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2. ¿Qué son las políticas públicas?
Las políticas públicas son antes que ocurre en su ausencia. El caso más
nada una forma particular de decidir y extremo en este sentido es el de las
ejecutar las acciones de gobierno, pero dictaduras, pero todos los regímenes
no la única posible. Dichas decisiones autoritarios, con sus diferentes mati-
y su puesta en marcha varían de país ces, tienen implicaciones negativas que
en país dependiendo principalmente vale la pena destacar.
del sistema político de cada nación,
pero también de la tradición y cultura Como se señaló anteriormente,
locales, y el asunto a tratar, entre otros cualquier gobierno buscará resolver
factores. Desarrollemos este primer los problemas de sus ciudadanos, y
punto, comenzando por exponer lo como también se dijo, existen muchas
que ocurre en el extremo opuesto al maneras de hacerlo. Así, resulta lógico
gobierno por políticas públicas, esto pensar que si se trata de un régimen
es, los estilos autoritarios de gobierno y autoritario, el gobierno actuará en mu-
sus implicaciones. Esta primera expo- chas ocasiones de modo unilateral,
sición nos llevará luego, por oposición, sin consultar o al menos escuchar las
al terreno de las formas de gobierno alternativas de solución a los proble-
democráticas de origen. mas propuestas por los distintos acto-
res al interior de la sociedad, simple
2.1. Gobiernos autoritarios y sencillamente porque no tiene por
y acción pública qué hacerlo.
Para comprender la importancia de las En ese contexto, en el mejor de los

políticas públicas y su relación con la casos, puede ser que un grupo de ex-
democracia es crucial entender lo que pertos realice una planeación detallada
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POLÍTICAS PÚBLICAS Y DEMOCRACIA http://biblio.juridicas.unam.mx
respecto de qué problemas resolver, demás grupos. Los gobiernos “captura-

mediante qué mecanismos y en cuánto dos” por pocos intereses por lo general
tiempo hacerlo; sin embargo, en el peor son poco afectos a hacer públicas las
escenario, el del régimen totalitario, la políticas y sus razones.
decisión final recaerá constantemente
en una sola persona: el dictador. Sea Sin embargo, hay razones sustanti-
cual fuere el caso, no es exagerado vas por las que el actuar gubernamental
suponer que difícilmente se podrá difícilmente puede seguir de manera ra-
lidiar exitosamente con los muchos zonable un modelo unipersonal. Es ló-
problemas de una sociedad compleja, gico pensar que el ser humano enfrenta
por más lúcidos y preparados que sean limitantes naturales en términos de la
los planificadores y el gobernante. cantidad de información que es capaz
de procesar exitosamente para tomar la
La razón de esa limitación de ori- decisión más adecuada.2 Es decir, aun
gen es dual. Por un lado los regíme- asumiendo que quien toma decisiones
nes autoritarios tienden a alejarse de gubernamentales conociera toda la in-
las necesidades reales e inmediatas formación disponible y relevante para
de la población, al ser por lo general cualquiera que fuera el asunto a tratar
incapaces de establecer canales de co- (como suele suponerse desde ciertos
municación eficientes entre gobierno marcos teóricos), llegará un momento
y ciudadanía, debido a que escuchar en el que resulte rebasado por la can-
opiniones alternativas o incluso contra- tidad de información que debe consi-
puestas no es parte de la cultura política derar para tomar una decisión.
de esta clase de sistemas. Para decirlo de
manera más realista, los regímenes Entonces, ya sea que se gobierne
totalitarios por lo general responden a mediante un grupo de planificadores
un conjunto reducido de grupos pode- expertos, mediante el jefe de Estado
rosos que terminan dirigiendo la acción como principal tomador de decisiones,
gubernamental para alcanzar su propio 2
Herbert Simon, El comportamiento administra-
beneficio y asignando las cargas a los tivo, Aguilar, Madrid, 1963.
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mediante grupos de poder que imponen sobre el sistema económico de los

sus preferencias, o bien mediante una países. Entre esas consecuencias se
combinación de los tres escenarios, el encuentran la ineficiencia económica
estilo de gobierno autoritario tiene sin general debida a una distribución sub-
duda altos costos para las sociedades óptima de los factores de producción,
a las que rige, incluso aunque efec- la escasez de productos, el incremento
tivamente logre resolver algunos de acelerado y sostenido de los precios
sus problemas principales. El más im- (inflación), y en casos extremos pero
portante de dichos costos es la propia desgraciadamente existentes, las
libertad política, que es deseable por hambrunas.3
sí misma, pero cuya ausencia, además,
tiene implicaciones directas sobre Ahora bien, es cierto que al menos
al menos un aspecto crucial: el desa- la privatización de las decisiones pú-
rrollo económico. blicas en favor de ciertos intereses in-
dividuales o de grupo, así como sus
De acuerdo con el Premio Nobel consecuencias negativas pueden ocurrir
de Economía Amartya Sen, el desa- también en una democracia incipien-
rrollo económico debe ser concebido te centrada exclusivamente en la emi-
de manera amplia como un proceso de sión del voto. Sin embargo, a diferencia
expansión de las libertades reales de los regímenes autoritarios, una de-
de que disfrutan los individuos, e in- mocracia madura tiene en principio a la
cluso aunque un régimen autoritario ciudadanía como contrapeso y garante
pudiera obtener el mismo nivel de cre- de que las acciones de gobierno sigan
cimiento económico que uno democrá- siendo públicas, en el sentido de que
tico (lo que en principio parece difícil), busquen el beneficio colectivo sobre
según este autor, la falta de libertades las rentas privadas. O desde una visión
en el primer caso debe ser siempre con- más realista, en una democracia los
siderada como contraria al desarrollo grupos entran en una arena de poder
individual y colectivo, por sí misma 3
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta,
y por sus implicaciones negativas México, 2000.
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que es más abierta y donde deben com- Lasswell observó el relevante

petir (y muchas veces cooperar) por papel que las matemáticas aplicadas
influir exitosamente en la definición a las ciencias sociales y la sicología
de las políticas públicas. Esto es lo que desempeñaron en las decisiones mi-
hace que las políticas públicas, desde litares y de gobierno durante las dos
su formulación inicial, recojan ese de- grandes guerras mundiales, por lo que
seo por hacer del gobierno un tomador tras el fin del segundo conflicto bélico
de decisiones obligado a justificar sus intentó generar un marco analítico para
acciones ante los ciudadanos o grupos potenciar esta influencia, en tiempos de
y actores sociales. Para ver por qué, la tensa calma que enfrentó a Estados
revisemos muy brevemente el origen Unidos y la entonces Unión Soviética
de esta disciplina. durante la llamada Guerra Fría. La
intención era usar dicho esquema para
2.2. Harold Lasswell y la semilla ayudar a resolver “los problemas fun-
de las políticas públicas damentales del hombre en sociedad”,5
en un entorno sumamente complicado
El estudio de las políticas tiene su raíz que buscaba preservar los valores
en la década de 1950, en Estados Uni- del individualismo democrático ante
dos, cuando algunos científicos sociales lo que se percibía en aquel tiempo
comenzaron a interesarse cada vez más como la amenaza constante del comu-
por la toma de decisiones en y para el nismo. Se trataba pues, en palabras
ámbito público. El trabajo de Harold de ese autor, de un llamado urgente a
Lasswell, en particular, es el que con el usar los recursos materiales, pero sobre
tiempo se reconocería como la semilla todo intelectuales con “la más sabia
originaria de lo que hoy se conoce como economía”.6
el enfoque de políticas públicas.4
La propuesta inicial recibió el nom-
4
Harold D. Lasswell, “La orientación hacia las
políticas”, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), El
bre de ciencias de políticas, entendidas
estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel
Porrúa, México, primera edición 1992, tercera 5
Lasswell, op. cit., p. 89.
edición 2007. 6
Ibid., p. 79.
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como el “conjunto de disciplinas que dían aportar a responder las preguntas

se ocupan de explicar los procesos de planteadas por las ciencias de políticas.
elaboración y ejecución de las políti-
cas, y se encargan de localizar datos En suma, la aportación originaria
y elaborar interpretaciones relevantes de Lasswell contiene un vínculo in-
para los problemas de políticas de un cipiente pero claro con la democracia
período determinado”.7 en al menos dos aspectos: a) el dar
respuesta a las interrogantes planteadas
Como vemos, en otras palabras, por las ciencias de políticas implica
esta formulación buscaba dar respuesta aclarar tanto las metas que se persiguen
a las preguntas: ¿cómo se deciden las con la acción gubernamental, como
acciones del gobierno?, ¿cómo se lle- los valores que la sustentan; y b) el
van a cabo dichas acciones?, y más im- enfoque tiende un puente entre los to-
portante, ¿fue la mejor decisión dadas madores de decisión en el gobierno, los
las circunstancias particulares tanto del académicos de múltiples disciplinas
problema como del marco general de la y prácticamente cualquier otro actor
sociedad? Bajo este enfoque se trata- que pueda aportar conocimiento va-
ría entonces, en primer lugar, de usar lioso para la resolución de problemas
todo el conocimiento disponible para específicos y trascendentes, esto es,
entender y mostrar el proceso deci- problemas públicos, en el más amplio
sorio, pero también para demostrar sentido del término.
que tras la consideración de distintas
alternativas se eligió la mejor opción Para ejemplificar tanto la im-
posible dado cierto contexto. En este portancia de los dos aspectos arriba
sentido, Lasswell no se limitaba al señalados, como la manera en que
ámbito de los científicos sociales, pues típicamente se resuelven los problemas
reconocía que cualquier disciplina e públicos en un entorno autoritario como
incluso los hombres de negocios y los el que se abordó en la sección previa,
propios administradores públicos po- nos valdremos nuevamente de un
ejemplo hipotético. Pensemos en este
7
Ibid., p. 102.
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caso en una nación pequeña donde podrían, en principio, participar en la

existe un río en el que se practica a gran decisión. Incluso si el gobierno cree
escala la muy rentable actividad de también que la mejor opción es reubi-
la extracción de minerales. Supongamos carlos dada la importancia económica
también que los químicos usados en el de la minería, ellos tendrían la posi-
proceso son arrojados al caudal, lo que bilidad de estar en desacuerdo con el
a su vez está generando problemas de plan, y más importante, de expresarlo
salud en una comunidad asentada río abiertamente. Así, probablemente ocu-
abajo. De nueva cuenta, este problema rriría una asamblea en la localidad, en
puede ser resuelto de muchas maneras, la que se valorarían los pros y contras
pero la solución adoptada dependerá de la reubicación de manera conjunta.
en buena medida de la forma en que En dicho ejercicio, los representantes
se toman las decisiones en el gobierno del gobierno buscarían convencer a
del pequeño país. los habitantes de que el reacomodo
de las familias afectadas es lo que más
Si se trata de un gobierno autoritario conviene al interés colectivo, es decir,
que privilegie los ingresos derivados de tendrían que hacer explícitos los su-
la minería, asociados con el crecimien- puestos detrás de la acción, los valores
to económico nacional, por ejemplo, detrás de la decisión (en este caso los
probablemente se opte por reubicar a beneficios económicos), y exponer
los habitantes de la aldea tras estimar, las consecuencias esperadas derivadas
en el mejor de los casos, que los costos de la misma.
de la reubicación no superan a los be-
neficios de la producción de minerales. Por su parte, la comunidad o sus
Desde luego, los habitantes no podrán representantes expondrían argumentos
objetar la decisión, so pena de enfrentar en contra, no necesariamente econó-
la represión de las autoridades. micos, pero de igual o mayor peso,
empezando por defender el modo de
En contraste, en un entorno demo- vida que han llevado en esa aldea por
crático, los habitantes de la comunidad generaciones. De uno y otro lado los
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argumentos irían y vendrían, segura- democrática. A continuación daremos

mente apoyados en conocimiento cien- un salto desde esta primera base his-
tífico y técnico, ya sea para defender la tórica a la política pública tal y como
decisión del gobierno o para sustentar se le conoce hoy en día.
las objeciones y propuestas alternati-
vas de los habitantes de la comunidad. 2.3. Políticas públicas
contemporáneas
Con este pequeño ejemplo es posi-
ble evidenciar ya la importancia de la Tras el breve recuento del nacimiento
aportación originaria de Lasswell res- de la disciplina y sus primeras aporta-
pecto a la necesidad de mostrar tanto ciones a la democracia podemos ahora
los supuestos, valores y expectativas precisar qué se entiende actualmen-
que guían la decisión, así como los te por “políticas públicas”. Comence-
aspectos técnicos que la sustentan. Al mos por advertir que no existe una
mismo tiempo se ha ilustrado también definición única ni universalmente
una primera pero fundamental diferen- aceptada, sino un conjunto de ellas que,
cia entre un gobierno autoritario y uno sin embargo, mantienen claramente el
democrático: la posibilidad de disentir espíritu democrático original que expu-
abiertamente de las propuestas de solu- simos líneas arriba. A manera de ejem-
ción gubernamentales a los problemas plo analicemos brevemente tres de las
públicos. Sin embargo, estos primeros más difundidas conceptualizaciones:
elementos no son aún suficientes para la primera proveniente de la tradición
hablar de políticas públicas en estricto académica anglosajona, la segunda de
sentido. Para ello hacen falta algunos Francia, y una tercera elaborada a la
otros factores que, integrados de ma- luz de la realidad social y política de
nera paulatina, desde otras disciplinas nuestro país, respectivamente.
y experiencias, con el paso del tiempo y
tras múltiples discusiones teóricas, Para Wayne Parsons, profesor de
fortalecieron el vínculo entre esta la Queen Mary University of London,
disciplina en construcción y la vida en el Reino Unido, la política pública
25
“tiene que ver con la manera en que las Finalmente, en México, Luis Agui-
situaciones y problemas se definen y lar, en su reconocido trabajo com-
construyen, así como el modo en que pilatorio titulado El estudio de las
tales definiciones se acomodan en la políticas públicas, se refiere a éstas
política y en la agenda de las políticas. como “decisiones de gobierno que
Pero también es el estudio del cómo, incorporan la opinión, la participación,
por qué, y con qué efectos el gobierno la corresponsabilidad y el dinero de los
sigue determinados cursos de acción privados, en su calidad de ciudadanos,
e inacción”.8 electores y contribuyentes”.11
Por su parte, para los autores Como podemos observar, cada uno
franceses Mény y Thoenig “[una] de los autores enfatiza aspectos par-
política pública es el resultado de la ticulares pero interrelacionados de
actividad de una autoridad investida lo que actualmente se entiende tanto
de poder público y de legitimidad por políticas públicas como por su ob-
gubernamental”,9 por lo que se puede jeto de estudio. Así, Parsons señala la
afirmar que “[el] estudio de las polí- necesidad de comprender las causas,
ticas públicas no es otra cosa que el razones y consecuencias de las ac-
estudio de la acción de las autoridades ciones del gobierno como un proceso
públicas en el seno de la sociedad. de construcción política que inicia
¿Qué producen quienes nos gobiernan, por determinar el propio carácter
para lograr qué resultados, a través de problemático y público de una si-
qué medios?”10 tuación particular. En términos muy
generales esto quiere decir, como ve-
remos a detalle más adelante, que no
8
Wayne Parsons, Public Policy. An introduction todas las situaciones son igualmente
to the Theory and Practice of Policy Analysis,
Edward Elgar, Reino Unido, 1995, p. XV, tra-
ducción propia. Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio introduc-
11
9
Yves Mény y J.C. Thoenig, Las políticas públi- torio”, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), El
cas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 89. estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel
10
Ibid., p. 7. Porrúa, México, 2007, p. 36.
26
valoradas como problemas públicos privados (lo que no quiere decir que
por los múltiples actores sociales, y excluya a estos últimos, desde luego).
que las valoraciones de algunos nece-
sariamente triunfan sobre las de otros Finalmente, es Luis Aguilar quien
(políticamente hablando), para mere- retoma de manera más evidente el
cer la acción gubernamental. componente democrático de las políti-
cas públicas, al vincularlas explícita y
Por su parte, Mény y Thoeing intro- permanentemente con la participación
ducen una distinción importante al in- corresponsable de la ciudadanía en el
cluir las dimensiones “poder público” ejercicio de la acción pública. Desde
y “legitimidad” como un componente esta perspectiva las políticas públicas
sustancial de su conceptualización no son monopolio exclusivo del go-
de política pública. Al extender esta bierno, sino una actividad compartida
definición en un entorno democrático, y constante que requiere el trabajo
podemos decir que la acción pública conjunto y constante de gobernantes
vista a través de sus productos, medios y gobernados.
y resultados debe satisfacer la condi-
ción de legitimidad en tres momentos: En suma, con todo lo anterior, pode-
legitimidad de origen, cuando la acción mos referirnos a las políticas públicas
proviene de una autoridad cuyo poder como aquellas decisiones y acciones
fue delegado por la ciudadanía me- legítimas de gobierno que se generan a
diante una elección con base en el voto través de un proceso abierto y sistemá-
libre, universal y secreto; legitimidad tico de deliberación entre grupos, ciu-
de medios, cuando se logra un acuerdo dadanos y autoridades con el fin de
social respecto de los instrumentos resolver, mediante instrumentos es-
válidos y adecuados para resolver pro- pecíficos, las situaciones definidas y
blemas específicos; y legitimidad de fin construidas como problemas públicos.12
último u objetivo, cuando dicha acción 12
Asumimos, desde luego, que tales acciones se
busca efectivamente favorecer el inte- realizan siempre en el marco de la ley, por lo
rés público por encima de los intereses que son legales, además de legítimas en los tres
sentidos antes expuestos.
27
Desde este enfoque, la primera conclu- al escoger un método de solución se

sión inmediata es que no toda acción están dejando de lado otros, por lo
de gobierno es una política pública. Se que estos procesos de “no-decisión”
trata en todo caso de un grupo particu- son también muy importantes.
lar de decisiones y acciones que poseen
al menos las siguientes características: Sin embargo, este listado mínimo
podría parecer en primera instancia un
1. Son llevadas a cabo por autoridades conjunto de buenas intenciones, sobre
públicas legítimamente constituidas. todo para un país como el nuestro en
el que mucho tiempo las decisiones de
2. Surgen como respuesta a una situa- gobierno se tomaron (y desgraciada-
ción entendida como un problema mente en ocasiones se siguen tomando)
que afecta el interés público, por de manera unilateral y autoritaria en los
lo que debe resolverse empleando diferentes niveles de gobierno. Surgen
recursos gubernamentales, en ma- entonces las preguntas, ¿es realista este
yor o menor medida. modelo mínimo de políticas públicas?,
¿qué marco social requiere para fun-
3. Se materializan mediante meca- cionar efectivamente? Bien, pues la
nismos concretos, privilegiando el respuesta es inmediata y contundente:
interés de la comunidad por encima el entorno social democrático es el
de los intereses particulares. único en el que las políticas públicas
pueden desarrollarse. Éstas, a su vez,
4. Todo lo anterior, además, tiene inciden de manera positiva sobre la
como supuesto fundamental la dis- democracia, por lo que la relación entre
cusión y acuerdo entre el gobierno y ambas es mutuamente benéfica. Éste
la ciudadanía, respecto de qué debe es ni más ni menos que el argumento
resolverse, mediante qué mecanis- central de este texto, por lo que será
mos concretos y con qué efectos desarrollado puntualmente a conti-
esperados. Así, al escoger una alter- nuación, al describir qué implica y re-
nativa se están abandonando otras, quiere gobernar por políticas públicas.
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2. ¿Qué son las políticas públicas?

Para comprender la importancia de las En ese contexto, en el mejor de los

respecto de qué problemas resolver, demás grupos. Los gobiernos “captura-

mediante grupos de poder que imponen sobre el sistema económico de los

que es más abierta y donde deben com- Lasswell observó el relevante

como el “conjunto de disciplinas que dían aportar a responder las preguntas

caso en una nación pequeña donde podrían, en principio, participar en la

argumentos irían y vendrían, segura- democrática. A continuación daremos

Desde este enfoque, la primera conclu- al escoger un método de solución se

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