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CAPÍTULO V
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE

LA GERENCIA PÚBLICA
El presente capítulo pretende mostrar el contenido del

presupuesto como un instrumento de la gerencia pública que
permite alcanzar los objetivos del gobierno establecidos en el
Plan de Desarrollo en los términos de la Constitución Nacional.
El presupuesto no se puede analizar como Ley formal pues la

misma solamente tiene vigencia por el año fiscal, siendo
necesario el estudio de la Ley Orgánica de Presupuesto que es la
que establece los términos de preparación, aprobación, ejecución
y control que se deben tener en cuenta al elaborarlo.
Desde ésta perspectiva, cualquier distanciamiento de los

miembros de la corporación pública de elección popular de la
norma orgánica vigente durante el proceso de trámite,
aprobación y expedición de la norma anual de presupuesto, bien
sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o adicionando
nuevos conceptos, implicaría una violación que generaría la
inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma expedida.
La norma orgánica de presupuesto es para los miembros de una

corporación pública de elección popular, un marco de referencia,
que limita y condiciona su propia capacidad y alcance para
desarrollar la materia; es una norma cuyos contenidos
constituyen una condición previa, no posterior, del proceso de
producción de las normas inferiores que desarrollan la materia
que regulan.
El capítulo se encuentra dividido en cinco partes: La primera

determina el objetivo del capítulo, que es establecer si el
presupuesto es un instrumento del Plan de Desarrollo; la
segunda desarrolla el contenido de la Ley Orgánica de
Presupuesto en los términos de sus cuatro elementos, a saber:
preparación, aprobación, ejecución y control con análisis de la
Corte Constitucional sobre el mismo; la tercera parte analiza el
contenido del presupuesto, Posteriormente analizamos la Ley de
El Presupuesto como Instrumento de la Gerencia Pública 171
ajuste fiscal de las entidades territoriales en su componente de

normas de presupuesto, luego el control del mismo constituye
la cuarta parte; y finaliza el capítulo, con la conclusión que el
presupuesto es un instrumento del plan de desarrollo y que éste
corresponde al modelo de la gerencia pública en una economía
de mercado.
1. OBJETIVOS
1.1 Objetivo General
El conocimiento del ciclo presupuestal en cada una de sus fases:

elaboración, presentación, aprobación, ejecución, y liquidación
del presupuesto estatal.
1.2 Objetivos Específicos
• Identificar la importancia del presupuesto teniendo en cuenta

los usos y asignación de los recursos públicos.
• Desarrollar la capacidad para la elaboración, presentación,
aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto público y la
consistencia de los cálculos de ingresos y gastos.
• Comprender la dinámica y correlación del Presupuesto con su
ejecución y el Programa Anual Mensualizado de Caja.
• Entender los procesos de ejecución del presupuesto,
ordenación de gasto y su correlación con la contratación pública
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DEL PLAN DE

DESARROLLO
La Constitución colombiana de 1991, en su Título XII,

denominado del Régimen Económico y de la Hacienda Pública,
capítulo primero, entrega al Estado la propiedad del subsuelo y
de los recursos naturales no renovables, admitiendo la
existencia y defensa de la propiedad e iniciativa privada dentro
de los límites del bien común; deja en cabeza del Estado la
dirección general de la economía, para lo cual podrá intervenir
por medio de la Ley en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados
tendientes a buscar el bienestar de sus habitantes.
Jaime Ramírez Plazas 172
En su capítulo segundo (artículos 339 a 344), determina la

existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas en un marco de sostenibilidad fiscal. En la parte
general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptados por el
gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución.
Las entidades territoriales (municipios, distritos, provincias,

asociación de municipios, territorios indígenas, áreas
metropolitanas, departamentos y las regiones), elaborarán y
adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno
nacional planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la
Ley.
La Ley Orgánica del Plan (Ley 152 de 1994), regula lo

correspondiente a la programación, aprobación, modificación del
Plan en los niveles nacional y territorial a la que debe someterse
la administración pública.
El capítulo tercero del Título XII (artículo 345 a 355) establece

que el presupuesto deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo (artículo 346); determina que el mismo debe contener
la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante
la vigencia fiscal respectiva (artículo 347), y señala el contenido
de la Ley Orgánica de Presupuesto en el marco de la
sostenibilidad fiscal, la cual regula lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales
para contratar (artículo 352).
La importancia del presupuesto en la sociedad moderna radica

en la movilización de grandes volúmenes de recursos, creando
con ello una variable importante desde el punto de vista

económico, tanto cuantitativo como cualitativo; así mismo el
presupuesto provee las normas legales para que la ejecución del
gasto público se controle y se evalúe su eficiencia.
El Congreso de la República ha expedido las leyes 38 de 1989,

179 de 1994, 225 de 1995 y 617 del 2000, que conformarán el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, las cinco primeras se
encuentran compiladas en el Decreto - Ley No. 111 de enero 15
de 1996. Así mismo, el gobierno nacional expidió el decreto 568
de marzo 26 de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del
Presupuesto. Podemos decir que en estos dos decretos (decretos
111/96 y 568/96) y en la Leyes 617 del 2000 y 819 de 2003 se
encuentra todo lo concerniente a las normas de presupuesto
como instrumento del Plan de Desarrollo.
La Corte Constitucional estableció que el presupuesto está

llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de la
política fiscal en manos de la democracia y a la cual se confía la
eficiente y justa asignación de los recursos y desarrollo
económico. En consecuencia, el proceso presupuestal, salvo las
excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede
ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a
determinados fines, es decir, rentas de destinación específica,
las cuales le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las
finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función
política de orientar el gasto y los recursos existentes para
satisfacer las necesidades que en cada momento son prioritarias
para asegurar la ejecución ordenada y justa de las prioridades
trazadas en la Ley de Presupuesto y en el Plan de Desarrollo.
3 FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL

ESTADO
Desde hace mucho tiempo es un lugar común señalar que la

presencia del Estado no es necesaria solo para la provisión de
ciertos servicios de carácter colectivo relacionados con la defensa
de la soberanía nacional, la administración de justicia y las
relaciones internacionales, sino que, constituye también un
instrumento para garantizar la propiedad privada, el
cumplimiento de los contratos, la libre competencia y otro
conjunto de reglas cuya preservación se considera indispensable
para obtener el funcionamiento de la organización económica y
social que se haya dado la sociedad en determinado momento

histórico.
Desde los primeros decenios del siglo XX, bajo la influencia de la

teoría Keynesiana, se ha defendido y promovido también la
intervención directa del Estado en la producción de bienes y
servicios por cuanto se asegura que ello contribuiría a mejorar
el desempeño de la economía y el bienestar de la población. En
esta dirección, para el logro sus objetivos, el Estado debería
proveer de manera directa la producción de bienes y servicios
financiándola con recursos originados en las diferentes fuentes,
como impuestos, contribuciones, tasas, endeudamiento, etc.
Durante los últimos años, un número creciente de estudios han

señalado la presencia de fallas de gobierno y han concluido que
la provisión directa de bienes sociales por parte del Estado no es
la forma más eficiente de hacerlo; por el contrario, se considera
que ésta conduce al despilfarro de recursos y en su lugar han
recomendado el uso extenso de mecanismos indirectos de
intervención estatal que creen las condiciones adecuadas para
que la provisión de los bienes públicos pueda ser efectuada por
la empresa privada en condiciones de competencia.
En estas condiciones, la intervención del Estado se manifiesta

sobretodo mediante el uso de esquemas de regulación sobre
actividades consideradas estratégicas, como aquellas
relacionadas con el sector financiero y los servicios públicos; o
por medio de controles sobre la actividad privada o con otro tipo
de medidas que contribuyan a incentivar o desestimular el
desarrollo de aquellas actividades que el Estado considere
conveniente apoyar o no, para lograrlo se pueden establecer
subvenciones, impuestos o contribuciones; modificar sus tasas o
acudir a mecanismos de planeación indicativa, según sea el
caso.
La teoría tradicional ha mostrado la existencia de tres tipos de

funciones y políticas a cargo del Estado a saber:
3.1 FUNCIÓN DE ASIGNACIÒN DE RECURSOS
Se refiere al proceso mediante el cual se adelanta la provisión de

bienes públicos o bienes sociales que son aquellos cuyo
suministro no puede estar a cargo de los particulares, mediante
transacciones del mercado por cuanto no es factible, someterlo

al principio de exclusión.
La teoría ha señalado otros casos en donde el mercado parece no

garantizar una solución eficiente en el suministro de bienes y
servicios, lo que permite justificar que en su producción
intervenga el Estado, en especial de manera indirecta. Se trata
en esta situación, que mediante el empleo de mecanismos de
regulación, estimulo u otro mecanismo, que garantice una mejor
asignación de los recursos en términos sociales, se puedan crear
las condiciones para su prestación a través de la actividad
privada.
Son ejemplos de los bienes meritorios la educación, la salud, la

seguridad social, etc., los cuales se considera conveniente que el
Estado genere las condiciones de competencia. Ocurre también
cuando se dan las externalidades en la producción o consumo
de ciertos bienes, que conducen a una ineficiente asignación de
los recursos productivos y que valida la intervención del Estado
para promover su corrección.
En síntesis, ésta teoría le concede mayor importancia a la

creación de las condiciones propicias de competencia para que la
empresa privada reciba los estímulos adecuados que fomenten
su participación en la producción de tales bienes.
3.2 FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN
Parte de la premisa de que no necesariamente la distribución de

la renta y la riqueza que surge del funcionamiento de los
mercados, constituye una distribución socialmente justa, es
decir, que se considere socialmente deseable, lo cual es una
cuestión política y, por lo mismo, está sujeta a cambiar con el
tiempo según sea la organización social existente en un
momento. Una decisión de éste tipo es indicativa de que la
sociedad ha convenido en sacrificar algo de eficiencia para
mejorar la equidad y reducir las desigualdades sociales.
Debido a las dificultades de medición que conlleva la decisión

de escoger entre eficiencia y equidad, que menos interfieran con
las decisiones individuales, el enfoque de política en estos
aspectos se ha dirigido a la prevención de la pobreza; para ello
se intenta determinar un mínimo que se considere socialmente

aceptable, para lo cual el Estado mediante el uso de
subvenciones y otros tipos de mecanismos promueva la atención
de necesidades básicas insatisfechas de los grupos más pobres
de la sociedad y de aquellos sectores de la población más
vulnerables, como son los niños, ancianos, minusválidos,
desempleados, mujeres jefe de hogar, etc.
3.3 POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN Y CRECIMIENTO
Esta teoría defiende el uso activo de la política presupuestaria

argumentando que ésta constituye un instrumento eficaz para
alcanzar mayores niveles de ocupación de los factores y tasas de
crecimiento económico positivas con estabilidad en el nivel de
precios.
La actividad estatal aumenta la demanda agregada cuando

gasta, y la reduce cuando incrementa los impuestos con un
efecto multiplicativo. Pero no sólo se afecta el nivel de la
demanda total: dependiendo del énfasis o características que
asuma el gasto público o la financiación del mismo, bien se haga
mediante tributación o endeudamiento, lo cual va a incidir sobre
la economía, afectando la cantidad de dinero en circulación, el
nivel de tasa de interés y la tasa de cambio.
Es común encontrar en cualquier texto de macroeconomía que el

déficit expansivo y el superávit restrictivo junto con la
demostración de que incluso un presupuesto equilibrado, tienen
efecto expansivo sobre el gasto.
Para ésta teoría la importancia de la acción del Estado radica en

la canalización de recursos hacia sectores de baja rentabilidad
privada pero de alta conveniencia social o de elevado riesgo,
donde la participación privada difícilmente se lograría y, en
general, para estimular el crecimiento de la economía con un
mayor equilibrio regional y sostenibilidad ambiental.
En resumen, se puede decir que la forma como el Estado asigna

los recursos, es decir, el gasto y la manera como capta los
ingresos, constituyen el objeto de la teoría de las finanzas
públicas; el manejo de los instrumentos para incidir sobre el
nivel y composición de los ingresos y gastos del Estado
constituye la política fiscal, en el cual el presupuesto es el
instrumento de manejo financiero más importante, donde se

programa y registra el gasto público y su forma de financiación,
así como, se establecen las reglas para su ejecución.
4 EL PROCESO HISTORICO DE LA FORMACIÓN DEL

PRESUPUESTO
El presupuesto, como hoy lo conocemos, surge en el siglo XIX

como expresión principal del predominio político que adquieren
las representaciones populares a través del Parlamento en el
Estado liberal; el Parlamento expresa la voluntad popular en el
presupuesto para canalizar y tramitar las demandas sociales n
mediante la determinación de los ingresos, la mayoría de los
cuales tienen origen en los impuestos, y la determinación del
gasto, de Acuerdo con el Plan de Desarrollo que tiene origen en
el voto programático.
4.1 DOCTRINAS SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL

PRESUPUESTO
Históricamente, el derecho presupuestal ha presentado diversas

doctrinas para explicar la naturaleza jurídica del presupuesto
dentro de las cuales podemos resaltar las siguientes:
4.1.1 TEORIA DUALISTA: Tiene origen en la crisis

constitucional prusiana (Alemania), que se presentó entre 1862
y 1866, cuando el Parlamento se abstuvo de aprobar el
presupuesto presentado por la Corona, creándose la pregunta de
cómo podría funcionar el Estado sin presupuesto, surgiendo
entonces la teoría de que el presupuesto era la expresión de Ley
en el sentido formal, porque expresaba la opinión política del
Parlamento y no material, que es la que señala los deberes y los
derechos de los ciudadanos; en ese orden de ideas, el gobierno
puede recaudar los ingresos y autorizar los gastos con base en
las leyes que los crean y los autorizan, siendo entonces la Ley
anual de presupuesto la compilación de leyes anteriores, por
tanto, si ésta última no es expedida, la marcha de la
administración no se paraliza.
4.1.2. EL PRESUPUESTO COMO ACTO CONDICIÓN Según

esta teoría el presupuesto anual llámese Ley, Ordenanza,
Acuerdo o Resolución, no hace más que asegurar la ejecución de
leyes preexistentes, no siendo entonces más que una norma que

estima las rentas y autoriza los gastos.
4.1.3. EL PRESUPUESTO COMO ACTO JURÍDICO COMPLEJO

Para esta teoría es necesario distinguir el presupuesto de
ingresos del presupuesto de gastos, pues ambos tienen
naturaleza jurídica diferente.
4.1.4. EL PRESUPUESTO COMO ACTO POLÍTICO Según esta

teoría al ser aprobado o negado el presupuesto, por el órgano de
control político, éste no hace sino una manifestación de carácter
típicamente político, más que jurídico.
4.1.5. EL PRESUPUESTO COMO NORMA FORMAL Y

MATERIAL Para esta teoría la norma de presupuesto tiene un
carácter coactivo, imperativo, de regulación de conductas de la
administración y de los ciudadanos, funciones típicas de toda
norma jurídica producida por el órgano de control político,
conformándose así la doble condición de ser formal y material.
4.1.6 ENFOQUES PRESUPUESTALES
El presupuesto público se puede ver y leer desde varios puntos

de vista, en este sentido se presenta en el gráfico siguiente dos
grandes lecturas: una relacionada con la asignación
especialmente del gasto y la otra por quienes toman la decisión
de asignar o aprobar el presupuesto público territorial.
ENFOQUES DEL
PRESUPUESTO
POR POR
ASIGNACIÓN DECISIÓN
RUBROS DEMOCRACIA
TRADICIONALES REPRESENTATIVA
POR METAS Y DEMOCRACIA

RESULTADOS PARTICIPATIVA
En relación con la asignación se identifica el proceso tradicional

de rubros presupuestales tanto de ingresos como de gastos e
inversiones con otro nuevo, que va más allá de la aprobación de
las simples apropiaciones presupuestales y se refiere al
cumplimiento de metas y resultados de las asignaciones
tradicionales.
La otra lectura de toma de decisiones, muestra igualmente una

nueva tendencia que va más allá de la aprobación tradicional del
presupuesto por parte del gobierno congresistas diputados y
concejales elegidos bajo el esquema de la democracia
representativa, para pasar a involucrar a la ciudadanía y
organizaciones directas de éstas en los procesos de preparación,
discusión y aprobación de los presupuestos bajo el esquema de
democracia participativa.
Este último esquema de democracia participativa, impulsado

recientemente en el país, ya tiene una historia más larga en
otros países como Brasil con experiencias exitosas en algunas
ciudades específicas como Porto Alegre, en donde se implementa
el llamado Presupuesto Participativo.
Es importante precisar que se debe tener presente la realidad y

marco normativo particular de cada uno de los países en donde
funciona estos procesos de presupuestación, a efectos de tomar
la experiencia para aplicar en Colombia, donde en algunas
ciudades igualmente se ha avanzado en proceso de planeación y
presupuesto participativo como es el caso de Bogotá, Medellín y
Risaralda especialmente.
5. CONCEPTO JURÍDICO DEL PRESUPUESTO
El presupuesto es, en primer lugar, un estimativo de los ingresos

fiscales que pasaron históricamente de ser autorizados por él, a
ser estimados, dejándose a cada norma la capacidad de crear y
organizar cada una de las rentas que constituyen los ingresos; y
en segundo lugar, la autorización de los gastos, limitando sus
cantidades a los valores establecidos en el presupuesto y fijando
el empleo o destino que debe dárseles a los mismos. Finalmente,
es la prerrogativa que las democracias representativas reconocen
al órgano de control político, como expresión de la voluntad
popular, en materias fiscales mediante la expedición de una

norma con vigencia anual.
6. ETAPAS PRESUPUESTALES
El presupuesto comprende cuatro (4) etapas a saber;

preparación, aprobación, ejecución y control, las cuales
desarrollaremos a continuación.
6.1 PREPARACIÓN
Corresponde al gobierno en sus diferentes niveles preparar el

proyecto de presupuesto teniendo en cuenta el Sistema
Presupuestal, el cual está constituido por un Plan Financiero,
un Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual
(artículo 6, Decreto 111 de 1996).
El Plan Financiero es un instrumento de planificación y gestión

financiera del sector público, que tiene como base las
operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario,
monetario y fiscal sean de tal magnitud que ameriten incluirlas
en el Plan.
El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de

inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este
Plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
La Ley, Ordenanza o Acuerdo de presupuesto general del

respectivo nivel territorial, es el instrumento para el
cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico
y social, y comprende el presupuesto de rentas, el presupuesto
de gastos y las disposiciones generales.
6.1.1 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
Es importante tener en cuenta los principios del Sistema

Presupuestal que lo rigen; ellos son (artículos 13 a 21, Decreto
111 de 1996):
6.1.1.1 Planificación. El presupuesto debe guardar

concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, el Plan
de Inversiones, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de
Inversiones. (Art. 13, Decreto 111/96).
En la relación del presupuesto con la planeación, se identifica

claramente que el mismo queda subordinado no solamente bajo
el principio ya descrito de planificación, sino también bajo el
esquema del voto programático, en donde es éste último el que
influye sobre el contenido del plan de desarrollo.
Se podría decir que la relación del presupuesto con el proceso de

planeación se reduce al corto plazo, ya que existe una
planeación de largo plazo, identificada por el diagnóstico de La
entidad y la elaboración y aprobación del Plan de Ordenamiento
Territorial; una planeación de mediano plazo, materializada a
través del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Programa de
Gobierno y su consecuente Plan de Desarrollo junto con su Plan
Financiero Plurianual y el Plan Plurianual de Inversiones; así
como una planeación de corto plazo, reflejada en el Presupuesto
Anual, el Programa Anual de Inversiones (POAI) y el Plan de
Acción.
Ahora bien, de acuerdo con el esquema presentado

anteriormente, se identifica igualmente que el deber ser es que
los programas de gobierno de los candidatos estén sustentados
en un diagnóstico del territorio donde se identifique la situación
real y las necesidades con las posibles soluciones sobre las
cuales el candidato va a plasmar su programa de gobierno.
Por otra parte, una vez elegido el gobernante con su equipo de

gobierno procede a elaborar el plan de desarrollo que regirá
durante los 4 años de gobierno y un año adicional de transición,
proceso que igualmente debe tener presente el Plan de
Ordenamiento Territorial, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, así
como un Plan Financiero Plurianual (de 4 años) que sustente el
Plan de Inversiones y metas plasmadas en el Plan de Desarrollo.
De acuerdo con lo anterior, año tras año y con fundamento en

dicho Plan se elaborará el Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI), en donde cada proyecto de inversión debe estar
soportado en un Plan de Acción, los cuales finalmente harán
parte del capítulo de Inversiones del Presupuestos Anual
respectivo.
6.1.1.2 Anualidad. El año fiscal comienza el primero de enero y

termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de
diciembre no se podrán asumir compromisos con cargo a las

apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los
saldos de apropiaciones no afectados por compromisos
caducarán sin excepción. (Art. 14, Decreto 111/96)
El principio de anualidad, de acuerdo con la Corte

Constitucional1, tiene origen en la Constitución misma y su
esencia es la de poder realizar de forma periódica y continua,
control político al ejecutivo por parte de las corporaciones de
elección popular y de la sociedad en general, sobre la gestión
realizada en un periodo de un año y facilitar la toma de
correctivos en términos de dicha gestión, de forma oportuna. Lo
anterior en razón a que el presupuesto es un instrumento
fundamentalmente político en el cual la sociedad, a través de
sus representantes y los gobernantes, concertan la viabilización
de las políticas públicas, mediante la asignación de recursos.
La desarticulación de los procesos de planeación,

presupuestación y control, llevó a que las reservas terminaran
convirtiéndose, en uno de los orígenes de los déficit de las
entidades públicas y en un factor entorpecedor de la gestión y de
la claridad de las cifras presupuestales. Por esta razón, el
legislador ha intentado, sin éxito, en varias oportunidades
acabar con dichas reservas, inicialmente a través de la ley 179
de 1994, posteriormente, limitarlas a través de la ley 225 de
1995, la ley 819 de 2003 y finalmente a través de la ley 1530 de
2012.
6.1.1.3 Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de

los ingresos y gastos públicos que se espera realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. (Art. 15, Decreto 111/96)
6.1.1.4 Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y

recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las
apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la
respectiva entidad. (Art. 16, Decreto 111/96)
6.1.1.5 Programación integral. Todo programa presupuestal

deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de
funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas
demanden como necesarias para su ejecución y operación de
1
Ver entre otras Sentencias C-478 de 1992, C337 de 1993 y C-502 de 1993.
conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.

(Art. 17, Decreto 111/96)
6.1.1.6 Especialización. Las apropiaciones deben referirse en

cada órgano de la administración a su objeto y funciones y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas. (Art. 18, Decreto 111/96)
6.1.1.7 lnembargabilidad. Son inembargables las rentas

incorporadas en el presupuesto general, así como los bienes y
derechos de los órganos que la conforman. (Art. 19, Decreto
111/96)
6.1.1.8 Coherencia macroeconómica. El presupuesto debe ser

compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el
gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República. (Art. 20, Decreto 111/96)
6.1.1.9 Homeóstasis presupuestal. El crecimiento real del

presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos
adicionales de cualquier naturaleza, deberá ser congruente con
el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico. (Art. 21, Decreto 111/96).
6.1.1.10 Sostenibilidad Fiscal. La dirección general de la

economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano
nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco
de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de
Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno

empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera
progresiva, que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y

competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del

Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica. (Artículo 334 de la Constitución Política
de Colombia)
Si bien la unidad presupuestal no está expresamente

reglamentado como principio presupuestal en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, el artículo 347 de la Constitución
Política establece que “El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva...”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que

“… dicha disposición contribuye a la realización de los principios a
los cuales está supeditada la elaboración y el contenido de la ley
anual de presupuesto y ley de apropiaciones, de conformidad con
lo dispuesto en el capítulo III del Título XII de la Carta Política,
específicamente el de unidad presupuestal, según el cual los
ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una
misma colectividad, principalmente del Estado, deben estar
agrupados en un mismo documento y ser presentados
simultáneamente para el voto de la autoridad presupuestal.”2
6.1.2 CONFIS
El Consejo Superior de Política Fiscal (artículos 25 y 26 del

Decreto 111 de 1996) está adscrito al Ministerio de Hacienda o
su equivalente en las entidades territoriales; es el rector de la
política fiscal y coordina el sistema presupuestal.
En consecuencia, aprueba, modifica y evalúa el Plan Financiero,

previa presentación al CONPES, y ordena las medidas para su
estricto cumplimiento; igualmente, analiza y conceptúa las
implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones,
previa presentación al CONPES; así mismo, determina las metas
financieras para la elaboración del Programa Anual
Mensualizado de Caja - PAC; y, finalmente, aprueba y modifica
2
Corte Constitucional Sentencia No. C-592/95 Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de

los fondos y de las empresas industriales y comerciales de la
respectiva entidad territorial y las sociedades de economía mixta
con el régimen de aquellos dedicados a actividades no
financieras, previa consulta con el órgano al que se encuentre
vinculado.
6.1.3 PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL
Así, la programación presupuestal no es otra cosa que el proceso

de planeación en el que se refleja la política presupuestal, y cuyo
papel fundamental es orientar las decisiones teniendo en cuenta
la mayor cantidad de variables posibles, de tal forma que dichas
decisiones en un escenario caracterizado por la complejidad
puedan tener los mejores impactos posibles sobre la calidad de
vida de la población. La programación comprende los siguientes
pasos:
1. Lineamientos de Política Presupuestal

2. Calculo inicial y ingresos y gastos globales
3. Plan financiero Plurianual
4. Asignación de cuotas de gasto global (Comités )
5. Elaboración del anteproyecto de presupuesto
6. Discusión del anteproyecto de presupuesto por el CONFIS
7. Ajustes y elaboración del proyecto de presupuesto final y su
exposición de motivos
8. Presentación al órgano de control político (Congreso,
Asamblea y Concejo)
9. Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto
10. Sanción y publicación del presupuesto
11. Decreto de liquidación del presupuesto
La política presupuestal se expresa en los lineamientos que

definen las directrices y parámetros que fija el gobierno en
materia de ingresos y gastos para efectos de proyectar el
presupuesto de la próxima vigencia, y en general se relaciona
con los siguientes temas:
• Políticas de Recursos
• Políticas de Endeudamiento y Sostenibilidad de la Deuda
(Crédito)
• Políticas de Gastos de Funcionamiento
• Políticas de Inversión
• Variables y parámetros macroeconómicos u otros a tener en

cuenta para los cálculos de ingresos y gastos
Por medio de la programación presupuestal se determinan las

pautas generales que las entidades deben seguir en el manejo
del presupuesto, las principales variables macroeconómicas a
tener en cuenta para sus proyecciones, los aspectos sobre
disciplina fiscal, la asignación estratégica del gasto de acuerdo a
prioridades y el uso eficiente y eficaz de los recursos, buscando
optimizar la inversión de tal forma que se logre dar respuesta a
las necesidades más apremiantes de la comunidad y los
compromisos del gobierno.
6.1.4 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
El Presupuesto de rentas y recursos de capital (artículos 27 a 35

del Decreto 111 de 1996), está conformado por "ingresos
corrientes, ingresos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos en el presupuesto y en las entidades
territoriales existen unas rentas adicionales generadas por las
transferencias que hace la Nación a dichas entidades
conformadas por el sistema general de participaciones, los
recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías y los
recursos del Sistema Nacional de Cofinanciación. Expliquemos
cada uno de ellos:
6.1.4.1 Ingresos Corrientes. Son aquellos que ingresan

regularmente al Tesoro Público y se clasifican en Tributarios y
no Tributarios. La Corte Constitucional caracteriza los ingresos
corrientes de la Nación de la siguiente manera:
Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan

otras características que sirven para definirlos y distinguirlos,
entre ellas:
Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir

el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre.
Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta,

que sirve de referente para la elaboración del presupuesto anual.
En consecuencia, constituyen disponibilidad normal del Estado,

que como tal se destina a atender actividades rutinarias.
Por reunir éstas características se consideran ingresos corrientes

no tributarios, las tasas, multas y contribuciones y las rentas
contractuales"
6.1.4.1.1. Ingresos Tributarios. Son los ingresos generados por

los impuestos, es decir, parte de los ingresos que entregan las
personas al Estado sin contraprestación y con carácter
obligatorio; pueden ser directos e indirectos. Los impuestos
directos son aquellos que están ligados a la propiedad, como por
ejemplo, el impuesto a la renta, el impuesto de timbre, el
impuesto de registro y anotación, el impuesto predial y el
impuesto de rodamiento; y los impuestos indirectos, que son
aquellos que están ligados al consumo, como por ejemplo el IVA,
el impuesto de aduanas (importaciones), el impuesto a los
licores, el impuesto al tabaco, y el impuesto de industria y
comercio.
6.1.4.1.2. Ingresos no Tributarios. Son los Ingresos generados

por las tasas y multas; las tasas son la recuperación de los
costos por los servicios públicos que prestan las entidades
públicas, y las multas son los aprovechamientos que reciben las
entidades como sanciones por el incumplimiento de obligaciones
de las personas con el fisco.
6.1.4.2 Recursos de Capital. Son aquellos que ingresan en

forma ocasional al Tesoro Público y comprenden a los
estudiados en el capítulo correspondiente a los ingresos fiscales.
6.1.4.3 INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS

PÚBLICOS
Forman parte del presupuesto general de la respectiva entidad

territorial y están conformados por las rentas propias que son
todos los ingresos corrientes excluidos los aportes y
transferencias del ente central y los recursos de capital.
6.1.4.4 LAS PARTICIPACIONES O TRANSFERENCIAS
Son recursos de las entidades territoriales provenientes de la

Nación y con destinación específica; entre otros tenemos el
sistema general de participaciones, que son recursos al gasto

público social, los fondos de cofinanciación y las regalías con
destinación específica a la inversión. Los ingresos que reciben
las entidades territoriales a título de participación, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 287 numeral 4 de la
Constitución Política de Colombia, hacen parte de los recursos
que éstas pueden administrar autónomamente, como quiera que
constituyen ingresos propios corrientes no tributarios de dichas
entidades, como lo ha reiterado la Corte Constitucional
6.1.5 PRESUPUESTO DE GASTOS
El presupuesto de gastos (artículos 36 a 46 del Decreto 111 de

1996) comprende los gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda pública y los gastos de inversión, los cuales se
presentarán cada uno clasificado en diferentes secciones. En el
presupuesto de gastos solo se podrán incluir partidas que
corresponden a:
Créditos judicialmente reconocidos;
Gastos decretados conforme a la Ley;
Los destinados a dar cumplimiento al plan de desarrollo

legalmente adoptado; y
Normas que organizan la administración y que constituyen título

para incluir partidas en el presupuesto.
Los gastos de funcionamiento son todos los recursos necesarios

para el normal funcionamiento de la administración pública
distribuidos en gastos de personal, integrados por gastos de
administración y gastos de operación, gastos generales y
transferencias corrientes.
El servicio de la deuda pública son todos los recursos que se

deben apropiar con base en los compromisos adquiridos por la
administración pública con las entidades de crédito para la
respectiva vigencia fiscal, los cuales se presentan en intereses,
comisiones y gastos de la deuda pública interna y externa.
Forma parte igualmente del servicio de la deuda, el déficit fiscal
de la vigencia anterior.
Los gastos de inversión son todos los recursos que forman parte
del plan de desarrollo incluidos en el Plan Operativo Anual de
Inversiones; para su ejecución deben estar inscritos y evaluados
en el Banco de Programas y Proyectos de la respectiva entidad,
los cuales se dividen en programas de formación bruta de capital
y gastos operativos de inversión.
6.1.6 DISPOSICIONES GENERALES
Corresponden a las normas tendientes a asegurar la correcta

ejecución del presupuesto y que rigen solo para el respectivo año
fiscal. (Artículo 11 del Decreto 111 de 1996).
6.1.7 DEFINICIÓN DE LAS CUENTAS DEL PRESUPUESTO
Las cuentas del presupuesto de ingresos del Estado, se definen

de la siguiente manera:
6.1.7.1 DISPONIBILIDAD INICIAL
Son los saldos de caja, bancos e inversiones temporales,

proyectados a 31 de diciembre de la vigencia en curso,
excluyendo los dineros recaudados que pertenecen a terceros y
por lo tanto no tienen ningún efecto presupuestal. Hay que
recordar que la disponibilidad debe ser igual al valor estimado
como disponibilidad final de la ejecución presupuestal de la
vigencia en curso. Se debe especificar en un anexo si existen
recursos con destinación específica indicando para ello su origen
y destino.
6.1.7.2 INGRESOS CORRIENTES
Como ya los hemos definido, son los ingresos que reciben

ordinariamente en función de su actividad y aquellos que por
disposiciones legales le hayan sido asignados y se clasifican
como ingresos de explotación, aportes, y otros ingresos
corrientes.
6.1.7.3 APORTES
Estos ingresos comprenden aportes y rentas provenientes de

participaciones, que en general constituyen transferencias de
otros organismos o entidades públicas.
6.1.7.4 OTROS INGRESOS CORRIENTES
Hacen referencia a los recursos que por su naturaleza no se

pueden clasificar dentro de los rubros definidos anteriormente.
6.1.7.5 INGRESOS DE CAPITAL
Son ingresos ocasionales y esporádicos que ingresan al Estado y

que fueron definidos anteriormente en el capítulo de ingresos
fiscales
6.1.7.6 GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Son los gastos necesarios para el normal funcionamiento del

aparato estatal.
6.1.7.6.1 GASTOS DE PERSONAL
Corresponden a los gastos en que incurre el Estado para proveer

los cargos definidos en la planta de personal, así como la
contratación de personal para labores especificas o la prestación
de servicios profesionales.
6.1.7.6.2 GASTOS GENERALES
Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y

servicios necesarios para que el Estado cumpla sus funciones
asignadas por la Constitución, la Ley y demás normas y con el
pago de impuestos y multas a que esté sometido legalmente.
Están conformados por:
6.1.7.6.3 TRANSFERENCIAS
Son recursos que se transfieren a las entidades públicas,

nacionales e internacionales, con fundamento en un mandato
legal, sin contraprestación en bienes y servicios. De igual forma,
involucra las apropiaciones destinadas a la previsión y
seguridad social, cuando el Estado asume directamente la
atención de la misma.
Las transferencias se clasifican en cuatro subcuentas que son:

Transferencias al sector público, Transferencias al exterior,
Transferencias de previsión y seguridad social y Otras

transferencias. En los casos en donde no quede plenamente
identificado el objeto del gasto, se creará un ordinal que lo
identifique.
6.1.7.6.4 TRANSFERENCIAS AL EXTERIOR
Son recursos que transfiere el Estado a organismos

internacionales, con fundamento en los convenios suscritos por
el gobierno, debidamente aprobados. Se clasifican en:
6.1.7.6.5 TRANSFERENCIAS DE PREVISION Y SEGURIDAD

SOCIAL
Son recursos destinados a cumplir las obligaciones del Estado

con la previsión y seguridad social de los servidores públicos.
6.1.7.6.6 OTRAS TRANSFERENCIAS
Son recursos que transfiere el Estado a personas jurídicas o

naturales, con fundamento en un mandato legal, sin
contraprestación en bienes y servicios y que no se pueden
clasificar en las anteriores subcuentas de transferencias. Se
clasifican por objeto del gasto en:
6.1.7.7 GASTOS DE OPERACIÓN
Son gastos que realiza el Estado para adquirir bienes y servicios

que participan directamente en el proceso de producción o que
se destinan a la comercialización, se clasifican en:
6.1.7. 8 GASTOS DE PRODUCCIÓN
Son los gastos que ocasiona la producción de bienes y servicios

por parte de la entidad
6.1.7.9 SERVICIOS DE LA DEUDA
Constituyen el monto total de pagos efectuados durante la

vigencia fiscal por amortización, intereses, gastos y comisiones,
de empréstitos contratados con acreedores nacionales e
internacionales y que se paguen en pesos colombianos o en
moneda extranjera.
Es de resaltar que los créditos de tesorería no tienen efectos

presupuestales y deben ser pagados en un plazo menor de un
año. Los intereses que generen se cancelarán con cargo al
servicio de la deuda.
6.1.7.10 GASTOS DE INVERSIÓN
Son programas destinados a actividades homogéneas en un

sector de acción económica, social, financiera o administrativa a
fin de cumplir con las metas fijadas por el Estado, a través de la
integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y
financieros asignados.
6.1.8 ELABORACIÓN DEL PROYECTO
Corresponde al gobierno (artículos 47 a 50 del Decreto 111 de

1996) la preparación del proyecto de presupuesto general de la
respectiva entidad territorial con base en los anteproyectos que
le presenten los órganos que conforman el presupuesto,
teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios
presupuestales para la determinación de los gastos que se
pretenden incluir en el proyecto de presupuesto.
Las dependencias de hacienda de la respectiva entidad

(ministerio, secretaría) son las encargadas de la estimación de
los ingresos, la preparación de los gastos de funcionamiento, el
servicio de la deuda y las disposiciones generales. La
dependencia de planeación es la encargada de preparar la
inversión. Una vez se ha elaborado el proyecto se lleva a
consideración del organismo competente (CONPES o Consejo de
Gobierno) para su aprobación.
6.2 APROBACIÓN
Corresponde al CONFIS aprobar y modificar mediante

resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de los fondos y
de las empresas industriales y comerciales de las entidades
públicas y las sociedades de economía mixta, con el régimen de
aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta
con el organismo al cual se encuentra vinculada (numeral 4 del
artículo 26 del Decreto 111 de 1996); y a los órganos de control
político de la respectiva entidad territorial (Congreso, Asambleas
y Concejos), el estudio, modificación, aprobación o improbación

del respectivo proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal
siguiente (artículos 51 a 68 del Decreto 111 de 1996), y
comprende los siguientes pasos: presentación, estudio,
aprobación o repetición y liquidación, las cuales explicamos a
continuación.
6.2.1 PRESENTACIÓN
Corresponde al gobierno presentar a consideración del Congreso

Nacional, del 20 al 30 de julio de cada año través del ministro y
las Asambleas departamentales y los Concejos, a través del
secretario de Hacienda, durante los diez (10) primeros días de
las sesiones del mes, de octubre o noviembre de cada año según
sea el caso, el proyecto de presupuesto de rentas, gastos y
resultados para la vigencia fiscal siguiente, con su
correspondiente exposición de motivos.
En consecuencia, el órgano de comunicación oficial del gobierno

con el órgano de control político es el ministro o secretario de
Hacienda según sea el caso, con el cual se llevarán a cabo las
modificaciones al presupuesto mediante la expresión de
conformidad expresada en avales escritos. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los
gastos proyectados, el gobierno, mediante un proyecto de Ley,
Ordenanza o Acuerdo según sea el caso, propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la
modificación de los existentes que financien el monto de los
gastos desfinanciados.
6.2.2. ESTUDIO
Una vez presentado por el gobierno, el proyecto de presupuesto

se enviará a la comisión que por reglamento de la respectiva
corporación tenga la competencia para su estudio, la cual inicia
su estudio verificando si el proyecto se ajusta al Estatuto
Orgánico de Presupuesto; en caso de no estar de conformidad
con la mencionada disposición, será devuelto al gobierno para
que realice las enmiendas correspondientes.
Una vez corregido, se inicia el estudio por la comisión con base

en la ponencia que sobre el mismo hayan hecho el (los)
miembro(s) de la comisión designado(s) para tal fin, la cual
puede ser acogida o modificada y aprobarse o negarse el

proyecto de presupuesto en primer debate. Si el proyecto es
aprobado en primer debate se designan ponente(s); que puede
ser o no el (los) mismo(s) que rindió ponencia para primer
debate, con el fin de rendir ponencia para segundo debate, el
cual ocurrirá en la plenaria de la respectiva corporación.
El Congreso de la República dispone hasta el 20 de octubre de

cada año como plazo máximo para expedir la Ley de presupuesto
de rentas y gastos para la vigencia fiscal siguiente; las
Asambleas Departamentales y los Concejos disponen hasta el
30 de noviembre de cada año como plazo máximo para expedir
la Ordenanza o el Acuerdo sobre presupuesto de rentas y gastos
para la vigencia fiscal siguiente.
6.2.3. SANCIÓN Y PUBLICACIÓN
Llamase sanción ejecutiva (artículo 66 del decreto 01 de 1984) al

acto del jefe superior de la entidad territorial que manda a
ejecutar el proyecto de presupuesto que le envía el órgano de
control político y con el cual reviste el carácter de norma
llamándose Ley, Ordenanza o Acuerdo. La publicación es el acto
de publicidad del presupuesto sancionado lo cual ocurre en el
órgano oficial de la respectiva entidad territorial o en un diario
de circulación regional o nacional con el fin de que sea conocido
por sus habitantes.
6.2.4. REPETICIÓN
Si el proyecto de presupuesto no hubiere sido presentado en los

diez primero días de sesiones del mes de julio (Cámara), o los
primeros días de sesiones del mes de octubre o noviembre
(Asamblea y Concejo), o no hubiese sido aprobado por el órgano
de control político en las fechas señaladas, el gobierno expedirá
el decreto con fuerza de Ley, Ordenanza o Acuerdo, según sea el
caso, antes del l0 de diciembre adoptando el presupuesto para la
vigencia fiscal siguiente, para lo cual se tendrá en cuenta lo
siguiente:
Se toma como base el presupuesto liquidado del año

inmediatamente anterior para el año fiscal en curso. Los créditos
adicionales que se encuentren debidamente aprobados en el año
en curso. Los traslados de apropiaciones efectuados al
presupuesto para el año fiscal en curso. Si las rentas y los

recursos de capital proyectados no alcanzan a cubrir la totalidad
de los gastos, el gobierno podrá reducir los gastos hasta la
cuenta del cálculo de rentas y recursos de capital del nuevo año
fiscal. El presupuesto de inversión se repetirá por su monto
total, y su distribución se hará de conformidad al Plan Operativo
Anual de Inversiones.
Si el proyecto presentado por el gobierno en los términos legales,

tiene primer debate y no es aprobado en segundo debate, por el
Congreso y el Concejo o no tiene tercer debate por la Asamblea
en los términos de la Ordenanza orgánica del presupuesto, se
expide el decreto de repetición con base en el proyecto aprobado
en primer debate conforme lo dispone el artículo 29 de la Ley
179 de 1994.
6.2.5. LIQUIDACIÓN
Corresponde al gobierno dictar el decreto de liquidación del

presupuesto general de la respectiva entidad territorial, el cual
contendrá el presupuesto aprobado por el órgano de control
político respectivo con las correspondientes correcciones,
aritméticas, de transcripción y ortografía sin que se vaya a
modificar su objeto y sus anexos.
6.3 EJECUCIÓN
La Corte Constitucional recuerda los principios constitucionales

que deben tenerse en cuenta para la ejecución del presupuesto
en sus artículos 345, incisos primero y segundo, y artículo 354
de la Constitución. Corresponde al gobierno la ejecución del
presupuesto (artículos 68 a 89 del Decreto 111 de 1996 y
Decreto 568 de 1996), para lo cual se deberán tener en cuenta
las siguientes pautas:
a) No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga

parte del presupuesto hasta tanto se encuentre evaluado por el
órgano competente y registrado en el banco de programas y
proyectos de la respectiva entidad. Todos los actos
administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deben contar con los certificados de disponibilidad y registró
presupuestal previos, que garanticen la existencia de
apropiación suficiente para atender los gastos.
b) La ejecución del presupuesto se hará a través del Programa

Anual Mensualizado de Caja - PAC -, que es el instrumento
mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos
disponibles en la cuenta única de la respectiva entidad para los
órganos que conforman el presupuesto, con el fin de cumplir sus
compromisos.
c) Corresponde a los tesoreros el recaudo de las rentas y el pago

de los gastos establecidos en el presupuesto.
d) Para la ejecución de los proyectos que formen parte del

presupuesto se debe contar con el certificado de viabilidad
expedida por el banco de programas y Proyectos de la entidad,
que constituye la garantía de que el proyecto se encuentra
inscrito, evaluado y viabilizado en el Banco de programas y
Proyectos.
e) En cualquier mes del año fiscal, el órgano de control político

puede llevar a cabo modificaciones en el presupuesto a iniciativa
del gobierno.
f) La capacidad de contratación y ordenación del gasto está en

cabeza del representante legal del organismo, del jefe del
organismo o de la persona de los niveles directivo o ejecutivo
que ellos deleguen.
g) Saneamiento fiscal de las entidades territoriales
La Ley 617 del año 2000 modificada por la ley 1551 de 2012,
llevó a cabo la introducción de nuevos artículos al estatuto
presupuestal tendientes al saneamiento fiscal de las entidades
territoriales, el cual debió concluir en un período de tiempo no
superior al año 2004. Las normas hacen referencias a los
siguientes temas:
El artículo tercero dispone que la financiación de gastos de

funcionamiento de las entidades territoriales deba financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera
que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma
de las mismas.
Se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los

ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación
específica, entendiendo por estas las destinadas por Ley o acto
administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son
los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrá financiar gastos de funcionamiento

con recursos de:
El Sistema General de Participaciones;
Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato

legal o convencional, las entidades territoriales estén encargadas
de administrar, recaudar o ejecutar;
Los recursos del balance, conformados por los saldos de

apropiación financiados con recursos de destinación específica;
Los recursos de cofinanciación;
Las regalías y compensaciones;
Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se

establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el

producto de los procesos de titularización;
La sobretasa al ACPM;
El producto de la venta de activos fijos;
Otros aportes y transferencias con destinación específica o de

carácter transitorio;
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación

específica.
Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la

vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como
gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se

paguen.
Los contratos de prestación de servicios para la realización de

actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la
Ley como gastos de funcionamiento, independientemente del
origen de los recursos con los cuales se financien.
La Ley 617 de 2001 inicia categorizando los departamentos con

base en la población, los ingresos corrientes de libre destinación,
importancia económica y situación geográfica así:
CATEGORIAS DE LOS DEPARTAMENTOS
CATEGORIA POBLACIÓN INGRESOS

SMLMV
ESPECIAL >DE 2.000.000 > 600.000
PRIMERA 700.001 Y 170.001 Y
2.000-000 600.00
SEGUNDA 390.001 Y 122.001 Y
700.000 170.000
TERCERA 100.001 Y 60.001 Y
390.000 122.000
CUARTA < 100.000 < 60.000
La Ley 1551de 2012 modificatoria de la ley 617 de 2001 inicia

categorizando los departamentos y municipios con base en la
población, los ingresos corrientes de libre destinación,
importancia económica y situación geográfica así:
CATEGORIAS DE LOS MUNICIPIOS

CATEGORÍ POBLACIÓN INGRESOS IMPORTANCI
A SMLMV A
ECONOMICA
ESPECIAL > 500.001 > 400.000 Grado uno
PRIMERA 100.001 Y 100.000 Y Grado dos
500.000 400.000
SEGUNDA 50.001 Y 50.000 Y Grado tres
100.000 100.000
TERCERA 30.001 Y 30.000 Y 50.000 Grado cuatro
50.000
CUARTA 20.001 Y 25.000 Y 30.000 Grado cinco
30.000
QUINTA 10.001 Y 20.000 15.000 Y 25.000 Grado seis
SEXTA < 10.000 < 15.000 Grado siete
El artículo cuarto de la Ley dispone que el valor máximo de los

gastos de funcionamiento de los departamentos durante cada
vigencia fiscal no pueda superar, como proporción de sus
ingresos corrientes de libre destinación. Los límites establecidos
a los departamentos para los gastos de funcionamiento los en
relación con los ingresos corrientes de libre destinación, son:
SANEAMIENTO FISCAL DEPARTAMENTOS

INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIÓN
CATEGORIA VALOR 2004

ESPECIAL 50% 50%
PRIMERA 55% 55%
SEGUNDA 60% 60%
TERCERA 70% 70%
CUARTA 70% 70%
El artículo sexto de la Ley de saneamiento fiscal establece

igualmente el valor máximo de los gastos de funcionamiento de
los distritos y municipios durante cada vigencia fiscal los cuales
no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes
de libre destinación, de la siguiente manera:
SANEAMIENTO FISCAL MUNICIPIOS Y DISTRITOS

CATEGORÍA VALOR
ESPECIAL 50%
PRIMERA 65%
SEGUNDA 70%
TERCERA 70%
CUARTA 80%
QUINTA 80%
SEXTA 80%
El Valor máximo de los gastos de las Asambleas y Contralorías

Departamentales, según lo dispone el artículo octavo de la Ley a
partir del año 2.001, durante cada vigencia fiscal, en la categoría
especial los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el 80% de dicha remuneración. En

las Asambleas de los departamentos de categorías primera y
segunda los gastos diferentes a la remuneración de los
diputados no podrán superar el 60% del valor total de dicha
remuneración. En las Asambleas de los departamentos de
categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el 25% del
valor total de dicha remuneración. Observemos lo anterior en los
siguientes cuadros:
ASAMBLEAS
CATEGORIA VALOR
ESPECIAL 80% REMUNERACION
PRIMERA Y SEGUNDA 60% REMUNERACION
TERCERA Y CUARTA 25% REMUNERACION
Las Contralorías departamentales no podrán superar los límites

como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre
destinación del respectivo departamento; de la siguiente manera:
CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES
CATEGORIA VALOR
ESPECIAL 1.2%
PRIMERA 2.0%
SEGUNDA 2.5%
TERCERA 3.0%
Y CUARTA
Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán

pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento
(0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por
la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los
recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y
los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el
producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las

contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en
relación con el año anterior.
A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no pueden

crecer por encima de la meta de inflación establecida por el
Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de
Hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los
ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel
central departamental como las entidades descentralizadas en
los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos,

personerías, contralorías distritales y municipales, donde las
hubiere, no podrán superar el monto de gastos en salarios
mínimos legales mensuales y el porcentaje de los ingresos
corrientes de libre destinación, que se establece en el presente
artículo:
PERSONERIAS
CATEGORIA VALOR
ESPECIAL 1.6%
PRIMERA 1.7%
SEGUNDA 2.2%
TERCERA 350 SMM
CUARTA 280 SMM
QUINTA 190 SMM
SEXTA 150 SMM
CONTRALORIAS MUNICIPALES
CATEGORIA VALOR
ESPECIAL 2.8%
PRIMERA 2.5%
SEGUNDA 2.8%
Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal

deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro
por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos
ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior,
excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de
activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así
como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las

contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podían crecer en términos constantes en
relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de
las Contralorías no podrán crecer por encima de la meta de
inflación establecida por el Banco de la República.
Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o

municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que
proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central
departamental como las entidades descentralizadas en los
porcentajes y cuotas de auditaje establecidas.
Los concejos ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio

los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de
pesos anuales en la vigencia anterior podrán destinar como
aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su
funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos
legales.
Se estableció para los distritos y municipios cuyos gastos en

concejos, personerías y contralorías, donde las hubiere, que al
monto máximo de gastos autorizado en salarios mínimos se
podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los
ingresos corrientes de libre destinación de cada entidad:
GASTOS CONCEJOS
CATEGORIA VALOR
ESPECIAL 1.5%
PRIMERA 1.5%
SEGUNDA 1.5%
HONORARIOS CONCEJALES
CATEGORIA SESIONES EXTRAORDINARIA

ESPECIAL 150 30
PRIMERA 150 30
SEGUNDA 150 30
TERCERA 70 12
CUARTA 70 12
QUINTA 70 12
SEXTA 70 12
HONORARIOS CONCEJALES
A PARTIR AÑO 2009
Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000,

el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los
concejales será el señalado en la siguiente tabla:
Categoría Honorarios por sesión

Año 2013
ESPECIAL $ 388.395
PRIMERA $ 329.091
SEGUNDA $ 237.874
TERCERA $ 190.812
CUARTA $ 159.623
QUINTA $ 128.557
SEXTA $ 97.130
A partir del primero (1°.) de enero de 2010, cada año los

honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en
un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año
inmediatamente anterior.
En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se

pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias
y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año.
En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán

anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20)
sesiones extraordinarias al año.
CATEGORIA SESIONES EXTRAORDINARIA

ESPECIAL 150 40
PRIMERA 150 40
SEGUNDA 150 40
TERCERA 70 20
CUARTA 70 20
QUINTA 70 20
SEXTA 70 20
REMUNERACION DIPUTADOS
SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES
(SMLM)
CATEGORÍA MONTO
ESPECIAL 30
PRIMERA 26
SEGUNDA 25
TERCERA Y CUARTA 18
Cuando las entidades territoriales adelanten programas de

saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinación
específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de
las entidades territoriales se aplicarán para dichos programas
quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida
en la Ley, Ordenanzas y Acuerdos, con excepción de las
determinadas en la Constitución Política, la Ley 715 de 2001 y
las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto
queden saneadas sus finanzas.
En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y financiero

las entidades territoriales podrán entregar bienes a título de
dación en pago, en condiciones de mercado.
Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos

corrientes de libre destinación resulta inferior a la programación
en que se fundamentó el presupuesto de rentas del
departamento, distrito o municipio, los recortes, aplazamientos o
supresiones que deba hacer el ejecutivo afectarán
proporcionalmente a todas las secciones que conforman el
presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del
gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites
establecidos en la Ley.
Se prohíbe al sector central departamental, distrital o municipal

efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, a
las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las
instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las
entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas,
distintas de las ordenadas por la Ley o de las necesarias para la
constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o

indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o

sociedad de economía mixta, genere pérdidas durante tres (3)
años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y
deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en
ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos
necesarios para la liquidación.
Los gastos de funcionamiento de Bogotá D.C. deben financiarse

con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera
que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma
del distrito. En consecuencia, no se podrá financiar gastos de
funcionamiento con recursos de:
El sistema general de participaciones.
Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato

legal o convencional, las entidades territoriales estén encargadas
de administrar, recaudar o ejecutar.
Los recursos del balance, conformados por los saldos de

apropiación financiados con recursos de destinación específica.
Los recursos de cofinanciación.
Las regalías y compensaciones.
El crédito interno o externo.
Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el

producto de los procesos de titularización.
La sobretasa al ACPM.
El producto de la venta de activos fijos.
Otros aportes y transferencias con destinación específica o de

carácter transitorio.
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación

específica.
Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la

vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como
gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se
paguen.
Los contratos de prestación de servicios para la realización de

actividades de carácter administrativo se clasificarán para los
efectos de la Ley como gastos de funcionamiento,
independientemente del origen de los recursos con los cuales se
financien.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de

Bogotá Distrito Capital, incluida la personería, no podrán
superar el cincuenta por ciento (50%) como proporción de sus
ingresos corrientes de libre destinación.
Se estableció a partir del año 2004, para Bogotá Distrito Capital

con el fin de dar aplicación a la Ley así:
AÑO 2004
BOGOTA D. C 50%
Durante cada vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del

Concejo y la Contraloría de Bogotá no superará el monto de
gastos en salarios mínimos legales vigentes, más un porcentaje
de los ingresos corrientes anuales de libre destinación.
Se estableció a partir del año 2004, para que Bogotá D.C. ajuste
los gastos del Concejo y la Contraloría, de forma tal que al
monto máximo de gastos autorizados en salarios mínimos en el
artículo anterior, se podrá sumar por período fiscal, los
siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre
destinación:
CONTRALORIA Y PERSONERIA
INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACION
ENTIDAD SMLM LIMITE 2004

CONCEJO 3640 2.0% 2.0%

CONTRLALORIA 3640 2.0% 3.0%
Se prohibe al sector central del Distrito Capital efectuar

transferencias a las loterías, las empresas prestadoras del
servicio de salud y las instituciones de naturaleza financiera de
propiedad del Distrito, si las tuviere o llegase a tener, o con
participación mayoritaria en ellas, distintas de las ordenadas por
la Ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar
aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier
modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o

sociedad de economía mixta, genere pérdidas durante tres (3)
años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y
deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en
ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos
para la liquidación.
El CONFIS tendrá una nueva función consistente en aprobar el

presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo
concepto favorable del Consejo distrital de política económica y
fiscal y de conformidad con los programas y proyectos del plan
de desarrollo local.
El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no podrá ser

inferior al monto de dos mil (2000) salarios mínimos mensuales
legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las apropiaciones
no podrán ser inferior al monto de doscientos (200) salarios
mínimos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para
la iniciación de nuevas obras mientras no estén terminadas las
que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el
mismo servicio.
Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el año

anterior a la entrada en vigencia de Ley tuvieron gastos por
debajo de los límites establecidos, no podrán aumentar las
participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción
de los ingresos corrientes de libre destinación.
Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las

entidades territoriales que incumplan los límites establecidos en
la Ley, sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y la
suscripción de un Plan de Desempeño en los términos

establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus disposiciones
complementarias.
h) Las leyes de responsabilidad fiscal
1. ANTECEDENTES
En los últimos años, diversos países, tanto industrializados

como en vía de desarrollo, han adoptado leyes denominadas de
responsabilidad fiscal. En algunos casos estas leyes tienen una
alta jerarquía en la pirámide jurídica, como que se homologan
con los estatutos orgánicos del presupuesto, mientras que en
otras ocasiones tienen la condición de ley ordinaria.
Pero en todos los eventos estas leyes de responsabilidad fiscal

han obedecido a un propósito común, a saber: reforzar la
legislación preexistente imponiendo exigencias más rigurosas
para el buen manejo fiscal del país correspondiente; adoptar
estándares internacionales en materia de transparencia en la
presentación de las cuentas presupuéstales; introducir
disposiciones legales que obliguen a que emerjan a la superficie
del conocimiento público tanto contingencias como incidencias
presupuéstales de las políticas económicas que no se estaban
revelando en los presupuestos tradicionales; y, en fin, establecer
parámetros legales más exigentes en materia de endeudamiento,
para contribuir así a la sostenibilidad de las políticas fiscales.
Con lo anterior queremos decir que las leyes de responsabilidad

fiscal cuya expedición estamos viendo florecer en todas las
latitudes tienen como propósito enriquecer la información que
solían contener los presupuestos tradicionales, y así dotar a los
responsables de la adopción de políticas fiscales de mejores
elementos de juicio para evaluar y orientar la gestión financiera
del Estado dentro de una perspectiva más amplia de la que
había sido tradicional.
Como lo dijo recientemente un estudio de la CEPAL:
“Ya sea por razones de conveniencia política o técnica, lo cierto

es que en los presupuestos nacionales no se toman en
consideración todos los canales a través de los cuales se expresa
la política fiscal.
De hecho, hay muchas otras modalidades de acción fiscal -fuera

de las operaciones correspondientes a gastos, impuestos,
subsidios y transferencias normalmente incluidas en el
presupuesto-, que suelen pasar inadvertidas porque los ropajes
con que se visten tienden a ocultar su verdadera naturaleza,
llegando en algunos casos hasta ocultar su existencia.
La observación anterior contrasta marcadamente con la

descripción de la restricción presupuestaria del sector gobierno
que normalmente se encuentra en los modelos de análisis macro
fiscal. Dicha descripción se basa en el supuesto de que los
componentes del déficit por encima de la línea reflejan una
versión unificada y consolidada de todas las acciones fiscales del
gobierno. Sin embargo, en todos los países la práctica apunta en
dirección contraria.
En los años ochenta del siglo XX más que hoy, la adopción de

medidas fiscales que no se enmarcan en el contexto del
presupuesto fue tan común en la región que en algunos casos
este último pasó a ser un instrumento de valor más bien
simbólico, cuyo ritual de aprobación obedecía más a normativas
legales que a necesidades reales de planificación de la acción
pública.
A ello contribuyó en parte, la importancia de algunas grandes

empresas públicas y agencias gubernamentales encargadas del
comercio exterior, unido a la aceptación más o menos
generalizada del uso de controles selectivos de precios, salarios,
tasa de interés y tipo de cambio.
Todo esto creó condiciones favorables para que, en situaciones

de democracia imperfecta, la política fiscal reflejada en el
presupuesto no pasara de un ejercicio incompleto y poco
riguroso. Pese al considerable progreso logrado en los últimos
años en América Latina en materia de unificación y
consolidación presupuestaria, no se debe perder de vista el
hecho de que el ámbito de la política fiscal sigue excediendo con
creces lo registrado en el presupuesto oficial”3.
3
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe).
El pacto fiscal, fortalezas, debilidades y desafíos. Santiago de
Chile, 1998, pp. 41 y 42.
Durante la administración del presidente Andrés Pastrana se

comenzaron los trabajos preparatorios3 y se presentó al
Congreso Nacional la que habría de convertirse en la Ley 819 del
9 de julio de 2003, cuyo encabezado es bien diciente sobre el
propósito por ella buscado: "por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones".
Con esta importante Ley Colombia entra a hacer parte de los

países que en los últimos años se han dotado de leyes de
responsabilidad fiscal, complementando así el arsenal de
normas preexistentes sobre la materia.
Una primera observación que debe hacerse es la de que esta Ley,

tanto por su contenido como porque se tramitó y se votó como
tal en el Congreso, tiene la condición de Ley orgánica, o sea,
hace parte (con las normas compendiadas en el Decreto 111 de
1996, y los artículos que tienen también la condición de ley
orgánica presupuestal contenidos en la Ley 617 de 2000) del
conjunto de las normas orgánicas presupuéstales que gozan de
la especial jerarquía jurídica.
El hecho que la Ley 819 de 2003 tenga la condición de ley

orgánica le otorga, además de la importancia propia de las
materias que se ocupa, una especial preeminencia normativa
puesto que los presupuestos anuales tendrán que observar
todos y cada uno de sus mandatos, tal como lo ordena el
artículo 349 de la Constitución; y sus disposiciones no podrán
ser modificadas mediante una Ley ordinaria sino a través de otra
Ley orgánica, todo lo cual le confiere a la Ley de responsabilidad
fiscal una especial estabilidad.
Como la Ley 819 de 2003 trata de materias disímiles, pero que

apuntan todas en la dirección de imponer patrones de
comportamiento fiscal y presupuestal más rigurosos y exigentes,
vamos a utilizar en los apartes que siguen la siguiente
metodología: se transcribirá inicialmente el texto de sus más
relevantes artículos y, a renglón seguido, se harán los comen-
tarios del caso, para ubicar los diversos temas desarrollados por
la Ley, tanto dentro del contexto internacional de legislaciones y
experiencias similares a la nuestra, como de la propia

experiencia colombiana.
2. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
Artículo 1.° Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el

Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas del
Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad
durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
Este Marco contendrá, como mínimo:

b. Un programa macroeconómico plurianual;
c. Las metas de superávit primario a que hace referencia el
artículo 2. ° De la presente Ley, así como el nivel de deuda
pública y un análisis de su sostenibilidad;
d. Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vi-
gencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de
incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier
desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para
corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario
del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene
que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la
deuda pública;
e. Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales
realizadas por el sector público;
f. Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones
o descuentos tributarios existentes;
g. El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal
anterior;
h. Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar
la situación financiera de la Nación;
i. En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión
presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas
desagregados para mayor control del presupuesto.
Un primer punto a destacar de lo dispuesto en el primer artículo

de la Ley 819 de 2003 es el marco de visibilidad, la información
financiera que debía acompañar la presentación de los
presupuestos hasta la expedición de la Ley se amplían
notablemente.
Esta es una de las características de las leyes de responsabilidad

fiscal: obligar a que los presupuestos tradicionales se
acompañen, o mas aún, sean precedidos de informaciones
financieras que no solían contener los presupuestos
tradicionales, las cuales resultan indispensables no solamente
para tener una visión de conjunto de la gestión financiera del
Estado sino para encauzar las decisiones presupuéstales
(recaudos, ingresos y endeudamiento) en la correcta dirección de
asegurar la sostenibilidad presupuestal.
Con la nueva figura del Marco Fiscal de Mediano Plazo que,

como lo señala el artículo 1.° de la Ley 819 de 2003, debe
presentarse "Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal" a
consideración de las comisiones económicas (las cuales cerca de
un mes después recibirán el proyecto de presupuesto para el
año subsiguiente), y al disponer que este Marco Fiscal de
Mediano Plazo sea "estudiado y discutido con prioridad durante
el primer debate de la Ley anual de presupuesto", se está
asegurando que las informaciones y anexos que taxativamente
señala el artículo 1.° de la Ley 819 de 2003, obligatoriamente
tendrán que ser sopesados por el Congreso al discutir y aprobar
el presupuesto. Y que, forzosamente también, tendrán que
concatenarse las proyecciones de mediano plazo y los
presupuestos anuales tanto al momento de preparar estos
últimos como al momento de discutirlos y aprobarlos.
3. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
La contribución del derecho en la búsqueda del principio de la

estabilidad presupuestal está muy relacionada con el tema de la
sostenibilidad de la deuda. Si la deuda pública no es sostenible,
tampoco lo es ninguna política presupuestal. Por eso no es de
extrañar que, en el instrumental normativo que empiezan a
manejar las leyes de responsabilidad fiscal, haya aparecido el
concepto de superávit primario, el cual ha recibido entrada en la
legislación colombiana a través de la Ley 819 de 2003.
Juan Camilo Restrepo sobre el particular sostiene: “Todos los

estudios fiscales recientes que se han elaborado en Colombia
coinciden -prácticamente sin excepción- en que el propósito
medular de las políticas hacendísticas que se pongan en marcha
en el país (ya sea se trate de medidas tributarias, pensiónales, o
de reducción del gasto) deben orientarse, como conjunto, a
asegurar la sostenibilidad fiscal del país y a estabilizar la deuda

pública de los años venideros en niveles aceptables; niveles éstos
que, como casi todos los estudios coinciden, deben ubicarse -
para que la deuda en su conjunto sea sostenible- en niveles que
no sobrepasen los actuales, es decir, alrededor del 50% del PIB.
4 CONCEPTO DE SUPERÁVIT PRIMARIO
El concepto más simple de superávit "primario" es aquel en el

que, sin tomar en consideración el pago de intereses, los gastos
totales del Estado son inferiores a los ingresos corrientes totales.
El artículo 2.° de la Ley 819 de 2003 define de la siguiente
manera el concepto y la obligatoriedad de generar en adelante
superávit primario en los presupuestos públicos:
Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia

fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector
público no financiero consistente con el programa
macroeconómico, y metas indicativas para los superávit
primarios de las 10 vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el
fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento
económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional
de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del
Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo

económico, en promedio, no podrán ser inferiores al superávit
primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en

cuenta supuestos macroeconómicos, tales como tasa de interés,
inflación, crecimiento económico y tasa de cambio, determinados
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación, y el Banco de la República.
Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento

establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la
modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y
municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una
meta de superávit primario para cada vigencia, con el fin de
garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de Acuerdo
con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que
la modifiquen o adicionen.
La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de

la deuda será fijada por el Confis o por la secretaría de hacienda
correspondiente y aprobada y revisada por el consejo de
gobierno.
Parágrafo. Se entiende por superávit primario aquel valor

positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los
ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a
desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones,
utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación);
y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de
operación comercial.
La cartilla de aplicación de la Ley 819 para entidades

territoriales publicada por el Ministerio de Hacienda (abril de
2004), presentó de la siguiente manera sinóptica cómo se
establece el superávit primario en los presupuestos públicos, de
Acuerdo con la definición que acabamos de transcribir.
Esta misma cartilla, con base a la aplicación de la sinopsis que

acaba de transcribirse, trae la siguiente conclusión, que
compendia bien el propósito del superávit primario: "si el
superávit primario no es suficiente para cumplir con el pago de
los intereses de la deuda, o es negativo, la deuda es insostenible.
Se espera que dicha entidad presente mora en sus pagos o
comience a presentar importantes déficits en el financiamiento
de los gastos de funcionamiento e inversión. En este caso la
inversión se reducirá drásticamente y la autonomía del gasto se
verá seriamente afectada".
En el inciso 2. ° Artículo 2° de la Ley 819 de 2003 se dice que

"las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico,
en promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario
estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda". Esta
idea debió reglamentarse y llevarse a la práctica con extremo
cuidado. En efecto, de su buena aplicación depende que puedan
coexistir, en el futuro fiscal colombiano, la generación de
superávit primarios con la aplicación de políticas fiscales
anticíclicas.
Según Juan Camilo Restrepo4 “ El correcto entendimiento de

este inciso significará que, de conformidad con la trayectoria del
ciclo económico que se proyecte, podrían darse, durante los 10
años de la trayectoria fiscal que se estime, metas de superávit
primario mayores unas, menores otras, o aun podría darse la
hipótesis de años en que no se genere superávit primario (época
de aguda recesión) y que se vieran compensados posteriormente
en momentos de recuperación con la generación de superávit
primarios más importantes. De tal manera que la suma
algebraica de unos y otros conduzca, en promedio, a la
configuración de un superávit primario que garantice la
sostenibilidad de la deuda”.
5. PASIVOS CONTINGENTES
De la misma manera que en la contabilidad de las empresas

privadas aparecen en los balances las llamadas "cuentas de
orden", así también resulta importante que en los presupuestos
públicos o, en todo caso, en documentos anexos a ellos,
aparezcan claramente enumeradas y cuantificadas las
contingencias que eventualmente pueden traducirse en el futuro
en obligaciones presupuestales ciertas.
Por esta razón el artículo 3. ° de la Ley 819 de 2003 dispone lo

siguiente:
Las valoraciones de los pasivos contingentes nuevos que

resulten de la celebración de operaciones de crédito público,
otros contratos administrativos y sentencias y conciliaciones
cuyo perfeccionamiento se lleve a cabo con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998, serán aprobadas por
la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se manejarán de
Acuerdo con lo establecido en dicha ley. La valoración de los
pasivos contingentes perfeccionados con anterioridad a la
vigencia de la citada Ley 448 de 1998, será realizada por el
Departamento Nacional de Planeación, con base en
procedimientos establecidos por esta entidad.
4
. Cfr. Juan camilo Restrepo. "Aspectos fiscales y económicos de
la misión del ingreso", en xxxv» Jornadas Colombianas de
Derecho Tributario, Cartagena, 22 de febrero de 2003, icdt.
Como puede observarse, la ley distingue tres tipos de pasivos

contingentes:
1. Pasivos contingentes derivados de la celebración de operación
de crédito público.
2. Pasivos contingentes derivados de la celebración de otros
contratos administrativos.
3. Pasivos contingentes derivados de sentencias y conciliaciones.
La Ley 448 ha establecido el régimen general de las obligaciones
contingentes de las entidades públicas, las cuales se han
definido como "las obligaciones pecuniarias sometidas a
condición, es decir, aquellas en virtud de las cuales la entidad
territorial estipula a favor de un contratista, el pago de una
suma de dinero, determinada o determinable a partir de factores
identificados por la ocurrencia de un hecho futuro e incierto".
Esta Ley 448 creó, además, un fondo de contingencia de las

entidades estatales, precisamente para ir reservando recursos
que sirvan como provisión presupuestal para atender dichas
contingencias en el evento en que se hagan exigibles.
Por eso ha dicho la Corte Constitucional:
... una de las variables macroeconómicas más importantes para

conservar el adecuado equilibrio de las finanzas estatales y que
presenta un trascendente significado dentro de los diversos
indicadores de la economía es la deuda publica; de ahí que el
Estado, en su conjunto, esté obligado a adoptar todas las
medidas que resulten necesarias para garantizar su planeación y
control, con el objetivo de que su monto se conozca con certeza y
se encuentre suficientemente garantizado con los recursos
estatales con que se dispone.
Las obligaciones contingentes de la Nación, las entidades

territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier orden,
claramente forman parte de esa deuda pública. Por lo tanto, el
manejo racional de aquellas requiere de una regulación legal que
fije condiciones seguras de estabilidad presupuestal en la
administración de los recursos públicos de las entidades
estatales, sostenibilidad económica en los proyectos de inversión
pública, adecuada identificación contable, así como solidez y
liquidez financiera para cubrir las garantías otorgadas en el
momento en que se tomen exigibles las obligaciones contingen-
tes, una vez ocurrida la condición a la cual están sujetas.

(Sentencia C-783 del 13 de octubre de 1999).
La Ley 819 de 2003, artículo 3. ° dispone que todos los pasivos

contingentes que puedan afectar la situación financiera de la
Nación o de las entidades territoriales habrán de relacionarse
como uno de los anexos del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
En cuanto se relacionen a los pasivos contingentes que se

hubieren perfeccionado con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 448 de 1998, la entidad competente para valorarlos
será el Departamento Nacional de Planeación; mientras que
aquellos que se hubieren perfeccionado con posterioridad a la
vigencia de la ley mencionada deberán ser aprobados por la
Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y de conformidad con los criterios
establecidos para tal efecto en la Ley 448 de 1998.
Tres son, como hemos dicho, las hipótesis legales en las que se
configuran pasivos contingentes.
La primera es aquella en la que, por virtud de un contrato

administrativo (un ejemplo típico son los contratos de concesión
de obras públicas), el Estado garantiza, verbigracia, al
concesionario la ocurrencia de un determinado flujo vehicular
que, en el evento de no darse, acarrea obligaciones pecuniarias a
favor del concesionario y a cargo del concedente.
Con el desarrollo de obras públicas ejecutadas a través del

contrato de concesión con cláusulas de garantía de flujo
vehicular se han generado últimamente pasivos de mucha
consideración a cargo del presupuesto nacional. El artículo de la
ley de responsabilidad fiscal que estamos comentando busca
precisamente que se conozcan y que se cuantifiquen al momento
de elaborar los presupuestos anuales.
Las normas que han reglamentado los contratos de concesiones,

y en concordancia con la Ley 448 de 1998 y sus normas
reglamentarias, disponen que las entidades que otorguen
garantías de tráfico en los contratos de concesión deban incluir
en sus presupuestos las correspondientes provisiones para
atender el pago de las obligaciones contingentes que de ellos se
derivan.
Los criterios para establecer el monto de dichas provisiones

serán establecidos por la Dirección General de Crédito Público y
del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y, en el evento de
que dicha reglamentación de carácter general no existiere, la
entidad respectiva deberá presentar al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para su aprobación el correspondiente cálculo.
Un segundo tipo de contingencias se deriva de la celebración de

contratos de crédito público. Las hipótesis pueden ser variadas.
Puede tratarse de avales, de garantías, de tasa de interés, de
tasa de cambio, etc. El artículo 6. ° de la Ley 358 de 1997 ha
consignado el principio que para establecer la capacidad de pago
de las entidades públicas "las obligaciones contingentes
provenientes de las operaciones de crédito público se
computarán por un porcentaje de su valor", según
reglamentación que al respecto expedirá el Ministerio de
Hacienda.
De la misma manera que acontece con el sistema financiero para

establecer sus índices de solvencia, las obligaciones contingentes
otorgadas por las entidades públicas en los contratos de crédito
se computarán por un porcentaje de su valor, de conformidad,
se repite, con la reglamentación que al efecto se expedirá.
La última hipótesis de situaciones en las que se generan pasivos

contingentes que habrán de ser relacionados en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, es la de aquellos que tienen su origen en
sentencias y conciliaciones de las que se deriven obligaciones
pecuniarias a cargo de la entidad pública, todo también de
Acuerdo con la reglamentación que al efecto debe expedirse.
La Ley 819 de 2003 obliga también a las entidades territoriales a

preparar, previamente a la presentación de sus presupuestos
anuales, marcos fiscales de mediano plazo de aplicación en el
correspondiente ámbito territorial.
El artículo 5. °de la Ley 819 prevé esta obligación de las

entidades territoriales, con algunos leves cambios sobre la
manera como se elabora el Marco Fiscal de Mediano Plazo del
Gobierno Nacional. En efecto, el artículo 5. ° de la Ley 819
dispone:
Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios

de categorías especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la
presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4,5 y 6 a partir
de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a
la respectiva asamblea o concejo, a título informativo, un Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo periodo en el cual se

deba presentar el proyecto de presupuesto y debe contener como
mínimo:
i. El Plan Financiero contenido en el artículo 4. ° De la Ley 38 de

1989, modificado por el inciso 5 de la Ley 179 de 1994.
ii. Las metas de superávit primario a que hace referencia el
artículo 2.° De la presente ley, así como el nivel de deuda pública
y un análisis de su sostenibilidad;
iii. Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el
cumplimiento de las metas, con sus correspondientes
cronogramas de ejecución;
iv. Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal
anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento
de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año
anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las
metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha
incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el
nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste
tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;
v. Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias
existentes en la vigencia anterior;
vi. Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos
contingentes que pueden afectar la situación financiera de la
entidad territorial;
vii. El costo fiscal de los proyectos de Ordenanza o Acuerdo
sancionados en la vigencia fiscal anterior.
En esencia, como se puede observar fácilmente al cotejar el

artículo 5. ° Con el artículo 1. °de la Ley 819, las obligaciones
son muy similares para el Gobierno Nacional y para las
entidades territoriales.
6. TEORÍA GENERAL DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
Las modernas leyes de responsabilidad fiscal comienzan a tomar

nota de un hecho evidente en la vida presupuestal moderna: el
principio de la anualidad en la presupuestación no se aplica hoy
día con el mismo rigor que hace algunas décadas.
El principio de la anualidad, de cuya mano prácticamente nace y

crece el constitucionalismo presupuestal, presenta en la
actualidad variadas excepciones.
Tenemos, en primer lugar, el fenómeno mismo de la pla-

nificación que, para utilizar la terminología de nuestra
Constitución, implica la elaboración de presupuestos
"plurianuales" de las principales inversiones públicas que van a
ejecutarse a lo largo de cada cuatrienio.
La misma figura de las reservas de apropiación constituye una

excepción a la anualidad, al permitir que algunos gastos se
ejecuten con cargo al presupuesto subsiguiente. Una tercera
excepción la constituye la figura de las vigencias futuras que, a
las voces del Estatuto Orgánico actual, consiste en autorizar "la
asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras cuando su ejecución se inicie con el presupuesto de la
vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas".
La vigencia futura no es otra cosa, que la autorización impartida

para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas
con antelación a la aprobación de dichos presupuestos. Es,
evidentemente, una excepción al principio de anualidad, puesto
que la autorización de dichos gastos se formaliza antes de
aprobarse las vigencias en las que se van a ejecutar, y a su tumo
la vida jurídica de dichas autorizaciones se prolonga a lo largo de
varias vigencias.
¿Por qué se ocupa del tema de las vigencias futuras la Ley 819
de 2003? Por una razón simple: porque, si bien es cierto existen
determinadas obras públicas que por la complejidad de su
financiación o por sus modalidades técnicas es imposible
ejecutarlas en una sola vigencia, y al mismo tiempo puede
resultar conveniente, a fin de darles certeza de financiamiento
en el tiempo, tratarlas como vigencias futuras, no es menos
cierto que su uso tiene que ser controlado y selectivo, puesto

que, como las vigencias futuras comprometen gastos de
presupuestos venideros, si de ellas se hace un uso desmesurado
pueden llegar a copar grandes porciones del gasto asignable en
los presupuestos del futuro.
Debe anotarse que una vigencia futura es algo jurídicamente

diferente a una inversión pública contenida en los presupuestos
plurianuales que conforman el plan de inversiones que hace
parte de los planes de desarrollo, de conformidad con el artículo
339 de la Constitución.
Las inversiones que necesiten ejecutarse mediante el mecanismo

de las vigencias futuras pueden hacer parte de las inversiones
que aparecen en el presupuesto plurianual de los planes de
desarrollo, pero no todo el plan de inversiones públicas que
contienen los planes de desarrollo se ejecuta a través de
vigencias futuras.
Establecido que las vigencias futuras comprometen montos de

programas de gastos públicos venideros, y porque lo propio de
las leyes de responsabilidad fiscal es forzar la divulgación y, por
supuesto, la cuantificación de todos los compromisos que
gravitan sobre los presupuestos futuros, la aprobación de estas
vigencias debe ser excepcional y manejarse con sumo cuidado.
Y es el motivo por el cual, esta ley que estamos comentando
(que a su tumo tiene la condición de ley orgánica de
presupuesto) se ha ocupado de modificar varias de las
reglamentaciones vigentes antes de su expedición en materia de
vigencias futuras, para restringir su utilización exclusivamente a
lo que sea técnica y financieramente indispensable manejar a
través de esta institución.
6.1 VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS
El Estatuto Orgánico de Presupuesto -ahora modificado en éste

punto por la Ley 819 de 2003- distingue entre vigencias futuras
ordinarias y videncias futuras excepcionales.
Vamos a ocupamos en primer lugar de analizar las vigencias

futuras ordinarias, de las cuales se ocupa el artículo 10.° de la
Ley 819, que a su turno modificó el artículo 4.° de la Ley 179 de
1994 (que hace parte del Decreto. 111 de 1996), de la siguiente

manera:
1. A nivel nacional, la autoridad encargada de autorizar la

asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras es el
Confis.
2. Tres condiciones previas debe cumplir toda vigencia futura

que se autorice por el Confis. Ellas son: a. El monto máximo de
vigencias futuras, su plazo y las condiciones financieras de las
mismas, consulten las metas plurianuales del Marco Fiscal de
Mediano Plazo; b. Como mínimo, toda vigencia futura que se
abra, cuente con una apropiación inicial del 15% que debe
aparecer en la vigencia fiscal en que dicha vigencia futura es
autorizada, y c. Cuando se trate de proyectos de inversión
nacional, se obtenga el concepto previo y favorable tanto del
Departamento Nacional de Planeación como del Ministerio del
ramo.
3. Uno de los riesgos mayores, atribuible a la utilización de las

vigencias futuras consiste en que un gobierno en ejercicio puede,
eventualmente, si de las vigencias futuras hace un uso abusivo,
llegar a comprometer en alto grado el margen de asignación de
gasto público de las administraciones venideras. Por eso, cuando
el Confis autoriza comprometer presupuestos venideros con
cargo a una vigencia futura, estas, en principio, "no podrán
superar el respectivo período de gobierno".
La norma general que acabamos de mencionar solamente tiene

una excepción: cuando se trate de gastos de inversión que el
Conpes previamente declare de "importancia estratégica".
Como es obvio, el Consejo Nacional de Política Económica y

Social deberá utilizar con mucha circunspección esta atribución
que le otorga la ley para definir como "proyectos estratégicos"
exclusivamente aquellos que realmente lo sean. De lo contrario,
el propósito perseguido por la ley el cual es que una
administración en ejercicio no debe atarle las manos
presupuestamente a la que habrá de sucederla, perdería su
razón de ser.
4. Las condiciones que hemos señalado en los numerales 2 y 3

son aplicables igualmente a las vigencias futuras que dentro de
su mecanismo presupuesta! propio abran las empresas o

sociedades de carácter industrial y comercial en donde la Nación
o sus entidades descentralizadas tengan una participación en el
capital superior al 50%.
5. Presupuestalmente hablando, a lo que conduce una vigencia

futura debidamente autorizada es a afectar -como apropiación-
los presupuestos venideros. Por esa razón, en el artículo 10.° de
la Ley 819 se dice que "el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Dirección General del Presupuesto Público, incluirá en
los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo".
6. La atribución para autorizar vigencias futuras en el ámbito

del presupuesto nacional, como lo hemos dicho, es del Confis.
Sin embargo, este Consejo podrá delegar dicha atribución en la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda para los órganos que componen el
Presupuesto General de la Nación, y en las juntas o consejos
directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado,
para las vigencias futuras que se abran en estas. Quien reciba
esta delegación del Confis, deberá presentar a este Consejo un
informe trimestral sobre las vigencias futuras que se hubieren
autorizado en ejercicio de dicha delegación.
6.2 VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES
El artículo 11 de la Ley 819 de 2003, modificatorio del artículo 3.

° De la Ley 225 de 1995 (Estatuto Orgánico del Presupuesto),
reglamenta la figura de las vigencias futuras excepcionales de la
siguiente manera:
1. El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, podrá,

excepcionalmente, autorizar vigencias futuras sin apropiación en
el presupuesto del año en que se concede la autorización;
apropiación que, como ya se ha notado, debe ser equivalente a
menos del 15% del valor de la vigencia futura total.
Estas autorizaciones excepcionales del Confis pueden proceder

solamente para el caso de vigencias futuras que cubran la
construcción de obras en los siguientes sectores:
infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad y garantías a los contratos de concesión.
Nótese que se trata de obras de gran envergadura en las que

probablemente sea difícil disponer, para la vigencia en que se
autoriza, la formalización del financiamiento necesario para
acreditar una apropiación inicial.
Por esta razón, la ley ha previsto la posibilidad de dispensarlas

de la condición de que en el presupuesto en la vigencia en que se
autoriza se incluya al menos una apropiación equivalente al 15%
del valor de las mismas.
2. En cuanto se refiere a las otras condiciones que deben

cumplir las vigencias futuras ordinarias, también deben
cumplirse al autorizarse las excepcionales, a saber: el monto
máximo, el plazo y las condiciones de las mismas consulten las
metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; y,
aunque el artículo 11 de la Ley 819 no lo dice expresamente, si
se trata de proyectos de inversión nacional (en las áreas
taxativamente enumeradas por el art. 11 de la Ley 819), deben
estar acompañadas del concepto previo favorable del
Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
3. La secretaría del Confis deberá mantener informadas a las

comisiones económicas del Congreso (que son las encargadas de
darle primer debate al proyecto anual de presupuesto) de las
autorizaciones de vigencias futuras que se hubieren aprobado.
El artículo 11 incluye esta obligación del Confis solamente para

las vigencias futuras excepcionales, pero el correcto
entendimiento de la norma debe incluir también las vigencias
futuras ordinarias que se hubieren aprobado. Y ello es así,
puesto que unas y otras comprometen margen de gasto de los
presupuestos futuros, y tal es el tipo de información que las
leyes de responsabilidad fiscal quieren revelar y llegue a conoci-
miento de quienes deben estudiar y aprobar los presupuestos
públicos.
4. Normalmente, la financiación de una obra contemplada en

una vigencia futura se hará a través de contratos de empréstito
público. La Ley 819 ha tenido el cuidado de precisar que el
trámite especial que requiere la autorización de una vigencia
futura no implica un trámite especial, diferente de los que por
ley y reglamento están estipulados para la contratación de
empréstitos públicos13. Por eso concluye el artículo 11 diciendo:

"para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en
estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo
Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por
las normas que regulan las operaciones de crédito público".
Y aunque la norma que acabamos de transcribir aparece como

inciso final del artículo 11 de la Ley 819 que se ocupa de las
vigencias futuras excepcionales, a nuestro entender esta
clarificación es válida también para las vigencias futuras
ordinarias que se financien total o parcialmente a través de
empréstitos públicos.
6.3 VIGENCIAS FUTURAS PARA ENTIDADES

TERRITORIALES
La autorización para comprometer recursos de vigencias futuras,

es una herramienta financiera que permite adquirir
compromisos con cargo al presupuesto de vigencias fiscales de
los años subsiguientes, es decir, permite apropiar recursos para
financiar un gasto en vigencias posteriores a la vigencia en la
que se asume el compromiso, siempre y cuando su ejecución se
inicie con el presupuesto de la vigencia en que se aprueben
dichas autorizaciones, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 23 y 24 del estatuto orgánico de presupuesto Decreto
111 de 1996, en concordancia con lo establecido en los artículos
11 y 12 de la Ley 819 de 2003.
De acuerdo con lo establecido en el estatuto orgánico de

presupuesto, las entidades territoriales podrán adoptar el
mecanismo de vigencias futuras excepcionales, dentro de sus
estatutos orgánicos de presupuesto, adaptándolos y
adoptándolos a las condiciones de cada entidad territorial.
La Ley 819 de 2003 en su artículo 12, estableció que las

entidades territoriales, cuentan con la posibilidad de utilizar
vigencias futuras ordinarias, considerando que las vigencias
futuras las autoriza el Concejo Municipal o la Asamblea
Departamental con el concepto previo del Consejo de Política
fiscal municipal o departamental COMFIS o CODFIS, o quien
hagas sus veces.
La ley 1483 de 2011 permitió a las entidades territoriales asumir

vigencias futuras excepcionales para proyectos de
infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público
social en los sectores de educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y
viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
Está prohibido para las autoridades del poder legislativo

municipal y departamental, el otorgamiento de autorización de
vigencias futuras, cuando los proyectos de inversión no se
encuentren consignados en el Plan de Desarrollo Territorial y si
sumados los compromisos que se piensan autorizar se
sobrepasa el cupo de endeudamiento del respectivo ente
territorial. La autorización por parte del Confis para
comprometer vigencias futuras no podrá superar el respectivo
período de gobierno, con excepción de aquellos declarados de
importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno.
Existe otra prohibición para aprobación de vigencias futuras en
los entes territoriales, en el último año del período de gobierno,
exceptuando las operaciones conexas de crédito público.
Las condiciones para autorizar dichas vigencias futuras en las

entidades territoriales, y las restricciones se visualizan en el
siguiente esquema:
ALCANCE DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
• asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias

futuras cuando la ejecución se inicie con presupuesto de la
vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas
• financiar proyectos de infraestructura, energía,
comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de
educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se
encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los
respectivos bancos de proyectos.
• genera ventajas de oportunidad, disponibilidad, calidad,
continuidad y reducción de costos
Ordinarias
• Consultar las metas plurianuales del mfmp

• Contar con el 15% de apropiación en la vigencia fiscal de inicio
• Cuando hay presupuesto nacional contar con concepto previo

del DNP y el Ministerio respectivo.
• Proyectos consignados en el plan de desarrollo
• Los compromisos y costos futuros no pueden exceder la
capacidad de endeudamiento
Excepcionales
• Las vigencias futuras deben ser por un periodo superior al

periodo de gobierno que previamente el confis las declare de
carácter estratégico.
• Que se comprometen para proyectos para proyectos de
infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público
social en los sectores de educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y
viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
En la preparación y presentación del proyecto de Presupuesto

para la siguiente vigencia fiscal, deben incorporarse los montos
de las vigencias futuras aprobadas por el Concejo, indicando en
un articulado separado los compromisos que se pretendan
asumir con cargo a vigencias futuras si es necesario.
7. CONTROL
Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función

pública del control adquiere una nueva dimensión en la medida
de que la actividad debe orientarse dentro de la filosofía del
nuevo Estado Social de Derecho en general, y especialmente
dirigida a la aplicación de los principios de eficacia económica,
equidad y valoración de los costos ambientales.
La función fiscalizadora propende por un objetivo: el control de

gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos
públicos, sean ellos administrados por organismos públicos o
privados .En efecto, la especialización fiscalizadora que demarca
la Constitución Política es una función pública que abarca
incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de
la Nación.
Fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna

rama del poder público, entidad, institución, etc., incluyendo a
la misma Contraloría General, quedara sin control fiscal de
gestión. Entonces ningún ente, por soberano o privado que sea,

puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga
que ver directa o indirectamente con los ingresos públicos o
bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitución
vigente crea los organismos de control independientes para
todos los que manejen fondos públicos y recursos del Estado,
incluyendo a los particulares.
7.1. CONTROL FISCAL
Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme

a los procedimientos, sistemas y principios que establece la Ley
42 de 1993. Esta vigilancia de la gestión fiscal del Estado y de
los particulares incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión de resultados fundado en la eficacia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal forma
que el control fiscal de la Contraloría (numérico - legal) cambia
ahora su énfasis para concentrarse en un control de evaluación
de los resultados globales de la gestión administrativa del Estado
y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación.
Así pues, la finalidad del control fiscal apunta a la protección del

patrimonio de la Nación y de los entes territoriales, y a ofrecer
claridad y transparencia por la correcta utilización legal de los
recursos públicos, tanto de la administración como de los
particulares que manejan fondos o bienes del Estado.
Para los efectos de la función administrativa, las personas

jurídicas privadas deben actuar teniendo en cuenta las
finalidades señaladas en el ordenamiento jurídico y utilizando
explícitamente los medios autorizados, tales como las normas
administrativas; por tanto, los recursos económicos provenientes
del ejercicio de las funciones públicas, tienen el carácter de
fondos públicos y, por ende, están sujetos a controles
específicos, entre otros el que ejerce la Contraloría General de la
respectiva entidad a través del control fiscal de los particulares
que manejan fondos o bienes de la Nación.
Las actuaciones que las Cámaras de Comercio desarrollan en

cumplimiento de la función pública del registro mercantil, son
una función a cargo del Estado, pero prestada por los
particulares por habilitación legal; igualmente, los ingresos que
genera el registro mercantil, proveniente de la inscripción del
comerciante y del establecimiento de comercio, así como de los

actos, documentos, libros respecto de los cuales la Ley exigiere
tal formalidad, son ingresos públicos (tasa), administrados por
estas entidades privadas, gremiales y corporativas, sujetas a
control fiscal por parte de la Contraloría General de la
República.
Las Cámaras de Comercio manejan fondos, productos de la

actividad impositiva del Estado y no pueden tenerse, por lo
tanto, como consecuencia de un acto voluntario de los
particulares. Por consiguiente, el control fiscal de la Contraloría
General de la República que versa sobre los fondos públicos
percibidos por las Cámaras de Comercio, se aviene a los
mandatos de la Constitución Política en los artículos 267 y 268
posibilita que los servicios públicos puedan ser prestados por
particulares como una forma de hacer efectiva la
descentralización por colaboración.
Ello hace preciso que sobre la gestión fiscal que involucra la

prestación de tal servicio, recaiga la vigilancia por parte de la
Contraloría, para asegurar que la administración del registro
mercantil sea llevada con sujeción a las disposiciones legales.
El control fiscal, de gestión y resultados corresponde llevarlo a

cabo a la Contraloría General de la respectiva entidad territorial
sin menoscabo de la suprema vigilancia que puede ejercer la
Contraloría General de la República, y se aplica a los siguientes
funcionarios:
1. Los ordenadores del gasto y cualquier otro funcionario que

contraiga a nombre de los órganos oficiales, obligaciones no
autorizadas en normas o que expidan giros para pago de los
mismos.
2. Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones

contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el
pago de las mismas.
3. El ordenador del gasto que solicite la constitución de reservas

para el pago de obligaciones contraídas contra expresa
prohibición legal.
4. Los pagadores y el auditor interno que efectúen y autoricen

pagos cuando con ellos se violen los preceptos consagrados
en el estatuto presupuestal y demás normas que regulen la
materia.
En resumen, se denomina Control Fiscal concurrente a la

actividad que la Contraloría General de la República ejerce sobre
los dineros del orden nacional, que se transfieran a cualquier
ente territorial, sin que sea impedimento que estos recursos
hayan ingresado a presupuesto territorial y es prevalente, por
que no se tiene que pedir permiso a la respectiva entidad para
ejercer su control, y prevalece prima o desplaza a cualquier ente
fiscalizador del orden territorial que pretenda vigilarlo.
En resumen, se entiende que la Contraloría General de la

República, no es superior jerárquico de ninguna Contraloría
Territorial, ni ejerce control de tutelas sobre ellas, en ejercicio
del control concurrente se da sobre dineros de orden nacional a
cualquier titulo sean transferidos a los entes territoriales, así
estén incorporados en sus propios presupuestos, sobre los
cuales tendrá siempre prevalencia el ente de control fiscal
superior y el control excepcional, sólo opera en la práctica a
solicitud de los cuerpos colegiados que consagra el literal a) del
artículo 26 de la Ley 42, (Gobierno territorial, comisión
permanente de Senado o Cámara, mayoría de Asamblea o
Concejo), porque el que puede solicitar la ciudadanía a través de
los mecanismos de participación, literal b) no está reglamentado
y por lo tanto se hace casi imposible que las agremiaciones
cívicas de cualquier orden o denominación, puedan solicitarlo.
7.2. CONTROL JURISDICCIONAL
El control jurisdiccional del presupuesto es llevado a cabo por la

Jurisdicción ordinaria cuyo proceso se inicia en la Fiscalía
General de la Nación en primer lugar, sobre los servidores
públicos responsables que participan en sus diferentes etapas y
si encuentra conducta dolosa produce resolución de acusación
contra los responsables del delito ante la jurisdicción ordinaria.
Igualmente la jurisdicción contenciosa administrativa, a través
de los tribunales administrativos, el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional, examina la legalidad y constitucionalidad
respectivamente del presupuesto y de los actos que lo

desarrollan.
7.3. CONTROL DISCIPLINARIO
El control disciplinario del presupuesto es llevado a cabo por la

Procuraduría General de la Nación, las oficinas de control
disciplinario de la entidad y las personerías sobre los servidores
públicos responsables del presupuesto en cualquiera de sus
etapas y por violación del estatuto presupuestal y demás normas
que regulen la materia. La Ley 200 de 1995 regula el
procedimiento que se debe seguir en este tipo de investigaciones
y que describimos a continuación.
Se consideran faltas gravísimas en materia presupuestal:
1. Derivar evidente o indebido provecho patrimonial en el

ejercicio de su cargo o de sus funciones.
2. Obstaculizar en forma grave, las investigaciones que realice la

Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional.
3. Obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción

de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia o
en la denuncia de los hechos punibles de que tenga
conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
4. El servidor o el particular que ejerza funciones públicas, que

de manera directa o por interpuesta, obtenga para sí o para otro,
incremento patrimonial. La falta anterior constituye causal de
mala conducta para los efectos señalados en el numeral 2º del
artículo 175 de la Constitución Política cuando fueren realizadas
por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República,
Contador General, Procurador General de la Nación, Auditor
General y Miembros del Consejo Nacional Electoral.
5. Autorizar o pagar gastos por fuera de lo establecido en el

artículo 346 de la Constitución Política.
6. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales

inexistentes o en exceso de saldo disponible de
apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con
las autorizaciones pertinentes.
7. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias

y suficientes, cuando exista posibilidad, para cubrir el
déficit fiscal, servir la deuda pública y atender
debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente
reconocidos, laudos arbítrales, conciliaciones y servicios
públicos domiciliarios.
8. No adoptar las acciones establecidas en el estatuto

orgánico de presupuesto, cuando las apropiaciones de
gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
9. No llevar en forma debida los libros de registro de la ejecución

presupuestal de ingresos y gastos, ni los libros de contabilidad
financiera.
10. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que

no garanticen, necesariamente y en orden de predcedencia,
liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
11. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la

existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no
realizar puntualmente los pagos por conceptos de aportes
patronales o del servidor público para los sistemas de
pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de
seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el
plazo señalado y en el orden estricto en que se hubieren
radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni
efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes
patronales correspondientes al 3% de las nóminas de los
servidores públicos al ICBF.
12. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar

indebidamente rentas que tienen destinación específica en la
Constitución o en la Ley.
13. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del

saldo disponible en el programa anual mensualizado de caja
(PAC)
7.4. CONTROL ADMINISTRATIVO
El control administrativo del presupuesto es llevado a cabo por

el gobierno, a través de las dependencias de hacienda,
planeación y control interno, mediante el análisis de los estados
financieros de las empresas industriales y comerciales,
dedicadas a actividades no financieras y las sociedades de
economía mixta, del seguimiento financiero y presupuestal a las
empresas industriales y comerciales dedicadas a las actividades
no financieras, a las sociedades de economía mixta y a las
entidades territoriales en relación con el sistema general de
participaciones, y el análisis de informes que se le soliciten so
pena de suspender el Plan Financiero por el CONFIS.
7.4.1 CONTROL DE HACIENDA
El control fiscal es una función pública autónoma que ejercen

los órganos instituidos en la Constitución con ese preciso objeto.
Dicho control se extiende a las actividades, operaciones,
resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de
fondos o bienes del Estado, que lleven a cabo sujetos públicos y
particulares, y su objeto es el de verificar - mediante la
aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de
gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del
control interno - que las mismas se ajusten a los dictados y
objetivos previstos en la Constitución y la Ley.
7.4.2 CONTROL DE PLANEACIÓN
La dependencia de planeación en los diferentes niveles, le

corresponde el control de la inversión del presupuesto de la
respectiva entidad, con base en el plan de desarrollo de la
misma, a través del seguimiento a los proyectos incluidos en él,
observando que éstos se encuentren debidamente inscritos y
evaluados en el Banco de programas y proyectos de la
respectiva entidad, que su contratación se lleve a cabo con base
en el estatuto de contratación establecido en la normatividad
vigente, el estado de su ejecución y los recursos para su normal
ejecución.
7.4.3 CONTROL INTERNO
Se entiende por control interno el sistema integrado por el

esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación
y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar
que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la
administración de la información y los recursos, se realicen de
acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes
dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a
las metas u objetivos previstos.
7.5. CONTROL POLÍTICO
El control político es una atribución que constitucionalmente les

ha sido asignada al cuerpo legislativo y normativo local como tal,
y no es consecuencia de un determinado sistema de gobierno,
que resulta igualmente aplicable dentro de un régimen, ya sea
parlamentario, presidencial o, incluso del convencional o de
asamblea.
El control político es llevado a cabo por el órgano de control

político, llámese éste Congreso, Asamblea, Concejo, mediante los
siguientes instrumentos:
1. Citar a los ministros o secretarios de despacho, según sea el

caso, a las plenarias o a las comisiones de las respectivas
corporaciones de elección popular y Citación de los jefes de los
departamentos administrativos a las comisiones de las
corporaciones públicas.
2. Solicitar informes a los funcionarios del gobierno sobre el

presupuesto mediante la formulación de preguntas que se
presentarán en forma escrita ante el presidente de la respectiva
corporación, quien deberá tramitarla al funcionario respectivo
para su respuesta.
3. Fenecimiento de la cuenta del tesoro Corresponde a la

comisión legal de cuentas en la cámara de Representantes y a la
comisión de Asuntos Económicos ó de Presupuesto en las
Asambleas departamentales y los Concejos Distritales o
Municipales el examen y fenecimiento de la cuenta general del
presupuesto y del tesoro de la respectiva entidad territorial que
presente el Contralor general, que tenga a cargo por mandato

constitucional o legal la obligación de hacerlo.
La cuenta general de presupuesto y el tesoro contendrán los

siguientes aspectos:
Estados que muestren en detalles los reconocimientos de las

rentas y los recursos de capital contabilizados durante el
ejercicio cuya cuenta se rinde, con indicación del computo de
cada renglón, y los aumentos y disminuciones respecto del
cálculo presupuestal;
Resultados de la Ley, Ordenanza o Acuerdo de apropiaciones,

detallados por Ministerios, Secretarías, Departamentos
Administrativos, a nivel de capítulos, subprogramas, proyectos y
artículos, presentando en forma comparativa la cantidad votada
inicialmente por la corporación de elección popular para cada
apropiación, el monto de las adiciones, los contra créditos, el
total de apropiaciones, el monto de los gastos comprobados, el
de reservas constituidos por la respectiva Contraloría al liquidar
el ejercicio, el total de los gastos y reservas para cada artículo
sobrante;
7.6. CONTROL SOCIAL
La Constitución de 1991 garantiza mayores recursos de poder

político a los ciudadanos y mayores posibilidades de expresión
en un escenario descentralizado en lo político y administrativo;
amplía el campo de los derechos y las libertades y hace posible
un mayor control y participación de la ciudadanía en la
actuación de la administración pública.
Estos nuevos espacios de participación confieren a una mayor

responsabilidad al ciudadano; no basta con tener unas mejores
instituciones, si la sociedad sobre la que se rigen no tiene la
capacidad para utilizarlas apropiadamente.
Estos procedimientos han marcado el camino que deben seguir

los ciudadanos para el ejercicio de la vigilancia y el control de la
administración pública, puesto que la participación ciudadana
en el control de la administración pública no se limita a las
figuras de las veedurías ciudadanas, sino que se extiende a otras
representativas de la comunidad de las que hacen parte, las

organizaciones no gubernamentales entre otras.
En este sentido, la participación democrática no sólo implica el

derecho a decidir sobre los asuntos de interés colectivo, sino
también el de fiscalizar las obras y la prestación de servicios por
parte del Estado.
Es indudable que el instrumento más importante de

participación ciudadana en el control fiscal, aparece plasmado
en el artículo 270 de la Constitución Política, que establece que5
“la Ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública en los diversos
niveles administrativos y sobre sus resultados”.
Los procedimientos de carácter legal emitidos por el gobierno

nacional han reforzado la existencia en el país de una mayor
conciencia acerca de la necesidad de que los ciudadanos ejerzan
vigilancia y control a la función pública.
La participación ciudadana en el control de la administración del

Estado no se limita a la figura de las veedurías ciudadanas
exclusivamente, si no que se extiende a otras formas
representativas de la comunidad tales como las organizaciones
sociales y comunitarias, las organizaciones no gubernamentales,
así como a otras formas de intervención ciudadana en la
administración. La participación democrática, no solo implica el
derecho a decidir sobre los asuntos de interés colectivo, sino
también el de fiscalizar la ejecución de obras, el resultado de las
mismas y la prestación de servicios por parte de las entidades
del Estado, exigiendo a través de su actuación la transparencia,
eficiencia y la oportunidad de las decisiones públicas.
Entre otras acciones, podrán realizar las siguientes:
1. Convocar audiencias públicas
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas

y programas encaminados a fortalecer la participación
ciudadana
5
ESAP Op cip, pag, 197
3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los

derechos de los ciudadanos
4. Apoyar a los mecanismos de control social que se constituyan
5. Aplicar mecanismos que brindan transparencia al ejercicio de

la función administrativa
8 CONCLUSIONES
El presupuesto público es una herramienta fundamental para la

toma de decisiones del Estado, es a través del cual se puede dar
cumplimiento a los programas de gobierno, los planes de
desarrollo y en fin poder impulsar y propiciar la satisfacción de
necesidades básicas de la población y el desarrollo de los
territorios, de ahí la importancia de tener un conocimiento y
dominio del tema para quienes tendrán relación con el sector
público.
Con el fin de facilitar el entendimiento del presupuesto público el

capitulo presento y describió aspectos teóricos y prácticos, al
igual que se hizo un esfuerzo por sintetizar los aspectos
relevantes y fundamentales de cada tema, de tal forma que sea
mucho más sencillo el aprendizaje y recordatorio de cada uno de
los mismos.
El desarrollo del presente capitulo se sustento en la descripción

y presentación de los aspectos principales del ciclo presupuestal,
empezando por la programación presupuestal, luego la ejecución
y finalmente el cierre de vigencia.
Después de haber estudiado y analizado el Decreto Ley 111 de

1996 que compila la Ley Orgánica de Presupuesto, la Ley 617
del 2000, la ley 819 de 2003 y el decreto 568 de 1996 que
reglamenta dichas leyes, hemos podido comprobar lo establecido
por la Corte Constitucional al declarar exequible el Estatuto
Orgánico de Presupuesto (Ley 38 de 1.989, Ley 179 de 1974,
Ley 225 de 1995 y la Ley 617 de 2000) sobre los cuatro (4)
elementos que contiene dicha norma a saber: preparación,
aprobación, ejecución y control; de los cuales la preparación, la
ejecución y el control administrativo corresponden al gobierno,
la aprobación y el control político corresponden al Congreso, las
Asambleas, los Concejos, como órganos de control político, el
control social a la comunidad, y el control fiscal le corresponde a

la contraloría, a la procuraduría el control disciplinario y la
rama judicial el control jurisdiccional.
Hemos dejado establecido que el presupuesto es un instrumento

del Plan de Desarrollo y que este como parte de la gerencia
pública le permite al gobierno en una economía de mercado
como la nuestra, alcanzar unos objetivos económicos, sociales y
de bienestar en los términos de la Constitución, en un Estado
social de derecho.
Importante recalcar el severo ajuste fiscal determinado por la

Ley 617 de 2000, que dentro de una política de austeridad
pretende sanear las finanzas públicas de las entidades
territoriales, sometiéndolas al principio fundamental del Estado
Unitario, según el cual la soberanía fiscal reside en la Nación y
las entidades territoriales gozan de autonomía fiscal en el marco
de la Constitución y la Ley.
Posteriormente se ha hecho un análisis de la Ley 819 de 2003

conocida como el marco fiscal de mediano plazo a la cual se
encuentran sometidas las autoridades presupuestales como
actividad previa a la elaboración del presupuesto para la
vigencia fiscal siguiente y que debe ser presentada al órgano de
control político de elección popular para su estudio previo a la
presentación del presupuesto para la vigencia fiscal siguiente.
La Constitución de 1991, expresamente reconoce la función de

control dotándola de un carácter público, como una actividad
independiente, autónoma y, diferente a la que normalmente
corresponde a las clásicas funciones del Estado, obedeciendo a
la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la
correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y
bienes de la Nación, de los departamentos, distritos y
municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de
la administración o, eventualmente de los particulares.
De manera pues, que el ejercicio de la función pública del

control fiscal a la luz del ordenamiento constitucional, ha sido
asignado a la Contraloría General de la República (artículos119
y 267) y, en los departamentos, distritos y municipios donde
haya contralorías, les corresponde a éstas el ejercicio de la
función fiscalizadora en forma posterior y selectiva.
Hemos descrito igualmente de manera sucinta el

procedimiento que se sigue para llevar a cabo el control
jurisdiccional del presupuesto en sus formas ordinarias y
contencioso administrativo mediante una descripción breve de
los pasos que se llevan a cabo en cada proceso que culminan
con la sanción a los servidores públicos responsables del
manejo del presupuesto en cada una de las etapas o de la
declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas
presupuéstales.
El derecho disciplinario es una modalidad de derecho

sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se
aplican, mutatis mutandi, en este campo, pues la particular
consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada, se realiza en aras del respeto de los
derechos fundamentales del individuo en comento, y para
controlar la potestad sancionadora del Estado.
El control interno está normalizado por la Ley 87 de 1993 que

hemos presentado en la forma más sencilla como instrumento
de la administración en el cumplimiento de su misión y la
aplicación de los mecanismos legales de control interno de la
administración para la ejecución del presupuesto. El control
administrativo del presupuesto, tiene como finalidad establecer
desde la administración un conjunto de herramientas que le
permitan cumplir con las disposiciones sobre las diferentes
etapas presupuestales y está conformado por tres elementos a
saber: El control de hacienda, el de planeación y el control
interno.
El control de hacienda tiene como finalidad determinar los

ingresos, el manejo de los gastos de funcionamiento, deuda
pública y la aplicación de las disposiciones generales de la
entidad pública.
La dependencia de planeación tiene la obligación de vigilar el

cumplimiento del plan de desarrollo de la respectiva entidad, y
particularmente el plan de inversiones, para lo cual debe
mantener actualizado el Banco de programas y proyectos,
observar que los mismos estén el presupuesto, que se lleve a
cabo su contratación con base en las disposiciones vigentes
sobre la materia.
El control político del presupuesto es realizado por los órganos

de elección popular y establecido por ellos a través de su
reglamento que adquiere categoría de norma, llámese Ley,
Ordenanza o Acuerdo, en el cual se establece el procedimiento
que se debe realizar para el análisis del presupuesto.
La comunidad organizada y los ciudadanos mediante sus

organizaciones formales e informales podrán denunciar ante las
autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de
los servidores públicos o particulares. Las organizaciones civiles
podrán constituir veedurías ciudadanas de vigilancia a nivel
nacional en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la
gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los
servicios públicos.
Finalmente, podemos observar que la normatividad presupuestal

se limita a la parte programática dejando el desarrollo del
reglamento como potestad del gobierno, lo cual facilita su
adaptación a las circunstancias cambiantes de la economía y al
papel que debe cumplir el Estado como director del proceso
económico en la búsqueda del desarrollo económico y el
crecimiento de los agentes que en él intervienen.
9. PREGUNTAS Y RESPUESTAS
Este tipo de preguntas consta de un enunciado o planteamiento

de la pregunta y cuatro opciones o posibilidades de respuesta
identificadas con las letras A, B, C y D, de las cuales usted debe
señalar la correcta
1. El plan de desarrollo se constituye en el mecanismo por medio

del cual el Estado interviene en:
A. La producción y consumo de la economía de un país
B. La producción, distribución y consumo de los bienes y
servicios
C. La producción y distribución de la economía de un país
D. La producción, distribución y consumo de la economía de un
país
Respuesta: B
2. El plan de desarrollo tiene como uno de elementos en su parte

general la siguiente
A. Plan financiero
B. Plan de inversiones
C. Presupuesto Plurianual
D. Objetivos de corto y mediano plazo
Respuesta: D
3. El Banco de programas y proyectos es un instrumento

fundamental para
A. Elaborar proyectos
B. Ejecutar proyectos
C. Viabilizar los proyectos
D. Elaborar el plan de desarrollo
Respuesta: C
4. El plan de desarrollo municipal deberá ser aprobado por el

Concejo en el mes de
A. Abril
B. Mayo
C. Junio
D. Marzo
Respuesta: B
5. El proyecto de plan de desarrollo es modificado por

A. El Concejo
B. El Banco de programa y proyectos
C. El consejo de planeación
D. La dependencia de planeación
Respuesta: A
6. El plan de desarrollo es controlado en su ejecución por

A. El Concejo
B. El Banco de programa y proyectos
C. L dependencia de Hacienda
D. La dependencia de planeación
Respuesta: D
7. Para ejecutar proyectos es necesario que los mismos

A. No estar inscritos en el banco de programas y proyectos
B. Estar inscritos en el banco de programas y proyectos
C. No forman parte del plan
D. Formar parte del plan
Respuesta B
8. El presupuesto plurianual del Plan de desarrollo tiene como

uno de sus fines:
A. Describir las fuentes de financiación y proyectos del plan
B. Describir la crisis económica y proyectos del plan
C. Desarrollar a soluciones a la entidad
D. Describir las fuentes de financiación del plan
Respuesta: A
9. El Plan de desarrollo tiene como uno de sus elementos en la

parte estratégica:
A. El diagnostico
B. El presupuesto plurianual
C. Los medios
D. Las metas y objetivos
Respuesta: B
10. El diagnostico del Plan de desarrollo tiene como uno de sus

fines:
A. Describir la situación de la entidad
B. Describir la crisis económica de la entidad
D. Describir el valor del plan
Respuesta: A
11. Los objetivos y metas del Plan de desarrollo tiene como uno
de sus fines:
A. Describir la situación de la entidad
B. Describir los fines y metas de la entidad
D. Describir los objetivos y el valor a alcanzar
Respuesta: D
12. El plan financiero, el plan de inversiones y el presupuesto de

la entidad conforman:
A. El plan financiero de la entidad
B. El plan de inversiones de la entidad
C. El presupuesto de la entidad
D. El sistema presupuestal
Respuesta: D
13. La dictadura fiscal corresponde a la teoría del presupuesto:

A. Dualista
B. Acto condición
C. Acto formal y material
D. Acto político
Respuesta: A
14. La teoría del presupuesto como acto formal y material

significa que;
A. El presupuesto llena los requisitos de la norma
B. El presupuesto no llena los requisitos de la norma, pero si
las finalidades
C. El presupuesto llena los requisitos de la norma, pero no las
finalidades
D. El presupuesto llena los requisitos de la norma y las
finalidades
Respuesta: D
15. Los bienes y las rentas del Estado son inembargables

corresponde al principio presupuestal de
A .Universalidad
B. Especialización
C. Inembargabilidad
D. Programación integral
Respuesta: C
16. Los recursos asignados en el presupuesto tienen que ser los

suficientes para garantizar la normal ejecución del proyecto
corresponde al principio presupuestal de
A .Universalidad
B. Especialización
C. Anualidad
D. Programación integral
Respuesta: D
17 El sistema presupuestal está conformado por

A. El plan financiero de la entidad
D. El plan financiero, el plan de inversiones y el presupuesto de
la entidad
Respuesta: D
18. El presupuesto de las empresas industriales y comerciales

del Estado es aprobado por:
A. El Concejo
B. La Asamblea
C. El Congreso
D. El Confis
Respuesta: D
19 El presupuesto general de la Nación debe ser aprobado en

primer debate por:
A. La plenaria del Congreso
B. La plenaria de la Cámara de Representantes
C. La plenaria del Senado de la República
D. Las comisiones de asuntos económicos
Respuesta: D
20. Los gastos de nomina se calculan con base en:

A. La planta de personal de la entidad
B. La planta de personal total de la entidad
C. La nomina paralela de la entidad
D. Los gastos generales de la entidad
Respuesta: A
21. El Plan Anual Mensualizado de caja es:

A El instrumento de caja del presupuesto
B. El instrumento de gasto del presupuesto
C. El instrumento de ejecución del presupuesto
D. El instrumento de programación financiera del presupuesto
Respuesta: D
22. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales

se determinan con base en:
A. La nomina
B. Los salarios
C. La ley 617
D. La ley 152
Respuesta: C
23. Los gastos de deuda se destinan:

A. Pagar obligaciones bancarias de la entidad
B. Pagar deuda administrativa de la entidad
C. Pagar la deuda administrativa y bancaria
D. Pagar las cuentas de la entidad
Respuesta: C
24. Los gastos de inversión se elaboran con base en:

A. Plan de desarrollo
B. Plan financiero
C. Presupuesto anual
D. La voluntad del administrador
Respuesta: A
25. El plan financiero está conformado por

A. Las rentas de la entidad
D. El plan financiero, el plan de inversiones y el presupuesto de
la entidad
Respuesta: A
26. El instrumento para la programación del presupuesto es:

A. El Plan Anual Mensualizado de caja
B. El estatuto de contratación
C. El Plan Financiero
D. El plan de inversiones
Respuesta: A
27 La dependencia encargado de preparar la deuda pública del

proyecto de presupuesto es:
A. Control interno
B. Hacienda
C. Planeación
D. Gobierno
Respuesta: B
28. El marco fiscal de mediano plazo se expide para un periodo

de tiempo de diez años y debe reflejar:
A. Equilibrio financiero de la entidad
B. Déficit financiero de la entidad
C. Superávit financiero de la entidad
D. Equilibrio o superávit financiero de la entidad
Respuesta: D
29. El ajuste fiscal de una entidad territorial permite a la

entidad:
A. Contratar créditos con el aval del gobierno nacional
B. Contratar créditos sin el aval del gobierno nacional

C. Contratar créditos con el aval del Concejo o Asamblea
D. Contratar créditos sin capacidad de endeudamiento
Respuesta: A
30. La liquidación del presupuesto es un elemento para su

ejecución expedido por:
A. Congreso
B. Asamblea
C. Concejo
D. Gobierno
Respuesta: D
31. Los movimientos en el presupuesto los puede llevar a cabo:

A. El gobierno
B. El órgano de control político
C. El órgano de control político a iniciativa del gobierno
D. El gobierno y el órgano de control político a iniciativa del
gobierno
Respuesta: D
32. Es un instrumento del registro del presupuesto:

A. El certificado de disponibilidad presupuestal
B. El certificado de reserva de la contraloría
C. El certificado de registro presupuestal
D. El certificado de registro contable
Respuesta: C
33. La expedición del presupuesto corresponde a la etapa de:

A. Elaboración
B. Aprobación
C. Ejecución
D. Control
Respuesta: B
34. El estatuto de contratación es:

A. El instrumento para la ejecución del presupuesto
B. El instrumento para controlar la ejecución del presupuesto
C, El instrumento para la planificación del presupuesto
D. El instrumento para la inversión del presupuesto
Respuesta: A
35. El certificado de disponibilidad presupuestal es

A. El instrumento que garantiza la existencia de recursos en caja

para ejecutar proyectos
B. El instrumento que garantiza la existencia de recursos en el
presupuesto que permite comprometerlos
C. El instrumento que garantiza la existencia de recursos en caja
para ejecutar el presupuesto
D. El instrumento que garantiza la existencia de recursos en
caja para endeudar a la administración
Respuesta: B
36 Corresponde al tesorero pagador:

A. Recaudar las rentas de la entidad
B. Pagar las obligaciones de la entidad
C. Recaudar y pagar cuentas de la entidad
D. Recaudar y pagar las obligaciones de la entidad
E. Respuesta: D
37. La ordenación del gasto corresponde a:

A. Representante legal de la entidad
B. Al jefe del organismo
C. Al representante legal de la entidad y al jefe del organismo
D. Al representante legal de la entidad o su delegado
Respuesta: C
38. El anexo del presupuesto contiene:

A. La distribución de las partidas realizadas por el gobierno
aprobado por el órgano de control político de elección popular
B. La distribución de las partidas aprobadas por el CONFIS
C. La distribución de las partidas aprobadas por el gobierno
D. La distribución de las partidas por el órgano de control
político de elección popular
Respuesta: A
39. El monto de las partidas de funcionamiento del presupuesto

puede ser modificado en cualquier época del año por el órgano
de control político:
A. A iniciativa propia
B. A iniciativa del gobierno
C. Uno de sus miembros
D. Una comisión suya
Respuesta: B
40. La norma orgánica de presupuesto se diferencia de la norma

ordinaria de presupuesto en:
A. La norma orgánica tiene vigencia permanente y la ordinaria
un solo año
B. La norma orgánica tiene vigencia un solo año y la ordinaria
permanente
C. La norma orgánica tiene valores numéricos y la ordinaria no
D. La norma orgánica tiene vigencia permanente y valores y la
ordinaria un solo año
Respuesta: A
41. El control administrativo del presupuesto es llevado a cabo

por el gobierno a través de las dependencias de:
A. Hacienda, Gobierno y justicia
B: Hacienda, Planeación y Gobierno
C. Hacienda, Planeación y control interno
D. Hacienda, gobierno y control interno
Respuesta: C
42. El control disciplinario es llevado a cabo por:

A. La contraloría, la procuraduría y las personerías
B. La oficina de control interno disciplinario, la personería y la
procuraduría
C. La fiscalía, la oficina de control interno disciplinario y la
procuraduría
D. La contraloría, La fiscalía y la procuraduría
Respuesta: B
43. La Falta gravísima es sancionada con:

A. Amonestación
B. Sanción pecuniaria
C. suspensión
D. Destitución
Respuesta: D
44. El control sobre el patrimonio del Estado conformado por

bienes y rentas lo realiza:
A. La procuraduría
B. La contraloría
C. El congreso
D. La ciudadanía.
Respuesta: B
45. El fenecimiento de la cuenta del tesoro la realiza

A. La contraloría
B. El gobierno
C. La justicia
D. El órgano de control político
Respuesta: D
46. La realización del control jurisdiccional contenciosa recae

sobre
A: La normas presupuestales
B. Los sujetos presupuestales
C. Las personas que manejan presupuesto
D. Las personas que controlan presupuesto
Respuesta: A
47. El control jurisdiccional ordinario se aplica sobre

A: Normas y personas
B. Personas que manejan presupuesto
C. Normas, personas y actos administrativos
D. Normas y procesos administrativos
Respuesta: B
48. El control Político es llevado a cabo por:

A. La Procuraduría General de la Nación
B. La Contraloría General de la República
C. La jurisdicción ordinaria
D. El Concejo, la Asamblea y el Congreso
Respuesta: D
49. El control Político concluye en:

A. Amonestación
B. Sanción
C. Destitución
D. Moción de censura
Respuesta: D
50. El control social realizado por la ciudadanía utiliza

A: Normas y personas
B. Normas y organismos
C. Normas y actos administrativos
D. Mecanismos de participación
Respuesta: D
10. REFERENCIAS SELECCIONADAS
CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Acto Legislativo 01 de 2001.

“Por medio del cual se modifican algunos artículos de la
Constitución Política” , Diario Oficial N° 44506, Bogotá, 2001
Corte Constitucional. Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.

Sentencia C-478/92, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá,
1993.
Corte Constitucional. Magistrado Alejandro Martínez Caballero.

1993.
Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita Barón. Sentencia

CS - 517/92, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá, 1993.
Corte Constitucional. Magistrado Alejandro Martínez Caballero.

Sentencia A-022/92, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá,
1993.
Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita Barón. Sentencia

CS-004/93, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá, 1993.
Corte Constitucional. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.

1994.
Corte Constitucional. Magistrado Hernando Herrera Vergara.

Sentencia T-180/93, Gaceta Constitucional, 1994.
Corte Constitucional. Magistrado Jorge Arango Mejía. Sentencia

C-357/93, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá, 1994.
Corte Constitucional. Magistrado Fabio Morón Díaz. Sentencia


Corte Constitucional. Magistrado Hernando Herrera Vergara.

1994.
Corte Constitucional. Magistrado Marco Antonio Barrera

Carbonel. Sentencia C-126/93, Gaceta Constitucional, Santafé
de Bogotá, 1993.
Corte Constitucional. Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,

Sentencia C-101/96, Jurisprudencia Colombiana, Santafé de
Bogotá, 1998.
Corte Constitucional. Magistrado Carlos Gaviria Díaz, Sentencia

T-270/96, Jurisprudencia Colombiana, Santafé de Bogotá,
1998.
Corte Constitucional. Magistrado Fabio Morón Díaz, Sentencia

T-613/95, Jurisprudencia Colombiana, Santafé de Bogotá,
1998.
Corte Constitucional. Magistrado Carlos Gaviria Díaz. Sentencia

T-270/96, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá, 1997.

T-613/95, Gaceta Constitucional, Santafé de Bogotá, 1996.

1997.

Sentencia C-317/98, Gaceta Jurisprudencial, Santafé d Bogotá,
1998.

Sentencia C-136/99, Gaceta Jurisprudencial, Santafé d Bogotá,
2000.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones

para la programación de recursos. Ley 60 de 1993. Tercera
edición. Unidad de Desarrollo Territorial. 1997.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - DIRECCION

GENERAL DE APOYO FISCAL. Régimen Tributario
Departamental-Compilación, Imprenta Nacional de Colombia,

Santafé de Bogotá, 1998.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. El manejo de

la deuda pública: hacia la sostenibilidad, Bogotá, Alfa-Omega,
junio de 2002; Confis (Consejo Superior de Política Fiscal),
Bogotá, 2003
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Ley 819 de

2003, Cartilla de aplicación para entidades territoriales, Bogotá,
2004.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. El Plan de

Ajuste Fiscal de la Administración Pastrana: 1998-2002, Santafé
de Bogotá, 1998.

DE APOYO FISCAL. Rendimientos Financieros - Presupuesto,
Santafé de Bogotá, 1998.

DE APOYO FISCAL. Capacidad de endeudamiento - Créditos de
tesorería, Santafé de Bogotá, 1998.
RAMIREZ CARDONA, Alejandro. Sistema de hacienda pública.

Editorial Temis, Bogotá, 1970.
RAMIREZ PLAZAS, Jaime. Las Finanzas Publicas en Colombia 5ª

edición, Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2007
Capítulo III.
RAMIREZ PLAZAS, Jaime. Las Hacienda Publica en Colombia 5ª

edición, Librería Ediciones del Profesional, Bogotá, 2011
Capitulo V
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pública, séptima edición,

Universidad Externado de Colombia, Santafé de Bogotá,
2005.Capitulo V
RESTREPO, Juan Camilo Disciplina Fiscal y Derecho,

Universidad Externado de Colombia, cuadernos fiscales Nº 3,
Bogotá, 2005.
Ley 38 de 1989, "Por la cual se expide el Estatuto presupuestal

de la Nación", Bogotá 1989.
Acto legislativo No 3 de 2011Por el cual se establece el principio

de la sostenibilidad fiscal
Acto legislativo No 5 de 2011. Por el cual se constituye el

Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el régimen de regalías y compensaciones.
Ley 60 de 1993, "Por la cual se asignan competencias y recursos

a las entidades territoriales", Santafé de Bogotá, 1993.
Ley 141 de 1994, “Por la cual crea el Fondo Nacional de

Regalías” Santafé de Bogotá, 1994.
Ley 179 de 1994, "Por la cual se modifica la Ley 38 de 1989 y se

dictan otras disposiciones", Santafé de Bogotá, 1994.
Ley 225 de 1995, "Por la cual se modifica la Ley 179 de 1994 y

se dictan otras disposiciones", Santafé de Bogotá, 1995.
Ley 358 de 1997, "Por la cual se reglamenta el artículo 364 de

la constitución y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento”, Santafé de Bogotá, 1997.
Ley 488 de 1998 "Por la cual se expiden normas en materia

tributaria y se dictan otras disposiciones" Santafé de Bogotá,
1998.
Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136

de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la
Ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan
otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional” Bogotá, 2000.
Ley 633 de 2000 "Por la cual se expiden normas en materia

tributaria y se dictan otras disposiciones" Bogotá, 2000.
Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en

materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151,288,347,356 y 357 de la Constitución Política y se

dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”, Bogotá, 2001.
Ley 734 de 2001 “Por medio de la cual de dicta el estatuto único

disciplinario”, Bogotá, 2002.
Ley 788 de 2002 “Por medio de la cual se expiden normas en

materia tributaria y se dictan otras disposiciones" Bogotá, 2002.
Ley 819 de 2003 "por la cual se dictan normas orgánicas en

materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones".Bogotá, 2003.
LEY 1285 DE 2009 (enero 22 de 2009) por medio de la cual se

reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia
Ley 1368 de 2009 “Por medio de la cual se reforman los artículos

66 y 67 de la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, 2009
Ley 1370 de 2009. “Por el cual se adiciona parcialmente el

Estatuto Tributario.” Bogotá, 2009
LEY 1483 DE 2011 (diciembre 9) Por medio de la cual se dictan

normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal para las entidades territoriales.
LEY 1551 DE 2012(Julio 6) Por la cual se dictan normas para

modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.
Decreto Ley 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de

1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman
el Estatuto Orgánico del Presupuesto", Santafé de Bogotá, 1996.
Decreto 115 de 1996, “Por medio del cual se compilan la Ley 38

de 1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto de las
empresas industriales y comerciales del Estado", Santafé de
Bogotá, 1996.
Decreto No. 568 de 1996, "Por medio del cual se reglamenta la

Ley 179 de 1994 y 225 de 1995", Santafé de Bogotá, 1996.
Decreto No 696 de 1998, "Por el cual se reglamenta la Ley 358

de 1997", Santafé de Bogotá, 1998.
Decreto Legislativo 2330 de 1998, “Por el cual se declara el

estado de emergencia económica y social”, Santafé de Bogotá,
1998.
Decreto legislativo 2331 de 1998 “Por el cual se dictan medidas

para conjurar la crisis del sistema financiero”, Santafé de
Bogotá, 1998.
Decreto 127 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas en materia

tributaria”. Bogotá, 2010.

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CAPÍTULO V

EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE

El presente capítulo pretende mostrar el contenido del

El presupuesto no se puede analizar como Ley formal pues la

Desde ésta perspectiva, cualquier distanciamiento de los

La norma orgánica de presupuesto es para los miembros de una

El capítulo se encuentra dividido en cinco partes: La primera

ajuste fiscal de las entidades territoriales en su componente de

1.1 Objetivo General

El conocimiento del ciclo presupuestal en cada una de sus fases:

1.2 Objetivos Específicos

• Identificar la importancia del presupuesto teniendo en cuenta

2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DEL PLAN DE

La Constitución colombiana de 1991, en su Título XII,

En su capítulo segundo (artículos 339 a 344), determina la

Las entidades territoriales (municipios, distritos, provincias,

La Ley Orgánica del Plan (Ley 152 de 1994), regula lo

El capítulo tercero del Título XII (artículo 345 a 355) establece

La importancia del presupuesto en la sociedad moderna radica

con ello una variable importante desde el punto de vista

El Congreso de la República ha expedido las leyes 38 de 1989,

La Corte Constitucional estableció que el presupuesto está

3 FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL

Desde hace mucho tiempo es un lugar común señalar que la

social que se haya dado la sociedad en determinado momento

Desde los primeros decenios del siglo XX, bajo la influencia de la

Durante los últimos años, un número creciente de estudios han

En estas condiciones, la intervención del Estado se manifiesta

La teoría tradicional ha mostrado la existencia de tres tipos de

3.1 FUNCIÓN DE ASIGNACIÒN DE RECURSOS

Se refiere al proceso mediante el cual se adelanta la provisión de

transacciones del mercado por cuanto no es factible, someterlo

La teoría ha señalado otros casos en donde el mercado parece no

Son ejemplos de los bienes meritorios la educación, la salud, la

En síntesis, ésta teoría le concede mayor importancia a la

3.2 FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN

Parte de la premisa de que no necesariamente la distribución de

Debido a las dificultades de medición que conlleva la decisión

se intenta determinar un mínimo que se considere socialmente

3.3 POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN Y CRECIMIENTO

Esta teoría defiende el uso activo de la política presupuestaria

La actividad estatal aumenta la demanda agregada cuando

Es común encontrar en cualquier texto de macroeconomía que el

Para ésta teoría la importancia de la acción del Estado radica en

En resumen, se puede decir que la forma como el Estado asigna

instrumento de manejo financiero más importante, donde se

4 EL PROCESO HISTORICO DE LA FORMACIÓN DEL

El presupuesto, como hoy lo conocemos, surge en el siglo XIX

4.1 DOCTRINAS SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL

Históricamente, el derecho presupuestal ha presentado diversas

4.1.1 TEORIA DUALISTA: Tiene origen en la crisis

4.1.2. EL PRESUPUESTO COMO ACTO CONDICIÓN Según

leyes preexistentes, no siendo entonces más que una norma que

4.1.3. EL PRESUPUESTO COMO ACTO JURÍDICO COMPLEJO

4.1.4. EL PRESUPUESTO COMO ACTO POLÍTICO Según esta

4.1.5. EL PRESUPUESTO COMO NORMA FORMAL Y

4.1.6 ENFOQUES PRESUPUESTALES

El presupuesto público se puede ver y leer desde varios puntos

POR METAS Y DEMOCRACIA

En relación con la asignación se identifica el proceso tradicional

La otra lectura de toma de decisiones, muestra igualmente una

Este último esquema de democracia participativa, impulsado

Es importante precisar que se debe tener presente la realidad y