XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Análisis del contexto de la Ley de Lobby en Chile

Rodrigo Sebastián Mora Ortega

1.- Introducción
En el contexto de un proceso democrático cada vez más exigente, la regulación de los
grupos de interés o presión se ha constituido en un tema emergente y de regulación
expansiva en los países de la OCDE sobre todo en los últimos años. Es así como en los
últimos veinte años se han incorporado una veintena de países de dicha organización a
regular el lobby o cabildeo.

Esta institucionalización ha sido mucho menor en los Estados de América Latina, donde
Chile se muestra como el único país que considera un proceso de implementación asociado
a la dictación de una ley. Consideramos importante establecer una historia acerca de cómo el
problema sobre el mercado de gestores de intereses, profesionales y ocasionales, terminó
por ser regulado y cómo esa elección o enfoque de política generó interesantes implicancias
en su fase de ejecución.

La corrupción es uno de los fenómenos políticos que más tiempo y dinero destinan los
Estados y los órganos multilaterales, porque su efecto es comprobado en la pobreza y en el
subdesarrollo de los países (Mauro, 2005). En el caso del lobby o la gestión de intereses,
aunque en principio lícita, su desregulación está empíricamente asociada a falta de eficiencia
en la asignación de recursos públicos.

Es interesante entender la razón por la cual el país consigue una ley de lobby en un contexto
regional diferente.

En el caso de Chile, las agendas anticorrupción han sido reactivas a grandes escándalos
mediáticos, mediante el establecimiento de comisiones asesoras presidenciales o acuerdos
transversales entre el gobierno y la oposición (1994, 2003, 2006, 2015). Esto aun cuando hay
un corpus legal que ha regulado al menos desde mediados del siglo XX eficientemente la

1
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

conducta funcionaria en términos éticos1.

Desde 1994 en adelante, los asuntos conexos con la corrupción en el espacio público han
escalado en notoriedad, sobre todo terminada la dictadura de Augusto Pinochet, donde como
resulta obvio no era posible indagar sobre los actos de los gobernantes con celo e
independencia. Se mantiene de hecho aún la imposibilidad de ejercer el control político por
parte del Congreso Nacional (cerrado durante el régimen) sobre los hechos acaecidos antes
del 11 de marzo de 1990 (disposición tercera de la ley N°18.918, Orgánica Constitucional del
Congreso Nacional).

Una nomenclatura interesante ingresó institucionalmente a Chile a partir de la reforma que

sufrió la Constitución chilena en 2005. El ingreso a la Carta Fundamental de los principios de
probidad y transparencia como exigencia del actuar de los órganos del Estado, vino en
ratificar una serie de esfuerzos legislativos y administrativos para dotar al país de una
institucionalidad fuerte en materia de ética pública; en particular, la ley N°19.653 estableció
un catálogo de inhabilidad e incompatibilidades para ejercer la función pública, una
regulación de la “puerta giratoria”, como también sancionar la vulneración grave al principio
de la probidad administrativa con la destitución del cargo o la función pública, entre otros
asuntos. Luego, la ley N°20.088 establece la obligatoriedad de la declaración jurada de
bienes e intereses y posteriormente la ley que establece la protección al denunciante de
buena fe en materia de corrupción (ley N°20.205). Del mismo impulso legislativo del gobierno
de los presidentes Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010) son la ley N°20.880
que establece además de una regulación reforzada de las declaraciones de activos, el
mandato de administración de cartera de valores (fideicomiso ciego o trust) y la enajenación
obligatoria de bienes, en casos calificados. Sin contar además de la propia ley de lobby y la
ley de acceso a la información pública.

Paralelamente, a mediados de los años noventa, Chile inició su tránsito político y económico
hacia una economía abierta, lo que significó la adopción de numerosos estándares
internacionales con exigentes mecanismos de monitoreo. Es lo que provocó en particular la
entrada como Estado miembro al Consejo Económico del Asia Pacífico (APEC) en 1994, o la
Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) en 2010. De la misma
manera, en la Organización de Estados Americanos (OEA) y en la Organización de las
Naciones Unidas se suscriben sendas convenciones internacionales contra la corrupción. En
específico, son instrumentos internacionales relevantes:

- La Convención Interamericana contra la Corrupción ratificada en 1998.

- La Convención OCDE para combatir el cohecho a Funcionarios Públicos Extranjeros,
que fue ratificada en 2001.
- La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ratificada en 2006.

A partir de la condena sufrida por Chile por parte de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso Claude Reyes v. Estado de Chile por denegación injustificada de
información pública, se adicionó lentamente a las políticas de integridad pública el
componente de “transparencia”, en base al marco dado en la ley N°20.285 de 2008. La
norma considera una base de publicidad para la información en tres fases: poniendo a

1
Ver, en ese sentido, sobre todo el Estatuto Administrativo, D.F.L. N°338, de 1960.
2
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

disposición del público información actualizada y permanente en las páginas web de cada
uno de los servicios públicos (transparencia activa), estableciendo un procedimiento
administrativo especial de petición de información (la denominada transparencia pasiva) y un
órgano garante y autónomo denominado Consejo para la Transparencia, encargado de
resolver las reclamaciones ciudadanas por infracción a esta regla (amparo de derecho de
acceso a la información) y promover el principio de transparencia en la función pública.

De la misma manera, se han creado una serie de instituciones diseminadas cuyas

competencias se han visto directa o indirectamente asociadas con el combate a la
corrupción: la Unidad de Análisis Financiero, la Dirección Nacional del Servicio Civil, el
Consejo de la Transparencia, el Instituto Nacional de Derechos Humanos, la Comisión de
Probidad y Transparencia dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el
Consejo de Auditoría General de Gobierno, la Dirección de Compras y Contratación Pública y
una serie de reguladores específicos, tales como Superintendencias en materias de Casinos
de Juego y Medio Ambiente).

2.- La ley de lobby en el marco del derecho constitucional de petición

La regulación de la ley que regula el lobby y las gestiones de intereses particulares N°20.880
vino a regular en Chile, al menos, algo que la Constitución Política chilena y la mayoría de las
constituciones liberales, establece de manera programática: el derecho de presentar
peticiones ante la autoridad. El Código Político chileno dice escuetamente que este derecho
debe ejercitarse “en términos respetuosos y convenientes” (artículo 19 N°14). Con todo, la
garantía no tuvo hasta ahora un desarrollo legal. En este sentido, inclusive en el seno de la
Comisión Constituyente del general Pinochet se discurrió acerca si la autoridad debía dar
respuesta al ciudadano que solicitaba ser recibido por un asunto de interés público o privado,
lo que finalmente fue rechazado fuera de debate2.

En 1990, mediante el Decreto Supremo Nº 680 de 1990, del Ministerio del Interior, se crearon
en Chile las Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias (OIRS) destinadas a
establecer un canal directo con el ciudadano y a recibir sobre todo sus peticiones de corte
administrativo. Posteriormente, estas oficinas se transformaron en el vínculo básico entre el
Estado y el administrado respecto de los derechos del procedimiento administrativo
establecido en la ley N°19.880 de Bases Generales del Procedimiento Administrativo (como
conocer el estado de un trámite, exigir responsabilidades o bien pedir copia de su expediente
administrativo). De la misma manera, en 2001,se crea la Comisión Asesora Presidencial para
la Protección de los Derechos de las Personas, órgano colegiado que, a falta de una
institucionalidad de Defensor del Pueblo en nuestro país, busca, entre otros fines, “servir de
instancia de apoyo y asesoría, ante los jefes superiores de los órganos de la Administración
del Estado, en aquellos casos en que los usuarios manifiesten a la Comisión que la atención
y prestación de servicios realizada por tales órganos ha sido otorgada en términos

2
El comisionado Jaime Guzmán, uno de los inspiradores del proceso constituyente de la dictadura, estableció en sesión su
parecer en ese sentido: “cre(o) que grupos organizados de personas que desean impedir o entrabar la acción de un Gobierno
pueden dedicarse a esta tarea, con el ánimo de molestar e incomodar a la Administración Pública y al Gobierno y con el
ánimo de hacer perder el tiempo, llegándose, en la práctica, a que los funcionarios se limitaran a acusar recibo de las
solicitudes y a decir que les tendrán en consideración; y esto sería contestado por la secretaria del funcionario
correspondiente, porque no hay medios jurídicos coercitivos de exigirle a un funcionario público que lea un texto. Eso es
imposible”. A pesar de la manifiesta minoría en la que estaba, finalmente primó su posición en el texto final. Ver Historia
de la ley, artículo 19 N°14 de la Constitución Política de la República, disponible en www.leychile.cl
3
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

deficitarios” (artículo 3°, letra d) del D.S. N°86, de 2013, del Ministerio Secretaría General de
la Presidencia).

Operacionalmente debe entenderse el lobby o cabildeo, como una manifestación especial del
derecho de petición como también lo es el ejercicio de la acción en materia procesal o
administrativa, la cual se reconoce en el artículo 19 N°3 de la Constitución. Es una actividad
legítima de los grupos de interés o presión o de las personas naturales destinada a influir en
el proceso de toma de decisiones públicas, en el marco del este derecho constitucional de
petición. Si observamos la definición de la ley chilena en el artículo 2° encontraremos que
estas actividades tienen como elemento común ser ejercidas “por personas naturales o
jurídicas, chilenas o extranjeras (con el objeto de) promover, defender o representar
cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus
funciones, deban adoptar los sujetos pasivos”. Sólo que si hay remuneración asociada a ello
se llama “lobby” y en el caso que no la haya, gestión de intereses particulares.

Tradicionalmente la literatura ha señalado como objetivo fundamental de este tipo de

regulaciones evitar la captura del Estado. Este fenómeno es definido como una falla del
Estado donde el tercero ajeno a la Administración del Estado, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, termina consiguiendo el favor del regulador e identificando finalmente en la norma
jurídica el interés particular con el interés general. Como es obvio en la concepción
tradicional de las democracias, la medida “una persona, un voto” puede ser distorsionada por
el accionar de estos grupos o intereses especiales y es necesario regularlos, aun cuando
concordamos con el hecho de que con el advenimiento de la democracia digital no es
necesario tener una organización para ejercer presión o trasmitir información (Hellmann y
Kauffmann, 2000).

3. Una larga historia de implementación

Durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos, un primer proyecto que regula el lobby
(Boletín 3407) se ingresó al Congreso Nacional3. Esta iniciativa buscaba básicamente regular
a los lobbistas profesionales, a los cuales se les exigía identificarse en un registro público, lo
que conllevaba una serie de prohibiciones colaterales como financiar campañas políticas o
no haber ejercido antes como autoridad objeto de lobby. En ese sentido, buscó de manera
visionaria impedir el problema de la puerta giratoria y separa el conflicto entre dinero y
política.

Dada la oposición de las empresas de lobby por no querer ser las únicas consideradas como
tales en el sistema, en desmedro de otros gestores de intereses como gremios,
organizaciones de la sociedad civil y sindicatos, el gobierno ingresó un nuevo proyecto y un
veto sustitutivo a final del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2009), los que
corrieron paralelamente, considerando a estos actores como parte del registro. Por falta de
acuerdo en el enfoque final, ambos proyectos se desecharon.

Pareció natural concederle al gobierno del Presidente Piñera los votos necesarios para tener
una ley de lobby, aunque sin poder lograr el registro de lobbistas con las prohibiciones
asociadas que eran un consenso en los proyectos anteriores. Se adopta entonces un modelo
de regulación enfocado en la transparencia de las audiencias, los viajes y los donativos

3
Ver www.bcn.cl
4
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

oficiales y protocolares, o aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de

cortesía y buena educación. Debiendo los sujetos pasivos, es decir la autoridad o funcionario
que recibe la interacción, registrar en la web la mencionada información.

Iniciada la implementación de la ley de lobby, en septiembre de 2014, se gatilló una de las

mayores crisis de corrupción en la historia institucional de Chile. Aun cuando existía noticia
de regulación insuficiente en el financiamiento de la política, se destaparon traspasos de
dinero ilegales entre varias corporaciones y algunos candidatos. Aun cuando la ley electoral
vigente sólo consideraba una falta administrativa sobrepasar o no informar donaciones, fue la
presunta comisión de delitos tributarios lo que generó la apertura de procesos penales, que
aún se sustancian.

Se creó por mandato presidencial una Comisión compuesta meramente por integrantes de la
sociedad civil y académicos: el “Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés,
el tráfico de influencias y la corrupción” o la Comisión Engel, estableció en mayo de 2015 una
batería de propuestas legislativas y administrativas para proponer según su mandato de
creación: “un nuevo marco normativo, que permita el cumplimiento efectivo de los principios
éticos, de integridad y transparencia, en sus aspectos legales y administrativos para logar el
eficaz control del tráfico de influencias, prevención de la corrupción y de los conflictos de
interés en los ámbitos de los negocios, la política y el servicio público, así como en la relación
entre éstos”.

En relación a la regulación del lobby, no adhiere a un modelo de regulación determinado y

propone, en vez, que en un plazo de dos años se forme un comité internacional de
evaluación.

La determinación del centro del gobierno en materia de integridad y transparencia y sobre

todo atendiendo el objetivo de separar la política y el dinero, generó una batería de proyectos
de ley denominados la Agenda Presidencial de Probidad y Transparencia la cual considera
14 medidas administrativas y 21 legislativas, de las cuales ya son ley, la N°20.880 sobre
Probidad Pública, la Ley N° 20.911, que crea el plan de formación ciudadana para los
establecimientos educacionales reconocidos por el Estado; la Ley N° 20.900, sobre
fortalecimiento y transparencia de la democracia; Ley N° 20.860, reforma constitucional que
le da autonomía al Servicio Electoral; la Ley N° 20.915, que fortalece el carácter público y
democrático de los partidos políticos y facilita su modernización; la Ley N° 20.922, que
modifica disposiciones aplicables a los funcionarios municipales y entrega nuevas
competencias a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y administrativo y la Ley N° 20.870,
reforma constitucional sobre pérdida de escaño por infracción a las normas de financiamiento
electoral4.

4.- Modelos regulatorios de una regulación del lobby

De la narración de los hechos de la tramitación de la ley chilena se han podido deducir dos
grandes enfoques para una regulación eficiente de la gestión de intereses. En un primer
lugar, el enfoque que definimos “estatutario” que busca cazar a los lobbistas habituales con

4
La agenda presidencial completa puede mirarse en www.agendadeprobidad.gob.cl . Un seguimiento independiente de la
misma por parte de las organizaciones de la sociedad civil Espacio Público y Fundación Ciudadano Inteligente puede verse
en www.observatorioanticorrupcion.cl
5
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

prohibiciones de vincularse con el mundo político, debiendo anotarse en un registro público e

informar trimestralmente a la autoridad sobre sus actividades. Asimismo, un tipo penal o
multa para aquellas personas que teniendo el deber de registrarse no lo hicieran, como es el
caso de la Lobbying Registration Act de Estados Unidos o la norma canadiense.

Este enfoque adolece de problemas, sobre todo al momento de categorizar a aquellos

gestores de intereses que deben registrarse: deja fuera una serie de organizaciones que
buscan incidir en el proceso político y que muchas veces también reciben remuneraciones
asociadas por realizar esa gestión política (vgr. iglesias, ONGs), según ya dijimos más arriba,
y las pone en una especie de “ilegalidad”: pueden otorgar, en ausencia de otra regulación,
financiamiento electoral y las relaja en su comportamiento al no tener ninguna fiscalización
asociada.

El modelo de transparencia o de revelación de las gestiones de intereses es el que ha sido

establecido en Chile a partir de la ley N°20.730. De hecho, el objetivo de la ley es acotado
según dice su artículo 1: “Esta ley regula la publicidad en la actividad de lobby y demás
gestiones que representen intereses particulares, con el objeto de fortalecer la transparencia
y probidad en las relaciones con los órganos del Estado”. Los deberes de registro por parte
de quien solicita la audiencia en un momento y luego quien debe publicarlas una vez
realizada generan una especie de doble verificación.

En conclusión, cada autoridad o funcionario tiene una cuenta asociada de registro de agenda
pública, lo cual en datos propios de la Secretaría General de la Presidencia, ascienden a
12.159 sujetos activos vigentes.

Las autoridades que entraron al proceso de implementación en diversas fases, fueron las
siguientes:

PRIMERA ETAPA Ministros/as

28/11/2014 Subsecretarios/as
Embajadores/as
Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas
General Director de Carabineros
Director General de la Policía de
Investigaciones
Jefe y Subjefe del Estado Mayor
Conjunto
Encargados/as de las adquisiciones de
los anteriores, individualizados cada
año mediante resolución del jefe
superior.
Los consejeros del Consejo de Defensa
del Estado, del Consejo Directivo del
Servicio Electoral, del Consejo para la
Transparencia, del Consejo de Alta
Dirección Pública, del Consejo Nacional
de Televisión, del Instituto Nacional de
6
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Derechos Humanos.
Los integrantes de los Paneles de
Expertos creados en la ley Nº 19.940 y
en la ley Nº 20.378 y del Panel Técnico
creado por la ley Nº 20.410, sólo en lo
que respecta al ejercicio de sus
funciones.
SEGUNDA ETAPA Jefes/as de servicios
28/04/2015 Directores/as Regionales de los
servicios públicos
Intendentes/as
Gobernadores/as
Secretarios/as Regionales Ministeriales
Jefes/as de Gabinete, cualquiera sea
su forma de contratación
TERCERA ETAPA Consejeros/as regionales
28/08/2015 Alcaldes/as
Concejales/as
Secretarios/as ejecutivos/as de los
Consejos Regionales
Directores/as de obras municipales
Secretarios /as Municipales

En términos de publicidad, hay dos esquemas de interés. El primero es la publicación que

hace cada órgano o servicio en cada una de las páginas de transparencia activa de cada uno
de los servicios y, luego, la publicación sistematizada que debe hacer el Consejo para la
Transparencia en una página especial llamada “Infolobby” (www.infolobby.cl) donde se ven
grandes cifras acumuladas en materia de audiencias, viajes y donativos, las que en muestran
un gran número de registros.

Tipo Agenda Pública Cantidad

Audiencias 87.184
Viajes 93.043
Donativos 11.366

Total 191.593

Tabla 1: Registros acumulados de agenda pública desde la vigencia de la ley de lobby

N°20.730 (octubre de 2014 – junio de 2016). Fuente: www.infolobby.cl

Ambos esquemas de publicidad permite verificar el camino hacia la toma de decisión en

general, aunque la cantidad de los datos es abundante, es disímil y dificulta la fiscalización.

7
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Desde el punto de vista de implementación de la ley, existe un sistema de registro de agenda

pública que es manejado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia 5 , en la
modalidad de servicio compartido. Esto significa que cada órgano obligado tiene una cuenta
particular en el sistema, siendo el costo de agregar un nuevo sistema a la plataforma estatal
cercano a cero.

Esto significa que no existieron costos asociados de implementación para los órganos de la
Administración del Estado, lo que permitió minimizar los desarrollos independientes por parte
de los servicios.

En el caso de los gobiernos locales, donde entraron en una tercera fase que comenzaba
ocho meses después de la entrada en vigencia de la ley, el 98% de las municipalidades optó
por registrar sus audiencias en la plataforma gratuita del gobierno, como así también la
mayoría de las universidades del Estado – de naturaleza autónoma – y las empresas
públicas.

Esto significa un avance notorio respecto de lo implementado en la Ley de Acceso a la

Información Pública (2009), donde sólo recién al tercer año de puesta en vigencia de la
norma, las municipalidades comenzaron a poner electrónicamente sus antecedentes de
transparencia activa en sus páginas web, mediante la entrega de un modelo unificado de
gestión dispuesto por el Consejo para la Transparencia.

5.- Instituciones comunes a toda ley de lobby para una mínima eficacia
a.- Transparencia de las audiencias sostenidas por la autoridad o por funcionarios de
gobierno (incluidos asesores estratégicos) con grupos de interés o presión organizados como
así en las personas naturales.

Asimismo, debe extenderse el registro para cualquier persona natural, ya que podría tener
similar influencia que la acción colectiva organizada. A nuestro juicio, el enfoque que
consideró la regulación del lobby a los problemas de acción colectiva quedó superado por los
hechos.

Esta transparencia puede reflejarse en las motivaciones de los actos de gobierno, siendo
esta una definición estricta reducida a la fundamentación de los actos administrativos en
particular o bien, para la fiscalización de planes y programas que no necesariamente se ven
reflejados en actos administrativos.

Deben excluirse de este registro las audiencias que consideren asuntos que tengan que ver
con datos personales considerados sensibles, como así aquellos que estén enfocados en los
derechos que surgen del procedimiento administrativo (como conocer el estado de un
trámite).

b.- La regulación de la puerta giratoria

La puerta giratoria es una de las razones por las cuales los Estados establecen leyes de
lobby, en el entendido que el valor económico del know-how de los reguladores de los
sistemas jurídicos es altamente valorado en el mercado. En la actualidad, a pesar de existir

5
https://www.leylobby.gob.cl/admin/auth/prelogin-funcionarios
8
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

una regulación feble en la actual ley de Bases Generales de la Administración del Estado que
impide a los “fiscalizadores” ingresar a una de las personas jurídicas que regulaban por el
espacio de seis meses, el ámbito de este tipo de regulaciones debe ser necesariamente más
grande. En el caso de Estados Unidos, el periodo es de un año para altos personeros e
integrantes del staff (García, 2008).

Es lo que el gobierno de la Presidenta Bachelet, en su segundo mandato ha tratado de hacer

con el proyecto de conflicto de intereses. En este se establecen prohibiciones importantes
para altas autoridades en su vínculo con el sector privado, estableciendo como
compensación a la potencial pérdida patrimonial un monto de dinero conocido como
“cuarentena” (Boletín 10.140).

c.- Prohibiciones asociadas para los que se dedican a la gestión de intereses con
habitualidad.
En este sentido, las recomendaciones de la OCDE consideran que no debe existir entre los
lobbistas y los gestores de intereses confluencia con los asuntos que promocionan. En este
sentido se les está vedado aportar en campañas políticas, ser miembros de la directiva
superior de los partidos políticos, entre otros asuntos.

El primer proyecto del Presidente Lagos considera en su sumatoria, por ejemplo:

No podrán ejercer la actividad de lobbystas profesionales:

a) Las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración

del Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años
después de su alejamiento del cargo, tratándose de materias en que hubieran tenido
competencia. En todo caso, las personas señaladas no podrán ejercer actividades de lobby,
en ningún ámbito, hasta un año después de abandonar su cargo.
Se comprenden en la prohibición establecida en el inciso anterior, sus cónyuges y
ascendientes y descendientes directos.
b) Quienes se encuentren inhabilitados para ejercer cargos u oficios públicos por
sentencia ejecutoriada;
c) Los fallidos;
d) Los condenados por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva;
e) Aquellos a quienes se les haya cancelado, en cualquier tiempo, su inscripción
en el Registro Público de lobbystas;
f) Los ex miembros del Poder Judicial, hasta cinco años después de hacer
abandono de las mismas;
g) Las autoridades unipersonales de partidos políticos, durante el ejercicio de su
cargo y hasta dos años después de hacer dejación del cargo, y
h) Quienes contribuyan al financiamiento de partidos políticos, incluidas su
campaña electoral.

La Comisión Engel adicionó a estas propuestas que los sujetos pasivos “no podrán trabajar
en empresas de lobby o realizando gestión de interés por un periodo de dos años”, que a su
vez los lobbistas son inhábiles “para asumir cargos de ministros, subsecretarios y hasta el
rango de directores de servicios o superintendentes, por el plazo de un año luego de cesado
en su actividad” y que también su labor es incompatible con la de asesor parlamentario.
9
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

6.- Disminución de la información asimétrica entre lobbistas: el caso de “la igualdad de

trato”
El enfoque del legislador de la ley N°20.730 consiguió en cierta medida desarrollar un
mandato legal en beneficio de la igualdad ante la ley (19 N°1 de la Constitución chilena y en
diversos tratados internacionales), el derecho de petición (artículo 19 N°16) y el derecho a
participar en los asuntos de la vida nacional como deber del Estado. Adicionalmente su
mandato legal desarrolla los principios constitucionales de probidad y transparencia (artículo
8 inciso tercero).

En relación a la igualdad ante la ley, la ley chilena establece la “igualdad de trato” como
innovación interesante en la toma de decisiones públicas. Se trata de un mecanismo
institucional que resguarda la diferencia en los pesos relativos de los grupos de interés, lo
que necesariamente afecta el juego democrático. Es evidente que “los lobbies que están
involucrados en esta evaluación de impacto son la ciudadanía, difusamente organizada por
regla general, y los eventuales beneficiarios de las políticas, que pueden ser extranjeros o
nacionales con un alto nivel de organización y coordinación. En este punto, la inequidad en
las influencias ha sido un tema importante en la merma del crecimiento y en la seguridad de
las garantías básicas de los ciudadanos. Al respecto, muy bien se dice que “the rich can use
their superior resources to manipulate political, regulatory institutions to preserve and extend
their privileged positions through inefficient distributions, anti-competitive measures and other
discriminatory practices. This subversion of institutions undermines the security of property
rights for those less well-endowed and thus weakens investment and growth” (Hellmann y
Kaufmann, 2002 citado por Mora y De La Fuente, 2007)”6.

Esta institución, dada la regla existente, es extremadamente difícil de implementar en la

práctica, dado de que la publicidad de la agenda pública no es instantánea sino que al primer
día del mes siguiente al de la efectuadas las audiencias. El lobby podría ser teóricamente
entendido como una actividad netamente competitiva, visto como un second best versus la
corrupción – como el lobby desregulado - que es una actividad monopolística (Begovic,
2006).

El artículo 11 de la ley dice “las autoridades y funcionarios señalados (…) deberán mantener
igualdad de trato respecto de las personas, organizaciones y entidades que soliciten
audiencias sobre una misma materia”. El reglamento, por su parte, en el artículo 8 desarrolla
esto diciendo que los sujetos pasivos de la ley (…) “no se encuentran obligados a conceder
las audiencias o reuniones solicitadas, pero deberán mantener igualdad de trato respecto de
las personas, organizaciones y entidades que soliciten audiencias sobre una misma materia”.

Luego, el mismo texto desarrolla la manera de cómo deben llevarse a cabo las audiencias
sostenidas bajo la ley, comprendiendo “el deber de los sujetos pasivos de considerar a los
requirentes de audiencia o reunión con respeto y deferencia, concediendo a éstos un tiempo
adecuado para exponer sus peticiones”. Un dictamen reciente del fiscalizador de la ley en
Chile, la Contraloría General de la República, estableció en base a los principios del acceso a
la información pública que debían exponerse por parte de la autoridad que rechaza una
audiencia los motivos que llevaron a tal decisión.

6
DE LA FUENTE, Osvaldo y MORA, Rodrigo
10
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Asimismo, se han presentado algunas denuncias por parte de organizaciones que no quieren
someterse a la legislación considerando que dificulta el proceso natural de comunicación con
la autoridad. Algunas asociaciones de funcionarios en lo particular, sindicatos y asociaciones
locales.

Esto implica tener consideraciones con el universo de aplicación de la ley:

- Muchas audiencias que se registran son sostenidas por razones de vida personal,
trámites que pueden afectar datos sensibles.
- Los viajes sostenidos por la autoridad para relacionarse con sujetos pasivos también
son reflejados en los registros.
- La calidad y la estandarización de los datos dificulta la posibilidad de generar
interpretación de los datos abiertos reutilizables disponibles en los registros de agenda
pública.

7.- La regulación del lobby como una política de gobierno abierto

Los mecanismos institucionales contra la corrupción deben ser entendidos en el contexto de
un sistema coordinado vertical y horizontalmente, con una fuerte presencia del centro del
gobierno como núcleo coordinador de la implementación de las políticas públicas, en función
de las prioridades del periodo presidencial(OCDE, 2015).

El acceso a la información pública como regla general y el establecimiento de la

transparencia activa como dispositivo de información relevante para el control ciudadano
establece un complemento para lo que en las primeras legislaciones de cabildeo o lobby en
el mundo se circunscribió solamente a registros públicos. De hecho, ante la expansión de las
tecnologías de la información y la consecuente rapidez del proceso político, el informe
trimestral acerca de las actividades de los lobbistas que establecía el primer proyecto chileno
parece obsoleto.

La legislación chilena consagra mecanismos de abstención en caso de que la gestión de

intereses sea solicitada por alguna persona jurídica o natural que tuviera vinculación con la
autoridad o el funcionario tomadora de decisiones.

En el mismo sentido, las normas generales sobre probidad pública se fueron entrelazando en
un concepto que agrupa la transparencia, la innovación política y las tecnologías de la
información para maximizar la posibilidad de cocreación de políticas públicas, todo en un
contexto de crisis de la representatividad. Así, la noción de gobierno abierto (open
government) se ha instalado rápidamente a partir del memorándum del Presidente Barack
Obama en 2008 y la creación de la Alianza del Gobierno Abierto (OGP) en 2011, donde ya
confluyen 70 países que presentan iniciativas en transparencia, participación o
modernización en planes de acción bianuales.

El Gobierno de Chile ha adoptado la siguiente definición de gobierno abierto:

“Una política pública de carácter transversal en el Estado chileno, cuyo propósito es
fortalecer y mejorar la institucionalidad y gestión de los asuntos públicos a partir de promover
y consolidar la aplicación de los principios de la transparencia y acceso a la información
pública, y los mecanismos de participación ciudadana en el diseño, formulación, ejecución y
evaluación de las políticas. Todo ello en el contexto del proceso de modernización de las
11
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

instituciones públicas en curso, cuya finalidad es avanzar hacia un Estado al servicio de

todos y a mejorar la calidad de vida de la población”.

La Alianza, por su parte, ha definido cinco desafíos que deben ser abordados por los planes
de acción de los países que la integran:

I. Mejorar los servicios públicos.

II. Incrementar la Integridad Pública.
III. Tener una gestión más efectiva y eficiente de los recursos públicos.
IV. Crear comunidades más seguras.
V. Incrementar la responsabilidad corporativa y la rendición de cuentas del sector
privado.

El proceso de implementación de la ley de lobby en Chile, basado en este nuevo contexto

político nacional e internacional, ha sido ampliamente seguido por los organismos de la
sociedad civil y por el mecanismo independiente de revisión de la Alianza (Independent
Report Mechanism). El Estado decidió someter la ejecución de la norma en todos sus niveles
(nacional, regional y local) a observación de la Alianza. Para lo anterior, se presentó una
ficha de compromiso con hitos asociados por parte de la Comisión Defensora Ciudadana y
Transparencia del Ministerio Secretaría General de la Presidencia con la Unidad de
Modernización y Gobierno Digital del mismo ministerio, el Consejo para la Transparencia y el
Ministerio Secretaría General de Gobierno, órgano del centro de gobierno que maneja las
políticas de participación ciudadana en la Administración del Estado. Se comprometieron
internacionalmente los siguientes hitos asociados:

1. Dictación del Reglamento de la Ley

2. Capacitaciones equipos de transparencia y representantes ministeriales de
transparencia.
3. Capacitaciones a los sujetos pasivos de lobby.
4. Creación de un soporte informático (versión 1) y asesoría técnica para su ejecución.
5. Jornadas de evaluación del funcionamiento de la Ley con actores relevantes.

La repercusión de la ley de lobby en Chile ha ido por fuera de los mecanismos establecidos
por las leyes de participación ciudadana porque la ley chilena expresamente las excluye. Los
Consejos de la Sociedad Civil, creados por la ley N°20.500, no son considerados como
sujetos activos de la ley de lobby, ni tampoco han acudido a las instancias de fiscalización de
la legislación de lobby. En este sentido, deben haber mayores incentivos para alinear la
fiscalización de los datos de las audiencias con ellas, por cuanto ellas son el canal por
excelencia de las demandas ciudadanas al interior de los servicios. Es importante entonces
que los servicios consideren reglamentos con bajas barreras de entrada para permitir la
participación de grupos desaventajados.

BIBLIOGRAFÍA
Artículos y papers
Begovic, B. (2005): Corruption, Lobbying and State Capture, CDLS Working Papers #106, [en
línea] disponible en http://danica.popovic.ekof.bg.ac.yu/106.pdf.
García, José Francisco; "Modelos de regulación del Lobby en el Derecho Comparado,
Revista Chilena de Derecho (PUC), Vol. 35, Nº 1: pp. 107-134, 2008
12
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Hellman, J. y Kaufmann, D. (2002): The Inequality of Influence. The World Bank. [en línea]
disponible en http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/inequality_influence.pdf.
Hellman J., Jones G. y Kaufmann D. (2000): Seize the State, Seize the Day. The World Bank.
Mauro, P. (1995), “Corruption and Growth”, Quarterly Journal of Economics, 110(3).
OECD (2015), "Transparency and integrity in lobbying", in Government at a Glance 2015,
OECD Publishing, Paris. Disponible en http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-35-en
Sitios web
www.ogp.cl
cdc.gob.cl
http://consejoanticorrupcion.cl/

13