Comentarios finales

Los avances en el análisis de políticas

públicas; de la adopción a la adaptación ORGE VÁN,
CUERVO RESTREPO
LLLL LL LLL LLL LLLL L L L L K L LSL S LLS E. y métodos para el análisis de las políticas
públicas", realizado en el mes de junio de 2010, en las instalaciones de la Universidad
Nacional, a instancias del Grupo de investigación "Análisis de las Políticas Públicas y de la
Gestión pública" (APPGP) y del Doctorado en Estudios Políticos y Relaciones internacionales
de la misma universidad, bajo la orientación del profesor André-Noel Roth. La presencia
durante todo el día en que se realizó el seminario, permitió a quien esto escribe tener una
visión integral de los distintos enfoques y tendencias representativos de la emergente disciplina
del análisis de políticas públicas en Colombia, y de lo que sin duda fue un encuentro de una
comunidad científica que empieza a hacerse cada vez más visible.
Sin pretender resumir las distintas ponencias presentadas, estos comentarios buscan
remarcar aquellos aspectos que consideramos dan Cuenta de una línea de evolución del
Análisis de Políticas Públicas, en una perspectiva de adaptación de un discurso
elaborado en contextos históricos, culturales, institucionales diferentes, cuyos supuestos
de fun cionamiento difieren de las realidades latinoamericanas,
Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá jorge
cuervoôuexternado.edu.co
La una na II will de podinas publica de la redwyrain a la adaptaron
LA pERSPECTIVAIDELASSAXVELL

Los procesos de formación de políticas públicas (PFP) parten del hecho, según el cual,
en las democracias contemporáneas, los Ciudadanos eligen gobernantes que tomarán
decisiones que se harán cargo de sus preferencias. En ese sentido, el PFP es un
mecanismo donde confluyen expectativas individuales con el objeto de alcanzar
consensos sobre diversos valores públicos, en el interior de determinadas instituciones
y movilizando diversos recursos. En la perspectiva de Lasswell, el Circuito de la
definición de una política pública lo componen individuos, como actores racionales, que
se organizan en actores colectivos, y se mueven bajo la lógica de ciertos valores,
movilizando recursos, en el contexto de determinadas instituciones, con el fin de
maximizar preferencias gene ales. En ese orden de ideas, el PFP es la manera como
las sociedades pasan de las preferencias individuales a las preferencias colectivas,
esto es de la racionalidad individual a la racionalidad colectiva
El Análisis de Políticas Públicas es una respuesta a las crisis políticas y a los problemas
prácticos de la sociedad porque busca recomponerlos consensos necesarios para hacer
posible la convivencia. En esta perspeciva entonces, el PFP es más que un recurso técnico
para el proceso de toma de decisiones, es el reflejo de los consensos básicos de una sociedad
alrededor de cómo movilizar recursos y asignar valores. Esto implica que la política pública,
más allá de su componente técnico, tiene un alto grado de significación política, y no puede
reducirse voluntarismo gubernamental que entiende las políticas públicas como las de Cisi
Ones de los órganos competentes para resolver problemas. Si hablamos de políticas
PÚBLICAS en éstas deben converger todos los públicos que as orientan, tanto los que pueden
influir en su formación como los afectados
por las decisiones que se adopten.
El modelo de Laswell, es un modelo donde el Estado reacciona a as
demandas sociales, pero bajo cierta lógica lineal, dejando de lado los
Complejos procesos de interacción entre los distintos actores, lo proceso
administrativos que restringen la acción pública y la movilización social, más
allá del momento inicial de la definición de los inputs,
En el mismo Sentido, el modelo nodarespuesta al problema del como
portamiento de los actores colectivos, y en la medida en que el proceso
366
Jawa Town Cwera Partys

decisional tienecierta neutralidad axiológica, no refleja los conflictos que subyacen a los
procesos sociales y políticos. Sin embargo, la perspectiva de Laswell y de los llamados
padres fundadores de la disciplina, como Simon o Lindblom Siguesiendo útil consus
limitaciones para entende Cómo el trazado de una política pública es el resultado de la
interacción
entre la sociedad y el Estado
LA PERSIPECTIVA DE SABATIER Y EL ACF

Los trabajos de Paul Sabatier, posteriormente con Jenkins Smith. constituyen una respuesta
a las limitaciones del enfoque secuencial de política pública. A partir de una serie de trabajos
empíricos sobre polí icas públicas específicas, la pregunta inicial que orienta los trabajo de
Sabatier está relacionada con el cambio en las políticas públicas. bajo el entendido de que una
decisión de política pública no se da de una sola vez y para siempre. La respuesta de Sabatier
a diferencia de la de Lasswell, en el sentido de tratar de explicar por qué se adoptatal política,
por qué se incorpora tal problema en la agenda, por qué se asignan tales recursos, y
predominan tales valores, tiene que ver con los resultados de las coordinación estratégica de
los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones. La diferencia radica en que
en el modelo de Lasswell, esa interacción podía deducirse de la observa ción de una serie de
etapas -el ciclo de la política-, mientras que en el enfoque del Advocacy Coalition Framework
(ACF), es necesario incor porar la información técnica que demanda un proceso de decisión y
las posiciones estratégicas de los actores que desean influir en el resultado
final.

El modelo del ACF supone que los procesos de políticas públicas trascienden el
período de los gobiernos, la unidad de análisis trasciende al sistema de gobierno y es
necesario ubicarla en la perspectiva de Eas ton, en el sistema político. El resultado de
un proceso decisional debe reflejar la visión del problema que tienen los distintos
actores, estatales y no estatales, dicha visión está determinada por la ideología, los sis
temas de creencias, los intereses, la información, por lo que el APP es una
combinación de saberes técnicos, uso de información relevante y negociaciones
estratégicas de distintos actores sobre el problema público
y las distintas formas de enfrentarlo.
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LL LTTT LTTLTT LLTLa LTLTT LLTLTL LLTLTTTLLLL

El modelo de Sabatier ha sido cuestionado por suponer el consenso y eludir el

conflicto, y darlemás importancia a los procesos de negociación entre quienes tienen la
posibilidad y la capacidad de realizar coaliciones esto es, los grupos de interés y las
elites, en detrimento de otros actores sociales con menor empoderamiento
LAPERSPECTIVA NEONSTITUCIONAL

Las instituciones siguen siendo el marco referencial de los procesos de formación de

políticas públicas, y en la perspectiva de Elinor Ostrom, son mecanismos de restricción
de las interacciones humanas. Esto indica que el resultado final de una política pública
no obedece solamente a un voluntarismo gubernamental, sino al resultado de complejas
interac ciones estratégicas entre distintos actores, donde el actor gubernamental
seguramente orienta el proceso. En ese sentido, una política pública también es un
espacio de disputa política entre distintos actores, y el producto final, los outputs en la
tradición de Easton, reflejan el mayor o menor consenso que existe en una sociedad
alrededor de un problema público, la decisión y la forma de abordarlo.
La perspectiva de la lucha contra la pobreza, por sólo citar un ejem. plo, no siempre
se da en una dirección, porque en su definición en su medición, y en las estrategias para
erradicarla confluyen distintos discursos, tanto de actores estatales, no estatales, e
incluso internacionales. Las instituciones, de la misma manera que generan restricciones
a las conductas de actores individuales y colectivos, también ofrecen oportunidades de
actuación con mayorlegitimidad. El aporte de Ostrom, radica en identificar que una cosa
son los procesos de maximización de bienestar de los individuos -el individualismo
metodológico- y otra cuando ese proceso se da en el contexto de organizaciones o de
actores colectivos. El proceso de toma decisiones en la acción pública se sustenta más
en el segundo que en el primero, y en esa medida, los procesos de observación y análisis
deben empezar por dilucidar el comportamiento de los actores ColectivOS.
De todos modos, no es claro que la propuesta de Análisis del Desarrollo institucional
de Ostrom y de un sector del neoinstitucionalismo pueda entenderse directamente como
una herramienta del análisis de política pública, si bien el punto de convergencia que hay
que afinar en
3.68
ரரரர ரரர

futuras investigaciones está en entender que las instituciones son enen didas
como el Conjunto de procedimientos formales e informales que estructuran la
acción pública, y por ende los procesos de formación de políticas públicas, los
cuales, siempre están sometidos a las asiпета de información entre los distintos
actores, a escenarios de complejidad Creciente que implican que no siempre se
tiene la información tomar la mejor decisión, aquella que optimice las
expectativas de to dolos actores
ELENFOQUE FRANCÉS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Bruno Joberty Pierre Muller, han sido considerados los padres funda dores del
enfoquefrancés de políticas públicas, quizás como contrapeso all enfoque anglosajón
de Lasswell, Lindblom, Simon, Jones, Dye, Low, entre otros. En la perspectiva de
Muller, llama la atención su propuesta de entenderla acción pública como un proceso
de marcos de interpre tación del mundo a partir de los cuales, tanto los actores públicos
como los actores privados desarrollan estrategias para definir el contenido de las
políticas públicas desde sus percepciones de la realidad y de la visión que tengan de
los problemas.
El referencial de política pública es un aportesignificativo al proceso de evolución del APP en
la medida en que atribuye al proceso de for mación de las políticas un sentido más allá de lo
estrictamente instru mental, viéndolo como un vector de gobernabilidad y de construcción de
cohesión social. Esta idea queda bien sintetizada en la expresión de Muller, según la cual, cada
vez más hacer política es hacer políticas públicas.
ELENFOOUE DE REDES DEPOLÍTICA

El enfoque de red busca trascender los enfoques centrados en los elementos formales
del proceso político administrativo. Si bien existen unas estructuras políticas, sociales e
institucionales que determinan la acción individual y colectiva, el enfoque de red parte
del hecho que estas estructuras están permanente en transformación, debido a los
procesos de negociación y cambio de parte de los actores que las componen Son
estructuras abiertas y flexibles que se están adaptando a las distintas realidades
sociales.
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LSLD S LLLL LL LLLLL Y LLLLLL LLLLLL

El enfoque deredofrece una lectura menos jerarquizada de la realidad

social y en esa medida, atribuye al proceso de formación de políticas la
posibilidad de que otros actores distintos de los que hacen parte del proceso
formal puedan hacer valler sus puntos de vista. En este enfoque. el propio
Estado y el sistema político son vistos como el resultado de una serie
compleja de redes de actores, y el papel del analista y del hacedo de
políticas es la decodificación de estos actores y de los distintos espa cios en
que se ubican para hacer valler sus puntos de vista.
El enfoque deredes, abre la perspectiva de la participación de actores sociales
en los procesos deformación de las políticas. y en esa medida tiene un
componente de inclusión social que permite resignificar la acción pública
EL GIRO ARGUMENTATIVO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

De la mano de los trabajos de Majone y Frank Fischer, se introduce en el APPla

discusión sobre los procesos deformación de políticas como procesos de argumentación.
El analista de políticas es un artesano de argumentos. El enfoque argumentativo tiene
un fundamento de racionalidad comunicativa Habermas), para entender la acción pública
y salir del eficientismo que parece habersetomado el APP de la mano de los enfoques
economicistas que reducen los complejos procesos de decisión a modelos, donde toda
acción humana puede ser representada en un valor. El giro argumentativo implica
entender que todo proceso deformación de una política es, ante todo, un proceso de
argumentación. En una perspectiva de investigación, es necesario trabajar el vínculo
entre democracia deliberativa y enfo que argumentativo, bajo elentendido de que la
argumentación ayuda a construir legitimidad y consensos. Según lo visto durante el
seminario, el enfoque retórico de Majone, considera los procesos de argumentación
Como herramientas mediante los cuales el analista de políticas públicas recomienda
distintas opciones de política, que trascienden los estrechos mágenes del eficientísimo
económico, como quiera que indaga también por su viabilidad política y su aceptación
social.
La perspectiva argumentativa restablece la dimensión política de las políticas
públicas, y ofrece un escenario de actuación al analista
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ரரர ரர

de políticas públicas más allá de la habilidad para desarrollar ciertos métodos de análisis.
Un resultado de la aplicación de los modelos argu mentativos en el APP radica en la
necesidad de entender los métodos de investigación, tanto cuantitativos como
cualitativos, como insumos para el análisis de complejas realidades sociales y políticas
y de comprende que la información para la decisión no descansa sólo en lo que provee
la ciencia estadística y econométrica, y otras disciplinas afines, sino que una visión
integral exige la inter e intra disciplinariedad. En palabras de Fischer, superar el llamado
fetichismo metodológico que parece haberse apoderado de los análisis de política
pública
Frank Fischer, propone usar otras herramientas como el análisis de discurso, para
tratarde decodificar las distintas visiones de los actores que confluyen en un proceso de
formación de una política. Hacer cosas con palabras en la tradición de Austin, nos lleva
a decir que el APP también es una forma de hacer políticas con palabras.
LA PERSPECTIVANARRATIVA DEEMERY ROE

Toda política pública tiene una narrativa que es necesario dilucida en un proceso de
análisis. La propuesta de Roe, es la de usar las técnicas de la teoría literaria
contemporánea para entender cómo es que un dis curso y una visión del problema
terminan prevaleciendo en una decisión de política. En todo actor, y en toda política
pública, hay una narrativa. explícita o implícita, y la teoría literaria permite la
reconstrucción dedicha narrativa a través de técnicas como la meta narrativa y el
análisis inte textual. Esta perspectiva permite fortalecer los procesos de planeación y
de elaboración de políticas públicas, en la medida en que facilita una mejor
conceptualización del problema desde una mirada más social y política, y que permite
develar los trasfondos ideológicos y políticos de los distintos actores, y conocer las
agendas ocultas que muchas veces dificultan los procesos de negociación
Como pudo verse a lo largo del seminario, son muchas las perspec tivas teóricas y
metodológicas desarrolladas en los últimos veinte años en el Análisis de Políticas
Públicas, desde que "los padres fundadores empezaron a estructurar la disciplina en la
segunda mitad del siglo XX. En Colombia, el APP ingresa inicialmente en la agenda
académica a mediados de la década de los noventa, en el contexto de la Constitu
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