligaciones
comunitarias.
57 En México, especialmente, Fernando Escalante Gonzalbo afirma que existe una
incompatibilidad de fondo entre el “espíritu individualista de los derechos civiles y el
espíritu comunitario de las costumbres jurídicas indígeñas”.34 El objetivo de éstas es
preservar la comunidad contra los “impulsos egoístas, indóciles, de los individuos que la
constituyen”,35 mientras que los derechos civiles apuntan ante todo a preservar la
libertad de estos mismos individuos. El autor retoma por su cuenta la oposición, ahora
clásica en la sociología, entre el holismo y el individualismo. Las comunidades indígenas
serían formaciones sociales de tipo holístico que subordinan al individuo a la
reproducción del grupo y reprimen todo intento de evadir las tareas colectivas y al
servicio religioso.36 Por lo tanto, solamente la “contención de la comunidad por el Estado”
posibilitaría el establecimiento de la libertad de conciencia (condición sitie qua non del
ejercicio de la ciudadanía), de la libertad de circulación, de la libertad de trabajo, de la
tolerancia religiosa y del conjunto de derechos civiles y políticos que fundan una sociedad
democrática.37
58 Para nosotros, sin embargo, esta interpretación descansa en una visión “esencialista” de
las comunidades indígenas y de los usos y costumbres. El autor define éstos como “un
sistema coherente cuya lógica depende muy estrechamente de las necesidades prácticas
de la vida comunitaria”. Ahora bien, ya mostramos que las costumbres constituyen
órdenes normativos eminentemente híbridos. Prestarles semejante coherencia es dejar de
lado las tensiones y las contradicciones permanentes que cruzan los órdenes jurídico-
institucionales locales. Una vez más, las costumbres no son totalmente anteriores ni
ajenas al proceso de formación del Estado: al contrario, constituyen una especie de
sedimentación, de cristalización poliforme de las normas y de los principios jurídicos

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instituidos por el poder central –durante la época colonial pero también después de la
Independencia y de la Revolución– y reapropiados, reinterpretados, en el plano local,
según los modos específicos de las sociedades indígenas. Normas sincréticas por
excelencia, reflejan una tensión permanente entre la lógica de reproducción de las
relaciones de fuerza y de la identidad comunitarias, y la de la formación de un orden
estatal centralizado e individualizante.
59 Rene Otayek nos recuerda, en el caso de África, que el individuo existe también en el seno
de las comunidades.38 Lejos de concebir a éstas como el reinado absoluto del holismo,
cabe mejor considerarlas como un espacio de tensión constante entre un polo individual y
un polo colectivo, el sitio de cierto compromiso, constantemente renegociado, de las
relaciones entre el individuo y la colectividad. Es verdad que el acento es puesto en las
obligaciones del individuo frente a la comunidad, pero esto no le niega a la persona todo
margen de maniobra. Muchos estudios han demostrado que las estrategias individuales,
familiares o de facciones forman parte integrante de la vida comunitaria incluso en los
municipios aparentemente más tradicionalistas. Aun cuando frecuentemente el peso de
los cargos y del trabajo colectivo es excesivo, dejan espacios de libertad a los individuos
que establecen de una manera diferenciada su relación con el grupo. Si bien el retiro a la
vida privada y la falta de inversión en la vida colectiva es duramente sancionado, ello no
quiere decir que el individuo esté enteramente y todo el tiempo absorbido por la
colectividad.
60 Aquí también es conveniente tener presente la diversidad de situaciones: la presión
colectiva, el equilibrio entre individuo y comunidad no son los mismos en todos los
municipios de Oaxaca. Los factores estructurales de orden socioeconómico o cultural
influyen directamente en la “densidad” del sistema de cargos civiles y religiosos. Una vez
más, es posible establecer una especie de escala tipológica: en un extremo las comunidades
“muy conservadoras”, en las que el sistema de obligación rige el conjunto de la vida
colectiva y reduce considerablemente, sin anularlos del todo, los márgenes de maniobra
de los individuos; y en el otro las comunidades en las que el peso de lo colectivo se reserva
a un número limitado de tareas de interés general. Este eje comunidad-sociedad está
jalonado por una multitud de casos marcados por su carácter mixto. Cabe ir más lejos e
introducir una dimensión diacrónica: en una misma comunidad el acuerdo individuo-
colectividad cambia constantemente, sin que por ello se dé una evolución unívoca de la
comunidad hacia la sociedad.39
61 Entre los municipios que mencionamos se podría citar Santa María Tlahuitoltepec como
ejemplo de comunidad “conservadora”: aquí el número de cargos civiles y religiosos es
particularmente alto, las sanciones en caso de no respetar las costumbres son
recurrentes, la comunidad requiere constantemente a los individuos (cada dos años para
los cargos anuales). Además, la existencia de una escala más o menos formal de cargos
civiles y religiosos contribuye a dar a este municipio la imagen ideal-típica de la
“comunidad corporativa cerrada” descrita por la antropología culturalista de los años
cincuenta. Sin embargo, esta imagen estereotipada no corresponde enteramente con la
realidad: el sistema de cargos aparentemente tan íntegro y bien preservado en realidad
ha sufrido modificaciones mayores, y la imagen que dan de él las autoridades locales en
los años noventa es en gran parte la obra de un puñado de personas, entre ellas el
antropólogo “autóctono” Floriberto Días Gómez.40 No estamos diciendo que el sistema de
cargos fuera inventado de principio a fin por una o dos personas, sino que su
normalización y aun su “jerarquización” no han sido siempre las mismas.

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62 La ortodoxia comunalista que predomina en Tlahuitoltepec le debe mucho al surgimiento

de esta nueva élite preocupada por reivindicar la identidad comunitaria y convertirla en
motor del cambio político. Al igual que en otros sitios, este municipio conoce una
verdadera rehabilitación de las costumbres de todo orden, incluidas las de los sacrificios
rituales de animales o de otras celebraciones religiosas. En lo que toca más
específicamente a la designación de las autoridades municipales, la élite se propone
ordenar un sistema de cargos supuestamente desestructurado, a partir de los años
sesenta, en que las relaciones entre el municipio y el Estado se intensificaron. En esa
época los primeros maestros tienen acceso directo al cargo de presidente sin pasar antes
por los cargos tradicionales (y religiosos) de capitán de festejo ni por los de la base de la
escala civil (topil, mayor de vara, etcétera). Las exigencias de la administración municipal
son nuevas: las relaciones con el exterior, en especial con los funcionarios, y la gestión de
los programas federales de ayuda al desarrollo, exigen que los presidentes sepan hablar
español, que tengan un mínimo de instrucción para llevar las cuentas públicas, etcétera.
Los ancianos se retiran voluntariamente en la mayoría de los casos: en Tlahuitoltepec al
igual que en Ayutla, los primeros maestros nos recuerdan –cuando andaban alrededor de
los veinte años– que los ancianos vinieron a verlos un día a pedirles que asumieran las
funciones de presidente, porque –dicen los ancianos– “los tiempos han cambiado... no
sabemos hablar con los akaats,41 no tenemos la instrucción necesaria”. 42 El orden
tradicional se rompe por las exigencias de la modernización, la jerarquía de valores
parece haberse invertido: saber hablar, leer y escribir el español adquiere más
importancia que conocer y practicar la costumbre (tanto en el campo religioso como en el
civil).
63 La nueva élite indianista quiere efectuar un “regreso” a las tradiciones, que sabemos que
tienen cosas inventadas e incluso “fantaseadas”. Pretenden rescatar una jerarquía de
cargos que nunca fue tan lineal y rígida como pretenden, incluso antes del ascenso de los
maestros. Al mismo tiempo, revigorizan las asambleas comunitarias. Por ejemplo,
Floriberto Díaz promete la realización de asambleas en las comunidades periféricas para
evitar que las decisiones las tomen únicamente los pocos principales (¡prácticamente
todos son maestros!) de la cabecera. Al igual que en Ixtayutla, bajo el pretexto de
restaurar la costumbre “degradada” debido a la influencia de los maestros y su
mentalidad occidentalizada, Floriberto Díaz inventa una nueva práctica política mucho
más incluyente.
64 Este proceso de recomunalización no carece de ambigüedades, como ya dijimos. El peso de
los cargos tiende a incrementarse: la rigidez de la jerarquía restablecida tiende a reducir
el número de personas “aptas” para ocupar los cargos más importantes (o prestigiosos).
Estas personas son constantemente requeridas y, literalmente, se agotan en el servicio a
la comunidad. De forma general, la desigual repartición de los cargos se vé acentuada: los
que no tienen los medios para hacer desembolsos suntuarios –o no se distinguen por su
liderazgo– se pasan la vida ocupando funciones subalternas pero todas igualmente
agotadoras. Ya describimos este desequilibrio, por lo que basta con insistir en que la “fe
comunalista” de los nuevos dirigentes los hace poco sensibles a las necesidades (y a las
posibilidades) de renegociar el equilibrio entre el individuo (o la esfera privada) y la
colectividad.
65 Sin embargo, estas negociaciones tienen lugar incluso en los municipios aparentemente
más tradicionalistas: el ajuste de la costumbre es constante, y no solamente en lo tocante
al nombramiento de las autoridades municipales. En Ayutla –para quedarnos en la misma

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región–, a partir de los años setenta, se emprendieron verdaderas “reformas” en los

campos religioso y civil. Para empezar, los cargos que tienen que ver con el
financiamiento de las fiestas religiosas (las mayordomías) dejaron de ser obligatorios. En
adelante los que deseen cumplir estas funciones que dan prestigio deben ser voluntarios y
ya no designados de oficio por las autoridades municipales, como antaño. Por otra parte,
la tendencia es hacia la “colectivización” de los gastos festivos: en vez de dejar caer todo
el peso sobre las espaldas de una sola persona (el mayordomo o el capitán de festejo), se
constituyen comisiones con un número variado de personas que cotizan para financiar las
fiestas patronales. A esta nueva forma de cooperación a menudo se le da legitimidad,
presentándola como una recuperación de la antigua costumbre de la cofradía que
desapareció en el siglo XIX. Esta medida no siempre es aceptada por los ancianos, ni
sencillamente por aquellos –más jóvenes– que asumieron individualmente el costo de una
fiesta patronal y que no ven por qué los que vienen detrás de ellos estarían exentos de
hacerlo. En Tlahuitoltepec, sobre todo, esta medida fue propuesta en varias ocasiones en
las asambleas de pueblo por algunos jóvenes y ancianos que consideran que las
costumbres pueden preservarse sin por ello castigar la economía familiar. En cada
ocasión las discusiones fueron particularmente animadas, pero la oposición a lo que
algunos ven como una “violación” de la costumbre ha impedido hasta ahora una reforma
similar a la de Ayutla.
66 En lo que se refiere a las fiestas religiosas, se establecen constantemente arreglos para
evitar que las personas y las familias se endeuden demasiado. Ocurre, por ejemplo, que las
autoridades municipales cooperan en la compra de bebidas o de comida o bien que se
decida, en asamblea, que los mayordomos pueden limitarse a servir a los músicos los
alimentos de la localidad (y no “importados” de la ciudad u otro sitio a precios con
frecuencia altos), sin que ello afecte su prestigio. Los acuerdos más importantes tienen
que ver con el consumo de alcohol, un verdadero azote para muchas comunidades. En un
creciente número de municipios los habitantes deciden en asamblea limitar la
distribución de alcohol, y su uso, en las celebraciones religiosas o públicas. Lo que está en
juego no es sólo la salud de los habitantes sino también la coexistencia pacífica cuando
hay minorías religiosas que se niegan a consumir alcohol. Aunque la abstinencia de los
evangélicos es origen de conflictos violentos en muchas comunidades, en otras, los
lugareños proceden a adaptaciones de la costumbre para permitir una cohabitación
armoniosa. Así, en ciertas comunidades se ha acordado que los no católicos deben
participar en las fiestas del pueblo sin tomar parte necesariamente en la celebración
litúrgica ni distribuir o consumir alcohol. En otras, simplemente quedan exentos de los
cargos religiosos o festivos, pero obligados al igual que los demás a prestar servicio a la
colectividad en campos no directamente ligados al culto católico. Estos acuerdos no se
dan solos, con frecuencia son el resultado de violentos conflictos y pasan por ásperas
negociaciones. Son componendas precarias en las que uno u otro de los partidos (los no
católicos y el resto de la comunidad) tratan de sacar el mayor número de ventajas posible.
Evidentemente, estamos muy lejos del respeto absoluto (y no negociable) de la libertad de
conciencia consagrada por la ley, pero estas decisiones colectivas demuestran que las
comunidades tienen una cierta capacidad de autocrítica y de autorreforma, que una
lectura demasiado determinista de la inmutabilidad y el atavismo antidemocrático de las
costumbres contradice.
67 Reequilibrar las relaciones entre la comunidad y el individuo pasa también por reformas
en el ámbito del gobierno local, en particular en cuanto a la frecuencia de los cargos. Aquí

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también la flexibilidad de las élites locales y de los ancianos, pero también la movilización
de los reformadores, dan giros muy diversos de un municipio al otro. Sin embargo,
movimientos a veces imperceptibles parecen indicar una tendencia general a aligerar los
cargos o, en todo caso, a tomar acuerdos para repartirlos mejor entre los miembros de la
comunidad. En Tlahuitoltepec, por ejemplo, ante la excesiva frecuencia de los cargos, la
asamblea comunitaria decidió conceder a cada ciudadano activo cuando menos dos años
de descanso entre dos cargos en el ayuntamiento y tres entre los cargos agrarios
(comisariado de bienes comunales).
68 En otros municipios, como Ayutla o San Agustín Chayuco, el lapso entre cargos es mucho
más importante (puede ser hasta de cuatro o cinco años), pero evidentemente esto no
depende sólo de una simple decisión de los lugareños: el factor demográfico marca en
gran parte el ritmo de la rotación de los cargos. Existe, no obstante, toda una reflexión en
el seno de los municipios en cuanto a los medios para repartir mejor los cargos entre los
ciudadanos, incluyendo a las mujeres. Algunos proponen incluso establecer, gracias a la
informática, un registro detallado de los cargueros y de sus currículos comunitarios, con
el fin de garantizar la participación de todos y evitar lo más posible a los “pasajeros
clandestinos” que literalmente se “descargan” sobre un círculo reducido de
contribuyentes cautivos. Es en este marco donde hay que ubicar también las iniciativas
que apuntan a normar por escrito las costumbres que tienen que ver con el servicio
comunitario. Cada vez más municipios se han puesto a redactar estatutos comunitarios
donde se señalan, entre otras cosas, los procedimientos de nombramiento y los criterios
de elegibilidad. En la mayoría de los casos no se trata de una codificación en sentido
estricto: los estatutos siguen siendo muy genéricos y se limitan a indicar principios
generales sin establecer con precisión los escalafones del sistema de cargos o las formas
de emitir el voto. Por lo común contienen indicciones sobre quiénes tienen derecho a
participar en las asambleas o a ocupar cargos en el ayuntamiento; cuáles son las
instancias encargadas de convocar a asamblea; cuáles son las atribuciones de cada uno de
los miembros del ayuntamiento, etcétera. Ahí están indicados los tiempos de “descanso”
entre dos cargos.
69 Frecuentemente existe desacuerdo en el seno de las comunidades, incluso entre los
juristas indígenas, en cuanto a la necesidad –o la validez– de semejante transcripción de
las costumbres. Algunos temen que las costumbres así escritas pierdan su flexibilidad
original. Al dar una forma rígida al derecho consuetudinario, esos estatutos amenazan
con bloquear los mecanismos de adaptación de las costumbres a las transformaciones
sociales y políticas. Escribir la costumbre equivaldría a transformarla en derecho positivo
y a desnaturalizar la lógica casuística.43 En cambio, para otros, escribir ciertas normas
generales permite poner coto a la arbitrariedad y establecer reglas claras y aceptadas por
todos, en un modo contractual próximo al derecho positivo, sin entrar en una
codificación demasiado precisa. Quizá de lo que se trata es de una respuesta parcial a los
conflictos a que nos hemos venido refiriendo y que, en gran parte, se deben a una falta de
acuerdo explícito en torno a las reglas de la competencia política. La adaptabilidad de la
costumbre presenta inconvenientes cuando se modifica el equilibrio de fuerzas y el
antiguo consenso salta en pedazos. Los estatutos comunitarios aparecen entonces como
una forma de resolver la ambigüedad de las reglas del juego político, de reducir un poco la
polisemia de las costumbres.
70 Aunque todavía hay que probar la eficacia de estos estatutos, en nuestra forma de ver
reflejan en sí mismos la voluntad de buscar el equilibrio de los derechos del individuo con

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los de la comunidad. Los juristas indígenas hablan de armonizar el derecho

consuetudinario con el del Estado. En realidad de lo que se trata es de encontrar un
término medio entre dos lógicas jurídicas, una que pone el acento en los derechos de la
persona, la otra sobre sus deberes frente a la colectividad. El ejercicio es delicado. A veces
los estatutos contienen preceptos claramente anticonstitucionales, como negar el
derecho de voto a los avecindados o prohibir la conversión a otra religión que no sea la
católica, como ocurre en San Juan Tabaa, en la Sierra Norte de Oaxaca. La balanza se
inclina claramente del lado de la colectividad en detrimento de la libertad individual.
Pero si miramos con detenimiento, el mismo estatuto reconoce, paradójicamente, la
existencia de dos religiones principales: la católica y la evangélica. Lo que está prohibido,
entonces, son las nuevas conversiones (es decir, las que tendrían lugar a partir de la
aplicación del estatuto en cuestión). La concesión puede parecer risible, pero al mismo
tiempo refleja un inicio de aceptación, por tímida que sea, de que en el seno de la
comunidad existe un pluralismo religioso y que es necesario aprender a tolerarlo. No es
difícil presagiar que en la medida en que las relaciones de fuerza se redefinan en favor de
los no católicos, éstos obtendrán acuerdos más ventajosos, como es el caso de Totontepec,
no lejos Tlahuitoltepec, en la región mixe, donde se acordó que el tequio no se realizaría
los sábados ni los domingos, sino los lunes, para no afectar a los “sabáticos” ni a los
católicos, que son más o menos la misma cantidad.
71 Estos acuerdos demuestran que contrariamente a lo que afirma Fernando Escalante
Gonzalbo, las comunidades y sus normas no constituyen “bloques” irreformables, y que
tratar de ponerlos al paso de los derechos humanos es imposible sin provocar un
desmantelamiento de la comunidad. Una vez más la relación comunidad-sociedad es de
grado y no de esencia. Las comunidades representan cierto equilibrio precario,
constantemente renegociado, entre los individuos y la colectividad. Las reformas son
posibles y se producen con frecuencia por el efecto conjugado del impacto de las
relaciones con la sociedad global y la iniciativa de los actores comunitarios, que aspiran a
producir normas de vida común más adaptadas a sus necesidades y a sus intereses. Cabe
apostar que, en un contexto nacional de democratización, la renegociación de las normas
comunitarias tenderá al reequilibrio de éstas en favor de los individuos.
CIVISMO COMUNITARIO Y CIUDADANÍA DEMOCRÁTICA: UNA

MISMA ÉTICA DE RESPONSABILIDAD
72 Aun cuando la ciudadanía exige cierta autonomía individual, ésta también es inseparable
de la noción de comunidad. “Sin comunidad –nos recuerda Jean Leca– no hay ciudadanía,
porque una ’comunidad política’ no es una suma de individuos.”44 Muchos autores han
hecho hincapié en el hecho de que, por el contrario, un “individualismo puro” pone en
peligro a la democracia. Jean Leca habla del dilema de la teoría democrática: al poner el
acento en la libertad del individuo, resulta difícil definir qué es lo que “establece el
vínculo”, lo que garantiza una participación del individuo-ciudadano en la “cosa pública”
y su contribución al progreso del interés colectivo.45 El debate es antiguo y nuestro objeto
no es darle una respuesta definiva. Queremos simplemente subrayar que la ciudadanía
implica cierro “sentido de la comunidad” y de la responsabilidad hacia la colectividad.
Desde este punto de vista la definición que da Catherine Neveu de la ciudadanía como
“lugar de tensión entre holismo e individualismo” nos parece particularmente fecunda. 46

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73 La democracia, hasta la más liberal o la más procedimental, exige del individuo una cierta
virtud cívica. Desde este punto de vista, los usos y cos tumbres pueden ser percibidos no ya
como trabas para el espíritu liberal que exige la democracia, sino, al contrario, como
reflejo del “sentido de la comunidad” y de la responsabilidad ciudadana que le es viral. En
otras palabras, en este nivel existe otra afinidad electiva, entre dos órdenes jurídico-
institucionales aparentemente contradictorios. La exigencia de un compromiso del
individuo con la comunidad en la forma de servicio no remunerado (tequio, cargos
públicos, etcétera) no se contrapone a lo que se espera de un ciudadano en la democracia
liberal. En cambio, al poner el acento en un equilibrio entre los derechos y los deberes del
ciudadano, los dirigentes comunitarios o los intelectuales indígenas remiten al viejo
debate de “la corrupción de la ciudadanía [y de la democracia] a través del
individualismo”.47
74 En las comunidades, el discurso sobre las obligaciones del ciudadano roma la forma de un
verdadero leitmotiv que no deja de estar vinculado a la “transición” mexicana hacia el
multipartidismo. Por ejemplo, se escucha en Tutla que los avecindados “quieren tener
todos los derechos sin asumir ninguna obligación”. En las agencias y rancherías se priva a
los habitantes del derecho de voto porque no prestan servicio en la cabecera. En otros
lugares se acusa a los lugareños de disfrutar de los servicios de luz y agua potable que
proporciona la comunidad sin dar su “contribución” (ya sea en forma de impuesto local o
de participación directa en los tequios). Ya lo hemos dicho varias veces: pertenecer a la
comunidad y gozar de los beneficios que se desprenden de ella (usufructo de la tierra,
servicios públicos municipales, seguridad, etc.) son inseparables de la participación de los
lugareños en las tareas comunes. ¿Acaso no es éste un criterio común a toda comunidad,
incluidas las “nacionales”?
75 Si el discurso zapatista sobre la participación de todos en los asuntos públicos tuvo tanto
eco en México y en otros países es porque remite a una “angustia existencial” común a
toda democracia moderna. Se trata de una tensión, intrínseca, original, de la democracia
representativa que Alexis de Tocqueville no fue el único en “pronosticar”. La democracia
exige la autonomía individual pero necesita también un compromiso con el servicio del
interés general. La gestión de este dilema toma entonces las formas más variadas y no
resulta del todo absurdo considerar las costumbres como una solución entre otras. Al
condicionar el acceso de la ciudadanía a la contribución para el bien común, las
costumbres expresan un especial arreglo del vínculo entre derechos y deberes del
ciudadano. El equilibrio puede realmente parecer antiliberal, en particular cuando se
niega el voto a los que se rehúsan a participar en el financiamiento de las fiestas
religiosas, pero en esencia no está totalmente alejado de los principios de la democracia
representativa. Una vez más, se trata de un equilibrio precario, permanentemente
renegociado. Desde este punto de vista, la salida al problema de la exclusión de los
avecindados no es insoluble, ya que no se debe tanto al origen de las personas en cuestión
como a su rechazo a seguir la costumbre (es decir, a someterse a las reglas de la vida
común establecidas por la colectividad). En oposición al caso de San Sebastián Tutla, se
encuentran los múltiples ejemplos de municipios donde las personas que vienen de otros
sitios se integran a la vida pública a partir del momento en que cumplen con las mismas
obligaciones que los nativos.
76 Esta constatación elemental nos lleva a considerar las prácticas comunitarias no ya como
un obstáculo a la democratización sino, por el contrario, como un espacio de ejercicio de
ciudadanía democrática. La comunidad consuetudinaria aparece así como un laboratorio

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de ciudadanía, un espacio para su aprendizaje. Al cultivar el sentido de la contribución al

bien común, las costumbres constituyen un terreno en el que la democracia electoral
puede echar raíces, con la condición de asegurar la transferencia del “sentido de
comunidad” del espacio local, hacia el de la nación.
77 Pero hay que ir más allá de una simple lectura en términos de participación ciudadana. El
principio “reinventado” por los dirigentes indianistas de “mandar obedeciendo”, ¿acaso
no es también una forma de expresar en términos “autóctonos” la exigencia
eminentemente moderna de accountability o responsabilidad de los gobernantes? El
discurso consuetudinario sirve para enunciar una ética de responsabilidad que rige las
relaciones entre los gobernantes y los gobernados de las comunidades indígenas. No se
trata de suscribir ciento por ciento una visión idílica de la democracia comunitaria que
nos dimos a la tarea de criticar en el capítulo anterior. Ya insistimos suficientemente en el
hecho de que la lógica de dominación gerontocrática, de caciquisimo y de exclusión forma
parte de la vida comunitaria y que el discurso sobre el consenso a menudo no es más que
una forma de legitimar este estado de cosas. Pero queremos insistir también en el hecho
de que las costumbres contienen en sí mismas los repertorios más diversos. Como toda
expresión cultural, encierran “géneros discursivos”48 que pueden tener mayor o menor
afinidad con la democracia tal como se practica en México. Justamente, nos parece que el
principio de responsabilidad, aun si no siempre se aplica, forma parte de los repertorios
que encierra la costumbre.
78 Los críticos del régimen consuetudinario suelen insistir en el carácter sagrado que los
habitantes de los pueblos confieren a las autoridades municipales en las comunidades
indígenas. De donde concluyen que son intocables, inamovibles. Nada más alejado de la
realidad, sin embargo. La “revocabilidad de los mandatos” es una práctica corriente. No es
raro, en efecto, que las autoridades municipales reciban sanciones en caso de falta (desvío
de fondos municipales, abuso de alcohol, falta de cumplimiento de sus funciones,
etcétera). Las sanciones van desde la amonestación hasta la destitución, pasando por el
encarcelamiento durante varias horas o bien el pago de una multa, según la gravedad de
la falta. Por ejemplo, el presidente del Comisariado de Bienes Comunales, la autoridad
agraria, de Tlahuitoltepec, fue destituido de sus funciones en 1996 porque bebía en exceso
y había abandonado literalmente el cargo. En general, la decisión de destitución la toma
la asamblea de pueblo, mientras que las otras sanciones, menos severas, las deciden los
miembros del ayuntamiento. Una vez más, no es el caso idealizar al gobierno comunitario,
las autoridades no siempre están sujetas al dictado de la asamblea y su margen de
maniobra puede ser muy amplio. Pero ello no obsta para que exista, al menos desde un
punto de vista normativo, una cierta idea de responsabilidad: periódicamente las
autoridades deben dar cuenta de sus actividades a la asamblea, también deben consultarla
para tomar las decisiones relativas a la asignación de los recursos, la ejecución de la obra
pública, etc. Como ya dijimos, no es tanto una virtud de los gobernantes como una
necesidad: hasta los años noventa las autoridades municipales han tenido poca
autonomía, porque no tenían más recursos que la cooperación de los miembros de la
comunidad. Éstos aportaban la mano de obra gratuita o los recursos (en naturaleza y en
especie) necesarios para la ejecución de las obras públicas.
79 En la mayoría de los municipios consuetudinarios, las autoridades municipales deben
rendir cuentas minuciosas sobre la gestión de los fondos públicos al final de su mandato.
A veces la asamblea designa una comisión para verificar la contabilidad de los fondos
municipales hasta el último centavo. Es el caso de Alotepec, por ejemplo, en la región

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mixe. El tesorero es responsable de la menor anomalía en las cuentas públicas. Si no

puede probar que una suma fue bien gastada, como pretende, debe reembolsarla con su
propio dinero. Semejante control de la gestión presupuestaria no tiene nada de
“ancestral”: nace durante los últimos veinte años, al mismo tiempo que las asambleas
“generales” en las que participa la mayoría de los adultos de la comunidad. Es un cambio
relativamente reciente, marcado por el surgimiento de una ciudadanía más consciente de
sus derechos y de lo que puede exigir a las autoridades locales. Aquí también la aparición
de nuevas generaciones que hacen “contrapeso” al poder de los ancianos juega un papel
fundamental. Es importante recordar esta dimensión diacrónica ya que prueba una vez
más que las prácticas comunitarias no son estáticas, que evolucionan sin cesar, y esto
directamente en relación con los cambios que producen en el plano nacional y estatal.
80 En Tlahuitoltepec, por ejemplo, los primeros maestros cuentan cómo introdujeron, en los
años sesenta, un nuevo procedimiento de decisión colectiva para contrarrestar el poder
de algunos principales que controlaban la gestión municipal. Ya no serían las autoridades
municipales sino una mesa de debates designada por la asamblea la que coordinaría las
deliberaciones públicas. Pero es en el procedimiento de designación de estos moderadores
donde se introdujo una novedad: en vez de proceder por propuesta directa, los miembros
de la asamblea deben establecer una lista de varios candidatos que luego se somete al voto
a mano alzada, mismo procedimiento que se aplica en la elección de las autoridades
municipales. Los maestros sustituyen los viejos mecanismos de aclamación por los nuevos
procedimientos copiados de las asambleas sindicales, para contrarrestar las
manipulaciones de algunos ancianos que se eternizan en los puestos de secretario
municipal o tesorero, porque tienen un nivel de instrucción superior a la media y gozan
del apoyo del cacique regional.
81 El repertorio de la accountability o rendición de cuentas, según la traducción consagrada,
coexiste con el de la sacralización de los ancianos o de las autoridades. Ambos coexisten
en la política local, a veces de forma contradictoria, y sería excesivo no ver en los
municipios consuetudinarios más que enclaves sin ley, libradas a la arbitrariedad de
algunos caciques. Existen tensiones permanentes en las que se redefine sin cesar el
equilibrio del poder entre las autoridades y la comunidad. Es aquí donde intervienen los
nuevos actores indígenas que insisten en el control de los gobernantes por parte de los
ciudadanos. Al hacerlo efectúan una selección entre los repertorios de la organización
comunitaria y contribuyen a producir una nueva costumbre, más democrática. Una vez
más, no inventan de la nada esta ética de la responsabilidad de los ciudadanos y de los
gobernantes sino que definen un nuevo equilibrio –y una nueva jerarquía normativa–
entre lógicas que coexisten en las comunidades. Al tiempo que insisten en la originalidad
de la práctica comunitaria del poder, paradójicamente contribuyen al surgimiento de
lógicas que tienen indudable afinidad con la democracia liberal.
82 Las afinidades electivas entre los dos órdenes jurídico-institucionales aparecen mejor
cuando examinamos de cerca el comportamiento de los habitantes de los municipios de
costumbres en las elecciones supramunicipales. Aquí también es conveniente relativizar
la antinomia de las lógicas electorales y de las prácticas comunitarias.
LA ACLIMATACIÓN DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL

83 Aun si a primera vista la legalización de las costumbres parece alentar las actitudes de
rechazo de los partidos y de las elecciones, el comportamiento de los indígenas frente a

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las urnas no tiene nada de unívoco. Además del hecho de que el boicot de las elecciones
supramunicipales no tiene lugar más que en una minoría de los municipios (no más de
media docena de un total de 418), cabe ver con nuevos ojos un discurso antielectoralista
que paradójicamente puede parecer el reflejo de una apropiación de los principios y de
los medios de la democracia electoral. Además, la pluralización del voto indígena en los
municipios consuetudinarios demuestra hasta qué punto han dejado de ser simples
reservas del PRI.
BOICOT DE LAS ELECCIONES Y COMPRA DEL VOTO: LOS

SENDEROS INUSITADOS DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL
84 Las tasas de abstención sensiblemente más altas en las zonas indígenas y de costumbres, y
la oposición a la instalación de las urnas en una decena de municipios parecen reflejar
una antinomia entre dos “culturas políticas”. Según algunos observadores, la democracia
electoral es ajena a las representaciones y a las prácticas políticas de las comunidades
indígenas. Para otros, la diversidad lingüística, y sobre todo la defensa de los usos y
costumbres, dificulta el desarrollo de procesos electorales democráticos. Una primera
lectura de las declaraciones de ciertas autoridades municipales en ocasión de las
elecciones federales de 1997 o de 2000, parece confirmar esta interpretación. En
Cotzocón, en la región mixe, por ejemplo, las autoridades se rehusan a dejar que los
candidatos hagan campaña para –dicen– “defender el sistema ancestral de los usos y
costumbres”. Similarmente, en Eloxochitlán de Flores Magón, en la región mazateca, las
autoridades se oponen a la instalación de las urnas porque eso “viola la autonomía de los
usos y costumbres”. Hemos citado varias veces el caso de Ayutla, donde el argumento es,
también ahí, evitar que los partidos “dividan” a la comunidad. Todo lleva a creer que lo
que hay es un choque frontal entre el orden comunitario y los mecanismos de la
democracia electoral.
85 Sin embargo, si examinamos más de cerca los argumentos de los actores, nos damos
cuenta de que el boicot de las elecciones no se deriva de una simple actitud de defensa de
un orden comunitario que se vería amenazado por el multipartidismo. El discurso
antielectoral, que emana de una élite relativamente alfabetizada (la mayoría son
maestros), refleja más una crítica de la representación política tal como se practica en
México a fines de los años noventa y principios del siglo XXI, que un rechazo de toda
forma de participación electoral. Es así como escuchamos declarar a los mismos
dirigentes que si se rehusan a dejar que se instalen las casillas es porque “los partidos
políticos no tienen ninguna credibilidad” y porque sus candidatos no representan
verdaderamente los intereses de las comunidades. La crítica recurrente asume la forma
de reproche: “Los candidatos se acuerdan de nosotros cuando necesitan nuestro voto,
pero cuando son diputados, senadores, gobernadores o presidentes, nos olvidan.” No se
trata tanto de cerrar la comunidad sobre sí misma como de manifestar un desacuerdo
profundo con la forma de practicar la democracia en el plano nacional. En Quiahije, en la
sierra Sur, al igual que en Huautla de Jiménez, en la región mazateca, las autoridades
afirman que no han recibido “ningún apoyo ni beneficio de parte de los diputados y los
senadores de los diferentes partidos”. Rehusarse a votar (y a dejar que se instalen las
casillas) se presenta incluso como un acto de condena al gobierno federal, al que se le
reprocha practicar una política de privatización del Estado y de convertir la deuda de los
banqueros en deuda pública. El boicot de las elecciones no refleja entonces un verdadero

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antielectoralismo sino más bien la exigencia de una mejor representación. La abstención

se justifica también por el hecho de que los candidatos son desconocidos, de que no
acuden personalmente a las circunscripciones a las que supuestamente representan, o
bien de que no rinden cuentas más que a sus partidos y no al conjunto de los electores.
86 Sin duda sería más apropiado hablar de antipartidismo que de antielectoralismo. El boicot
de las elecciones aparece cono una crítica de la “cartelización” de los partidos, de que no
representan más que los intereses de algunos individuos y no aseguran en ningún caso la
representación de los intereses de la “sociedad civil” (indígena o mestiza). 49 Aun si estas
manifestaciones dejan entrever cierta idealización de la democracia directa, no reflejan el
rechazo de toda forma de representación política. Al contrario, el antipartidismo va
siempre de la mano de la exigencia de tener “verdaderos” representantes en el Congreso
local y en el de la federación.
87 El boicot de las elecciones, como vimos, no carece de ambigüedad. En ciertos casos se
remite a una lógica clientelar: hay que hacer presión sobre el gobierno para que éste
proporcione al municipio ciertos bienes y servicios. Así, en Tamazulapam, cerca de
Tlahuitoltepec, las autoridades municipales condicionan la instalación de las casillas
electorales a la atribución, por el gobierno, de un establecimiento de educación
secundaria. Hasta que el gobierno se comprometió por escrito a responder lo más pronto
posible a la demanda de las autoridades municipales, éstas no aceptaron levantar “el
embargo” sobre las urnas. El mismo esquema se repite no lejos de ahí, en Tepux-tepec,
donde las autoridades exigen esta vez la instalación, en su municipio, de un
establecimiento de enseñanza superior. Como dijimos, las elecciones parecen más un
“asunto de Estado” (¡y por ende del PRI!) que un medio para los ciudadanos de escoger a
sus representantes e influir con el voto en la orientación de las políticas públicas. Nada
más alejado, en apariencia, del ideal democrático. Sin embargo, uno puede preguntarse si
estas prácticas de “chantaje” no son un signo precursor de una valorización del voto
como instrumento político. Finalmente, las autoridades municipales y las comunidades en
general parecen tomar conciencia de que las elecciones son importantes para el gobierno.
Es verdad que dan prueba de un gran escepticismo en cuanto a las posibilidades de
impulsar un verdadero cambio por la vía de las urnas. Pero, al mismo tiempo, el hecho
mismo de votar o de no votar se percibe cada vez más como un medio de obtener
beneficios materiales.
88 Desde este punto de vista nos parece que la interpretación que hacen algunos autores
sobre el clientelismo como vector paradójico de la democracia, es particularmente
fecunda en el caso de los municipios rurales de Oaxaca. Lo que a primera vista podrían
parecer desviaciones o hasta obstáculos para el funcionamiento de la democracia, puede
contribuir en realidad a su arraigo. De manera que la exacerbación de las dinámicas de
compra de voto a la que asistimos durante las elecciones supramunicipales de finales del
siglo XX e inicios del XXI, puede ser analizada no como una simple reproducción de los
mecanismos tradicionales de dependencia y de fraude electoral, sino como una práctica
de transacción por medio de la cual los ciudadanos electores miden el valor que el voto
puede tener. El nuevo proceso de institucionalización del sufragio efectivo (autoridades
electorales autónomas, credenciales de elector infalsificabies, presencia de observadores
y de representantes de los principales partidos en las casillas de voto, etc.) no elimina el
fraude –lejos de ello– pero genera un nuevo mercado electoral en el que los partidos
políticos deben invertir. Las técnicas que se ponen en práctica para ganarse a la clientela
son muy diversas: van desde la compra del voto (pagado en efectivo o bien intercambiado

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por diferentes bienes materiales –alimentos, ropa, utensilios de cocina, fertilizantes o

materiales de construcción, etc.)– hasta la atribución condicionada de ciertos programas
de lucha contra la pobreza o de apoyo a la agricultura, pasando por la distribución de las
promesas más variadas. El PRI no tiene el monopolio de esta mercantilización del voto, aun
cuando sus medios rebasen con mucho los de los partidos de oposición. Ahora todos los
candidatos recurren de una u otra forma a lógicas clientelares. Todos van, por turno, a las
comunidades más pequeñas a distribuir gorras, camisetas, cubetas de plástico o
alimentos. Los habitantes de estas comunidades, que hasta entonces rara vez habían
tenido el privilegio de conocer a candidatos en campaña, no tardan en darse cuenta de
que tienen entre manos algo que atrae su codicia y que pueden utilizar para negociar
bienes y servicios.
89 No es exagerado sostener, al igual que Richard Banégas,50 en el caso de la República de
Benin en África, que esta mercantilización del voto facilita el trasplante de la democracia
más que impedirla. El aprendizaje del voto pasa por su valorización en una lógica de
intercambio con frecuencia muy materialista, pero que después puede derivar en una
interpretación más amplia –pero no menos interesada– de lo que está en juego en la
política nacional. Desde esta perspectiva, hasta la oposición de las autoridades
municipales a instalar las urnas, refleja el hecho de que el voto y las elecciones en general
se encuentran en el centro de las estrategias políticas de los actores comunitarios. Es
verdad que el dilema sigue siendo si se votará o no (y no por quién se votará), pero aun así
no deja de conferir al juego electoral un valor sin precedente.
90 Además, el boicot se reduce a una minoría de municipios. Esta actitud es tanto más
notoria cuanto que las elecciones supramunicipales en otros sitios transcurren sin mayor
dificultad. Aunque en este caso se da una gran diversidad de situaciones y de
comportamientos: si en Ayutla las autoridades se oponen a la instalación de las urnas, en
el municipio vecino de Tlahuitoltepec, conocido por ser más tradicionalista, las
autoridades municipales decidieron dejar al libre arbitrio de los ciudadanos la decisión de
votar o no. Como ya dijimos, los candidatos no tienen derecho de distribuir propaganda ni
de ir de puerta en puerta, pero al mismo tiempo las autoridades municipales se
comprometieron a recibir a los candidatos de todos los partidos en reuniones públicas
anunciadas con anticipación. La idea no alcanza unanimidad entre la élite local, uno de
cuyos sectores, tradicionalista y a menudo compuesto por maestros (los mediadores
naturales entre las comunidades y el Estado), teme que la introducción de los partidos
venga a “contaminar” la democracia comunitaria (¡y a quitarles el monopolio de la
mediación con el Estado!). La información sobre las campañas electorales es, pues, de lo
más discreta, y las reuniones se reducen a menudo a entrevistas en petit comité entre las
autoridades municipales, los maestros y los candidatos. Pero la idea misma de recibir a
todos los candidatos (y no sólo a los del PRI) es señal de aceptación del pluralismo político,
por tímida que ésta sea.
91 Esta postura frente a las elecciones supramunicipales parece predominar en la mayoría de
los municipios consuetudinarios. Entre las figuras extremas del boicot de las elecciones y
la de una participación corporativa –decidida en asamblea por unanimidad y ratificada
después en las urnas por cada uno de los electores–, existe un gran número de municipios
en los que coexisten las configuraciones más diversas. En este caso también la
armonización de las lógicas colectivas e individuales no es nunca unívoca. Si bien el voto
sigue estando con frecuencia sobredeterminado por las adhesiones familiares o
comunitarias, ello no excluye cierto margen de decisión del individuo-elector, facilitada

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por la privacidad de la mampara. Las desviaciones son numerosas y el secreto del voto no
siempre se respeta, pero nada permite concluir que esto sea consecuencia ineluctable de
un atavismo cultural. Al contrario, nos parece incluso que estas imperfecciones, estas
desviaciones de las reglas del juego pueden ser interpretadas como señales de una
apropiación de las técnicas de la democracia electoral. Los estudios sobre la Tercera
República en Francia han mostrado que las diferentes formas de “desviación del voto dan
testimonio... de una distancia del rol [del elector] donde éste estaba lo suficientemente
dominado como para permitir jugar con él”.51
92 El hecho de que en el plano local las técnicas del voto secreto por medio de boletas haya
sido adoptado por un número creciente de municipios consuetudinarios –y de forma
autónoma–, demuestra que las prácticas comunitarias pueden apropiarse técnicas y
códigos pertenecientes a la democracia electoral sin que ello sea percibido como una
perversión de las tradiciones. Pero la convergencia entre las prácticas electorales locales
y supramunicipales no debe ser interpretada como el reflejo de un desarrollo
institucional donde las técnicas superiores de la democracia electoral moderna se
imponen poco a poco a las más rudimentarias de la costumbre. Aun cuando el voto
secreto finalmente sea un instrumento óptimo para reglamentar la competencia política
creciente en el plano local, las modalidades electorales más diversas pueden muy bien
coexistir en un mismo territorio sin que necesariamente unas sustituyan a las otras. Para
convencerse basta con recorrer las casillas durante una elección federal y constatar que
los electores indígenas que suelen votar a mano alzada son completamente capaces de
diferenciar el fondo de lo que está en juego y asimilar las técnicas del voto individual y
secreto sin que ello provoque “esquizofrenia” alguna.
93 La hibridación de las instituciones locales es un fenómeno natural, como demostramos en
el caso de las prácticas locales de voto, pero ello no impide que coexistan códigos de
conducta más o menos diferenciados sin crear disfuncionamientos necesariamente. Los
electores indígenas son enteramente capaces de manejar simultáneamente dos
repertorios de participación política, el de la comunidad y el de la democracia electoral.
Esto no puede asombrarnos más que si tenemos una concepción esencialista y exclusivista
de la cultura y de las identidades políticas. Más bien nos parece que éstas están
compuestas por una multitud de repertorios que el individuo moviliza, más o menos
conscientemente, según los contextos en los que se mueve. Las interferencias son
inevitables pero no necesariamente conflictivas. Así, el miembro de la asamblea de pueblo
tenderá a comportarse como un elector racional en unas elecciones que son cada vez más
competitivas, pero tenderá a votar en las urnas –en elecciones supramunicipales–
siguiendo lógicas de pertenencia comunitaria o étnica. Las transferencias de sentido son
múltiples e implican, a mediano plazo, un cierto número de ajustes en las prácticas
políticas locales. Hay, por ejemplo, una gran probabilidad de que si las mujeres ejercen su
derecho de voto en las elecciones municipales, se irá aceptando cada vez más que puedan
ejercerlo para elegir a las autoridades municipales. Estos ajustes no son indoloros y es lo
que demuestran las controversias que analizamos en este libro. El producto de estos
conflictos no necesariamente es una homogeneización de los órdenes jurídico-
institucionales o hacer que coincidan códigos de conducta individual, pero sí presupone la
resolución de ciertas contradicciones. Eso pasa por lo que los abogados indígenas llaman
“armonización” entre dos órdenes jurídicos, una dinámica que ya está en marcha en las
comunidades. Se lee tanto en las modificaciones de la costumbre como en los modelos de
apropiación irregular del sufragio universal que mencionamos arriba.

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94 En todos los casos, el comportamiento electoral de los indígenas demuestra hasta qué
punto la democracia electoral no es un cuerpo extraño que las comunidades querrían
expulsar. En los municipios donde la costumbre está más arraigada, el voto pasa por una
pluralización semejante a la que se produce en el resto de los municipios.
LA PLURALIZACIÓN DEL VOTO INDÍGENA

95 Los municipios consuetudinarios suelen ser percibidos como reservas del voto priísta (el
llamado “voto verde”, proveniente del campo). El partido “oficial” ha gozado de un
verdadero monopolio en las elecciones estatales y federales hasta el 2004. Vimos en el
capítulo anterior que efectivamente el PRI ha obtenido, hasta esa fecha, resultados
notoriamente mejores en estos municipios que en los de partido. La diferencia, sin
embargo, no es suficiente como para poder hablar de un monopolio del PRI.52 Además, la
comparación diacrónica de los resultados arroja que desde inicios de los años noventa los
votos del PRI han disminuido más aceleradamente en los municipios consuetudinarios que
en el resto del estado.
LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR: LA EVOLUCIÓN DE 1992 A 2004
96 Si comparamos los resultados en las tres últimas elecciones de gobernador (1992, 1998 y
2004) en el conjunto de los municipios de Oaxaca, el PRI pasó de 79% de los sufragios a
49%: los votos del partido “oficial” se redujeron en 30% (véase cuadro 1). Pero, lo
interesante es que la disminución más fuerte se produjo en los 418 municipios de usos y
costumbres, donde los votos ganados por el PRI –en alianza con el PT y el PVEM– en 2004,
representan 52,72% délos sufragios, contra 87% en 1992: o sea que el PRI perdió 34 puntos
en 12 años, mientras que en los 152 municipios de partidos políticos sus votos se
redujeron de 25 puntos, al pasar de 73 a 48%. Además, en 2004 la coalición dirigida por el
PRI recupera 3% de los votos válidos en los municipios de partidos políticos, en
comparación con las elecciones de 1998, cuando sólo avanza de 1% en los municipios de
usos y costumbres (véanse cuadros 2 y 3).
97 Si examinarnos los resultados de la oposición, la evolución es todavía más significativa. En
el conjunto de 570 municipios de Oaxaca (sin distinción de categoría electoral), la
oposición pasa de 21% de los sufragios en 1992 a 50% en 2004 (con un pico de 51% en
1998). El PRD da un formidable salto en 1998, pasando de 10 a 38% de los sufragios. Si
comparamos los resultados de la oposición –en particular el PRD–, en los municipios tanto
de usos y costumbres como de partidos, vemos que su progreso fue mayor en la primera
categoría que en la segunda: en los municipios de usos y costumbres la oposición pasa de
13% de los sufragios en 1992 a 47% en 2004, mientras que en los municipios de partidos
políticos pasa de 27% de los sufragios en 1992 a 52% en 2004. En otras palabras, mientras
que en los municipios de partidos políticos, la oposición apenas duplica sus resultados,
casi las cuadruplica en los municipios de usos y costumbres.

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Cuadro 1. Elección de gobernador (570 municipios)
Cuadro 2. Elección de gobernador. Municipios de partidos políticos
Fuente; elaborado por el autor con datos del IEE.
Cuadro 3. Elección de gobernador. Municipios de usos y costumbres
98 Los resultados del PRD son todavía más significativos: en los municipios de partidos
políticos pasa de 13% de los sufragios en 1992 a 36% en 1998, mientras que en los de usos y
costumbres pasa de 5 a 36% (la comparación no es posible con los resultados de 2004, ya
que el PRD, junto con el PAN y Convergencia, postularon al mismo candidato, Gabino Cué
Monteagudo). En otras palabras, los resultados del PRD aumentan dos veces más en los
municipios de usos y costumbres que en el resto de los municipios. Esto contradice la
imagen de la “barrera” consuetudinaria que supuestamente sirve para contener los
progresos de la oposición. La evolución de los resultados electorales se explica en gran
parte por una diferencia en el punto partida: a principios de los años noventa el PRI
obtenía más del 85% de los votos en los municipios de usos y costumbres, mientras que se
situaba ya alrededor de 70% en el resto de los municipios. En realidad, es como si la

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oposición hubiera recuperado, entre 1992 y 2004, un retraso que acumulara hasta ese
momento en las zonas rurales e indígenas.
99 Los datos para 2004 muestran también que por primera vez en la historia
posrevolucionaria de Oaxaca, la oposición obtuvo más votos que la alianza dominada por
el PRI (51% contra 49%). El Partido de Unidad Popular, cuyo candidato a gobernador es
Héctor Sánchez López, ha sido creado por Heriberto Pazos, dirigente fundador del MULT,
que en 1998 había apoyado la campaña de Héctor Sánchez, entonces candidato por... el ¡
PRD! La creación del PUP, un partido cuyos estatutos hacen hincapié en su base indígena,
ha sido muy polémica. En un primer momento el IEE rechazó la acreditación de este nuevo
partido, con argumentos de técnica jurídica poco convincentes, pero sus dirigentes
apelaron ante el Tribunal Estatal Electoral que acabo dándoles la razón, tras varias
semanas de vacilaciones. Este cambio de decisión en dos instancias controladas por el
gobernador José Murat Casab, ha sido interpretado como el resultado de un nuevo cálculo
táctico. Al constituirse la coalición PAN-PRD-PCD, José Murat decidió avalar al PUP para
restarle votos a la oposición, a la vieja usanza priísta. El resultado fue concluyente ya que
al PUP se llevó el 4% que le faltó a la coalición “Todos Somos Oaxaca” para ganarle a Ulises
Ruiz Ortiz. No es casualidad que a fines de 2006, el gobernador electo le haya confiado a
Héctor Sánchez el cargo de secretario técnico de la controvertida Comisión Especial para
la Reforma del Estado.56
LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE 1994 A 2006
100 El análisis de los resultados de las elecciones presidenciales de 1994, 2000 y 2006, confirma
que el voto se ha ido pluralizando de la misma manera en los municipios de usos y
costumbres que en los de partidos políticos. Si bien el PRI saca mejores resultados en la
primera categoría de municipios que en la segunda (4% más en 1994 y en 2006; 11% más
en 2000), en los dos casos pierde 21 puntos entre 1994 y 2006 (véanse cuadros 4 y 5).
Cuadro 4. Elección de presidente de la república. 570 municipios
Fuente: elaborado por el autor con datos del IEE e IFE.

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Cuadro 5. Elección de presidente de la república. Municipios de partidos políticos
Cuadro 6. Elección de presidente de la república. Municipios de usos y costumbres
101 Pero lo más significativo es la evolución del conjunto de la oposición. Entre 1994 y 2000
ésta progresa mucho menos en los municipios de usos y costumbres, en comparación con
los de partidos políticos (3% contra 10%), pero se da un verdadero vuelco en las
presidenciales de 2006, donde por primera vez la oposición gana las elecciones, de 2 a 1 en
los 570 municipios. En los municipios de usos y costumbres, la oposición obtiene 18% más
que en 2000, cuando en los municipios de partidos políticos avanza 11%, sólo 1% más que
entre 1994 y 2000. La oposición sigue ganando mejor en la segunda categoría de
municipios que en la primera (70% contra 66%), pero la diferencia es mínima (4%).
Finalmente, la evolución entre los dos tipos de municipios es la misma.
102 Cabe resaltar que la influencia política del magisterio no favoreció al nuevo partido
(Partido Nueva Alianza, Panal) creado por Elba Esther Gordillo y dirigido por cuadros del
SNTE. El candidato de este partido a la presidencia, el ex priísta Roberto Campa Cifrián,
sólo obtiene 0.43% de los votos válidos en los 570 municipios, con una diferencia mínima
en los dos tipos de municipios (0.44% en los de usos y costumbres y 0.41% en los de
partidos políticos). Hasta el Partido Socialdemócrata y Campesino de Patricia Mercado, de
reciente creación; obtiene un mejor resultado (1.49% en los 570 municipios; 1.32% en los
de usos y costumbres; 1.72% en los de partidos políticos). Los malos resultados del Panal
se explican porque Elba Esther Gordillo ha sido acusada por los maestros de la sección 22
de perpetuar el “charrismo” contra el cual se habían rebelado en 1989, cuando Carlos
Jonguitud Barrios controlaba el sindicato con mano de hierro. De hecho la secretaria
general del SNTE jamás le ha dado reconocimiento formal a la sección 22, y tras las últimas
elecciones presidenciales y el conflicto de Oaxaca, que enfrentó a los maestros con el

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gobernador Ulises Ruiz Ortiz, ha impulsado la creación de la sección 59, con maestros
disidentes.57
103 El dato clave es la victoria de Andrés Manuel López Obrador, el candidato de la Coalición
para el Bien de Todos, el 2 de julio de 2006, tanto en los municipios de usos y costumbres
como en los de partidos políticos (47.52% en los primeros y 47.31% en los segundos, contra
34.51% y 30.33% para Roberto Madrazo, candidato de la Alianza por México,
respectivamente). Es la primera vez, desde la fundación del PRI, que éste no gana la
elección federal en Oaxaca. Este sorprendente desenlace se refleja también en los
resultados de la elección para diputados federales y senadores.
LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS FEDERALES DE 1994 A 2006:

RETROCESO CONSTANTE DEL PRI
104 Las elecciones de diputados federales de 1994 a 2006 confirman las tendencias observadas
en las elecciones para gobernador y para presidente de la república. El PRI no deja de
perder votos en el conjunto de los municipios. Pasa de 53% de los sufragios en 1994 a 35%
en 2006: una disminución de 18%. Mientras que la oposición pasa de 47% de los sufragios
en 1994 a 64% en 2006 (véase cuadro 7). El retroceso del PRI es ligeramente más
pronunciado en los municipios de usos y costumbres (20%) que en los de partidos
políticos (19%).
Cuadro 7. Elección de diputados federales, 570 municipios
105 Las elecciones de 2003 aparecen como una excepción: el PRI recupera prácticamente la
proporción de votos válidos que obtuvo en 1994 (52% contra 53%), después de haber
obtenido el resultado más bajo en 2000 (45%). Entre las elecciones generales de 2000 y
2006, el PRI ha perdido 10% de los votos válidos. Las legislativas de 2003 aparecen como un
paréntesis en un proceso lento y constante de retroceso para el antiguo partido de Estado.
106 Estos datos muestran claramente que los municipios de usos y costumbres no son ajenos
al cambio que condujo a la alternancia presidencial en 2000, ya que el PAN duplicó sus
resultados al pasar de 8% a 18% de los sufragios entre 1997 y 2000. El 2 de julio de 2006, el
PRI deja de ser mayoritario en la elección de diputados como en la presidencial (37%
contra 63% para el conjunto de la oposición); el voto no deja de pluralizarse tanto en estos
municipios como en el resto. El PRD (en alianza con el Partido Convergencia y el PT) sigue
siendo la segunda fuerza política, con 43% de los sufragios en 2006, después de haberse
ubicado en tercera posición detrás del PAN, en 2003 (20% contra 22%). Es en la variación
de los votos del PAN que aparece la diferencia más fuerte entre los municipios de usos y

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costumbres y los de partidos políticos. En éstos, el PAN rebasa al PRD por 3 puntos
pocentuales en 2000 (29% contra 26%) y por 4 puntos en 2003 (23% contra 19%), cuando en
los municipios de usos y costumbres, el PAN sólo logra ubicarse 2 puntos por encima del
PRD en 2003.
107 Pero lo más interesante son los resultados del PRI en las elecciones legislativas de 2003:
éste se restablece en los municipios de partidos políticos, en comparación con 2000 (pasa
de 42% a 49%), cuando en los municipios de usos y costumbres sus resultados siguen
bajando (de 53 a 51%) (véanse cuadros 8 y 9). Es cierto que sólo es 2% de diferencia, pero
más significativo cuanto que en esas elecciones, a nivel nacional, el PRI se benefició de un
repunte espectacular en detrimento del PAN y el PRD. Además, el PAN gana 4 puntos en los
municipios de usos y costumbres, en comparación con las elecciones de 2000, cuando
sufre una caída de 6 puntos en los municipios de partidos políticos. Esos resultados
confirman la hipótesis de un cambio lento pero constante, en las preferencias electorales
de los municipios de usos y costumbres. El PRI no deja de perder terreno, elección tras
elección, con todo y abstención. La imagen de esos municipios como reserva “natural” del
voto priísta, queda definitivamente desmentida.
108 Las elecciones de 2006 corroboran esa tendencia de manera radical; lo que en 2003 resultó
en un carro completo del PRI, como en los viejos tiempos, se dio vuelta completamente el
2 de julio de 2006: los candidatos de la Coalición por el Bien de Todos, beneficiándose del
efecto de “arrastre” producido por el voto a favor de Andrés Manuel López Obrador, se
llevaron 9 de los 11 distritos electorales. De la misma manera, la coalición opositora ganó
las dos senadurías de mayoría relativa, quedándose el PRI únicamente con la senaduría
atribuida a la primera minoría. Se trata pues de una verdadera ola “amarilla” que ha
arrasado con los cargos de elección popular a dos años de la elección estatal más
competida de la historia moderna de Oaxaca: Ulises Ruiz sólo ganó por poco más de 35 000
votos (3% de diferencia con Gabino Cué) en una elección que fue fuertemente cuestionada.
Esas elecciones confirmaban una evolución de largo alcance y, además, hacían prever
elecciones federales adversas al partido que hasta inicios del tercer milenio, había logrado
mantener un control casi absoluto sobre la entidad.
Cuadro 8. Elección de diputados federales. Municipios de partidos políticos
Fuente: elaborado por el autor con datos el IEE.

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Cuadro 9. Elecciones de diputados federales. Municipios de usos y costumbres
Fuente: elaborado por el autor con datos el IEE.
109 Las tendencias más contradictorias del cambio han estado en marcha en los municipios de
Oaxaca de 1995 a 2006. Como vimos en el capítulo anterior, las prácticas consuetudinarias
y su legitimación por ley, les ha conferido a las autoridades en turno o a ciertas facciones
locales imponer su propia interpretación de las reglas del juego. En este sentido, el
reconocimiento de los usos y costumbres se presenta como un freno para la
democratización. Semejante perspectiva parece dar la razón a los que, como Roger Bartra,
ven en las reformas multiculturalistas simples estrategias de protección de los antiguos
mecanismos de control clientelar. Pero una mirada cercana nos muestra una realidad
mucho más compleja, y lo que al principio puede parecer un obstáculo al arraigo de la
democracia, también puede resultar un pujante vector de cambio político. Es verdad que
éste sigue siendo ambiguo, pero en muchos casos refleja una recomposición y una
reinvención de las formas tradicionales de hacer política. La reivindicación del respeto de
las costumbres contiene, paradójicamente, un potencial de transformación que no se
contrapone al proceso nacional de democratización. Al contrario, en muchos casos, como
los que acabamos de describir, las costumbres y su reformulación parecen constituir un
medio eficaz de aclimatación y aun de enriquecimiento de la democracia electoral.
110 Resulta imposible hacer una interpretación unívoca de las dinámicas que conlleva la
legalización de las costumbres. Un examen atento de las elecciones municipales de los
diez últimos años apuntala la hipótesis de Will Kymlicka según la cual las medidas de
“protección externa” propician un relajamiento de las “restricciones internas”. 58 En el
estado de Oaxaca, el reconocimiento oficial de los usos y costumbres abrió un vasto
campo de conflicto y de negociación. Aun cuando todavía es demasiado pronto para sacar
conclusiones definitivas, todo parece indicar que la comunidad revolucionaria
institucional va cediendo el lugar, poco a poco, a una comunidad más horizontal y abierta.
111 Efectivamente, lejos de preservar el orden político tradicional, como hubiera deseado el
Estado-PRI, el reconocimiento de las prácticas consuetudinarias abrió un nuevo campo de
competencia y de conflicto cuyo meollo es, justamente, la definición de las reglas del
juego político. Conjugada con otras transformaciones institucionales, como la
descentralización y la consolidación de instituciones electorales autónomas en el plano
federal y estatal, la legalización de las costumbres acompaña e incluso acelera el cambio
político. Desde este punto de vista, parece que la legalización –sin codificación– de las
costumbres ha permitido un cuestionamiento creativo en vez de petrificarlas. Los grupos
de interés y los individuos han ido renegociando las reglas de la vida común, sin el temor
de destruir el conjunto de las prácticas comunitarias. Fortalecida gracias a su legitimación
por la ley, la costumbre puede ser objeto de una revisión más abierta, más explícita,

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susceptible de producir una nueva comunidad y, a través de ella, un nuevo orden político
más democrático.
NOTAS
1. Seymour Martin Lipset, Political Man: The Social Basis of Politics.
2. Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century y Political
Order in Changing Societies.
3. Yvon Le Bot, Violence de la modernité en Amérique latine, p. 115.
4. Ibid., p. 127.
5. “La autonomía como nueva relación entre los pueblos indios y la sociedad nacional”, Ojarasca,
núm. 38-39, noviembre-diciembre de 1994, pp. 26-29.
6. “Foro nacional indígena”, Ce-Acatl, núm. 76-77, enero de 1996, p. 16.
7. Ibid., p. 35.
8. Ibid., p. 36.
9. Plan de reordenamiento económico mixe.
10. Entrevista con Sofía Robles, coordinadora de Ser, Oaxaca, 19 de enero de 2000.
11. Jean-François Bayart, L’illusion identitaire, p. 48.
12. Ibid., p. 49. Sobre la “invención de las tradiciones” desde un enfoque histórico, véase Eric
Hobsbawm y Terence Ranger (eds.), The Invention of Tradition.
13. Noticias 16 de enero de 1999.
14. Cantera, 18 de enero de 1999.
15. Ibid.
16. Ibid.
17. Ibid.
19. Ibid. 28 de enero de 1998.
20. José Rentería Pérez, ¿Los usos y costumbres de quién?, mimeo., s. f.
21. Los pueblos indios y los procesos politico-electorales, OIDHO, mimeo., abril de 1997.
22. La Jornada, 4 de noviembre de 1998.
23. Noticias, 2 de octubre de 1998, y entrevistas personales con Adelfo Regino Montes, Oaxaca, 20
de mayo y 28 de octubre de 1998.
24. Y. Le Bot y subcomandante Marcos, El sueño Zapatista, p. 84.
25. Compendio de legislación electoral p. 78.
26. Retomamos la idea de James G. March y Johan P. Olsen en “The New Institutionalism:
Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, vol. 78, núm. 3,
septiembre de 1984, pp. 734-749.
27. Max Weber utiliza el concepto de afinidad electiva (Wahlverwandtschaft) en su estudio sobre la
ética protestante y el espíritu del capitalismo (cf. Max Weber, L’éthique protestante et l’esprit du
capitalisme. No se trata en absoluto de establecer un vínculo de causalidad entre un fenómeno
social (la religión) y otro (el capitalismo), sino más bien de comprender las conjunciones que
pueden producirse entre fenómenos aparentemente inconexos, en el seno de un mismo campo
cultural (religión, filosofía, literatura) o entre esferas sociales distintas (religión y economía,
mística y política, etc.). Aun cuando los trabajos de Max Weber ilustran a la perfección el sentido
del concepto de afinidad electiva, no dan una definición precisa de él. Retomamos, entonces, la de
Michael Löwy: “es el proceso por el cual dos formas culturales –religiosas, literarias, políticas,

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económicas, etc.– entran, a partir de ciertas analogías o correspondencias estructurales, en una

relación de influencia recíproca, elección mutua, convergencia, simbiosis y, en cierros casos,
incluso fusión” (M. Löwy “Le concept d’affinité élective en sciences sociales”, Critique
Internationale, núm. 2, invierno de 1999, pp. 42-50).
28. José Miranda, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, primera parte, 1521-1980, p. 133.
Véase también Luis Chávez Orozco, Las instituciones democráticas de los indígenas mexicanos en la
época colonial.
29. Véase John K. Chance y William B. Taylor, “Cofradías and Cargos: an Historical Perspective on
the Mesoamerican Civil-Religious Hierarchy”, pp. 1-26.
30. Gonzalo Aguirre Beltrán, Formas de gobierno indígena, pp. 40-41.
31. Juan Pedro Viquiera, “Los indígenas y la democracia: virtudes y límites del sistema electoral y
partidista en los Altos de Chiapas”, en Juan Pedro Viqueira y Willibald Sonnleitner, Democracia en
tierras indígenas. Las eleccones en los altos de Chiapas (1991-1998), pp. 225-228.
32. Véase sobre todo Jean Leca, “Individualisme et citoyenneté”, en Pierre Birnbaum y Jean Leca
(coords.), Sur l’individualisme. Théories et méthodes, 1986, pp. 159-209.
33. Ibid., p. 168.
34. Fernando Escalante Gonzalbo, “Notes sur le problème indigène au Mexique”, Cahiers des
Amériques latines, p. 47.
35. Ibid., p. 48.
36. Ibid., p. 49.
37. Ibid., p. 48.
38. René Otayek, Identité et démocratie dans un monde global, pp. 61-67.
39. La tipología weberiana comunalización-sociación nos parece especialmente apropiada para
dar cuenta de esta hibridez institucional: en el seno de una misma formación social o política las
dos lógicas se dejan sentir en grados diferentes. No se trata de “etapas” en una evolución política,
sino de una gradación sensible y variable según los lugares y los momentos, entre una lógica de
comunidad y una de sociedad, basada ésta sobre acuerdos de asociación voluntaria de parte de los
individuos que la componen.
40. Entrevista con Mauro Delgado, maestro, cofundador del Codremi y alcalde de Tlahuitoltepec
en 1986, 12 de agosto de 1997.
41. Término de la lengua mixe que designa a toda persona no mixe.
42. Entrevistas con Froylán Castellanos Franco, maestro, alcalde de Ayutla en 1974 y 1987, 20 de
septiembre de 1999; Filemón Díaz Ortiz, maestro y alcalde de Tlahuitoltepec en 1970, 17 de
octubre de 1997.
43. J.P. Viquiera, “Los usos y costumbres en contra de la autonomía”, pp. 30-34.
44. J. Leca, “Individualisme et citoyenneté”, p. 209.
45. Ibid., pp. 192-209.
46. Catherine Neveu, “Anthropologie de la citoyenneté”, p. 74.
47. J. Leca, “Individualisme et citoyenneté”.
48. Jean-François Bayart, L’illusion identitaire, p. 115. Inspirándose en los análisis de Mijail Baktin,
Jean-François Bayart utiliza el concepto de “género discursivo”, que define como un “tipo
relativamente estable de enunciados más o menos homogéneos” que coexisten en una misma
sociedad (por ejemplo, el género discursivo islámico, el confuciano, el nacionalista, etc.).
Nosotros preferimos el de “repertorio cultural”, aunque le prestemos un sentido similar. Se trata
de una serie de enunciados de orígenes culturales o históricos diversos que coexisten en el seno
de una misma formación social, pese al sentido contradictorio que puedan tener.
49. Sobre la noción de “partido cartel” véase Richard S. Katz y Peter Mair, “Changing Models of
Party Organization and Party Democracy: the Emergence of the Cartel Party”, Party Politics, vol. 1,
núm. 1, enero de 1995, pp. 5-28.

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50. Richard Banégas, ’“Bouffer l’argent’. Politique du ventre, démocratie et clientélisme au

Bénin”, en J.L. Briquet y Fréderic Sawicki (coords.), Le clientélisme politique dans les sociétés
contemporaines.
51. Alain Garrigou, Le vote et la vertu. Comment le Français sont devenus électeurs, pp. 256-257.
52. La diferencia entre los resultados del PRI en los municipios consuetudinarios y no
consuetudinarios es de 5% en las elecciones para diputados locales de 1 998, y 10% en las
elecciones para diputados federales de 2000.
56. Para un análisis pomenorizado de la creación del PUP, véase Lourdes Morales, Le système
politique de Oaxaca (Mexique) et la représentation politique des indigènes, tesis de doctorado en
ciencias políticas.
57. Sobre el conflicto entre el movimiento popular articulado en torno a la Asamblea Popular de
los Pueblos de Oaxaca (APPO) y el gobierno del estado, véase el epílogo de este libro.
58. Will Kymlicka, Multicultural Citizenship.

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Conclusión
1 El reconocimiento de los usos y costumbres en materia electoral, aunado al proceso

desigual de democratización a nivel nacional, ha dejado resultados ambivalentes. Estamos
hoy ante un paisaje heterogéneo, en el que los desacuerdos en torno a la definición de las
reglas del juego electoral reflejan una descomposición de los antiguos mecanismos de
mediación política, sin que se consolide, aún, una nueva institucionalidad democrática. Es
importante no caer en un razonamiento causal y unilineal: la descomposición del antiguo
régimen político estatal no es atribuible únicamente a la reforma electoral de 1995-1997;
lo único que ésta ha hecho es agravar un proceso cuyas variables son múltiples. Como
subraya Sven Steinmo, “las instituciones constriñen y orientan la política, pero nunca son
la única ’causa’ de lo que ocurre”.1 En este caso, la reforma electoral se añade y amplifica
el proceso ya en marcha en otros terrenos: el surgimiento de nuevos actores sociales y
políticos por fuera de los canales corporativos; las reformas federales que permiten la
consolidación del multipartidismo y la creación de autoridades electorales autónomas; la
descentralización; la crisis económica de fines de los noventa, que reduce
considerablemente las capacidad de cooptación y clientelización del PRI; y, por último, la
alternancia a nivel federal, el 2 de julio de 2000, que le atesta el tiro de gracia al sistema
de partido de Estado. Todos estos factores se combinan para producir un nuevo paisaje
político sumamente fragmentado y heterogéneo a nivel estatal.
2 En ese sentido, es imposible calificar de manera unívoca la nueva configuración política
que parece estar imperando en el estado de Oaxaca. Nuestro análisis dejará insatisfechos
tanto a los que diagnostican una radicalización del autoritarismo priísta enmascarado de
tradicionalismo autóctono, como a aquellos para los que, por el contrario, el
reconocimiento de las costumbres marca el advenimiento de la democracia en su
expresión más pura. A nuestro parecer, estas dos conclusiones son igualmente erróneas.
Afortunadamente, la realidad es mucho más compleja y ambivalente. Los ejemplos que
describimos en este libro muestran hasta qué punto la nueva reglamentación electoral
oaxaqueña es un arma de doble filo, cuya ambigüedad da lugar a los usos más
contradictorios. La defensa de las costumbres puede ser hábilmente instrumentalizada
por cualquier facción. También da pie a las interpretaciones más fundamentalistas sobre
la democracia “comunalista”. Al mismo tiempo se dan procesos discretos, pero reales, de
renegociación de la institucionalidad comunitaria en un sentido más incluyente, y que
pueden coadyuvar incluso a la consolidación de la democracia a nivel estatal y nacional.

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3 Las tensiones son fuertes, pues, entre un reflejo defensivo que conduce al repliegue
comunitario y a la expulsión de los disidentes (religiosos o políticos), y los intentos
frágiles, inciertos, de reformar la costumbre a manera de combinar la solidaridad
colectiva y la libertad individual. Las dos tendencias prevalecen en Oaxaca en los inicios
del siglo XXI: la de una interpretación autoritaria y exclusiva de las costumbres y del
comunitarismo –con el apoyo tácito del PRI– y la de una renegociación de las reglas del
juego político que permita combinar cierta forma de comunalidad con el respeto de los
derechos elementales de la persona. Sin embargo, aun si el panorama es de lo más turbio
y ambivalente, nos atrevemos a emitir la hipótesis de que los conflictos analizados son el
síntoma de la producción negociada, a jalones, por ensayo y error, de un nuevo orden
democrático, más que el de una crispación autoritaria del viejo orden político. Aun
cuando preferimos desmarcarnos de cierta transitología de tintes teleológicos, nos parece
que en Oaxaca estamos presenciando un aprendizaje colectivo de la democracia en virtud
del cual tanto las concepciones y las prácticas comunitarias como las de la democracia
electoral están embarcadas en un proceso de ajuste mutuo.
4 No obstante, este ajuste mutuo y virtuoso sólo será posible si se consolida un andamiaje
institucional fuera de las comunidades, que permita encauzar el cambio político. Ello
supone, primero que nada, reforzar los mecanismos de un arbitraje imparcial de los
conflictos electorales municipales. La autoridad electoral existente, el IEE, no ha logrado
por ahora asegurar una verdadera independencia del gobierno estatal. Además, no
existen medios para imponer, en última instancia, reglas del juego a las que estarían
obligados a someterse todos los actores implicados en los conflictos, en caso de que no
diera resultado la vía de la conciliación. El IEE o el Tribunal Estatal Electoral han sido
incapaces de imponer con toda legitimidad un mecanismo electoral alterno, cuando las
partes no logran ponerse de acuerdo sobre el procedimiento de nombramiento de las
autoridades municipales.
5 Las virtudes de la conciliación son indiscutibles pues los acuerdos resultantes son menos
susceptibles de ser impugnados que la aplicación automática de la ley o bien el recurso
sistemático al veredicto de un tribunal. Pero si la imparcialidad (y la legitimidad) del
mediador no está garantizada, el margen de arbitrariedad se ensancha peligrosamente y
contribuye a agravar los litigios.
6 Si se agrega a las debilidades intrínsecas del IEE que no tiene la última palabra en la
validación de las elecciones consuetudinarias, tenemos todas las razones para pensar que
los conflictos electorales seguirán proliferando. En ese aspecto, la función calificadora
ejercida por el Congreso local, erigido en colegio electoral, es totalmente anómala e,
incluso, anacrónica, en un país donde esa figura jurídica ha sido eliminada de la ley
electoral federal. Numerosas organizaciones civiles, así como el propio ex presidente del
Consejo General del IEE, Cipriano Flores Cruz, han enviado iniciativas de reforma al
Congreso local, proponiendo, entre otras cosas, la supresión del colegio electoral. No es de
extrañarse que esta propuesta haya sido totalmente ignorada por el Congreso, cuyo
partido mayoritario, el PRI, no está dispuesto a renunciar a este instrumento de control
político. No obstante, solamente una reforma que atribuya al IEE el monopolio de la
autoridad electoral y los medios suficientes –legales, financieros, logísticos– para
ejercerlo, podría contribuir a resolver los conflictos cuando los mecanismos comunitarios
se vuelven ineficaces.
7 Por otra parte, no existe hasta la fecha ningún mecanismo de acceso a la justicia electoral
para los ciudadanos de los municipios consuetudinarios. La impugnación de algún acto

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electoral ante el Tribunal Estatal Electoral está reservada exclusivamente a los partidos
políticos; no existe, pues, alternativa jurisdiccional a la conciliación a nivel estatal. Sólo
existe, por ahora, la posibilidad para el ciudadano de apelar al Tribunal Electoral del
Poder Judicial Federal (TEPJF). Éste, efectivamente, ha ido construyendo una
jurisprudencia, por la vía del juicio, para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, tras la impugnación de dos procesos electorales consuetudinarios en 1998.
2
8 Aun así, la experiencia dista de ser satisfactoria. Si bien los fallos del TEPJF han ido en el
sentido de exigirle al IEE que reponga el proceso electoral para garantizar los derechos de
todos los ciudadanos de los municipios en cuestión (sin pronunciarse sobre el
procedimiento mismo de elección), el gobierno de Oaxaca ha probado que aún puede
evadir, con relativa facilidad, las órdenes del tribunal. Además, la fórmula jurídica misma
ha sido duramente cuestionada por los defensores de los usos y costumbres, en la medida
en que amenaza la reproducción de este régimen electoral particular. Efectivamente, los
magistrados del Tribunal Federal tienen como misión defender los derechos del
ciudadano en tanto individuo, y no los derechos de la comunidad. El vacío jurídico
desemboca, pues, en un verdadero dilema: se busca proteger el derecho consuetudinario
en detrimento de los derechos de los ciudadanos, o bien defender a éstos en detrimento
del primero. Los mecanismos de articulación o de armonización entre los dos tipos de
derecho no se han establecido. Así, la cuestión fundamental que plantean juristas y
antropólogos permanece sin respuesta: ¿cómo combinar la protección de los derechos
colectivos sin lesionar los de los individuos?
9 Algunos abogados proponen que se constituya una sala especial en el Tribunal Estatal
Electoral, que no trataría más que las impugnaciones relativas a las elecciones
consuetudinarias. Esta sala estaría conformada por jueces que tuvieran un conocimiento
profundo de las costumbres electorales. Dicha propuesta está lejos de encontrar
unanimidad. La diversidad de las costumbres y, sobre todo, su carácter cambiante y
casuístico, hace difícil una jurisprudencia que permita determinar el tipo de
procedimiento que es conveniente aplicar en cada controversia. Querer codificar las
costumbres y establecer con ellas un derecho positivo, en vez de preservar la flexibilidad
que constituye su particularidad, presenta un gran riesgo. Las sentencias emitidas hasta
este momento por el TEPJF parecen apuntar a una solución más razonable: éste no se
pronuncia sobre la validez o no del procedimiento consuetudinario, sino sobre el hecho
de que la elección en cuestión haya permitido que participaran todos los ciudadanos del
municipio.
10 Evidentemente esto implica un ajuste de la costumbre, si hasta ese momento no prevé la
participación de las mujeres, de los avecindados, de los habitantes de las agencias o de
algunas otras personas, tradicionalmente excluidas del derecho a votar en las elecciones
municipales. Pero si retomamos el razonamiento de Will Kymlicka, un Estado liberal debe
necesariamente encontrar un término medio que garantice el mínimo de “protecciones
externas” para las prácticas comunitarias, sin con ello lesionar los derechos
fundamentales del ciudadano garantizados en la Constitución.3
11 La cuestión sigue abierta, la experiencia de Oaxaca ha planteado más preguntas que
respuestas a ese viejo dilema de las democracias contemporáneas.
12 Otro problema que cruza el conjunto de nuestro estudio es el de la representación
política, de sus formas y de sus límites. Los conflictos electorales y la defensa de los usos y
costumbres reflejan una crisis de los mecanismos de representación tal como funcionan

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en México (y probablemente en el conjunto de las sociedades contemporáneas). En efecto,

una de las causas principales de los conflictos se deriva de las insuficiencias estructurales
de la institución municipal en materia de representación. El ayuntamiento sigue siendo
una instancia limitada a siete regidores, un presidente municipal, un síndico y un alcalde,
en el 80% de los municipios del estado. Además, las instituciones municipales reproducen
el presidencialismo centralizador que prevaleció hasta la alernancia de 2000. Es el
presidente municipal el que concentra el poder en detrimento del resto de los consejeros
municipales. El régimen consuetudinario representa una ventaja en este sentido dado que
en la mayoría de los municipios el número de regidores no se limita al que indica la ley,
además de que los suplentes mismos son considerados miembros activos del
ayuntamiento. La ampliación del consejo municipal y el recurso sistemático a las
decisiones de la asamblea general, permiten compensar las lógicas de concentración del
poder. La reforma de la estructura misma del ayuntamiento sería necesaria para asegurar
la representación proporcional de las principales fuerzas políticas locales, con filiación
partidista o sin ella.
13 Pero la atrofia de la representación municipal no depende únicamente de la ausencia de
un verdadero consejo municipal con capacidad deliberativa. Se deriva sobre todo de la
tendencia a la centralización de las decisiones en las cabeceras de distrito, en detrimento
de las demás comunidades ubicadas en el territorio municipal. Esta organización de
origen colonial implica necesariamente la subordinación de las periferias a un centro que
administre el conjunto de los fondos municipales. Muchos de los conflictos aquí
analizados tienen que ver con este fenómeno. Los ciudadanos que viven en las agencias o
rancherías rara vez están representados en el ayuntamiento, y esto hace que no se pueda
garantizar el reparto equitativo de los recursos municipales.
14 Algunos investigadores proponen que el sistema cabecera/agencias sea sustituido por un
mecanismo de ayuntamiento “itinerante”: de un mandato al siguiente la municipalidad
cambiaría de localización, con el fin de evitar la centralización en beneficio de una sola
comunidad.4 Otros consideran que es más razonable encontrar mecanismos que
garanticen la presencia de representantes de las agencias en el seno del ayuntamiento. Se
trataría de una especie de representación proporcional en base a un criterio territorial.
15 Finalmente, un último problema radica en la inexistencia jurídica, en todos los niveles de
gobierno, de las candidaturas independientes. No cabe la menor duda que los partidos
constituyen mecanismos muy eficaces de agregación de intereses. Son indispensables si se
quiere garantizar una representación política en el plano supralocal. Pero la presencia de
los partidos (distintos del PRI) suele ser muy débil en las zonas rurales. La mayoría de los
partidos –el PRD incluido– padecen una verdadera cartelización: en gran medida
subvencionados por el Estado (a través del IFE y del IEE), se presentan más como aparatos
de Estado y/o empresas particulares, que como verdaderos mediadores entre la sociedad
civil y el Estado.5
16 Ello habla con elocuencia de los límites del proceso de democratización mexicano: existe
hoy un verdadero sistema de partidos “competitivo”, con posibilidades de alternancia en
todos los niveles. Pero, aun cuando efectivamente existan, los partidos no logran
satisfacer una de sus funciones primordiales: la articulación y la agregación de intereses. 6
Desconectados de la sociedad civil, los partidos dan muchas veces la impresión de
funcionar de manera aislada. Este fenómeno no es exclusivo de México y de América
Latina, encontramos indicios de él en las “viejas” democracias europeas o en la
norteamericana. Pero la crisis de representación es mucho más flagrante en México en

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tanto que los partidos políticos monopolizan el acceso a ella. La ley no permite las
candidaturas independientes y ello obliga a las organizaciones indígenas, sobre todo, a
cerrar pactos con partidos cuyos dirigentes no siempre toman en cuenta sus prioridades.
Las decepciones y las rupturas entre organizaciones independientes y partidos políticos
son frecuentes y alimentan el antielectoralismo y el abstencionismo. Dentro de este
contexto urge sacar conclusiones de la preferencia declarada por una forma de
democracia directa que prescindiría de representantes y a fortiori de partidos políticos. En
México, al igual que en otras regiones del mundo, existe el sentimiento profundo de que
la política está literalmente secuestrada por un grupo reducido de cárteles que
representan exclusivamente los intereses de sus dirigentes.
17 Contra este malestar se proponen varias soluciones, una es permitir el acceso a los
puestos de elección sin la mediación de los partidos políticos, propuesta inscrita en la
agenda de reformas electorales en el plano federal tanto como en Oaxaca, pero
sistemáticamente escamoteada por los dirigentes de los partidos. Este bloqueo acarrea
una radicalización de las demandas indígenas que exigen que las comunidades puedan
designar sus propios diputados a través de asambleas regionales, con procesos similares a
los que se aplican en el plano municipal. Solución que se vislumbra difícil de poner en
práctica dada la fragmentación étnica y las rivalidades intercomunitarias. Por lo demás,
nada garantiza que semejantes recetas resuelvan el problema central de la
representación: la ausencia de mecanismos de responsabilidad de los representantes vis-
à-vis de los representados (accountability).
18 No obstante, encontrar mejores mecanismos de representación, con partidos o sin ellos,
es decisivo para consolidar las dinámicas de recomposición política que observamos en el
plano local. La descomposición del antiguo modo de articulación corporativo y
centralizado que aseguraba el PRI cede el lugar a un panorama totalmente fragmentado en
el que los enclaves autoritarios colindan con islotes de democracia local. Para que la
segunda tendencia que hemos identificado (la de la redefinición de la costumbre y de la
organización comunitaria en un sentido más democrático) pueda definitivamente
prevalecer, es indispensable construir nuevas formas de articulación entre la democracia
participativa local y las instituciones –a su vez renovadas– de la representación política
estatal y nacional.
NOTAS
1. Sven Steinmo, Kathleen Thelen y Frank Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical
Institutionalism in Comparative Analysis, p. 16.
2. La elecciones impugnadas ante el TEPSF fueron los de Asunción Tlacolulita y Santiago
Ixtayutla.
3. Will Kymlicka, Multicultural citizenship.
4. Comunicación de Fausto Díaz Montes, Oaxaca, 20 de agosto de 2001.
5. Richard S. Katz y Peter Mair, “Changing Models of Party y Organization and Party Democratry.
The Emergence of the Cartel Party”.
6. Jean-François Prud’homme, “Los partidos políticos y la articulación de intereses en México”,
en David Recondo v Aline Hémond (coords.), Dilemas de la democracia en México. Los actores sociales
ante la representación política, pp. 35-51.

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Epílogo. 2006: el ocaso de un régimen
1 En Oaxaca, las elecciones federales del 2 de julio de 2006 han tenido como telón de fondo
uno de los conflictos más violentos desde 1977. En ese entonces, el gobernador Manuel
Zárate Aquino, tuvo que renunciar a su cargo, tras una serie de enfrentamientos
sangrientos entre la policía y manifestantes, en Juchitán, en San Juan Lalana, y en la
ciudad de Oaxaca. El conflicto había empezado un año y medio antes, en el seno de la
Universidad Autónoma Benito Juárez, con demandas de democratización del
funcionamiento interno de esa institución. Ante la cerrazón del gobernador electo en
1974, el movimiento se expandió a otros sectores de la ciudad de Oaxaca y de las ciudades
más importantes del estado, con demandas de mayor justicia social y democracia para
todos. Finalmente, el presidente de la república, José López Portillo, pidió la renuncia del
gobernador y nombró como interino al general Eliseo Jimenez Ruiz, quien había acabado,
pocos meses antes, con de la guerrilla de Lucio Cabañas, en Guerrero. Eran tiempos en que
el presidente, desde lo alto de la pirámide, ponía y quitaba gobernadores, sin mayor
protocolo.1
2 Trenta años despues, las cosas han cambiado mucho. Desde la alternancia del año 2000, el
presidente de la república ya no es el “fiel de la balanza” y los gobernadores se han vuelto
verdaderos jefes políticos, con sus propios recursos para mandar. Todo parece indicar que
Oaxaca se ha convertido en un enclave autoritario, en un país cuyo régimen político se ha
democratizado a nivel federal. Esto conforta la convicción de muchos observadores y
analistas políticos que han considerado ese estado como un “bastión del PRI”. Esta
interpretación no toma en cuenta los profundos cambios que se han dado en el seno de la
sociedad oaxaqueña. Más bien, el uso sistemático de la fuerza es el síntoma de una crisis
profunda de los mecanismos tradicionales de control político. El palo reemplaza la
zanahoria. Al mismo tiempo, los rasgos cada vez más autoritarios del régimen van de la
mano con las expresiones más contundentes de una pluralización de la sociedad local,
incluyendo la del voto.

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EL MAGISTERIO, LA APPO Y LAS ELECCIONES

FEDERALES
3 El conflicto arrancó con el tradicional plantón de los maestros de la sección 22 del SNTE.
Desde 1980, cada 15 de mayo, día nacional del maestro, los mentores marchan para exigir
un aumento salarial y el mejoramiento de las condiciones de trabajo. Lo normal era que
los maestros acamparan en el centro histórico hasta que el gobernador cediera, unos días
antes de la celebración de la Guelaguetza, a mediados del mes de julio. Esta vez, el
gobernador Ulises Ruiz Ortiz decidió romper con la tradición, y mandó desalojar a los
maestros, el 14 de junio en la madrugada. El resultado fue un total fracaso, en pocas horas
los maestros retomaron el control de centro de la ciudad. Además, la represión provocó
un amplio movimiento de solidaridad de parte de otros sectores de la sociedad civil. El 17
de junio, un conjunto heterogéneo de organizaciones más o menos radicales ( MULT, CODEP,
OIDHO, CIPO-RFM, FPR, NIOAX ), y de organizaciones civiles y defensoras de los derechos
humanos, crea, junto con el magisterio, la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (
APPO). El movimiento logra congregar a amplios sectores populares de las zonas
marginadas de la capital, así como un numero significativo –pero fluctuante– de vecinos
del centro. La movilización se amplía con las bases rurales de las organizaciones citadas, y
rebasa totalmente a la policía, tanto municipal como estatal. No sólo los “appistas”
instalan barricadas en toda la ciudad, sino que además, toman el control del canal estatal
de televisión (canal 9), de Radio Universidad y de varias radiodifusoras privadas. También
desalojan y ocupan las oficinas gubernamentales y el Congreso local, obligando al
gobierno y los diputados a despachar en casas particulares o en hoteles, en Oaxaca y en la
ciudad de México. Los enfrentamientos violentos entre “rebeldes” y fuerzas policiacas
(incluyendo sicarios contratados por el gobernador para “limpiar” la ciudad) se
multiplican durante meses, con su secuela de muertos, sin que el gobierno logre retomar
el control de la ciudad. Mientras tanto, las negociaciones emprendidas con la mediación
de la Secretaría de Gobernación no prosperan, y el Senado se pronuncia en contra de la
desaparición de poderes reclamada por la APPO y los partidos de oposición ( PRD,
Convergencia y PT).2
4 En una consulta organizada por la sección 22 del SNTE, a mediados del mes de octubre, la
mayoría de los maestros decide regresar a clases a finales del mismo mes. El 27 de
octubre, tras un enfrentamiento entre “appistas” y sicarios del gobernador, en el que
muere un reportero norteamericano de Indymedia, el presidente Vicente Fox ordena la
intervención de la PFP. Lo que sigue hasta el 1 de diciembre es una serie de batallas
campales entre los integrantes de la APPO, posicionados en las barricadas, y la PFP,
reforzada con militares disfrazados de policía. A partir de la entrada de la PFP en la
ciudad, los manifestantes se atrincheran en el campus de la Universidad Auntónoma
Benito Juárez de Oaxaca, y mantienen una barricada en el crucero del periférico, junto a
la Universidad. El último enfrentamiento masivo se da el domingo 25 de noviembre,
cuando la APPO decide cercar a la PFP en el centro de la ciudad. El resultado es desastroso:
varios edificios públicos son incendiados, entre ellos el Tribunal Superior de Justicia del
Estado, la sede del Poder Judicial del Estado, las oficinas de la Secretaría de Turismo, las
de la Secretaría de Relaciones Exteriores y las del Registro Público de la Propiedad. El
enfrentamiento también deja un saldo de tres muertos y un centenar de heridos. Los días
siguientes se desata una verdadera cacería de brujas, en la que caen más de un centenar

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de “appistas”. La policía acaba de “pacificar” la ciudad el 29 de noviembre con el

desmantelamiento de la última barricada. Los “brigadistas” de la APPO acaban entregando
la radiodifusora de la Universidad –la última que controlaban– y abandonan el campus. 3
El último golpe a la APPO se produce el lunes 4 de diciembre, cuando son arrestados, en la
ciudad de México, cuatro de sus representantes, incluyendo al dirigente de Nioax, Flavio
Sosa, una de las figuras más visibles del movimiento. En total, según declaraciones de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, el conflicto ha dejado un saldo de 20 muertos. 4
5 Las relaciones del conflicto con el proceso electoral federal son múltiples y ambiguas. Son
muchos los actores políticos locales y nacionales que tienen vela en el entierro. No es
casualidad que por primera vez en 26 años la huelga magisterial deriva en un conflicto de
tal magnitud. La coyuntura electoral es propicia a la politización de un conflicto que era,
en su inicio, estrictamente gremial. La decisión de Ulises Ruiz Ortiz de enfrentarse con los
maestros tiene mucho que ver con su falta de habilidad política. Excelso en el arte de la
“alquimia” electoral, se ha revelado un pésimo operador político. Desde el inicio de su
mandato ha ido cortando todos los vínculos que su entecesor, José Murat Casab, había
tejido, en clave clientelista, con todas las fuerzas políticas del estado. Confrontado a un
proceso electoral muy competido (gana con sólo 3% de ventaja sobre su más cercano
contendiente, Gabino Cué Monteagudo, que encabezó una coalición del PRD, PAN y
Convergencia en 2004), y una movilización poselectoral sin precedente, el gobernador ha
optado por la intransigencia en lugar de tratar de cooptar parte de la oposición. Pero el
estilo personal no es una explicación suficiente. Ulises Ruiz tiene un margen de acción
limitado porque su padrino, Roberto Madrazo, le ha asignado una misión específica:
financiar su campaña presidencial. También se comprometió en aportarle un millón de
votos, pero el principal objetivo siempre fue canalizar recursos hacia la campaña
electoral. En ese sentido, el gobernador de Oaxaca cumplió su misión, con un desvío
evaluado en varios millones de pesos. Evidentemente, el dinero que fue a las arcas de
Madrazo, ya no pudo ser utilizado par comprar lealtades políticas. Los maestros y varios
de los grupos radicales que se movilizan contra Ulises Ruiz, lo hacen simplemente porque
éste ha dejado de cumplir con los compromisos que su antecesor, José Murar, había
establecido. El equilibrio sutil entre cooptación, intimidación y represión que éste ejerció
con sobrada habilidad, se resquebrajó.5
6 Mucho se ha especulado sobre la decisión misma de desalojar a los maestros: ¿simple
error táctico de parte de un gobernador novato” y poco hábil en el arte de gobernar las
multitudes o, al contrario, movida deliberada para poner en dificultad a la oposición y, en
particular, el Panal, recien creado por Elba Esther Gordillo, secretaria general del SNTE, y
acérrima enemiga de Roberto Madrazo? El objetivo puede haber sido, efectivamente,
orillar los maestros a radicalizar su movimiento de manera a acusar la “maestra” de
fomentar, tras bambalinas, la violencia y el caos. También el gobernador pudo haber
querido poner a Vicente Fox y al PAN, ante el dilema de intervenir y mancharse las manos
de sangre o no hacer nada y aparecer, así, como incapaces de asegurar la gobernabilidad
del país. De hecho, Ulises Ruiz acusó al gobierno federal de haber provocado el conflicto,
al no transferirle a su gobierno los recursos suficientes para responder a las demandas del
magisterio. Pero en todo caso, el resultado fue totalmente inverso, aunque la dirigencia
magisterial no llamó a votar por un partido ni un candidato presidencial en particular, sí
llamó a sancionar el partido del gobernador. En vísperas del 2 de julio, los maestros
regresaron a sus domicilios o lugares de trabajo para votar y llamar la población a
sancionar al PRI, en las urnas. El resultado fue contundente: el candidato de la Coalición

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para el Bien de todos, Andrés Manuel López Obrador, que poco había hecho para apoyar a
la “rebelión” magisterial y popular, ganó las elecciones en Oaxaca y la coalición opositora
(PRD-PT-Convergencia) se llevó nueve de las once diputaciones de mayoría relativa, y dos
de las tres senadurías, incluyendo el excandidato a gobernador Gabino Cué Monteagudo.
LA APPO: UN ESPACIO POLÍTICO HETEROGÉNEO
7 Qué es la APPO? ¿Quiénes son sus miembros y dirigentes? La respuesta no es simple. La

APPO no es una organización, a pesar de cierto formalismo en su estructura organizativa
(el consejo estatal constituido el 13 de noviembre está compuesto por más de 200
personas, nombradas según criterios territoriales –diez representantes por cada una de
las siete regiones del interior del estado, el doble para la región de los Valles Centrales,
además de once representantes para las colonias de la conurbación de Oaxaca– y
sectotiales –comerciantes, artesanos, abogados, organizaciones civiles, “ayuntamientos
populares”, comunidades eclesiales de base, “barricadas”, transportistas, sindicatos,
mujeres, jóvenes, indígenas, etc.-. Se trata más bien de un espacio donde convergen de
manera flexible una serie de organizaciones e individuos cuyo punto en común es la
demanda de destitución de Ulises Ruiz Ortiz. Los llamados “dirigentes” no son tales en la
medida en que no tienen capacidad de decisión más allá de su entorno inmediato (su
propia organización o la barricada que coordinan); son voceros más que líderes; pueden
hablar en nombre de la APPO ante los medios, por ejemplo, pero no deciden nada por sí
mismos. Durante todo el conflicto, la APPO se ha materializado en asambleas
multitudinarias, donde prevalecían los maestros, miembros de organizaciones sociales y
de ONG de derechos humanos. Cuando se fundó la APPO, reunía a un centenar de
organizaciones que fueron las que la crearon. Al inicio acordaron una representación
paritaria para cada organización, por lo que el SNTE resultó minoritario en la instancia de
coordinación. A pesar de esta subrepresentación, son los maestros los que han controlado
las decisiones tácticas, en particular en lo que toca a la organización de las marchas, las
barricadas, la ocupación de edificios públicos y radiodifusoras, así como los
enfrentamientos con la PFP. Es una corriente minoritaria, pero muy radical, de la misma
sección 22, la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), brazo magisterial del Frente
Popular Revolucionario (FPR), la que tuvo mayor peso en dichas decisiones. Los “ultras”
fueron los que se opusieron al regreso a clases, aprobado por la mayoría de los maestros;
son ellos mismos los que instigaron el ataque a la PFP, el 2 de noviembre, cuando ésta
quiso levantar la barricada de Cinco Señores, en el cruce del periférico, a un paso de la
universidad; también quienes propusieron “cercar” a la PFP el domingo 25 de diciembre,
lo que llevó al más sangriento de los enfrentamientos y al desmantelamiento de la APPO.
Mucho se ha escrito sobre vínculos con la guerrilla y, en particular, con la Tendencia
Democrática Revolucionaria-Ejército del Pueblo (TDR-EP), considerada como una de las
ramificaciones del EPR, y uno de los cinco grupos que se adjudicaron los bombazos del
lunes 6 de noviembre de 2006 en la ciudad de México. Sin embargo, nada ha sido probado
al respecto y las referidas guerrillas parecen demasiado fantasmagóricas para infiltrarse
en un movimiento como el de Oaxaca. Es mucho más plausible que hayan existido
vínculos entre personas de una y otra formación (la LTE-FPR y el EPR o sus secuelas), pero
nada orgánico desde luego. Las denuncias sobre el almacenamiento de armas de alto
poder (“cuernos de chivo”) en algunas de las barricadas, no resultaron ser más que
rumores infundados. Ello no quita que el FPR haya tenido un papel central en la estrategia

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violenta que llevó a la APPO al atolladero. Los miembros de esa organización se han
distinguido por su dogmatismo y su radicalismo “vanguardista” (¡en el sentido más
trasnochado de la palabra!); son ellos los que han rendido homenaje al “padrecito del
pueblo”, José Stalin, al plantar su retrato en medio del Zócalo durante los seis meses del
plantón; ellos son también los que en los foros de la APPO propusieron acabar con la
democracia electoral –por “burguesa”– e instaurar la dictadura del proletariado... Qué
contraste, desde luego, con las declaraciones y demás relatorías de foros organizados por
la APPO: salvo la letanía antineoliberal convencional, el contenido de éstas es bastante
moderado y refleja más bien cierta idealización del rol de la “sociedad civil organizada”,
ante un poder de Estado totalmente corrupto. Pero he ahí el detalle: los que escriben son
los representantes de las organizaciones civiles, mucho más plurales en sus posiciones
políticas, y no los “operadores” de la UTE-FPR.
8 Aun así, es importante subrayar que el movimiento social que surgió en Oaxaca va mucho
más allá de la APPO (como estructura organizativa) y sus “líderes” autoproclamados o
designados como tales por los medios de comunicación y los gobiernos estatal y federal.
Mucha gente, incluso sectores populares urbanos o de clase media-baja, hasta entonces
poco politizados, se fueron movilizando en la medida que recrudecía la violencia. Ése es
precisamente el gran logro de Ulises Ruiz, haber unido en su contra a organizaciones y
personas de las más diversas procedencias. Poco tiempo antes ocurrió algo impensable: en
las asambleas de la APPO se encontraron organizaciones cercanas a la “pastoral social” de
la Iglesia católica; organizaciones radicales de corte marxista-leninista; maestros
estalinistas; amas de casa; universitarios; estudiantes sin experiencia política previa;
vecinos de los “pueblos nuevos” conurbados, líderes del movimiento indígena;
simpatizantes de los partidos Convergencia, PRD, PT, etc. En fin, un abigarrado conjunto de
sujetos que hasta ahora no se habían reunido ni para tomar un café.
9 Además, una movilización de esa magnitud adquiere su propia dinámica, que escapa del
control de quienes la iniciaron. Muchos, incluyendo a maestros y trabajadores de la
educación, vivieron una experiencia de acción política sin precedente, que cambió su
manera de ver las cosas, rebasando la perspectiva estrictamente sectorial y corporativista
que tenían previamente. Surgió un movimiento que no se reduce a la suma de sus
componentes individuales y colectivos, ni mucho menos a las “figuras” más visibles. Un
estado caracterizado por su conservadurismo y una “paz priísta” ejemplar desde el
conflicto universitario de 1977 y la caída del gobernador Manuel Zárate Aquino, la
aparición de semejante movimiento, por muy desarticulado que haya sido, representa un
hecho excepcional cuyos efectos sociopolíticos seguramente se sentirán durante mucho
tiempo.6
ULISES RUIZ Y EL “NUEVO FEDERALISMO” MEXICANO
10 La clave para entender el conflicto oaxaqueño se encuentra en Ulises Ruiz, en las

condiciones en que llegó a ser gobernador y las razones por las que se mantiene en su
cargo. Es bien sabido que Ulises Ruiz no era el favorito de José Murat, su antecesor, sino
que fue impuesto por Roberto Madrazo, entonces dirigente nacional del PRI. Sin embargo,
velando por sus múltiples “negocios” en Oaxaca, José Murat logró imponerle a algunos de
sus colaboradores más cercanos. Las cosas se complicaron cuando Ulises Ruiz, bajo las
órdenes de Roberto Madrazo, decidió incumplir los compromisos establecidos con Murar
y reemplazó a uno por uno de los funcionarios “muratistas,” por elementos de su propia

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camarilla. La furia de José Murat no se hizo esperar y así como lanzó el magisterio contra
Diódoro Carrasco, en 2000, cuando éste era Secretario de Gobernación, aprovechó el
resentimiento de algunos líderes sociales para “meterle ruido” a Ulises Ruiz. El “pacto de
gobernabilidad” que José Murat estableció con el SNTE y las demás organizaciones poli-
ricas del estado (incluyendo el MULT, la CIPO-RFM, OIDHO o Nueva Izquierda de Oaxaca), al
otorgarles generosos subsidios, se fue al traste. No es casualidad que varios líderes de esas
organizaciones se encontraran al frente de la APPO desde junio de 2006. Ello no quiere
decir que fueran simples títeres de José Murat, como algunos comentaristas han sugerido.
La teoría del complot resulta atractiva pero también reduccionista. Los líderes sociales y
políticos que se han opuesto a Ulises Ruiz lo hacen por motivaciones propias, en las que
seguramente pesa el trato que éste les haya dado. Tampoco se pueden descartar las
alianzas coyunturales entre Murat y los líderes inconformes en contra del enemigo
común.
11 Más allá de posiciones individuales y de intereses particulares de unos y otros, el conflicto
de Oaxaca evidencia un nuevo rasgo del sistema político mexicano, posterior a la
alternancia del 2000: el fortalecimiento de los poderes periféricos, en particular, el de los
gobernadores. Al perder el PRI la presidencia, los gobernadores de éste o de otros partidos
han ido cobrando una autonomía sin precedente. Tal evolución puede ser considerada
favorablemente como el final del centralismo antidemocrático, en el que la “presidencia
imperial” ponía y quitaba gobernadores a su antojo. El problema es que faltan
mecanismos legales de regulación de las nuevas relaciones entre la federación y los
estados. En tal situación, la defensa de la soberanía del estado puede solapar prácticas y
regímenes autoritarios y corruptos, sin que haya medio de impugnación alguno. En el
caso oaxaqueño fue significativa la actitud de los senadores al declarar en su dictamen del
19 de octubre de 2006, que ante todas las evidencias de ingobernabilidad en esa entidad,
la desaparición de poderes... ¡no se justificaba! A pesar de las hipótesis formuladas
entonces, de que pediría licencia después del lo. de diciembre para evitar convocar a
nuevas elecciones (habiéndose concluido dos años de su mandato) y nombrar un
gobernador interino proveniente del mismo PRI, Ulises Ruiz ha permanecido inamovible.
La situación es similar a la del gobernador de Puebla, Mario Marín, quien se ha mantenido
en su cargo a pesar de las evidencias que lo vinculan con una red de pedofilia.
12 La suerte de Ulises Ruiz en Oaxaca depende de la alianza que establecieron el PAN y el PRI.
Ninguno de ellos quería arriesgarse a perder un estado en manos del PRD, tras la victoria
de este partido en la contienda del 2 de julio. Pero no es la única razón por la cual Ulises
Ruiz ha permanecido en su cargo: tiene sus propios recursos legales, políticos y materiales
para mantenerse en el poder a pesar de su impopularidad. Las normas para declarar la
desaparición de poderes son ambiguas –sólo un acuerdo político en el Senado puede
autorizar esta medida– y ningún otro mecanismo de revocación de mandato está previsto
por las leyes mexicanas. Pero sobre todo, tiene en sus manos un poder de Estado
fortalecido considerablemente por la descentralización a partir de 1995. La transferencia
de recursos en materia de educación y de desarrollo social (ramo 33) hacia los estados, ha
conferido un poder considerable a los gobernadores. Pero aun así, la mejor póliza de
seguro de Ulises Ruiz es otra: la corrupción. Su contribución a la campaña de Roberto
Madrazo ha sido valuada en más de mil millones de pesos. Es de esperarse que el
gobernador, tanto como el PRI en su conjunto, prefieran encubrir tamaña estafa al erario
público. Además, es muy probable que el gobernador de Oaxaca tenga suficientes
evidencias de los desmanes de sus antecesores, y en particular, de José Murat. Éste ha

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empleado toda su energía para impedir que la federación realice una auditoría del manejo
de los recursos federales durante su mandato. A los rivales políticos les conviene cerrar
filas para que no se hurgue demasiado en los expedientes contables del estado (o lo que
queda de ellos tras la incendio, más que sospechoso, de las oficinas públicas
correspondientes).
EL ÚLTIMO SUSPIRO DEL GATOPARDO
13 La movilización magisterial y popular del segundo semestre de 2006 no es un

acontecimiento extraordinario. Si bien la violencia política no ha sido tan masiva e
intensa desde 1977, lo ocurrido en la ciudad de Oaxaca es reflejo de la descomposición de
un régimen político que, ante la ineficacia de los mecanismos tradicionales de
clientelización y cooptación, recurre a la fuerza para mantenerse. Elementos del viejo
corporativismo –empezando con la sección 22 del SNTE– se encuentran a la deriva; los
movimientos “maximalistas” que han vivido hasta hoy de las “concertacesiones” con el
gobierno del estado, adoptan una estrategia de confrontación porque el gobernador
Ulises Ruiz ha decidido cumplir los compromisos adquiridos con su “padrino” Roberto
Madrazo, en detrimento de todo lo demás. A ese nudo de intereses se han ido sumando
rencores acumulados entre varios sectores sociales de la ciudad capital (desde los
“avecindados” de los márgenes de la ciudad, hartos de esperar las infraestructuras
eternamente prometidas, hasta los comerciantes y empresarios que ya no soportaban la
corrupción y el nepotismo en la adjudicación de las contratos públicos, pasando por los
estudiantes, sin futuro, ante el deterioro del sistema educativo). El movimiento acabó
siendo algo más que la suma de sus partes. Rebasó también la ciudad capital e involucró a
organizaciones y autoridades locales del resto del estado. Aunque la sociedad oaxaqueña
se haya polarizado, entre los partidarios de la APPO y los de un regreso a la paz, con todo y
Ulises Ruiz, el conflicto ha adquirido tal resonancia porque en el estado se venía dando un
proceso “hormiga” de cambio político; un proceso casi imperceptible de
desmoronamiento del antiguo pacto clientelista que ligaba la autonomía comunal y
municipal a la lealtad con el “partido del gobierno” y su jefe en turno. Si bien ese cambio
no encontró expresión electoral de inmediato, se manifestó sin embargo en los conflictos
locales en torno a la definición de las reglas del juego comicial en cada elección
municipal, así como en los altos niveles de abstención (más del 60% en 2000 y 2003). Una
vez más, las elecciones del 2 de julio de 2006 marcan un parteaguas: por primera vez
desde que la información se volvió creíble (a partir de la creación del IFE a principios de
los noventa), la abstención apenas ha rebasado 40%. Los resultados expresan un mensaje
claro: el rechazo al PRI, identificado con un gobernador corrupto y represor, pero también
el rechazo al PAN, identificado con un presidente que no ha podido o no ha querido actuar
a tiempo para solucionar el conflicto magisterial en junio de 2006. El voto del 2 de julio
fue más de sanción a los responsables políticos a nivel estatal y federal, que de adhesión a
los candidatos de la Coalición por el Bien de Todos y sus propuestas. Es cierto que el
discurso antiestablishment de Andrés Manuel López Obrador caló hondo entre un
electorado decepcionado por la cacareada “alternancia”; pero la debilidad estructural del
PRD estatal como organización política y el “desencuentro” entre López Obrador y la APPO,
hacen pensar que el voto de rechazo favoreció al que menos “compromiso” parecía tener
con la clase gobernante (el PRI de Roberto Madrazo y Ulises Ruiz, el PAN de Vicente Fox y
el Panal de Elba Esther Gordillo, pudieron asumir seriamente tal ruptura; el Partido
Alternativa Socialdemócrata y Campesina tenía poca visibilidad y fue descalificado por su

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trato inicial con Héctor Sánchez López). No obstante, el factor determinante fue la
decisión de los maestros “appistas” de suspender el plantón y regresar a las comunidades
para llamar a la gente a votar en contra del PRI, el PAN y el Panal. En la mayoría de las
regiones los maestros siguen teniendo influencia determinante en la vida política local,
cuando no representan directamente la autoridad municipal. Ello explica en gran parte la
participación electoral sin precedente. Los maestros actuaron como “punteros”,
movilizando a los electores por todos los medios posibles, incluyendo el tradicional
“acarreo”. La dirigencia magisterial oaxaqueña, en su mayoría antipartidista y
abstencionista, decidió movilizarse esta vez a favor de los candidatos de la Coalición por
el Bien de Todos, con el propósito de presionar al gobernador, demostrando su influencia
política.
14 Todo ello, sin embargo, no habría producido resultados tan contundentes si a la par, y
durante dos decenios, no se hubiera producido un cambio profundo en las comunidades
rurales e indígenas de Oaxaca. Bajo el manto equívoco de los usos y costumbres se
esconde un cuestionamiento permanente a los mecanismos tradicionales de vinculación
entre el poder local y el gobierno estatal y el federal. La costumbre se ha ido zafando de la
ganga priísta. En algunos casos favoreció la consolidación de enclaves autoritarios, a
merced de los caciques locales, dispuestos a pactar con el mejor postor. En la mayoría de
los casos, no obstante, la renegociación de los usos y costumbres facilitó la apertura de
espacios de participación y decisión más democráticos. En un paisaje político tan
fragmentado como el de Oaxaca, las articulaciones entre un actor colectivo heterogéneo y
poco estructurado como la APPO y las fuerzas políticas regionales y locales, son endebles.
Pero la formación de una ciudadanía crítica y parcialmente liberada de compromisos
clientelares que ya no rinden fruto, probablemente transforme la excepción electoral del
2 de julio de 2006 en una pauta para futuros procesos electorales. En ese contexto, el
aparente regreso a la “paz príista” en Oaxaca suena al canto del cisne.
NOTAS
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2. Víctor Leonel Juan Martínez, “Oaxaca, historia de nota roja”, En Marcha. Realidad Municipal de
Oaxaca. núm. 88, enero-febrero de 2007, pp. 14-15.
3. V.L. Juan Martínez, “Oaxaca, la paz ficticia”, En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca, núm. 87,
diciembre de 2006, pp. 22-25.
4. Informe especial sobre los hechos sucedidos en la ciudad de Oaxaca del 2 de junio de 2006 al 31 de enero
de 2007, México, cndh, 15 de marzo de 2007.
5. V.L. Juan Martínez, “Un régimen se muere en Oaxaca” En Marcha. Realidad municipal de Oaxaca,
núm. 85, octubre de 2006, pp. 11-13.
6. Para un relato pormenorizado del conflicto oaxaqueño y de la formación de la APPO, véase V.R.
Martínez Vásquez, Autoritarismo, movimiento popular y crisis política: Oaxaca 2006.

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DIARIOS-PRENSA LOCAL (OAXACA)
Cantera, 1997-1998
El Imparcial, 1995-2002
La Hora, 1997-2002
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DIARIOS-PRENSA NACIONAL
La Jornada, 1995-2002

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Reforma, 1995-2002
PERIÓDICOS Y REVISTAS
Bajo palabra, núm. 23, 16 de agosto de 2001

Ce-Acatl, núm. 76-77, 25 de enero de 1996
Ce-Acatl, núm. 78-79, marzo-abril de 1996
En Marcha. Realidad Municipal de Oaxaca, 1998-2004
Nexos, 1995-2000
Proceso, 1995-2000

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David Recondo (dir.)

Editor : Centro de estudios mexicanos y Referencia electrónica

http://books.openedition.org © Centro de estudios mexicanos y

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Tras el levantamiento zapatista en el vecino estado de Chiapas el gobierno de Oaxaca

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Primera parte. La crisis de la comunidad revolucionaria institucional

Capítulo 1. Estado y comunidades indígenas de Oaxaca: el pacto clientelista

Capítulo 2. El surgimiento de un actor político indígena

Capítulo 3. El fin de la paz revolucionaria: multipartidismo y conflictos comunitarios

Capítulo 4. La política del gatopardo: el reconocimiento de los usos y costumbres

Segunda parte. La invención paradójica de la democracia

Capítulo 5. Las nuevas fronteras de la política local

Capítulo 6. Los usos políticos de la costumbre

Capítulo 7. La costumbre contra la democracia

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Capítulo 8. Costumbres para la democracia

Epílogo. 2006: el ocaso de un régimen

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1 ACO: Asamblea Ciudadana Oaxaqueña

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27 CNOP: Confederación Nacional de Organizaciones Populares

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64 LGDJ: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

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103 SEP: Secretaría de Educación Pública

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Se vogliamo che tutto rimanga come è bisogna che tutto

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3 En tanto que la cuestión indígena es objeto de centenares de discursos, artículos,

MÉXICO: EL DEBATE NACIONAL EN TORNO A LAS

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ALGUNAS PREGUNTAS INICIALES

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cubrir alternadamente y de manera ascendente durante toda su vida. En general, la

LA ESTRATEGIA DEL GATOPARDO: “CAMBIARLO TODO PARA QUE

18 La legalización de las costumbres electorales refleja la convergencia de intenciones y de

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indígenas y a cambio las comunidades prestan apoyo masivo e incondicional al partido

EL PARTO DOLOROSO DE UN NUEVO ORDEN POLÍTICO

21 Las reformas institucionales con frecuencia tienen resultados inesperados. Es el caso de la

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Los Valles Centrales

27 En la región de los Valles Centrales, donde se encuentra la capital del estado,

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La Costa del Pacífico

28 Los municipios de San Agustín Chayuco y de Santiago Ixtayutla son también

PLAN DEL LIBRO

31 En la primera parte trazaremos la génesis de la reforma electoral de 1995 en el estado de

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32 En la segunda parte abordaremos la forma en que se instala el régimen de “doble vía”

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Primera parte. La crisis de la

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Capítulo 1. Estado y comunidades

1 Al acabar la Revolución, desde fines de los años veinte, se instala el Estado-partido

LA COMUNIDAD REVOLUCIONARIA INSTITUCIONAL:

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revolucionarias institucionales en la medida en que el Estado-partido hace de ellas células

LA INFILTRACIÓN CARDENISTA DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS

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