PURconservacion de Bosques y Deforestacion 0

EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
CONSERVACIÓN
DE BOSQUES Y
DEFORESTACIÓN
JORGE MALLEUX
1
CRÉDITOS
© CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Calle Soto Valle 247, Lima 17, Perú
www.cies.org.pe

PRIMERA EDICIÓN: Lima, marzo del 2016
EDITORA GENERAL: Iana Málaga
ARTE Y DISEÑO: Rocío Castillo
ILUSTRACIONES: Víctor Sanjinez
EDICIÓN Y CORRECCIÓN DE ESTILO: Luis Ráez
Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral

Las opiniones que se presentan en este libro son responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan la posición del CIES, así como de las
instituciones organizadoras, auspiciadoras y aliadas.
CONTENIDO
PRESENTACIÓN 4
ACRÓNIMOS DOCUMENTO DE POLÍTICA 5
1 RESUMEN EJECUTIVO 6
2 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL 10

3 OPCIONES DE POLÍTICA 16

ANÁLISIS DE LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE LAS
4
OPCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PROPUESTAS 20
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS

5
A CINCO AÑOS 22
OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA

6
POLÍTICA SELECCIONADA 23
RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION

7
DE LA PROPUESTA: ESTRATEGIAS Y ALIANZAS 24
8 HOJA DE RUTA 31

9 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 32
DOCUMENTO DE POLÍTICA
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
PRESENTACIÓN
En el marco de las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2016, cuya iniciativa tiene como
antecedentes los proyectos “Elecciones 2011” y “Elecciones 2006”, el Consorcio de Investigación
Económica y Social (CIES), el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) y la
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú (EGPP -
PUCP) presentan el proyecto “Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral”.
El proyecto tiene tres objetivos: a) fortalecer el rol de los partidos políticos como actores que
representan sectores sociales y proponen programas de gobierno; b) elevar el nivel del debate
electoral, fortaleciendo la discusión programática de propuestas de política; y c) aportar a la
gestión de las nuevas autoridades 2016-2021.
En este contexto presentamos el documento de política “Conservación de bosques y deforestación”,

elaborado por Jorge Malleux (consultor del CIES). Este forma parte de las 16 propuestas de política
formuladas en el marco del proyecto “Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral”; las
mismas que brindan información y opciones de política pública para las nuevas autoridades 2016-
2021, con horizonte a 100 días, 1 año y 5 años.
En los últimos meses, los autores de los 16 documentos de política elaboraron investigaciones
distribuidas en cinco ejes temáticos: (i) políticas de reforma del estado, (ii) política económica,
(iii) inclusión social, (iv) políticas de ciencia y educación, y (v) desarrollo sostenible y ambiente.
Es importante señalar que la elaboración de las propuestas fue alimentada por los propios partidos
políticos y organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, cada uno de los documentos incluyó
un diagnóstico nacional del tema abordado, opciones de políticas propuestas y una hoja de ruta
con recomendaciones para su implementación.
Estas propuestas de política buscan aportar en la generación de un debate alturado e informar

mejor a la ciudadanía sobre las acciones que el próximo gobierno debería ejecutar en los ejes
temáticos mencionados. Esto permitirá exigir que los representantes (autoridades) rindan cuentas
sobre sus propuestas y que la ciudadanía se comprometa en velar por el cumplimento de los
objetivos nacionales.
No podemos concluir sin agradecer a las instituciones aliadas y auspiciadoras del proyecto
Elecciones Perú 2016, que han hecho posible este esfuerzo y cuyos logotipos se detallan en la
contracarátula.
Javier Portocarrero Maisch Luz Gamarra Caballero

Director Ejecutivo Coordinadora del proyecto
4
ACRÓNIMOS
DOCUMENTO
DE POLÍTICA
AIDER / Asociación para la Investigación y Desarrollo Integral.

ANP / Áreas naturales protegidas.
CAAAP / Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica.
CC / Cambio climático.
CCCC / Comunidades campesinas.
CCNN / Comunidades nativas.
CMNUCC / Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático.
COP / Conferencia de Partes de la CMNUCC.
D.S. / Decreto supremo.
FAO / Organismo de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
GIZ / Agencia de Cooperación Internacional de la República Alemana.
GORE / Gobierno regional.
GR / Gobierno regional.
IIAP / Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.
Minagri / Ministerio de Agricultura y Riego.
Minam / Ministerio del Ambiente.
ODM / Objetivos del milenio.
ODS / Objetivos del desarrollo sostenido (SDO en inglés).
ONG / Organización no gubernamental.
OTCA / Organización del Tratado de Cooperación Amazónica.
PDRC / Programa Regional de Desarrollo Concertado.
PNCB / Programa Nacional de Conservación de Bosques, Minam.
Profonanpe / Fondo de Promoción de las Áreas Naturales Protegidas del Perú.
PSA / Pago por servicios ambientales.
Pymes / Pequeña y mediana empresa.
RAD / Programa de restauración de tierras degradadas, FAO.
REDD+ / Reducción de emisiones por deforestación y deforestación.
SAF / Sistema agroforestal.
Serfor / Servicio Forestal Nacional.
Sernanp / Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
SIAR / Sistema de Información Ambiental Regional.
Sigar / Sistema de Gestión Ambiental Regional.
SPDA / Sociedad Peruana de Desarrollo Ambiental.
VET / Valor económico total.
ZEE / Zonificación ecológica y económica.
5
1. RESUMEN EJECUTIVO
La conservación de bosques y su lado adverso, la deforestación, son temas de gran actualidad y

de interés global. El asunto tiene estrecha relación con el cambio climático, los desastres natu-
rales, la pérdida de la biodiversidad, el debilitamiento de las seguridades de alimentación, ener-
gía, agua y salud, y en particular con las poblaciones que dependen en forma directa, e inclusive
indirecta, de la presencia y conservación de los bosques naturales.
El sector forestal es el principal foco de acción dentro de la estrategia de mitigación, diseña-

da por el Minam (Minam 2014), en el cual se han logrado avances en la institucionalidad y el
marco de políticas. El Gobierno nacional, a través del Minam, viene formulando dos proyectos
de alta relevancia en este sector: el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la
Mitigación del Cambio Climático, con el propósito de conservar 54,8 millones de hectáreas de
bosques; y el proyecto especial “Conservando Juntos”, cuya meta es conservar, en cinco años,
al menos 10,5 millones de hectáreas de bosques amazónicos, ubicados en tierras tituladas a
comunidades nativas (Minam 2010).
Si bien la región de la selva, o Amazonía, contiene el 95% de los bosques naturales (63 millones
de hectáreas), la costa norte peruana también cuenta con importantes superficies boscosas (3,3
millones de hectáreas), aunque en ecosistemas muy distintos (secos y de menor densidad de
biomasa). La región de la sierra, por su parte, ha albergado grandes extensiones de ecosistemas
con predominancia de árboles y arbustos, pero que lamentablemente hoy se ven reducidos a
relictos muy pequeños en zonas alejadas de las poblaciones, debido a la sobretala para leña, el
sobrepastoreo y el cambio de uso de la tierra (Minam 2015).
Aparte del sistema de áreas naturales protegidas, una manera de conservar el bosque es su
manejo sostenible con fines de producción de bienes y servicios, como es el caso de las conce-
siones forestales, concesiones para conservación, ecoturismo, etc. El Perú cuenta con aproxi-
madamente 7,2 millones de hectáreas de concesiones forestales con fines de producción sos-
tenible, y una reserva de aproximadamente 9 millones de hectáreas reservadas para este fin.
En el caso de las CCNN, los bosques son considerados, en general, en buen estado de conserva-
ción y forman una parte importante del Programa Nacional de Conservación de Bosques, que pre-
tende conservar un total de 54,8 millones de hectáreas de bosques en todo el territorio nacional.
Desde los años 50, la deforestación se ha venido incrementando en forma significativa tanto en
la selva como en la costa debido al cambio de uso de la tierra con bosques a la agricultura de
subsistencia, así como la tala de grandes superficies de bosques para cultivos industriales. Esto
se ha dado por la indiferencia y, algunas veces, por la permisibilidad y el aliento de los Gobiernos
de turno (como sucedió en las décadas del 50 al 80).
En la actualidad, el proyecto de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA)

viene realizando el monitoreo de la deforestación en la cuenca amazónica peruana y, en un
estudio multitemporal (2001-2014), se han estimado las tasas anuales de deforestación (Minam-
OTCA 2015) (ver figura N.° 1 del informe).
6
La cifra total neta de área deforestada es un indicador del serio problema de la pérdida de bosque.
Sin embargo, es muy importante conocer dónde o en qué ecosistemas se presenta con mayor o
menor incidencia, lo cual puede ser apreciado con datos de: Minam/Minagri/SDO-OTCA 2015 (fi-
gura N.° 2 del informe).
Uno de los mayores problemas que contribuyen a la deforestación y degradación de bosques son
los incentivos perversos que el propio Estado ha venido implementando –supuestamente con el
objetivo de promover la inversión privada y la titulación de tierras–, tales como la titulación de tie-
rras luego de las “mejoras” (tala) de bosques naturales, la autorización de tala de árboles para el
cambio de uso del suelo de bosques a agricultura, el no control de tala en los bosques locales, etc.
Por otro lado, el deficiente reglamento de cambio de uso de la tierra (D.S. 017-2009 AG), que se basa
en criterios agrológicos y no toma en cuenta el ecosistema en su integridad, la falta de un adecuado
ordenamiento territorial, la débil gobernanza y corrupción, así como los problemas de tenencia y ocu-
pación de la tierra, hasta el momento no han podido ser resueltos por el Estado. Esto da cuenta de un
caos generalizado de ocupación, invasiones, talas no autorizadas, sobreposición y ventas ilegales de
tierras debido a la falta de un catastro actualizado y una titulación de tierras confiable.
La titulación de la tierra o la estabilidad de su tenencia siguen siendo la principal preocupación de

las comunidades indígenas de la Amazonía. Sin embargo, en las últimas décadas, los Gobiernos
de turno han emitido normas o desarrollado políticas que no contribuyen necesariamente con la
solución del problema, en algunos casos, con posiciones opuestas, tal como lo manifiesta Alberto
Chirif (Caaap 2011).
Dentro de las principales causas que provocan “la deforestación” está la sustitución de los bosques
para la agricultura y la ganadería a gran escala con el fin de abastecer al mercado internacional, y a
pequeña escala para sobrevivir. Esto trae como consecuencia la pérdida de biodiversidad –debido
a la desaparición de especies animales y vegetales por la pérdida de su hábitat– y la disminución
de la capacidad para la conservación del agua, lo cual origina inundaciones o grandes sequías. El
desequilibrio en el ciclo hidrológico y el clima global, y la pérdida de fuentes de alimentos y energía
para pueblos y comunidades traen consigo la desnutrición, el aumento de enfermedades, la emi-
gración y hasta la posible desaparición de la propia comunidad. Otras causas son la construcción de
carreteras, exploración y explotación petrolera y minera.
En la actualidad, el Estado tiene poca capacidad para el desarrollo de un amplio programa efectivo
de reducción de la deforestación, restauración o recuperación de tierras degradadas, e incluso en la
consolidación de todo el sistema de ANP. Sin embargo, los actuales programas, aunque incipientes
y con escasos recursos, han demostrado ser efectivos en el mantenimiento del bosque en pie, como
es el caso del Programa Nacional de Conservación de Bosques y “Conservando Juntos” (con las
CCNN), ambos bajo supervisión del Minam.
Sin embargo, la mera conservación y protección del bosque no es suficiente para su sostenibilidad,
por lo que es necesario establecer metas muy claras y realistas en el corto, mediano y largo plazo,
con planes y estrategias que tengan en consideración los siguientes aspectos:
7
• Fortalecimiento de un sistema permanente de monitoreo participativo.

• Eliminación de incentivos perversos.
• Desarrollo de programas participativos con equidad de género y beneficios.
• Desarrollo de prácticas de manejo forestal y agroforestal sostenibles.
• Valoración de bienes y servicios del bosque y pago por servicios ambientales (PSA), REDD+.
La conservación de los ecosistemas forestales es un tema y objetivo central, y por lo tanto, una op-
ción política en sí frente a la tendencia actual del incremento de la deforestación y degradación de
bosques. Paralelamente, la remediación de los daños ambientales causados por la deforestación o
degradación de bosques y tierras –es decir, la restauración o recuperación de ecosistemas foresta-
les degradados (RAD)– es necesariamente la otra opción de política, porque son complementarias
entre sí, de tal manera que las dos deben trabajar o funcionar en forma coordinada y paralela.
La primera opción de política es la conservación sostenible de los ecosistemas forestales con el

pago por servicios ambientales (PSA). La segunda opción de política recomendada es la recupera-
ción de tierras degradadas mediante sistemas agroforestales.
El costo principal de la primera está en incrementar su capacidad de operación, gestión y metas de

campo del PNCB, al incrementar su presupuesto y capacidad de gestión para el pago por servicios
ambientales. Para esto es necesario desarrollar estudios de evaluación y valorización de los bienes y
servicios ambientales de los bosques. En todo caso, el costo por unidad de superficie conservada es
relativamente bajo comparado con otras modalidades de conservación y, sobre todo, comparado
con el costo de restauración. Pero los beneficios pueden ser altos si se maneja adecuadamente el
pago por servicios ambientales.
Entre otras ventajas o beneficios están el hecho de que un sistema integrado de conservación es un
sistema efectivo en el contexto de la equidad de género e igualdad de oportunidades, con mujeres,
jóvenes y CCNN. Los posesionarios de bosques en CCNN, CCCC y las concesiones forestales se
benefician de apoyo financiero y tecnológico, y pueden lograr ser más competitivos.
En el caso de la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería resulta una alter-

nativa realista y con beneficios sociales, económicos y ambientales, tangibles en el corto y media-
no plazo. Sin embargo, requiere de un gran esfuerzo tanto del Estado como de los agricultores y
empresarios, y en particular de la identificación o desarrollo de mercados y la cadena completa de
producción y valor. Sus costos pueden ser menores que los de las otras alternativas, con periodos de
recuperación bastante más cortos y utilidades importantes para quienes la practican.
En la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería puede ser altamente produc-

tiva, adecuada a condiciones medioambientales diferentes y accesible a todos los niveles económi-
cos y sociales. Los costos de implementación de este programa están particularmente en la buena
selección de sitios y actividades, y desarrollo de cadenas de producción y valor. Además, es un siste-
ma al alcance de pequeños, medianos y grandes usuarios de la tierra, con tecnologías relativamente
sencillas, pero intensivas en el manejo bosque-agricultura o bosque-ganadería. Ello representa una
excelente oportunidad para la participación de mujeres y jóvenes, en un trabajo comunal y familiar
8
en todas sus fases. Los pequeños agricultores, quienes poseen más del 90% de pequeñas parcelas,
entre cinco a 50 hectáreas, pueden ser los más beneficiados.
Las condiciones limitantes para la implementación efectiva de las opciones de política recomenda-
das son:
En la conservación de bosques, pago por servicios ambientales:

a) La creciente tala de bosques para la agricultura de subsistencia y el establecimiento de
plantaciones o cultivos industriales, que explican más del 90% de la deforestación en la
Amazonía, dificultan o entorpecen la misión. En ese sentido, la existencia o persistencia de
los incentivos perversos que alientan la informalidad complican seriamente las posibilidades
de reversión de la deforestación y tala ilegal.
b) La extracción ilegal o no sostenible de madera y otros productos forestales, minería informal
o ilegal o ambientalmente dañina, y otras actividades económicas realizadas con tecnología
inadecuada o para uso ilícito, como el cultivo de la coca y la minería aluvial informal. Por
ejemplo, la producción de oro aluvial en Madre de Dios representa aproximadamente el 9%
de la producción nacional y registró una tasa de crecimiento promedio anual de 5,5% duran-
te el periodo 2000-2007,1 pero ha destruido 18.000 hectáreas de bosque primario2.
c) La expansión de infraestructura vial en la Amazonía y la consecuente ocupación desordena-
da del territorio, que generalmente se hace sin tener en cuenta los impactos ambientales, es
sin lugar a dudas uno de los principales problemas que deben abordarse.
En la restauración de las tierras degradadas, desarrollo de sistemas agroforestales:

a) En el contexto actual no existen condiciones habilitantes que faciliten la solución del proble-
ma de la tenencia y propiedad de la tierra, o zonificación de sitios adecuados que permitan
una productividad competitiva.
b) Falta o hay una deficiente capacitación técnica y de gestión a nivel de los pequeños y media-
nos productores.
c) Es muy limitado el acceso a fuentes crediticias con tasas de interés promocionales y/o cofi-
nanciación o subvención del Estado. Por lo menos, en su fase inicial, para familias y comuni-
dades en situación de pobreza y pobreza extrema.
Para la reversión de las tendencias de pérdida de la cubierta forestal y la degradación de los bos-
ques y tierras forestales es necesario establecer un plan estratégico integral que contenga las si-
guientes acciones:
i. Inventario y catastro nacional de bosques y recursos forestales y valorización de activos fo-

restales.
ii. Zonificación ecológica y económica, ordenamiento territorial.
iii. Saneamiento territorial, titulación de CCNN y CCCC.
iv. Vigilancia comunal y ciudadana. En general, auditorías ambientales.
1
Ministerio de Energía y Minas (2009). Anuario Minero 2009. Lima: Dirección General de Minería.
2
Ministerio del Ambiente (2010). «Global Environmental Facility y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2010». En
Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Lima.
9
v. Educación bilingüe de mujeres, jóvenes y niños.

vi. Fortalecimiento de la gestión comunal y de gobiernos locales.
vii. Coordinación intersectorial.
viii. Capacitación y financiamiento en sistemas productivos y competitivos.
ix. Valoración de los bienes y servicios ambientales/forestales.
2. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
2.1 Antecedentes
En la Conferencia de las Partes (COP), llamada la Cumbre de la Tierra, realizada en 1992 en Río de Ja-
neiro, se adoptó la “Declaración de Principios Forestales”. Desde entonces, se han puesto en marcha
una serie de actividades nacionales e internacionales para mejorar el manejo de bosques en el ámbito
mundial, especialmente en lo que se refiere a la reducción en la emisión de gases de efecto inverna-
dero (GEI). En buena parte son consecuencia de la tala y quema de bosques en las regiones tropicales,
como el caso de la Amazonía, que en el Perú es la principal fuente de este tipo de emisiones.3
El sector forestal es, pues, el principal foco de acción dentro de la estrategia de mitigación diseñada
por el Minam (Minam 2010), y se ha logrado avances en la institucionalidad y el marco de políticas. El
Gobierno nacional, a través del Minam, viene formulando dos proyectos de alta relevancia en este
sector: el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación de Cambio Climático,
para la conservación de 54,8 millones de hectáreas de bosques; y el proyecto especial “Conservan-
do Juntos”, cuya meta es conservar en cinco años al menos 10,5 millones de hectáreas de bosques
amazónicos, ubicados en tierras tituladas a comunidades nativas.
En este mismo contexto, los proyectos REDD+ constituyen una herramienta promisoria para el país,
no solo para reducir las emisiones, sino para mejorar las economías locales, promover la inversión
privada y preservar servicios ambientales fundamentales para las poblaciones residentes y la huma-
nidad en general. Los Gobiernos regionales, si bien tienen un avance importante en los trabajos de
zonificación ecológica y económica (ZEE), aún no consiguen implementar adecuadamente sus pla-
nes de ordenamiento territorial, y en sus programas regionales de desarrollo regional concertados
(PRDC) manifiestan debilidades en temas ambientales y forestales, así como en sus programas de
actividades productivas; en todo caso, se orientan particularmente a la promoción de proyectos de
conservación de la biodiversidad de las ANP.
Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) han sido incorporados como marco general de la
política social del Perú; particularmente, los relacionados con el cambio climático, como son los ob-
jetivos 1 y el 7. El crecimiento económico del Perú ha contribuido a avanzar en el ODM 1 (“Erradicar
la pobreza extrema y el hambre”); sin embargo, no ha influido en la reducción de la desigualdad
En la Segunda Comunicación del Perú a la CMNUCC (Minam 2010) se indica que aproximadamente el 47% de las emisiones de gases de
3
efecto invernadero provienen del cambio de uso de la tierra, tala y quema de bosques, y se prevé que para el 2015, según la Tercera Co-
municación CMNUCC, esta cifra puede ser estimada en 42%; sin embargo, ello no significaría necesariamente una reducción de la quema
de bosques, sino un incremento de otras fuentes de emisiones, como la quema de combustibles fósiles (gasolina, petróleo o gas), en el
transporte y la industria.
10
y la pobreza extrema, que aún es pronunciada en las áreas rurales del país. Esto se manifiesta en
una vulnerabilidad al cambio climático, con lo cual el ODM 7 (“Garantizar la sostenibilidad del
medioambiente”) aún está lejos de lograrse.
Con fecha límite para la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio para después del
2015, los líderes mundiales piden un ambicioso programa a largo plazo para mejorar la vida de las
personas y proteger al planeta y a las generaciones futuras. Se espera que este programa de de-
sarrollo después del 2015 aborde muchas cuestiones; entre ellas, la erradicación de la pobreza y el
hambre, la mejora de la salud y la educación, la construcción de ciudades más sostenibles, la lucha
contra el cambio climático y la protección de los bosques y océanos.
Entre los 17 objetivos para el desarrollo sostenible (ODS), los siguientes son los que tienen una
relación más directa con el cambio climático y el medioambiente:
• Objetivo 1. Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

• Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento
para todos.
• Objetivo 13. Tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos (to-
mando nota de los acuerdos adoptados en el foro de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático).
• Objetivo 15. Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible de los ecosistemas te-
rrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y
revertir la degradación de las tierras, y frenar la pérdida de diversidad biológica.
2.2 La conservación de los bosques en el Perú
El Perú es el octavo país del mundo con mayor superficie forestal y biodiversidad, con una cobertura
de bosques de aproximadamente 68 millones de hectáreas (Minam 2015), y una total predominan-
cia de los bosques de la región amazónica, que se caracterizan por su alta densidad de biomasa y
biodiversidad de flora y fauna silvestres. Una importante proporción de estos bosques (22%) corres-
ponde a poblaciones nativas y comunidades rurales de inmigrantes, que se benefician de los bienes
y servicios que proporciona el bosque nativo (Minam 2009, Mapa del Patrimonio Forestal Nacional).
Si bien es la región de la selva, o Amazonía, la que contiene el 95% de los bosques naturales, la
costa norte peruana también cuenta con importantes superficies de bosques: 3,3 millones de hec-
táreas, según estadísticas del Minam (2015). En la costa norte existen ecosistemas muy distintos
(secos y de menor densidad de biomasa), pero no por ello menos importantes para las poblaciones
humanas que tradicionalmente han sobrevivido gracias a los bienes y servicios que les proporcio-
nan. En esta región también se han establecido áreas naturales protegidas (ANP) que aseguran la
conservación de la biodiversidad y los servicios que ofrecen estos ecosistemas (Minam 2009, Mapa
del Patrimonio Forestal Nacional).
La región de la sierra, o los Andes Centrales, también ha albergado importantes extensiones de

ecosistemas con predominancia de árboles y arbustos. Igualmente, han jugado un rol importantí-
11
simo en la subsistencia y el desarrollo de las poblaciones andinas. Lamentablemente, hoy se ven

reducidos a relictos muy pequeños en zonas alejadas de las poblaciones. Ello se debe a la sobretala
para leña, el sobrepastoreo y el cambio de uso de tierras.
A la fecha de este informe, existen en el Perú un total de 176 áreas naturales protegidas sobre un to-
tal aproximado de 22,5 millones de hectáreas (Sernanp 2014), lo que representa el 18% del territorio
nacional (superando la meta Aichi del 15%). De este total, 18,25 millones de hectáreas de bosques
o formaciones boscosas están clasificadas como ANP para la conservación de la biodiversidad,
representando el 25% de la superficie de bosques en el ámbito nacional. Esto, sin embargo, es una
proporción baja comparada con algunos países de la región, como es el caso de Brasil y Venezuela,
con 41% de sus bosques en ANP (Minam-Minagri 2015).
Además del sistema de áreas naturales protegidas, una manera de conservar el bosque es el ma-
nejo sostenible con fines de producción de bienes y servicios, como es el caso de las concesiones
forestales, concesiones para la conservación, el ecoturismo, etc. El Perú cuenta con aproximada-
mente 7,2 millones de hectáreas de concesiones forestales con fines de producción sostenible
(Serfor 2015).
Las comunidades nativas también son posesionarias4 de una importante superficie de bosques na-
tivos, particularmente en la región de la selva, con 11,5 millones de hectáreas para una población
aproximada de 350.000 habitantes. En comparación, las comunidades campesinas poseen 0,75 mi-
llones de hectáreas, pero en su mayor parte han sido taladas o degradadas (Proyecto OTCA 2015,
Monitoreo de la deforestación)5.
En el caso de las CCNN, los bosques son considerados, en general, en buen estado de conser-
vación y forman una parte importante del Programa Nacional de Conservación de Bosques, que
pretende conservar un total de 54,8 millones de hectáreas de bosque en todo el territorio nacional6.
2.3 La deforestación y degradación de bosques
La deforestación, conforme a la definición adoptada por FAO (FAO-FRA 2000) y aceptada en el ám-
bito internacional, es la “eliminación permanente de la cubierta forestal para el cambio de uso de la
tierra, y la degradación es el deterioro de las funciones ecosistémicas del bosque, por eliminación
de parte de la cubierta arbórea, descapitalización del bosque, degradación del suelo y fuentes de
agua, que determinan la degradación ecosistémica forestal”.
Desde los años 50, la deforestación se ha venido incrementando en forma significativa, tanto en la
selva como en la costa, debido a poblaciones en estado de pobreza y pobreza extrema provenien-
4
Según la Constitución Política del Perú y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (27308), no hay propiedad sobre los bosques naturales o tierras
con aptitud forestal.
5
La degradación es el proceso por el cual el bosque o un ecosistema pierde gran parte o la totalidad de su capacidad ecosistémica, se
descapitaliza (pierde valor) y ya no está en condiciones de prestar servicios o proveer bienes en forma sostenida.
6
El PNCB fue creado por el Minam como proyecto especial de “Conservando Juntos”, lanzado en noviembre del 2009, pero después fue
modificado y transformado en el PNCB–Minam. Es así que mediante el D.S. N.° 008-2010-MINAM (julio, 2010) se crea el PNCB–Minam. Los
detalles de las superficies de bosques considerados en este programa se pueden ven en el anexo de este documento.
12
GRÁFICO 1
PÉRDIDA DE CUBIERTA FORESTAL (DEFORESTACIÓN) 2001-2014
200 000
177 571
180 000
160 000 147 624 152 161 150 289

136 205 149 477
140 000 COFIDE
123 563
4 851
120 000 105 704
83 995 93 146 106 186
80 000
72 874 74 502
60 000 79 832
40 000
20 000
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Minagri/SDO-OTCA 2015.
tes de la sierra, o simples especuladores o traficantes de tierras; asimismo, por la tala de grandes
superficies de bosques para cultivos industriales, ante la indiferencia y algunas veces la permisibili-
dad y hasta el aliento de los Gobiernos de turno (como sucedió en décadas del 50 al 80).
En la actualidad, el proyecto de la OTCA7 viene realizando el monitoreo de la deforestación en la

cuenca amazónica peruana y, en un estudio multitemporal (2001-2014), se han estimado las tasas
anuales de deforestación que aparecen en la figura que se muestra a continuación:
En el Gráfico 1 se puede apreciar claramente la tendencia creciente y sostenida de la pérdida de

bosques en la Amazonía. Lamentablemente, para el caso de la costa peruana no se cuenta con in-
formación detallada y multitemporal, pero según información proporcionada por Aider8 al 2011, se
estima que el ritmo de deforestación en Piura es de 18.000 ha/año (ZEE de Piura). Por otro lado, un
artículo publicado por la ONG SPDA9 indicó que en Lambayeque se deforestan 7.000 ha/año y en
Tumbes, 5.000 ha/año; es decir, un total aproximado de 30.000 ha/año, que proporcionalmente es
bastante más alto que en la región de la selva: 0,9 %y 0,2 % anual, respectivamente.
7
Proyecto de monitoreo de la deforestación en la región amazónica, inicialmente fue financiado por la Organización Internacional de las Ma-
deras Tropicales (OIMT) y actualmente por el Banco de Desarrollo del Brasil (Bandes), en los ocho países que integran la cuenca amazónica.
El Perú cuenta con una sala de observaciones, en convenio con la OTCA, el Minam y el Minagri.
8
Aider (2010). Gestión sostenible de los bosques secos del norte del Perú.
“La tala del algarrobo en Piura es un problema recurrente. Año tras año miles
9
de hectáreas son deforestadas, a pesar de haber sido declarada una especie ‘en peligro’ y encontrarse protegida por nuestra legislación.
Son 3.230.263 hectáreas a nivel nacional de bosque seco, un área muy significativa para la zona norte del país, ya que abarca más de la
mitad de la superficie de los departamentos de Lambayeque, Piura y Tumbes. En los últimos 30 años fueron deforestadas más de 500.000
hectáreas de bosque seco tropical en el país” (Wust 2010).
13
La cifra total neta de área deforestada es un indicador del serio problema de la pérdida de bosque.
Sin embargo, es muy importante conocer dónde o en qué ecosistemas se presenta este problema
con mayor o menor incidencia, lo cual puede ser apreciado en el gráfico 2, con datos del Minam/
Minagri/SDO-OTCA 2015.
Esta información permite conocer con mayor énfasis el grado de afectación al que son sometidos
determinados ecosistemas forestales, los cuales pueden tener valores o importancia diferenciados,
dependiendo del objetivo para el cual fueron establecidos. Por ejemplo, es mucho más grave la
deforestación o degradación en un parque nacional que en una concesión forestal para aprove-
chamiento de madera. En el primer caso el daño es prácticamente irreversible; en el segundo caso
puede ser temporal o sujeto a una recuperación más rápida, en la medida en que se tomen las ac-
ciones correctivas apropiadas dentro del mismo plan de manejo. En todo caso, esta situación debe
estar prevista en los estudios de impacto ambiental.
GRÁFICO 2
PÉRDIDA DE BOSQUES POR CATEGORÍAS DE USO ACTUAL (ESTATUS LEGAL)
(PORCENTAJE)
28,46
4,81
2,39 1,88 2,39
0,46
0,31 0,07
ÁREAS COMUNIDADES RESERVAS BOSQUES BOSQUES PREDIOS HUMEDALES NO

NATURALES NATIVAS TERRITORIALES DE DE RURALES EN LA CATEGORIZADO
PROTEGIDAS CAMPESINAS A FAVOR DE PRODUCCIÓN PRODUCCIÓN AMAZONÍA
INDÍGENAS PERMANENTE PERMANENTE
AISLADOS EN RESERVAS
EN CONTACTO (Futuras concesiones
INICIAL o bosques locales)
FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Mingrai/SDO-OTCA 2015.
Uno de los mayores problemas que contribuyen a la deforestación y degradación de bosques son
los incentivos perversos10 que el propio Estado ha venido implementando, supuestamente con el
objetivo de promover la inversión privada y la titulación de tierras.
Los incentivos perversos son aquellos que aparentemente en forma involuntaria son establecidos por el propio Estado, como la aplicación
10
de un reglamento de clasificación de tierras cuyos criterios son estrictamente agronómicos, desconociendo el valor e importancia ambiental
del ecosistema (suelo, flora, fauna, agua, etc.), el cambio de uso de la tierra y su titulación con fines políticos, permisos y autorizaciones de
tala de bosques, sin mayores controles y restricciones, entre otros.
14
El deficiente reglamento de cambio de uso de la tierra11, la falta de un adecuado ordenamiento

territorial, la débil gobernanza y corrupción, así como los problemas de tenencia y ocupación de la
tierra, hasta el momento no han podido ser resueltos por el Estado. Existe un caos generalizado de
ocupación, invasiones, talas no autorizadas, sobreposición de títulos, o conflictos de uso de la tierra,
ventas ilegales de tierras, etc. debido a la falta de un catastro y titulación.
La titulación de la tierra o la estabilidad de su tenencia siguen siendo la principal preocupación de las co-
munidades indígenas de la Amazonía. Sin embargo, los Gobiernos de turno en las últimas décadas han
venido emitiendo normas o desarrollando políticas que no contribuyen necesariamente con la solución
del problema. En algunos casos, son opuestas a él, tal como lo manifiesta Alberto Chirif (Caaap 2011).
En resumen, la explotación antrópica de los bosques nativos es básicamente de carácter extractivo.

Los métodos de aprovechamiento más utilizados son la tala selectiva (especies de mayor valor co-
mercial), creando grandes claros en el bosque. Además, sacar el desmonte con maquinaria pesada
(topadora) elimina todo, incluso el sotobosque o bosque bajo, que es el que permitiría una cierta
recuperación del mismo.
Dentro de las principales causas que están provocando “la deforestación” está la sustitución de los
bosques para la agricultura y la ganadería a gran escala, con el fin de abastecer al mercado internacio-
nal, y a pequeña escala para sobrevivir. Esto trae como consecuencia la pérdida de biodiversidad, de-
bido a la desaparición de especies animales y vegetales por la pérdida de su hábitat, y la disminución
de la capacidad para la conservación del agua, originando inundaciones o grandes sequías.
El desequilibrio en el ciclo hidrológico y el clima global, así como la pérdida de fuentes de alimentos
y energía para pueblos y comunidades, traen consigo la desnutrición, el aumento de enfermedades,
la emigración y hasta la posible desaparición de la propia comunidad.
A nivel de las regiones, en los Planes Regionales de Desarrollo Concertado (PRDC), si bien hacen
referencia a programas de manejo sostenido y mejoramiento ambiental, son muy escasos los casos
en los que se establecen objetivos estratégicos, metas e indicadores medibles, ya que en gran parte
son menciones o un listado indicativo de actividades.
En el caso de Loreto, a pesar de que el 85% de su territorio está cubierto de bosques y es su prin-
cipal recurso natural, en los objetivos estratégicos y metas de desarrollo al 2021, el sector forestal y
medioambiental en sí recibe una atención relativamente menor a otros componentes.
La superficie total del territorio del departamento de San Martín es de 5.179.642 hectáreas. De es-
tas, 1.070.749, es decir, el 20,67% del total de la superficie, actualmente se encuentran con conflictos
de uso de las tierras, y cerca del 30% de los bosques han sido talados. Los mismos conflictos se dan
en tierras de protección con uso agropecuario.
El PDRC de San Martín establece indicadores y metas de mediano y largo plazo, relacionados con la
conservación de los recursos naturales (RRNN), investigación, planes de mitigación y adaptación al
D.S. N.° 017-2009-AG, que define tierras de aptitud forestal para la producción de la siguiente forma: “Agrupa a las tierras cuyas caracterís-
11
ticas climáticas, relieve y edáficas no son favorables para cultivos en limpio, permanentes, ni pastos”.
15
CC. Y el objetivo regional estratégico y de políticas de fortalecimiento de la gestión sostenible de

los RRNN considera como su primera línea estratégica (E.1.1) “la recuperación de áreas forestales
deforestadas y degradadas, la promoción de uso de tecnologías limpias, así como implementar
el Sistema de Gestión Ambiental Regional (Sigar) y el Sistema de Información Ambiental Regional
(SIAR)” (E. 2.1.6).
Tal como aparece en el PDRC de Ucayali, el fortalecimiento de las ANP parece ser una constante en
los planes de todas las regiones, pero en general adolecen de metas e indicadores medibles en el
corto, mediano y largo plazo.
3. OPCIONES DE POLÍTICA
Las políticas a seguir, a fin de asegurar o garantizar la conservación de los bosques y la reducción
significativa o eliminación de la deforestación, deben efectivizarse teniendo en cuenta el plan nacio-
nal (Ceplan) y los planes regionales de desarrollo, así como los compromisos y convenciones inter-
nacionales en las que el Perú está participando o es signatario, como son los objetivos del milenio,
los objetivos para el desarrollo sostenible (ODS), la Convención de Biodiversidad, los objetivos en
materia de bosques (Foro Forestal de Naciones Unidas), el programa REDD+, el Programa Global
de Restauración de Ecosistemas Degradados (Bon Challenge y Programa RAD de FAO), la Conven-
ción sobre la Lucha Contra la Desertificación, y finalmente el programa 20x20.
Las opciones de política son decisiones que el Estado debe tomar a fin de asegurar que los recursos
forestales se mantengan o conserven en forma sostenible, teniendo en cuenta el concepto ecosis-
témico antes que el concepto bosque, así como llevar a cabo esfuerzos para la recuperación de los
recursos forestales (bosques y tierras) que de una u otra forma han sufrido daños o deterioros que
los ubica en condición de degradación; es decir, la pérdida de una o más de sus funciones ecosisté-
micas. Bajo estas consideraciones, se recomiendan dos líneas u opciones de política:
3.1 Conservación de los ecosistemas forestales12 con pago por servicios

ambientales
Los ecosistemas forestales son complejos sistemas bióticos compuestos por la flora, la fauna, el
agua, el aire y el suelo, que funcionan en forma integrada e integral. En consecuencia, la falta o
deterioro de uno de ellos trae como consecuencia la degradación de todo el sistema. Por lo tanto,
la conservación debe cuidar la integridad del mismo y su funcionalidad. Su conservación involucra
la protección o el manejo forestal sostenible. Este último puede ser con fines económicos, en la me-
dida en que no afecte la funcionalidad. Conservar el ecosistema es conservar los bienes y servicios
ambientales, que tienen un enorme valor e importancia en la calidad de vida de las poblaciones.
Se prefiere utilizar el término y concepto ecosistema forestal en lugar de bosque, ya que tradicionalmente este último término se interpreta
12
en forma limitada a la presencia de árboles y productos maderables. El ecosistema es un concepto más amplio y ecológicamente más
completo.
16
Por tanto, la conservación de ecosistemas es la primera y más urgente medida de política de Es-
tado, y la mejor forma de hacerlo es utilizar los mecanismos legales ya establecidos, tal como se
manifiestan en el Programa Nacional de Conservación de Bosques (PNCB). Este debe ser mejorado
y complementado en base a una visión más ecosistémica y con un sistema de pago por servicios
ambientales (PSA), previo inventario y valoración de activos de los bosques a fin de proteger el há-
bitat natural de flora, fauna, agua y suelo para proveer servicios y bienes en forma sostenible. Esto
permite asegurar las condiciones de vida apropiadas a las poblaciones que dependen de ello, sin
necesidad de establecer nuevas áreas o ampliar las áreas actuales de bosques, lo cual siempre es
deseable, pero es más efectivo reforzar o fortalecer las actuales.
El mantener o ampliar el espacio protegido o conservado no es suficiente. Lo más importante en esta

opción es demostrar que el bosque conservado o protegido realmente está cumpliendo un objetivo
ambiental, social y económico; es decir, valorar o poner en valor sus bienes y servicios (valor ambien-
tal), de tal manera que la propia población se aúne a esta tarea por interés individual y/o colectivo.
El valor ambiental es el valor que asigna la sociedad a sus ecosistemas. Dicho valor ambiental inte-
gra el valor ecológico, económico, social y recreativo. El primero incluye los bienes públicos de no
uso; mientras que el segundo, el valor económico y social, se refiere al beneficio directo y tangible
por el uso o usufructo de los bienes y servicios. El valor recreativo hace referencia a los bienes públi-
cos que generan los sistemas forestales, como áreas de recreo, ecoturismo y oferta de entorno rural.
Bajo esta óptica, para que los recursos forestales puedan ser considerados como componentes
importantes en la economía nacional, es necesario conocer el valor real de los recursos forestales y
cómo estos forman parte del íntegro del PBI nacional, regional o local, teniendo en cuenta que, en
economía, los factores de producción son:13
Producción = (T, W, K)
Donde: T = Tierra, W = Trabajo, K = Capital
Tierra son todos los recursos del suelo y subsuelo, es limitado y agotable.
3.2 Recuperación y restauración de bosques y tierras forestales degradadas
En el camino opuesto a la conservación de los bosques se presenta el problema de la deforestación,

que en el caso peruano ya llega aproximadamente a 10.000.000 de hectáreas (Minam, Minagri y
OTCA 2015), cuyo mayor porcentaje obviamente se encuentra en la región amazónica, y en menor
proporción, pero con gran impacto, en la costa.
El concepto de restauración se basa en la recuperación o reactivación de la capacidad de resilien-

cia14 de los ecosistemas degradados, lo cual significa procedimientos o sistemas de larga duración.
PNUD (2002). «Estudio de Métodos». En Contabilidad Ambiental Serie F, n.° 78.

13
Resiliencia es el término empleado en ecología de comunidades y ecosistemas para indicar la capacidad de estos de absorber perturba-
14
ciones sin alterar significativamente sus características de estructura y funcionalidad, pudiendo regresar a su estado original una vez que la
perturbación ha terminado. Por regla empírica general se ha observado que las comunidades o los ecosistemas más complejos –que po-
seen mayor número de interacciones entre sus partes– suelen poseer resiliencias mayores, ya que existe una mayor cantidad de mecanismos
autorreguladores.
17
Sin embargo, la recuperación es un concepto más utilitario, en el que el hombre puede intervenir
directamente para establecer sistemas que permitan a la tierra recuperar su capacidad de produc-
ción y reincorporación al sistema productivo.
En vista de la magnitud del problema de degradación de bosques y tierras forestales en el Perú,

es impostergable la necesidad de implementar una segunda opción de política, que es la recu-
peración de tierras forestales degradadas15 como una estrategia más efectiva y utilitaria, que es el
procedimiento o sistema que se ocupa de remediar o restablecer aquello que ha sido dañado o
degradado. Por lo tanto, es de por sí un costo económico y social (valor de reposición) que el Esta-
do y la comunidad nacional en su conjunto deben asumir obligatoriamente para mitigar los efectos
de la descapitalización de la tierra forestal, la pérdida de la biodiversidad, la erosión de suelos, los
desastres naturales, los efectos del cambio climático y, al mismo tiempo, generar oportunidades o
alternativas económicas que puedan contribuir al mejoramiento del nivel de vida de las poblaciones
de diferentes maneras.
Ahora bien, el valor de reposición estima el costo que para la sociedad tendría recuperar el sistema
forestal degradado, lo cual es mucho más alto que el costo de la conservación o el manejo sosteni-
ble. Se define a este como el valor al final del turno del costo de restauración, en el que se incluyen
el costo de repoblación o restauración y su probabilidad de supervivencia.
El valor económico total (VET) considera el máximo entre el valor de reposición o la suma del ecológi-
co más el productivo para cada unidad de superficie valorada. El VET es igual a su valor de reposición
o a la suma de los valores ecológicos y productivos, aquel que sea mayor, y abarca los valores no
comerciales y de subsistencia, sus funciones ecológicas y los beneficios no relacionados con su apro-
vechamiento. Debe considerar los valores de no uso, que son excluidos por la economía tradicional.
La reposición, recuperación o restauración de tierras degradadas se puede llevar a cabo de diferen-

tes maneras, tal como se describe a continuación:16
i. Protección de las tierras degradadas para su recuperación en función de su capacidad de

resiliencia, lo cual es una alternativa y un sistema a largo plazo, pero de relativamente bajo
costo, “dejando que la naturaleza haga su trabajo”.
ii. Reforestación con fines de protección es una alternativa costosa en la que no se espera un
retorno económico tangible o en efectivo en el corto o mediano plazo, y por lo tanto solo
puede hacerla el Estado o el sector privado obligado a prácticas de remediación (como el
caso de la minería y los hidrocarburos).
iii. Plantaciones forestales con fines comerciales que pueden ser establecidas por el Estado o el
sector privado, sobre todo por estos últimos, que tienen la capacidad económica y técnica
para hacerlo.
15
En el Perú, se ha planteado el desarrollo o implementación de un Plan Nacional de Recuperación de Tierras Degradadas, lo cual representa
un concepto más utilitario comparado con el de restauración, que es fundamentalmente un sistema ecológico de resiliencia. La recupera-
ción en primer lugar involucra no solamente las tierras degradadas, sino también aquellas que en la actualidad no tienen uso en el sistema
productivo.
16
MINAGRI. Información técnica: propuesta sobre iniciativa 20x20 para restauración de tierras degradadas. Diciembre 2015.
18
iv. Agroforestería es, en este escenario, una alternativa más realista y con beneficios sociales,
económicos y ambientales bastante más tangibles, pero que al mismo tiempo requiere de
un gran esfuerzo tanto del Estado como de los agricultores y empresarios, y en particular se
requiere de una cuidadosa identificación y evaluación o desarrollo de mercados, y la cadena
completa de producción y valor. Sin embargo, sus costos pueden ser menores que el de las
otras alternativas, y con periodos de recuperación bastante más cortos y utilidades impor-
tantes para quienes la practican.
Los SAF son sistemas de producción agropecuaria que incorporan dentro de sus elementos el com-
ponente forestal, de manera que se logra un equilibrio productivo entre los bienes agropecuarios
y los beneficios agregados de los sistemas forestales, lo cual genera beneficios adicionales a las
familias campesinas. En comparación con los sistemas de producción en monocultivo, los sistemas
agroforestales ofrecen al campesino varias ventajas. Por ejemplo:
• Incrementan en forma directa los ingresos de la familia campesina, combinando cultivos con
ciclos de producción más equilibrados.
• Reducen los costos de producción agropecuaria y son apropiados para una amplia gama de
sitios.
• A mediano y largo plazo, los ingresos de la producción de madera y productos no madera-
bles como la goma, las frutas, los colorantes y la miel pueden ser importantes.
• Reducen la erosión del suelo y mantenimiento de la fertilidad.
• Mantienen la cantidad y calidad del agua.
• Retención de carbono y reducen las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Mantienen y ordenan la diversidad biológica en el paisaje agrícola.
19
4. ANÁLISIS DE LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA
20
CUADRO 1
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA OPCIÓN DE CONSERVACIÓN DE LOS ECOSISTEMAS FORESTALES CON PAGO POR SERVICIOS
COMPONENTE COSTOS BENEFICIOS GANADORES PERDEDORES COSTO/ BENEFICIO
FORTALECIMIENTO El costo está en incrementar la Rápida implementación de un programa en Los posesionarios de bosques Los invasores y MUY ALTO EN EL
DEL PNCB capacidad de operación, gestión y marcha con experiencia de varios años. en CCNN, CCCC y concesiones traficantes de tierras MEDIANO PLAZO
metas de campo del PNCB. Costo relativamente bajo por unidad de forestales se benefician de apoyo Los taladores ilegales de
Incremento presupuestal para superficie de bosque conservado financiero y tecnológico y pueden bosques.
reactivar y darle competitividad a Se cuenta con un sistema integrado de lograr ser más competitivos.
las concesiones forestales y otras conservación. Gobierno nacional y Gobiernos
modalidades para el Manejo Forestal Se consolida el estatus legal de posesión, regionales cuentan con un plan de
Sostenido (MFS). tenencia y propiedad de la tierra. ordenamiento territorial y solución
Fondos adicionales para el pago por El PNCB ya está trabajando en la equidad de conflictos para el uso de la
servicios ambientales. de género e igualdad de oportunidades con tierra.
mujeres, jóvenes y CCNN. Las mujeres y jóvenes pueden

encontrar oportunidades de
gestión y beneficios directos.
AMPLIACIÓN El costo de implementación de esta De relativamente fácil implementación, aunque El propio Sinanpe, el Sernanp No habría perdedores MEDIO/ BAJO
DEL SINANP opción estará en relación directa a limitada en cuanto a nuevas superficies, pero y los operadores privados o directos, pero las
la superficie ampliada y aspectos solo quedarían las áreas declaradas como comunitarios de ANP. actuales áreas de
colaterales. reservas, que en su totalidad no llegan al 10% de En general, las poblaciones del amortiguamiento de las
En algunos casos, los costos pueden las actuales ANP (1,7 sobre 18,3 millones de ha). entorno y los gobiernos locales, así ANP pueden ser más
ser reducidos o compartidos con El costo, comparado con otras opciones, es como el turismo, teniendo como restrictivas, lo mismo
los sectores privado o comunitario bastante bajo y puede ser financiado con base estas nuevas áreas. que la disponibilidad
mediante convenios. fondos de la cooperación internacional (cambio de tierras actualmente
por deuda externa, tal como se maneja con no asignadas a un uso o
Profonanpe). estatus legal definido.
PAGO POR SERVICIOS Los costos de esta opción en un Una vez establecidas las reglas, y luego de un Todos pueden salir ganadores, Aquellos que, por MUY ALTA A
AMBIENTALES inicio pueden ser altos si el Estado los programa masivo de sensibilización participativa, desde los proveedores de servicios, ejemplo, tienen el LARGO PLAZO
asume en su integridad o gran parte; se puede generar una masa crítica de usuarios con grandes beneficios para los control de servicios
sin embargo, mucho de los costos que den sostenibilidad a todo el sistema. GORE y el Gobierno central. del agua y energía, ya
(pago por los servicios) pueden ser Esta opción permite una amplia gama de que, aparecerán nuevos
transferidos a los usuarios. oportunidades a las mujeres y los jóvenes de competidores.
las comunidades y sociedad civil organizada en
general.
CONCESIONES Los costos son altos en cuanto La ventaja de esta modalidad es que ya está en El primer ganador es el Estado, que Pierden nuevamente, ALTA A CORTO
FORESTALES al pago de los derechos de uso funcionamiento u operación, y se cuenta con las sin mayores inversiones transfiere los operadores ilegales PLAZO
de los recursos concedidos y la reglas de juego correspondientes (Ley Forestal y a terceros la responsabilidad de la y especuladores con
infraestructura; sin embargo, estos de Fauna Silvestre N.° 29763 y su reglamento). operación de los bosques con fines RRNN.
deben ser asumidos en su totalidad Si el operador cuenta con los recursos productivos. Los usuarios directos
por los concesionarios. económicos y tecnológicos convenientes y o concesionarios son también
necesarios, la rentabilidad o los beneficios ganadores.
pueden ser altos.
FUENTE: Elaboración propia.
CUADRO 2
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA OPCION DE LA RESTAURACION/ RECUPERACION DE TIERRAS Y PAISAJES FORESTALES DEGRADADOS
OPCIONES COSTOS BENEFICIOS GANADORES PERDEDORES COSTO/BENEFICIO
RESTAURACIÓN Para el Estado tiene costos muy altos. Los beneficios desde el punto de vista ambiental Los usuarios directos y Quienes especulan o ALTO A LARGO
DE TIERRAS Restaurar cuesta más que conservar o son muy importantes; sin embargo, en lo vecindad de las tierras a ser usufructúan de tierras PLAZO
DEGRADADAS manejar sosteniblemente. El sector privado relacionado con lo económico serían a largo plazo, restauradas. forestales en estado de
o comunitario solo asumiría los costos en una vez consolidado en proceso de restauración, El país en general se beneficia degradación.
sistemas productivos. que puede significar una plusvalía a la tierra. de ambientes mejorados para
Difícilmente el sector privado va a Se pueden incorporar a los servicios ambientales su calidad de vida y la plusvalía
invertir en ello, salvo que se trate de una y recuperar grandes superficies de tierra para la de las tierras restauradas, y
obligación en los planes de adecuación producción de bienes y servicios. los productos o servicios que
Ambiental (PAM), de las empresas mineras Se capacitaría a numerosos grupos de pobladores se puedan cosechar en el
y de explotación de hidrocarburos. y comunidades, con especial énfasis en el género. mediano y largo plazo.
REFORESTACIÓN Los costos son altos en una primera fase de Se logra un doble propósito: económico y Las pequeñas, medianas y Los especuladores y ALTO EN EL
CON FINES preparación del terreno y establecimiento ambiental. Genera mano de obra e involucra a grandes empresas, traficantes de tierras. MEDIANO Y
COMERCIALES de la plantación hasta los cinco años (3.000 mujeres, jóvenes y niños en labores de interés los propietarios de tierras LARGO PLAZO
a 5.000 dólares/ha). familiar. forestales para reforestación
El costo de la tierra puede ser alto si es Se puede desarrollar en diferentes escalas, desde y el Estado, por los aportes
que no se cuenta con la propiedad de la la pequeña parcela, la propiedad comunal y la al PBI.
misma. gran empresa.
Esta opción está vinculada a la iniciativa
privada, y por lo tanto, sus costos
deben ser asumidos por ese sector.
Pero se requiere desarrollar condiciones
habilitantes que puedan tener un costo
económico y político para los Gobiernos.
AGROFORESTERÍA Los sistemas agroforestales pueden ser Es una excelente alternativa para reducir o Los pequeños agricultores, Los especuladores de MUY ALTO EN
altamente productivos, adecuados a detener la deforestación, implementando sistemas quienes poseen más del 90% tierras, los grandes EL CORTO Y
condiciones medioambientales diferentes y de uso integral del suelo, y generando ingresos de pequeñas parcelas, entre oligopolios o monopolios MEDIANO PLAZO
accesibles a todos los niveles económicos económicos en el corto y mediano plazo para cinco a 50 ha. de productos agrícolas,
y sociales. quienes la aplican. Los gobiernos locales en frente a sistemas asociativos
Los costos de implementación de este Sistemas al alcance de pequeños, medianos y su relación con programas de producción con
programa están particularmente en la grandes usuarios de la tierra, con tecnologías de desarrollo ambiental y pequeños y medianos
buena selección de sitios y actividades, y relativamente sencillas pero intensivas en el económico-social. productores.
el desarrollo de cadenas de producción manejo bosque-agricultura o bosque-ganadería. Los consumidores de bienes
y valor. El semiárido en costa y en sierra son ambientes provenientes de la agricultura
Los costos pueden ser muy variables, muy favorables para la agroforestería. En la selva y bosques, que pueden
dependiendo del nivel tecnológico y de su integración con cultivos de mercado (café, beneficiarse con productos
procesamiento para valor agregado, pero cacao, etc.), recursos hídricos y la piscicultura ya de buena calidad y a precios
en general es menos costoso que en el tienen probada efectividad. supuestamente más accesibles.
caso de las plantaciones de protección o La agroforestería representa una excelente
comerciales. oportunidad para la participación de mujeres y
jóvenes, en un trabajo comunal y familiar, en todas
sus fases.
21
5.OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS A CINCO AÑOS

En el caso de la conservación de los ecosistemas forestales, la opción más efectiva y eficiente en
términos económicos, sociales y ambientales resulta ser el fortalecimiento del actual PNCB con PSA.
Este debe ser perfeccionado mediante la búsqueda o logro de metas más allá de la conservación de
superficies boscosas, enfocándose en los beneficios y servicios ambientales que deben convertirse en
metas concretas, con indicadores concretos y medibles para garantizar las seguridades de alimenta-
ción, agua, energía y salud de las poblaciones involucradas, desarrollando al mismo tiempo un pro-
grama educativo y de producción en el que la mujer y los jóvenes tengan las mismas oportunidades
que los hombres.
En el caso de la opción de política de recuperación de tierras degradadas, la alternativa más efecti-

va y eficiente es el desarrollo de un programa nacional de agroforestería, el mismo que no tiene por
qué interferir o sobreponerse con los sistemas de manejo forestal sostenibles, a través de concesio-
nes forestales o el programa nacional de reforestación que promueve el Serfor.
El desarrollo de la agroforestería tiene como objetivo específico ofrecer oportunidades de mejo-

ramiento del nivel de vida en la población rural como alternativa a la simple tala de bosques en el
cambio de uso de la tierra para la agricultura y ganadería, y convertir a los pequeños agricultores en
empresarios, sea en forma individual o asociativa.
En resumen, el objetivo principal y de fondo en estas opciones es lograr el manejo sostenible de

los recursos forestales de la nación para el mejoramiento de la calidad de vida de la población en
el ámbito nacional, dándole mejores oportunidades de desarrollo de actividades productivas de
bienes y servicios ambientalmente amigables.
En ambos casos, el mejoramiento de la gobernanza, la educación y la capacitación con criterios de

equidad de género, así como la eliminación de incentivos perversos, deben ser considerados como
elementos indispensables.
El siguiente cuadro resume los objetivos y las metas que se pueden lograr en el mediano plazo, a
los cinco años, en cada una de las opciones antes mencionadas:
22
CUADRO 3
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS ESPERADOS A LOS CINCO AÑOS
OPCIÓN OBJETIVOS ESPECÍFICOS RESULTADOS ESPERADOS

A LOS CINCO AÑOS
CONSERVACIÓN 1. Fortalecimiento de la capacidad El PNCB tiene sedes y unidades regionales y
DE ECOSISTEMAS institucional, a todo nivel, para lograr las metas locales operativas, y cuenta con un presupuesto
FORESTALES CON e impactos necesarios a mediano y largo plazo. estable autosostenido.
PAGO POR SERVICIOS 2. Integración de esfuerzos y recursos en Se ha establecido un consejo intersectorial de
AMBIENTALES coordinación y colaboración intersectorial gestión para la conservación de bosques.
permanente y sostenida. Se ha elaborado el inventario y valoración de
3. Valoración de los recursos forestales (bienes los recursos forestales (bienes y servicios) en los
y servicios) y elaboración de las cuentas diferentes componentes del programa.
ambientales satelitales. Se han consolidado los sistemas de pago de
4. Afianzamiento y potenciación del sistema servicios ambientales con identificación de
de pagos ambientales en forma sostenible y el proveedores, usuarios y valores.
programa REDD+. Se han desarrollado y consolidado los sistemas
5. Intensificación de la participación ciudadana de consulta y participación de los usuarios
y mejora de la equidad de género y y beneficiarios, con equidad de género y
distribución equitativa de beneficios. beneficios.
RECUPERACIÓN DE 1. Elaboración del catastro nacional de Se ha completado el catastro nacional de tierras

TIERRAS DEGRADADAS bosques y tierras forestales. forestales aptas para la agroforestería y las
2. Zonificación ecológica y económica ‘micro’. plantaciones forestales.
MEDIANTE EL
Ordenamiento territorial participativo en áreas Se ha completado la ZEE ‘micro’ en tierras
DESARROLLO
priorizadas. aptas para agroforestería y reforestación,
DE SISTEMAS
3. Capacitación e incentivos económicos para así como el saneamiento legal y la titulación
AGROFORESTALES pequeños productores y pymes. correspondientes.
4. Desarrollo de mercados y cadenas de Se han capacitado al 100% de posibles o
producción y valor, certificación de procesos y potenciales usuarios y beneficiarios del sistema,
productos. a nivel de dirigentes de comunidades y
propietarios de tierras.
Se han identificado la oferta y demanda y los
mercados de bienes y servicios, desarrollado las
cadenas de producción y valor.
FUENTE: Irena, 2014
6. OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA

POLÍTICA SELECCIONADA
Las dificultades u obstáculos para la implementación de las opciones de política seleccionadas

se pueden resumir en las siguientes:
En la conservación de bosques, el pago por servicios ambientales:

a) La creciente tala de bosques para la agricultura de subsistencia y el establecimiento de
plantaciones o cultivos industriales, que explican más del 90% de la deforestación en la
Amazonía. Esto dificulta o entorpece la misión de conservar los bosques, en este sentido,
23
la existencia o persistencia de los incentivos perversos que alientan la informalidad, de lo

cual se ha hablado en el diagnóstico.
b) La extracción ilegal o no sostenible de madera y otros productos forestales, la minería y otras
actividades económicas realizadas con tecnología inadecuada o para uso ilícito, como el
cultivo de la coca y la minería aluvial informal.
c) La expansión de infraestructura vial en la Amazonía y la consecuente ocupación desordena-
da del territorio, que generalmente se hace sin tener en cuenta los impactos ambientales, es
sin lugar a dudas uno de los principales problemas que deben abordarse.
d) Existen intereses políticos y económicos de grupos de poder, a todo nivel, que solo se inte-
resan en beneficios a corto plazo, a costa del deterioro del medioambiente.
e) Hay una débil gobernanza y capacidad institucional.
En la recuperación de bosques y tierras degradadas, el desarrollo de sistemas agroforestales:

a) Se requiere de la implementación de condiciones habilitantes que faciliten la solución del
problema de la tenencia y propiedad de la tierra: zonificación de sitios adecuados que per-
mitan una productividad competitiva.
b) Se necesita buena capacitación técnica y de gestión a nivel de los pequeños y medianos
productores.
c) Es necesario acceso a fuentes crediticias con tasas de interés promocionales y/o cofinancia-
ción o subvención del Estado, por lo menos en su fase inicial, para familias y comunidades
en situación de pobreza y pobreza extrema.
7. RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE

LA POLÍTICA PROPUESTA: ESTRATEGIAS Y ALIANZAS
Del cruce de problemas y posibles soluciones, se construye una matriz de trabajo que permite
identificar las acciones más importantes o relevantes, necesarias o prioritarias que deben formar
parte de las opciones específicas de política, las mismas que pueden ir de manera independiente
o integrada. Sin embargo, dadas las limitaciones que tiene el Estado en la ejecución o implemen-
tación de planes integrales y de largo plazo, la alternativa podría ser mediante un proceso gradual,
considerando que todas las acciones identificadas son indispensables y no excluyentes entre sí.
24
CUADRO 4
ACCIONES NECESARIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA
SOLUCIONES MEJORAMIENTO MEJORAMIENTO Y DESARROLLO DESARROLLO DE PAGO POR

DE LOS SISTEMAS FORTALECIMIENTO DE PROGRAMAS PRÁCTICAS DE SERVICIOS
DE INFORMACIÓN DE LA GOBERNANZA PARTICIPATIVOS MANEJO FORESTAL AMBIENTALES (PSA),
Y BASE DE DATOS FORESTAL Y EL CON EQUIDAD Y AGROFORESTAL REDD+
SOCIOECONÓMICOS ORDENAMIENTO DE GÉNERO Y SOSTENIBLES
PROBLEMAS Y BIOFÍSICOS TERRITORIAL BENEFICIOS
INFORMACIÓN Inventario y catastro nacional Saneamiento territorial,

GEOGRÁFICA de bosques y recursos titulación de ccnn y cccc.
forestales. Valorización de
DESACTUALIZADA, activos forestales.
DISPERSA Y LIMITADA
LIMITADA Vigilancia comunal y Auditorías ambientales.

PARTICIPACIÓN ciudadana en general.
CIUDADANA EN LA
GESTIÓN
DEFICIENTE Inventario y catastro

CAPACIDAD DEL nacional de bosques
y recursos forestales.
ESTADO EN SU
Valorización de activos
GESTIÓN PARA LA forestales.
CONSERVACIÓN DE
BOSQUES
EXISTENCIA DE Mejoramiento
Coordinación intersectorial
INCENTIVOS del marco legal.
y consulta.
PERVERSOS
BAJA CAPACIDAD Capacitación y financiamiento Valoración de los bienes

PRODUCTIVA Y en sistemas productivos y y servicios ambientales/
competitivos. forestales.
BIOCOMERCIO DE LAS
CCNN Y CCCC
LIMITADA Zonificación ecológica y Educación y capacitación

PROMOCIÓN DE económica, ordenamiento en servicios ambientales,
territorial. mercados nacionales e
ACTIVIDADES
internacionales.
ECONÓMICAS Y
MERCADO
25
Como se ha establecido anteriormente, en realidad se han identificado dos opciones de política: las
relacionadas con la conservación de bosques y con la restauración. Ya que no conviene desarrollar
cualquiera de ellas de manera independiente, en esta forma y conforme a la identificación de las
acciones necesarias, a continuación se detallan las acciones recomendadas como necesarias para la
implementación de estas opciones:
Inventario y catastro nacional de bosques y recursos forestales y valorización de activos forestales

Una buena gestión forestal se basa en una información actualizada, confiable y homogénea de los
recursos forestales, basada en metodologías y criterios estándares, lo cual permitirá al país dispo-
ner de información actualizada para la elaboración de los informes nacionales que presente en
las convenciones internacionales de cambio climático, biodiversidad y desertificación. Del mismo
modo, un inventario forestal permite negociar con certeza la oferta del recurso forestal que brinda
el bosque, su potencial, el estado de conservación, la evolución, la superficie y las funciones que
representan desde el punto de vista económico, social, cultural y del medioambiente.17
Los inventarios forestales son fundamentales para el reporte nacional de los gases de efecto inver-
nadero y las futuras negociaciones por acumulación de carbono de los bosques y árboles. La dispo-
nibilidad de información confiable, detallada y actualizada sobre el estado de los recursos foresta-
les, que incluyen a los bosques naturales, las plantaciones forestales y las tierras de aptitud forestal
(además de las áreas deforestadas y degradadas), es de gran necesidad y debería ser también de
alta prioridad. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (N° 29763) establece la obligatoriedad del Estado
a través del Servicio Forestal Nacional y los Gobiernos regionales, la ejecución del Inventario Fores-
tal Nacional y la necesidad de contar con información actualizada y confiable sobre el estado de los
recursos forestales en el ámbito nacional.
Saneamiento territorial, titulación de CCNN y CCCC

Algunos de los problemas más importantes que requieren ser atendidos con celeridad son el sa-
neamiento territorial y la titulación de tierras en comunidades nativas, comunidades campesinas y
posesionarios de tierras, pequeños, medianos o grandes, a fin de transparentar el tema fiduciario
y solucionar la gran cantidad de conflictos actualmente existentes en cuanto al uso, la posesión y
propiedad de la tierra.
“En particular, el resguardo de los derechos de los pueblos indígenas no ha tenido prioridad política
ni económica18, pues el modelo de desarrollo implementado –de favorecer intereses internaciona-
les y de las grandes empresas para atraerlo (liberalización de las tasas de cambio de las divisas o
17
En el año 2011 se inició el proyecto del Inventario Forestal Nacional, con la participación del Minagri y el Minam, la asistencia técnica de la
FAO y el financiamiento del Gobierno de Finlandia. El proyecto terminó a mediados del 2015 y, sin embargo, hasta la fecha no se conocen
los resultados.
18
La Constitución Política de 1993 eliminó el carácter inembargable e inalienable que tenían las tierras comunales desde 1920, y si bien declara
que la propiedad de sus tierras es imprescriptible, pone la salvedad de que en casos de abandono pasarán a dominio del Estado para su
adjudicación en venta (arts. 88 y 89) el riesgo en este caso está en las posibilidades de uso (y abuso) del concepto de “abandono” –sobre
todo tratándose de comunidades cuya economía se basa en el concepto del bosque en pie, y no en su tala– para dedicar las tierras a acti-
vidades agropecuarias (Tomado de Chirif, A.).
26
la liberalización de mercados para favorecer las exportaciones agrícolas, entre otros) con una gran
dosis de control social para viabilizar este proyecto– ha ocasionado una práctica gubernamental de
sistemática exclusión, control y represión a diversos grupos sociales, entre ellos los pueblos indíge-
nas, al entrar en conflicto con los ‘intereses nacionales’” (H. Valdivia 2010)19.
Este es, pues, un tema a resolver en el corto y mediano plazo, para lo cual el catastro de tierras en
la selva es urgente (en las regiones de costa y sierra ya está bastante avanzado).

Vigilancia comunal y ciudadana en general, auditorías ambientales
Conservar el bosque, controlar la tala ilegal, la deforestación y degradación del mismo no deben
ser únicamente tareas o responsabilidades del Estado o de los organismos públicos. Esta también
debe considerarse como una responsabilidad social, sobre todo de las organizaciones comunales,
como las nativas o campesinas, o las asociaciones de pobladores, ya que se trata de un bien social
cuyos bienes y beneficios son, en principio, de la nación.
Es en este contexto que la vigilancia comunal y ciudadana, en general, debe estar presente en
forma de comités o grupos de vigilancia, que podemos llamar veedurías, y que deberían tener un
mínimos nivel de formalización reconocido por la autoridad forestal, como el Serfor o el Organismo
de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor), o los Gobiernos regiona-
les y locales, a fin de que estén debidamente empoderados y adecuadamente organizados. Para
esto es necesario que cuenten con un mínimo de apoyo logístico e infraestructura, de transporte y
comunicaciones.
El Osinfor, como organismo de supervisión del cumplimiento de las responsabilidades contrac-

tuales de los contratos habilitantes (concesiones forestales), no tiene la suficiente capacidad y los
recursos como para controlar, evaluar o auditar estos contratos. En consecuencia, podría desarrollar
alianzas estratégicas con grupos comunales de veeduría forestal que faciliten su trabajo y aligeren
su carga. Por ejemplo, ello puede funcionar bien en los bosques locales, que son unos de los pro-
cedimientos legales abiertos a la extracción forestal, pero que, sin embargo, no son considerados
como títulos habilitantes y, por lo mismo, no es su responsabilidad auditar o controlar, a pesar de
que dan origen a un alto porcentaje de tala ilegal.
Fortalecimiento de la gestión comunal y de gobiernos locales

La enorme superficie de bosques y tierras forestales que tiene el Perú, su difícil accesibilidad y la
complejidad que reviste su control para asegurar el manejo sostenible de estos recursos, y el hecho
de que las comunidades y gobiernos locales-municipales estén mucho más cerca del día a día de las
actividades relacionadas con el recurso forestal, justifica ampliamente la necesidad de empoderar
a estas entidades a fin de que puedan, con mayor capacidad, eficiencia y efectividad, participar en
la gestión sostenible forestal.
Valdivia, Hugo (2008). «Impacto de las políticas sectoriales en el manejo de bosques por comunidades nativas en el Perú. Sistematización de
19
estudios de caso en seis cuencas de la Amazonía». Cedia, documento de trabajo n.° 8
27
Las comunidades nativas tienen sistemas organizativos tradicionales y ancestrales que conservan todavía
con bastante rigidez, aunque en algunos casos ello se ha disipado o perdido. Lo mismo sucede con los
gobiernos locales, que en la realidad son una junta de vecinos notables que desarrollan su autoridad en
forma muy cercana a la población, en forma mucho más participativa que los Gobiernos regionales o el
Gobierno nacional. A pesar de ello, generalmente la presencia estatal es débil o escasa. Hay una notoria
falta de oportunidades de educación y capacitación, y es allí precisamente donde el Estado y las ONG
tienen la gran oportunidad de contribuir con apoyo para resolver el problema de formación de cuadros
comunales, fortalecimiento institucional, desarrollo de capacidades de gestión a todo nivel.
Los Gobiernos locales, según su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las com-
petencias y ejercen funciones específicas, con carácter exclusivo o compartido. Aquellas más rela-
cionadas con la opción de política son las siguientes: protección y conservación del ambiente; pro-
mover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana
en todos sus niveles; participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento
de sus funciones; coordinar con los diversos niveles de gobierno –nacional, sectorial y regional– la
correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco
del sistema nacional y regional de gestión ambiental; fomento de la artesanía, del turismo local
sostenible y de programas de desarrollo rural.
Educación bilingüe de mujeres, jóvenes y niños

La educación es un medio que, si es bien administrado e implementado, puede contribuir en forma
altamente significativa a alcanzar igualdad de oportunidades, siempre y cuando todos los integran-
tes de la sociedad también tengan la misma oportunidad de educarse.
Sin embargo, el sistema educacional actual no toma en consideración en forma suficientemente

amplia las diferencias culturales y lingüísticas de las minorías étnicas, de tal forma que el nivel o el
programa de estudios de una escuela occidental en castellano es, sin lugar a dudas, diferente de la
que se puede desarrollar en una educación bilingüe donde participan los jóvenes o adultos de una
minoría étnica. Esto trae como consecuencia que las oportunidades en el mundo exterior al de la
escuela sean muy diferentes para cada caso.
Por otro lado, el tema de la distribución equitativa de beneficios es fundamental si se quiere man-
tener el equilibrio y bienestar social, pero no debe ser enfocado solamente a una visión u objetivo
económico de rentabilidad o ganancia neta.
Coordinación intersectorial
El Perú puede decirse que es un país con gobiernos sectorizados, en que cada uno de ellos (sea agri-
cultura, vivienda, educación, cultura, etc.) tiene su propia agenda y plan de trabajo; más aún, tienen su
propio marco legal sectorizado que en muy poco o nada se integra, relaciona o coordina con los de-
más sectores. Este es un elemento o factor culpable de contradicciones y hasta conflictos de intereses
entre estos estamentos de gobierno y los diferentes niveles (nacional, regional, local).
Es por lo tanto indispensable y urgente que estos aspectos reciban suficiente esfuerzo y voluntad
política en todos los niveles, a fin de mejorar sustancialmente las coordinaciones intersectoriales, intra-
28
sectoriales e intergubernamentales. Esto, a su vez, contribuirá a mejorar sustancialmente la goberna-

bilidad y, en consecuencia, tendrá un efecto muy positivo en la conservación de los bosques, el control
de la deforestación y la tala ilegal, así como en la promoción de la reforestación y la agroforestería.
Capacitación y financiamiento en sistemas productivos y competitivos

La capacitación es una condición básica para la implementación de este programa. Sin embargo,
quienes la tienen, sea en las CCNN, CCCC o campesinos en general, son un pequeño grupo frente
a la enorme demanda que existe. A fin de lograr eficiencia y efectividad en el manejo de los siste-
mas agroforestales, hay necesidad de escuelas vocacionales, institutos técnicos bilingües, centros
superiores de enseñanza e investigación. Todo lo cual es bastante deficitario en cualquiera de las
regiones en las que se planifique la implementación de estas actividades.
Los campesinos, nativos y pequeños agricultores tienen conocimientos básicos y ancestrales sobre
cultivos a nivel de subsistencia, y tal vez a nivel de pequeña empresa. Sin embargo, es necesario
desarrollar niveles de alta competitividad para mejorar las áreas de producción y productividad, que
son indispensables en esta opción.
Las primeras acciones son de identificación de actividades productivas y sensibilización a la pobla-

ción para conocer su interés en las diferentes actividades que se ofertarían. Los planes de negocios
deberán contener necesariamente un componente de entrenamiento y capacitación de los pobla-
dores en técnicas de producción, comercialización y gestión.
La capacitación también debe considerar la preparación del productor para participar en cadenas
productivas, identificación y desarrollo de mercados, pago por servicios ambientales, marketing y
valoración de los productos y servicios de cualquiera de los sistemas adoptados para la conserva-
ción de los bosques. En este marco, el buen conocimiento de los mecanismos REDD+ y PSA es de
extrema importancia, a fin de que puedan conocer sus alcances y la mejor forma de participar y
obtener provecho de ellos.
Valoración de los bienes y servicios ambientales/forestales

Como se ha menciono insistentemente, el hecho de que no se cuente con un sistema para valorar
los bienes y sobre todo los servicios ambientales de los bosques, ni se contabilicen muchos de
los usos que actualmente dan las poblaciones nativas y rurales a estos, influye seriamente en la
poca importancia política que los Gobiernos otorgan a los recursos naturales (particularmente los
bosques). En la construcción del PBI nacional, los productos y servicios forestales representan en la
actualidad menos del 1% del total. En consecuencia, es necesario comenzar a trabajar de inmediato
en la elaboración de una metodología y un sistema de contabilidad de estos bienes y servicios, en
las cuentas satélite, ambientales o cuentas satélite forestal; de tal manera que se puedan apreciar en
forma más objetiva el valor de los bosques y los servicios que prestan, con lo cual es posible que se
les dé una mayor atención y se decida invertir en su conservación, manejo sostenible y restauración.
Zonificación ecológica y económica (ordenamiento territorial)

Se ha visto en repetidas oportunidades que resolver la falta de un ordenamiento territorial y el des-
orden o caos que impera en el uso de la tierra (consecuencia de una deficiente gobernanza y falta
29
de información confiable y actualizada sobre la zonificación ecológica y económica de los recursos

naturales) no puede esperar más y, en todo caso, debe ser el resultado de un esfuerzo y trabajo
intersectorial e interdisciplinario.
Durante la última década, los GR han comenzado a trabajar sus programas de ZEE como herra-
mientas básicas para su ordenamiento territorial. Estas iniciativas –apoyadas por el Instituto de In-
vestigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP)– han podido alcanzar niveles importantes en algunas
regiones, como las de San Martín (2006), Amazonas (2008) y Madre de Dios (2010). Los GR de dichos
departamentos ya tienen sus estudios de ZEE al 100% de su territorio e incluso han comenzado a
trabajar ZEE a nivel ‘meso’ y ‘micro’ (microcuencas, distritos y otras áreas pequeñas).
30
8. HOJA DE RUTA
PRINCIPALES MEDIDAS A IMPLEMENTARSE PARA 100 DÍAS, UN AÑO Y CINCO AÑOS
ACCIONES 1OO DÍAS UN AÑO CINCO AÑO

SUGERIDAS
INVENTARIO Y CATASTRO Diagnóstico rápido Completar inventario y catastro en Terminar el inventario forestal y
NACIONAL DE BOSQUES sobre el estado de zonas de alta prioridad, y elaborar catastro nacional de bosques y
Y RECURSOS FORESTALES estos dos programas. los lineamientos y las metodologías tierras forestales. Poner en práctica
(VALORACIÓN DE ACTIVOS) para las cuentas forestales. las cuentas forestales.
VIGILANCIA COMUNAL Y Analizar el marco Establecer comités comunales Empoderar comités comunales y
CIUDADANA EN GENERAL legal e institucional de vigilancia ambiental, ajuste vecinales. Reducción del 50% en
(AUDITORÍAS AMBIENTALES) y convocar a la de metas de reducción de la deforestación y tala ilegal.
sociedad civil. deforestación y tala ilegal.
SANEAMIENTO Evaluar la situación Terminar la titulación en áreas de 100% de tierras comunales

TERRITORIAL: actual. alta prioridad. forestales saneadas.
TITULACIÓN DE
COMUNIDADES NATIVAS
Y CAMPESINAS
FORTALECIMIENTO DE LA Elaborar el plan de Plan de acción coordinado con 100% de organizaciones

GESTIÓN COMUNAL Y DE acción. organismos comunales comunales fortalecidas y
GOBIERNOS LOCALES empoderadas.
COORDINACIÓN Convocar a los Funcionamiento de los Consejo intersectorial ambiental y

INTERSECTORIAL consejos directivos mecanismos de coordinación forestal debidamente organizado
Y CONSULTA del Serfor y el Minam. intersectorial y en funcionamiento, con
indicadores para medición de
impactos en la implementación
de políticas y estrategias de
conservación de bosques
y restauración de tierras
degradadas.
EDUCACIÓN BILINGÜE Elaborar el plan de Plan de reforzamiento de escuelas Escuelas y centros de enseñanza
DE MUJERES, JÓVENES acción Minam-Serfor- bilingües, presupuesto. bilingüe en todas las regiones
Y NIÑOS Minedu y Gobiernos y zonas de mayor densidad
regionales. poblacional nativa y campesina.
MEJORAMIENTO Sistematizar la Elaboración del marco legal Marco legal sin incentivos
DEL MARCO LEGAL. información sobre concordado y eliminación de perversos para la deforestación
ELIMINACIÓN DE normas legales. incentivos perversos. y degradación de bosques, con
INCENTIVOS PERVERSOS indicadores de impactos.
CAPACITACIÓN Y Evaluar planes Plan para capacitación de Escuelas técnicas y proyectos

FINANCIAMIENTO EN de acción en dirigentes y capacitadores, demostrativos en todas las
SISTEMAS PRODUCTIVOS Y proyectos en actual presupuesto para centros regiones y provincias de más alta
COMPETITIVOS implementación. de capacitación. prioridad.
31
ACCIONES 1OO DÍAS UN AÑO CINCO AÑO

SUGERIDAS
ZONIFICACIÓN Evaluar el estado Terminar ZEE y OT en zonas de 100% de la ZEE ‘micro’ y
ECOLÓGICA Y actual. alta prioridad. OT terminado, con planes
ECONÓMICA participativos de uso de la tierra.
(ORDENAMIENTO
TERRITORIAL)
VALORACIÓN DE LOS Elaborar términos Desarrollar cuentas ambientales Cuentas ambientales,

BIENES Y SERVICIOS de referencia y forestales piloto, y sectoriales y cuentas satélite
AMBIENTALES/ para el desarrollo capacitación de especialistas en forestal –a nivel nacional y de
FORESTALES metodológico. manejo de las cuentas. regiones– en implementación.
EDUCACIÓN Y Elaborar un plan de Identificación de mercados,

CAPACITACIÓN EN acción intersectorial proveedores y usuarios, y
SERVICIOS AMBIENTALES, con la sociedad civil. desarrollo de mecanismos de
MERCADOS NACIONALES mercado.
E INTERNACIONALES
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• WUST, Walter
S. d. Actualidad Ambiental: La tala del algarrobo en Piura es un problema recurrente.
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35

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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE

PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL

© CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral

ACRÓNIMOS DOCUMENTO DE POLÍTICA 5

2 DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL 10

OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS

OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA

RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION

En este contexto presentamos el documento de política “Conservación de bosques y deforestación”,

Estas propuestas de política buscan aportar en la generación de un debate alturado e informar

Javier Portocarrero Maisch Luz Gamarra Caballero

AIDER / Asociación para la Investigación y Desarrollo Integral.

La conservación de bosques y su lado adverso, la deforestación, son temas de gran actualidad y

El sector forestal es el principal foco de acción dentro de la estrategia de mitigación, diseña-

En la actualidad, el proyecto de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA)

La titulación de la tierra o la estabilidad de su tenencia siguen siendo la principal preocupación de

• Fortalecimiento de un sistema permanente de monitoreo participativo.

La primera opción de política es la conservación sostenible de los ecosistemas forestales con el

El costo principal de la primera está en incrementar su capacidad de operación, gestión y metas de

En el caso de la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería resulta una alter-

En la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería puede ser altamente produc-

En la conservación de bosques, pago por servicios ambientales:

En la restauración de las tierras degradadas, desarrollo de sistemas agroforestales:

i. Inventario y catastro nacional de bosques y recursos forestales y valorización de activos fo-

v. Educación bilingüe de mujeres, jóvenes y niños.

2. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL

• Objetivo 1. Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

2.2 La conservación de los bosques en el Perú

La región de la sierra, o los Andes Centrales, también ha albergado importantes extensiones de

simo en la subsistencia y el desarrollo de las poblaciones andinas. Lamentablemente, hoy se ven

2.3 La deforestación y degradación de bosques

160 000 147 624 152 161 150 289

FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Minagri/SDO-OTCA 2015.

En la actualidad, el proyecto de la OTCA7 viene realizando el monitoreo de la deforestación en la

En el Gráfico 1 se puede apreciar claramente la tendencia creciente y sostenida de la pérdida de

ÁREAS COMUNIDADES RESERVAS BOSQUES BOSQUES PREDIOS HUMEDALES NO

FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Mingrai/SDO-OTCA 2015.

El deficiente reglamento de cambio de uso de la tierra11, la falta de un adecuado ordenamiento

En resumen, la explotación antrópica de los bosques nativos es básicamente de carácter extractivo.

CC. Y el objetivo regional estratégico y de políticas de fortalecimiento de la gestión sostenible de

3.1 Conservación de los ecosistemas forestales12 con pago por servicios

El mantener o ampliar el espacio protegido o conservado no es suficiente. Lo más importante en esta

3.2 Recuperación y restauración de bosques y tierras forestales degradadas

En el camino opuesto a la conservación de los bosques se presenta el problema de la deforestación,

El concepto de restauración se basa en la recuperación o reactivación de la capacidad de resilien-

PNUD (2002). «Estudio de Métodos». En Contabilidad Ambiental Serie F, n.° 78.

En vista de la magnitud del problema de degradación de bosques y tierras forestales en el Perú,

La reposición, recuperación o restauración de tierras degradadas se puede llevar a cabo de diferen-

i. Protección de las tierras degradadas para su recuperación en función de su capacidad de

COMPONENTE COSTOS BENEFICIOS GANADORES PERDEDORES COSTO/ BENEFICIO

mujeres, jóvenes y CCNN. Las mujeres y jóvenes pueden

OPCIONES COSTOS BENEFICIOS GANADORES PERDEDORES COSTO/BENEFICIO

5.OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS A CINCO AÑOS

En el caso de la opción de política de recuperación de tierras degradadas, la alternativa más efecti-

El desarrollo de la agroforestería tiene como objetivo específico ofrecer oportunidades de mejo-

En resumen, el objetivo principal y de fondo en estas opciones es lograr el manejo sostenible de

En ambos casos, el mejoramiento de la gobernanza, la educación y la capacitación con criterios de

OPCIÓN OBJETIVOS ESPECÍFICOS RESULTADOS ESPERADOS

RECUPERACIÓN DE 1. Elaboración del catastro nacional de Se ha completado el catastro nacional de tierras

6. OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA

Las dificultades u obstáculos para la implementación de las opciones de política seleccionadas

En la conservación de bosques, el pago por servicios ambientales:

la existencia o persistencia de los incentivos perversos que alientan la informalidad, de lo