SUPREMA CORTE DE JUSTICIA - SALA PRIMERA

PODER JUDICIAL MENDOZA

foja: 111
CUIJ: 13-04244627-5/1((010301-53411))
MUNICIPALIDAD DE SANTA ROSA EN J° 1013729/53411 BRENNAN
LOPEZ, GUILLERMO C/ MUNICIPALIDAD DE SANTA ROSA P/ EJ.
CAMBIARIA P/ CONSULTA P/ RECURSO EXTRAORDINARIO
PROVINCIAL
*104420727*

En Mendoza, a los trece días del mes de noviembre del año dos mil
diecinueve, reunida la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó
en consideración para dictar sentencia definitiva la causa N° 13-04244627-5/1
(010301-53411), caratulada: “MUNICIPALIDAD DE SANTA ROSA EN J°
1013729/53411 BRENNAN LOPEZ, GUILLERMO C/ MUNICIPALIDAD
DE SANTA ROSA P/ EJ. CAMBIARIA P/ CONSULTA P/ RECURSO
EXTRAORDINARIO PROVINCIAL”.

De conformidad con lo decretado a fojas 106 quedó establecido el

siguiente orden de estudio en la causa para el tratamiento de las cuestiones por
parte de los Señores Ministros del Tribunal: primero: DR. JULIO RAMÓN
GÓMEZ; segundo: DR. PEDRO JORGE LLORENTE; tercero: DR.
DALMIRO FABIÁN GARAY CUELI.

ANTECEDENTES:

A fojas 11/22, la Sra. Norma Viviana Trigo, Intendente del

Departamento de Santa Rosa de la Provincia de Mendoza, interpone recurso
extraordinario contra la resolución dictada por la Primera Cámara Civil a fojas
241 y ss. de los autos N° 1013729/53411, caratulados: “BRENNAN LÓPEZ,
GUILLERMO C/MUNICIPALIDAD DE SANTA ROSA P/ EJ. CAMBIARIA”.

A fojas 35, se admite formalmente el recurso deducido, se ordena

correr traslado a la parte contraria, quien a fojas 36/40 vta. contesta solicitando su
rechazo. A fs. 50/51 se hace parte Fiscalía de Estado.
 A fojas 97/99 vta., se registra el dictamen del Sr. Procurador General
del Tribunal, quien aconseja la admisión del recurso deducido, por existir
prejudicialidad penal que impide el dictado de una sentencia de mérito.

A fojas 105, se llama al acuerdo para dictar sentencia y, a fojas 106,

se deja constancia del orden de estudio efectuado en la causa para el tratamiento
de las cuestiones por parte de los señores Ministros del Tribunal.

De conformidad con lo establecido en el artículo 160 de la

Constitución de la Provincia, se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el Recurso Extraordinario

Provincial interpuesto?

SEGUNDA CUESTIÓN: En su caso, ¿qué solución corresponde?

TERCERA CUESTIÓN: Costas.

A LA PRIMERA CUESTIÓN, EL DR. JULIO RAMÓN GÓMEZ, DIJO:

I. ANTECEDENTES DE LA CAUSA

Los hechos relevantes para la resolución del presente recurso son

los siguientes:

1. A fs. 27/30, comparece el Dr. Diego Galera, en representación del

actor Guillermo Víctor Brennan López y promueve ejecución cambiaria en contra de
la Municipalidad de Santa Rosa, por el cobro de la suma de $1.871.528,75 con más
los intereses compensatorios y punitorios que correspondan.

Expresa que la demandada libró dieciocho cheques que describe, al

portador y que al ser depositados al vencimiento para su cobro fueron rechazados
por falta de fondos. Dice que envió carta documento intimando al pago, la que fue
respondida aduciendo que se debía iniciar una pieza administrativa informando el
origen de la deuda.

2. A fs. 39 y 43, se comunica mediante cedulón a la Municipalidad de

Santa Rosa el inicio de la ejecución y, a fs. 45/46, comparece el Dr. Mario César
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Rivero por la demandada y solicita se suspenda el proceso y sea remitido a la

Fiscalía Especial a cargo del Dr. Garay por encontrarse allí investigándose la
conducta penal del Sr. Sergio Salgado, ex intendente del municipio demandado,
quien firmó los cheques ejecutados. Agrega que los cheques se libraron sin ajustarse
al procedimiento administrativo (sin formación de expediente ni autorización
contable) y que las cuentas bancarias son totalmente desconocidas. Plantea, además,
nulidad del objeto de los cheques que se ejecutan por entender que el proceso de
emisión administrativo se encuentra viciado y es irregular, aun cuando hayan sido
suscriptos por el intendente que estaba en funciones al momento de la emisión.

3. A fs. 68/70, comparece la Dra. Marcela Eleonora Berrios, por

Fiscalía de Estado, y manifiesta que para que el Municipio realice un contrato que
autorice la emisión de un cheque hay que cumplir disposiciones de orden normativo.
Que las mismas indican que las contrataciones deben hacerse por licitación pública
salvo excepciones. Que los títulos que se ejecutan son al portador y que por tal
motivo no existe elemento alguno que permita considerar que existió una
manifestación de voluntad por parte de la administración, por lo que no sería lícito el
pago de los cheques base de la ejecución. Agrega que la administración sólo puede
emitir contra facturas a nombre de acreedores debidamente registrados.

4. Librado mandamiento de pago, a fs. 149/153, comparece

nuevamente el Dr. Mario Cesar Rivero por la Municipalidad de Santa Rosa, y se
opone al progreso de la acción mediante excepción de inhabilidad de título. Expresa
que la deuda nunca ha existido, alegando que todos los cheques que se ejecutan son
de pago diferido, por lo que se trata de un medio de financiación. Indica que
conforme la Ley N° 1079, particularmente en su art. 73 inc. 7, todos los cheques
emitidos deben contar con la autorización del Concejo Deliberante, con la partida
presupuestaria correspondiente -lo que no surge del presupuesto del año 2014
(Ordenanza N° 2108/2014) ni tampoco del ejercicio 2015 (Ordenanza N°
2133/2015)-, las que acompaña, y deben ser cancelados antes del cierre del ejercicio
del año que corresponda, requisitos que no se dan en los títulos objeto de autos.
 Hace referencia a que el Concejo de la Municipalidad emitió la
ordenanza N° 2140/2015 por la cual se autorizó al ejecutivo a tomar deuda con una
entidad bancaria oficial o privada, con una finalidad específica (gastos corrientes de
personal, servicios impagos en servicios generales y de consumo del año 2015,
retroactivo de deuda a los empleados municipales según paritaria, etc.).

Menciona las causas penales que se han iniciado, relacionadas directa

o indirectamente con la emisión de cheques o manejos de cuentas corrientes sin las
reglamentaciones correspondientes, de lo que resulta que los títulos provenientes de
un presunto delito no pueden ser cobrados.

Se refiere a la Ley N° 25.345 de prevención de evasión fiscal, la que

también se habría incumplido con la emisión de las cartulares.

5. A fs. 156/159, comparece la Dra. Marcela E. Berrios, en

representación de Fiscalía de Estado, y opone al progreso de la acción excepción de
inhabilidad de título, solicitando el rechazo de la demanda con costas. Manifiesta
que los títulos que con la presente se ejecutan no son títulos hábiles, por entender que
los mismos fueron dictados contrariando las disposiciones del art. 37 y demás
artículos que cita de la Constitución Provincial, así como también la Ley N° 8706 de
administración financiera y la Ley N° 1079. Expresa que no puede ser alegado su
desconocimiento y cita normas del Código Civil y Comercial. Que los títulos que se
ejecutan no cuentan con una manifestación de voluntad por parte de la
administración, referida a la celebración del contrato por lo que entiende no hay
relación de causalidad adecuada entre el Estado Municipal y el demandante o su
antecesor, por lo que no resultaría lícito el pago del cheque. Solicita se extraiga
compulsa penal y se remita a la justicia donde tramitan diversas causas por hechos
como el presente.

6. A fs. 161/163, comparece el actor por medio de su representante y

evacua el traslado de las contestaciones de demanda, solicitando la admisión de la
pretensión, por las razones que expresa a las que me remito.
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7. El juez de primera instancia admite la demanda. La sentencia es

apelada por la parte demandada y la Fiscalía de Estado. La Cámara rechaza los
remedios, con los siguientes fundamentos:

- Esta Cámara ha dictado sentencia recientemente en un caso que

guarda sustancial analogía con los presentes, rechazando el recurso incoado contra la
sentencia que mandó seguir la ejecución adelante, por adscribir a la postura
anticausalista en materia de títulos cambiarios (v. fallo del 16/04/2018, autos n°
56.437/53.532, “M.A.S. c/ Municipalidad de Santa Rosa p/ Ejec. Cambiaria”).

- Se transcribirá lo allí argumentado, “en cuanto adscribe a la tesis de

la improponibilidad de las defensas causales en juicio ejecutivo, aun cuando se trate
de un debate planteado entre obligados directos (08/03/2016, autos n°
252.560/51.899, “Colfe S.R.L. c/ Chirino, Jorge Waldo p/ Ejec. Acelerada”, entre
otros)”. En el caso, los cheques fueron librados al portador, por lo que su trasmisión
se produce mediante la mera entrega material (art. 12, Ley N° 24.452).
- Se dijo en aquel precedente que “En primer lugar debemos expresar
que la defensa planteada por la demandada no se encuentra enunciada entre las
excepciones procesales autorizadas por el art. 259 inc. 2º del C.P.C., ni entre las
sustanciales que enumera el 266 del mismo cuerpo legal. Bajo el título
“Inhabilidad”, la demandada articula cuestiones netamente causales, relacionadas
con el origen de los cheques cuyo pago se reclama en los presentes, inoponibles en
procesos de naturaleza acelerada, como el presente.
- La doctrina ha caracterizado a los títulos ejecutivos, como la letra de
cambio, el vale o pagaré, el cheque, el saldo deudor en cuenta corriente, el contrato
prendario o hipotecario o todo aquel que abre la vía ejecutiva conforme la ley
procesal y sustancial, como títulos de crédito abstractos, a la orden y formales.
- Esos instrumentos de crédito plasman obligaciones abstractas,
originales, autónomas, literales, completas, de rigor cambiario, desvinculadas de
toda causa ajena al título y sobre todo del negocio jurídico subyacente; se bastan a sí
mismos para fundamentar la acción ejecutiva acelerada, sin necesidad de tener que
integrarse con otros elementos que les son ajenos.
- Discutir en juicio ejecutivo excepciones causales implicaría la
desnaturalización de tales tipo de títulos, máxime cuando el C.P.C. bajo cuyo amparo
se dictó la sentencia en crisis, en su art. 246, preveía el juicio ordinario posterior al
ejecutivo para que el deudor pudiese acreditar, con amplitud de prueba, la mala fe
del ejecutante, el incumplimiento de las obligaciones contraídas en el negocio
jurídico subyacente o cualquier otra circunstancia o hecho que se refieran a la
cuestión causal apuntada.
- Lo expuesto tiene aún mayor trascendencia dentro del proceso
ejecutivo acelerado referido a la ejecución de títulos cambiarios, toda vez que el art.
266 del C.P.C. enumeraba taxativamente las excepciones que podía oponer el
deudor. La doctrina sostiene que “La acción ejecutiva es independiente de la relación
jurídica sustancial y se acuerda al poseedor de un título ejecutivo, con prescindencia
de toda consideración sobre la legitimidad del derecho que se pretende hacer valer.
Puede así darse el caso de una acción ejecutiva válida sin que el ejecutante tenga
derecho alguno... aquí falta la declaración judicial (previa), pero existe el
reconocimiento del crédito por el deudor, por lo que la ley presume su legitimidad.
De ahí que la ejecución proceda con la sola exhibición del título del que conste la
obligación de dar una suma líquida y exigible... Contra la ejecución y dentro del
mismo procedimiento, el ejecutado puede oponer al ser citado las excepciones que
taxativamente enumera la ley” (Alsina, Hugo, “Tratado de Derecho Procesal Civil y
Comercial”, Buenos Aires, 1962, Tomo V, págs. 37/39).
- La mentada restricción se ha mantenido en el nuevo ordenamiento
ritual provincial, Código Procesal Civil, Comercial y Tributario de la Provincia de
Mendoza, sancionado por Ley N° 9.001, en vigencia desde el 1° de febrero próximo
pasado. En el art. 235, al regular la oposición de la sentencia dentro del nuevo
proceso monitorio que delinea, expresamente se establece -en lo que se relaciona con
la cuestión controversial de autos- que entre las excepciones admisibles se encuentra
la de “4) Falsedad o inhabilidad de título con que se pide la ejecución. La primera
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podrá fundarse únicamente en la falsedad material o en la adulteración del

documento; la segunda se limitará a las formas extrínsecas del título, sin que pueda
discutirse la legitimidad de la causa…”, recogiendo así los predicamentos de la
jurisprudencia prácticamente unánime en torno a la aludida cuestión.
- Por otra parte, la solución adoptada en el grado es acorde también a
las previsiones del nuevo ordenamiento de fondo que rige en nuestro país a partir del
1° de agosto de 2.015, bajo cuya vigencia se libraron los cheques ejecutados, en
cuanto prevé la inoponibilidad de las defensas personales que pudieren existir contra
anteriores portadores, al portador de buena fe de un título valor que lo adquiere
conforme con su ley de circulación (arts. 1816; 1830, 1831, 1838 y concs. del
C.C.C.N.)”. Por ello, no resulta cierto que la sentencia dictada en el grado sea
arbitraria y carente de fundamentos, como lo alegan los apelantes”.
- Tal como se sostuvo en el fallo “M.A.S.”, tampoco incide en el
resultado que se propone, la cuestión atinente a la prejudicialidad penal devenida de
la promoción de los procesos de tal naturaleza, denunciados por la recurrente. Como
lo advierte el Ministerio Fiscal en su dictamen, si bien el supuesto de autos no
constituye alguna de las excepciones previstas por el art. 1775 del C.C.C.N.,
igualmente el planteo debe ser rechazado por existir la posibilidad de recurrir al
juicio ordinario posterior al ejecutivo en el que podrá debatirse la cuestión causal que
alega la recurrente (art. 240 de C.P.C. y 253 del C.P.C.C.T.).
8. Contra esta decisión se alza la ejecutada Municipalidad de Santa
Rosa, mediante el recurso formalmente admitido.
II. LOS AGRAVIOS Y SU CONTESTACIÓN
Funda su agravio en lo dispuesto por el art. 145 del C.P.C.C.T.,
señalando que la sentencia recurrida viola su derecho de propiedad. Refiere que si
bien no se desconoce la legislación argentina en materia de cheques, las especiales
circunstancias del caso -violación de normas legales y constitucionales para la
emisión de estas cartulares- ameritan el examen de la causa, puesto que lo contrario
implicaría avalar jurisprudencialmente conductas como las que generaron este pleito,
las que están siendo investigadas penalmente en tanto configurarían delitos contra la
administración pública.
Refiere que existen más de quinientos cheques sin fondo librados de
manera irregular, los que están siendo ejecutados en decenas de procesos, por lo que
la confirmación de la sentencia allanaría el camino para que se ocasione un perjuicio
patrimonial de magnitudes.
Denuncia exceso de rigor ritual al negar el examen de la causa,
citando jurisprudencia que avalaría su posición en cuanto a que este análisis es
posible cuando la inexistencia de la deuda o la ilicitud de la causa surjan de manera
palmaria.
Señala que ampararse en el principio anticausalista en este proceso,
desoyendo el cúmulo de pruebas que dan cuenta de la irregularidad en el proceso
previo de emisión de los cheques y el escándalo institucional y político que significó
este hecho para la Provincia, patentiza una arbitrariedad en la sentencia que produce
un menoscabo enorme y sienta un antecedente peligroso.
Contestación
Solicita la confirmación del decisorio, atento a que las defensas
causales no son admisibles en juicios ejecutivos. En relación a la prejudicialidad,
aduce que al actor no se le ha imputado delito alguno, y por más que no
correspondiera, no se ha interpuesto la exceptio doli.
III. SOLUCIÓN AL CASO
Corresponde a esta Sala decidir si es arbitraria o normativamente
incorrecta la sentencia que admite la demanda ejecutiva de naturaleza cambiaria
promovida por un tenedor de cheques al portador librados por la Municipalidad de
Santa Rosa, adhiriendo para ello a la tesis que veda el examen de las defensas
interpuestas por la accionada por encontrarse relacionadas con la causa que habría
dado origen a los cheques ejecutados.
Como he referido al enumerar los antecedentes de la cuestión que
debe resolver este Tribunal, las sentencias (concordantes entre sí) emanadas de las
instancias ordinarias precedentes, fundamentan la solución jurídica del caso en la
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tesis juscomercialista de la improponibilidad de las defensas causales que, como

cuidadosamente detallan los pronunciamientos anteriores, ha sido receptada por el
derecho procesal en la regulación del proceso ejecutivo.
De modo diáfano, se sostiene postura en la sentencia de Cámara
venida en recurso mediante la expresión que transcribo: “…se reafirma el criterio del
tribunal que integro, en cuanto adscribe a la tesis de la improponibilidad de las
defensas causales en juicio ejecutivo, aun cuando se trate de un debate planteado
entre los obligados directos”. Luego de citar precedentes, el argumento sentencial
imprime a modo de más concreto corolario que en el caso los cheques fueron
librados al portador, por lo que su transmisión se produce mediante la mera entrega
material.
Entiendo, por tratarse de un debate que conforme las alegaciones
sostenidas por la Municipalidad demandada y la Fiscalía de Estado de la Provincia,
involucra fondos públicos, nos hallamos necesariamente ante un hard case. Mi
calificación del caso no es original; la rememoro del tratamiento de una situación
también vinculada con la administración de fondos públicos municipales y en ese
precedente fue explicitada por la Dra. Kemelmajer de Carlucci (Autos 59879 –
Cabrillana, Hipólito Ricardo y otros c/ H. Tribunal de Cuentas, A. P. A., 8/3/2000,
Corte en Pleno).

Pues bien, el enunciado mismo del asunto que debe resolver este
Tribunal -se está ante un hard case-, me lleva a sostener que no basta para una
completa y justa solución del conflicto planteado la aplicación de una única y
determinada postulación jurídica que emerge linealmente de una regla especial de
derecho. Es preciso ahondar conforme lo exige la búsqueda de una “decisión
razonablemente fundada” en las leyes interpretadas conforme sus palabras, sus
finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados de
derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con
todo el ordenamiento (arts. 2 y 3 del C.C.C.N.).
 En orden al deber judicial que vengo sosteniendo (emitir una decisión
razonablemente fundada) debo examinar la aplicación al material fáctico (los
cheques en ejecución) de las reglas substanciales y procesales propias de la materia
cambiaria, de modo coherente con el título que se ejecuta.

Sin embargo de ello, también debo ahondar en el universo jurídico

que regula la deuda pública, su emisión por parte de las Municipalidades, la
utilización del crédito público y la administración de la hacienda municipal para
arribar a una solución que contemple todo el ordenamiento en que se sostiene el
caso.

Ello por cuanto la ejecución va dirigida contra una persona pública

cuyo patrimonio y administración se sostiene en reglas de derecho que impiden la
libre circulación de sus bienes.

En esa más compleja ponderación, debo examinar, por fin, si se

sostiene como norma de solución del caso la regla que la sentencia en recurso da en
denominar “improponibilidad de las defensas causales”.

Tanto el carácter de persona de derecho público como las reglas de

endeudamiento contenidas en las leyes que regulan el funcionamiento de la
Municipalidad fueron invocados por la demandada y su litisconsorte, sin que se
hubiese examinado en la resolución en recurso de qué modo podía incidir esa
normativa en la solución del juicio. La sentencia se limita a sostener como principio
absoluto e inaccesible el de la ya mentada improponibilidad de las defensas causales.

Ahora bien, ese principio de prohibición de examen causal está muy

lejos de constituirse en un valor absoluto, tanto así que frente a la quiebra del deudor
no sólo se paraliza el juicio ejecutivo que podría seguirse en su contra, sino que,
además se requiere en el procedimiento de verificación del crédito la demostración
de la causa. Lo dicho, como suerte de paralelismo, nos lleva a sostener que en
función de intereses superiores sostenidos en el orden público (concursal en el caso)
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la indisponibilidad del examen causal cede frente a los demás bienes jurídicos que el
ordenamiento debe sustentar.

De lo hasta aquí enunciado, concluyo que ante la limitación de

examen que exhibe la sentencia en recurso, que omite ahondar del modo que exige
un adecuado diálogo de fuentes en todo el ordenamiento aplicable al caso, el
pronunciamiento no se sostiene como un acto jurisdiccional válido. Su solución
puede tildarse de dogmática en términos del examen de constitucionalidad del
pronunciamiento judicial.

Ahora bien, la invalidación de la sentencia que contiene la anterior

conclusión es insuficiente, en sí misma, para resolver el pleito, puesto que esta Corte
debe decidir el caso por aplicación del derecho que corresponde aplicar (art. 150
C.P.C.C.T.).

Para esa solución es preciso que ubique la cuestión a resolver en un

contexto de jerarquización normativa complejo. En un vértice de esa jerarquización,
aparece la facultad de regulación del derecho común atribuida al Congreso por la
Constitución Nacional en su artículo 75 inc. 12. En otro vértice de no menor
jerarquía se halla la denominada “garantía federal” que exige de las Provincias que
aseguren su régimen municipal. A partir de la reforma de 1994 y conforme la
autonomía que prevé el art. 123 de la Constitución Nacional, corresponde a las
provincias reglar “su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.

Al respecto, ha sostenido esta Sala, con anterior integración, que si

bien la Constitución mendocina de 1916 diseñó un concepto de municipio no
autónomo sino como un ente descentralizado territorialmente, con facultades
previstas y diseñadas en la Ley Orgánica de Municipalidades N° 1079, la reforma
de la Constitución Nacional de 1994 debe llevar a interpretaciones
jurisprudenciales que potencien ese concepto de autonomía institucional, política,
administrativa y financiera (L.S.: 273-338). (Cfr. esta Sala, causa Nº 109.193,
caratulada: “Sindicato de Obreros y Empleados de la Municipalidad de Mendoza
– SOEM C/ Municipalidad De Mendoza S/ A.P.A.”, 02/09/2014).
“Cabe reafirmar entonces que por mandato constitucional los
municipios gozan de autonomía (L.S. 273-338; 419-216), y que como consecuencia
de esa autonomía, están facultados no sólo para darse sus propias autoridades sino
también para ordenar su administración y las relaciones públicas municipales en su
ámbito territorial sin condicionamiento externo alguno más que el sistema
representativo, republicano y federal consagrado en la C.N. (L.S.: 425-198). La
reforma constitucional de 1994 otorgó jerarquía constitucional a la autonomía
municipal, la que implica: autonomía institucional, política y financiera, concepto
éste que supera el tradicional de autarquía (L.S.: 315-113, 378-90; 388-112).” (Esta
Sala, fallo citado).
En cumplimiento de aquellas exigencias y en ejercicio de la
competencia legislativa de regulación financiera que se entronca en la propia
garantía federal ya referida, la Provincia ha regulado la materia municipal a través
de la Ley Orgánica de Municipalidades (N° 1.079, B.O. 23/01/1934 ), cuyo
Capítulo II, relativo a las atribuciones y deberes de los Concejos Deliberantes, y
específicamente en lo que respecta al ramo “Hacienda” y uso del crédito, dispone
que “Corresponde al Concejo (...) autorizar expresamente a la intendencia para
suscribir pagarés o documentos de crédito por gastos autorizados en el
presupuesto, dentro de las partidas y fondos de éste y por un plazo que no exceda
de su ejercicio. Los documentos que se suscriban sin la previa y expresa
autorización del concejo no obligarán a la Municipalidad y serán causa suficiente
para la remoción de los funcionarios que lo autoricen y suscriban” (art. 73
L.O.M.).
Este orden establecido en la Constitución Federal requiere que se
examinen los institutos del derecho mercantil sin desmedro de los propios del orden
financiero, entendido éste como “el conjunto de normas jurídicas que regulan la
actividad del Estado y de las entidades menores de derecho público, considerada en
la composición de los órganos que la ejercen, en el ordenamiento formal de sus
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procedimientos y actos y en el contenido de las relaciones jurídicas que ella origina”

(Ingrosso, Diritto finanziario, 2ª. ed., Jovene, Napoli, 1956, p.7, citado por Giuliani
Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, Vol. 1, 8ª. ed., Depalma, Bs. As., 2003, p.
30 nota 8).

Ello, en tanto aun cuando “el Derecho Público y el Privado tengan

una evidente diferencia de enfoque en torno a un tema”, ello “no significa que
cada una de las ramas deba desinteresarse de la otra perspectiva. Por el contrario,
el Derecho Público debe esforzarse por comprender los intereses particulares y
debe intentar compatibilizarlos hasta donde le sea posible sin poner en riesgo el
interés general, y el Derecho Privado debe esforzarse por resolver los conflictos
particulares con la mayor equidad posible, de modo de evitar que una errónea
solución intersubjetiva repercuta negativamente en el mantenimiento de la paz
social” (Rosatti, Horacio, El Código Civil y Comercial desde el Derecho
constitucional, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2016, p. 50).
En ese direccionamiento, se entiende que el régimen de abstracción
cambiaria que, de ordinario, obtura la posibilidad de sostener defensas relativas a la
relación jurídica subyacente en la ejecución de créditos literalmente contenidos en
títulos, se fundamenta en las normas contenidas en la Ley N° 24.452 (Ley de
Cheques) cuyo artículo 20, ante “la necesidad de dotar al título de suficiente garantía
y seguridad en aras de potenciar su aceptabilidad y, en consecuencia, su aptitud
circulatoria”, reafirma “la plena vigencia de la abstracción y autonomía cambiaria en
la especie, vedando que las excepciones fundadas en relaciones extracartulares entre
obligados directos puedan ser opuestas a los tenedores legítimados del cheque que
resulten, respecto de ellos, terceros de buena fe” (Zunino, Jorge O., Cheques,
comentario exegético de la ley 24.452, normativa complementaria y modificatoria,
Astrea, Bs. As., 2009, p. 101. Escuti, Ignacio A., Títulos de crédito, Astrea, Bs. As.,
2016, p. 330 y ss.).

El actual Código Civil y Comercial, en sus normas de regulación de

los títulos valores, mantiene esa necesaria tendencia “a satisfacer las necesidades
relativas a la seguridad en el tráfico jurídico-económico, tratando de garantizar
materialmente la posición jurídica del adquirente y de facilitar, en el orden formal, el
ejercicio de sus derechos” (cfr. Lorenzetti, Ricardo Luis (Dir.), Código Civil y
Comercial de la Nación comentado, T. VIII, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2014,
comentario a los artículos 1815 y ss., p. 759).
El ordenamiento substancial, asimismo, sostiene la buena fe como
un recaudo insoslayable en la tenencia de los títulos valores, vinculado con la
adquisición “conforme con su ley de circulación”. En esa situación, el tenedor está
habilitado a rechazar las defensas personales que puedan existir contra anteriores
portadores (art. 1816 C.C.C.N).
A su vez, el código procesal mendocino ya derogado, bajo cuya
vigencia se dictó la sentencia de primera instancia, disponía en su art. 261 que “sólo
son admisibles las excepciones procesales mencionadas en el artículo 259 y las
sustanciales que el Código de Comercio autoriza”, mientras que ese último artículo
enumeraba a la “incompetencia, falta o defecto en la personería, litispendencia, cosa
juzgada y nulidad por violación de las formas esenciales del procedimiento y las
sustanciales que este Código o las leyes que crean el título, autoriza.”
El nuevo Código Procesal Civil, Comercial y Tributario de Mendoza
(Ley N° 9.001) regla en su artículo 235 que “salvo disposición especial, las únicas
excepciones admisibles son: 1) Incompetencia. 2) Falta de personería en el
ejecutante, en el ejecutado o en sus representantes, por carecer de capacidad civil
para estar en juicio o de representación suficiente. 3) Litispendencia. 4) Falsedad
o inhabilidad del título con que se pide la ejecución. La primera podrá fundarse
únicamente en la falsedad material o en la adulteración del documento; la segunda
se limitará a las formas extrínsecas del título, sin que pueda discutirse la
legitimidad de la causa. Si hubiera mediado reconocimiento expreso de la firma
no procederá la excepción de falsedad. Estas excepciones son inadmisibles si no
se ha negado la existencia de la deuda. 5) Prescripción. 6) Pago total o parcial
suficientemente documentado. 7) Compensación de crédito líquido que resulte de
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documento que traiga aparejada ejecución. 8) Quita, espera, remisión, novación,

transacción, conciliación o compromiso documentados. 9) Cosa juzgada”.
Ahora bien, no puede agotarse el examen de la cuestión si se olvida
el carácter de instrumentos de crédito que corresponde asignar a los cheques de
pago diferido, tales los que se ejecutan en la especie. Así lo ha juzgado la Corte
Suprema al fijar criterio en el asunto, indicando que no se está ante instrumentos
de pago (a partir del Fallo 324:3463 señalado en el dictamen de la Procuración
General de la Nación en la causa “Bonelli, Juan s/Inf. art. 302 del
C.P.,12/12/2006, Fallos: 329:5724).
De lo dicho se debe colegir que los cheques traídos al juicio para su
ejecución deben ajustarse al procedimiento de emisión reglado por el artículo 73
de la norma local transcripta. Norma que, necesariamente, debe cumplir el acto de
emisión.
La Municipalidad ha articulado su defensa en punto a la violación
de las reglas de emisión de los títulos de la deuda que se ejecuta en autos,
sosteniendo que no han cumplido las reglas presupuestarias propias de ese acto
como asimismo que no existe contrato que la respalde.
Así las cosas, articuladas armónicamente las normas que se refieren
a la materia que se examina en esta causa, esto es, toma de activos del sector
privado u otro tipo de contrataciones mediante el uso del crédito público
municipal a través de instrumentos cambiarios, corresponde verificar si se han
cumplido las reglas financieras pertinentes en tanto constituyen el presupuesto del
endeudamiento.
No se trata de establecer un privilegio judicial en favor de la
Administración (abrir las compuertas del examen causal a títulos que impiden esa
apertura), se trata, en todo caso, de examinar si esos títulos poseen los requisitos
de validación que, además de hallarse establecidos en las normas que regulan su
creación, se encuentran regladas en el orden financiero local como consecuencia
del hecho de ser una Municipalidad la emisora.
 De la misma manera que para obligar a la persona jurídica privada
aceptante de una letra de cambio se requiere que quien acepte la cambial en su
nombre cuente con la representación legal o sea su apoderado con facultades
suficientes para ese acto, si se trata de obligar a una Municipalidad de la Provincia
al pago de cheques emitidos en sus cuentas, el sistema jurídico financiero estatal
exige que los títulos hayan sido emitidos conforme las leyes que regulan su
funcionamiento como personas públicas.
En uno u otro caso, quien acepta los títulos debe verificar su
regularidad.
De lo contrario será letra muerta la previsión del art. 73 de la Ley
Orgánica Municipal ya aludida, conforme la que los documentos que se suscriban
sin la previa y expresa autorización del Concejo no obligarán a la Municipalidad y
serán causa suficiente para la remoción de los funcionarios que lo autoricen y
suscriban y, sobre el punto, debo rememorar que las personas públicas se rigen en
cuanto a su funcionamiento por las leyes y ordenamientos de su constitución (art.
147 C.C.C.N.).
En punto a ello la emisión de instrumentos cambiarios que impidan
el examen causal sirve para permitir un fraude a la ley.
Esta Corte, en el fallo “Cabrillana” que ya he citado, expresó: “El
fraude a la ley es una conducta humana intencional o no, que por acción u omisión,
evita la aplicación de la ley a un supuesto determinado en el que el defraudador es
parte mediante la pretendida aplicación de otra ley (ley de cobertura) que solo de
manera aparente protege el acto realizado. Para determinar los alcances de ambas
normas se debe atender a ciertos síntomas: a) que el acto considerado no sea el
supuesto normal de la ley de cobertura y que se haya producido en circunstancias
anómalas; b) que su validez lleve a un resultado de cierto matiz antijurídico;
produzca daños a terceros, perjuicios al Estado, vulnere abiertamente una ley o
contradiga algún principio general del derecho”.
En la sentencia que he rememorado, la Corte estableció como lógico
criterio que “el fin único del fraude es la defensa del cumplimiento de las leyes no la
 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA - SALA PRIMERA
PODER JUDICIAL MENDOZA

represión de la intención maliciosa por ello el acto realizado en fraude a la ley atenta
contra todo el Derecho y por consiguiente, en sí mismo es condenable, a pesar del
cobijo que le proporciona la llamada norma de cobertura, en tanto y en cuanto se
pruebe que este amparo es impropio o en todo caso aparente”.

Aquella solución jurisprudencial ha obtenido acogida normativa en el

Código vigente (art. 12 C.C.C.N.). En él, se enfatizan con prosa sencilla dos
elementos que permiten configurar el supuesto del fraude a la ley: a) que esté
interesado el orden público en una prohibición y b) que mediante el fraude a la ley se
obtenga el resultado prohibido.

Pues bien, como la regla financiera de orden público debe

cumplirse, por cuanto está destinada a la defensa del patrimonio estatal y
conformada a normas constitucionales que rigen el funcionamiento del Estado en
todos sus órdenes, es preciso resolver el asunto del modo que indica el art. 12 del
Código Civil y Comercial, esto es, “el sometimiento a la norma imperativa que se
trata de eludir”.
Esas reglas constitucionales hoy se han conformado, además, en
deberes convencionales (Convención de la O.N.U. de Lucha contra la Corrupción
aprobada por Ley N° 26.097, reglas sobre la Hacienda Pública, art. 9 ap. 2).
En razón de lo expuesto y, en consideración de la prueba
incorporada al expediente, que incluye un proceso penal inconcluso, debió la
tenedora de los cheques de pago diferido en ejecución demostrar la obligación que
generaba su derecho, especialmente en consideración al deber de quienes
contratan con la persona pública involucrada de someterse a las reglas de
contratación propias del derecho público.
En lugar de asumir esa carga probatoria se abroqueló en el carácter
estrictamente cambiario de su título y con ello intentó evitar la aplicación de las
reglas de orden público financiero que resguardan el patrimonio municipal. Más
allá de cualquier examen subjetivo de sus intenciones, por cierto innecesario, se
está ante la situación jurídica que describe el art. 12 del C.C.C.N. citado. Podría
haber ofrecido una mínima comprobación, que bien podría emerger de la
contabilidad propia o municipal, sin embargo resistió todo examen causal.
De esa suerte, concluyo que la excepción de inhabilidad de título
debe prosperar, en tanto los cheques en ejecución no demuestran con un grado de
certidumbre imprescindible la existencia de obligaciones del erario municipal,
debidamente contraídas conforme las autorizaciones presupuestarias
imprescindibles y conforme el régimen de contratación propio de las
Municipalidades.
La anterior conclusión, por tratarse de un proceso de carácter
ejecutivo cambiario, repetible en las condiciones que prevé la norma procesal de
aplicación, no empece el derecho del accionante de promover la acción de
conocimiento pertinente para demostrar, llegado el caso, la existencia del crédito
que por vía de la acción cambiaria ha intentado percibir (art. 253 C.P.C.C.T.).
Así voto.

Sobre la misma cuestión el Dr. LLORENTE, adhiere al voto que

antecede.

A LA SEGUNDA CUESTIÓN, EL DR. JULIO RAMÓN GÓMEZ, DIJO:

Atento los fundamentos expuestos en la cuestión anterior,

corresponde admitir el recurso extraordinario interpuesto. En consecuencia, se
revoca la decisión en crisis y se hace lugar al recurso de apelación, admitiendo la
excepción de inhabilidad del título, con los alcances señalados en el tratamiento
de la primera cuestión, rechazando en definitiva la demanda incoada.

Así voto.

Sobre la misma cuestión el Dr. LLORENTE, adhiere al voto que

antecede.

A LA TERCERA CUESTIÓN, EL DR. JULIO RAMÓN GÓMEZ, DIJO:

Las costas deben ser impuestas por su orden en todas las instancias,
atendiendo a las particularidades de la causa.
 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA - SALA PRIMERA
PODER JUDICIAL MENDOZA

Así voto.

Sobre la misma cuestión el Dr. LLORENTE, adhiere al voto que

antecede.

Con lo que se dio por terminado el acto, procediéndose a dictar la

sentencia que a continuación se inserta:

SENTENCIA :

Mendoza, 13 de noviembre de 2019.-

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Sala Primera de

la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva,

RESUELVE:

I.- Hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto a fs. 11/22 y,

en consecuencia, revocar la sentencia dictada por la Primera Cámara Civil a fojas
241 y ss. de los autos N° 1.013.729/53.411, caratulados: “BRENNAN LÓPEZ,
GUILLERMO C/MUNICIPALIDAD DE SANTA ROSA P/ Ej. Cambiaria”, la
que quedará redactada del siguiente modo:
“1.- Hacer lugar a los recursos de apelación
interpuestos por la Municipalidad de Santa Rosa y Fiscalía de Estado contra la
sentencia dictada a fs. 176/178, la que se revoca y queda redactada de la siguiente
manera:
““I.- Rechazar la demanda ejecutiva
interpuesta por Guillermo Víctor Brennan López, en contra de la Municipalidad de
Santa Rosa.””
“”II.- Imponer las costas por su
orden””.
“”III.- Regular los honorarios
profesionales de los Dres. Juan Antonio HODAR, Diego Martín GALERA, Claudio
COMARÍN, en las respectivas sumas de pesos CIENTO SESENTA Y OCHO MIL
CUATROCIENTOS TREINTA Y SIETE CON SETENTA CENTAVOS ($
168.437,70); pesos CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CUARENTA Y CINCO
CON NOVENTA CENTAVOS ($ 56.145,90), pesos CIENTO DOCE MIL
DOSCIENTOS NOVENTA Y UNO CON OCHENTA CENTAVOS ($
112.291,80), por su actuación profesional, sin perjuicio de los complementarios que
correspondan (arts. 2, 3, 4 de la Ley N° 3641)””.
“2.- Imponer las costas de Alzada por su orden”.
“3.- Regular los honorarios profesionales de segunda
instancia, a los abogados Diego M. GALERA, en la suma de pesos SESENTA Y
SIETE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO ($ 67.375) y Claudio
COMARÍN, en la suma de pesos VEINTE MIL DOSCIENTOS DOCE ($ 20.212)
(art. 15 Ley N° 3641)”.
II.- Imponer las costas en esta instancia extraordinaria por su orden.
III.- Regular honorarios profesionales al Dr. Claudio COMARÍN, en
la suma de pesos SESENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO
($ 67.375) y al Dr. Diego GALERA, en la suma de pesos VEINTE MIL
DOSCIENTOS DOCE ($ 20.212) (art. 15 Ley N° 3641).
Notifíquese.

DR. JULIO RAMON GOMEZ DR. PEDRO JORGE LLORENTE

Ministro Ministro
CONSTANCIA: Que la presente resolución no es suscripta por el Dr. Dalmiro
Fabián GARAY CUELI, por encontrarse en uso de licencia (art. 88 ap. III del
C.P.C.C.T.M.). Secretaría, 13 de noviembre de 2.019.-