El Desafio de Las Autonomías

PRESENTACIÓN
Eduardo Antelo
Es un honor presentar el libro de Abel Martínez, que contiene tópicos

de considerable interés en los temas de descentralización y
autonomías, como son la determinación de competencias, gastos,
ingresos y transferencias, equilibrios verticales y horizontales, deuda
subnacional y, gestión administrativa a nivel departamental. El
trabajo se constituye en un aporte en el debate de cómo las
responsabilidades para proporcionar bienes y servicios públicos, y
obtener el financiamiento necesario, deben ser asignados entre el
Gobierno central, las prefecturas y los gobiernos municipales, al
proporcionar principios que deben ser considerados en la asignación
de las competencias.
La obra realiza una evaluación para lograr una eficiente asignación de

las competencias, a partir de criterios de eficiencia, igualdad,
transparencia, rendición de cuentas, estabilidad y crecimiento,
tomando en cuenta las condiciones políticas, institucionales,
económicas y administrativas, y la necesidad de garantizar la
integridad nacional y gobernabilidad.
El trabajo examina de manera detallada, en un lenguaje asequible, los

diferentes aspectos de la descentralización, ilustrados con ejemplos
concretos de nuestra realidad. Los lectores encontrarán interesante
información estadística sistematizada a nivel regional y local.
El autor señala las fortalezas y debilidades del modelo de

descentralización actual, haciendo hincapié al hecho que para
entender los posibles alcances de las autonomías se deben entender
los avances, problemas y desafíos generados por la descentralización
y participación popular en el país. El espacio dedicado a los
municipios es bastante pertinente, al permitir rescatar lecciones que
pueden generar lineamientos a nivel más regional en términos de
políticas de gastos, ingresos, transferencias o estabilidad. Las
conclusiones y propuestas de cada capítulo reflejan opiniones
oportunas sobre los temas tratados, que serán apreciadas por los
lectores.
El libro contribuye al debate sobre la asignación de independencia en

el manejo, administración y disposición de recursos y competencias a
nivel subnacional, desde el nivel de la gestión administrativa -
financiera hasta el régimen de administración política, evaluando sus
ventajas y desventajas. También presenta algunos lineamientos sobre
las características que debería tener el proceso autonómico que
llevará adelante el país.
Es interesante la reflexión del autor sobre la asignación de

responsabilidades de gasto a nivel descentralizado, a partir de la
aplicación del “principio de subsidiariedad”, que establece que para
una provisión eficiente de servicios se requiere que la toma de
decisiones sea realizada por el nivel de gobierno más cercano al
ciudadano. Esto para garantizar, por ejemplo, “que exista el hospital o
la escuela con el personal necesario para que se pueda prestar
adecuadamente el servicio público”.
Respecto a la generación de ingresos de los Gobiernos Subnacionales,

se analiza la factibilidad de la aplicación descentralizada de
impuestos, en base a la experiencia recogida en los diferentes
municipios del país y los impuestos sobre recursos naturales. El autor
realiza interesantes propuestas para el incremento de las
recaudaciones de manera general, mediante el fortalecimiento de los
sistemas de información y las áreas de fiscalización, y la promoción
de actualización catastral y alianzas estratégicas.
En el tema de las transferencias intergubernamentales se presentan

los diferentes mecanismos de transferencia existentes a nivel
internacional, y se realiza una descripción del sistema de
transferencias en Bolivia, de tal forma a identificar sus principales
problemas y formular recomendaciones. Se establecen los
desequilibrios verticales existentes y se presenta un novedoso
análisis de diferentes criterios de compensación (población, pobreza,
producto, densidad poblacional, entre otros) para mejorar los
sistemas de transferencias en el país.
Con relación al Crédito Público se realiza un análisis de las reglas de

disciplina fiscal subnacional, teniendo en cuenta los criterios de
sostenibilidad fiscal y transparencia. Se analiza el Programa de
Readecuación Financiera (PRF), y la evolución de los indicadores de
servicio y stock de la deuda pública subnacional, para mostrar
experiencias de sobreendeudamiento. Se destaca la conclusión del
autor que ante un escenario de autonomías departamentales, se hace
necesaria la implantación de lineamientos de control en el proceso de
diseño e implementación de los presupuestos subnacionales, con el
objetivo de preservar la política y estabilidad macroeconómica.
Una reflexión recurrente en el libro es que el proceso autonómico se

enmarque dentro de la estabilidad macroeconómica, para lo que el
autor propone la necesidad de impulsar Pactos Fiscales y Leyes de
Responsabilidad Fiscal.
El libro también destaca que se debe fortalecer la capacidad de

gestión administrativa subnacional, estableciendo criterios para
promover el fortalecimiento del capital humano e institucional y la
utilización de las “mejores prácticas”,rendición de cuentas y
tecnologías de información.
El autor está consciente de la complejidad de los procesos de
descentralización y autonomías y hace notar en el libro que es largo
el camino a recorrer para tener un proceso autonómico equilibrado.
Así, en un contexto donde se está elaborando una nueva Constitución

Política del Estado que contempla la determinación de competencias
de los diferentes niveles de Gobierno, estoy seguro que el libro
interesará a un público numeroso, tanto de estudiosos,
constituyentes, formuladores de política, autoridades
gubernamentales, comités de vigilancia, políticos, estudiantes y
público en general.
Introducción
La descentralización fiscal, que no es más que la administración de

las decisiones sobre los recursos económicos en cada región, es la
variable clave para que el proceso autonómico sea posible de
alcanzar.
Exponer de manera simple y sucinta el proceso descentralizador, sus

aspectos teóricos y prácticos, y ejemplos del proceso de
descentralización fiscal en Bolivia es el objetivo principal de esta
publicación. Además de explicar y establecer las relaciones existentes
entre el gobierno central, las prefecturas y municipios del país.
El libro presenta los elementos fundamentales de un proceso de

descentralización: identificar las necesidades de gasto que se tienen
en los ámbitos, tanto prefectural como municipal, para poder
establecer las disponibilidades de ingresos evaluando los equilibrios o
desequilibrios que resultan de este análisis. Es decir, los superávit o
déficit entre el gobierno central y los subnacionales (prefecturas y
municipios), además de los existentes entre los diferentes
departamentos con el propósito de plantear mecanismos de
compensación basados en variables como la pobreza y la densidad
poblacional; evaluar cuán equitativa es la actual distribución de
recursos, incluidos los nuevos ingresos provenientes del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH).
Si bien la descentralización fiscal es necesaria para el éxito

autonómico, no debemos olvidar la existencia de reglas de disciplina
fiscal: no gastar más de lo que se recibe, evitar la existencia de
incentivos para el sobreendeudamiento de los ámbitos subnacionales;
aspectos que han incrementado su importancia ante la promulgación
de la nueva Ley de Hidrocarburos, significando mayores recursos
financieros para todos los gobiernos subnacionales; reglas que deben
ser normadas por el gobierno central
Es así, que se aborda esta temática y se realiza un análisis muy

detallado de los que podrían ser elementos fundamentales para una
administración fiscal descentralizada y la búsqueda de una Ley de
Responsabilidad Fiscal, que no es más que la búsqueda de estabilidad
económica en el tiempo de las prefecturas y los municipios.
Por último, se cierra con un análisis sobre la capacidad de gestión de
los recursos humanos disponibles en los diferentes departamentos del
país, fundamental para la movilización de los recursos financieros
existentes que no pongan en riesgo todo el proceso de la
descentralización fiscal, además de realizar propuestas de incremento
de eficiencia en los existentes.
I
La descentralización
El presente capítulo hace una revisión de los conceptos más

importantes en el proceso de descentralización, y los nuevos desafíos
y problemas que han surgido, teniendo en cuenta la Participación
Popular y la discusión sobre la implantación de las autonomías
departamentales.
Para poder definir la descentralización, dentro de las relaciones

fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno, se debe establecer
el contexto en el cual se desenvolverá; lo que puede significar, desde
una delegación hasta una devolución, teniendo en cuenta siempre
algún nivel de descentralización.
Delegación: ejecución de ciertas funciones por encargo del gobierno

central, es decir, que no existe libertad alguna por parte del gobierno
subnacional para tomar decisiones sobre la asignación de recursos ni
la oferta de servicios, o decisión de gasto.
Devolución: situación en la cual no sólo la implementación de la

política fiscal, sino también la autoridad para decidir qué se hace,
está en manos de los gobiernos locales, o dicho de otra manera, la
autonomía local.
La descentralización es, entonces, la asignación de independencia en

el manejo, administración y disposición de recursos y competencias a
escala subnacional, desde la gestión administrativo-financiera hasta
el régimen de administración política.
Este proceso tiene, desde un punto muy sintético, ventajas y

desventajas:
Ventajas:
1) Los gobiernos subnacionales tienen mayor y mejor

conocimiento de las necesidades subnacionales, fortaleciendo
las interrelaciones entre los ingresos por impuestos y los
beneficios del gasto que corresponden a los contribuyentes
subnacionales.
2) Las autoridades pueden responder de manera más rápida y
más efectiva a las condiciones locales, teniendo como resultado
una oferta de servicios mejorada.
3) En la medida en que las asignaciones del gasto están más cerca

de las fuentes de ingreso, las relaciones subnacionales
provocan un fortalecimiento de la credibilidad y la transparencia
en la administración de los recursos.
Desventajas:
1) Los beneficios de la descentralización no son tan obvios cuando

se evalúa la eficiencia en la asignación de los recursos, ya que
implica que los costos de prestar un servicio, u ofrecer un
producto, sean muy altos a nivel descentralizado, debido a un
tema de economías de escala que no pueden ser reproducidos si
no son realizados por el Gobierno, por lo que se hace importante la
creación de masa crítica (Rémy Prud homme, 1995).
2) Provoca que las políticas redistributivas sean interpersonales o

interjuridiccionales, concentren el crecimiento y las actividades a
un número muy pequeño de ciudades y localidades, ampliando las
desigualdades ya existentes.
3) Hace que los programas de estabilización macroeconómica no

sean efectivos o tengan un margen muy pequeño, en la medida en
que las políticas subnacionales vayan en un sentido diferente a las
nacionales.
Por otra parte, es importante, para lograr una eficiente asignación,

tanto de las competencias (gastos) como de los ingresos, establecer
los incentivos que llevarán a la toma de buenas decisiones, que
tienen que ver con la necesidad de que aquellos que toman
decisiones compartan las consecuencias, tanto económicas como
políticas.(Normativa de Sostenibilidad Fiscal)
Por lo anterior, es importante definir el tipo de condiciones que debe

tener la buena toma de decisiones:
 Condición política: Que la parte legislativa y fiscalizadora

(concejales o consejeros) no anteponga sus “deseos” en la
toma de decisiones, especialmente en la aprobación y
modificación de los presupuestos subnacionales, y si así lo
hiciera, comparta las consecuencias de los errores que se
produzcan; para que esto funcione la Contraloría debe fiscalizar
al fiscalizador. Todo esto llevará a la creación de incentivos de
responsabilidad basados en lo que se denomina Hard Political
Budget Constraint, donde se comprometen a respetar la
restricción básica de no gastar más de lo que se recauda, sea a
través de impuestos, transferencias u otro ingreso auténtico.
 Condición económica: Que los tomadores de decisiones,
prefecto o alcalde, y sus respectivos ejecutivos, sean
responsables ante los contribuyentes, beneficiarios y los
usuarios que aportan por los servicios que ofrece el gobierno
subnacional.
 Condición administrativa: Un proceso de descentralización
requiere de la estructura institucional apropiada para operar
efectivamente, lo que significa, en pocas palabras, tener
capacidad de gestión en lo que se refiere a la administración y
ejecución correcta de los recursos financieros que maneja.
Si no se cumplen mínimamente estas condiciones, los incentivos

perversos se podrían ver incrementados dentro de un proceso de
descentralización.
Por otro lado, existen dos maneras de enfocar la política del gobierno
central en lo que se refiere al modo de asignación de recursos a los
gobiernos subnacionales.
 La primera está referida a la capacidad de pago que tienen los

diferentes segmentos de la comunidad- objetivo del gobierno
subnacional para proceder con una política redistributiva que
tome en cuenta, fundamentalmente, el mejoramiento de los
niveles de vida de su población, el ejemplo más claro de este
tipo de enfoque son los programas de alivio a la pobreza.
 La segunda manera es la denominada de beneficios, que enfoca

a los gobiernos subnacionales como agencias que proveen de
servicios identificables a grupos de beneficiarios locales
también identificables.
Es claro, que además de los enfoques antes referidos, existen

diferentes niveles de descentralización, en lo que se refiere a la
capacidad de gestión local, que pueden ir desde los que ejercen un
control absoluto del sector público local, donde no existe espacio para
la iniciativa local, hasta los que asignan todas las responsabilidades a
los actores subnacionales, existiendo uno intermedio que provoca
comportamientos perversos sobre el sector público local, un ejemplo
de este último es que la asignación de las transferencias dependan
del tamaño del déficit presupuestario, haciendo que los incentivos de
gestión subnacional para incrementar las recaudaciones sean nulas.
En el caso de que exista amplia libertad de acción, del gobierno

subnacional, debemos concentrarnos en que la estructura
institucional nos garantice que los recursos transferidos sean
apropiadamente gastados, por ejemplo, mantener estándares
mínimos de servicio en áreas de preocupación nacional, tales como
salud y educación.
Una aproximación muy útil para asegurar una gestión eficiente de los
ámbitos subnacionales, en algunas circunstancias, podría ser a través
de la firma de contratos para la provisión de un servicio en particular,
esta aproximación se enfoca, de manera pragmática, sobre los
servicios que podrían funcionar a un menor costo que lo que
centralmente se estaría ofreciendo.
Claramente, el punto fundamental de un proceso de descentralización

está basado en la asignación de los derechos y obligaciones de los
gobiernos subnacionales, teniendo en cuenta las siguientes
preguntas:
 ¿Quién hace qué?, referida a la asignación de los competencias

y por ende los gastos.
 ¿Quién recauda los impuestos?, relacionada a la asignación de
los ingresos.
 ¿Cómo los desequilibrios entre los ingresos y los gastos pueden
ser resueltos?, dirigida al desequilibrio vertical.
 ¿En qué alcance deberían las instituciones fiscales ajustar las
diferentes necesidades y capacidades entre diferentes unidades
gubernamentales, sea departamental o local?, referida a los
desequilibrios horizontales y los procesos de igualación.
Estas preguntas se deben contestar teniendo en cuenta las

definiciones de: eficiencia, en lo que se refiere a la asignación de
recursos; igualdad, a la distribución de los recursos; estabilización,
crecimiento económico, y los objetivos políticos, que tienen que ver
con los equilibrios regionales, además del mantenimiento de la
integridad nacional y la estabilidad política.
Con la descentralización de las finanzas y las decisiones de

financiamiento, tanto los inversores como los prestamistas,
usualmente bancos e instituciones financieras de desarrollo, se
preocuparán de cuán bien son administrados los gobiernos
subnacionales, en la medida que el dinero invertido esté en riesgo de
recuperación, por lo que la evaluación y escrutinio llevará a mayor
transparencia y eficiencia a estos gobiernos. De todas maneras, éstos
primero deben tener la habilidad de recaudar y ejecutar sus recursos
para hacer compromisos obligatorios que sean política y legalmente
sostenibles.
La asignación de responsabilidades de gasto usualmente no ha sido

acompañada de las correspondientes asignaciones de recursos. En
este punto es importante hacer referencia a los problemas de gestión
de las nuevas responsabilidades subnacionales, ya que muchas veces
no es un problema de falta de recursos, sino una mala administración
y gestión de las responsabilidades asignadas.
Los gobiernos subnacionales han tenido que enfrentar requerimientos

de gastos con poca o ninguna influencia sobre los mismos, además de
tener sistemas restringidos de recaudaciones.
La mayoría de los procesos de descentralización ha implicado

transferencias importantes de recursos directos y de impuestos que
no han estado relacionados a programas específicos de gasto, pero
provocando que las prácticas de inversión y procedimientos de
préstamo hayan sido reprimidas en el proceso de ajuste a las nuevas
condiciones de descentralización; restringiendo la habilidad de tomar
decisiones, a los gobiernos subnacionales respecto a la
administración del día a día y la planificación.(Programa de
Readecuación Financiera, Ley del Gasto, Ley del Presupuesto,
Administración de la Deuda Flotante).
Aunque también es importante tener en cuenta, en el tema de

tributación, que los sistemas de recaudaciones subnacionales son
muy básicos, en el sentido de que no existen sistemas de información
eficientes que recojan la información más importante, tales como las
características de los bienes inmuebles en los gobiernos municipales,
lo que no permite una recaudación eficiente. De igual manera, la
inexistencia de un catastro que permita determinar el potencial
recaudatorio que puede tener un municipio y, si los que están
tributando, lo están haciendo de un manera correcta.
La transparencia es usualmente el principal obstáculo para el

desarrollo del mercado del financiamiento. Teniendo poca o ninguna
información sobre la actividad fiscal es muy difícil llevar adelante un
proceso de descentralización. En el contexto de los gobiernos
subnacionales es importante el establecimiento de tres elementos en
la búsqueda de transparencia: presupuesto, contabilidad y auditoria.
 Presupuesto: Los presupuestos usualmente no

distinguen de manera clara entre los gastos de capital
con los gastos corrientes, o entre las recaudaciones
ordinarias de los préstamos recibidos, o ellos proveen de
cifras irreales de los gastos de capital. El diseño de un
sistema de transferencia fiscal podría crear, en muchos
casos así sucede, incentivos para facilitar reportes irreales
del conjunto de la figura financiera. Como un hecho
práctico podría ser imposible determinar si los préstamos
están siendo utilizados para inversión o están financiando
el déficit de corto plazo de los gobiernos subnacionales.
Esta falta de información presupuestaria erosiona las
reglas de endeudamiento e impide la habilidad de
monitorear los problemas y el cumplimiento de metas
financieras subnacionales.
 Contabilidad: Unas deficientes reglas y prácticas de

contabilidad provocan una falta de transparencia fiscal.
Sin una bien definida, y de aplicación uniforme, regla
contable es imposible juzgar sobre la salud financiera de
una jurisdicción. Consecuentemente, la ausencia de
reportes precisos y una clara aplicación de definiciones
contables provocará el establecimiento erróneo de
parámetros crediticios, administración local de los activos
y sus finanzas, y del monitoreo del comportamiento
financiero.
 Auditoria: Una auditoria independiente puede ayudar en

la precisión y legitimidad de las cuentas financieras
locales, sin embargo, usualmente existen unidades de
auditoria interna que no son totalmente independientes,
las que establecen la veracidad de la información sobre la
cual los auditores externos realizan los trabajos. Es
fundamental que la auditoria realizada a un gobierno
subnacional deba realizar su trabajo de manera directa, o
que las unidades de auditoria interna dependan
directamente de un órgano superior de fiscalización,
como la Contraloría General de la República.
Ley de Participación Popular (Ley Nº1551):
Existen tres características importantes desde el punto de vista de la

descentralización:
 El establecimiento del criterio de asignación per cápita de los

recursos de la Participación Popular, artículo 2, inciso c),
determinándose la misma cantidad de recursos por habitante
dentro de su jurisdicción municipal.
 Se crea el mecanismo de fiscalización local a través de los

Comités de Vigilancia, donde la tarea fundamental es la revisión
y aprobación del Presupuesto y POA municipales, además de su
ejecución dentro de los límites establecidos. Sin embargo, no
existe ningún mecanismo ni institución que fiscalice los actos
de los Comités de Vigilancia.(art.10)
 La asignación de competencias se limita a la transferencia,

construcción, administración y mantenimiento de
infraestructura en salud, educación, caminos vecinales y riego.
No se establecen las diferencias con las competencias
prefecturales.(art. 13)
Por otro lado, los artículos 19, 20 y 21 establecen los tributos afectos
a la coparticipación, además se fijan los porcentajes del 20% para
municipios y 5% para universidades de todos los ingresos por
recaudación del gobierno central. Transfiriendo el Gobierno las
potestades de cobro de los impuestos por bienes inmuebles y
vehículos a los gobiernos municipales.
El artículo 23 establece que, como mínimo, el 90% de los recursos de

coparticipación sea utilizado en inversión, creando un desequilibrio
importante para el financiamiento de los servicios de personal para
hacer efectiva la inversión, ya que los recursos de coparticipación son
más del 30% del total de los ingresos que perciben los gobiernos
municipales.
Además de lo anterior, la brecha existente ha sido incrementada con

el establecimiento de un descuento de estos recursos, que alcanza al
10%, para el financiamiento del Seguro Universal Materno Infantil
(SUMI), Ley Nº 2426.
Otro aspecto a tomar en cuenta implica que las decisiones de

préstamo de recursos a los gobiernos subnacionales, que buscan
como única garantía los recursos de participación popular, provoquen
distorsiones en el gasto de inversión previamente asignado a favor
del servicio de la deuda municipal.
Ley de Descentralización Administrativa (Ley Nº 1654):

La Ley 1654 sólo realiza un proceso de delegación de las funciones
del gobierno central a los gobiernos departamentales, con la virtud de
la creación de los Concejos Departamentales.
En el artículo 5, inciso f) se establecen las competencias que son

similares a las municipales, con la única diferencia que a los
gobiernos departamentales se les asigna la función de la construcción
y mantenimiento de carreteras departamentales, incrementándose la
pugna e indefinición de las tareas entre departamentos y municipios.
Si bien, mediante el artículo 14, se asignan atribuciones a los

Concejos Departamentales, no se establecen las responsabilidades
que deberían tener éstos por su labor de fiscalización del ejecutivo
departamental.
Sobre el régimen económico, determinados en los artículos 21 y 22, el

85% de los recursos es asignado para inversión y sólo 15% para
gastos administrativos, siendo que los niveles de inversión del
gobierno departamental exigen como contrapeso mayores niveles de
gasto administrativo que en el ámbito municipal.
Los beneficios y distorsiones de la Ley de Participación Popular y el
inicio del proceso de descentralización boliviano pueden resumirse 1
en:
Beneficios:
 Incremento importante de recursos de coparticipación y la

asignación de las responsabilidades de recaudaciones de los
impuestos a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos
automotores, ingresos que han pasado de alrededor de 60
millones de dólares en 1994 a 375 millones de dólares el año
2006.
 La focalización del gasto pro-pobre mediante el incremento de

la inversión social, desde un 20% del total de la inversión
pública a más del 50%, introduciendo criterios de asignación
claros (Necesidades Básicas Insatisfechas), mediante la
implantación de la Ley del Diálogo 2000.
 Mediante la creación de las Organizaciones Territoriales de Base

(OTB´s) y los Comités de Vigilancia, ha sido introducida la
participación ciudadana en las decisiones de inversión y de
disposición de los recursos municipales.
Distorsiones:
 Ha existido un desequilibrio entre la asignación de

competencias, especialmente en salud y educación, y los
recursos para enfrentarlos, obviamente existe un alivio muy
importante con el nuevo flujo de ingresos del Impuesto Directo
a los Hidrocarburos (IDH), ya que el mismo no tiene una
asignación clara de competencias de los nuevos recursos (art.
57, Ley No 3058).
 No existen incentivos para el incremento de la capacidad de

independencia fiscal, puesto que los esfuerzos tributarios son
muy pequeños o inexistentes.
 Al existir fuentes seguras de recursos (coparticipación

tributaria), se ha producido un descontrol del endeudamiento
municipal.
 Se ha dado un proceso de atomización de los recursos, puesto

que los municipios de las capitales de departamento han
retenido más del 80% del total de los recursos, haciendo que
1
Para un análisis detallado recurrir a los números 69,73 y 75 de la
serie de estudios de OPINIONES Y ANALISIS de la fundación Hanns
Seidel y FUNDEMOS, además de trabajos realizados por la Unidad ?
UCAC.
los procesos de inversión de los municipios rurales sean
mínimos o inexistentes.
 La gestión pública municipal es muy deficiente, especialmente

en los procesos de gestión financiera y presupuestaria.
El proceso autonómico:
La característica fundamental del Estado boliviano, desde el año 1952

hasta el presente, es su excesiva centralización. Aunque haya
pretendido aplacar los movimientos autonómicos con la promulgación
de las leyes de Participación Popular y Descentralización, lo único que
causó fue la delegación, en las prefecturas, de ciertos recursos
financieros, provocando distorsiones adicionales a la asignación de
competencias, de manera muy ambigua y difusa, priorizando lo
municipal respecto a lo regional.
Hasta la elección de prefectos por el voto popular las prefecturas han

mantenido, como objetivo principal, el control político antes que la
coordinación efectiva con los municipios para dinamizar los procesos
de desarrollo regional. Aunque claramente, con esta elección, se ha
dado un avance importante en el proceso autonómico, que podría
quedar trunco si las decisiones sobre atribuciones, potestades y
administración independiente del Poder Ejecutivo no son realizadas
por los departamentos, ya que hasta el presente, en la medida en que
el gobierno central continúe en control del establecimiento de
políticas de manejo y administración de los recursos financieros,
existe un riesgo muy importante sobre la profundización del proceso,
añadido a la importante oposición existente por los sindicatos de
maestros y salud de mantener su relación remunerativa con el
gobierno central.
Por otro lado, se debe tener claro que el proceso autonómico no es un

fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar el bienestar de
cada departamento.
Entenderemos la autonomía como aquel proceso de cambio que

busca la creación de un gobierno departamental, que tenga como
funciones y responsabilidades las de normar las asignaciones de
competencias del gobierno regional y fiscalizar, de manera adecuada,
los recursos de cada departamento.
Es claro que no existirá un verdadero proceso autonómico en la

medida en que no exista una autonomía financiera, que implique
transferencias por fórmula y no discrecionales, creación de tributos y,
cesión y recargos a los tributos nacionales.
Para que existan las necesarias jerarquías, el Estado debe establecer

las competencias en gobierno subnacional, y dentro de éstos puedan
crearse leyes para su desarrollo, enmarcadas en el ordenamiento
general del Estado. Es esta limitación la que impedirá que las
autonomías provoquen la división y la independización de las
diferentes regiones. Otro mecanismo que garantiza la unidad nacional
está basado en el control fiscal, mejor dicho, de disciplina fiscal por
parte del gobierno central (Ministerio de Hacienda), que de manera
implícita está subordinando, en este tema, a los procesos
autonómicos regionales.
Además de que la autonomía no significará un incremento del gasto y

menor disciplina fiscal, puesto que, como se expresó anteriormente,
la misma debe ser establecida en el ámbito nacional, en la búsqueda
por mantener el equilibrio macroeconómico.
Por otro lado, existe una tendencia de parte del Gobierno de

mantener una concentración de las competencias y responsabilidades
en los gobiernos municipales, desconociendo la existencia de
externalidades y economías de escala en beneficio de los habitantes
de la región, que corresponden, de todas maneras, a ámbitos de
gobierno superiores al local; por ejemplo, los recursos de
coparticipación tributaria del municipio Ingavi, en el Departamento de
Pando, apenas alcanzaron el 2006 a 200 mil bolivianos, lo que no
permitió realizar ninguna labor importante en infraestructura de salud
ni educación, fundamentales para el desarrollo de este municipio,
teniendo en cuenta que tiene un potencial de recursos naturales en
madera y castaña. Además, que la solución de los financiamientos
concurrentes y compartidos, con prefecturas, hasta el presente sólo
ha provocado que la provisión de los recursos y servicios sea
deficiente, diluyendo las responsabilidades sobre la ejecución de los
proyectos.
Este escenario nos muestra la necesidad de que los ciudadanos de las

diferentes regiones deban ser atendidos por un gobierno subnacional
superior, internalizando las deficiencias del gobierno municipal,
reduciendo los costos y garantizando niveles de provisión de servicios
mínimos a la población.
El proceso autonómico también nos permitirá una asignación óptima

de las competencias, evitando la duplicación, tanto de recursos como
de esfuerzos, además de evitar la dilución de las responsabilidades de
la provisión de bienes y servicios y la asignación equitativa de las
responsabilidades dentro de cada departamento.
Las características principales2 de un estado autonómico son:
 No existe un Senado que represente territorialmente al nivel

intermedio con derecho a veto de las leyes nacionales.
2
¿Que son las Autonomías?, UCAC, 2005.
 El gobierno nacional legisla y equivale a la República; los
gobiernos departamentales legislan en su jurisdicción; los
municipios se subordinan a estos últimos.
La propuesta autonómica de Santa Cruz3:
Sólo se la evaluará, de manera sucinta, desde un punto de vista

financiero, ya que las consideraciones de derecho constitucional no
son materia de este documento.
Esta propuesta provee información sobre la ejecución presupuestaria,

pero ningún criterio sobre el cobro de los principales impuestos en los
departamentos. Además de que el proceso de distribución, 2/3 para el
departamento y 1/3 para el gobierno central, está basado en las
tendencias para la asignación de recursos a prefecturas, municipios y
universidades (aunque éstas últimas contienen una brecha deficitaria
que debería ser cubierta por el gobierno central). Los 2/3 se
asignarían de la siguiente manera: 20% para la coparticipación
municipal, 10% para un fondo de compensación departamental, 5%
para las universidades y un 31,67% para los gobiernos
departamentales.
Sobre este tema, se discutirá en el presente documento la pertinencia

de la administración tributaria departamental, ya que existen fuertes
economías de escala que apoyan a que la administración siga
centralizada.
Por otro lado, y ante el importante influjo de recursos de la nueva Ley

de Hidrocarburos, que además ya son considerados un derecho
adquirido, la anterior propuesta no sería muy consistente en el ámbito
departamental, por los grandes incrementos de recursos para las
arcas de estas regiones.
La creación de un fondo de compensación departamental debería ser

constituido por los recursos de la nueva Ley de Hidrocarburos, y
debería ser utilizado como un fondo de compensación a la volatilidad
que conllevan estos nuevos recursos (precios internacionales, entre
otros), empero, debieran ser utilizados después de un tiempo
prudente (3 a 5 años) como fondos de contraparte para el
apalancamiento financiero de nuevos recursos departamentales o de
un fondo de recursos de disponibilidad para las áreas
departamentales más necesitadas.
Es importante que los recursos por transferencias deban seguir una

lógica de distribución de acuerdo a indicadores de pobreza, población
entre otros, esto con el sentido de no ahondar las diferencias
3
“Documento de discusión de los elementos relevantes para la
descentralización fiscal financiera de las autonomías
departamentales”. Comisión de Autonomía del Comité Pro Santa Cruz.
regionales, sino más bien disminuirlas, ya que en última instancia
podrían ser perjudiciales al proceso autonómico ya iniciado.
Es en este marco de un proceso autonómico que en los próximos

capítulos se establecerán consideraciones teóricas y un marco de
propuestas sobre las competencias, ingresos y transferencias,
equilibrios verticales y horizontales, deuda subnacional y gestión
administrativa departamental.
II
Asignación de responsabilidades de gasto
La asignación de responsabilidades de gasto descentralizado implica

la aplicación del principio de subsidiariedad, que establece que para
una provisión eficiente de servicios se requiere que la toma de
decisiones sea realizada en el ámbito de gobierno más cercano al
ciudadano individual. Se aduce que, cuando esto ocurre, los recursos
son asignados con la máxima eficiencia, rendición de cuentas y
respuesta. En particular, en tanto existan diferencias locales en
cuanto a preferencias y costos, se logra claramente mejor eficiencia
cuando los servicios se suministran en una forma tan descentralizada
como sea posible. (Breton,Cassone y Fraschini, 1998)
Los principios o criterios señalados por la Teoría del Federalismo Fiscal

(Shah y Boadway, 1995), respecto de la centralización del gasto, se
refieren a los beneficios indirectos interjurisdiccionales, a la
armonización del gasto y a la equidad que debe darse en el gobierno
central. Por lo que, desde esta perspectiva, la función del Gobierno es
suministrar los bienes y servicios públicos nacionales, que por su
naturaleza rebasan los ámbitos local y departamental (defensa,
relaciones exteriores y control de la estabilidad monetaria, entre
otros), mantener la eficiencia del mercado interno (libre flujo de
bienes y servicios, mano de obra y capital) y buscar la equidad
redistributiva en todo el país.
Con relación a los argumentos teóricos que promueven la

descentralización del gasto público, destaca la sensible reducción de
los costos de provisión de bienes y servicios públicos locales por
concepto de menores gastos administrativos, y la optimización de los
volúmenes ofrecidos en un ambiente de competencia entre
jurisdicciones (escuelas, hospitales, caminos). Uno de los argumentos
más importantes de la descentralización fiscal quizás sea el de
favorecer la responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales,
que se traduce en la capacidad de éstos para obtener los ingresos
que puedan cubrir su gasto público. Por lo que, deben ser
responsables por el suministro de bienes y servicios de naturaleza
local o departamental (salud, educación, servicios sociales,
comunicaciones, entre otros) y compartir la responsabilidad de la
asignación.
Cierta evidencia empírica (Shah, 2000) muestra que la función del

gobierno central es más extensa de lo que recomienda la teoría
económica, aún en los casos en los que la asignación de funciones del
gasto se definan constitucionalmente de acuerdo a la teoría.
Los gobiernos centrales se suelen encargar directamente de la

prestación de servicios, que en teoría deben estar bajo el control de
los gobiernos departamentales y municipales. Ello se debe, en gran
medida, a la incapacidad administrativa (ver capítulo de Capacidad
de gestión administrativa subnacional) de los gobiernos
subnacionales para asumir la delegación de responsabilidades en la
operación y mantenimiento de los servicios locales. Aunque, en el
caso de Bolivia, si bien la capacidad de gestión administrativa de
estos gobiernos es muy disímil, el Gobierno sigue sobrecargado de
funciones de gasto importantes en salud y educación (por ejemplo, el
SUMI con el 60% del costo, pago de sueldos y salarios a los servidores
públicos de salud y educación), mientras que en los subnacionales
existe alto nivel de superávit, por la baja ejecución presupuestaria en
inversión que estos últimos muestran, creando un potencial
importante para la asignación de nuevas competencias al sector
subnacional.
Haciendo un diagnóstico a los distintos flujos financieros de los

diferentes niveles del gobierno central4, prefectural y municipal, se
hacen evidentes las siguientes características:
Tesoro General de la Nación (TGN):
 La estructura del gasto en el TGN es un 90% rígida, ya que está

compuesta, básicamente, del pago de salarios a los sectores de
educación, salud, defensa, policía y a los poderes Legislativo y
Judicial. Además, la importante carga de transferencias que es
realizada a los diferentes ámbitos de gobiernos subnacionales y
el pago de la deuda, tanto interna como externa.
 La capacidad de reducción de gastos del TGN se ve limitada a la

reducción de la inversión, ya que otros recortes (compra de
bienes y servicios) tienen una incidencia muy baja sobre el
déficit global.
 Siendo que los gastos en remuneraciones salariales,

específicamente de los sectores de salud y educación, son
alrededor del 60% de esta partida presupuestaria, lo más
racional debería ser la descentralización de los mismos a alguno
de los otros niveles de gobiernos subnacionales, en vista al
superávit existente, y que además tienen niveles de ejecución
presupuestaria que no superan, en promedio, más del 70% de
lo presupuestado (Contaduría General de Estado, 2006).
4
“Autonomías: el gobierno central y su situación fiscal”, FUNDEMOS,
OPINIONES y ANALISIS, No73, marzo 2005.Ramiro Cavero U.
FLUJO DEL TGN 2006
(en millones de bolivianos)
Detalle Presupuesto
Ingresos Totales 12.328,20
Ingresos Corrientes 11.241,50
Ingresos Tributarios 10.511,00
Ingresos Sector Hidrocarburos 730,50
Otros Ingresos 1.086,70
Gastos Totales 14.858,40

Gasto Corriente 14.567,90
Servicios Personales 6.788,80
Bienes y Servicios 755,70
Intereses Deuda Externa 1.165,60
Intereses Deuda Interna 1.164,80
Transferencias 4.693,00
Universidades 636,70
Beneméritos y Notables 201,50
Pago de Rentas 3.307,20
Fondo Vial (SNC) 109,30
Otras Transferencias 438,30
Gasto de capital 290,50
Fondo de Compensación 166,10
Contraparte de Inversión 124,40
Déficit Global -2.530,20

Fuente: Presupuesto 2006-Ministerio de Hacienda
Prefecturas:
 El flujo financiero prefectural tiene muy pocas rigideces

presupuestarias de gasto, sólo el 22% es un gasto recurrente, lo
que le permite tener una política más agresiva en la inversión
departamental, producto de los superávit y los niveles de
inversión que han sido establecidos hasta el presente.
 Los niveles de endeudamiento son muy pequeños, aunque

producto de los nuevos ingresos por el IDH tienen una mayor
holgura para el endeudamiento (los ratios de servicio 20% y
stock de deuda 200% son muy bajos en los departamentos).
 La asignación de competencias es muy difusa, ya que sólo en el

tema de infraestructura caminera y electrificación rural está
claramente definida.
 El flujo financiero departamental es el que permitiría, de una

manera muy razonable, asumir responsabilidades muy
importantes, tanto al gobierno central como al municipal,
debido a tres características fundamentales:
 No existe una definición clara de las responsabilidades del
gobierno subnacional, más allá de las que se especifican en
la Ley 1654, puesto que la Ley 3058 es muy general en este
tema.
 Los superávit importantes que se están obteniendo desde el
año 2004, que le dan una mayor holgura para poder
absorber competencias, tanto centrales como municipales, lo
que no implica que ciertos recursos también deban ser
transferidos.
 La amplia cobertura del sector municipal rural de cada
prefectura de departamento, que no pueden crear masa
crítica para la implementación de obras de inversión de
envergadura con importantes externalidades para los
diferentes municipios rurales.
FLUJO PREFECTURAS 2006

Detalle Presupuesto
Regalías 1.489,70
Forestales 4,70
Mineras 101,60
Hidrocarburos 1.383,40
Fondo de Compensación 166,10
I.E.H.D. 332,30
I.D.H. 1.202,10
Transferencias de Capital 350,60
Gasto Corriente 547,30
Servicios Personales 145,00
Intereses 61,00
Otros Egresos 240,00
Transferencias 26,00
Gasto de capital 1.910,00
Inversión 1.600,00
Otros Egresos de Capital 310,00
Superávit Global 1.083,50

Fuente: Presupuesto 2006-Ministerio de Hacienda y Estimaciones Propias
Municipios:
 Existe un grado de rigidez importante en los gastos, puesto que

las transferencias están claramente definidas en su destino o
asignación (coparticipación y HIPC II, entre otros), pero,
además, existe gasto corriente recurrente encubierto en la
inversión, resultado de la definición de gasto elegible (como
inversión) producto de la Ley 2296 de Gasto Municipal.
 Los gastos de pago de intereses y capital de la deuda municipal
son muy variables, debido fundamentalmente a
reprogramaciones producto del Programa de Readecuación
Financiera, que producirá en los próximos cinco años
incrementos muy importantes por estos conceptos, lo que
implicará rigideces en el gasto municipal global.
 Dentro de la asignación de recursos para inversión, más del

75% se concentra en los municipios de las capitales de
departamento, lo que significa que todos los municipios del
área rural no tengan los recursos suficientes para poder llevar
adelante importantes emprendimientos de inversión, además
de depender de manera discrecional de los Fondos (FPS y
FNDR).
FLUJO MUNICIPIOS 2006

Detalle Presupuesto
Recaudación de Impuestos 710,00
Ingresos no Tributarios 280,00
Coparticipación Tributaria 1.872,80
Ley del Dialogo 1.383,40
I.D.H. 883,40
Transferencias de Capital 110,00
Gasto Corriente 1.251,00
Servicios Personales 670,00
Intereses 110,00
Otros Egresos 80,00
Transferencias 116,00
Gasto de capital 3.520,00
Inversión 2.960,00
Otros Egresos de Capital 560,00
Superávit Global 468,60

Fuente: Presupuesto 2006-Ministerio de Hacienda y Estimaciones Propias
Los gastos en sueldos y salarios e inversión
Los sueldos y salarios del gobierno central siempre han sido
crecientes, y conforman más del 50% de sus egresos totales, de igual
manera, en los municipios oscila, en promedio, entre el 50% y 60% de
sus egresos, fenómeno que no se da en las prefecturas (27% en
promedio), ya que éstas tienen un control directo del Gobierno.
Es importante evaluar los gastos de sueldos y salarios desde la

perspectiva de insumos, para la creación de mayor inversión,
especialmente, en infraestructura, ya que debería existir una relación
directa entre mayor inversión (como formación bruta de capital fijo) y,
sueldos y salarios.
Aspecto que se corrobora en el ámbito municipal, que tiene niveles de

inversión mayores a los de las prefecturas, pero que a su vez tienen
mayores egresos por sueldos y salarios.
Este es un punto que debe ser reevaluado por las autoridades

nacionales, porque que con un nivel de gastos de funcionamiento del
15%, no pueden realizarse mayores esfuerzos en incrementar la
inversión prefectural, puesto que su insumo-trabajo está siendo
restringido, a diferencia de los municipios que tienen un 25% para
gastos de funcionamiento.
Ésta puede ser una de las razones fundamentales por la cual los
gobiernos departamentales tengan saldos en caja muy importantes,
sin olvidar la capacidad de gestión administrativa que se requiere
para ejecuciones de inversión de magnitud.
En resumen, los principales problemas en la asignación de

competencias subnacionales tienen las siguientes características:
 Existe una ineficiente asignación de competencias que ha sido

profundizada por la Ley de Hidrocarburos en su artículo 57, ya
que la asignación del IDH es muy general para todos los
 La asignación de competencias no ha estado equilibrada con los

recursos necesarios para su financiamiento sostenible
(financiamiento del SUMI con el 10% de los recursos de
coparticipación tributaria) hasta el incremento importante de
los recursos del IDH, que podrá resolver, por lo menos en el
mediano plazo, el déficit presentado en los municipios.
 Los presupuestos departamentales contienen componentes del

presupuesto nacional, especialmente en lo que se refiere al
pago de sueldos a los sectores de salud y educación, y todo el
presupuesto del Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM), lo
que no delimita claramente lo departamental de lo nacional,
distorsionando la visión de las políticas regionales de las
nacionales sobre educación, salud y vertebración caminera.
 Existe una falta de capacidad de absorción de la asignación de

competencias, especialmente en los temas de gestión y
ejecución presupuestaria, pero también la asignación ambigua
de los nuevos recursos del IDH, y en el caso prefectural, la poca
claridad de la asignación de sus competencias, que se ven
reflejadas en la Ley 1654 de Descentralización Administrativa.
 La asignación de las competencias tiene características

netamente fiscalistas de asignación de problemas del déficit del
gobierno nacional a los gobiernos subnacionales. Los casos más
evidentes son: el SUMI, el Seguro Nacional de Vejez, la
reducción de los recursos HIPC II y el incremento, más que
importante, en la emisión de notas de crédito fiscal de parte del
gobierno nacional (ver capítulo sobre Ingresos) para hacer
frente a sus obligaciones, especialmente, en lo que se refiere a
proyectos de inversión caminera, que ante el nuevo escenario
fiscal subnacional pueden ser factibles de ser financiadas, en la
medida que las condiciones de precios no se vean alteradas,
hacia la baja, de manera importante.
 La presión regional por mayores recursos financieros sin una

asignación de competencias creando mayor déficit central. Se
debe establecer claramente el destino de los recursos
adicionales que sean proporcionados, ya que de otra manera se
crearán otros gastos que en el futuro se vuelvan rígidos
(sueldos y salarios), presupuestariamente hablando debe existir
un pacto fiscal.
 La falta de asignaciones formales de gasto, mientras se ha

exacerbado la atención dada a los temas de recaudaciones
municipales y a las mayores transferencias de recursos
regionales, especialmente en los temas hidrocarburíferos,
mucha menos atención se ha prestado al primer paso lógico en
un sistema de finanzas intergubernamentales: una asignación
eficiente y estable de responsabilidades de gasto a los
diferentes niveles de gobierno. Una asignación formal, desde
una perspectiva presupuestaria, introduce el elemento de
certidumbre para la planificación presupuestaria en todos los
niveles subnacionales.
 Asignaciones ineficientes. Un primer caso es el de las

asignaciones de gastos de capital de manera centralizada,
independiente de las responsabilidades de los diferentes niveles
de gobiernos subnacionales para la provisión de servicios,
especialmente, de infraestructura de caminos. Esta asignación
está guiada por la idea de que solamente el gobierno central
tiene la capacidad de financiamiento, aspecto que es incorrecto.
Un segundo conjunto de problemas importantes viene de la
asignación de responsabilidades de gasto para programas de
protección social a los gobiernos locales. Esto es incorrecto
cuando se financia con recursos que ya están comprometidos
en el presupuesto local, tal el caso del SUMI con los gobiernos
municipales, ya que se descontó de los recursos de
coparticipación tributaria un 10% para que pueda ser atendido
este servicio. Lo que sí sería eficiente, es que se establezca la
administración de estos programas de protección social
localmente, pero que el financiamiento venga del gobierno
central, por las ventajas de la cercanía con los beneficiarios.
 Financiamiento compartido y concurrente. Al ser

cofinanciamiento, o fragmentación, de las responsabilidades de
gastos en servicios públicos particulares se provoca confusión e
ineficiencia, en el sentido de que no se define claramente la
parte que será financiada por el Gobierno y por los gobiernos
subnacionales, además de diluir las responsabilidades y crear
incentivos para gastos elegibles (hasta el 10% del 85% de
inversión, en prefecturas), que básicamente son corrientes y no
de inversión.
Producto de la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos, los

niveles de holgura financiera para los gobiernos subnacionales han
sido ampliados ostensiblemente, incluso con la asignación de nuevas
competencias que en ningún caso superan más allá del 12,5% de los
nuevos ingresos por IDH, por lo que se fortalece aún más la
descentralización de la provisión de servicios, especialmente en los
sectores de educación y salud, y el papel del gobierno departamental
en el desarrollo regional.
Origen y Destino de Recursos Prefecturales
ORIGEN DESTINO
Regalías Departamentales 15%

Hidrocarburos (Ley de Hidrocarburos)
Minería (Código Minero) Gastos Administrativos y de Funciona-
Forestales miento.
85%
Fondo de Compensación
(Ley de Participación Popular) Proyectos de Inversión Pública.
(Ley de Descentralización Administrativa) Programas de mantenimiento de
(D.S. 23813, 10% iEHD para el Fondo de carreteras y caminos.
Compensación) Programa de Asistencia Social.
Intereses y Amortizaciones Deuda
IEHD Pública.
(Ley de Participación Popular) Programas no Recurrentes.
25% del IEHD
IDH 100%
(Ley de Hidrocarburos) Educación, Salud, Caminos, Desarrollo
Productivo, y todo lo que contribuya a
la generación de fuentes de trabajo.
Fuente: Viceministerio de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.

Costo de Nuevas Competencias Prefecturales con Recursos IDH 2006
(En Bolivianos)
Prefectura Presupuesto Costos de las % del Presupuesto

Competencias
Chuquisaca 130.305.814,00 2.307.812 1,8%

La Paz 130.305.814,00 7.614.751 5,8%
Cochabamba 130.305.814,00 3.469.853 2,7%
Oruro 130.305.814,00 847.863 0,7%
Potosí 130.305.814,00 1.288.925 1,0%
Tarija 159.614.761,00 3.980.626 2,5%
Santa Cruz 130.305.814,00 5.958.664 4,6%
Beni 130.305.814,00 1.972.804 1,5%
Pando 130.305.814,00 646.910 0,5%
TOTAL 1.202.061.273,0 28.088.208 2,3%

Origen y Destino de Recursos Municipales
ORIGEN DESTINO
Recursos Propios 25% (*)

Impuesto a la Propiedad de Bienes
Inmuebles. Gastos Administrativos y de Funciona-
Impuesto a Vehículos Automotores miento.
Tasas y Patentes 75% (*)
Coparticipación Tributaria Proyectos de Inversión Pública.

20% de 8 impuestos nacionales
HIPC II
Condonación de Deuda Externa 20% Educación Escolar
10% Salud Pública
70% Infraestructura productiva y Social
IDH 100%
(Ley de Hidrocarburos) Educación, Salud, Caminos, Desarrollo
Productivo, y todo lo que contribuya a
la generación de fuentes de trabajo.
Costo del Seguro de Vejez con Recursos IDH 2006

Fuente: Elaboración propia.
(En Millones de Bolivianos)
(*) incluye para su cálculo los recursos HIPC II
Municipios Presupuesto Seguro de % del Presupuesto

Vejez
Chuquisaca 79,80 8,26 10,4%

La Paz 139,10 35,27 25,4%
Cochabamba 116,50 20,52 17,6%
Oruro 79,80 6,44 8,1%
Potosí 79,80 12,95 16,2%
Tarija 97,80 4,71 4,8%
Santa Cruz 131,00 17,98 13,7%
Beni 79,80 3,34 4,2%
Pando 79,80 0,39 0,5%
TOTAL 883,4 109,86 12,4%

El primer paso para que el diseño de las relaciones
intergubernamentales funcione adecuadamente es la asignación clara
de las responsabilidades funcionales de gasto entre los diferentes
niveles de un gobierno descentralizado. Cuando la estructura
normativa, ya sea una Ley o un Decreto Supremo u otros, es poco
clara, o no establece nada en absoluto respecto de las competencias
y las obligaciones de gasto que deben seguir los diferentes niveles de
gobierno, se dan procesos de inestabilidad y controversia, puesto que
los diferentes gobiernos subnacionales buscarán asignarse las
responsabilidades de gasto que más les convengan a sus intereses
particulares, que pueden ser desde regionales hasta personales. (Ver
recuadro del IDH)
Además, para que la asignación de los gastos sea adecuada, se debe

evaluar cuán bien las competencias encajan con las reglas
fundamentales para una asignación ideal en un sistema de gobierno
descentralizado, las que pueden tomar los siguientes criterios:
La eficiencia. Tiene que ver con la eficiente provisión de servicios
que satisfaga ,de la mejor manera posible, las necesidades y
preferencias de los contribuyentes (por ejemplo, la pavimentación de
calles y avenidas, construcción de hospitales de tercer nivel, entre
otros), pero cuando se dejan grandes áreas beneficiarias a unidades
de gobierno pequeñas es probable que la provisión de los servicios se
vea por debajo de un nivel aceptable, tal es el caso del municipio de
La Paz respecto a la provisión de servicios por el Seguro Médico
Gratuito de Vejez, que al igual que el SUMI, el número de beneficiarios
es mayor a la capacidad programada de gasto del municipio (el
crecimiento de estos beneficios es de más del 100% por año).
Los objetivos de redistribución y estabilidad. Gastos que deben
ser asignados al gobierno central por razones de equidad y
solidaridad social con los grupos más expuestos (los ciudadanos de la
tercera edad, etc.). Por lo que los gobiernos departamentales y
municipales no estarán en capacidad de sostener programas de esta
naturaleza, ya que de otra manera éstos atraerán a los necesitados
de otras áreas, lo que los hará insostenibles en el tiempo, además de
estar utilizando los recursos que son generados en un área
departamental o municipal específica para gastos de un ámbito que
es nacional, y por otro lado, para razones de estabilización de la
economía, que tienen que ver con inversiones masivas o
compensaciones por desempleo, que por su escala naturalmente
deben adscribirse al Gobierno.
No existe una asignación de gasto óptima única. Muchas veces,
aunque la racionalidad económica establezca que un nivel
determinado de gobierno debería realizar ciertas competencias, no
ocurre en la realidad; por ejemplo, los servicios de salud y educación
primaria deberían ser asignados localmente por el tamaño del área
beneficiaria, sin embargo, debido a la relevancia en los conceptos de
redistribución de ingreso y bienestar, ellos pueden ser considerados
también como competencias del gobierno central, una vez más es
importante señalar que no importa quién haga el trabajo sino lo bien
que se realice.
La importancia de una asignación clara y estable. Cuando se
pasa de un sistema unitario a uno más descentralizado, la falla de
establecer, a través de una Ley u otra norma, una clara asignación de
responsabilidades de gasto para cada nivel de gobierno subnacional
puede llegar a ser una fuente muy importante de conflictos, y lo peor,
una provisión ineficiente de servicios. En situaciones donde el
gobierno central tiene restricciones presupuestarias muy grandes
tiene un doble efecto, por un lado, los gobiernos subnacionales
pueden recibir menos asignaciones de gasto y el Gobierno no puede
incrementar los recursos, de manera que se ahondan los problemas
en la medida que el tiempo transcurre. Además, que una asignación
específica protege el presupuesto de los subnacionales al imposibilitar
al central utilizar recursos de éstos para asignar mayores
responsabilidades o incrementar la asignación ya transferida, aunque
es importante que en casos específicos pueda ser flexible,
especialmente cuando existen coyunturas de emergencia por
desastres naturales, donde la coordinación de tareas en los
departamentos y municipios es fundamental.
Reasignación de las responsabilidades de inversión de capital. Las

responsabilidades de capital para infraestructura deben ser asignadas
por el gobierno responsable de la entrega de servicios específicos,
incluyendo la operación y mantenimiento, teniendo en cuenta que
deben ser coordinados por el nivel de gobierno del área beneficiaria,
para que no existan extremos donde, por ejemplo, exista el hospital o
la escuela sin el personal para que se pueda prestar el servicio.
Permitir la inversión de capital en los gobiernos subnacionales. Se

debe permitir el acceso a mercados de financiamiento a los gobiernos
subnacionales, pero bajo ciertas consideraciones que son
ampliamente explicadas en el capítulo sobre Crédito público y
descentralización.
COMPETENCIAS PREFECTURALES Y MUNICIPALES

Norma Legal Prefecturas Municipios
Ley Nº1551 de Creación del Fondo de Transferencia de
Participación Popular Compensación Infraestructura de
Departamental (Art. Salud, Educación y
29) Cultura y Ampliación
de Competencias en
las áreas de
infraestructura
transferidas (art. 13 y
14); 20% de todos los
impuestos nacionales
para financiar varias
competencias
municipales (Art. 20
numeral II)
Ley No1654 de Las atribuciones del
Descentralización Prefecto son:
Administrativa. Formular y ejecutar
programas y
proyectos de
Inversión Pública en
las áreas de:
Construcción y
mantenimiento de
Carreteras,
Electrificación Rural,
Infraestructura de
Riego, Conservación y
Preservación del
Medio Ambiente,
Promoción del
Turismo, Asistencia
Social y
Fortalecimiento
Municipal. (Art. 5)
El financiamiento de
los programas y
proyectos de
inversión serán
realizados con el 85%
de los recursos de
Regalías, Fondo
Compensatorio
Departamental e
IEHD.(Art. 21)
El financiamiento
para los gastos
administrativos, con
el 15% de los
recursos de :
Regalías, Fondo
Compensatorio
Departamental, e
IEHD. (Art. 22)
Ley Nº2140 de Cada Gobierno
Reducción de riesgos Municipal debe
y Atención de asignar los recursos
Desastres. necesarios para la
atención de
Desastres Naturales.
Ley Nº2296 del Gasto Se establece que los
Municipal. Gastos de
Funcionamiento no
deben superar el 25%
de los ingresos
propios recurrentes
donde se incluyen los
ingresos por
Coparticipación
Tributaria y HIPCII,
además se realiza la
definición de gastos
de funcionamiento e
inversión de manera
muy general (Art. 2)
Ley Nº2770 del Asignación de
Deporte Recursos de
Coparticipación
Tributaria del 3%
como mínimo para el
desarrollo del deporte
en la jurisdicción
municipal.
Ley Nº2426 del El Seguro Universal
Seguro Universal Materno Infantil
Materno Infantil (SUMI) a partir de la
gestión 2006, debe
ser financiado con el
105 de los recursos
de Coparticipación
Tributaria. (Art. 3 y 4).
Creación de un Fondo
Solidario, que es el
equivalente al 10%
de los recursos HIPCII,
que se utilizarán una
vez se agoten los
recursos de la
Coparticipación
Tributaria. (Art. 3 y 4)
Ley Nº1886 del Seguro Médico
Seguro Gratuito de Gratuito de Vejez, el
Vejez y D.S. Nº cual es financiado con
25186. una prima anual de
$us. 56 por cada
asegurado, y es
distribuida en la
obligación en un 60%
por el TGN y 40% por
los Gobiernos
Municipales, a favor
de la Caja Nacional
de Salud.
Ley Nº3302 Financiamiento de los Cubrir costos del
Presupuestaria. SEDUCAS, SEDES y Seguro Médico
SEGEDES con cargo al Gratuito de Vejez con
10% del 85% de la cargo a los recursos
inversión, Festivales y del IDH. (Art. 10)
Premios,
Fortalecimiento de las
Entidades
Descentralizadas,
Costos Regionales,
Uso de Caja y Bancos
mediante Resolución
Prefectural. (Art. 9,10
y 11)
Decreto Supremo Nº Financiamiento con el Financiamiento del
28750. 10% del 85% de 100% del Seguro
inversión para Médico Gratuito de
servicios personales Vejez. (Art. 8)
en los programas no
recurrentes.(Art. 8)
Decreto Supremo Nº Asignación de las Asignación de las
28421. competencias competencias
prefecturales con municipales con
recursos del IDH. (Ver recursos del IDH. (Ver
anexo del capítulo) anexo del capítulo)
La pugna sobre las competencias prefecturales y municipales
Una vez promulgada la Ley 3058, y la emisión del Decreto Supremo

28421, ha surgido una pugna entre los dos gobiernos subnacionales
respecto a sus competencias, a raíz de lo que establece el artículo 57
de la Ley de Hidrocarburos: “Todos los beneficiarios destinarán los
recursos por Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), para los
sectores de educación, salud y caminos, desarrollo productivo y todo
lo que contribuya a la generación de fuentes de trabajo". Sin
establecer las fronteras de competencias de los dos gobiernos,
aunque en el Decreto se asigna las competencias a ambos, aunque se
mantiene la amplitud de acción.
Claramente, esta legislación no ha cumplido con ninguno de los

criterios establecidos en la revisión teórica de las asignaciones de
gasto, es más, ha provocado que la actuación del gobierno
departamental sea discrecional en los diferentes municipios que lo
conforman, además de crear incentivos perversos al incremento del
gasto corriente y no al de inversión, ya que la generación de empleo
implicará necesariamente pago de sueldos (aunque es importante
para la creación de inversión).
Por otro lado, puede tener una racionalidad de importancia el

financiamiento del ámbito prefectural al municipal, pero sólo cuando
surgen dos coyunturas muy claras : los municipios son muy pequeños
para poder realizar las obras requeridas, y no tienen la capacidad
financiera suficiente; o los municipios sólo cuentan con una parte del
dinero, por lo que deben cofinanciar la obra con el gobierno
departamental. Cuando una de estas coyunturas se hace presente, es
no sólo eficiente sino fundamental la intervención del gobierno
departamental.
El gobierno prefectural debe ser la parte fundamental para cohesionar

los esfuerzos de desarrollo del departamento, no sólo en las funciones
propias de este nivel de gobierno, sino de fortalecimiento de los
municipios del departamento, para que los desequilibrios horizontales
de igualación o de equidad sean resueltos por las prefecturas, ya que
de otra manera, la pugna de competencias implicará realizar una
asignación de recursos ineficiente y poco solidaria al interior de cada
departamento, dada la poca importancia a los municipios que se
encuentran fuera de las capitales.
La asignación de competencias debería tener en cuenta los criterios
establecidos por J. A. Terán (2005) 5 respecto a la idea de que: “cuanto
más cerca del ciudadano esté la entidad responsable de la provisión,
el servicio mejorará en términos de eficiencia dada la posibilidad de
un mejor accountability social”, a lo que añadiría el criterio de la
creación de suficiente masa crítica para poder otorgar bienes y
servicios de manera eficiente.
Específicamente, la propuesta plantea la definición de un sistema

competencial asimétrico para la provisión municipal de los servicios
de educación y salud.
En el primer caso, la propuesta se basa en que los servicios de

educación preescolar, primaria y secundaria, para los municipios
mayores a 50 mil habitantes, sean asumidos, de manera exclusiva y
absoluta, en la provisión del servicio, dejando a los municipios que se
encuentran por debajo de los 50 mil habitantes a un proceso de
acreditación, que si es cumplido es asumido por el municipio
correspondiente; de otra manera, el gobierno departamental se hace
responsable. Ampliando la propuesta, es importante establecer que
pueden existir municipios que tienen una población mayor a los 50
mil habitantes, pero no puedan prestar el servicio de manera
eficiente, en estos casos la función debe corresponder al gobierno
departamental, en resumen, la creación de masa crítica para cumplir
con la provisión del servicio debe corresponder a la fortaleza
financiera que puedan tener los diferentes gobiernos subnacionales.
En el caso de salud, se debiera también tomar en cuenta estos

criterios, pero además las economías a escala y las externalidades
que puedan existir; puesto que algunos municipios con más de 50 mil
habitantes podrían prestar todos los niveles de servicio (primero a
cuarto nivel) para un número de municipios importante pero bajo la
responsabilidad de los gobiernos departamentales, incluso los
criterios de mancomunidades pueden ser otra opción de
financiamiento.
5
5 “Catálogo de Competencias en el Nivel Intermedio: Situación Actual
y Evolución”. José Antonio Terán C., OPINIONES y ANALISIS
,Septiembre del 2005.
ANEXO
Decreto Supremo Nº 28421
a) Prefecturas:
Para los fines del presente Decreto Supremo, las áreas sobre las
cuales se invertirán los recursos IDH, en el marco de los Planes de
Desarrollo Departamental y políticas nacionales sectoriales, son:
1. Desarrollo económico
i) Construcción y mantenimiento de la red departamental de caminos.
ii) Financiamiento de contraparte para electrificación rural y riego.
iii) Asistencia técnica y capacitación al sector productivo, en
concurrencia
con los gobiernos municipales.
iv) Facilitación para el acceso del sector productivo al sistema
financiero y
para el financiamiento de proyectos de transferencia e innovación
tecnológica aplicada y programas de sanidad agropecuaria en el
sector agropecuario.
v) Fortalecimiento de entidades descentralizadas, en el ámbito de
jurisdicción.
2. Desarrollo social
i) Complementación de medidas de aseguramiento público en salud.
ii) Sistema de información para la investigación y vigilancia
epidemiológica.
iii) Construcción y mantenimiento de infraestructura; dotación,
mantenimiento y reposición de mobiliario, equipo de computación y
equipamiento; y mantenimiento y reposición de equipo de transporte
para:
a. Servicios Departamentales de Salud y Educación, en función al plan
estratégico institucional.
b. Direcciones Distritales de Educación.
c. Institutos Normales Superiores e Institutos Técnicos Públicos en
Educación.
d. Gerencias de Redes de Salud y Brigadas Móviles de Salud.
e. Institutos de Formación Técnica e Institutos de Investigación y
Normalización en salud.
iv) Complementación de recursos humanos para servicios y brigadas
móviles de salud y gerencias de redes.
v) Contraparte en equipamiento, transporte, medicamentos e
impresión de
materiales para la prevención y control de enfermedades.
vi) Capacitación de los funcionarios técnicos en educación y salud,
según plan de capacitación e institucionalización prefectural
3. Seguridad Ciudadana:
i) Fortalecimiento de las instancias y servicios de seguridad
ciudadana.
ii) Infraestructura y equipamiento de cárceles públicas.
b) Municipios:
1. Educación
i) Fortalecimiento de la gestión educativa municipal:
- Institucionalización, consolidación y garantía del funcionamiento de
la instancia de gestión educativa municipal.
- Planificación Municipal de Educación, en el marco de los Planes de
Desarrollo Municipal, los Planes contendrán proyectos educativos bajo
las directrices nacionales, co-financiado por el Gobierno Nacional,
- Provisión de asistencia técnica para la implementación de los Planes
Municipales de Educación.
ii) Promoción al acceso y permanencia escolar a través de:
- Provisión de servicios de alimentación complementaria escolar.
- Servicios de transporte escolar.
- Implementación de internados escolares y hospedajes.
- Generación de becas escolares e incentivos.
iii) Provisión de infraestructura, procesos pedagógicos y equipamiento
para mejorar la calidad y promover la equidad de la educación
escolar:
- Dotación de equipamiento, mantenimiento y reposición de equipo
informático y software, audiovisuales, bibliotecas de escuela,
bibliotecas de aula y material didáctico.
- Dotación y reposición de material de escritorio, limpieza e higiene y
seguridad a las unidades educativas.
- Construcción, ampliación, refacción y mantenimiento de la
infraestructura educativa (incluida la deportiva y artística formativa y
de investigación)y mobiliario.
- Construcción, ampliación, refacción y equipamiento de los Centros
de Recursos Pedagógicos – CRP de los núcleos educativos y redes; así
como de los Institutos de Lengua y Cultura, según definan los pueblos
indígenas y originarios y comunidades campesinas, en el marco de las
políticas sectoriales y con recursos de contraparte del Fondo de
Desarrollo de Pueblos Indígenas y Originarios y Comunidades
Campesinas.
iv) Distribución y conservación de los materiales educativos
producidos por el Ministerio de Educación.
2. Salud
i) Fortalecimiento de los Directorios Locales de Salud – DILOS, con
financiamiento de la gestión operativa para:
- Supervisión de servicios de salud,
- Operación de los Comités de Análisis de la Información Municipal
(CAI Municipal) y comunitario (CAI-C),
- Planificación Estratégica Municipal en Salud, ligada al Plan de
Desarrollo Municipal – PDM, información, educación y capacitación a
comunidades y juntas vecinales.
ii) Campañas masivas de vacunación y acciones municipales de
prevención y control de enfermedades endémicas, programadas por
el Ministerio de Salud y Deportes, tales como la malaria, el dengue,
chagas, leishmaniasis, fiebre amarilla, tuberculosis, rabia y otros.
Estas acciones deberán ser incorporadas de forma obligatoria en los
POA anuales y el financiamiento municipal cubrirá los gastos
operativos, insumos (excepto biológicos e insecticidas) y la
contratación de servicios relacionados.
iii) Asistencia nutricional complementaria para el menor de dos años,
con
financiamiento para el complemento nutricional y gastos operativos
para
su distribución.
iv) Brigadas Móviles de Salud, con financiamiento de gastos
operativos (estipendio, combustible, lubricantes y mantenimiento).
v) Conformación de fondos municipales de contraparte para proyectos
integrales de promoción de la salud y prevención de enfermedades.
vi) Programas operativos de vigilancia y control epidemiológico a nivel
local.
3. Fomento al desarrollo económico local y promoción de
empleo
i) Asistencia técnica y capacitación al sector productivo a través de
programas y proyectos de investigación e innovación tecnológica,
investigación de mercados, gestión de calidad, gestión de procesos,
fortalecimiento a organizaciones productivas, calidad, marketing,
elaboración de planes de negocios para la micro, pequeña y mediana
empresa, rueda de negocios, capacitación para la transformación de
productos primarios.
ii) Facilitación al acceso al sistema financiero a través del apoyo a la
micro,
pequeña y mediana empresa para la conformación de fondos de
garantías,
capital semilla, capital riesgo, subsidios a los costos de transacción y
seguros u otros mecanismos de financiamiento público - privado. En
este ámbito, los Ministerios de Hacienda y Desarrollo Económico, en
un plazo no mayor a 60 días de publicado el presente Decreto
Supremo, mediante
Resolución bi-ministerial expresa, determinarán los procedimientos a
ser
aplicados.
iii) Provisión de servicios, infraestructura y equipamiento de centros
de acopio, centros artesanales, maquicentros, centros de promoción
turística,
centros feriales, centros de formación y/o capacitación para la
producción,
centros de investigación y desarrollo, incubadoras de empresas,
zonas y
parques industriales y/o tecnológicos.
iv) Organización y desarrollo de instancias responsables de la
promoción productiva municipal y/o mancomunitaria, promoción del
territorio y desarrollo de espacios e instancias de concertación público
– privado.
v) Promoción de empleo a través de la participación operativa en
programas nacionales de generación de empleo temporal y
permanente, el desarrollo de programas de capacitación, seguimiento
del mercado laboral y creación de bancos de empleo.
4. Seguridad Ciudadana
En el marco de programas municipales de seguridad ciudadana, los
gobiernos municipales dotarán a la Policía Nacional de módulos o
instalaciones policiales, equipamiento, mantenimiento y provisión de
servicios básicos, para la prestación de servicios policiales y de
seguridad ciudadana integrales.
La Policía Nacional y los Gobiernos Municipales coordinarán acciones
que permitan desarrollar estos programas de manera semestral. La
Policía Nacional es responsable del uso y conservación de los bienes a
su cargo.
III
Ingresos de los gobiernos subnacionales
El capítulo muestra, en principio, los aspectos teóricos de los ingresos

subnacionales, tanto en lo referente a tributos como a su factibilidad
de aplicación; haciendo una taxonomía de los impuestos municipales
en base a la experiencia recogida en los diferentes municipios del
país, y realiza propuestas para el incremento de las recaudaciones de
manera general, además de un somero análisis de las consecuencias
de la implantación del IDH.
Para definir un impuesto netamente subnacional se deben tener en

cuenta los siguientes elementos: la base imponible, la tasa del
impuesto y que el gobierno subnacional lo recaude.
En la realidad, es muy difícil que estas condiciones se cumplan,

puesto que existen otros elementos que son importantes desde el
punto de vista de la distorsión que se crea en el ámbito nacional y el
de los aspectos redistributivos de los impuestos subnacionales.
(Musgrave, 1983).
La teoría tradicional del federalismo fiscal establece una base muy

limitada de impuestos para los gobiernos subnacionales, ya que los
únicos buenos impuestos son aquellos fáciles de administrar
localmente; que se gravan sola y exclusivamente a los residentes
locales; y que no provocan problemas de armonización 6 o
competencia7 entre gobiernos subnacionales, o entre un gobierno
subnacional y el gobierno central.
Por lo que el tema de la competencia debe ser tomado muy en

cuenta, ya que los impuestos progresivos diseñados para gravar
fuertemente a los ricos8 pueden motivar la fuga de capitales y de
individuos de altos ingresos, de ocurrir este hecho, el impuesto que
parece progresivo puede resultar, en realidad, regresivo.
La única fuente de ingresos impositivos que cumple con todas las

condiciones establecidas anteriormente es el Impuesto a la Propiedad
6
Implica que las tasas impositivas sean iguales en todos los ámbitos,
sean locales o nacional.
7
Está referida al fenómeno de migración de los contribuyentes de
zonas que gravan más impuestos a otras más convenientes,
provocando que los otros entren en competencia bajando sus
impuestos, aún más, para preservarlos.
8
Trabajo de Patricia Alborta, Marcelo Montalvo y Marco Zapata
Cusicanqui. “Régimen de Transferencias Intergubernamentales para
las Autonomías Regionales”, donde se propone la creación de
impuestos a la renta de las personas.
de Bienes Inmuebles. Además, existe la noción de que el gobierno
central es más eficiente para el cobro de impuestos.
Por lo que, si la descentralización llegara a ser una realidad, se debe

tener en cuenta que los gobiernos subnacionales se obligan a ejercer
control sobre sus propias fuentes de ingresos, de otra manera, no se
podría alcanzar una verdadera autonomía fiscal, especialmente en los
que se refiere a la fijación de las tasas impositivas. Pero, para que
exista un nivel aceptable de autonomía fiscal, se debe tener en
cuenta que cuando se asignan los impuestos a cada gobierno, éstos
deben estar relacionados con los beneficios de gastarlos.
Así, una asignación correcta de los impuestos, que tenga una relación
con los beneficios, dependerá de la asignación de competencias de
gastos a los diferentes gobiernos subnacionales. Teniendo en cuenta
que el Gobierno debe tener la responsabilidad de los gastos que
tengan beneficios más allá de los límites subnacionales, lo mismo
debe ocurrir en lo que se refiere a la diferenciación entre los
gobiernos departamentales y municipales, o que se caracterizan por
economías de escala no realizables por gobiernos subnacionales. Un
gobierno de este tipo, en general, tiene su fortaleza en la prestación
de los bienes y servicios caracterizados por limitadas economías de
escala y limitadas fugas de los beneficios a las demás regiones o
jurisdicciones.
Aún cuando no fuera posible cumplir estrictamente con el hecho de

que el financiamiento sea realizado en base a los beneficios, por la
dificultad o inconveniencia de excluir a algunos de los beneficios del
gasto público, el principio de equidad y eficacia se debe tratar de
mantener. Los tributos deben reflejar los costos y beneficios de los
servicios públicos en lo posible. Entre los mejores ejemplos de los
impuestos relacionados con los beneficios están aquellos que tienen
que ver con la propiedad de los vehículos automotores y los
combustibles, ya que éstos deberían ser empleados para la
construcción y mantenimiento de la infraestructura caminera.
Una asignación racional de las atribuciones impositivas ayuda a elegir

el nivel de gasto público a cada gobierno, tal como se explicó.
La asignación tributaria debe mostrar las siguientes características:
 Los gobiernos subnacionales deben contar con suficientes

ingresos propios para poder financiar los servicios que prestan,
aspecto que no se encuentra muy definido en el ámbito
departamental, ya que en la actualidad, y muy difícil de
cambiar, es la dependencia casi absoluta de las prefecturas
sobre las transferencias del gobierno central. Si un gobierno
subnacional legisla y recauda sus propios impuestos,
respaldado por garantías constitucionales significativas de su
derecho respectivo, está claro que tiene una fuente de ingresos
propia.
Aunque el gobierno subnacional deba depender de asignaciones

de un nivel jerárquico superior, es razonable considerar que
tiene ingresos propios, con la condición de que estas
transferencias sean determinadas de manera objetiva y
garantizadas por la constitución o por legislación de larga
vigencia. Por otro lado, los impuestos que se comparten y los
impuestos gravados como un adicional al que es recaudado por
el gobierno central pueden verse como ingresos propios, pero
cuando existe un riesgo sustancial de que el gobierno central,
que recauda los ingresos, no los remitirá al gobierno
subnacional se reduce la propiedad efectiva.
 A pesar de que los gobiernos subnacionales tienen ingresos

propios, es muy probable que no puedan incidir en el monto
que reciben, esto sucede cuando el Gobierno comparte
ingresos de ciertos impuestos con los otros gobiernos. Cuando
sucede esto, existe un equilibrio inestable en el sentido de que
las reglas de asignación puedan ser alteradas, por lo que es
muy importante, como requisito previo para ejercer la
autonomía fiscal subnacional, la capacidad de decidir sobre las
tasas tributarias.
 Se suele aceptar que la responsabilidad de los gastos debe

asignarse al nivel más bajo de gobierno (ver capítulo II), de
igual manera, se puede establecer que en la asignación
tributaria un impuesto también deba fijarse a un mismo nivel
de gobierno que tenga la capacidad de implantarlo, y para el
cual sea apropiado. El cumplimiento con este principio es
importante para poder minimizar la tendencia hacia el
desequilibrio vertical, aunque como se verá más adelante, en
la asignación de los ingresos en Bolivia, el fenómeno es
inverso.
Es inevitable que la asignación tributaria encuentre obstáculos: los

impuestos subnacionales que se exportan a los residentes de otras
jurisdicciones; la distorsión de las decisiones sobre la localización,
especialmente referida al domicilio legal, diferente del de donde se
realiza la operación que implica tributación; la asignación de los
impuestos sobre los recursos naturales,; y la noción de que algún
impuesto específico debe asignarse únicamente a un sólo nivel de
gobierno.
No existe motivo alguno para asignar los ingresos de un determinado

impuesto a un solo ámbito, siempre y cuando la asignación a más de
un nivel de gobierno se logre de una manera que no cause
inequidades, distorsiones económicas ni complejidades con el
cumplimiento y administración.
La tributación sobre los recursos naturales plantea interrogantes

importantes sobre la naturaleza de los movimientos de autonomía
fiscal. Donde se concentran geográficamente los recursos naturales
importantes, la elección entre la tributación nacional y subnacional
sobre dichos recursos implica aspectos tanto de desequilibrio vertical
entre los gobiernos centrales y subnacionales como de las
disparidades fiscales horizontales entre los gobiernos subnacionales
(ver capítulo IV).
Existen argumentos económicos a favor de la tributación nacional de

recursos naturales importantes. En primer lugar, un acceso desigual a
los ingresos sobre los recursos naturales puede llevar a ineficiencias
económicas. Las áreas ricas en recursos pueden prestar más servicios
públicos que las áreas pobres en recursos, gravando impuestos más
bajos sobre los aspectos no relacionados con los recursos o las dos
cosas. Esto puede producir una atracción antieconómica de la mano
de obra y del capital hacia las áreas ricas en recursos. En segundo
lugar, las jurisdicciones ricas en recursos podrían gastar sus fondos
públicos de manera socialmente menos productiva que los proyectos
que tendrán que dejar de hacerse en las regiones pobres en recursos.
Finalmente, los ingresos de los impuestos a los recursos naturales son
altamente inestables; por lo tanto, se cuestiona su idoneidad para
financiar a los gobiernos subnacionales. Existe un gran riesgo de que
el gasto público se incremente cuando los ingresos de estos
impuestos sean altos y que será difícil recortar los gastos en tiempos
de ingresos menores. La equidad exige la tributación sobre los
recursos naturales por parte del gobierno central.
La asignación de los ingresos al Gobierno puede tener el efecto de

distribuir la riqueza de los recursos por todo el país, sea mediante
transferencias hacia los gobiernos subnacionales (que es el caso de
Bolivia con el IDH), o la sustitución de impuestos centrales sobre los
recursos, en lugar de impuestos cobrados en todo el país en base a
otro concepto aparte del recurso natural.
El uso por parte de los gobiernos locales de impuestos a la propiedad

en materia de los recursos naturales es especialmente problemático.
A más de las interrogantes que surgen sobre la equidad y la eficiencia
de asignar impuestos sobre este tipo de recursos a los gobiernos
subnacionales, acentuadas por la asignación a los gobiernos locales
(fenómeno que se da en el departamento de Tarija y la provincia Gran
Chaco, principalmente). Habrá que preocuparse por la ineficiencia en
la explotación de los recursos inducida por los impuestos a la
propiedad, lo que incentivaría su agotamiento prematuro y abandono.
No obstante estos argumentos, es común que los residentes de las
zonas ricas en recursos aseveren que éstos son su patrimonio, y que
ellos tienen derecho a los ingresos producidos.
RECAUDACIONES TRIBUTARIAS 2005

(en millones de dólares)
TRIBUTO TOTAL %
Impuesto al Valor Agregado 646,45 27,17
Impuesto Directo a los Hidrocarburos 288,36 12,12
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados 234,27 9,84
Impuesto a las Transacciones 211,58 8,89
Impuesto a Utilidades de Empresas 268,24 11,27
Impuesto a las Transacciones Financieras 78,58 3,30
Impuesto al Consumo Específico 82,31 3,46
Régimen Complementario – IVA 26,50 1,11
Otros 16,20 0,68
Total Impuestos Nacionales 1852,49 77,85
Gravamen Aduanero Consolidado 97,42 4,09
Impuesto a Bienes Inmuebles y Vehículos 94,61 3,98
Regalías 335,09 14,08
Total Ingresos Nacionales 2379,61 100,00

Fuente: Elaboración propia en base a la información del SIN y la
UPF.
Las características más importantes de los ingresos fiscales

nacionales son tres: Bajo nivel de recaudaciones municipales, sólo
alcanza al 4% del total de las recaudaciones; la principal fuente de
ingresos, tanto del gobierno central como de los gobiernos
subnacionales, es aquello que proviene de los hidrocarburos,
alrededor del 37% del total de los ingresos nacionales; y los
impuestos coparticipables departamentales y locales, que se
encuentran en alrededor de los 1.600 millones de dólares anuales, el
67% del total de los ingresos nacionales.
Todo esto nos muestra que existe un alto nivel de redistribución de las
recaudaciones del Gobierno, lo que implica un rasgo muy importante
sobre el desequilibrio vertical, además de ser una fuente que es muy
volátil a los cambios de precios por su condición de materia prima no
renovable.
El 90% de las recaudaciones municipales es generada por los 15

municipios más grandes del país.
Ley de Municipalidades (Ley Nº 2028) :
Sobre el régimen económico financiero se han identificado los

siguientes artículos de la Ley que son de importancia:
El artículo 100, que establece el carácter de los ingresos

municipales, definiéndose los de carácter tributario y no tributario.
El artículo 101, que establece que los ingresos tributarios son

aquellos provenientes de los impuestos y las tasas y patentes.
El artículo 102, que define los ingresos no tributarios en dos tipos:

aquellos con carácter enunciativo y no limitativo, que son
provenientes de: los pagos de concesiones o actos jurídicos
realizados con los bienes municipales o producto de la política de
concesiones, o explotaciones existentes en la jurisdicción municipal;
la venta o alquiler de bienes municipales; transferencias y
contribuciones; donaciones y legados a favor del municipio;
derechos preconstituidos; indemnizaciones por daños a la propiedad
municipal; multas y sanciones por transgresiones a disposiciones
municipales, y por último a todas las operaciones de crédito público;
y, por otro lado, los ingresos originados por la venta de bienes
municipales, que deben ser obligatoriamente dedicados a la
inversión municipal.
Para mejorar, la cantidad y calidad de los recursos propios de los

municipios, se debería establecer la obligatoriedad de generar un
porcentaje de, por lo menos, un 15% anualmente; fruto de mejores
y mayores iniciativas de los órganos de promoción económica de los
municipios, tales como el cobro por derechos de vía, áreas de
parqueo, etc.
A modo de conclusión, expresar que la base de los impuestos, que
implica la mayor parte de los ingresos (IVA, IT, GAC, etc.), debe ser
mantenida en el gobierno central, con el objetivo de facilitar una
recaudación más eficiente y para preservar las funciones
macroeconómicas de estabilización y redistribución.
Para minimizar los incentivos de impuestos inducidos, el Gobierno

debe retener las bases móviles de éstos, tales como los impuestos a
la propiedad de inmuebles y de vehículos; ya que un sistema
homogéneo de tributación, a través de todos los gobiernos
subnacionales, es importante para desalentar a los propietarios a
trasladarse hacia áreas con bases impositivas menores, y además
eliminar una competencia entre regiones por temas impositivos que
pueden erosionar las bases impositivas.
El gobierno central debe recibir todos los ingresos impositivos

inesperados, como los de recursos naturales, para que las políticas
redistributivas sean factibles y no se creen centros de poder por los
diferenciales de recaudaciones que puedan existir.
Los procesos autonómicos deben pensar de manera diferente en lo

que se refiere a la creación de impuestos, ya que más bien deben
atraer más inversiones y mayores inversores en la medida en que se
creen paraísos fiscales e incentivos para la inversión, y así generar
más ingresos por la cantidad de contribuyentes que puedan alcanzar.
Las transferencias del centro reflejan la disparidad que existe entre

las recaudaciones descentralizadas y las obligaciones asociadas con
la provisión de ciertos servicios subnacionales. Mientras muchos
servicios pueden ser descentralizados, las fuentes de recaudaciones,
a escala subnacional, son generalmente inadecuadas para financiar
todos los servicios públicos que proveen. Las transferencias
intergubernamentales, sean una proporción de lo que es recolectado
a nivel nacional (Participación Popular) o como un subsidio (Fondos de
Compensación), ayudan a cerrar la brecha que se crea en el proceso.
Un aspecto crítico es el referido al impacto de las transferencias

durante tiempos fiscales de dificultad económica nacional (alto nivel
de déficit del gobierno central). El Gobierno podría necesitar
recaudaciones adicionales, pero la porción que es asignada a los
gobiernos subnacionales es fija.
Los subsidios, desde el gobierno central, tienden a ser más

discrecionales que las recaudaciones compartidas, una característica
que podría crear una incertidumbre de recursos para los gobiernos
subnacionales en tiempos de volatilidad económica, lo que puede
implicar fuertes descalces entre los montos adeudados y el servicio
de la deuda. Por lo anterior, existe una tensión inherente entre la
predictibilidad, que ayuda a la estabilización de las finanzas
subnacionales, y la rigidez, que podría desestabilizar el equilibrio
fiscal nacional.
Para el desarrollo del mercado del crédito es fundamental la

existencia de transferencias, éstas se constituyen en una porción
muy importante de las recaudaciones disponibles y pueden actuar de
garantía para los préstamos y bonos de los gobiernos subnacionales
(en el marco legal se hace una descripción muy amplia del
mecanismo existente en Bolivia, el Fondo de Garantía), lo que
también puede ser una limitante si existen restricciones
presupuestarias importantes en las transferencias.
Recursos propios y transferencias fiscales a los departamentos y

municipios:
Departamentos:
a) Recursos propios: provienen de la venta de bienes y

servicios, arrendamientos, alquileres, intereses, y otros
de la propiedad de activos de las entidades públicas.
b) Coparticipación del Impuesto Especial de Hidrocarburos y
sus derivados (IEHD): donde el 25% de las recaudaciones
es distribuido a las prefecturas. La mitad del monto es
dividido en partes iguales entre los nueve
departamentos, y el otro 50% es distribuido por criterios
poblacionales.
c) Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) (32% del total
de la producción de hidrocarburos en boca de pozo):
12.5% del valor total recaudado en efectivo ira a favor de
las prefecturas de los departamentos productores de
hidrocarburos, distribuido según su producción
departamental fiscalizada; 31,25% se distribuirá a las
prefecturas de los departamentos no productores de
hidrocarburos a razón de 6.25% a cada una; el saldo del
valor total recaudado ira a favor del TGN. Sin embargo,
para el cálculo de la nivelación de ingresos entre un
departamento productor de hidrocarburos y uno no
productor, el TGN otorgará una compensación al que
produce hidrocarburos, hasta nivelar sus ingresos por IDH
a los del departamento no productor. Del 100% de los
ingresos percibidos por cada departamento el 34.48% ira
para el total de los municipios del departamento, el cual
será distribuido entre los beneficiarios de acuerdo al
número de habitantes de su jurisdicción municipal
establecido en el censo vigente; 8.62% para la
universidad pública del departamento, siendo el saldo
para la prefectura.
d) Regalías por producción o explotación de recursos
hidrocarburíferos, minerales y forestales: son pagos
provenientes de la producción o explotación de estas
actividades por departamentos. En el caso de las regalías
por hidrocarburos, una parte se queda para la
administración central (6%), y otra le corresponde a los
departamentos (11% para los productores y 1% para los
departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3)).
e) Recursos para el pago de ítems de educación, salud y
gestión social: son transferencias de la administración
central (TGN y HIPC) a las prefecturas, para que a su vez
distribuyan estos recursos dentro del departamento y se
proceda al pago de salarios en dichos sectores.
f) Créditos otorgados por el Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR): la Ley del Diálogo establece
financiamientos también a las prefecturas mediante
operaciones exclusivas de crédito (condiciones
financieras no concesionales).
g) Otras transferencias: recursos clasificados dentro del
rubro de subsidios y subvenciones, casi en su totalidad
otorgadas por el gobierno central.
INGRESOS DE PREFECTURAS
(Millones de Bolivianos)
Depto. Regalía Regalía Regalía Fondo IEHD IDH TOTAL

Forestal Minera Hidroc. Comp. 80%
La Paz 0,40 11,60 89,20 65,70 130,30 297,20

Cochabamba 0,10 1,10 210,40 11,50 47,70 130,30 401,10
Santa Cruz 2,30 11,60 232,10 25,80 59,20 130,30 461,30
Chuquisaca 33,80 13,40 29,10 130,30 206,70
Tarija 0,10 792,10 26,30 159,60 978,10
Oruro 31,00 8,60 26,30 130,30 196,20
Potosí 46,30 17,60 32,70 130,30 226,90
Beni 0,70 76,70 25,70 130,30 233,40
Pando 1,10 38,30 19,50 130,30 189,30
TOTAL 4,70 101,60 1383,40 166,10 332,20 1202,00 3190,20

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2006
Principales problemas en los ingresos prefecturales:
 Dependencia casi absoluta de las transferencias del gobierno

central, lo que provoca incentivos a la discrecionalidad por
parte de éste, ya que en base a los ingresos actuales existe la
intención de asignar mayores responsabilidades a ser
financiadas con los ingresos existentes; el ejemplo más claro es
el establecimiento del seguro médico hasta los 21 años que
pretende implantar el Gobierno. Por lo que, es importante que
se fijen de manera constitucional las áreas de responsabilidad
de los diferentes gobiernos subnacionales.
Seguro Universal de Salud

 Mediante Decreto Supremo 28748 se ha pretendido descontar
recursos provenientes del IDH, de hasta el 14%, con el objetivo
de complementar el financiamiento del SUMI para los
municipios, ya establecido en la Ley No 2426 para las personas
entre 5 y 21 años de edad, aspecto que no ha podido
cristalizarse debido a que cualquier modificación del destino de
los recursos, en este caso prefecturales, asignados por la Ley
No 3058, para ser transferidos a otro nivel de gobierno
(municipios) necesitan necesariamente contar con una Ley de
la República, en este caso se deberá modificar la Ley de
Hidrocarburos, tal como se establece en el mismo Decreto
Supremo en su artículo 3. Por otro lado, se establece un grupo
de coordinación conformado entre los ministerios de Salud,
Hacienda y Planificación para la elaboración de un Proyecto de
Ley al respecto, olvidando la necesidad de contar con la
opinión de los niveles de gobierno intermedios, en este caso el
prefectural.
 La propuesta de Ley para la implantación de un Seguro

Universal de Salud, que incluya a los habitantes de edades
entre 5 y 21 años, tiene las siguientes observaciones:
o Se quiere incrementar los recursos municipales en

alrededor de 21,43 millones de dólares con recursos
netamente prefecturales, asignando el 14% del
presupuesto prefectural de los recursos del IDH. El rol de
las prefecturas con respecto a este nuevo beneficio no
está establecido de manera clara, ya que sería una
instancia de coordinación simplemente, el verdadero y
único ejecutor es el nivel municipal.
o El origen de los fondos para este financiamiento, con
recursos prefecturales, puede ser de cualquier fuente de
ingreso, pero especialmente el IDH.
o Es una confiscación de recursos prefecturales por parte
del gobierno central, ya que él está traspasando recursos
establecidos por la Ley de Hidrocarburos a los municipios.
o Al desaparecer el SUMI, y ser fusionado a este nuevo
seguro, lo que ocurrirá es que se terminará financiando el
déficit de los municipios de las tres principales capitales
de departamento (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz).
o No existen recursos adicionales de los municipios para el
financiamiento del nuevo seguro, es decir, seguirán
aportando el 10% de la coparticipación tributaria y el
10% de los recursos HIPC II para el Fondo Solidario.
o Permitir la implantación de un seguro del tipo propuesto
por el Gobierno significará un antecedente funesto para
la utilización de nuevos recursos del IDH.
 El 81% de los ingresos prefecturales es producto de la actividad
hidrocarburífera, que tiene características muy importantes de
volatilidad: depende de las variaciones de precios
internacionales; los mercados demandantes son de
características monopsónicas, sólo el Brasil está asegurado y tal
vez Argentina, lo que potencialmente podría significar una caída
abrupta de la demanda ante una política muy agresiva de
recomposición de su matriz energética; compromisos de
rentabilidad que no dependen de las variaciones del mercado
petrolero, sino más bien de los niveles de inversión realizada y
por realizar. Todas estas variables deben significar una
asignación conservadora de competencias sobre estos ingresos,
más aún, crear fondos de contingencia basados en un
porcentaje no mayor al 10%, lo que permitirá poder sostener los
gastos existentes cuando las condiciones del mercado petrolero
cambien de manera importante (además de un fondo de
insolvencia, explicado en el capítulo V).
 Al ser los ingresos producto de las transferencias del gobierno

central, no existe ningún incentivo al esfuerzo fiscal, por lo que
es importante plantearse la creación de sobrecargas impositivas
sobre los impuestos ya existentes, exenciones tributarias y la
creación de impuestos que no provoquen distorsiones en
términos de exportación y armonización impositiva.
Municipios:
a) Recursos propios: generados por la venta de bienes y

servicios, ingresos por tasas, derechos, patentes,
concesiones, multas, intereses penales, ganancias en
operaciones cambiarias, intereses y otras rentas de la
propiedad e impuestos de dominio exclusivo: Impuesto a
la Propiedad de Bienes Inmuebles, a la Propiedad de
Vehículos Automotores, a la Transferencia de Inmuebles y
a la Transferencia de Vehículos Automotores.
b) Coparticipación tributaria: una transferencia en bloque y
automática del 20% de la recaudación efectiva de ocho
impuestos nacionales distribuida a los municipios de
acuerdo a población(aquí es donde existe el problema de
la no coparticipación sobre los papeles de crédito fiscal
que el gobierno central emite, con un crecimiento de
entre el 25% y 40% entre los años 2003 y 2005)
c) IDH: del 100% de los ingresos percibidos por cada
departamento, el 34.48% es para el total de los
municipios de departamento, el cual será distribuido
entre los beneficiarios de acuerdo al número de
habitantes de su jurisdicción municipal, establecido en el
censo vigente.
d) Programa HIPC: libera recursos destinados al servicio de
la deuda externa para el financiamiento de gastos en
sectores sociales: educación (20%), salud (10%) y obras
en infraestructura productiva y social (70%), de acuerdo
a lo establecido en la Ley del Dialogo Nacional 2000.
Estos recursos se transfieren a municipios bajo criterios
de pobreza.
e) Fondo Compensatorio del 5% para los municipios y
universidades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz: el
criterio de distribución es de 46.19% La Paz, 36.02%
Santa Cruz y 17.79% Cochabamba; y de los totales
departamentales 80% para municipios y 20% para
universidades, del 80% se asignará según población a los
diferentes municipios.
f) Fondo Compensatorio de Salud (FCS): 10% de los
recursos establecidos en la coparticipación tributaria
municipal destinado al financiamiento de insumos del
SUMI.
g) FPS: recursos externos distribuidos por el Fondo Nacional
de Inversión Productiva y Social. La Ley del Diálogo
establece que este fondo trabajará mediante operaciones
exclusivas de transferencias no reembolsables
(donaciones)
h) FNDR: la Ley del Diálogo establece que este Fondo
trabajará con municipios y también con
mancomunidades, mediante operaciones exclusivas de
crédito utilizando fuentes de recursos externos.
i) Otras transferencias: recursos clasificados dentro de
subsidios y subvenciones que provienen del gobierno
central y de las prefecturas.
j) Fondo Solidario Municipal (FSM): para la educación
escolar y salud pública, creado por la Ley del Diálogo
2000 con el propósito de cubrir el déficit de ítems en
salud y educación acumulado hasta el 2001 (27 millones
de dólares anuales que son distribuidos por el ministerio
del sector). Estos recursos son transferidos por los
ministerios sectoriales respectivos a los departamentos.
INGRESOS DE TRANSFERENCIAS MUNICIPIOS
(Millones de Bolivianos)
Depto. Copart. Ley IDH TOTAL

Tributaria Dialogo
La Paz 532,0 71,4 139,1 742,5

Cochabamba 329,5 39,9 116,5 485,9
Santa Cruz 459,3 39,0 131,0 629,3
Chuquisaca 120,3 23,3 79,8 223,4
Tarija 88,5 14,0 97,8 200,3
Oruro 88,7 17,6 79,8 186,1
Potosí 160,5 34,4 79,8 274,6
Beni 82,1 17,9 79,8 179,8
Pando 11,9 7,8 79,8 99,5
TOTAL 1.872,8 265,3 883,4 3.021,4

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2006
Los principales problemas en los ingresos:
 Sólo el 25% de sus ingresos es propio (Impuesto a la Propiedad

de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores), por lo que está
expuesto a los incentivos perversos del gobierno central de
incrementar las responsabilidades de manera discrecional, el
ejemplo más claro fue la implantación del SUMI con el 10% de
los recursos de coparticipación tributaria.
 Existe un condicionamiento de gasto muy importante ,56%, de

la totalidad de los recursos de Participación Popular y de la Ley
del Diálogo, siendo que los recursos HIPC II son muy reducidos
para las áreas municipales más grandes, por lo que su grado de
libertad para la asignación de ingresos a gastos a ser
establecidos por este nivel de gobierno es muy pequeño.
 El porcentaje de ingresos propios, especialmente en los

municipios de las capitales de departamento, tiene un potencial
de incremento muy importante que no está siendo
aprovechado. En la taxonomía de ingresos municipales se hará
una explicación detallada.
 Los ingresos por coparticipación tributaria se están viendo

afectados, de manera muy importante, por la emisión de las
notas de crédito fiscal que no coparticipan, calculándose en un
monto de 355 millones de bolivianos para el año 2006, producto
de la insuficiencia de caja del TGN ante las restricciones para
poder acceder a recursos no concesionales y otros recursos
corrientes del Tesoro, especialmente para el financiamiento de
proyectos de construcción de obras públicas (caminos, deudas
con proveedores, aeropuertos, entre otros).
Valores Fiscales Presupuestados 2006

(en bolivianos)
Valor
ICE 283.698.661,00
ICE IMP. 13.653.702,00
IVA 474.290.071,00
IVA IMP. 161.465.617,00
RC-IVA 31.556.114,00
IT 272.708.639,00
IUE 297.735.725,00
IVA IEHD (YPFB) 240.000.000,00
TOTAL 1.775.108.529,00
Fuente: Ministerio de Hacienda y SIN.
El IDH:
Es un impuesto creado mediante la nueva Ley de Hidrocarburos Nº

3058, la cual determina un impuesto sobre la producción de todos los
hidrocarburos y tiene una alícuota del 32%.(arts.53,54,55,56 y 57).
Establece como beneficiarios principalmente a las prefecturas,

municipios y universidades, los cuales alcanzan al 58% del total de
estos recursos. El saldo de es para el Tesoro, aunque de este
remanente de 42% se deben deducir los aportes para el Fondo
Indígena, Fuerzas Armadas, Policía, entre otros. Lo que ha significado
que el TGN reciba apenas entre 20% y 25%, sin haber solucionado el
problema fundamental de las finanzas nacionales referidas a la
reducción de la brecha deficitaria del Presupuesto General de la
Nación.
Además de lo anterior se han creado distorsiones importantes en las

siguientes áreas subnacionales:
Indicadores de gasto de funcionamiento: La Ley Nº1654, en su

artículo 22, establece un límite del 15% de todos los ingresos
recurrentes y coparticipables, por lo que correspondería incluir los
ingresos del IDH para el cálculo de este indicador, que provocaría un
incremento importante de recursos para funcionamiento,
fundamental para la ejecución de los recursos dedicados a la
inversión. De igual manera ocurre en el ámbito municipal con la Ley
Nº2296 en su artículo 3, donde establece un límite del 25% del total
de los ingresos recurrentes para gastos de funcionamiento, que hace
una contraparte importante para la ejecución de los recursos de
inversión; en resumidas cuentas, incrementar el potencial de mejoras
importantes en la gestión de la administración subnacional, contra la
idea incorrecta de tener un porcentaje de recursos para inversión y
ninguno de funcionamiento para su implementación.
Competencias prefecturales y municipales: De acuerdo a lo

determinado en el artículo 57 de la Ley de Hidrocarburos “Todos los
beneficiarios destinarán los recursos recibidos por el Impuesto Directo
a los Hidrocarburos (IDH), para los sectores de educación, salud y
caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la
generación de fuentes de trabajo.”, esto provoca graves distorsiones
sobre las competencias departamentales y municipales, aunque
permite, de manera clara, buscar el equilibrio entre los recursos para
la inversión, especialmente social, con el gasto de estos recursos en
sueldos y salarios, donde se debe tener cuidado, ya que si estos
gastos son distorsionados se pueden estar creando incentivos y
discrecionalidad para el gasto diverso de los ingresos del IDH. Además
de provocar un incremento de gastos que se puede volver rígido en el
futuro, siendo que los ingresos por IDH son variables, provocando
déficit futuros muy importantes.
Indicadores del servicio y stock de la deuda: La Ley Nº2042

estableció dos indicadores de Límites de Endeudamiento, tanto a
nivel prefectural como departamental, los cuales no pueden ser
superiores al 20% del servicio de la deuda respecto a los ingresos
recurrentes del año anterior, y del 200% del stock de la deuda
respecto a los ingresos recurrentes del año que le precede. Estos
nuevos recursos del IDH están haciendo que los gobiernos
subnacionales tengan mayores grados de libertad para poder efectuar
operaciones de financiamiento, en especial de infraestructura vial,
que demanda recursos muy por encima de los que se obtienen de
manera corriente. Estos indicadores incluirán en su cálculo el 50% de
los ingresos del IDH, lo que les dará un margen mayor para la deuda
departamental y local, no se debe descuidar el hecho que los ingresos
del IDH son muy volátiles al precio internacional de los hidrocarburos.
Por último, el hecho más positivo de la implantación de este impuesto

es que al existir mayores ingresos presupuestarios se está creando
una base mucho mayor para que la inversión subnacional sea la
protagonista de la inversión pública, y por ende del desarrollo y
crecimiento del país.
Distribución del IDH

En Millones de $us. Total Ingreso
4% 2% Compensación Total Departamental
417,1 y Saldo %
Departamentos
Chuquisaca 1,6 24,5 26,10 6,26%
La Paz 26,1 26,10 6,26%
Cochabamba 8 18,1 26,10 6,26%
Oruro 26,1 26,10 6,26%
Potosí 26,1 26,10 6,26%
Tarija 32,6 32,60 7,82%
Santa Cruz 9,9 16,2 26,10 6,26%
Beni 26,1 26,10 6,26%
Pando 26,1 26,10 6,26%
Total Regiones 52,1 130,5 58,8 241,4 58%
TGN 175,8 175,8 42%
Total General 52,1 130,5 234,6 417,2 100%

Fuente: Elaboración propia con datos Viceministerio de Tributación
Distribución Departamental (En Millones de $us.)

IMPUESTO DIRECTO A LOS FONDO DE TOTA
HIDROCARBUROS COMPENSACIÓN
PREFECTURAS MUNICIPIOS UNIV. SUBTOTAL MUNICIPIOS UNIV. GENER
33% 20% 5% 58% 80% 20%
Departamentos 137,3 83,2 20,8 241,3 16,7 4,2 262,
Chuquisaca 14,8 9,0 2,2 26,1 26,1
La Paz 14,8 9,0 2,2 26,1 6,7 1,7 34,5
Cochabamba 14,9 9,0 2,3 26,1 4,2 1,0 31,3
Oruro 14,8 9,0 2,2 26,1 26,1
Potosí 14,8 9,0 2,2 26,1 26,1
Tarija 18,6 11,3 2,8 32,6 32,6
Santa Cruz 14,8 9,0 2,2 26,1 5,8 1,5 33,3
Beni 14,8 9,0 2,2 26,1 26,1
Pando 14,8 9,0 2,2 26,1 26,1
Total Regiones 137,3 83,2 20,8 241,3 16,7 262,
SALDO TGN 155,
TOTAL 137,3 83,2 20,8 241,3 16,7 417,
Fuente: Elaboración propia con datos Viceministerio de Tributación
Para ver esta película, debe
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un descompresor TIFF (LZW).
Taxonomía de los ingresos municipales:

En la taxonomía lo que se pretende hacer es mostrar las
características, fortalezas y dificultades de los diferentes ingresos
municipales y el potencial de incremento de los mismos.
Venta de bienes y servicios de las administraciones públicas:

Está compuesta principalmente por la venta de servicios hospitalarios
y los ingresos producidos por las empresas desconcentradas:
cementerio, zoológico y matadero.
En el caso de la venta de servicios hospitalarios, éstos han tenido un

comportamiento muy parejo hasta el año 2003, cuando es implantado
el SUMI, ya que a partir de su implementación existe una reducción
muy importante, que el año 2004 se acerca al 50% del total
presupuestado, lo que claramente está demostrando una sustitución
muy grande entre los servicios hospitalarios y el SUMI, pero también
es importante analizar sus efectos sobre el lado del gasto, ya que el
ingresos por servicios hospitalarios es igual al gasto que es realizado
por los centros hospitalarios, entonces el fenómeno que se está
dando es que los municipios, especialmente de las capitales de
departamento, están financiando los gastos hospitalarios con los
otros recursos recaudados, los ingresos por los servicios hospitalarios
se ven distorsionados por el incremento de las atenciones de salud
por las políticas del gobierno central.
En lo que se refiere a las entidades desconcentradas, la única que es

superavitaria es el cementerio, lo que implica que tanto el zoológico
como el matadero son financiados, razón por la cual la política
municipal siempre ha sido la de poder dar en concesión a las
agrupaciones que operan los mismos, en lo que se refiere a sus
gastos por los otros ingresos propios de los municipios.
Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles:
El comportamiento del cobro del Impuesto a la Propiedad de Bienes

Inmuebles tiene tres características básicas:
 Durante el primer trimestre de cada año sólo se está cobrando

impuestos de períodos anteriores, con el agravante de que si no
existe un proceso de fiscalización muy agresivo los ingresos por
concepto de este impuesto son muy pequeños, básicamente
por el hecho de que la emisión de la norma para el inicio de la
campaña, Resolución Suprema, no ha sido emitida, por lo que
es importante que la política de cobro de impuestos sea
totalmente controlada por el recaudador, en este caso el
municipio, ya que esta es una variable que depende del
gobierno central.
 A partir del mes de abril, los ingresos por este impuesto

empiezan a elevarse en promedio entre los tres municipios más
grandes del país, llegando a duplicarse la recaudación del
período anterior, pero las metas no pasan del 60% hasta el mes
de noviembre de cada año. La razón principal es que en la
población existe la cultura de la ampliación del plazo para el
pago del impuesto con el descuento del 10%, aspecto que ha
estado repitiéndose todos los años. Por lo que se hace
importante se dicten normas para incentivar a que el pago del
impuesto sea realizado de manera más uniforme, la reducción
del beneficio del descuento es una manera directa de poder
resolver este fenómeno, aunque se puede incentivar a un pago
uniforme mediante la creación de mecanismos de emisión de
una cuota, parte del impuesto que debe pagar el contribuyente
mediante la distribución, de manera mensual, con la factura de
los servicios básicos como la luz eléctrica.
Claramente, los desfases en el inicio del proceso de cobro del

impuesto a los bienes inmuebles tienen que ver con dos
peculiaridades: falta de autonomía en el establecimiento de una
política integral de cobro de impuestos, y grandes fallas del sistema
de cobro, producto además de la falta de integración de los diferentes
sistemas de información municipal (catastro con recaudaciones).
Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores:
Este impuesto ha sido muy errático en todos los municipios del país,
ya que ha tenido que ver con políticas del gobierno central en lo que
respecta a la emisión de la Resolución Suprema que contiene las
tablas de valores para el cálculo de la base imponible del impuesto a
ser cobrado con las siguientes características:
 Amnistías tributarias para la importación de vehículos a medio

uso, elevando en un primer momento la recaudación, pero
también creando distorsiones muy importantes en la base de
contribuyentes; se empieza a dar el fenómeno de depreciación
muy acelerada haciendo que en los siguientes años la
recaudación se vea reducida en su conjunto por dos elementos:
la proliferación de los vehículos altamente depreciados, y el
incentivo a la informalización del parque automotor.
 Reducciones importantes a los grupos sindicalizados; por

ejemplo, la reducción del 50% del impuesto al parque
automotor de servicio público, lo que está implicando una
reducción de por lo menos el 20% del total de las recaudaciones
del impuesto a vehículos.
 La política de depreciación, que es establecida en las tablas de

valores, no tiene consistencia técnica alguna, ya que, por
ejemplo, el año 2003 ha pasado de un 8% a un 16% para el
parque automotor de servicio público, provocando reducciones
muy importantes para alcanzar las metas de recaudación.
Por todo lo expuesto, este impuesto debe sufrir una reingeniería en lo

que se refiere al establecimiento de las tablas de valores para el
cálculo de la base imponible, además de ser un impuesto con un
importante potencial de recaudaciones (el incremento del parque
automotor ha sido de más del 20% en los últimos dos años).
Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles:
Es un impuesto eficiente en lo que se refiere a las metas

presupuestarias que son establecidas, siempre está por encima de lo
presupuestado, básicamente por sus características, puesto que es
condición sine quanon, para cualquier trámite que involucre el
registro en derechos reales de la propiedad del inmueble, el cambio
de nombre o propietario y la emisión del certificado catastral para
poder realizar transacciones financieras de garantías para préstamos
o de solvencia financiera.
Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos

Automotores:
A diferencia del Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, es un mal

recaudador, esto producto de la no existencia de obligatoriedad para
la transferencia de la propiedad de los vehículos automotores de la
presentación del impuesto pagado, ya que es realizada mediante
documento privado; obviamente con el riesgo de que si existe algún
siniestro el responsable será aquel que originalmente tenía la
propiedad del vehículo. Incluso después de la implantación de la
tercera placa, ya que el requisito de presentación de los papeles de
propiedad y posibles traspasos, sólo incumben a los propietarios
privados, ya que a los sindicalizados, a la sola presentación del
documento de transferencia, se les es entregada.
Tasas municipales:
Las tasas municipales principales son:
Tasa del Alumbrado Público: Recolectada por el distribuidor de energía

eléctrica del respectivo municipio, alcanza al 10% del total del
consumo, es importante señalar que más del 50% de esta
recaudación es utilizada para el pago del alumbrado público, además
de una comisión del 5% sobre el total facturado y no sobre lo
efectivamente cobrado, aspecto que debe ser evaluado y renegociado
por parte de los diferentes municipios.
Tasa de Aseo: Recolectada también por el distribuidor de energía

eléctrica, teniendo como parámetro el consumo de energía eléctrica.
La recaudación por este concepto no alcanza para el pago por el
servicio de recojo de basura, habida cuenta de que no existe la
obligatoriedad legal para su pago, lo que está significando un
incremento anual de entre 3 y 5% de no pago de esta tasa, por lo que
es importante la aprobación de parte del Congreso Nacional.
Las recaudaciones municipales se caracterizan por:
a) Temporalidad:
Las recaudaciones, tanto de bienes inmuebles como de

vehículos, sólo tienen incrementos importantes las últimas tres
semanas antes de cada uno de los vencimientos, lo que implica
un flujo de ingresos irregular, provocando la imposibilidad de
realizar programaciones de gastos de manera adecuada,
produciendo periodos de iliquidez importantes. El fenómeno
anterior tiene origen en el incentivo de descuento del 10% fijo,
lo que hace que los contribuyentes esperen hasta el último
momento para realizar el pago, importante además el hecho de
que existen numerosas ampliaciones.
b) Difícil identificación del contribuyente:
Para poder realizar el pago del impuesto de bienes inmuebles,

necesariamente el contribuyente debe conocer su número de
Padrón Municipal de Contribuyente (PMC), de otra manera, el
pago se ve dificultado al ser realizado, a no ser que cuente con
el documento de pago del año anterior, lo que provoca la
realización de un tramite adicional recurriendo a las oficinas de
recaudaciones para poder conocer su número y, además,
obtener una pro forma de liquidación para la realización del
mismo.
c) Diferencias entre la Declaración Jurada y las verdaderas

características del inmueble:
Después de la reforma tributaria, los impuestos, tanto de bienes

inmuebles como de vehículos, fueron transferidos a los
gobiernos municipales (1994), para este cometido la
administración tributaria municipal requirió, en el caso de
bienes inmuebles, el registro mediante declaraciones juradas,
vigente por la Ley 843 y la Ley 1606 en sus artículos 54 y 55,
basados en la Declaración Jurada del auto avalúo (bajo el
principio de la determinación mixta, es decir, la determinación
de la base imponible por parte del propio sujeto pasivo que
luego puede ser confirmada o modificada por los municipios) de
las características de los inmuebles, provocando una distorsión
muy importante entre lo declarado y lo efectivamente
fiscalizado.
d) Desincentivos para el pago del impuesto:

Una vez que es realizado algún tipo de fiscalización que implica
una actualización catastral, el pago que debe realizar el
contribuyente es retroactivo a los últimos cinco años, lo que
produce que se vea desincentivado de poner las cuentas al día
con el municipio, por lo que la actualización catastral debería
correr desde el momento en que se hace evidente esta
distorsión, siendo además importante que se pague una multa
por una sola vez para no crear un incentivo perverso.
e) Distorsiones en la actualización de los tributos:
Si bien existía hasta el año 2003 la actualización por el tipo de

cambio en dólares, fue sustituido por el de las Unidades de
Fomento a la Vivienda (UFVs), que han provocado una pérdida
muy importante por la diferencia entre la devaluación, que ha
sido mayor, y la inflación. Sin embargo, debido a los procesos
de apreciación de la moneda nacional, los beneficios de las
recaudaciones en el futuro serán mayores.
Es también evidente que las recaudaciones impositivas han

crecido desde el traspaso de las mismas a los municipios en
términos nominales, pero no crecieron en la misma proporción
en términos reales.
f) Diferencias importantes entre el Sistema de Información RUAT

y las características reales del bien inmueble:
La información que produce el sistema RUAT, en un 65% de las

veces, presenta diferencias en las características reales del
inmueble, lo que está produciendo menores recaudaciones para
el municipio y por otro lado, molestias e incentivos perversos
para el pago de los tributos, debido principalmente a los
recálculos y sobrecargos que se deben realizar a las
liquidaciones.
Propuesta de mecanismos y políticas para el incremento de las

recaudaciones :
El sistema de información:
Es importante establecer claramente que en la medida que exista un

mejor sistema de información y actualización, tanto de los predios
como de sus características, las recaudaciones se verán
incrementadas de manera muy significativa, lo que implica dos
aspectos que son fundamentales en el mejoramiento de los sistemas:
a) La información administrada, en la actualidad, por el RUAT es

estratégica para el municipio, puesto que involucra un
derecho de propiedad de información clave para la política
tributaria municipal en lo que implica el diseño de políticas
para incrementar el número de contribuyentes, como para
mejorar la calidad de la información de los actuales, con el
único objetivo de incrementar las recaudaciones, además de
ser un documento fundamental como garantía real de
propiedad para realizar transacciones de crédito o colateral
para cualquier trámite.
b) Por otro lado, es importante que la información sea

administrada en su totalidad por cada municipio, de otra
manera, siempre estará con el problema de dependencia de
un tercero para poder ejecutar cualquier tipo de política
tributaria, además de tener que sugerir alguna innovación
que deba ser aceptada por todos los miembros del RUAT,
teniendo en cuenta que las características de cada municipio
son muy diferentes entre sí.
c) Asimismo, el uso del sistema de información georeferenciada

Geographic Information System (GIS), permitirá a los
municipios una avanzada capacidad de gestión de
información, indispensable para la planificación y provisión
de servicios y cobro de impuestos.
Por todo lo anterior, es importante y urgente crear una plataforma

propia de enlace con los centros de cobro, para poder, de esta
manera, manejar de forma independiente los sistemas, lo que
permitirá establecer el número de contribuyentes y el potencial de
recaudaciones basándose en políticas netamente del municipio.
Reestructuración del área de fiscalización:
Existen grandes problemas que deben ser solucionados de manera

rápida en la principal área de recuperación de tributos, ya que la
Unidad de Fiscalización no sólo realiza tareas netamente de
inspección, investigación, examen, control y comprobación; que
determina el correcto y oportuno pago de impuestos, sino que
también está involucrada en el proceso mismo del cobro coactivo;
que incluye la notificación y la realización de tareas, tanto de
información sobre diferencias entre las liquidaciones proformas y las
características reales de los bienes inmuebles como en la liquidación
de planes de pago; que en el presente son una alternativa muy
importante para poder atenuar los efectos de un cobro total del
tributo, especialmente para aquellos contribuyentes que tienen
dificultades económicas en realizar un solo pago. En vista de la
importancia de esta unidad se deben realizar tareas urgentes:
a) Profesionalización de los fiscalizadores:

Lo que implica el entrenamiento claro y concreto del proceso de
fiscalización, en resumen, significa un conocimiento claro de los
procesos de fiscalización que están contemplados en el Código
Tributario.
b) Procesos y procedimientos claros de fiscalización:
Si bien el Código Tributario establece las formas de realización

de los procesos de fiscalización, al interior de la Unidad debe
existir un manual de procesos y procedimientos, para que de
esta manera no exista ningún incentivo perverso de los
fiscalizadores para incurrir en alguna falla administrativa que
anule los procesos de fiscalización que se estén llevando a
cabo.
c) Trabajo independiente en la atención al contribuyente:
Es fundamental realizar la división física entre la atención al

contribuyente de los procesos, tanto de notificación como de
fiscalización, ya que una de las principales fuentes de
corrupción puede darse en el manejo único de los procesos; es
por lo tanto importante que no exista relación directa entre lo
que es la atención al contribuyente, ya sea para reclamos por
diferencia en las liquidaciones impositivas como por la
preparación de planes de pago, con la notificación y
fiscalización de predios afectos a cobro de impuestos.
Además de la reestructuración propuesta, es fundamental que la

Unidad de Fiscalización realice campañas de fiscalización durante
todo el año, con especial énfasis en los períodos de cobro de
impuestos de la gestión.
Por otro lado, es muy importante la creación de un grupo de tareas

con las oficialías involucradas para procesos de fiscalización
conjuntos en las zonas donde existen cambios importantes en lo
que se refiere a los materiales en vía, es decir, al cambio de
características de los predios afectos a incrementos de los tributos
que están siendo pagados.
Proceso de liquidación de los tributos municipales:
Existe una cultura muy arraigada del contribuyente de recabar su

proforma de liquidación de impuestos en los propios municipios, lo
cual implica, básicamente, una mala asignación de los recursos
para la obtención de la misma, además de existir potenciales
actividades de revisión y modificación de las liquidaciones
existentes, por lo que es importante que las modificaciones
justificadas que sean realizadas se ejecuten por un grupo
independiente de la Unidad de Fiscalización. Además de lo
anterior, se propone que los procesos de liquidación sigan los
siguientes pasos:
a) Emisión y fraccionamiento de proformas de liquidación de

impuestos:
Se deben realizar campañas de emisión de las liquidaciones de

pago de impuestos de manera periódica (mensual, trimestral o
anual) que se encuentren fraccionadas en cupones de pago
hasta el mes de diciembre, para que puedan realizar su pago en
cuotas, éstos serían beneficiados con el 10% de descuento,
teniendo en cuenta que aquellos contribuyentes que no se
adhieran a este programa tendrán los vencimientos normales.
Se debe realizar una campaña de comunicación muy importante

para su desarrollo. Esta iniciativa produce dos efectos que son
de beneficio, tanto para el Municipio como para el
contribuyente: Se tiene un flujo de ingresos más uniforme, lo
que permite realizar una programación de ejecución de gastos
más efectiva, y en el caso del contribuyente, le permite poder
programar pagos parciales que son más fáciles de poder
realizar.
b) Emisión descentralizada de las proformas de liquidación de

impuestos:
Se ha identificado que existen sólo dos maneras de acceder a

las proformas de liquidación: mediante la distribución que se
realiza por parte de una empresa contratada para este
cometido o solicitarla en las oficinas de recaudaciones de los
diferentes municipios, por lo que es importante que esta tarea
sea ampliada a las subalcaldías y a todo el sistema financiero
con el que trabajan los municipios. Esta descentralización de la
emisión de proformas produce automáticamente un incremento
en la eficiencia de acceso a la información tributaria y por lo
tanto a reducir los costos de transacción que se encuentran
asociados al cobro de impuestos.
c) Descuento escalonado en el pago del Impuesto a Bienes

Inmuebles:
Un fenómeno que se viene dando en el pago de los impuestos

municipales es que el mismo es realizado al final del último
plazo, del último vencimiento, lo que implica que no existe un
incentivo de pago en el primer plazo de vencimiento; además
de que el contribuyente que pague su impuesto en el último
momento tiene los mismos beneficios de aquel que realiza el
pago de manera oportuna, por lo que se debe realizar un
descuento cada vez menor de acuerdo a cada uno de los
vencimientos, por ejemplo, al primer vencimiento el 10% de
descuento, al segundo 5%, y a los demás vencimientos sólo el
3%. De esta manera, se está premiando al pago oportuno y
castigando al que realiza su pago atrasado.
d) Proformas vía Internet:
De la misma forma que funciona en el sistema financiero, se

podría asignar un PIN a cada uno de los contribuyentes con la
finalidad de acceder a las proformas por Internet.
Planes de pago:
Se ha identificado un alto nivel de planes de pago a los impuestos a

bienes inmuebles, lo que nos muestra que una parte importante de
los recursos que es recaudada por el municipio proviene de un flujo
constante de recursos, por lo que es importante garantizar los
incentivos para que estos planes sean efectivos.
a) Vencimiento por incumplimiento del pago de las cuotas de

un plan de pagos:
Los planes de pago actualmente tienen la característica que

ante la eventualidad de un atraso de más de tres días son
revertidos, incluyendo en el cálculo de la deuda tributaria todas
las multas e intereses, como si este se encontrará en mora. Esto
está produciendo problemas a la administración tributaria, por
lo que es fundamental el cambio de esta forma de operar;
ampliando el espacio de tiempo para el pago de la obligación de
un período no mayor a un mes, obviamente con un recargo
sobre el impuesto debido que no sea superior a la tasa de
interés pasiva del sistema financiero.
b) Financiamiento de los planes de pago:
Han sido identificados varios programas de financiamiento de

los planes de pago, especialmente en aquellas instituciones
financieras que tiene carteras hipotecarias importantes, las
cuales podrían incluir dentro de la deuda preexistente el
financiamiento de los planes de pago. En los casos de que no
existan obligaciones hipotecarias se procederá mediante
mecanismos de microcrédito, que son factibles, obviamente
dependiendo de los montos adeudados.
El financiamiento de planes de pago es beneficioso por el hecho

de que se incrementan los ingresos del municipio y, lo principal,
evita el riesgo del contribuyente de no poder honrar el plan, lo
que implicaría tener que pagar la totalidad de la deuda más
todos los accesorios.
Procesos de actualización catastral:

a) Retroactividad de los procesos de actualización catastral:
Una vez realizado un proceso de actualización, el recálculo del

impuesto omitido, si existe una discrepancia entre la fiscalización y
la declaración jurada, es realizado retroactivamente por los últimos
cinco años, lo que implica el pago de multas e intereses, haciendo
que los contribuyentes afectados se vean, en la mayoría de los
casos, imposibilitados de poner al día sus cuentas, por lo que es
importante buscar un cambio a la norma existente, haciendo que
la multa e intereses corran a partir del momento en que fue
realizada la actualización catastral.
b) Actualización catastral selectiva:
Se deben realizar procesos de actualización catastral,

principalmente en las zonas homogéneas que tienen un alto nivel
de valor catastral, esto básicamente con dos objetivos: tener
impactos importantes en recaudaciones y no afectar a sectores
deprimidos de la población.
Alianzas estratégicas:
Las alianzas estratégicas son realizadas para que ambas entidades

sean beneficiadas en las tareas que vayan a realizar (estrategias win-
win) con el sistema financiero, a objeto de conseguir mejores
condiciones financieras para los que ya tienen créditos hipotecarios, y
para obtener créditos en mejores condiciones para aquellos que no
han obtenido créditos anteriormente en lo que se refiere al Impuesto
a los Bienes Inmuebles.
Con las compañías de seguros, a objeto de conseguir mejores

condiciones para seguros automotrices, en lo referente al pago de
impuestos de vehículos automotores.
Las alianzas estratégicas tienen el incentivo, tanto para la banca

como para los seguros, de tener una mayor participación de mercado,
por lo que serán sólo algunas entidades con las que se realice este
tipo de alianzas.
Importancia departamental de las recaudaciones nacionales:

RECAUDACION DE IMPUESTOS POR DEPARTAMENTOS NETO DE IMPUESTOS POR IMPORTACION Y GRACOS
Gestión 2004 (en millones de Bs.)
DEPARTAMENTO IVA MI IT IUE IUE RE RC IVA TOTAL %
Chuquisaca 10,77 13,47 7,46 0,15 3,21 35,06 3%

La Paz 126,82 131,3 67,91 7,59 58,37 391,99 32%
Cochabamba 49,6 78,49 31,95 0,34 4,49 164,87 13%
Oruro 52,3 21,92 8,06 0,29 2,03 84,6 7%
Potosí 13,23 12,45 7,8 0,3 2,47 36,25 3%
Tarija 43,23 35,12 14,4 0,08 4,04 96,87 8%
Santa Cruz 121,9 174,81 62,33 7,3 7,23 373,57 31%
Beni 13,22 12,38 7,89 0,52 2,43 36,44 3%
Pando 0,34 0,43 1,43 0 0,32 2,52 0%
TOTAL 431,41 480,37 209,23 16,57 84,59 1222,17 100%
GRACOS
Chuquisaca 35,43 20,55 16,04 0,74 0,1 72,86

La Paz 824,75 350,11 340,13 113,63 46,98 1675,6
Cochabamba 209,07 110,28 78,25 12,61 7,88 418,09
Santa Cruz 696,44 605,32 478,51 202,21 47,98 2030,46
TOTAL 1765,69 1086,26 912,93 329,19 102,94 4197,01
Fuente : Ministerio de Hacienda y SIN.
Claramente, la diferencia de recaudaciones entre los diferentes

departamentos es muy importante, el 75% es recaudado por los
departamentos del área troncal del país, por lo que para cualquier
proceso de descentralización el concepto de compensación
interregional es fundamental para el éxito de las autonomías, más
aún habiendo realizado el proceso de depuración de los Grandes
Contribuyentes (GRACOS), las diferencias de recaudaciones,
especialmente entre los departamentos de La Paz y Santa Cruz, son
casi inexistentes.
En el caso de que no se realizara una discriminación de los GRACOS,

parecería que el mayor aportante al Erario Nacional es el
departamento de Santa Cruz, siendo que es similar a La Paz. Por otra
parte, no se debe olvidar el esfuerzo que hacen, tanto el
departamento de La Paz como el de Santa Cruz, en el proceso de
redistribución de los ingresos tributarios, incrementando los ingresos
de los otros siete departamentos, especialmente Cochabamba y
Tarija, aunque no suficiente si se quiere buscar un proceso de
igualación en lo que se refiere a la provisión uniforme de bienes y
servicios por parte de los diferentes gobiernos subnacionales, ya sea
prefecturas o municipios, por lo que es importante introducir variables
de pobreza, densidad poblacional, entre otros, en los procesos de
reasignación de los recursos nacionales, tal como se muestra en el
siguiente capítulo.
INGRESOS TRIBUTARIOS vs ASIGNACION DEPARTAMENTAL
Departamento Recaudación de % Asignación de %

Impuestos Recursos
Cochabamba 1.089,50 11,2% 1.121,60 14,9%

La Paz 3.603,30 37,1% 1.395,20 18,5%
Oruro 204,40 2,1% 471,00 6,2%
Potosí 152,60 1,6% 602,50 8,0%
Santa Cruz 4.034,40 41,6% 1.357,20 18,0%
Chuquisaca 299,30 3,1% 548,80 7,3%
Tarija 182,20 1,9% 1.261,60 16,7%
Beni 116,10 1,2% 479,20 6,3%
Pando 26,00 0,3% 314,90 4,2%
Subtotal 9.707,80 100,0% 7.552,00 100,0%
IVA Importaciones 2.886,90

ICE Importaciones 131,10
G. Aduanero 795,50
Prog. Transitorio 31,70
I.D.H. 2.328,10
Total General 15.881,10

Fuente: Ministerio de Hacienda
IV
Transferencias, desequilibrios fiscales verticales y
horizontales y criterios de compensación
Se presenta, a nivel teórico, los diferentes mecanismos de
transferencia existentes, y se realiza una descripción del sistema de
transferencias en Bolivia, de forma que se identifiquen sus problemas
y recomendaciones de solución.
Además, se establecerán los desequilibrios verticales existentes y los

diferentes criterios de compensación (pobreza, densidad poblacional,
entre otros) para resolver las asignaciones departamentales,
contrastándolas con las existentes incluidos los recursos del IDH.
Las transferencias intergubernamentales:
Las transferencias intergubernamentales son la piedra angular del

financiamiento para los gobiernos subnacionales (es el 65% del total
de los ingresos departamentales en el caso de las prefecturas, y el
69% del total de sus recaudaciones en el caso de los municipios).
Las transferencias ofrecen beneficios, tanto para los gobiernos

nacionales como subnacionales, los primeros se benefician al tener el
control sobre el sistema de financiamiento público, y a los otros les
permite canalizar recursos hacia sus presupuestos tanto
departamentales como locales.
Es importante dejar bien establecido que una vez que la transferencia

es creada se vuelve un derecho adquirido, por lo que el proceso de
profundización de la descentralización, mediante las autonomías
departamentales, debe tomar como punto de partida ésta. Por lo
tanto, el único mecanismo de redistribución existente es sobre las
competencias que tienen asignadas las transferencias.
Los gobiernos las introducen en su redistribución por cuatro razones:
El equilibrio vertical: Existe un desequilibrio entre las

responsabilidades de gasto y las capacidades de recaudación.
Esta brecha debe llenarse a través de: incrementar las capacidades

de recaudación de los gobiernos subnacionales, o mediante
transferencias del gobierno central.
Dejar la mayor parte del poder para movilizar ingresos al Gobierno,

dando un subsidio a los ingresos de los gobiernos locales para
compensar por el desequilibrio. El resultado es que las transferencias
comprendan un componente importante de los ingresos de los
Dentro del equilibrio vertical debemos establecer cuánta
transferencia es necesaria, para lo cual se debe estimar la diferencia
entre los ingresos a disposición de los gobiernos subnacionales y las
necesidades que tienen para cubrir sus gastos, en la mayoría de los
países en desarrollo se utiliza el enfoque de nivel mínimo de servicios,
para de esta manera poder llenar la diferencia con las transferencias,
también puede utilizarse alguna medida de las diferencias
presupuestarias.
La igualación: debe ser tomada con mucho cuidado, porque cuando

se habla de igualación nos podemos estar refiriendo a: los ingresos de
los gobiernos subnacionales, de la capacidad fiscal, de las
necesidades de gasto, y de los ingresos disponibles por persona.
Esta es otra de las razones por la que se dan las transferencias

intergubernamentales. Los países en desarrollo se caracterizan por
amplias disparidades fiscales entre las regiones. Es bastante usual
que el ingreso promedio en los lugares más ricos sea 20 veces mayor
al promedio de los lugares más pobres.
Para poder evaluar la igualación como justificación de las

transferencias debemos considerar tres preguntas: ¿Cómo se
financian las transferencias intergubernamentales?, para no provocar
distorsiones en el sistema de transferencias y crear sistemas
regresivos de asignación de los recursos del gobierno central. ¿Cuáles
servicios prestan los Gobiernos Subnacionales?, con el objetivo de
establecer si realmente corresponde a su competencia la provisión de
ciertos servicios públicos. ¿Cuáles son las fórmulas, si es que existen,
de distribución que se utilizan para asignar los recursos entre los
gobiernos locales?, a objeto de identificar la magnitud de los
desequilibrios horizontales.
Externalidades: Al tener sus propias decisiones en aislamiento, es

posible que los gobiernos locales gasten demasiado poco en los
servicios, siendo que si reciben transferencias existen beneficios
externos substanciales.
Justificaciones administrativas: El argumento sostiene que el

gobierno central tiene la capacidad para gravar y recaudar impuestos
en un grado mucho mayor a los gobiernos subnacionales. Por lo tanto,
es menos costoso que el Gobierno recaude los impuestos, para luego
asignar los ingresos al gobierno local en forma de transferencias.
Además de las anteriores razones, algunas veces los gobiernos

centrales aplican un sistema de transferencias como parte de una
estrategia para escaparse del déficit presupuestario, haciendo que los
gobiernos locales carguen con su muerto; por ejemplo, se podría
crear un sistema de asignaciones, pero con financiamiento
insuficiente en una época cuando el presupuesto central se encuentra
desfinanciado. Por otro lado, debido a presiones regionales muy
fuertes se puede dar el fenómeno contrario, en el sentido que las
transferencias sean mucho mayores que las necesidades
presupuestarias de cada región, provocando que el presupuesto
central se encuentre desfinanciado, siendo necesario que el Gobierno
reasigne las competencias de los diferentes gobiernos para buscar el
equilibrio presupuestario, o la reducción de las transferencias hasta
un punto de razonabilidad.
Es importante que el diseño de un sistema de transferencias tenga en

cuenta dos dimensiones: vertical y horizontal.
Desde la dimensión vertical se pueden asignar las transferencias

como: Un impuesto compartido, ad hoc y por reembolso de costos.
Desde la dimensión horizontal se pueden asignar las transferencias

como: Un enfoque derivado, por fórmula, reembolso total o parcial de
los costos, y ad hoc.
DIMENSIÓN VERTICAL:
El impuesto compartido: Posiblemente la forma más centralizadora

de repartir los ingresos en la dimensión vertical, ya que es el enfoque
de compartir uno o varios impuestos nacionales. Surgen aquí dos
preguntas:
1) el o los impuestos que se compartirán.

2) el porcentaje de las recaudaciones que se compartirán.
Un impuesto compartido sólo sirve, hasta cierto punto, para lograr el

equilibrio vertical que ayude a compensar las responsabilidades y los
ingresos locales que deberán gastarse para cumplirlos.
Las transferencias ad hoc: Es cuando el gobierno central define el

monto de transferencias de forma discrecional.
Los principales problemas que se tienen por este tipo de

transferencias son de planificación y presupuestación en los
gobiernos subnacionales, puesto que se desconoce cuánto recibirán
cada año, además de ser una fuente muy importante para quitar la
transparencia a los procesos de transferencias, e incrementar la
manipulación política, es decir, beneficiar a los partidarios
gubernamentales y castigar a los de la oposición. Además, se
reducirán los incentivos a incrementar la eficiencia recaudatoria
subnacional o para volverse autosuficientes. Por otro lado, crea el
incentivo perverso, de parte del gobierno central a rebajar las
transferencias como una forma de remediar los déficits
presupuestarios.
El reembolso de costos: El gobierno central define un servicio por
el cual garantiza el costo incurrido por el subnacional al prestar dicho
servicio.
La transferencia para cubrir estos costos puede ser abierta o el

gobierno central cubrirá los costos hasta algún nivel máximo.
El reembolso de costos suele entrañar condicionalidades, por ejemplo,

una asignación para los sueldos de maestro cubrirá los costos hasta
ciertos niveles salariales y hasta un número específico de docentes.
Las asignaciones de este tipo ofrecen algunas ventajas significativas,

ya que pueden utilizarse para dirigir las inversiones hacia las
necesidades nacionales.
Impone un costo administrativo sobre el gobierno central, el que

deberá supervisar el programa, así como un costo por parte del
gobierno subnacional para cumplir con los requisitos en cuanto a
informes sobre el uso de fondos y la observancia de las normas.
Los gobiernos centrales han tratado de superar el incentivo a que se

subsidie el total del reembolso de los costos, exigiendo una
contraparte a los gobiernos que la reciben. Tales transferencias con
reembolso parcial pueden estimular el esfuerzo recaudador del
gobierno local en apoyo a la función subsidiada.
Definir el monto de la contraparte representa un gran problema en el

diseño de un programa de reembolso parcial de los costos. Si se fija
un reembolso demasiado bajo habrá pocas comunidades que avancen
a dar su parte, y se alejarán del programa las comunidades de bajos
ingresos y viceversa.
DIMENSIÓN HORIZONTAL:
El enfoque de derivación: Se determina el total de las asignaciones

como una porción de un impuesto nacional y cada gobierno local
recibe un monto basado en lo que recaude, por dicho impuesto,
dentro de sus límites geográficos.
Algunos impuestos son más idóneos para la derivación que otros. Con
el Impuesto al Valor Agregado (IVA) existe el problema del domicilio
de las matrices corporativas. Muchas empresas pagan sus impuestos
combinados en la localidad de su sede. El gobierno departamental
donde esta sede se encuentra puede recibir todo el IVA de la
empresa, aunque la producción o el consumo no tuvieron lugar allí.
El impuesto a la renta de las personas es más idóneo para el reparto

por derivación. Su carga se sostiene más o menos en los residentes
locales y es relativamente fácil de administrar.
Compartir los impuestos por derivación no es igualador, ya que las
jurisdicciones locales más ricas tienen una base impositiva más
fuerte, y probablemente también contarán con los mecanismos
administrativos más fuertes para su recaudación. El resultado es que
las diferencias entre las regiones ricas y pobres se ensancha.
Compartir por derivación debería producir una mayor certeza para la

presupuestación local, y la respectiva planificación fiscal de la que se
tendría con la mayoría de las otras formas de transferencia
intergubernamental. Pero, la otra cara de la moneda, es que
compartir por derivación deja al gobierno central menos flexibilidad
para poder efectuar cambios ad hoc.
Los costos administrativos asociados con los impuestos por derivación

son bajos en comparación a las otras formas de transferencias.
Asignaciones por fórmula: La razón más común para que los

gobiernos apliquen un reparto en base a fórmulas es lograr mayor
transparencia y certeza en la distribución de los recursos.
Una fórmula de asignación deberá contener: los elementos de la

fórmula, los datos requeridos para ejecutar la fórmula, los costos
asociados con la administración del programa de asignación y la
condicionalidad.
Las asignaciones por fórmula pueden ser:
1) Asignar recursos en base a las diferencias regionales, en cuanto

a las necesidades de gasto.
2) Asignar más recursos a los departamentos que tienen una
capacidad de recaudación más débil.
3) Incluir una variable sobre el esfuerzo tributario.
4) Las asignaciones podrían reflejar el equilibrio entre la capacidad
de recaudar y las necesidades de gasto.
Un factor limitante para diseñar un sistema de asignaciones por

fórmula es la búsqueda de los datos requeridos para implantar y
actualizar el sistema. Administrativamente resulta más costoso
implantar asignaciones vía fórmulas que las transferencias mediante
impuestos compartidos.
Hay que realizar un monitoreo regular de los sistemas que asignan

este tipo transferencias, rara es la fórmula que pueda existir sin
ninguna revisión.
En el ámbito de los gobiernos subnacionales, en Bolivia, existen tres

tipos de transferencias:
 Las transferencias per cápita, que no se encuentran
condicionadas a ningún tipo de indicador de eficiencia, donde la
más conocida es la coparticipación tributaria, pero también
tenemos la compensatoria del IDH en municipios y
universidades.
 Las transferencias ad hoc, especialmente las referidas a los

hidrocarburos (IEHD y subsidios a los diferentes derivados), no
se encuentran condicionadas, puesto que la asignación de
responsabilidades es muy amplia y ambigua.
 Las transferencias con criterios redistributivos en base a

indicadores de pobreza HIPCII(metodología de las necesidades
básicas insatisfechas) y los Fondos de Inversión Social y
Desarrollo.
Problemas identificados en las transferencias intergubernamentales

nacionales:
 La existencia de transferencias concurrentes y compartidas ha

provocado incentivos perversos a la dilución de las
responsabilidades entre los diferentes niveles de gobiernos
subnacionales y de su administración.
 Las transferencias, por sus características, no crean incentivos

al esfuerzo fiscal, más bien han ocasionado pugnas de
competencias entre las prefecturas y los municipios.
 No existe una política de condicionalidad de las transferencias

en general.
 Existe un desequilibrio entre la asignación de competencias con

los recursos necesarios para llevarlas a cabo, aspecto que ha
sido profundizado por el hecho de que los recursos del IDH
tienen un mínimo de nuevas responsabilidades y muy generales
ante la enorme cantidad de nuevos recursos (ver capítulo II).
Es claro que establecer alternativas para reordenar las transferencias

existentes es políticamente muy difícil de realizar, aunque necesarias
de ejecutar.
Luego del análisis realizado, es importante ver que se debería

establecer la siguiente política de transferencias:
 Los programas que contienen elementos sustanciales de

procesos redistributivos, donde además el gobierno central
quiere tener un nivel estándar de prestación de beneficios
(salud y educación principalmente), deben ser transferidos en
su totalidad a los gobiernos subnacionales, debido a los
márgenes importantes de superávit que se tiene, y sólo se debe
asignar la política normativa general al Gobierno.
 Se debe tender a que los gobiernos subnacionales busquen la

autosuficiencia de financiamiento, ya que la alta dependencia
de las transferencias del gobierno central provocan la
discrecionalidad de estos últimos. Por lo anterior, es óptima una
política de sustitución de las transferencias por la creación de
una buena base de impuestos locales. Como criterio general se
pueden establecer sobretasas a los impuestos nacionales
existentes, e impuestos muy eficientes en su recaudación,
como puede ser un impuesto a la renta personal 9 en los
departamentos del eje troncal.
 Las reasignaciones, por concepto de igualación de los

equilibrios horizontales, deben salir de la bolsa ya existente de
recursos de transferencias; en otras palabras, los fondos de
compensación deben provenir de los recursos de transferencias
previamente asignados y no del TGN.
 Deben existir transferencias específicas por departamentos

para poder cerrar el círculo virtuoso de los procesos
redistributivos que pretende el Gobierno con la provisión de la
inversión en infraestructura no sólo para educación y salud,
sino además para infraestructura vial, que por sus
características no puede ser de otra manera, ya que tienen
beneficios no sólo localmente, sino especialmente
departamental. La forma en que estas transferencias pueden
ser realizadas es por el grado de cumplimiento de la ejecución
presupuestaria asignada para los propósitos establecidos de
manera nacional (matching grants o reembolso de costos).
 Se ha hecho reiteradas referencias a la necesidad de que exista

una transferencia que busque el equilibrio entre los proyectos
de inversión y los proyectos a los que podemos denominar de
funcionamiento, que básicamente proveerán de los medios
necesarios para el éxito de la ejecución de la inversión y
obviamente para el mejoramiento de la gestión tanto
departamental como local.
 Debe existir la razonabilidad en la asignación de nuevas

competencias con la política de transferencias respecto de la
sostenibilidad del financiamiento a largo plazo, con el objeto de
no crear gastos recurrentes sin financiamiento.
Desequilibrios fiscales verticales:
9
IDEM 8.
Una definición clara de un desequilibrio vertical está referida a la
diferencia entre los gastos y los ingresos propios en los diferentes
niveles de gobierno (Bird y Smart, 2001).
Convencionalmente, los desequilibrios verticales han sido medidos de

dos maneras. La primera, revisar la posición de superávit o déficit de
cada nivel consolidado de gobierno antes de los préstamos, pero
después de los ingresos compartidos y las transferencias a los
gobiernos subnacionales. Esta medida tiende a sesgar los resultados
hacia un gobierno central o federal muy deficitario, porque en muchos
países, ya sea por ley o por práctica común, los gobiernos
subnacionales operan de manera más conservadora que el central,
además que es una característica muy común que las deudas de los
subnacionales han sido subrogadas, en su mayor parte al gobierno
central, por lo que éstos tienen muy poco grado de libertad para
poder igualar sus finanzas con nuevo endeudamiento, mientras que el
gobierno central puede recurrir a otras fuente para cubrir sus actuales
operaciones, pero teniendo en cuenta que el principal problema de
las finanzas centrales no está referido a la asignación de los recursos,
sino más bien a déficit estructurales, especialmente producto de
procesos de reforma en el sistema de jubilación, el cual es mucho
más evidente en las finanzas bolivianas, donde producto de la
reforma de pensiones el Gobierno tiene un déficit adicional de
alrededor de 350 millones de dólares, que coincidentemente es
parecido a su nivel de desequilibrio vertical.
Realizando el cálculo con esta metodología, existe un claro

desequilibrio vertical en las finanzas nacionales, ya que desde la
promulgación de la Ley de Participación Popular, en abril del año
1994, el déficit global del gobierno central ha pasado de 702,5
millones de bolivianos a 3.503,7 millones de bolivianos en el año
2005, producto del traspaso de atribuciones de recaudación (bienes
inmuebles y vehículos) y de transferencias (coparticipación tributaria)
antes del establecimiento claro de las competencias funcionales de
gasto, que serían transferidas desde el gobierno central a los
gobiernos subnacionales. A pesar de esto, tanto en prefecturas como
en municipios, durante los dos primeros años después de la
implantación del proceso descentralizador, los déficit cayeron de
forma muy importante, producto de una demanda de inversión
departamental y local reprimida, y después del año 1997 empezaron
a crecer hasta el año 2000 con la iniciativa HIPC II y mayores recursos
por la introducción de una nueva Ley de Hidrocarburos el año 2005,
manteniéndose muy poco claras las responsabilidades de gasto,
acompañadas de superávit importantes, tanto en las prefecturas
como en los municipios.
Claramente la asignación de gastos no fue bien definida desde un

principio, lo que está provocando que el desequilibrio vertical se
profundice aún más y sea persistente en el tiempo, ya que será muy
difícil, desde un punto estrictamente político, recobrar los recursos
asignados a los gobiernos subnacionales, así como la creación de
nuevas fuentes de ingresos mediante la creación de nuevos
impuestos, o la subida de los existentes para poder resolver el déficit
estructural que tiene el gobierno central.
La segunda manera de medir el desequilibrio fiscal es el examinar la

proporción de los gastos de los gobiernos subnacionales que son
financiados por sus fuentes propias y que están bajo el control de los
éstos. El coeficiente para el desequilibrio vertical es calculado como 1
menos la proporción de los ingresos de los diferentes gobiernos que
son financiados desde las fuentes de ingreso que no son controladas
por los gobiernos subnacionales, el gobierno central. Cuando el
coeficiente se acerca más a 0 existe un desequilibrio vertical del
gobierno central, cuando se acerca más al 1 existe un importante
nivel de equilibrio fiscal.
Ingresos Municipales
(Presupuesto 2005)
(en millones de dólares)
Total Ingresos 593,00 % Transferidos % Propios
Ingresos Corrientes 474,00
Copar. Tributaria 192,00 32,38%
HIPC II 48,00 8,09%
IDH 53,00 8,94%
Tributos Propios 95,00 16,10%
Otros 86,00 14,58%
Ingresos de Capital 119,00
Donaciones 25,00 4,22%
Transf.. Fondos 93,00 15,68%
Otros 1,00 0,17%
Fuente: Presentación “Descentralización Fiscal en Bolivia”, Alfonso García S., Octubre 2005.
El desequilibrio vertical del gobierno central es muy importante, ya

que alrededor del 70% de los recursos municipales es financiado por
éste, en este caso el indicador será de 0,3, muy cercano al 0.
Ingresos Prefecturales
(Presupuesto 2005)
(en millones de Bolivianos)
Ingresos Totales 3.156,6 % Transferidos % Propios
Regalías Mineras 116,2 4%
Regalías Forestales 4,7 0,15%
Regalías Hidrocarburos 1.608,5 51%
Fondo de 151,3 4,79%
Compensación
IEHD 302,6 9,59%
IDH 973,2 30,83%
Fuente: Viceministerio de Presupuestos y Contaduría, Ministerio de Hacienda
Existe un desequilibrio vertical importante en las prefecturas, de
manera general, ya que el gobierno central transfiere el 45,21% del
total de sus ingresos. Corresponde aclarar que la única fuente que
provoca este fenómeno es el aporte a los ingresos propios de las
regalías por hidrocarburos, los cuales son recaudados en su mayoría
por un solo departamento, por lo que de manera puntual, haciendo
una depuración de los ingresos del departamento de Tarija, existe un
desequilibrio importante del Gobierno en los departamentos
restantes, acentuados por la fuente del IDH.
Desequilibrios fiscales horizontales:
La definición de desequilibrio horizontal está referida a las diferencias

entre los recursos disponibles para los gobiernos en el mismo nivel.
Existen, al igual que los desequilibrios verticales, diferentes maneras

de medir las disparidades fiscales horizontales. La más común es la
referida a la comparación de ingresos y gastos per cápita entre las
diferentes jurisdicciones. De cualquier manera, tanto los ingresos
como los gastos por persona podrían ser engañosos indicadores de
una disparidad fiscal verdadera. Por ejemplo, los ingresos de este tipo
podrían ser más altos en regiones o localidades que son
relativamente pobres o muy pobres, por razones de poca población o
porque se han realizado esfuerzos muy grandes en reforzar y cobrar
impuestos a poblaciones que son muy pequeñas. De igual manera,
los gastos per cápita podrían parecer muy altos en regiones o
localidades particulares por las altas necesidades de gasto en estas
jurisdicciones representadas por grupos vulnerables de la sociedad,
como población muy joven y de la tercera edad, los desempleados, o
simplemente por los altos costo de provisión de servicios, ya sea por
el clima, los precios, o la falta de comunicación tanto vial como de
telecomunicaciones.
Entonces, es muy importante realizar una comparación más

cuidadosa de los desequilibrios fiscales horizontales sobre el lado de
los ingresos a través de medidas de capacidad fiscal o el tamaño
potencial de las bases impositivas en términos per cápita, en vez de
simplemente las recaudaciones de ingresos de este tipo. En los
gastos, la medida de desequilibrio horizontal llama a un ajuste del
gasto actual, por una variedad de medidas de necesidades de gasto,
especialmente en educación y en salud.
En la práctica, una aproximación más útil para medir los

desequilibrios horizontales es el uso de una combinación de
comparaciones de los actuales ingresos y gastos per cápita y
diferentes proyecciones de medidas de capacidad fiscal (el ingreso o
el producto interno bruto regional per cápita, recaudaciones
subnacionales) y necesidades de gasto (la presencia relativa de
grupos poblacionales en mayor necesidad, un indicador de pobreza;
las diferencias en los costos de provisión de servicios estándar, salud
y educación; y densidad de habitantes por Km2 por departamento,
con el objetivo de observar la necesidad de infraestructura vial y
desarrollo de infraestructura departamental y local, en general).
La pregunta más importante en la asignación de ingresos por

persona, en Bolivia, es si la actual asignación es compensatoria,
solidariamente hablando, o no. Es decir, que si al introducir otros
criterios de compensación, además de la población por
departamentos, la asignación difiere mucho de la actual asignación
por persona.
Por lo que la pretensión de equilibrar las diferencias existentes está

basada en la idea de no tener como único elemento a la población,
sino que además se deben introducir elementos económicos, sociales
e inclusive políticos, que tiendan a una mayor igualación de la
actividad económica sobre el espacio en la búsqueda de la
generalización del fenómeno de las autonomías, con el fin de corregir
los desequilibrios económicos interdepartamentales y hacer efectivo
el principio de solidaridad.
Además, siendo el objetivo el diseño y aplicación de políticas

compensatorias la caracterización de las desigualdades, también
debe tener como referente no sólo las necesidades derivadas de
diferentes condiciones o características que presentan los diversos
espacios territoriales, sino también el tratamiento desigual que las
diferentes regiones han recibido del sector público en el pasado.
El caso de los departamentos de Pando, Beni y Oruro es muy claro en

este aspecto, lo que ha conducido a situaciones de partida diversas.
Es decir, las regiones no son enteramente responsables de la
heterogeneidad en la distribución espacial de la dotación de
infraestructura o, de algunas de las disparidades de sus
características internas (pobreza, densidad poblacional y capacidad
fiscal departamental).
Por lo que es importante, producto de los resultados que se obtengan,

la creación de una legislación dotada de características de
distribución junto con las asignaciones presupuestarias, que permitan
garantizar al gobierno central un nivel mínimo de prestación de
servicios públicos con el objetivo básico de corregir los desequilibrios
regionales.
El criterio de pobreza: Es fundamental introducir este elemento,

puesto que se pretende buscar una reducción de las Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) de los habitantes por departamento y
nacionales, por lo que la idea sería asignar más recursos a los pobres.
Para hacer operacional este criterio, se toma las poblaciones pobres

de cada uno de los departamentos estableciendo la proporcionalidad
de pobres por departamento, y seguidamente se realiza una
normalización nacional para ver su importancia porcentual. A
continuación, como una regla de igualación, se establece la
proporción de población por departamento y se realiza una asignación
de 50% de la proporción de pobreza departamental, más un 50% de
la proporción de población por departamentos. El indicador que se
obtiene debe ser multiplicado por el ingreso total de los
departamentos del país.
Los resultados establecidos en el cuadro siguiente son reveladores, en

el sentido de confirmar una asignación equitativa del total de los
recursos departamentales, ya que todos los departamentos, a
excepción de Tarija, reciben un monto per cápita muy similar, o
mayor, al asignado sólo por la utilización de la población como único
criterio de asignación.
Ingresos Regionales per Cápita

(en dólares americanos)
Ingresos Ingresos Ingresos con Ingreso
Población Regionales Ingreso Regionales Ingreso ajuste por per Cápita
Censo 2001 antes de la per Cápita después de laper Cápitapobreza y población Ajustado
Ley 3058 $us. Ley 3058 $us. (NBI) $us
Departamentos
Tarija 391.226 77.913.987 199,15 104.962.862 268,29 30.105.660,4 76,95

Pando 52.525 6.592.937 125,52 29.507.121 561,77 29.186.100,4 555,66
Santa Cruz 2.029.471 37.417.973 18,44 60.332.156 29,73 67.426.315,8 33,22
Oruro 391.870 8.708.840 22,22 31.623.023 80,70 37.497.012,0 95,69
Cochabamba 1.455.711 29.308.585 20,13 52.222.768 35,87 42.247.183,7 29,02
La Paz 2.350.466 22.352.996 9,51 45.267.179 19,26 87.167.229,5 37,09
Beni 362.521 11.226.531 30,97 34.140.715 94,18 39.386.818,8 108,65
Chuquisaca 531.522 10.997.959 20,69 33.912.142 63,80 41.781.973,4 78,61
Potosí 709.013 10.602.730 14,95 33.516.914 47,27 50.686.586,0 71,49
Total 8.274.325 215.122.538 26,00 425.484.880 51,42 425.484.880,0

Fuente: Atlas Estadísticos de Municipios 1999 y 2005, INE, UPF.
La distorsión que produce el departamento de Tarija está explicada

por la importancia de sus ingresos departamentales por regalías
hidrocarburíferas, las mismas representan el 60% del total nacional
(Ministerio de Hacienda), esta consideración es también pertinente
para los cálculos de los siguientes casos.
Para la evaluación en el ámbito de los municipios se realizó el cálculo

con las transferencias del IDH para los municipios capitales de
departamento, haciendo énfasis en el hecho de que, en estos
municipios, los niveles de pobreza son una característica más
importante que el nivel poblacional, más del 50% de la población
departamental habita en el municipio de la capital, por lo que para el
cálculo del IDH ajustado se le dio mayor ponderación a la pobreza
(70%) que a la variable población (30%), puesto que la misma es
uniforme en todos los municipios capitales de departamento respecto
a su concentración de la población departamental. La ponderación
establecida será considerada de igual manera en los siguientes casos.
Transferencia del IDH en Bolivianos
Municipios IDH IDH Per Cápita IDH ajustado IDH Per Cápita
2007 por Población y Ajustado
Pobreza
Sucre 53.133.752,00 246,24 57.426.413,82 266,14

La Paz 105.191.560,00 132,60 83.565.574,44 105,34
El Alto 86.185.175,00 132,60 114.292.826,56 175,85
Cochabamba 71.331.751,00 137,97 67.708.593,34 130,96
Oruro 67.572.611,00 335,34 66.583.755,36 330,43
Potosí 26.885.216,00 185,34 73.975.646,74 509,98
Taríja 69.203.123,00 450,96 44.975.239,65 293,08
Santa Cruz 151.677.894,00 133,58 84.643.405,67 74,54
Trinidad 28.985.778,00 362,49 70.670.205,48 883,79
Cobija 55.851.520,00 2.501,86 52.176.718,93 2.337,25
TOTAL 716.018.380,00 716.018.380,00

Fuente: Presupuesto-2007, Ministerio de Hacienda.
Los resultados nos muestran una tendencia muy importante de

redistribución hacia los municipios más pequeños y también más
pobres, el caso de Santa Cruz se explica por el hecho de que los
niveles de pobreza son más bajos que el promedio de los demás
municipios del país 43%, a diferencia de La Paz y Cobija, por ejemplo,
que tienen un nivel de pobreza del 94% y 97%, respectivamente.
El criterio de densidad poblacional: La razón para utilizar este

criterio se basa en el hecho de que los principales servicios e
infraestructura públicos están en función de la extensión de territorio
poblado.
Para hacer operacional este criterio se toma la densidad poblacional

de cada uno de los departamentos, luego se realiza una
normalización nacional para ver su importancia porcentual. A
continuación, como una regla de igualación, se establece la inversa
de este indicador, el cual nuevamente se vuelve a normalizar.
Posteriormente, al igual que en el criterio anterior, realizamos una
asignación de 50% de la proporción de la inversa normalizada de la
densidad poblacional departamental, más un 50% de la proporción de
población departamental. El indicador que se obtiene debe ser

Censo 2001 antes de la per Cápita después de laper Cápitadensidad y población Ajustado
Ley 3058 $us. Ley 3058 $us. $us
Departamentos
Tarija 391.226 77.913.987 199,15 104.962.862 268,29 33.426.152,1 85,44

Pando 52.525 6.592.937 125,52 29.507.121 561,77 27.688.020,4 527,14
Santa Cruz 2.029.471 37.417.973 18,44 60.332.156 29,73 77.074.293,2 37,98
Oruro 391.870 8.708.840 22,22 31.623.023 80,70 34.399.934,5 87,78
Cochabamba 1.455.711 29.308.585 20,13 52.222.768 35,87 55.904.022,8 38,40
La Paz 2.350.466 22.352.996 9,51 45.267.179 19,26 81.584.431,5 34,71
Beni 362.521 11.226.531 30,97 34.140.715 94,18 35.387.098,3 97,61
Chuquisaca 531.522 10.997.959 20,69 33.912.142 63,80 37.058.938,8 69,72
Potosí 709.013 10.602.730 14,95 33.516.914 47,27 42.961.988,5 60,59
Total 8.274.325 215.122.538 26,00 425.484.880 51,42 425.484.880,0

multiplicado por el ingreso total asignado a los departamentos del
país.
Los resultados, establecidos en el cuadro, vuelven a confirmar una

asignación equitativa del total de los recursos departamentales, ya
que todos los departamentos, a excepción de Tarija, reciben un monto
per cápita muy similar, o mayor, al asignado sólo por la utilización de
la población como único criterio de asignación.
Por otro lado, se realizó el cálculo con las transferencias del IDH para
los municipios capitales de departamento.
Una vez más, los resultados nos muestran una tendencia muy
importante de redistribución hacia los municipios más pequeños y
también menos densamente poblados.
Densidad
Sucre 53.133.752,00 246,24 61.623.723,04 285,59

La Paz 105.191.560,00 132,60 89.696.562,21 113,07
El Alto 86.185.175,00 132,60 81.829.914,05 125,90
Cochabamba 71.331.751,00 137,97 69.920.337,90 135,24
Oruro 67.572.611,00 335,34 62.956.256,54 312,43
Potosí 26.885.216,00 185,34 60.271.143,39 415,50
Taríja 69.203.123,00 450,96 58.585.262,55 381,77
Santa Cruz 151.677.894,00 133,58 115.487.702,27 101,70
Trinidad 28.985.778,00 362,49 59.196.425,24 740,30
Cobija 55.851.520,00 2.501,86 56.451.052,42 2.528,72
TOTAL 716.018.380,00 716.018.379,60

Presupuesto-2007, Ministerio de Hacienda.
El criterio de capacidad fiscal municipal del departamento: La

razón para utilizarlo se basa en el hecho de que, la recaudación
municipal en los departamentos está relacionada con el nivel de la
actividad económica, que tiene un reflejo directo e importante con el
desarrollo urbano (cobro de impuesto a los bienes inmuebles,
principalmente).
Para hacerlo operacional se toma la recaudación municipal de cada

uno de los departamentos, luego se realiza una normalización
nacional para ver su importancia porcentual. A continuación, como
una regla de igualación, se establece la inversa de este indicador, el
cual nuevamente se vuelve a normalizar. A continuación, al igual que
en el criterio anterior, realizamos una asignación de 50% de la
proporción de la inversa normalizada de la recaudación municipal de
los departamentos, más un 50% de la proporción de población
departamental.
El indicador que se obtiene debe ser multiplicado por el ingreso total

asignado a los departamentos del país.
Los resultados establecidos en el cuadro siguiente confirman, una vez

más, una asignación equitativa del total de los recursos
departamentales, ya que todos los departamentos, a excepción de
Tarija, reciben un monto por persona muy similar, o mayor, al
asignado sólo por la utilización de la población como único criterio de
asignación.

Censo 2001 antes de la per Cápita después de laper Cápita Recaudación Ajustado
Ley 3058 $us. Ley 3058 $us. Municipal y $us
Población
Departamentos
Tarija 391.226 77.913.987 199,15 104.962.862 268,29 35.071.932,1 89,65

Pando 52.525 6.592.937 125,52 29.507.121 561,77 27.531.561,3 524,16
Santa Cruz 2.029.471 37.417.973 18,44 60.332.156 29,73 72.614.262,0 35,78
Oruro 391.870 8.708.840 22,22 31.623.023 80,70 35.388.372,7 90,31
Cochabamba 1.455.711 29.308.585 20,13 52.222.768 35,87 60.236.032,2 41,38
La Paz 2.350.466 22.352.996 9,51 45.267.179 19,26 78.382.010,8 33,35
Beni 362.521 11.226.531 30,97 34.140.715 94,18 34.581.370,3 95,39
Chuquisaca 531.522 10.997.959 20,69 33.912.142 63,80 38.013.184,2 71,52
Potosí 709.013 10.602.730 14,95 33.516.914 47,27 43.666.154,4 61,59
Total 8.274.325 215.122.538 26,00 425.484.880 51,42 425.484.880,0

Se realizó el cálculo con las transferencias del IDH para los municipios
capitales de departamento haciendo énfasis en el hecho de que en
éstos la capacidad fiscal municipal es una característica más
importante que el nivel poblacional.
Recaudación
Sucre 53.133.752,00 246,24 64.692.097,67 299,81

La Paz 105.191.560,00 132,60 83.194.889,86 104,87
El Alto 86.185.175,00 132,60 86.283.488,98 132,75
Cochabamba 71.331.751,00 137,97 72.546.351,15 140,32
Oruro 67.572.611,00 335,34 63.613.294,12 315,69
Potosí 26.885.216,00 185,34 61.572.630,84 424,47
Taríja 69.203.123,00 450,96 62.416.830,32 406,74
Santa Cruz 151.677.894,00 133,58 107.304.811,41 94,50
Trinidad 28.985.778,00 362,49 58.547.232,75 732,18
Cobija 55.851.520,00 2.501,86 55.846.752,89 2.501,65
TOTAL 716.018.380,00 716.018.380,00

Se confirma el hecho de que los criterios de compensación han sido

los más adecuados respecto al bajo nivel de recaudaciones de los
municipios más pobres y pequeños, siendo que el municipio de Santa
Cruz recauda en proporción más que los otros de los otros
departamentos.
El criterio de aporte departamental al Producto Interno Bruto

(PIB): Es importante que se tome en cuenta la distribución espacial
de la actividad económica en los diferentes departamentos en Bolivia,
puesto que uno de los hechos más destacados es el de los
desequilibrios regionales como está establecido entre los
departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, donde se
encuentra el 73,75% del PIB nacional (Campero y Carvajal, 2005),
claramente el crecimiento de la economía general y sectorial prima
sobre el desarrollo regional estructurado, que debería ser un objetivo
a ser alcanzado.
Para hacer operacional este criterio, se toma el aporte porcentual del

PIB de cada uno de los departamentos. A continuación, como una
regla de igualación, se establece la inversa de este indicador, el cual
nuevamente se vuelve a normalizar. A continuación, al igual que en el
criterio anterior, realizamos una asignación de 50% de la proporción
de la inversa normalizada del aporte porcentual del PIB de cada uno
de los departamentos, más un 50% de la proporción de población
departamental.
El indicador que se obtiene debe ser multiplicado por el ingreso total

asignado a los departamentos del país.
Los resultados establecidos en el cuadro muestran una asignación

equitativa del total de los recursos departamentales, ya que todos los
departamentos, a excepción de Tarija, reciben un monto per cápita
muy similar, o mayor, al asignado sólo por la utilización de la
población como único criterio de asignación.

Censo 2001 antes de la per Cápita después de laper Cápita Aporte al PIB Ajustado
Ley 3058 $us. Ley 3058 $us. y Población $us
Departamentos
Tarija 391.226 77.913.987 199,15 104.962.862 268,29 35.282.147,3 90,18

Pando 52.525 6.592.937 125,52 29.507.121 561,77 27.727.881,6 527,90
Santa Cruz 2.029.471 37.417.973 18,44 60.332.156 29,73 71.217.829,5 35,09
Oruro 391.870 8.708.840 22,22 31.623.023 80,70 35.173.719,1 89,76
Cochabamba 1.455.711 29.308.585 20,13 52.222.768 35,87 59.218.153,4 40,68
La Paz 2.350.466 22.352.996 9,51 45.267.179 19,26 79.771.479,9 33,94
Beni 362.521 11.226.531 30,97 34.140.715 94,18 34.876.518,7 96,21
Chuquisaca 531.522 10.997.959 20,69 33.912.142 63,80 38.743.058,8 72,89
Potosí 709.013 10.602.730 14,95 33.516.914 47,27 43.474.091,9 61,32
Total 8.274.325 215.122.538 26,00 425.484.880 51,42 425.484.880,0

El cálculo ajustado por población y aporte al PIB de las transferencias
del IDH, para los municipios capitales de departamento, nos muestra
los siguientes resultados:

Aporte al PIB
Sucre 53.133.752,00 246,24 65.034.344,14 301,39

La Paz 105.191.560,00 132,60 79.430.863,92 100,13
Cochabamba 71.331.751,00 137,97 76.462.967,29 147,89
Oruro 67.572.611,00 335,34 64.214.150,10 318,67
Potosí 26.885.216,00 185,34 61.099.424,47 421,21
Taríja 69.203.123,00 450,96 61.563.951,23 401,18
Santa Cruz 151.677.894,00 133,58 108.208.975,00 95,29
Trinidad 28.985.778,00 362,49 57.802.812,55 722,87
Cobija 55.851.520,00 2.501,86 56.015.716,31 2.509,22
TOTAL 629.833.205,00 629.833.205,00

El criterio de aporte al PIB muestra nuevamente que la redistribución

compensatoria es la adecuada como factor de igualación.
Por todo lo expuesto, es un error establecer que existen

exageraciones en las asignaciones a los departamentos más pobres y
deprimidos del país, ya que como se ha demostrado, es la única
manera en la que éstos puedan desarrollarse en el tiempo, y alcanzar
niveles de igualación con respecto a los otros departamentos.
V
Descentralización y Crédito Público
El capítulo realiza un análisis de las reglas de disciplina fiscal

subnacional, teniendo en cuenta los criterios de sostenibilidad,
entendidos como aquellos que van en contra del sobreendeudamiento
y los presupuestos abiertos; y las razones por las que el Gobierno, a
través del Ministerio de Hacienda, debe intervenir en la normativa y el
control de la gestión del endeudamiento subnacional. Se realiza
también un análisis del Programa de Readecuación Financiera (PRF), y
la evolución de los indicadores de servicio y stock de la deuda pública
subnacional para mostrar las experiencias de sobreendeudamiento
municipal.
Disciplina fiscal:
Los cambios estructurales de un proceso de descentralización

típicamente tienen restringido el poder de prestarse y una limitada
fuente propia de recursos para asegurar mayor endeudamiento como
una regla de disciplina fiscal.
Una efectiva descentralización requiere de una disciplina

presupuestaria como restricción en el ámbito subnacional. Ésta
significará que el gobierno subnacional deba mantenerse con sus
recursos y transferencias y no depender del gobierno central para
cubrir su déficit o repagar sus deudas.
Una disciplina presupuestaria es posible, siempre y cuando ciertos

servicios básicos sean provistos (salud, educación, programas de
acceso y permanencia, operación y mantenimiento de la maquinaria,
entre otros) y los riesgos de incumplir con los mismos sean conocidos.
Por lo que la disciplina fiscal será alcanzada solamente si aquellos que
toman los riesgos, y fallan en la provisión de los servicios, se atienen
a las responsabilidades de pagar el precio por los errores, esto sucede
principalmente sobre los servicios que son prestados de manera
cotidiana.
La preocupación fundamental entre los gobiernos centrales es el

impacto desestabilizador de la descentralización fiscal, especialmente
sobre el excesivo endeudamiento subnacional, establecimiento de
índices máximos sobre el servicio de la deuda y sobre el stock, de
20% y 200%, respectivamente.
La preocupación radica en el hecho de que la descentralización

permitirá, sino incentivará, a los gobiernos subnacionales a gastar
más de lo que pueden sostener sus ingresos, forzando a los gobiernos
centrales asumir déficit para rescatar los excesos locales.
Usualmente, este comportamiento aparece en al menos dos
circunstancias que no se encuentran directamente relacionadas:
poder de coordinación fiscal muy débil, que no permitirá o no puede
imponer disciplina presupuestaria sobre los gobiernos subnacionales;
y por otro lado, estos gobiernos reciben recursos mediante convenios
subsidiarios, siendo la decisión de endeudamiento establecida a
escala nacional.
Por lo anterior, existe la necesidad de tener control local de los

recursos que pueden ser usados para asegurar el repago de la deuda,
pero tienen restricciones de dos tipos:
1) Los sistemas de recaudación subnacional son usualmente
insuficientes, y para alcanzar las responsabilidades de gasto
establecidas por el gobierno central dejan exhausto el presupuesto,
con el añadido de la imposibilidad de incrementar los impuestos para
poder incrementar los gastos, por lo que al final reducen la habilidad
de los gobiernos subnacionales a poder prestarse más recursos.
2) Los gobiernos subnacionales, aún teniendo las suficientes
garantías reales, activos fijos por excelencia, no pueden disponerlos o
utilizarlos por restricciones legales.
El impacto de la descentralización sobre la capacidad para

endeudarse tiene que ver con cómo los recursos son asignados a los
gobiernos subnacionales y cómo son equilibrados contra las
responsabilidades de gasto. Existen varios factores que afectan su
disponibilidad para alcanzar ambos elementos: en lo operacional, el
tamaño de las transferencias y su tamaño relativo respecto a las
recaudaciones subnacionales, lo cual da una idea clara de cuán
dependientes del Gobierno son; el tamaño de las transferencias que
se encuentran comprometidas (SUMI, SMGV, HIPC); las fuentes de
recaudaciones legalmente disponibles para los gobiernos
subnacionales, las recaudaciones potenciales y la capacidad de éstos
de utilizar las recaudaciones para propósitos generales antes que
particulares; la flexibilidad de los gobiernos subnacionales de
establecer las tasas y cargos, y definir las bases impositivas; y por
último, el riesgo tanto institucional como político, al cual están
sujetos, tanto las transferencias fiscales como las recaudaciones, esto
ante la eventualidad de cambios que puedan afectar de manera
fundamental la estabilidad de las finanzas subnacionales; respecto al
gasto, el grado de discrecionalidad del gasto, el tamaño y tipo de
gasto obligatorio, y los impactos de la obligatoriedad sobre el futuro
de la flexibilidad de los presupuestos; el grado de flexibilidad del
gobierno subnacional de ajustar su presupuesto ante eventualidades
del ciclo económico o en respuesta a los cambios que puedan
producirse localmente, por ejemplo, el congelamiento de los
impuestos, tanto de vehículos automotores como de bienes
inmuebles; y por último, los factores, tanto demográficos como
económicos, que determinarán la demanda de servicios, y la
capacidad de las localidades de controlar y planear estos elementos.
En la medida en que los gobiernos subnacionales sean vistos
autosostenibles en sus actividades de financiamiento, en mayor
medida los elementos planteados arriba serán fundamentales para un
desarrollo armónico de sus finanzas.
La disciplina fiscal de los gobiernos subnacionales depende en gran

medida de las relaciones que tiene con el gobierno central. Si el
subnacional tiene una gran autonomía y si el central no permite que
exista un descalabro financiero, se crean situaciones que provocan
problemas de selección adversa y de moral hazard.
La selección adversa aparece cuando existe asimetría en la

información, o cuando la toma de una decisión de endeudamiento
implica la creación de incentivos perversos al no revelar la
información completa para obtener de todas maneras el préstamo.
Los gobiernos subnacionales tienen un incentivo muy grande a
ocultar la información negativa acerca de sus finanzas a los
potenciales inversores.
Las asimetrías de información, común en todos los mercados, deben

ser mitigadas a través de legislación, regulación y desarrollo
institucional.
El moral hazard se hace presente cuando una jurisdicción local con

privilegios de endeudamiento necesita mantener su disciplina fiscal
para retener un adecuado rating crediticio y satisfacer cualquier
escrutinio de los prestamistas. De todas maneras, cuando existe una
promesa, ya sea explícita o implícita de rescate de parte del gobierno
central, los costos del incumplimiento son transferidas al central, y
ninguno ni el prestatario ni el prestamista enfrenta las consecuencias
del incumplimiento del prestatario. Con las penalidades retiradas los
costos de una inadecuada disciplina desaparecen, entonces el
sobreendeudamiento y la sobreejecución del gasto son
comportamientos racionales, tanto para el prestatario como para el
prestamista.
Las preocupaciones acerca del moral hazard están asentadas en las

ambigüedades en el relacionamiento entre el gobierno central, los
gobiernos subnacionales y los potenciales prestamistas; algunas
veces, el Gobierno relaja las restricciones presupuestarias
subnacionales, permitiendo y alentando el gasto excesivo. Los
prestamistas basan sus decisiones de inversión sobre la factibilidad
financiera de los gobiernos subnacionales, a los cuales van a prestar
recursos. Debido a la incertidumbre sobre el flujo de recaudaciones y
el poco conocimiento acerca de la solvencia del gobierno subnacional,
los prestamistas buscan una garantía soberana. El sector financiero
privado, al igual que los prestamistas multilaterales como bilaterales,
establece como un requisito básico, para los préstamos
subnacionales, garantías soberanas. Todos ellos saben muy bien que
en la medida que exista una garantía soberana, el crédito tiene un
riesgo muy bajo de no repago.
Si pasadas intervenciones del gobierno central han establecido

precedentes para futuras intervenciones, el ciclo es muy difícil de
romper.
Los desafíos que presenta el moral hazard son confrontados desde el

principio de un proceso de descentralización, por el hecho de que las
autoridades subnacionales no tienen el control total de los gastos
locales, y siempre es esperada la ayuda del gobierno central para
resolver los gastos no cubiertos. Como resultado, la secuencia en la
asignación de responsabilidades y recursos, además de la aplicación
de restricciones apropiadas, son muy a menudo deficientes.
Un gobierno central que tiene una historia de rescate de gobiernos

subnacionales está enviando implícitamente un mensaje que
intervendrá en el futuro. Cambiar esta percepción puede ser muy
difícil, debido a que las causas para la intervención están muy
enraizadas en los sistemas, tanto políticos como financieros. En
teoría, la intervención puede ser diseñada de tal manera que los
gobiernos subnacionales compartan el costo del incumplimiento. De
todas maneras, convencer a los prestamistas o inversores de que los
subnacionales necesitan de solvencia para tener acceso a los
mercados de crédito requiere de una política consistente y sostenida
de no intervención de parte del gobierno central.
En regímenes débiles e inestables, la no intervención causada por

problemas de insolvencia subnacional podrían no ser políticamente
sostenibles.
La necesidad que tienen los gobiernos centrales de intervenir está

basada en: poner en peligro la prestación de los servicios que ofrece;
crear distorsiones en el sistema financiero incrementando los costos
de los préstamos; reducir la credibilidad financiera del gobierno
central; y por último, afectar la estabilidad macroeconómica en
general.
Las presiones por parte de los prestamistas de condicionar los

préstamos subnacionales a la garantía del Gobierno refuerza la
percepción histórica de la dependencia de las autoridades
subnacionales del gobierno central.
Mitigar los efectos del moral hazard dependerá de la efectividad de la

disciplina del mercado crediticio respecto a la credibilidad local, el
cual está en función de la transparencia de la administración
financiera, la disponibilidad de recursos relativos a las asignaciones
de gastos, y del ambiente político reinante.
Un aspecto fundamental para mitigar los incentivos al no repago de
las deudas tiene que ver con la autorregulación que tiene que existir
en el gobierno central, especialmente en lo que se refiere a la
discrecionalidad en la reprogramación de deudas de los gobiernos
subnacionales, ya que no sólo profundiza el moral hazard, sino que
además provoca que la deuda original se vea incrementada por la
ampliación de los años de la reprogramación haciendo aún más
inviable al gobierno subnacional, puesto que se resuelve el problema
de corto plazo, pero no así el problema de la carga del
endeudamiento existente.
Las reglas de sostenibilidad fiscal: (Reglas de presupuesto equilibrado

e índices de endeudamiento)
Las reglas han sido producto de procesos discrecionales, donde el

sesgo hacia el déficit surgió por la lucha por alcanzar objetivos de
crecimiento en un contexto donde los flujos de capital eran variables
y totalmente especulativos, con el añadido de unos precios de las
materias primas que también han tenido una volatilidad muy grande,
provocando que los procesos de crecimiento se vuelvan procesos de
recesión y de inestabilidad fiscal muy grandes, de aquí nace la
necesidad de establecer reglas de sostenibilidad fiscal.
La reputación de prudencia y disciplina fiscal adquirida durante un

largo período de tiempo, con frecuencia en un contexto basado en las
reglas, hace innecesario el cumplimiento de las reglas de disciplina
fiscal, aspecto que es muy raro o inexistente en nuestros países.
Las críticas al establecimiento de reglas de disciplina fiscal, por su

propia naturaleza de imposición, invitan al abuso y han sido
consideradas ineficaces. El fenómeno anterior, claramente ha
inducido a un comportamiento poco transparente en una buena
medida a través de prácticas presupuestarias (definición de gastos
elegibles) y contables creativas (definiciones de Deuda Flotante y
Deuda de Largo Plazo) encaminadas a evadir las reglas.
Ley de Gasto Municipal (Ley Nº 2296) :
El artículo 2 de la Ley 2296 establece las siguientes definiciones a ser

aplicadas:
Gastos de funcionamiento: Son gastos destinados a financiar las

actividades recurrentes para la prestación de servicios
administrativos, entendiéndose como tales el pago de servicios
personales, obligaciones sociales, impuestos, transferencias
corrientes, compra de materiales, servicios, enseres e insumos
necesarios para el funcionamiento exclusivo de la administración del
Gobierno Municipal. Comprende también los pasivos generados o el
costo financiero por contratación de créditos en gastos incurridos.
Existe una distorsión muy importante al incluir, dentro de los gastos
corrientes, los pasivos generados o el costo financiero por
contratación de créditos en gastos incurridos, ya que están
destinados a proyectos de inversión por lo que su definición debería
ser cambiada a gastos de capital, que es el pago por una inversión
que fue realizada.
Gastos de inversión: Son todos los gastos destinados a la Formación

Bruta de Capital Físico de Dominio Público constituido por el
incremento, mejora y reposición de capital, incluyendo los gastos de
preinversión y supervisión. Comprende también, como gasto elegible,
los intereses y/o amortización de deuda pública interna y/o externa, y
otros pasivos financieros cuando sean generados por gastos en
proyectos o programas de inversión pública. También serán
considerados los gastos en los que tiene que incurrir el gobierno
municipal para el mantenimiento de los bienes y servicios de su
competencia. Asimismo, los pasivos generados o el costo financiero
por contratación de créditos en gastos incurridos en mantenimiento.
No incluyen los gastos administrativos del gobierno municipal y se
excluyen todos los gastos por concepto de servicios personales.
Si bien, en el presente artículo se prohíben los gastos por concepto de

servicios personales, de todas maneras son realizados, por el hecho
de que se define como gasto elegible a la remuneración dentro de los
proyectos de inversión, que si bien no son pagos por servicios
personales, sí son por pagos de remuneraciones atribuidas a
inversiones (partidas presupuestarias 252,258, entre otros). Lo
anterior distorsiona el concepto de inversión, porque se están
incluyendo, de todas maneras, recursos corrientes en esta
denominación, y provocando incentivos perversos para el incremento
de gasto corriente camuflado como gasto de capital, mediante la
creación de proyectos de fortalecimiento institucional, que pueden
hacer insostenible el presupuesto por el uso de recursos que
corresponden a endeudamiento para proyectos en gasto corriente.
El artículo 3 de la Ley 2296 establece el Límite al Gasto de

Funcionamiento determinándose lo siguiente:
Se establece como porcentaje máximo para el Gasto de

Funcionamiento el 25%, que para fines de cálculo se aplica sobre el
total de los ingresos de las siguientes fuentes:
recursos de coparticipación tributaria, ingresos municipales propios y
recursos de la cuenta especial del Diálogo 2000. Para financiar los
gastos de funcionamiento, sólo se pueden utilizar los ingresos
municipales propios y los recursos de la coparticipación tributaria.
Los recursos del alivio de la deuda (HIPC II) y los del Fondo Nacional
de Inversión Productiva y Social (FPS) se regulan por lo determinado
en la Ley No2235, de 31 de julio de 2000, del Diálogo Nacional, por lo
tanto, no puede destinarse a gastos de funcionamiento del gobierno
municipal, definido anteriormente.
El porcentaje asignado del 25%, como tope máximo a los gastos de

funcionamiento, ha provocado una vez más un incremento muy
importante de los gastos corrientes, puesto que en el cálculo al incluir
los recursos de coparticipación tributaria se está sobregirando su uso,
ya que éstos tienen asignaciones claras sobre los gastos, que en su
mayoría no son corrientes (servicio de la deuda municipal y
competencias definidas dentro de proyectos de inversión). En
resumen, lo que se está provocando con esta legislación es que exista
un sobregiro en gasto corriente, provocando, principalmente, el no
pago de muchas obras de inversión, ya que el gasto corriente es
recurrente en un 90% de las veces.
Una propuesta de corrección a esta distorsión es la inclusión en el

cálculo del porcentaje de los gastos de funcionamiento los ingresos
por IDH, siendo importante también el cambio del porcentaje, ya que
sólo entre el pago del servicio de la deuda y las competencias
asignadas municipales aproximadamente el 80% de los está
comprometido, por lo que un porcentaje adecuado a los gastos de
funcionamiento debería estar alrededor de no más del 20% de esta
nueva base de cálculo.
Ley del Diálogo Nacional 2000 (Ley Nº 2235) :
El artículo 8 de la Ley 2235 establece los recursos de la cuenta

especial Diálogo 2000:
Los recursos que el Estado dejará de pagar por efecto del alivio de la
deuda externa a que accede el país en el marco de la iniciativa
internacional de alivio de la deuda para los países pobres altamente
endeudados, se constituirán en recursos especiales para la reducción
de la pobreza, los cuales sólo podrán utilizarse de acuerdo a las
disposiciones establecidas en la presente Ley.
Estos recursos, una vez realizada la apropiación para el Fondo

Solidario Municipal para la Educación Escolar y Salud Públicas,
establecidos en el artículo 7 de la presente Ley, serán depositados por
el TGN en una cuenta especial de recursos del Diálogo 2000 en el
Banco Central de Bolivia, con los mismos montos de los pagos por
amortización de capital e intereses que correspondían a los convenios
de préstamos aliviados.
El principal problema de esta iniciativa es que las obligaciones de la

deuda externa han sido transformadas en deuda interna, aunque se
debe reconocer la importancia fundamental de los recursos para la
inversión social, que antes de esta Ley eran mínimos, por no decir
inexistentes.
Para que las reglas sean efectivas, se deben establecer normas de

transparencia y otras características, a menudo en concordancia con
leyes de responsabilidad fiscal, donde se tomen sanciones claras
contra los responsables del manejo de la sostenibilidad fiscal, en otras
palabras internalizar en los agentes públicos la externalidad de la
sostenibilidad fiscal.
Desde Kydland y Prescott (1977), ha sido demostrado que las políticas

basadas en el cumplimiento de reglas de sostenibilidad fiscal son
superiores a un enfoque discrecional, puesto que éste último no tiene
concordancia a lo largo del tiempo, pues las políticas anunciadas
previamente no han sido cumplidas una vez que han sido elegidas.
Es importante señalar que las decisiones de priorización del gasto y la

estructura tributaria deben estar sujetas al debate en el Congreso,
pero no así el equilibrio presupuestario o el nivel de gastos, los cuales
deben estar previamente determinados por las reglas de disciplina
fiscal.
Cuando existen gobiernos centrales que no realizan operaciones de

salvataje financiero a los gobiernos subnacionales, la adopción de
reglas fiscales crea una reputación que permitirá el acceso a recursos
de los mercados financieros privados, bilaterales y multilaterales.
La regla del presupuesto equilibrado deberá ser aplicada una vez

hayan sido alcanzados los límites establecidos para los coeficientes
de endeudamiento.
En la medida que la actuación del gobierno central sea mínima en la

decisión de la ejecución del gasto, mayor se hace la necesidad de
tener reglas de disciplina fiscal, más aún en procesos de
descentralización profunda, para de esta manera compensar el riesgo
moral que puede darse entre los gobiernos subnacionales de incurrir
en incrementos desmedidos de sus déficits, que además provocarán
un incremento de los costos de endeudamiento del resto del sistema
subnacional.
Una condición esencial para el buen funcionamiento de las reglas

subnacionales es que la existencia de equilibrios horizontales
(departamentos) se contrarresten ampliamente con mecanismos de
compensación de transferencias entre los gobiernos subnacionales;
las compensaciones deben tener bien identificadas las necesidades
de gasto y las capacidades de recaudación en cada gobierno, en
concordancia con las competencias y las fuentes de ingresos. Es
importante que las reglas de disciplina fiscal sean consideradas como
un complemento a la política de compensación. (ver Capítulo IV)
En la teoría del diseño de reglas fiscales existen dos enfoques para su

aplicación:
El enfoque autónomo (de abajo para arriba): Implica la iniciativa de

establecer reglas que provienen de los propios gobiernos
subnacionales. Este fenómeno se hace presente en aquellos
gobiernos donde el acceso a los mercados financieros es expedito y
es la única fuente para hacer frente a sus necesidades de
financiamiento, y sólo en muy raras ocasiones el gobierno central ha
tomado acciones de rescate a éstos, siendo ésta la génesis para
mantener una calificación crediticia favorable en los mercados
financieros.
El enfoque coordinado (de arriba para abajo): Es cuando todos los

gobiernos subnacionales están sujetos a reglas fiscales uniformes
para garantizar un grado de disciplina fiscal bajo la supervisión del
gobierno central. A diferencia del enfoque autónomo, estos gobiernos
subnacionales tienen un pasado de rescates financieros y de una
garantía explícita o implícita del gobierno nacional de que los
rescatarán cuando surjan los problemas.
Claramente, la diferencia fundamental entre estos dos enfoques es la

disposición explícita o implícita del gobierno central de rescatar a los
gobiernos subnacionales en problemas.
En vista de que el enfoque coordinado crea incentivos perversos para

beneficiarse sin asumir carga alguna, es que se hace fundamental la
creación de sanciones cuando existe este incumplimiento de las
reglas fiscales.
Es por esto, que se hace imprescindible la aplicación de normas de

transparencia , ya que, cuando se establecen reglas de política fiscal,
se exacerban las presiones por adoptar prácticas presupuestarias y
contables, además de procedimientos operativos creativos
(devengamiento hasta bien entrado el siguiente año de presupuesto,
y la definición de proyectos de continuidad y proyectos nuevos) para
poder cumplir de manera formal, pero no de hecho, con los
indicadores de desempeño programados con anterioridad.
Por otro lado, se debe tomar muy en cuenta el proceso

presupuestario, ya que en la medida en que el mismo sea anual, la
política y compromiso de disciplina fiscal no se hará evidente, por lo
que la implantación de presupuestos plurianuales fomentará la
disciplina entre las autoridades encargadas de formular las políticas y
además asegurará que ésta se hace responsable del cumplimiento de
las metas presupuestarias y por ende de las reglas fiscales, aunque
desde un punto de vista puramente político puede afectar
profundamente la credibilidad hacia las autoridades subnacionales, en
la medida en que puedan dictar en los siguientes años medidas
antipopulares, como son la subida de los impuestos.
Un elemento fundamental es la autoridad que hace cumplir las reglas

establecidas, así como los requisitos de transparencia asociados. En
la mayoría de los casos, en América Latina, esta función la
desempeñan las contralorías, responsables ante el Poder Legislativo,
mientras que el arbitraje y la decisión final recae sobre el Poder
Judicial.
Un problema que surge en estos niveles de supervisión y sanciones es

el de la falta de competencia técnica de estas entidades para la
evaluación correcta del cumplimiento de las reglas fiscales, por lo que
se hace necesaria la creación de estamentos al interior de estas
entidades con la especialización suficiente para poder brindar los
elementos necesarios para tomar las acciones correctas.
Por lo anterior, la descentralización requiere que los gobiernos

subnacionales ejerciten una disciplina fiscal férrea, y que su posición
fiscal sea monitoreada de manera efectiva. Entonces, la
descentralización debe incluir reglas firmes, además de incentivos
muy fuertes para la prudencia en la administración del gasto y el
endeudamiento. Mientras que estas nociones son conceptualmente
muy claras, en la práctica el cumplimiento de reglas e incentivos
tiene un alto contenido de decisiones políticas, es decir, que es muy
importante el compromiso que tengan los alcaldes y prefectos para
mantener una estabilidad fiscal dentro de sus instituciones.
Endeudamiento prefectural y municipal:
Crédito Total obtenido por la Prefecturas, 2000 - 2004

(en miles de $us)
Prefectura Monto Porcentaje
Chuquisaca 9.941 9,01%

La Paz 26.783 24,27%
Cochabamba 15.339 13,90%
Oruro 5.452 4,94%
Potosí 11.607 10,52%
Tarija 2.164 1,96%
Santa Cruz 34.454 31,22%
Beni 2.666 2,42%
Pando 1.941 1,76%
TOTAL 110.347 100,00%
Fuente: "Elementos para la Formulación de una
Política de Crédito Subnacional en Bolivia",PADEP - GTZ, Enero 2006.
 La característica fundamental del endeudamiento prefectural
radica en la concentración del endeudamiento en las
prefecturas del eje troncal, que básicamente tiene que ver con
su mayor capacidad financiera para el endeudamiento, aspecto
que debe ser cuidado de ahora en más, debido al fuerte influjo
de recursos del IDH a todas las prefecturas.
 El endeudamiento prefectural es bajo respecto a la nueva

capacidad de apalancamiento debido a los nuevos recursos IDH.
 Existen incentivos muy importantes a mayor endeudamiento

prefectural, por lo que es importante la aplicación de medidas
de disciplina fiscal.
Endeudamiento Municipal, 2000 - 2004

(en miles de $us)
Municipio Monto
Cochabamba 59.676
La Paz 50.519
Santa Cruz 23.719
El Alto 16.475
Trinidad 9.827
Sucre 6.109
Quillacollo 5.536
Riberalta 4.144
Potosí 4.049
Bermejo 3.517
Tarija 3.115
Oruro 2.863
TOTAL 189.549
Fuente: "Elementos para la Formulación de una
Política de Crédito Subnacional en Bolivia",PADEP - GTZ, Enero 2006.
 Concentración en los municipios capitales de departamento y

en especial en los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz. Siendo superior respecto al endeudamiento prefectural.
 Dentro de la composición del endeudamiento municipal es muy

importante el financiamiento interno, producto de la
consolidación de la deuda flotante de años pasados, en especial
con contratistas y proveedores.
 Producto de las experiencias de sobreendeudamiento municipal

existe un mayor control y coordinación con el Ministerio de
Hacienda, basado en la experiencia del PRF.
 Al igual que las prefecturas, los municipios tienen incentivos
muy importantes para incrementar el endeudamiento, producto
de un mayor nivel de ingresos provenientes del IDH.
Razones de intervención del gobierno central en la gestión del

endeudamiento subnacional:
1) Existe la garantía implícita y explícita del endeudamiento

subnacional por parte del gobierno central. (Convenios de
Subrogación de Créditos desde el Ministerio de Hacienda hacia
los gobiernos subnacionales y Certificación de Inicio de
Operaciones de Crédito Público, extendido por el Viceministerio
del Tesoro y Crédito Público)
2) No existe una política y una normativa adecuada para

establecer un sistema de gestión de endeudamiento
subnacional.
3) No existe el compromiso político de los gobiernos

subnacionales, en general, de mantener una disciplina en el
marco del financiamiento, tanto interno como externo (la
experiencia del PRF es una señal muy clara del fenómeno
explicado).
4) Ante un escenario de autonomías departamentales se hace

necesaria la implantación de lineamientos de control en el
proceso de diseño e implementación de los presupuestos
subnacionales, con el objetivo de preservar la política y
estabilidad macroeconómica.
5) Cualquier endeudamiento subnacional directo debe contar

necesariamente con las garantías suficientes, las cuales deben
estar basadas en los recursos disponibles y la capacidad de
pago del gobierno subnacional, siendo importante la evaluación
del gobierno central de estas variables.
6) El Ministerio de Hacienda debe ser la institución que realice el

establecimiento y control de una política de endeudamiento
subnacional, además de una política explícita de asignación de
recursos destinados al crédito subnacional.
7) La reasignación de pasivos a los gobiernos subnacionales en la

práctica no puede ser realizada, puesto que los acreedores
(especialmente multilaterales) no están dispuestos a modificar
el estatus de las garantías soberanas, por lo que una vez más el
Ministerio de Hacienda debe asegurar las fuentes subnacionales
para el repago de las deudas contratadas.
8) Es fundamental la implementación de una Ley de
Responsabilidad Fiscal con los lineamientos que serán
establecidos a continuación.
Lineamientos de disciplina fiscal:
La necesidad de proponer lineamientos de disciplina fiscal para los

gobiernos subnacionales radica fundamentalmente en los cambios
importantes que se están produciendo en dos sentidos: Mayores
asignaciones de recursos, vía transferencias (IDH), a los gobiernos
subnacionales; y la profundización de los movimientos de
descentralización de los gobiernos subnacionales.
Lo anterior está creando situaciones mediante las cuales el

desenvolvimiento de los gobiernos subnacionales puede ser más
discrecional, provocando potenciales desajustes de administración
financiera que deben ser evitados.
Lineamientos generales:
El principal objetivo de una política de disciplina fiscal es el de no

sobre-utilizar el mercado común del crédito, además de lograr un
acuerdo con los gobiernos subnacionales que sea consistente en el
tiempo de seguir reglas de prudencia fiscal, lo cual implica mantener
la misma política, aún si existen cambios al interior de un gobierno
subnacional.
La política de disciplina fiscal está en la búsqueda de anular los

efectos de políticas fiscales insostenibles que pueden ser resumidas
en cuatro:
1) Poner en peligro la provisión de los servicios básicos: agua, recojo
de basura, desayuno escolar, etc.
2) Crear distorsiones en el sistema financiero.
3) Mantener la solvencia y credibilidad del gobierno central.
4) Mantener la estabilidad macroeconómica en general. Teniendo en
cuenta que el rescate del gobierno central no es una opción, porque
se crea una táctica apropiada del fiscalismo populista.
Además, debe promover un comportamiento fiscal apropiado,

estableciendo incentivos y sanciones al seguir o no las reglas.
Por otro lado, debe contener restricciones legales al propio

comportamiento fiscal de los gobiernos centrales, como una forma de
ser prudentes, fiscalmente hablando.
Por lo que, las razones para la estructuración de una política de

disciplina fiscal son:
 Para un gobierno central, el controlar sus impulsos de tener
déficit excesivos, además de comprometerse a seguir reglas de
prudencia fiscal a través del tiempo con futuros gobiernos
subnacionales.
 Para un grupo de gobiernos subnacionales realizar y obligarse a

un acuerdo mutuo que cada uno de ellos no permita tener este
tipo déficit, además de tener el compromiso de coordinar con
los diferentes gobiernos locales (no permitir la existencia de
estrategias de Free Riders mediante una estrategia de juego del
dilema del prisionero, donde todos salen perdiendo sino
coordinan el seguir la regla de disciplina fiscal).
En la estructuración de esta política se debe tener mucho cuidado

respecto a los problemas de agente-principal que se puedan
presentar: Los gobiernos subnacionales tienen el incentivo de no
repago, ya que los gobiernos nacionales los rescatarán; no mostrar o
revelar ciertas características de sus finanzas (verdadera deuda
flotante, entendida como el devengado no pagado en la gestión a la
que corresponde); y, los problemas de colusión entre el prestatario y
el prestamista o inversor.
La normativa debe tener las siguientes características generales:
Deben existir instituciones (Viceministerio del Tesoro y Crédito Público

- VTCP) que restrinjan los déficit subnacionales, previniendo los
mismos por adelantado y/o imponiendo penalidades extra que tengan
efectos más rápidos que las consecuencias de un manejo fiscal
imprudente.
Instituciones que restrinjan a los gobiernos federales de embarcarse

en déficit insostenibles, además de mitigar las consecuencias de
excesos fiscales provocados por los gobiernos subnacionales. (Steven
B. Webb, 2004).
La efectividad de una norma depende casi totalmente del pacto fiscal

que debe existir entre los gobiernos subnacionales, el gobierno
central y los sectores políticos de influencia dentro del país.
En la medida que los déficit y las deudas aparecen de decisiones

conjuntas entre los gobiernos y sus fuentes crediticias, en base a las
expectativas ex/ante de qué pasará con el deudor y el acreedor si
falla el repago de una deuda, deben existir restricciones ex/ante
tratando que no existan consecuencias ex/post, sino ejercer sanciones
ex/post.
Lineamientos específicos:
Para entender la naturaleza de los lineamientos específicos deben

existir controles ex/ante y sanciones ex/post, para que se eliminen
totalmente los incentivos a sobreendeudarse y mantener una
disciplina fiscal férrea.
La necesidad de contar con los controles ex/ante radica en el hecho

de que los gobiernos subnacionales buscarán cumplir de cualquier
manera todos los requisitos para poder obtener nuevas fuentes de
ingreso, ya sea de financiamiento o la autorización del cobro de
nuevos impuestos; una vez que han sido cumplidos existe el incentivo
potencial de no seguir actuando de manera responsable en la
continuidad del cumplimiento de los requisitos; por ejemplo, el
cumplimiento de los indicadores de endeudamiento, los cuales
pueden incrementarse por encima de los que establece la legislación
una vez que fue obtenida la autorización de financiamiento externo.
Además, producto de este comportamiento, se deben establecer
sanciones o incentivos, dependiendo del caso ex/post para que la
sostenibilidad de las acciones de endeudamiento, principalmente,
sean sostenibles a través del tiempo, y la salud financiera de los
gobiernos subnacionales esté garantizada.
Controles Sanciones
Ex/Ante Ex/Post
1)Sistemas de 1)Intervención a
Información sus Sistemas de
Expeditos. Información.
2)Metas de Deuda 2)Obligatoriedad,
Flotante. No existe mediante el
3)Límites de rescate por Fondo de
Endeudamiento. Insolvencia y un
4)Controles en la parte del Fondo de Garantía
estructuración de Gobierno con los recursos
los presupuestos. de transferencias,
5)Creación de un Central. para asegurar el
Fondo de servicio de la
Insolvencia. deuda.
6) Presentación 3)Uso del Fondo
de Estados de Insolvencia,
Financieros para inversiones
auditados, por adicionales para
auditor externo, los que han
antes del 31 de cumplido con los
marzo de cada controles ex/ante.
año. 4)Congelamiento
de Cuentas.
Sistemas de información: Se debe establecer un sistema en línea

de las principales operaciones que realizan los gobiernos
subnacionales, especialmente las referidas al flujo de caja diario, con
sus respectivas sub-cuentas, con el objetivo de no permitir sobregiros
de las mismas que no correspondan al gasto que se está realizando, y
de esta manera no permitir el incremento de la deuda flotante,
además que cualquier sobregiro debe ser autorizado por el VTCP, si
correspondiera.
Metas de deuda flotante: Se entenderá como deuda flotante el

devengado no pagado en una gestión específica, más todas las
deudas atrasadas de años pasados también serán contabilizadas
como deuda flotante. Las metas de deuda flotante no podrán ser
mayores al 15% del total de los ingresos corrientes recurrentes hasta
un mes antes del cierre fiscal, puesto que hasta ese punto ya se
habrá ejecutado cerca al 85% de los ingresos corrientes recurrentes, y
los saldos en caja hasta fin de año permitirán que esta deuda pueda
ser honrada, empero, en ningún caso, ésta debe superar el límite
anteriormente citado. Puesto de otra manera, los gobiernos
subnacionales no podrán devengar más allá del 15% de las
obligaciones presupuestadas después del mes de noviembre de cada
año. Este factor es de relevancia fundamental debido al hecho de que
no existe ningún mecanismo de control a este tipo de
endeudamiento, que si bien tiene características de corto plazo, la
acumulación del mismo tiene consecuencias de desequilibrio fiscal
permanente, aunque es muy simple este tipo de financiamiento,
puesto que el acreedor es el que paga los costos financieros de los
Límites de endeudamiento: Existirán dos límites al

endeudamiento, uno sobre el servicio y otro sobre el stock de deuda
total.
El límite sobre el servicio de la deuda del 20% está creando incentivos

perversos a los gobiernos departamentales y municipales porque son
superados constantemente, lo que está produciendo una presión
sobre el gobierno central a renegociar o reprogramar los servicios de
la deuda; produciéndose un incremento en los costos de los
financiamientos ya contraídos, y simplemente ampliando el plazo
para que el servicio de la deuda sea insostenible, por lo que es
importante que se analice la pertinencia del presente límite, y la
búsqueda de un indicador más adecuado para poder evaluar la
sostenibilidad del servicio de la deuda. El porcentaje del servicio de la
deuda de un gobierno subnacional tipo (municipio de La Paz), dentro
del gasto en el presupuesto total, es de alrededor del 30 al 35%,
siendo que su contraparte en el lado de los ingresos tiene un destino
definido previamente, por lo que no podría ser financiado por los
ingresos corrientes. Un aspecto que debe ser incluido en el cálculo de
este indicador debería ser, de todas maneras, los nuevos recursos del
IDH en un nivel conservador, ya que este último depende de las
oscilaciones del precio del petróleo en el mundo.
Ley de Administración Presupuestaria (Ley Nº 2042) :

En el artículo 8 se autoriza al Poder Ejecutivo que las donaciones y
créditos externos para gastos de capital, gastos corrientes y
aplicaciones financieras no contempladas en el Presupuesto General
de la Nación aprobado anualmente, sean incorporadas por el
Ministerio de Hacienda en los presupuestos de las instituciones para
su ejecución presupuestaria correspondiente, debiendo informar de
estos hechos al Honorable Congreso Nacional semestralmente.
El gran problema del presente artículo radica en el hecho de que las

instituciones subnacionales pueden contratar endeudamiento externo
para el financiamiento corriente, lo que abre una brecha de
inestabilidad a las finanzas subnacionales y del gobierno central.
La prohibición (art. 13) a la concesión de préstamos de recursos

financieros entre entidades públicas, exceptuando las efectuadas por
instituciones financieras creadas expresamente para esta finalidad,
debería precisar que el gobierno central no puede realizar ningún tipo
de rescate financiero a los gobiernos subnacionales, sino hasta que
se establezca la gravedad y correspondencia del problema, evitando
los incentivos para el moral hazard.
Por otro lado, en el artículo 21 se faculta al Ministerio de Hacienda, a

través del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, a debitar
automáticamente de las cuentas correspondientes a las entidades
que tuvieran deuda interna y/o externa a través del TGN, y no
procedieran a la cancelación de la misma en los plazos establecidos
mediante convenios y disposiciones legales.
La facultad del debito automático establece el precedente de que no

existan procesos de sobreendeudamiento en los gobiernos
subnacionales, en la medida que los mismos tengan recursos para ser
debitados, ya que de otra manera no tiene ningún efecto la regla del
débito automático, es más lo anterior puede provocar que sea, al final
del día, el gobierno central el que honre la deuda subnacional.
El artículo 33, de la presente Ley, establece que las entidades

públicas nacionales, departamentales y municipales, con carácter
previo a la contratación de cualquier endeudamiento interno y/o
externo, deben registrar ante el Viceministerio del Tesoro y Crédito
Público el inicio de sus operaciones de endeudamiento para su
autorización correspondiente.
Es correcto el registro y evaluación de la sostenibilidad de cada nuevo

endeudamiento para ser rechazado que pueda tener un gobierno
subnacional, lo que no corresponde es la autorización una vez que es
evaluado, ya que una vez más aparecen los incentivos para el moral
hazard, al ser garantizado de manera implícita por el gobierno central
el nuevo endeudamiento.
Artículo 35.- Las entidades públicas descentralizadas, autónomas y
autárquicas deben sujetarse a los siguientes límites de
endeudamiento:
El servicio de la deuda comprometido anualmente (amortizaciones a
capital, intereses y comisiones), no podrá exceder el 20% de los
ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior.
El valor presente de la deuda total no podrá exceder el 200% de los
ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior.
El límite de endeudamiento del servicio de la deuda no es el

adecuado, debido a dos hechos muy importantes: el porcentaje del
servicio de la deuda de un gobierno subnacional tipo (municipio de La
Paz), dentro del presupuesto total, es de alrededor del 30 al 35%; y
una buena parte de los ingresos corrientes recurrentes tiene un
destino definido previamente, por lo que no podría ser financiado este
servicio por los ingresos corrientes, un aspecto que debe ser incluido
en el cálculo de estos indicadores debería ser, de todas maneras, los
nuevos recursos del IDH.
Respecto al índice de stock, no tiene mayores problemas, ya que

históricamente ha sido demostrado como un buen mecanismo para el
no sobreendeudamiento de los gobiernos subnacionales.
El aspecto referido anteriormente está tendiendo a que el gobierno

central plantee la departamentalización de la deuda externa
existente, puesto que debe ser honrada en un 100% por el gobierno
central que tiene graves problemas de brecha deficitaria, haciendo un
contrasentido, dada la coyuntura de mayores recursos para los
departamentos, por lo que corresponde, de todas maneras, la
creación de un Fondo Compensatorio del IDH para el pago de la
deuda externa que ha sido generada por cada uno de los
departamentos, este Fondo debería contener un 20% de los ingresos
departamentales anuales producto del IDH con dos objetivos
fundamentales: honrar la deuda externa y liberar recursos que se
encuentran en los gobiernos subnacionales. De esta manera, se da un
respiro importante a la estabilidad de las finanzas nacionales y a la
estabilidad macroeconómica.
El límite sobre el valor presente de la deuda total no podrá exceder el

200% de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión
anterior. Este límite, históricamente, ha sido demostrado como un
buen mecanismo para el no sobreendeudamiento de los gobiernos
subnacionales, tal como se ha establecido en el trabajo realizado por
José Luis Evia y Ximena Coronado (GTZ, 2005), donde se comprueba
la racionalidad del indicador de stock al determinarse que los
márgenes de endeudamiento no podrán ser superiores al 10% como
tasa de interés anual, y un plazo no mayor a diez años, pero una vez
más habría que evaluar el impacto de la inclusión de los recursos del
IDH.
Límites de stock y servicio de la deuda municipal

200% y 20%
Departamen 2000 2001 2002 2003 2004 2005

to
La Paz 129%/46 147%/45% 140%/35 182%/11 146%/19 137%/16
% % % % %
Cochabamb 276%/93 340%/104 348%/84 413%/74 257%/28 184%/26
a % % % % % %
Santa Cruz 223%/64 236%/62% 261%/72 242%/32 221%/47 97%/52%
% % % %
Fuente: Unidad de Programación Fiscal (UPF), Ministerio de Hacienda
Claramente, el límite del servicio de la deuda es muy volátil, por el

mismo hecho de que existen reprogramaciones y refinanciamientos
que lo único que provocan es que se incremente la deuda total,
aunque se reduzca el límite del servicio, que puede ser incrementado
nuevamente cuando exista un nuevo vencimiento reprogramado;
mientras que el límite sobre el stock de la deuda es más uniforme a
través del tiempo, se encuentra en niveles aceptables producto de la
introducción del 50% de los ingresos por el IDH en los indicadores,
aspecto que no sucede con el servicio en los municipios de
Cochabamba y Santa Cruz.
Controles en la estructuración de los presupuestos : Deberá

presentarse la siguiente información presupuestaria al Ministerio de
Hacienda hasta el 30 de noviembre del año anterior:
1) Detalle de los objetivos que cada entidad propone alcanzar en el
ejercicio fiscal (POA).
2) Las bases de cálculo de las estimaciones de los ingresos y de los
gastos, estableciéndose claramente la interrelación entre los ingresos
y las competencias subnacionales con sus respectivos gastos.
3) El impacto en las finanzas públicas de los proyectos y programas
que comprometan recursos de gestiones futuras y de los nuevos
endeudamientos, que en el caso de los municipios deben estar
traducidos en el programa de cinco años, conocido como el Programa
de Desarrollo Departamental o Municipal.
4) Un informe detallado de la situación de la deuda subnacional, y en
especial el de la deuda flotante, y sus fuentes de financiamiento.
5) Un cálculo del nivel de gastos de funcionamiento y su forma de
financiamiento, teniendo en cuenta el 25% establecido por la Ley del
Gasto (Ley Nº2296), y el 15% en la Ley de Descentralización (Ley
Nº1654).
Creación de un Fondo de Insolvencia: Con el objetivo

fundamental de incentivar al ahorro para financiamientos futuros,
obviamente si existe un proceso de insolvencia del gobierno
subnacional, se hará uso del este Fondo para el pago de las
obligaciones más importantes que tienen que ver con la recurrencia
de las mismas.
El Fondo de Insolvencia será del 10% del total de los ingresos

corrientes recurrentes, y también podrá servir para garantizar futuros
empréstitos.
La idea de este Fondo radica en la creación de una previsión para

poder atender dificultades financieras no previstas en el futuro
accionar de los gobiernos subnacionales, además de la existencia de
situaciones de calamidad, o caídas muy importantes en las fuentes de
ingresos propios, debidos a fluctuaciones importantes en la economía
local.
Presentación de los estados financieros: Con el objetivo de

conocer de manera clara y exacta la situación, tanto patrimonial
como de disponibilidad de recursos para potenciales nuevos
empréstitos, se realizará la auditoria externa a través de la
Contraloría General de la República.
La presentación de los estados financieros tiene dos objetivos

principales:
 Mostrar una ejecución transparente de los recursos que han
sido recaudados de la comunidad.
 Mostrar de manera fehaciente la salud económico-financiera del
gobierno subnacional.
Además de ser un instrumento fundamental al momento de la
búsqueda de financiamiento de proyectos específicos del gobierno
subnacional, y una variable esencial para la calificación de riesgo
que puede obtener.
Fondos de Garantía: Se crearán por dos razones fundamentales:

Poder honrar deudas donde exista la garantía soberana del gobierno
central, y en caso donde las proyecciones de ingresos hacen que
exista un descalce entre éstos y los periodos de vencimientos de las
obligaciones. Obviamente, el Fondo sólo será usado para los gastos
no recurrentes, y se deberá llevar un registro muy detallado de los
mismos, para no generar sobregiros.
Guía de Operaciones de Fondos de Garantía
1. Los Fondos de Garantía en el sector público son, básicamente,

cuentas recaudadoras de recursos de transferencias diarias
(Coparticipación Tributaria, Regalías, IEHD, IDH, entre otros), y
de cualquier otro ingreso o saldo en caja que tenga una
institución pública, y que tenga un solo objetivo definido de
pago, ya sea, por ejemplo, pago deuda externa con la
Corporación Andina de Fomento, Banco Mundial, etc.; pago de
las deudas de corte social (Caja Nacional de Salud, Sistema de
Jubilación, etc.); pago de proyectos de infraestructura
(infraestructura caminera, pavimentos, canalizaciones, etc.);
pago de obligaciones de emisiones de Títulos Valores (letras de
cambio, pagarés, bonos, etc.), quedando garantizado el pago de
la obligación.
2. Los Fondos de Garantía son creados por el Ministerio de

Hacienda, y la caja pagadora es usualmente el Banco Central,
los bancos también pueden realizar esta actividad, pero
usualmente no hacen operaciones de este tipo debido a que
siguen las instrucciones de la institución pública sobre los
manejos de cuentas y recursos financieros debido a las
características de esta última en cuanto a autonomía de
gestión, por lo que se hace inseguro el pago si es realizado
directamente en una relación institución pública-banco. No
obstante, la seguridad del establecimiento de un Fondo de
Garantía a través de un banco queda consolidado si existe una
instrucción irrevocable de parte de la institución pública,
reflejada en su máxima autoridad ejecutiva y ratificada por su
órgano legislativo (Concejo Municipal, Concejo Departamental)
de realizar pago de los Fondos de Garantía a un objetivo
definido.
3. El Ministerio de Hacienda sólo establece Fondos de Garantía

para las instituciones públicas que se encuentran dentro de los
programas de reestructuración fiscal, haciendo que la única
posibilidad para las otras instituciones sean los bancos, y siendo
que éstos son reticentes a realizar este tipo de transacciones,
no quedan muchas opciones para buscar la garantía de pago de
una obligación. Las Ordenes de Pago Irrevocables (OPI’s), sí son
una solución, pero sólo se pueden emitir cuando existen
obligaciones entre dos o más instituciones públicas, dejando a
las privadas, y más importantes, al descubierto.
4. La única solución para poder garantizar el pago de una

obligación de parte de una institución pública con un banco es:
 Primero: Instrucción de apertura de una cuenta a la

Dirección de TGN por parte de la institución pública, con
las características de un Fondo de Garantía, es decir
recaudadora y pagadora de objeto definido.
 Segundo: Instrucción al banco por parte del Ministerio de
Hacienda para la apertura de esta cuenta especial.
 Tercero: Instrucción irrevocable al banco por parte de la
institución pública donde se ha realizado la apertura,
usualmente es el banco corresponsal asignado a esa
institución por el Ministerio de Hacienda para que la
cuenta sea tanto recaudadora como pagadora de objeto
definido.
Garantía estatal: Se debe prohibir expresamente al gobierno central

otorgar garantías a favor de las operaciones de crédito de los
gobiernos subnacionales o asumir sus obligaciones financieras.
El Ministerio de Hacienda no deberá autorizar las operaciones de

créditos a los municipios, se debe dejar esta función al mercado sobre
la base de reglas de juego claras y sanciones a las instituciones, tanto
de la oferta como de la demanda, que incumplan con los requisitos.
Únicamente el Ministerio dará autorización cuando el municipio se
encuentre en límites cercanos a los máximos o sobreendeudado.
Prohibición de endeudamiento: Se deben especificar algunas

prohibiciones para la obtención de endeudamientos adicionales a los
límites:
- Si la prefectura o municipio tiene obligaciones vencidas con el

sistema financiero o proveedores y contratistas.
- Si no se tiene registrada toda la información financiera y de
deuda en el Viceministerio del Tesoro y Crédito Público.
- Cuando no se dispone de los últimos estados financieros
auditados y aprobados.
Programa de Readecuación Financiera (PRF):
Las principales ciudades de Bolivia (La Paz, Santa Cruz y

Cochabamba) enfrentaban una situación financiera crítica,
amenazando con la parálisis de los municipios, además de estar
creando un riesgo muy importante para las finanzas nacionales y para
el control del déficit fiscal consolidado del sector público. El déficit de
estas ciudades alcanzaba, el año 2000, el 2.1% del PIB.
Se emite el Decreto Supremo No 25737 para suscribir Planes de

Readecuación Financiera con el objetivo de reducir sus niveles de
endeudamiento por debajo de los límites legales (20% y 200%) y
alcanzar la sostenibilidad fiscal en un plazo no mayor de cinco años.
Programa de Readecuación Financiera (Decreto Supremo Nº 25737) :
El PRF es un instrumento dirigido a las entidades públicas que han

superado los límites de endeudamiento o presentan problemas
fiscales y financieros, y tiene como propósito establecer los ajustes
fiscales que deberá implantar la entidad pública en un plazo no mayor
a cinco años para renovar sus posibilidades de acceso al crédito y
garantizar a futuro su solidez económica y financiera.
El PRF ha vuelto a sentar un precedente sobre el rescate del gobierno

central hacia los gobiernos subnacionales, puesto que los resultados
no son conclusivos, ya que la mayoría de los participantes no ha
logrado volver a una situación de sostenibilidad fiscal, con casos
excepcionales tales como La Paz, Sucre y Tarija que tienen
características muy especiales. Por lo que, en el futuro, se deben
realizar pactos fiscales que incluyan solamente el cumplimiento de
aspectos muy precisos de la gestión financiera municipal, como la
deuda flotante y la departamentalización de la deuda externa.
El Artículo 7, Reprogramación y/o Refinanciamiento de la Deuda,

autoriza al Ministerio de Hacienda, a través del Viceministerio del
Tesoro y Crédito Público, apoyar a la entidad pública sujeta al PRF en
las gestiones tendientes a lograr una reprogramación y/o
refinanciamiento de su deuda con los Fondos y/o otras entidades
estatales, así como la deuda directa con el TGN y con entidades en
liquidación a través del Servicio Nacional de Patrimonio del Estado
(SENAPE).
Nuevamente el problema de incentivos de moral hazard se hace

presente.
El problema de endeudamiento de los municipios afectos al PRF era

estructural, por lo que requería de acciones de política fiscal para que
puedan alcanzar metas de desempeño en materia de ingresos, gastos
y endeudamiento mediante la modernización de la administración
financiera. Por lo que, los PRFs incluyeron acciones tales como:
actualización del registro de los contribuyentes, la creación de un
nuevo catastro, la actualización de las tablas de valores de los
impuestos y las patentes, la reducción de personal, el control de los
gastos corrientes y a racionalización de la inversión.
En lo que se refiere a la deuda, los PRF incluían la reprogramación de

los pasivos con las entidades del sector público (CNS y FONVIS), el
pago de la deuda en mora con recursos CAF por 45 millones de
dólares, límites para el control de la deuda flotante y restricciones
para la contratación de nuevos créditos que no estuvieran
relacionados con el cumplimiento de los objetivos del PRF.
El saldo de la deuda en los municipios PRF había alcanzado una cifra
cercana a los 234 millones de dólares en el año 2000, la proporción
más grande de la deuda; el 55% era con el sector privado, alcanzando
la suma de 128 millones de dólares. Dentro de esta deuda, la más
importante se originó en contratos con proveedores y contratistas de
obras con la firma de letras de cambio, o sin el pago del anticipo, o
financiando ellos mismos el capital de trabajo y los recursos
necesarios para la ejecución de la obra. Este mecanismo se convirtió
en una práctica común entre los municipios, con el agravante de que
constituye deuda de corto plazo y es difícil de controlar por parte de
las autoridades nacionales.
Parte de la deuda privada estaba representada en pasivos laborales,

los cuales alcanzaron a una suma significativa cercana a los 30
millones de dólares. Esta deuda se constituyó en un mecanismo
forzoso de financiamiento del déficit, pues ante la iliquidez los
municipios se vieron abocados a dejar de pagar varios meses de
planillas y los beneficios sociales correspondientes.
Como consecuencia de este déficit extremo, los municipios afectos al

PRF acumularon un nivel de endeudamiento excesivo. El indicador del
servicio de la deuda mostraba que en el 2000 estos municipios se
encontraban muy por encima del límite máximo legal (La Paz 26%,
Santa Cruz 93% y Cochabamba 93%). Lo anterior evidenciaba
problemas muy graves de capacidad de pago, en la medida en que el
servicio de la deuda comprometía una porción significativa de los
ingresos corrientes, recursos que no sólo debían pagar los
compromisos de la deuda sino los gastos de funcionamiento e
inversión.
Parte del endeudamiento se explica por la deuda flotante, que se

origina en presupuestos sobreestimados que permitieron
comprometer gastos sin un respaldo real en los ingresos. Durante el
período 1997-1999 ésta fue superior al 30% de los ingresos
corrientes, nivel significativamente alto, pues anualmente se dejaron
de pagar gastos comprometidos, que tendrían que cubrirse en algún
momento, equivalentes a una tercera parte de los ingresos que
recurrentemente recibe el municipio.
Las razones principales para la existencia de niveles elevados de

endeudamiento se debieron fundamentalmente a:
- La existencia de un alto moral hazard implícito en el

ordenamiento institucional y en el actual marco regulatorio
sobre endeudamiento. Esto se refleja en: a) La autorización al
endeudamiento municipal por parte del Ministerio de Hacienda,
lo cual implica hacer corresponsable al gobierno central y crear
el incentivo a las entidades crediticias para no realizar un
análisis riguroso de la capacidad de pago del municipio.
- b) No existen responsabilidades legales y fiscales para aquellos
municipios que manejen inadecuadamente las finanzas y
alcancen niveles elevados de endeudamiento. El desborde de
los límites al endeudamiento no representa ninguna
responsabilidad fiscal para las autoridades municipales.
- c) Los mismos PRFs son un instrumento que confirma la
existencia de un elevado moral hazard y en gran medida se
requieren por la inexistencia de las responsabilidades fiscales
para los municipios que manejan inadecuadamente sus
finanzas, por lo que la carencia de un marco legal que
responsabilice a la entidad territorial de sus actos es un
incentivo para mantener esta tendencia.
- La deuda flotante ha facilitado el endeudamiento con

proveedores y contratistas y su manejo es una variable fuera
del control del Ministerio de Hacienda. Nadie ha evaluado los
niveles de endeudamiento ni el municipio ni el Ministerio de
Hacienda al momento de la contratación de una obra o de un
servicio, sólo se decide realizar el gasto con base a la
disponibilidad presupuestal.
- El excesivo deterioro de la capacidad fiscal, caracterizada por

altos gastos de funcionamiento e inversión y debilidad en las
recaudaciones de los ingresos propios. La solidez de las
finanzas no es una preocupación para las administraciones
municipales, puesto que ellos sólo tienen como objetivos gastar
y endeudarse independientemente de su capacidad fiscal.
- Otra parte importante del endeudamiento excesivo de los

gobiernos subnacionales radica en la información financiera de
mala calidad o inexistente. Este problema es mucho mayor
cuando se refiere a la contabilidad y registro de los pasivos
contingentes o garantías, tal y como se evidenció de la
experiencia del PRF cuando se trató de establecer el nivel del
endeudamiento real de los municipios.
Los niveles de endeudamiento de los participantes del PRF han sido

reducidos a niveles menores al 20% y el 200%, aunque los mismos
tienen una variabilidad muy grande; por ejemplo, el municipio de La
Paz, en el año 2004, ha pasado del 10% en enero, al 16% en junio y al
21% a finales del 2004, siendo que hasta agosto de 2005 alcanzó un
nivel del 18% en lo que se refiere al indicador del servicio de la
deuda.
Los niveles de deuda flotante, en promedio, se han reducido hasta

alcanzar un 12% de los ingresos corrientes el año 2004, habiendo
alcanzado un máximo de 35% el año 2000.
Respecto a la presentación de información financiera la gran mayoría

de los municipios tiene estados financieros auditados, aunque
muchos de los municipios mantienen abstención de opinión por parte
de la Contraloría General de la República.
Es claro que el PRF ayudó a la estabilización de los municipios en los

problemas referidos al sobreendeudamiento; algo que no sucedió es
alcanzar la sostenibilidad a largo plazo, debido principalmente a los
elementos citados anteriormente, pues no se dio una racionalización
del gasto, además de que no fueron reducidas las transferencias a las
entidades descentralizadas ni fueron reducidos los niveles de
inversión, que siguen siendo superiores a las disponibilidades de
ingresos propios recurrentes. Además, no ha sido considerado en
ningún momento del desarrollo del PRF la reestructuración de la
gestión tributaria municipal, para incrementar los ingresos propios
con el objetivo de aumentar su capacidad de endeudamiento.
Tal como se estableció, para el sostenimiento del pago de la deuda

debe existir un fortalecimiento de la estructura tributaria municipal y
otorgar una mayor autonomía en su gestión impositiva, por lo que
resulta ineficiente, contradictorio y riesgoso para la estabilidad
financiera descentralizar el gobierno, y permitir el endeudamiento,
manteniendo un débil sistema tributario subnacional con escasa
autonomía de gestión.
Se debe proponer una reestructuración a fondo de la tributación

municipal y derogar todas aquellas leyes y decretos que interfieran en
las bases impositivas, exonerando del pago de impuestos a sectores
específicos (entidades sin fines de lucro, pago de sólo el 50% del
impuesto a la propiedad de vehículos automotores por parte del
transporte público) y todas aquellas restricciones que le restan
autonomía a los fiscos municipales, como la autorización por parte del
Ministerio de Hacienda y del Congreso de la República para la
aprobación de tasas y tarifas.(ver Capítulo II)
Para ver esta película, debe
disponer de QuickTime™ y de
un descompresor TIFF (LZW).
VI
Capacidad de gestión administrativa subnacional
En el presente apartado no se pretende hacer una evaluación del

desempeño administrativo subnacional, ya que, por un lado existe
muy poca información al respecto, y por otro lado sólo se quiere
establecer algunos criterios sobre las características que debe tener
un gobierno subnacional para desarrollar capacidades
administrativas, al mismo ritmo que se desarrolla el proceso
autonómico en Bolivia que sufrirá transformaciones futuras muy
importantes.
Existe una objeción que es repetitiva en los críticos a los procesos de

descentralización (Rémy Prud homme, 1995), que dan por establecido
que los gobiernos subnacionales, en especial los locales, son
incompetentes, con sistemas contables rudimentarios y nepotismo
generalizado, por lo que los gobiernos locales serían incapaces de
asumir nuevas y mayores funciones en los procesos de
descentralización acelerados.
Estructura organizacional prefectural tipo (Decreto Supremo Nº

28666):
El Poder Ejecutivo en el ámbito departamental, está constituido por la

Prefectura, conformada por el Prefecto y el Consejo Departamental.
La organización interna de la Prefectura tiene los siguientes niveles

jerárquicos:
1) Prefecto del departamento.

2) Secretarías departamentales.
3) Direcciones.
Se establece que una de las secretarías departamentales, debe ser la

Secretaría General (quien es la que actúa como la máxima autoridad
ejecutiva de la Prefectura, a manera de un Gerente General).
La organización interna de cada Prefectura podrá contar con un

máximo de 10 secretarías departamentales; y para propósitos
específicos y de acuerdo a las necesidades de cada departamento, las
prefecturas podrán crear hasta dos delegaciones prefecturales con
rango de secretarías departamentales.
La organización interna de cada Prefectura está sujeta a los techos

presupuestarios establecidos por Ley (15% para funcionamiento y
85% para inversión, de sus ingresos recurrentes, aquí viene la
primera discusión sobre la inclusión parcial, total o ninguna del IDH,
Ley Nº 1654), contemplando, al menos, las siguientes áreas : a)
Administrativa Financiera, b) Jurídica, c) Control y Fiscalización, d)
Planificación, e) Género, f) Pueblos Indígenas, g) Obras Públicas (en
promedio, esta área se lleva entre el 60% y 80% del presupuesto
prefectural de Inversión), y h) Desarrollo Productivo.
Cada una de las prefecturas de departamento tiene bajo su

dependencia directa los siguientes servicios departamentales: a)
Salud, b) Educación, c) Caminos, d) Gestión Social , e) Agropecuario,
f) Fortalecimiento Municipal y Comunitario y g) Deportes.
Los servicios departamentales están comprendidos en las

Direcciones. En el marco de la normativa jurídica de creación de los
servicios departamentales, los directores técnicos de estos órganos
operativos dependen administrativamente del Prefecto a través de la
secretaría departamental que corresponda, es en ésta en la que se
debe articular el sistema de consulta y aprobación del presupuesto
anual, ya que se incluye el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Plan
Departamental de Desarrollo (PDD) y el Plan Estratégico Institucional
(PEI)]. La gestión de los servicios departamentales se desarrollará en
cumplimiento de las políticas y normativas nacionales emitidas por
los ministerios del área.
Empero, no se debe olvidar que cuando se descentraliza un servicio

de importancia también se suele descentralizar al personal existente,
por lo que los argumentos del párrafo anterior podrían no ser
consistentes en el sentido de la falta de personal capacitado en
ciertas áreas de importancia, como son salud y educación; el ejemplo
clásico en Bolivia es la creación, por departamentos, de los SEDEGES,
SEDES, DILOS, SEDUCAS, entre otros; por lo que el personal asignado
no es ni más ni menos competente de lo que es cuando corresponde
al gobierno central, aunque la relación con éste sigue siendo directa,
tal como se establece en el último Decreto Supremo sobre
reorganización administrativa departamental (28666). Lo anterior una
vez más está reforzando la distorsión sobre la dilución de las
responsabilidades y de la correspondiente rendición de cuentas, ya
que si bien actúan en el ámbito departamental, dependen del
gobierno central en el tema más importante, el salarial.
Lo que sí es correcto, es que ante la asignación de nuevos recursos y

competencias el aspecto técnico se ha transformado en un problema
cuando el personal local es incapaz de asumir estas tareas por su
cuenta, lo que potencialmente podría significar poner en riesgo la
oferta de servicios a la población. Muchas veces, éste es un
argumento para tratar de disminuir los ímpetus de descentralización y
autonomía, buscando que el proceso sea revertido. La crítica más
clara sobre este tema es la baja ejecución presupuestaria anual y los
grandes saldos en caja y bancos de las prefecturas y municipios
(aspecto que ha sido presentado en el capítulo IV). Por lo que, los
gobiernos subnacionales enfrentan el desafío de poner en
funcionamiento mecanismos para mejorar e incrementar la eficiencia
desde el punto de vista técnico-administrativo, para lo cual se debe
tener en cuenta diversos factores que tienen relación con la
construcción de capacidades institucionales. También es importante
dejar establecido que la capacidad de gestión administrativa
subnacional es desigual y tiene cierta correlación con los niveles de
desarrollo de los diferentes departamentos y municipios del país: los
departamentos pequeños son pocos empleadores de personal
capacitado; existen gobiernos subnacionales con mayor experiencia
administrativa, técnica y económica que otros; además del tema de
género muy fuerte en la parte occidental del país.
Los mecanismos más importantes identificados para la construcción

de las capacidades de gestión administrativa son:
 El efecto demostración, el cual puede ser importante a través

del intercambio horizontal de información, generando una
dinámica de transmisión de experiencias de aprendizaje o
imitación de procesos que tiene que ver, fundamentalmente,
con los temas presupuestarios y las políticas de administración
financiera subnacional (Tesorería y Crédito Público), es por lo
tanto importante el fortalecimiento de las asociaciones, tanto
de los municipios como de las prefecturas, para que desde
estos centros se generen procesos de fortalecimiento
institucional ante el intercambio y la observación de las mejores
prácticas.
 Un factor de fortalecimiento institucional es la acción de los

ciudadanos beneficiarios de los servicios que proveen los
gobiernos subnacionales mediante la exigencia de rendición de
cuentas, y la fiscalización, aspecto que no ha funcionado en
ninguno de los concejos subnacionales (el Concejo
Departamental, al igual que el Consejo Municipal), ya sea por el
bajo nivel de instrucción especializada sobre finanzas públicas
y/o por ser de la misma línea política de las autoridades
ejecutivas; por lo que se debe proponer un mecanismo de
control a los entes fiscalizadores subnacionales por parte de
algún órgano independiente al Gobierno (Contraloría General de
la República), para que las tareas asignadas de rendición de
cuentas y fiscalización sean cumplidas, indudablemente esta
presión creará un ambiente propicio para que las instituciones
subnacionales sean técnicamente mejoradas.
 El papel regulatorio, por parte del Ministerio de Hacienda,

puede hacer también una diferencia importante entre avances y
retrocesos en un proceso de descentralización fiscal (Alesina,
1999), considerando tres aspectos :
 a) un marco regulador que impone límites en el déficit,
 b) reglas que determinan la elaboración del presupuesto por el
ejecutivo, la discusión en el Congreso y su ejecución,
 c) procedimientos y prácticas asociadas con la transparencia
del proceso presupuestario, ya que como lo establece Shah
(1998), “….en América Latina no han prestado atención
suficiente al fortalecimiento de la capacidad institucional en el
marco presupuestal…”.
En este sentido es necesario reconocer la dificultad de que los

gobiernos subnacionales puedan desarrollar instituciones
presupuestarias al mismo ritmo que se avanza en la
descentralización fiscal. En términos generales, los gobiernos
subnacionales avanzan en este tipo de descentralización sin
considerar cuáles son las condiciones en las que se encuentran
sus gobiernos y, peor aún, sin implementar ninguna política
consistente y sistemática para fortalecer sus capacidades
administrativas y de gestión; también es común observar que
estos últimos difícilmente producen estados financieros a
tiempo y, si son producidos, su distribución se limita al gobierno
central. Las deficiencias en las cuentas financieras y en sus
informes hacen difícil evaluar el cumplimiento gubernamental.
 Otro factor institucional determinante en el fortalecimiento es el

referido a la reestructuración organizacional subnacional que
debe darse con el propósito de atender nuevas
responsabilidades de política pública. En ciertos casos, el
acondicionamiento administrativo del gobierno subnacional da
lugar a nuevos diseños organizacionales (D.S. 28666), tramos
de control más claros y eficientes, redimensionamiento de
secretarías, una mayor orientación a resultados y la adopción
de sistemas de planeación y control presupuestario modernos y
con incorporación de tecnologías de información que facilitan
las nuevas tareas.
 El perfil profesional de los funcionarios es otro factor

determinante de las capacidades institucionales en los
gobiernos subnacionales. Especialmente en Bolivia, donde a
pesar de que existe un servicio civil de carrera, los diferenciales
en capacidades profesionales y formación educativa pueden
llegar a ser muy grandes entre gobiernos del mismo nivel e,
incluso, entre dependencias dentro de cada administración
departamental o municipal.
Total de funcionarios públicos por departamento

Departamento Prefecturas Municipios
Chuquisaca 976 861
La Paz 957 3775
Cochabamba 1390 1816
Oruro 727 637
Potosí 1162 1300
Tarija 1298 1177
Santa Cruz 1546 2924
Beni 670 725
Pando 419 231
Fuente: Registro Nacional de Funcionarios Públicos 2001, SNAP-INE.
De la información sobre el número de funcionarios públicos por

departamento, se hace evidente la correlación con la cantidad de
población e ingresos que se concentran en los tres departamentos del
eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), mostrando además
que los municipios son más importantes que las prefecturas respecto
al número de funcionarios, que está explicado principalmente por una
mayor asignación presupuestaria producto de los porcentajes
permitidos para lo que se denomina Gastos de Funcionamiento 10,
aspecto que debe ser revisado ante los nuevos recursos basados
principalmente en IDH mayores prefecturas, y lo que es más
importante, ante el inminente proceso autonómico departamental.
Lo anterior no significará, de ninguna manera, el incremento de los

gastos rígidos de la gestión departamental, ya que a su vez, el
número de tareas que están asumiendo en los sectores de salud,
educación e infraestructura es mayor. Por lo que, un flujo más
importante de recursos para inversión debe corresponder vis a vis un
incremento de recursos para personal para una generación eficiente
de servicios a la población, correspondiendo incluir, para el cálculo de
los gastos de funcionamiento, al IDH en un porcentaje no mayor al
70%, ya que tienen niveles de volatilidad importantes en los precios
de los hidrocarburos internacionalmente.
Además de lo anterior, se muestra claramente que en los

departamentos más pequeños, en términos de ingresos, el gobierno
prefectural es el mayor empleador, mostrando que la masa crítica
está relacionada con el nivel departamental.
Total de Funcionarios Públicos por Nivel de Puestos

10
Los municipios están autorizados a la asignación de presupuesto
para gastos de funcionamiento en base al 25% de los ingresos
corrientes recurrentes, que no sólo incluyen a los ingresos propios,
sino además a los recursos de coparticipación tributaria y el HIPC,
para su cálculo. En el caso de las prefecturas su base de cálculo es
muy reducida, ya que para su cálculo del gasto de funcionamiento,
sólo se tiene en cuenta el 15% de una base, que incluye los ingresos
propios, las regalías y el IEHD.
según Departamentos
Nivel de Puestos
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando
Asesor 7 234 6 3 3 11 45 2 2
Superior 83 289 114 90 78 41 156 56 30
Directivo 132 856 278 143 172 128 349 125 43
Jefe 258 1.619 399 165 299 281 672 203 95
Profesional 536 3.309 630 231 326 269 942 205 84
Técnico/Adminis. 444 2.402 859 295 471 648 1.324 364 136
Auxiliar 783 5.639 984 551 708 824 2.012 561 237
Serv. Adminis. 509 1.945 866 357 645 665 985 421 163
Otros Serv. 83 581 297 75 377 384 275 116 36
Sin Respuesta 16 130 11 4 9 28 21 173 4
La cantidad de funcionarios públicos, dependiendo del grado de

jerarquía departamental, una vez más muestra las grandes
diferencias que existen entre los departamentos grandes y chicos en
términos de ingresos, siendo los niveles técnico- administrativos,
auxiliares y de servicios administrativos la franja más importante de
funcionarios, teniendo en cuenta que éstos deberían ser mayores en
el ámbito de profesionales, puesto que ante el proceso autonómico y
los nuevos y mayores recursos del IDH, la necesidad de contar con
personal especializado es fundamental para la ejecución eficiente de
la inversión departamental.
Lo anterior no debe ser considerado como una potencial debilidad de

las autonomías, sino más bien en la oportunidad para poder contratar
personal profesional más capaz, para lo que se hace neurálgico el
establecimiento de una política de remuneraciones independiente y
adecuada a cada una de las realidades departamentales, tomando en
cuenta la jerarquización del tema de género, ya que como se muestra
en los diferentes cuadros existe una relación directa entre una mayor
remuneración al nivel profesional con el número de los mismos
contratados.
Distribución de Salario Promedio (Bs.)

Por Sexo según Departamentos
Departamento Masculino Femenino
Chuquisaca 1.763 1.088
La Paz 10.658 6.346
Cochabamba 3.201 1.243
Oruro 1.339 575
Potosí 2.235 853
Tarija 2.004 1.275
Santa Cruz 4.271 2.510
Beni 1.457 769
Pando 519 311
La distribución de salarios promedio entre prefecturas y municipios

muestra que en prefecturas es mayor, pero sólo por el hecho de que
la cantidad de personal es menor respecto a los municipios,
nuevamente es importante tomar en cuenta que sólo con una política
de remuneraciones, que cree los incentivos salariales correctos para
la atracción de personal calificado, se logrará una ejecución eficiente
de la inversión y la oferta de servicios en el ámbito departamental.
Distribución de Salario Promedio (Bs.)

Por Nivel de Puestos en Prefecturas y Municipios
Nivel de Puestos Prefecturas Municipios
Asesor 6.027 5.229
Superior 2.839 2.470
Directivo 3.692 3.448
Jefe 3.333 2.607
Profesional 2.836 2.672
Técnico/Administrativo 1.921 1.800
Auxiliar 1.555 1.469
Servicios 1.084 996
Administrativos
Servicios 960 835
Sin Respuesta 2.037 2.079
Por todo expuesto, es que la mejora de la capacidad de gestión

administrativa pasa por los siguientes elementos:
 Continuar el proceso de institucionalización del funcionario

público departamental, y de acuerdo a las necesidades y
realidades de cada uno de los departamentos del país.
 Debe establecerse la independencia clara de la relación laboral

departamental, y no así con el gobierno central
 La política de remuneraciones debe respetar aspectos de

disciplina fiscal, puesto que no se pueden crear nuevas fuentes
de gastos rígidos sin una clara regulación al respecto, aunque la
misma debe incluir a los recursos generados por la nueva Ley
de Hidrocarburos.
VII
Conclusiones y Recomendaciones
 Un proceso de descentralización requiere de la estructura

institucional apropiada para operar efectivamente, lo que
significa, en pocas palabras, tener capacidad de gestión en lo
que se refiere a la administración y ejecución correcta de los
recursos financieros que maneja.
 Se debe tener claro que el proceso autonómico no es un fin en

sí mismo, sino más bien un medio para mejorar el bienestar de
cada departamento.
 No existirá un verdadero proceso autonómico en la medida en

que no exista una autonomía financiera, que implique
transferencias por fórmula y no discrecionales, creación de
tributos y, cesión y recargos a los tributos nacionales.
 Es importante que los recursos por transferencias deban seguir

una lógica de distribución de acuerdo a indicadores de pobreza,
población entre otros, esto con el sentido de no ahondar las
diferencias regionales, sino más bien disminuirlas, ya que en
última instancia podrían ser perjudiciales al proceso autonómico
ya iniciado.
 Existe una ineficiente asignación de competencias que ha sido

profundizada por la Ley de Hidrocarburos en su artículo 57, ya
que la asignación del IDH es muy general para todos los
 Ha existido presión regional por mayores recursos financieros

sin una asignación de competencias creando mayor déficit
central. Se debe establecer claramente el destino de los
recursos adicionales que sean proporcionados, ya que de otra
manera se crearán otros gastos que en el futuro se vuelvan
rígidos (sueldos y salarios), presupuestariamente hablando
debe existir un pacto fiscal.
 Producto de la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos,

los niveles de holgura financiera para los gobiernos
subnacionales han sido ampliados ostensiblemente, incluso con
la asignación de nuevas competencias que en ningún caso
superan más allá del 12,5% de los nuevos ingresos por IDH, por
lo que se fortalece aún más la descentralización de la provisión
de servicios, especialmente en los sectores de educación y
salud, y el papel del gobierno departamental en el desarrollo
regional.
 El gobierno prefectural debe ser la parte fundamental para

cohesionar los esfuerzos de desarrollo del departamento, no
sólo en las funciones propias de este nivel de gobierno, sino de
fortalecimiento de los municipios del departamento, para que
los desequilibrios horizontales de igualación o de equidad sean
resueltos por las prefecturas, ya que de otra manera, la pugna
de competencias implicará realizar una asignación de recursos
ineficiente y poco solidaria al interior de cada departamento,
dada la poca importancia a los municipios que se encuentran
fuera de las capitales de departamento.
 La base de los impuestos, que implica la mayor parte de los

ingresos (IVA, IT, GAC, etc.), debe ser mantenida en el gobierno
central, con el objetivo de facilitar una recaudación más
eficiente y para preservar las funciones macroeconómicas de
estabilización y redistribución.
 Existe un dependencia, de parte del ámbito prefectural, casi

absoluta de las transferencias del gobierno central, lo que
provoca incentivos a la discrecionalidad por parte de éste, ya
que en base a los ingresos actuales existe la intención de
asignar mayores responsabilidades a ser financiadas con los
ingresos existentes; el ejemplo más claro es el establecimiento
del seguro médico hasta los 21 años que pretende implantar el
Gobierno. Por lo que, es importante que se fijen de manera
constitucional las áreas de responsabilidad de los diferentes
 El hecho más significativo de la implantación del IDH, es que al

existir mayores ingresos presupuestarios se está creando una
base mucho mayor para que la inversión subnacional sea la
protagonista de la inversión pública, y por ende del desarrollo y
crecimiento del país.
 La diferencia de recaudaciones entre los diferentes
departamentos es muy importante, el 75% es recaudado por los
departamentos del área troncal del país, por lo que para
cualquier proceso de descentralización el concepto de
compensación interregional es fundamental para el éxito de las
autonomías.
 La propuesta de equilibrar las diferencias existentes está

basada en la idea de no tener como único elemento a la
población, sino que además se deben introducir elementos
económicos, sociales e inclusive políticos, que tiendan a una
mayor igualación de la actividad económica sobre el espacio en
la búsqueda de la generalización del fenómeno de las
autonomías, con el fin de corregir los desequilibrios económicos
interdepartamentales y hacer efectivo el principio de
solidaridad.
 La existencia de transferencias concurrentes y compartidas ha

provocado incentivos perversos a la dilución de las
responsabilidades entre los diferentes niveles de gobiernos
subnacionales y de su administración.
 Las reasignaciones, por concepto de igualación de los

equilibrios horizontales, deben salir de la bolsa ya existente de
recursos de transferencias; en otras palabras, los fondos de
compensación deben provenir de los recursos de transferencias
previamente asignados y no del TGN.
 Debe existir la razonabilidad en la asignación de nuevas

competencias con la política de transferencias respecto de la
sostenibilidad del financiamiento a largo plazo, con el objeto de
no crear gastos recurrentes sin financiamiento.
 Una aproximación útil para medir los desequilibrios horizontales

es el uso de una combinación de comparaciones de los actuales
ingresos y gastos per cápita y diferentes proyecciones de
medidas de capacidad fiscal (el ingreso o el producto interno
bruto regional per cápita, recaudaciones subnacionales) y
necesidades de gasto (la presencia relativa de grupos
poblacionales en mayor necesidad, un indicador de pobreza; las
diferencias en los costos de provisión de servicios estándar,
salud y educación; y densidad de habitantes por Km2 por
departamento, con el objetivo de observar la necesidad de
infraestructura vial y desarrollo de infraestructura
departamental y local, en general), por lo que, es un error
establecer que existen exageraciones en las asignaciones a los
departamentos más pobres y deprimidos del país, ya que como
se ha demostrado, es la única manera en la que éstos puedan
desarrollarse en el tiempo, y alcanzar niveles de igualación con
respecto a los otros departamentos.
 Para que las reglas de disciplina fiscal sean efectivas, se deben

establecer normas de transparencia y otras características, a
menudo en concordancia con leyes de responsabilidad fiscal,
donde se tomen sanciones claras contra los responsables del
manejo de la sostenibilidad fiscal, en otras palabras internalizar
en los agentes públicos la externalidad de la sostenibilidad
fiscal.
 Cualquier endeudamiento subnacional directo debe contar

necesariamente con las garantías suficientes, las cuales deben
estar basadas en los recursos disponibles y la capacidad de
pago del gobierno subnacional, siendo importante la evaluación
del gobierno central de estas variables.
 El Ministerio de Hacienda debe ser la institución que realice el

establecimiento y control de una política de endeudamiento
subnacional, además de una política explícita de asignación de
recursos destinados al crédito subnacional.
 Se debe prohibir expresamente al gobierno central otorgar

garantías a favor de las operaciones de crédito de los gobiernos
subnacionales o asumir sus obligaciones financieras.
 Para poder construir capacidades administrativas, en el ámbito

subnacional, es importante el fortalecimiento de las
asociaciones, tanto de los municipios como de las prefecturas,
para que desde estos centros se generen procesos de
fortalecimiento institucional ante el intercambio y la
observación de las mejores prácticas.
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de: Tesoro y Crédito Público, Presupuestos y Contaduría, Política
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Unidad de Programación Fiscal, Dossiers correspondientes a las

gestiones 2004 y 2005.

El Desafio de Las Autonomías

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PRESENTACIÓN

Es un honor presentar el libro de Abel Martínez, que contiene tópicos

La obra realiza una evaluación para lograr una eficiente asignación de

El trabajo examina de manera detallada, en un lenguaje asequible, los

El autor señala las fortalezas y debilidades del modelo de

El libro contribuye al debate sobre la asignación de independencia en

Es interesante la reflexión del autor sobre la asignación de

Respecto a la generación de ingresos de los Gobiernos Subnacionales,

En el tema de las transferencias intergubernamentales se presentan

Con relación al Crédito Público se realiza un análisis de las reglas de

Una reflexión recurrente en el libro es que el proceso autonómico se

El libro también destaca que se debe fortalecer la capacidad de

Así, en un contexto donde se está elaborando una nueva Constitución

La descentralización fiscal, que no es más que la administración de

Exponer de manera simple y sucinta el proceso descentralizador, sus

El libro presenta los elementos fundamentales de un proceso de

Si bien la descentralización fiscal es necesaria para el éxito

Es así, que se aborda esta temática y se realiza un análisis muy

El presente capítulo hace una revisión de los conceptos más

Para poder definir la descentralización, dentro de las relaciones

Delegación: ejecución de ciertas funciones por encargo del gobierno

Devolución: situación en la cual no sólo la implementación de la

La descentralización es, entonces, la asignación de independencia en

Este proceso tiene, desde un punto muy sintético, ventajas y

1) Los gobiernos subnacionales tienen mayor y mejor

3) En la medida en que las asignaciones del gasto están más cerca

1) Los beneficios de la descentralización no son tan obvios cuando

2) Provoca que las políticas redistributivas sean interpersonales o

3) Hace que los programas de estabilización macroeconómica no

Por otra parte, es importante, para lograr una eficiente asignación,

Por lo anterior, es importante definir el tipo de condiciones que debe

 Condición política: Que la parte legislativa y fiscalizadora

Si no se cumplen mínimamente estas condiciones, los incentivos

 La primera está referida a la capacidad de pago que tienen los

 La segunda manera es la denominada de beneficios, que enfoca

Es claro, que además de los enfoques antes referidos, existen

En el caso de que exista amplia libertad de acción, del gobierno

Claramente, el punto fundamental de un proceso de descentralización

 ¿Quién hace qué?, referida a la asignación de los competencias

Estas preguntas se deben contestar teniendo en cuenta las

Con la descentralización de las finanzas y las decisiones de

La asignación de responsabilidades de gasto usualmente no ha sido

Los gobiernos subnacionales han tenido que enfrentar requerimientos

La mayoría de los procesos de descentralización ha implicado

Aunque también es importante tener en cuenta, en el tema de

La transparencia es usualmente el principal obstáculo para el

 Presupuesto: Los presupuestos usualmente no

 Contabilidad: Unas deficientes reglas y prácticas de

 Auditoria: Una auditoria independiente puede ayudar en

Ley de Participación Popular (Ley Nº1551):

Existen tres características importantes desde el punto de vista de la

 El establecimiento del criterio de asignación per cápita de los

 Se crea el mecanismo de fiscalización local a través de los

 La asignación de competencias se limita a la transferencia,

El artículo 23 establece que, como mínimo, el 90% de los recursos de

Además de lo anterior, la brecha existente ha sido incrementada con

Otro aspecto a tomar en cuenta implica que las decisiones de

Ley de Descentralización Administrativa (Ley Nº 1654):

En el artículo 5, inciso f) se establecen las competencias que son

Si bien, mediante el artículo 14, se asignan atribuciones a los

Sobre el régimen económico, determinados en los artículos 21 y 22, el

 Incremento importante de recursos de coparticipación y la

 La focalización del gasto pro-pobre mediante el incremento de