Subirats, Joan; Knoepfel, Meter; Larrue, Corinne; Varone, Frédéric (2008) Análisis y gestión de

políticas públicas, Ariel, Barcelona, Capítulo 2.

En su trabajo, los autores enumeran los elementos del modelo de análisis de PP1, cuya perspectiva
se basa en el análisis de la conducta individual y colectiva de los actores en las distintas etapas
de políticas públicas (PP), pues el contenido y características institucionales de una acción pública
es resultado de las interacciones entre autoridades y grupos sociales (que padecen o causan)
problemas colectivos.

Para analizar políticas públicas, debemos observar los actores (sociales, políticos y estatales), sus
intereses y recursos (económicos, simbólicos y políticos) y las instituciones (vistas como normas o
reglas de juego que determina el acceso de un actor al espacio en que se desarrollan las políticas y
el tipo de recursos que podrá utilizar). La intervención de actores puede darse en la definición
(aspectos conceptuales) como en la forma (aspectos operativos)

DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Una política pública2 constituye “una serie de acciones, intencionalmente

coherentes, tomadas por diferentes actores públicos y a veces no públicos
–cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver
de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo.
Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver
(grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos
negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)” (Pág. 38).

Las políticas públicas constituyen una respuesta institucional a situaciones

sociales consideradas problemáticas.

1
La expresión “políticas públicas” es reciente. Data de las ciencias políticas y administrativas europeas
de la década de 1970, pero asimismo el término tiene mucho que ver con el nivel de intervención
estatal: en 1930, ligado de políticas sectoriales; y 1950 al intervencionismo ligado a problemáticas
concretas. En época del estado liberal no se hablaba de políticas públicas porque el rol estatal sólo
producía leyes para regular acciones entre actores privados.

2
El Concepto de “Políticas Públicas” se diferencia del de “Politics” y “Polity”.
Politic = interacciones y conflictos entre actores políticos tradicionales (partidos, grupos de interés,
sindicatos) que pretenden acceder al gobierno respetando reglas constitucionales e institucionales =
polity.

1
 La política pública puede ser analizada como un CICLO EN ETAPAS (perspectiva secuencial):
AGENDA-FORMULACIÓN-IMPLEMENTACIÓN-EVALUACIÓN. En cada de unas etapas, deben
identificarse los actores, los recursos y el marco institucional (análisis transversal de las
etapas):
1. Surgimiento del problema (o “cuestión socialmente problematizada” en palabras de
Oszlak y O´Donnell): cuando se constata la diferencia entre la situación actual y lo
deseable.
2. La incorporación a la agenda política/institucional es una especie de filtro de los
problemas por parte de actores públicos.
3. Etapa de formulación: supone una definición del modelo causal por los actores públicos y
una formulación del programa = selección de objetivos, instrumentos y procesos. También
hay filtros. En esta etapa, pueden encontrarse las reglas generales y abstractas (leyes,
decretos y órdenes) como actos individuales y concretos (decisiones administrativas,
subvenciones)
4. Etapa de implementación: consiste en una adaptación del programa de la política a las
situaciones concretas a las que deberá enfrentarse. También aquí hay filtros como no
ejecución o aplicación selectiva de medidas.
5. Etapa de evaluación: pretende determinar los resultados e impactos en términos de
cambios de conducta de los grupos-objetivo y resolución del problema.

Tener en cuenta que el desarrollo cronológico de la PP no necesariamente sigue el orden de las

etapas. Ej. Hay reformulaciones de los objetivos en etapa de implementación. Hay
retroalimentación a lo largo de todo el proceso. Ej. Oposición a la instalación de planta nuclear
que hace reformular política energética.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA: ¿qué no debe

faltar para que una acción pública sea una PP?
1. Identificación de un problema público que se buscará solucionar (reconocido
políticamente como público, es decir que los problemas públicos constituyen una
construcción social y política que depende de las percepciones, representaciones, recursos
e intereses de los actores).

Sin embargo, no todos los problemas públicos ingresan en la agenda gubernamental o

generan una política pública3 porque los actores no logran articularse o no visualizan las
consecuencias de una determinada problemática (por ejemplo, no se visibilizan las
consecuencias a largo plazo del “cambio climático”, etc.), no hay factibilidad técnica (no hay
recursos disponibles presupuestarios, humanos, información para llevar a cabo la solución),
inviabilidad política (no hay consenso entre los actores), inaceptabilidad cultural (la sociedad
tiene valores que no son compatibles con la solución propuesta)

2. Existencia de “grupos-objetivos” en el origen de un problema público (son los causantes):

toda PP busca modificar la conducta de grupos específicos de manera directa o actuando
sobre el entorno.

3
Esta postura rechaza la visión pluralista de Estado “ventanilla” que responde de forma igualitaria y
automática a todas las demandas sociales.

2
 3. Las decisiones y las actividades deben estar relacionadas entre sí, ser coherentes.

4. Existencia de diversas decisiones y actividades: PP son conjunto de acciones que rebasan

el nivel de la decisión única o específica pero que no llegan a ser una declaración de
carácter más amplio. Ej. Declaración que algo es un problema público y dictado de
legislación.

5. Programa de intervenciones: un programa aislado no es PP (Ej. Una ley sin reglamentar,

sin implementar o que no se dispongan recursos para realizarla. Debe haber continuidad
en otras acciones. El conjunto de decisiones y de acciones debe tener también decisiones
más concretas e individualizadas relativas al programa y su aplicación.

6. Las acciones deben ser llevadas a cabo por actores pertenecientes al sistema político-
estatal/administrativo.

7. Existencia de actos formales durante fase de implementación. También una no-decisión

puede constituir una PP si se acompaña de decisiones formales paralelas. Ej. No clausurar
una industria que contamina para esperar que se adecue a la normativa vigente.

8. Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades: las formas de acción
pública pueden ser tanto coercitivas como incentivadoras (ej. Contratos con otros entes
gubernamentales o privados, cooperativas).

REPASO

ORGANIZACIONES ≠ INSTITUCIONES

INSTITUCIONES: definidas como normas y reglas que estructuran la acción social; con sistemas de
“premios y castigos” que delinean el comportamiento de individuos y organizaciones.
Su función es articular las interacciones entre actores, que expresan las relaciones de poder y de
interés de una determinada sociedad y se corresponden con las competencias exigidas para
practicar efectivamente el juego que estructuran así como con los modelos mentales y de decreto,
y que para conocerlas es necesario conocer la estructura de actores y de intereses subyacentes
tanto formal como informal. Estado como sistema institucional.

ORGANIZACIONES: constituyen ordenaciones de recursos concretos – humanos, financieros y

técnicos- que posibilitan el logro de sus objetivos, los cuales además de sus normas y reglas, son
delimitados por las instituciones. Es decir que las organizaciones son actores o jugadores
participantes enmarcados en reglas de juego, tienen normas internas ordenadoras de la
administración o referidas al manejo de los recursos. Estado como sistema de organizaciones.

CONSIGNA PARA REFLEXIONAR

¿Por qué es importante distinguir entre instituciones y organizaciones a la

hora de pensar políticas públicas?
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