Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 2949025

OPINIÓN Nº 046-2013/DTN

Entidad: Hilmer Linares Díaz

Asunto: Prestaciones adicionales en contratos de supervisión de obra,

derivadas de mayores partidas y metrados en el expediente
técnico de obra

Referencia: Comunicación recibida el 9.MAY.2013

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Hilmer Linares Diaz consulta sobre

la posibilidad de aprobar mayores prestaciones de supervisión como consecuencia de
la aprobación de un expediente técnico con mayores partidas y metrados a los
inicialmente requeridos.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS1

La consulta formulada es la siguiente:

“En la ejecución de un contrato de concurso oferta, la Entidad ante un mandato

contenido en un laudo arbitral, aprobó un expediente técnico cuyo presupuesto de
obra aumento en un veinticinco (25%) por ciento, debido al incremento de
mayores metrados y partidas nuevas necesarias para la obra. (…) ¿Para el
reconocimiento de las mayores prestaciones a favor de la supervisión como
consecuencia de la aprobación del expediente técnico con mayores metrados,
1
De conformidad con los antecedentes de la siguiente consulta, su absolución se realizará de
conformidad con las disposiciones de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF,
vigentes hasta el 19 de septiembre de 2012.
 2

podrá emplearse el procedimiento de adicionales de supervisión derivados de

adicionales de obra, contenidos en el artículo 41 de la Ley de Contrataciones del
Estado?” (sic).

Sobre el particular, corresponde señalar lo siguiente:

2.1 El artículo 190 del Reglamento establece que toda obra debe contar, de modo
permanente y directo, con un supervisor o inspector de obra 2, a elección de la
Entidad, a menos que el valor de la obra a ejecutarse sea igual o superior al
monto establecido en la Ley Anual de Presupuesto, supuesto en el cual
necesariamente deberá contarse con un supervisor de obra.

Asimismo, el artículo 193 del Reglamento precisa que a través del supervisor
la Entidad controla los trabajos realizados por el contratista, siendo el
supervisor el responsable de velar de forma directa y permanente por la
correcta ejecución de la obra y el cumplimiento del contrato.

Como se aprecia, si bien el contrato de supervisión de obra es un contrato

independiente del contrato de obra –en tanto constituyen relaciones jurídicas
distintas–, ambos se encuentran directamente vinculados en virtud de la
naturaleza accesoria que tiene el primero respecto del segundo. Esta relación de
accesoriedad determina que, por lo general, los eventos3 que afecten la
ejecución de la obra también afecten las labores del supervisor.

2.2 Ahora bien, considerando la relación de accesoriedad descrita en el numeral

anterior, el artículo 191 del Reglamento 4 establecía dos supuestos en los que se
podían aprobar prestaciones adicionales de supervisión originadas por eventos
que afectaban la ejecución de la obra. Estos supuestos eran los siguientes:

(i) Prestaciones adicionales de supervisión originadas por variaciones en el

plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, en los
casos distintos a adicionales de obra, bajo las mismas condiciones del
contrato original, hasta el límite del quince por ciento (15%) del monto
contratado de la supervisión, considerando para el cálculo todas las
prestaciones adicionales previamente aprobadas. Podía superarse dicho
límite con la aprobación previa al pago de la Contraloría General de la
República5.
2
Cabe precisar que, de conformidad con el artículo 190 del Reglamento, el inspector es un
profesional, funcionario o servidor de la propia Entidad; por su parte, el supervisor es una persona
natural o jurídica contratada por la Entidad, previo proceso de selección.
3
Como ejemplo de estos eventos puede considerarse la ampliación de plazo de la obra, la resolución
del contrato de obra, la aprobación de prestaciones adicionales de obra, entre otros.
4
Artículo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entró en
vigencia el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
5
El segundo párrafo del artículo 191 del Reglamento establecía que “Cuando en los casos distintos a
los de adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo
de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen mayores prestaciones en
la supervisión, el Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato
 3

(ii) Prestaciones adicionales de supervisión que se originaban por adicionales

de obra, hasta el límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original, siempre que se contara con la asignación presupuestal
necesaria6.

Como puede apreciarse, los supuestos que habilitaban la aprobación de

prestaciones adicionales de supervisión se originaban, principalmente, por
eventos que afectaban la ejecución de la obra. En el primer caso, por
variaciones en el plazo o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra y, en el
segundo, por adicionales de obra.

De esta manera, considerando los constantes cambios que puede sufrir una obra
durante su ejecución y la obligación que tiene la Entidad de controlar directa y
permanente la ejecución de la obra a través del supervisor, la normativa de
contrataciones del Estado permitía la aprobación de prestaciones adicionales de
supervisión por eventos que afectaban la ejecución de la obra.

2.3 No obstante, los supuestos detallados en el numeral anterior no eran los únicos
a través de los cuales una Entidad podía aprobar prestaciones adicionales en los
contratos de supervisión de obra.

Al respecto, debe indicarse que el primer párrafo del artículo 41 de la Ley 7

establecía que “Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de
la contratación, la Entidad podrá ordenar y pagar directamente la ejecución
de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el
veinticinco por ciento (25%) de su monto, siempre que sean indispensables
para alcanzar la finalidad del contrato. (…).” (El subrayado es agregado).

Como se desprende del artículo citado, la normativa de contrataciones del

Estado establecía que, de manera excepcional, la Entidad podía ordenar la
ejecución de prestaciones adicionales de servicios, incluidos también los
contratos de supervisión de obra, hasta el veinticinco por ciento (25%) del
monto del contrato original, cuando estas prestaciones eran indispensables para
alcanzar la finalidad del contrato. Ello, siempre que la Entidad contara con
original y hasta por un máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión,
considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas.”

Asimismo, el tercer párrafo del artículo 191 del Reglamento señalaba que “Cuando dichas
prestaciones superen el quince por ciento (15%), se requiere aprobación previa al pago de la
Contraloría General de la República, la que deberá pronunciarse en un plazo no mayor de quince
(15) días hábiles, el mismo que se computará desde que la Entidad presenta la documentación
sustentatoria correspondiente, transcurrido el cual sin haberse emitido pronunciamiento, las
prestaciones adicionales se considerarán aprobadas, sin perjuicio del control posterior.”
6
El cuarto párrafo del artículo 191 del Reglamento precisaba que “En los casos en que se generen
prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, se aplicará para la supervisión lo dispuesto en
los artículos 174º y 175º, según corresponda.”
7
Artículo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entró en
vigencia la Ley Nº 29873, que lo modificó.
 4

disponibilidad presupuestal y su titular aprobara las prestaciones adicionales,

mediante resolución previa; tal como lo precisaba el artículo 174 del
Reglamento8.

En este punto, es importante indicar que la potestad de ordenar la ejecución de

prestaciones adicionales respondía no solo al propósito de alcanzar la finalidad
de la contratación, sino, principalmente, a la satisfacción del interés público
que subyace a esta; por lo que, resultaba posible que la Entidad ordenara al
contratista la ejecución de prestaciones adicionales que tuvieran su origen en el
propio contrato de supervisión, y que no derivaran de eventos que afectaran la
ejecución de la obra supervisada.

Por lo tanto, para ordenar la ejecución de prestaciones adicionales de

supervisión de obra que tuvieran su origen en el propio contrato de supervisión,
y que no derivaran de eventos que afectaran la ejecución de la obra
supervisada, la Entidad debía tener en consideración que el monto de las
prestaciones autorizadas no excediera el veinticinco por ciento (25%) del
monto del contrato original de supervisión. Asimismo, bajo este supuesto, el
costo de la supervisión no podía exceder el diez por ciento (10%) del valor
referencial de la obra o del monto vigente del contrato de obra, el que resultara
mayor, de conformidad con lo indicado en el primer párrafo del artículo 191
del Reglamento.

2.4 Teniendo en consideración lo expuesto, una Entidad podía aprobar

directamente prestaciones adicionales en contratos de supervisión en tres
supuestos: (i) cuando ordenaba la ejecución de prestaciones adicionales que
tuvieran su origen en el propio contrato de supervisión9, y que no derivaran de
eventos que afectaran la ejecución de la obra supervisada, hasta el límite de
veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original de supervisión;
(ii) cuando se producían variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el
ritmo de trabajo de la obra, en los casos distintos a adicionales de obra, hasta el
límite del quince por ciento (15%) del monto contrato original de supervisión;
y (iii) cuando se aprobaran prestaciones adicionales de obra, hasta el límite de
veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original de supervisión.

Como se aprecia, existían tres supuestos independientes a través de los cuales

se podían aprobar prestaciones adicionales de supervisión. Cada uno de estos
supuestos presentaba sus propias condiciones de aprobación y sus propios
límites, independientes entre sí.

En esa medida, correspondía a cada Entidad, considerando las condiciones

particulares del contrato de supervisión, evaluar la aprobación y pago de una
prestación adicional de supervisión, teniendo en consideración los diferentes
supuestos indicados, sus respectivos límites y los requisitos para su aprobación.

8
Artículo vigente hasta el 19 de septiembre de 2012, pues el 20 de septiembre de 2012 entró en
vigencia el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que lo modificó.
9
Es decir que, considerando la naturaleza accesoria de este contrato, era necesario ampliar su alcance
para controlar la totalidad de la obra ejecutada por la Entidad.
 5

2.5 En relación con lo anterior, es importante indicar que, para determinar los
costos de las prestaciones adicionales de supervisión, la Entidad debía
considerar el supuesto en virtud del cual había aprobado la ejecución de tales
prestaciones, así como su alcance.

Así, en caso de prestaciones adicionales de supervisión derivadas de

adicionales de obra, el costo de dichas prestaciones se determinaba sobre la
base de las especificaciones técnicas del bien o servicio y de las condiciones y
precios pactados en el contrato; en defecto de estos se determinaba por acuerdo
entre las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 del
Reglamento. Dicha regla también se aplicaba a las prestaciones adicionales que
tenían su origen en el propio contrato de supervisión, y que no derivaban de
eventos que afectaban la ejecución de la obra supervisada, dado que se trataba
de nuevas actividades a supervisar.

Asimismo, en el caso de prestaciones adicionales de supervisión derivadas de

variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la
obra, el costo de dichas prestaciones se calculaba bajo las mismas condiciones
del contrato original, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 191
del Reglamento.

Esta distinción consideraba que las prestaciones adicionales podían implicar la

realización de nuevas actividades, para las que se requería pactar un precio, o
una mayor cantidad de las mismas actividades inicialmente contratadas, a las
que correspondía aplicar el mismo precio de manera proporcional.

2.6 Ahora bien, es objeto de la presente consulta determinar la posibilidad de

autorizar la ejecución de prestaciones adicionales de supervisión como
consecuencia de la aprobación, por mandato de un laudo arbitral, de un
expediente técnico de obra con mayores metrados y nuevas partidas a los
originalmente previstos, en el marco de una obra ejecutada bajo la modalidad
de concurso oferta.

Al respecto, debe reiterarse que los supuestos bajo los cuales se podían
autorizar prestaciones adicionales de supervisión en virtud del artículo 191 del
Reglamento, requerían que se produjeran eventos que afectaran la ejecución de
la obra, tales como variaciones en el plazo de ejecución, variaciones en el ritmo
de trabajo o ejecución de prestaciones adicionales de obra.

No obstante, la aprobación, por mandato de un laudo arbitral, de un expediente

técnico con mayores metrados y nuevas partidas a los originalmente previstos,
no constituía un evento que afectara la ejecución de la obra en sí misma, en
tanto esta aun no se había iniciado, dado que la aprobación del expediente
técnico es uno de los requisitos para ello. En esa medida, en este supuesto no
podía afirmarse que existiera, propiamente, una variación en el plazo de
ejecución o una prestación adicional de obra.
 6

Por lo tanto, las prestaciones adicionales de supervisión que se originaban por

la aprobación del expediente técnico no podían autorizarse en virtud de los
supuestos previstos en el artículo 191 del Reglamento.

Sin embargo, considerando que las prestaciones adicionales de supervisión

originadas por la aprobación de un expediente técnico de obra con mayores
metrados y nuevas partidas, derivaba de un evento que no se producía durante
la ejecución de la obra, pero que, aun así, resultaban necesarias para cumplir la
finalidad del contrato de supervisión –la misma que implicaba controlar la
ejecución de la obra en su totalidad–, era posible que la Entidad las aprobara
conforme al supuesto previsto en el artículo 41 de la Ley. En este supuesto, las
prestaciones adicionales de supervisión podían aprobarse hasta el límite de
veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original de supervisión.

3. CONCLUSIÓN

Cuando en una obra ejecutada bajo la modalidad de concurso oferta, se aprobaba, por
mandato de un laudo arbitral, un expediente técnico de obra con mayores metrados y
nuevas partidas a los originalmente previstos, era posible autorizar la ejecución de
prestaciones adicionales de supervisión, de conformidad con el supuesto establecido
en el artículo 41 de la Ley.

Jesús María, 31 de mayo de 2013

AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ

Director Técnico Normativo

CVP/.