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GESTIÓN FINANCIERA DE
EMPRESAS PÚBLICAS
PROGRAMA TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA
FINANCIERA
OSCAR ARCOS PALMA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

(2)
Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico
MAURICIO VILLALOBOS RODRÍGUEZ
Decano de pregrado
ANDRÉS FELIPE ÁLVAREZ GRAJALES
OSCAR ARCOS PALMA
Bogotá D.C., Diciembre de 2009

(3)
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................................................................................. 9
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 10
IDEAS CLAVE ................................................................................................................................................................................................................. 11
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 12
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. EMPRESA PÚBLICA, PRIVATIZACIÓN, REGULACIÓN Y COMPETENCIA.............. 13
UNIDAD TEMÁTICA 1. CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................... 15

gtftINTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................................................. 16
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 17
OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 17
OBJETIVOS ESPECÍFICOS................................................................................................................................................................................... 17
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 18
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 19
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. PENSAMIENTO ESTRATÉGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM........................... 20
DESARROLLO DE LA UNIDAD............................................................................................................................................................................... 21
1. BIENES PÚBLICOS, SERVICIOS PÚBLICOS Y EMPRESAS PÚBLICAS ................................................................................ 21
1.1. BIENES PÚBLICOS ........................................................................................................................................................................ 21
1.2. SERVICIOS PÚBLICOS ................................................................................................................................................................. 24
1.3. EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................................................................................................. 26
2. MERCADOS Y ACTUACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................................... 29
3. DISTINCIÓN ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS............................................................................. 30
3.1 DISTINCIÓN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS ......................................................... 30
3.2 DISTINCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS................................................................................ 30
4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 32
5. GLOSARIO DE TÉRMINOS ..................................................................................................................................................................... 33
6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE....................................................................................................................................................... 34
7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN............................................................................................................................................ 36
8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 38
UNIDAD TEMÁTICA 2. LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EL CASO DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BÁSICO............................................................................................................................................................................................ 40
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 41
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 42
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 43
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 44
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 45
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ...................................................................................................................................................... 45
1. DEFINICIONES Y CONCEPTOS ............................................................................................................................................................ 48
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS................................................................................................................. 49
3. EL RÉGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO DEL FINANCIAMIENTO DE LAS
EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL BIENESTAR....................................................................................................................... 50
3.1 EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE AGUA POTABLE ........... 50
3.2 REGULACIÓN Y TARIFA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE ...................................... 52
4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 58
8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 64
UNIDAD TEMÁTICA 3. CONTEXTUALIZACIÓN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA

FINANCIERO COLOMBIANO................................................................................................................................................................................... 65
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 66
(4)
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 67
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 68
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 69
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 70
1. ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO .................................................................... 71
1.1 MERCADO CAMBIARIO .............................................................................................................................................................. 71
1.2 MERCADO MONETARIO ............................................................................................................................................................ 73
1.3 MERCADO DE DEUDA PÚBLICA ............................................................................................................................................ 74
1.4 MERCADO ACCIONARIO............................................................................................................................................................ 76
2. CONTEXTO MACROECONÓMICO DEL PAÍS.................................................................................................................................. 77
2.1 EL PRODUCTO INTERNO BRUTO.......................................................................................................................................... 78
2.2 LA INFLACIÓN ................................................................................................................................................................................ 79
2.3 LA TASA DE INTERÉS ................................................................................................................................................................. 80
3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO........................................................................................ 81
6.1 INSTITUCIONES FINANCIERAS.............................................................................................................................................. 82
6.2 ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL ................................................................................................................. 84
4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 86
8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 92
UNIDAD TEMÁTICA 4. CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................... 94

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 95
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 96
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 97
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 98
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR: ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIÓN; DUFF & PHELPS DE
COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS........................................................................................................................ 99
DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................101
1. CICLO ECONÓMICO Y RÉGIMEN PRESUPUESTARIO.............................................................................................................101
1.1 CONCEPTOS Y ENFOQUES......................................................................................................................................................101
1.2 FUENTES LEGALES ....................................................................................................................................................................103
1.3 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO................................................................................105
1.4 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES...........................................................................................................................................106
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN.............................................................................................109
2.1 PROGRAMACIÓN.........................................................................................................................................................................110
2.2 FORMULACIÓN ............................................................................................................................................................................110
2.3 APROBACIÓN ................................................................................................................................................................................110
2.4 EJECUCIÓN .....................................................................................................................................................................................110
2.5 SEGUIMIENTO Y CONTROL....................................................................................................................................................111
2.6 EVALUACIÓN.................................................................................................................................................................................112
3. CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO..............................................................................................................................................112
4. INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO...........................................................................................................................................113
4.1 EL PLAN FINANCIERO..............................................................................................................................................................114
4.2 EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES –POAI-.........................................................................................115
4.3 EL PLAN ANUAL DE CAJA –PAC-. ........................................................................................................................................116
5. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................................................118
6. PROGRAMAS Y PROYECTOS ..............................................................................................................................................................121
7. RESUMEN....................................................................................................................................................................................................121
8. GLOSARIO DE TÉRMINOS ...................................................................................................................................................................122
9. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.....................................................................................................................................................123
10. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN ...................................................................................................................................124
(5)
11. BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................................................................126
UNIDAD TEMÁTICA 5. GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS...........................................................................127

INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................................................................................128
OBJETIVOS ....................................................................................................................................................................................................................129
OBJETIVO GENERAL ..........................................................................................................................................................................................129
OBJETIVOS ESPECÍFICOS.................................................................................................................................................................................129
IDEAS CLAVES.............................................................................................................................................................................................................130
MAPA CONCEPTUAL................................................................................................................................................................................................131
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR ..................................................................................................................................................................132
DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................134
1. LA GESTIÓN Y LA PLANEACIÓN FINANCIERA .........................................................................................................................134
2. EL CICLO FINANCIERO .........................................................................................................................................................................135
2.1 DECISIONES DE INVERSIÓN Y FINANCIACIÓN............................................................................................................135
2.2 EL CICLO FINANCIERO.............................................................................................................................................................136
3. ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA ..........................................................................................137
4. REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIÓN....................................................................................................................138
5. FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES........................................................................................................................139
5.1 EL EFECTIVO.................................................................................................................................................................................139
5.2 EL FLUJO DE FONDOS...............................................................................................................................................................140
5.3 LAS INVERSIONES ......................................................................................................................................................................140
5.4 EL APALANCAMIENTO FINANCIERO................................................................................................................................141
5.5 LA CARTERA..................................................................................................................................................................................142
5.6 LA ADMINISTRACIÓN DE INVENTARIOS........................................................................................................................142
6. FUENTES DE FINANCIACIÓN ............................................................................................................................................................144
7. GESTIÓN DE RIESGOS...........................................................................................................................................................................145
8. VIABILIDAD FINANCIERA...................................................................................................................................................................147
9. RESUMEN....................................................................................................................................................................................................150
10. GLOSARIO DE TÉRMINOS.............................................................................................................................................................151
11. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE...............................................................................................................................................152
12. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN ...................................................................................................................................153
13. BIBLIOGRAFÍA GENERAL..............................................................................................................................................................158
(6)
DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y

PROBLEMÁTICOS
Economía
Pública Estado
Y
Poder
TECNOLOGÍA
GESTIÓN
PÚBLICA
FINANCIERA
TGPF
Formación
Humanística Organizaciones
y cuantitativa Públicas y
Gestión
El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Financiera,

TGPF, modalidad a Distancia, está estructurado en cuatro núcleos temáticos y en
contenidos complementarios. “-Los contenidos nucleares son aquellos ámbitos del
saber de la Gestión Pública Financiera en los cuales debe poseer capacidad de
problematización efectiva.-“
Es decir, son los contenidos básicos en los que un Tecnólogo en Gestión Pública
Financiera debe formarse para ser competente y así atender todos los
requerimientos personales y profesionales que exige su desempeño. Esto también
exige la organización básica de la comunidad académica de la ESAP, integrada
por investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se integran en torno a
la investigación, la docencia y la proyección social, en un campo del saber de la
gestión pública ambiental.1
1
Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos Académicos de la
ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.
(7)
NÚCLEO: ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y GESTIÓN
El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas pretende que el estudiante

reflexione acerca de las principales características de la estructura, las funciones,
el comportamiento, la dinámica de relación con el entorno y la problemática de las
organizaciones públicas como entidades institucionales creadas por una sociedad
para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de interés
general. Se apoya en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la
administración pública, complementada con los enfoques sociológicos. De igual
manera, presenta las nuevas propuestas antropológicas, psicológicas, históricas,
culturales y administrativas como perspectivas desarrolladas para la comprensión
y la gestión de las organizaciones.
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica

frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los
módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente
los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá
diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.
El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría
(incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las sesiones (una
sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las estrategias de
evaluación del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPF son de dos
créditos (16 horas de tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32
horas), tres créditos (48 horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64
horas de tutoría grupal presencial, distribuidas así:
MÓDULO DE GESTIÓN FINANCIERA DE EMPRESAS PÚBLICAS (4 créditos)

No. Créditos Horas por Total horas No. mínimo No. max.
crédito Tutoría No. de Horas por de encuentros sesiones por
Grupal sesiones sesión tutoriales* encuentro
2 16 32 8 4 2 8
3 16 48 12 4 3 12
4 16 64 16 4 4 16
* El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al
CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitú, Puerto Inírida y Puerto Carreño, se
podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros
para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4 créditos.
Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo.
Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.
(8)
G ESTIÓN
FINANCIERA DE
EMPRESAS PÚBLICAS
(9)
INTRODUCCIÓN
El módulo Gestión Financiera de las Empresas Públicas, se orienta a suministrar

conocimiento acerca de la gestión y administración financiera de las empresas públicas, con
el fin de llegar a una comprensión de su naturaleza y de la forma de actuación que ellas
tienen en la provisión de bienes y servicios públicos.
En Colombia, a partir de las transformaciones normativas propiciadas durante la última

década del siglo XX, se han realizado cambios sustantivos en la naturaleza, estructuras
organizativas y formas de actuación de las empresas públicas. Por lo general, están
sometidas a una competencia abierta en los mercados y las empresas deben demostrar su
eficiencia en términos competitivos así como su sostenibilidad en el tiempo.
Las empresas públicas en el país se ubican en los sectores: hidrocarburos, eléctrico,

comunicaciones, transporte, protección social, defensa, justicia, desarrollo y servicios
públicos domiciliarios2/. Tres aspectos se tienen en cuenta en las empresas del sector
público no financiero:
• La dimensión fiscal.
• La dimensión financiera.
o Rentabilidad
o Estructura financiera
o Productividad y liquidez
o Presupuestal
• La dimensión de productividad.
o Técnico
o Comercial
o Laboral
El estudiante encontrará en este Módulo el desarrollo de temas referidos a la dimensión

financiera de las empresas públicas.
La Unidad 1, presenta el tema de caracterización de las empresas públicas. La Unidad 2,

ilustra sobre la naturaleza de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios y
sobre el tema de la regulación y la tarifa. La Unidad 3, se refiere a la contextualización del
sistema financiero colombiano y el contexto internacional. La Unidad 4, trata de elementos
del ciclo anual de las empresas y el presupuesto. La Unidad 5, contiene elementos sobre la
gestión financiera de las empresas públicas.
2
/ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Evaluación Matriz de Seguimiento 2005.
Documento DIFP – SPSD – 63. Bogotá.
(10)
OBJETIVOS
OBJETIVOS GENERALES
Permitir al estudiante conocer las características de las empresas públicas y los

elementos teóricos y prácticos de su actuación en el mundo contemporáneo.
Proporcionar elementos de análisis que permitan al estudiante comprender los

contextos en que se mueven las empresas públicas, el ciclo económico anual y la
gestión financiera.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Comprender la naturaleza de las empresas públicas.
Analizar las situaciones de contexto en los que actúan las empresas públicas.
Ilustrar con el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Comprender y distinguir los conceptos de ciclo económico de las empresas y la

gestión financiera que ellas realizan.
(11)
IDEAS CLAVE
“A diferencia de la gerencia financiera privada, cuya preocupación principal es la

maximización de las utilidades de los dueños –con la excepción de las entidades sin
ánimo de lucro-, que se verán reflejadas en los estados financieros, en la pública, las
actividades deben encaminarse primordialmente a incrementar los beneficios sociales,
asunto este complicado de medir por medio de los parámetros convencionales y que por
lo tanto difícilmente pueden reflejar los estados financieros tradicionales. Pero este
propósito –el de incrementar los beneficios sociales- debe enmarcarse dentro de otros
de mayor jerarquía porque la gestión financiera se desarrolla en dos escenarios
distintos: uno microeconómico y otro macroeconómico”3/.
Aunque las empresas públicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra
firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuación se
distingue de estas últimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo.
Las condiciones macroeconómicas del país constituyen el referente inmediato de

actuación de las empresas públicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del
comportamiento de la economía que los empresarios toman decisiones acerca de los
planes de corto, mediano y largo plazo. Esta sección ilustra sobre algunas variables
importantes del comportamiento macroeconómico de una economía: el producto interno
bruto –PIB-, la inflación –expresada también como el índice de precios al consumidor
IPC-, y la tasa de interés, por mencionar unas de las más relevantes.
Además de las cuestiones centrales por las que actúan las empresas en términos
financieros -qué activos debe adquirir la empresa (en qué invertir los recursos); qué
volumen de fondos debe invertir (tamaño de la inversión); dónde y cómo conseguir los
fondos a invertir (cómo financiarse)-, las empresas públicas deben cumplir con la función
de planeación financiera, operativa y presupuestal. En otros términos prefigurar su
comportamiento en términos de inversiones, costos, precios, producción, gastos,
rendimientos, distribución de beneficios, etc.
La gestión financiera comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los

recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones más importante de las
empresas. A diferencia del ciclo económico de las empresas, que se expresa en el flujo de
ingresos y gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo
financiero de la empresa.
3
/ MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 25).
(12)
MAPA CONCEPTUAL
GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
CARACTERIZACIÓN
DE LAS EMPRESAS
PÚBLICAS
• Definición CONTEXTUALIZACIÓN:
• Gestión SISTEMA FINANCIERO
• Financiamiento COLOMBIANO Y CONTEXTO
• Tarifas INTERNACIONAL
CICLO ECONÓMICO
• Condiciones financieras ANUAL DE LAS EMPRESAS
• Contexto macroeconómico PÚBLICAS
• Características del sistema
financiero. • Régimen presupuestario
• Relación empresas • Principios GESTIÓN FINANCIERA
públicas – sector financiero • Planes DE LAS EMPRESAS
• Procesos PÚBLICAS
• Ciclo financiero
• Finanzas
• Principios
• Fuentes
• Riesgos
(13)
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
EMPRESA PÚBLICA, PRIVATIZACIÓN, REGULACIÓN Y COMPETENCIA
[Introducción, tomada de: COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización,

Regulación y Competencia: Su Papel en la Provisión de Servicios de Infraestructura.
Universidad del CEMA4/].
A diferencia de otras disciplinas, la teoría económica parece ser un campo en el cual las
ideas muchas veces suelen ir detrás de los hechos. Así, cuando los hechos parecen
confirmarnos que existe una explicación teórica que sirve para interpretar determinada
realidad, dicha realidad cambia y nos quedamos sin una buena explicación teórica de ese
cambio, hasta que unos cuantos años después dicha explicación teórica aparece, para
volverse otra vez relativamente obsoleta (o mucho menos general de lo que se creía)
cuando la realidad vuelve a cambiar.
Por supuesto, hay algunas porciones de la teoría económica para las cuales ese problema
no resulta tan importante, y por eso es que existen áreas de la economía en las cuales la
teoría básica está más o menos consolidada desde hace unas cuantas décadas, tales como
la teoría del consumidor, la teoría de la empresa tomadora de precios, la teoría del
equilibrio general competitivo, etc. Hay otros asuntos en los que dicha consolidación no se
ha dado aún, y entre esos figura, sin duda, la teoría económica aplicable al funcionamiento
y a la propiedad de los denominados “servicios públicos” o servicios de infraestructura.
Buena parte del problema detrás de esos temas puede verse como una versión “en
pequeño” de la discusión teórica sobre las ventajas relativas del socialismo y del
capitalismo, y en ese sentido vale la pena bucear un poco en la literatura, ya bastante
antigua, que analiza los sistemas económicos comparados. Otra pata de la discusión viene
de la teoría de las finanzas públicas, en especial la que está relacionada con las ventajas y
desventajas de los diversos sistemas de impuestos y subsidios como modos de resolver
problemas de eficiencia y equidad. Otra porción del debate se origina en cambio en la
teoría de la organización empresarial y del denominado “problema principal-agente”, que
tiene que ver con cualquier situación en la cual cierto actor de la economía le encarga a
4
/ Trabajo elaborado en el marco del proyecto “Balance del proceso de transformación de los servicios de
infraestructura en la República Argentina”, de la Fundación de Investigaciones Económicas y Sociales
(FINES).
(14)
otro una determinada tarea, en un contexto en el cual sus intereses no coinciden

exactamente.
Durante la década de 1990 pareció que la teoría económica había llegado a cierto
consenso respecto de la organización de los servicios públicos, que se resumía en la
conveniencia de delegar su operación en empresas privadas (que parecían resolver mejor
el problema principal-agente dentro de la organización y lograr una mayor eficiencia
productiva) y someter a dichas empresas a una regulación por la cual el gobierno le fijara
ciertos objetivos básicos en términos de eficiencia asignativa y equidad distributiva,
mezclada con grados diversos de competencia que sirvieran para aliviar de manera más o
menos automática los problemas de agencia entre el regulador y la empresa regulada. Este
paradigma sirvió para convalidar y para evaluar los procesos de privatización y
desregulación de los servicios públicos que tuvieron lugar en numerosos países del mundo,
entre los cuales la Argentina representó uno de los ejemplos más acabados.
En la primera década de este siglo XXI, sin embargo, se está poniendo en duda la
conveniencia de todo este proceso e, indirectamente, de la teoría económica que lo
sustenta. Esto es visible en general en muchas partes del mundo y, en particular, también
lo es en nuestro país. Lo que aún no se vislumbra de manera clara, es una teoría
económica que articule las críticas al modelo de privatización y desregulación de las
décadas de 1980 y 1990, y que sirva para proponer una alternativa superadora del mismo.
No será nuestra pretensión en este trabajo proponer tal alternativa superadora, ya que eso
es una tarea que (valga la redundancia) nos supera holgadamente. Sí intentaremos, en
cambio, señalar algunos elementos de la teoría económica anterior a 1980 que pueden
servir de base para construir las bases teóricas del análisis, señalar los problemas que
dicha teoría enfrentó en las décadas de 1980 y 1990, y también encontrar resultados de las
teorías de las últimas décadas que sirvan para evaluar cambios en los esquemas vigentes.
En todo este análisis tomaremos como elementos básicos a las teorías que están detrás de
los conceptos de empresa pública, empresa privada, regulación y competencia, y veremos
de qué modo los mismos pueden operar como ingredientes de distintas recetas para la
organización de los servicios públicos. La evaluación de tales recetas (que pueden
incorporar y omitir más de uno de dichos ingredientes, en proporciones diversas) podrá
hacerse a través de diferentes varas de medición. Siguiendo un enfoque tomado de la
economía del bienestar, las tres que utilizaremos serán la eficiencia, la equidad y la
compatibilidad de incentivos. Tal como resulta esperable en estos asuntos, veremos que
ninguna de ellas será capaz de satisfacer los tres criterios de manera simultánea, con lo
cual no nos quedará otra alternativa que utilizar criterios de segunda preferencia (second
best).
(15)
UNIDAD TEMÁTICA 1
CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
(16)
INTRODUCCIÓN
Durante las décadas de los ochenta y los noventa del siglo XX, los países de América
Latina entraron a un proceso de transformación del modelo de desarrollo económico: desde
un paradigma en el que el Estado fue protagonista directo en la provisión de bienes y
servicios públicos a través de sus empresas, hacia un modelo en el que la provisión de
bienes y servicios es asumida en mayor proporción por firmas privadas. No obstante, en
casi todos los sectores de la actividad económica, continúan operando empresas públicas,
pero en condiciones distintas a las del pasado, una de ellas la que obliga a competir de
manera eficiente en el mercado.
Aunque las empresas públicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra
firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuación se
distingue de estas últimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo.
Con base en esos argumentos, esta Unidad desarrolla una caracterización de los bienes y
servicios públicos y de las empresas públicas; expone elementos de la forma cómo actúan
en los mercados y señala las diferencias de la gestión entre empresas privadas y públicas.
(17)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Comprender la naturaleza de los bienes, los servicios públicos y las empresas públicas.
Exponer la definición de bienes, servicios públicos y empresas públicas.
Reflexionar sobre la naturaleza de los mercados donde actúan las empresas públicas en
la actualidad y la forma en que éstas actúan.
Establecer las diferencias de la gestión que realizan las empresas públicas frente a la
gestión de las empresas privadas.
(18)
IDEAS CLAVES
• “La gestión financiera, tendrá sus particularidades si se desarrolla en un ministerio o en

una empresa industrial y comercial del Estado, en un departamento o municipio,
aunque, obviamente, tienen muchos aspectos en común. En todo caso en cualquiera de
esos estamentos se deberán conciliar los conceptos de gobernar, gerenciar y
administrar”5/.
• En teoría económica, se ha afirmado que los bienes públicos puros tienen dos
propiedades esenciales: la no rivalidad y la no exclusión en el consumo. La no rivalidad
significa que el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo
de otro individuo. La no exclusión se refiere a que el costo de suministrar una unidad
adicional del bien es muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo.
• Los servicios públicos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se
reconoce la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua
potable y saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-.
• Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades públicas en un

50% o más; está bajo control gerencial de las autoridades públicas propietarias,
incluyendo ese control, entre otros, el derecho a designar la dirección superior y a
formular las decisiones críticas de política; es establecida para el logro de un conjunto
definido de propósitos públicos, que pueden ser de carácter multidimensional; es en
consecuencia colocada bajo un sistema de responsabilidad pública; se ocupa de
actividades de carácter mercantil (o de negocios); implica las ideas básicas de inversión y
rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus productos en forma de bienes y
servicios.
5
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 30)
(19)
MAPA CONCEPTUAL
Aspectos normativos
Definición
EMPRESAS
PÚBLICAS Mercados Tipo de bienes y servicios
Características Empresas públicas / Privadas

(20)
PENSAMIENTO ESTRATÉGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM6/
• En el año 2015 el Grupo Empresarial EPM será una corporación con ingresos por ventas
equivalentes a US$5.000 millones, de los cuales el 60% se originará en Colombia y el 40%
fuera de Colombia.
• Su GEN7/ de Aguas será el jugador latinoamericano más importante en el mundo del
agua.
• Su GEN de Energía será un jugador importante en energía en el ámbito de
Latinoamérica (sin descartar USA).
• Será el inversionista individual más importante de la empresa integrada de
telecomunicaciones más competitiva de Colombia, y emergentemente sirviendo la
comunidad de la diáspora latinoamericana en USA y España.
• Todo esto sujeto a la fórmula para ganar.
• EPM es una corporación, basada en Medellín y enfocada en el norte de Latinoamérica.
Partiendo de una posición predominante como proveedor de servicios públicos en
Medellín, la organización crea un valor superior:
o Explotando su posición única como proveedor eficiente de todos los servicios
públicos domiciliarios en Medellín.
o Utilizando su reputación como operador de servicios públicos para consolidar su
posición en el resto de Colombia.
o Internacionalizando selectivamente, a través de sus tres GEN, sus actividades en
el norte de Latinoamérica.
o Profundizando y mejorando sus competencias en prospección, contratación y
desarrollo de proyectos intensivos en capital.
o Desarrollando un contexto de gobierno, que balancee la naturaleza pública del
dueño con la sana disciplina de los mercados de capitales.
o Asimismo permitiendo contextos innovadores de gobierno para aquellos negocios
que irrumpen en arenas más competitivas.
6
/ GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. “Pensamiento Estratégico del Grupo Empresarial EPM”.
http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1
7
/ El término “gen”, se refiere a la unidad física y funcional del material hereditario que determina un carácter
del individuo y que se trasmite de generación en generación (es.wiktionary.org/wiki/gen). Las Empresas
Públicas de Medellín utilizan el símil para referirse a sus objetivos misionales
(21)
DESARROLLO DE LA UNIDAD
1. BIENES PÚBLICOS, SERVICIOS PÚBLICOS Y EMPRESAS PÚBLICAS
1.1. BIENES PÚBLICOS
En teoría económica, se ha afirmado que los bienes públicos puros tienen dos propiedades
esenciales: la no rivalidad y la no exclusión en el consumo8/. La no rivalidad significa que
el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo de otro individuo.
La no exclusión se refiere a que el costo de suministrar una unidad adicional del bien es
muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo9/ (gráfico 1).
Gráfico 1
CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS
Defensa Nacional
Programas de Sanidad
NO EXCLUSIÓN
NO ES VIABLE
SE FINANCIAN
RACIONAR SU USO
CON
IMPUESTOS
Servicios de bomberos
Parques
EXCLUSIÓN COSTOSA
NO ES DESEABLE
RACIONARLO
LA CANTIDAD QUE CONSUME UN INDIVIDUO NO REDUCE LA

CANTIDAD QUE PUEDAN CONSUMIR LOS DEMÁS
(El costo marginal de suministrar el bien a una persona más es cero)
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor.
8
/ STIGLITZ Joseph, 1997. La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Editores, 2ª edición, Barcelona.
9
/ COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-, 2001. El
Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá,
(pp. 38-43).
(22)
La defensa y la justicia son ejemplos de bienes públicos puros en los que no es viable
racionar su uso. “Una forma de ilustrar sobre la naturaleza de estos bienes es acudiendo al
ejemplo de la defensa que un país hace frente al ataque de otro país. No existe forma alguna
de excluir a nadie en la sociedad del país defensor de los beneficios de salvaguardar su
soberanía. No existe exclusividad y por lo tanto los individuos localizados en una misma
área geográfica pueden acceder a este bien de manera simultánea, sin que por esto se
disminuya la posibilidad de acceso para cualquier otra persona ubicada en la misma área.
Una vez suministrado el bien, no es posible evitar que la gente se beneficie de él”10/.
Stiglitz11/, plantea el siguiente interrogante al respecto de la defensa nacional como bien

público puro: “… bajo el supuesto de que todo el mundo valorara la defensa nacional, pero
que el bien no es suministrado por el Estado, ¿podría una empresa privada colmar este
vacío? Y responde: para hacerlo tendría que cobrar por los servicios suministrados. Pero
como todos los ciudadanos sabrían que acabarían beneficiándose de sus servicios,
independiente de que contribuyeran o no a costearlos, no tendrían ningún incentivo para
pagarlos de forma voluntaria. Ésta es la razón por la que debe obligárseles a financiar estos
bienes mediante impuestos”.
Pero existen otros bienes públicos que tienen una de las dos propiedades esenciales de los
bienes públicos puros, y en diferentes grados: en algunos la exclusión puede ser factible
pero no deseable. En otros, la exclusión puede ser viable pero costosa y, por lo tanto, es
mejor que el bien sea suministrado por el Estado. Por estas razones, a estos bienes se les
denomina bienes públicos impuros. El gráfico 2, con base en Stiglitz, ilustra sobre el lugar
que ocuparían los bienes públicos puros e impuros con respecto a la exclusión y el costo
marginal de suministrar un bien a una persona adicional. El costo marginal de utilizar una
carretera que no esté congestionada es cercano a cero, pero la exclusión es costosa (las
personas que cobren el peaje y el tiempo que se pierde en pagarlo). En cambio, en el caso
de la carretera congestionada, el hecho de que circule por ella un vehículo más, puede
significar un gran coste marginal social12/.
El agua es un bien que, en términos económicos, tiene características legales que permite
asimilarlo a un bien público impuro: hay rivalidad en su consumo y es excluyente. Es rival
porque entre más cantidad de agua utilice una persona habrá menos agua para el consumo
de otras. Es excluyente porque es relativamente fácil cortarle el servicio a quien no pague
por él. Pero, en este caso del agua potable, existen fundamentos normativos que justifican
el control público del servicio13/. En sentido jurídico, significa que están destinados a
satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad. Implica
10
/ CRA, 2001, Op. Cit., p. 39, con base en STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136.
11
/ STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136.
12
/ STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 138.
13
/ Los fundamentos se encuentran señalados en el Artículo 56 de la Carta Constitucional de 1991 y en el
Artículo 4 de la Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios, donde el agua potable y el
saneamiento básico son considerados servicios públicos esenciales.
(23)
que las actividades relacionadas directamente con la provisión del servicio están protegidas
por la ley. De igual modo, la ley determina que ningún ciudadano puede ser excluido del
acceso al servicio sin razón que lo justifique14/.
Gráfico 2
Bienes públicos puros e impuros
ELEVADO BIENES
COSTO PRIVADOS
MARGINAL DE Bienes privados suministrados PUROS
SUMINISTRAR públicamente ( vivienda…)
UN BIEN A UN
INDIVIDUO Carretera
CONVENIENCIA DE LA EXCLUSIÓN
ADICIONAL congestionada
Agua potable
Bomberos
Faros
Defensa nacional Carretera no
BAJO COSTO Justicia congestionada
MARGINAL Salud pública
0
Exclusión Facilidad Fácil
prohibitivamente cara
FACILIDAD DE EXCLUSIÓN
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor.
Los bienes públicos se diferencian según lo fácil y lo conveniente que sea la exclusión. El eje horizontal, muestra la
facilidad de la exclusión. El eje vertical, muestra el costo (marginal) de suministrar un bien a una persona adicional.
La esquina inferior izquierda representa un bien público puro: su costo de exclusión es prohibitivo y el costo marginal de
suministrarlo a otra persona adicional es nulo.
La esquina superior derecha representa un bien privado puro: su costo de exclusión es bajo y el costo marginal de
suministrarlo a otra persona es alto.
14
/ CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A. – DELOITTE TOCUCHE
THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. “Marco Conceptual de la Función Reguladora en la Prestación de
los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”, en Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico, No. 3, febrero, Bogotá.
(24)
1.2. SERVICIOS PÚBLICOS
Los servicios públicos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce
la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua potable y
saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-.
La noción de servicio público implica que el sector público reserva recursos o servicios
esenciales, especialmente en caso de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede
participar e intervenir en la provisión de los mismos a través de empresas, cuando el interés
general así lo exija. Por lo general, en los servicios públicos se expresan los enfoques y los
énfasis de las políticas públicas, los planes y los programas gubernamentales.
Castellín define los servicios públicos como “… las actividades, entidades u órganos
públicos o privados con personalidad jurídica creados por Constitución o por ley, para dar
satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés
general, bien en forma directa, mediante concesionario o a través de cualquier otro medio
legal con sujeción a un régimen de Derecho Público o Privado” 15/.
Algunos servicios públicos son del dominio de las empresas industriales y comerciales del
Estado y también del sector privado, como el caso de los servicios domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico, telefonía, energía y gas, que se definen como un conjunto de
actividades organizadas orientadas al disfrute de esos bienes y servicios. La prestación de
esos servicios lleva implícitos los conceptos de eficiencia económica de las empresas y de
coberturas y calidad. Un régimen tarifario es la expresión de los equilibrios que buscan
eventualmente en el mercado entre quienes prestan los servicios (empresas públicas o
privadas) y quienes acceden a él. Este tema se expone en el punto 5 de esta Unidad.
Otros servicios públicos tienen la particularidad de generar dinámicas económicas y

sociales necesarias para el desarrollo y el bienestar colectivo, como los que prestan las
empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a la renovación urbana o a la
promoción de programas y proyectos de vivienda de interés social. La Empresa de
Renovación Urbana y Metrovivienda, son dos empresas descentralizadas de la
Administración en el Distrito Capital de Bogotá que desarrollan ese tipo de servicios.
Estos son algunos de los aspectos destacables de la intervención del Estado en la provisión
de servicios públicos16/:
• Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para
asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
15
/ CASTELLÍN Diógenes, 2006. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/servicios-
publicos.shtml#serv
16
/ Puede consultarse el Artículo 2 de la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.
(25)
• Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la

insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
• Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas.
• Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan
razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo
exijan.
• Prestación eficiente.
• Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
• Obtención de economías de escala comprobables.
• Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación
en la gestión y fiscalización de su prestación.
• Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de
acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
Las normas establecen además que17/:
• Los servicios públicos los pueden prestar entidades públicas, privadas o mixtas. En
cualquiera de esos casos, su prestación está sujeta a la autorización, control, vigilancia
y fiscalización del Estado.
• Todo servicio público debe suministrarse con un criterio técnico gerencial y con
cuidadosa consideración a las funciones del proceso administrativo científico:
planificación, coordinación, dirección, control y evaluación, tanto en su concepción
orgánica como en el sentido material y operativo.
• La prestación del servicio público no debe perseguir principalmente fines de lucro; se
antepone el interés general al interés particular del beneficio económico de personas,
organismos, empresas o entidades públicas o privadas que los proporcionan.
En la literatura sobre los servicios públicos se encuentran distintas formas de

clasificarlos18/:
1. Esenciales y no esenciales. Los esenciales son aquellos que de no prestarse pondrían en

peligro la existencia misma del Estado: policía, educación, sanidad. Los no esenciales, a
pesar de satisfacer necesidades de interés general, su existencia o no prestación no
pondrían en peligro la existencia del Estado. Estos últimos se identifican por exclusión de
los esenciales.
2. Permanentes y esporádicos. Los primeros, son los prestados de manera regular y
continua para la satisfacción de necesidades de interés general. El funcionamiento o la
17
/ Véase CASTELLÍN, 2006, OP. Cit.
18
/ Véase CASTELLÍN, 2006, OP. Cit.
(26)
prestación de los esporádicos, es de carácter eventual o circunstancial, para satisfacer

una necesidad colectiva transitoria.
3. Nacionales, departamentales, distritales o municipales. En cada uno de los niveles de
administración públicas se encuentran entidades o empresas públicas, privadas o mixtas
que prestan servicios públicos. También se encuentran servicios públicos de competencia
concurrente, en cuya prestación convergen distintos niveles de la administración.
4. Administrativos, industriales y comerciales. En estos dos últimos pueden encontrarse
actividades orientadas a atender necesidades de interés general, pero también
actividades con fines lucrativos no necesariamente destinados a satisfacer necesidades
colectivas.
5. Obligatorios y optativos. Los primeros, los definen la Constitución y las leyes. Los
optativos, según el orden jurídico, los deja a la potestad discrecional de la autoridad
administrativa competente.
6. Directos o por concesión u otros medios legales. Se refieren a la forma de prestación. Los
primeros están a cargo del Estado (nacional, departamental, distrital, municipal). Por
concesión se prestan a través de privados.
1.3. EMPRESAS PÚBLICAS
Existe una variedad de elementos desde los cuales distintas disciplinas19/ se aproximan a
definiciones y acepciones de empresa pública. Aquí se mencionan algunos de ellos:
• En economía, Pareto20/ señalaba que las empresas públicas eran instrumentos de

optimización de las economías. Keynes -a quien se debe la fundamentación de la teoría
del Estado de Bienestar, modelo que caracterizó el comportamiento de los gobiernos y
las economías desde los años 30 hasta la década de los ochenta del siglo XX-, y sus
seguidores, entienden las empresas públicas como instrumentos en las políticas de
desarrollo económico, en particular en los temas de generación de empleo y de
incremento de la demanda.
• En derecho, se destacan los aspectos institucionales de las empresas públicas y los
diversos sistemas de autonomía y control.
• En Administración de Empresas, se destacan los instrumentos que se han desarrollado
para su dirección y administración.
• En ciencias políticas, se han hecho aportes desde la teoría del Estado, al papel que
desempeñan las empresas públicas dentro del mismo.
• En Administración Pública, se han hecho precisiones, en los análisis de las empresas
públicas, sobre las burocracias y las estructuras de poder.
19
/ Véase en detalle: http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1683/4.pdf
20
/ Pareto fue uno de los economistas que más aportaron a la teoría del equilibrio general.
(27)
Tales elementos dan sustento a diversas definiciones de empresa pública21/. No obstante,

aquí mencionamos una definición que, pese a la época en que fue formulada22/, tiene
especial vigencia en nuestros días:
Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades

públicas23/ en un 50% o más; está bajo control gerencial de las autoridades
públicas propietarias, incluyendo ese control, entre otros, el derecho a
designar la dirección superior y a formular las decisiones críticas de
política; es establecida para el logro de un conjunto definido de propósitos
públicos, que pueden ser de carácter multidimensional; es en consecuencia
colocada bajo un sistema de responsabilidad pública; se ocupa de
actividades de carácter mercantil (o de negocios); implica las ideas básicas
de inversión y rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus
productos en forma de bienes y servicios.
Independiente de si las empresas sean públicas, privadas o mixtas, todas ellas tienen como
propósito obtener el mayor rendimiento posible de sus operaciones, mediante el uso
racional y eficiente de recursos disponibles24/. Ese propósito tiene en nuestros días un
significado especial para las empresas públicas que en el pasado tenían ciertas
características de posición monopólica dominante: el de enfrentar la competencia en los
mercados.
Las empresas públicas se han visto obligadas, durante las últimas dos décadas, a incorporar
nuevas herramientas administrativas, financieras y operativas orientadas a la eficiencia de
su gestión y a la eficacia en la producción de bienes y la prestación de servicios25/. El
recuadro 1 contiene algunas normas que desde 1996 han sido promulgadas por el Gobierno
Nacional en torno a las reglas de juego que orientan la actuación de las empresas públicas.
21
/ Las distintas disciplinas y los distintos enfoques teóricos han dado lugar a innumerables definiciones. Una
definición más reciente puede consultarse en RICHARD Cristian, 2006. Los Servicios Públicos.
http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/servicios-publicos.shtml#serv
22
/ International Center for Public Enterprise in Developing Countries –ICPE-, 1980. “Expert Group Meeting
on “Concept, definition and Clasification of Public Enterprise”, Report ICPE, p. 6-14.
23
/ La definición se refiere a distintos niveles de la Administración Pública. En Colombia: Nación,
Departamento, Distrito, Municipio.
24
/ MAC GRW HILL, 1998. Administración Moderna, Tomo I. Editorial D´vinni Ltda.
25
/ RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la Administración, Ecoe Ediciones, Bogotá D.C.
(28)
Recuadro 1
Referencias Normativas de las Empresas Públicas
• Estatuto orgánico del presupuesto (Decreto 111 de enero 15 de 1996).

• Decreto 115 de 1996. Diario Oficial No. 42.692 (enero 18 de 1996). Establece normas sobre la
elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del
Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no
financieras.
• Decreto 568 de 1996. reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del
Presupuesto General de la Nación.
• Decreto 2260 de 1996. Introduce modificaciones al Decreto 568 de 1996.
• Decreto 353 de 1998. Adiciona el Artículo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996, que establece las
normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras.
• Decreto 3286 de 2004. Crea el Sistema de Información de Seguimiento a Proyectos de Inversión Pública.
• Decreto 1957 de 2007. Reglamenta normas orgánicas del presupuesto.
Por último, algunas características de las empresas públicas las distinguen de las empresas
privadas26/:
• Régimen Legal. Los actos de las empresas públicas se rigen por leyes de función
pública, en las que se señalan que la prestación de servicios es de interés general para
la sociedad.
• Resultados. Los resultados de una empresa pública no se evalúan por las utilidades
que se obtienen al final de un periodo –como sí ocurre en las empresas privadas-, sino
por la eficiencia del servicio y los impactos que ocasiona en el bienestar de la
comunidad en materia de educación, salud, vivienda, entre otros aspectos.
• Relación entre inversión y resultados. En las empresas públicas no existe una exacta
relación entre inversión y utilidades. El costo de la inversión debe tener relación con
grados de bienestar de la sociedad.
• Mercado y precio. En la empresa pública no hay mercado con precios económicamente
planificados que deban aumentarse o disminuirse según costos de operación. El
objetivo es el buen servicio, aun con altos costos si fuere necesario.
• Control. Las empresas públicas están sometidas al control fiscal -Contraloría,
Procuraduría- y social. El control fiscal verifica que los fondos públicos sean gastados
de acuerdo con la Ley y la eficiencia administrativa. La Procuraduría vela por el buen
desempeño de los funcionarios públicos.
• Régimen Laboral Público. Los empleados de las empresas públicas se rigen por
normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Su vinculación se hace por
26
/ Con base en RICHARD Cristian, 2006, Op. Cit.
(29)
nombramiento y la aceptación de un empleo tiene las características de contrato de

adhesión.
2. MERCADOS Y ACTUACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
En la actualidad, las empresas públicas actúan en los mercados de provisión de bienes y

servicios como cualquier otra empresa del sector privado, bajo criterios de eficiencia de
asignación de recursos, sostenibilidad y redistribución de beneficios en el bienestar de la
población.
Entre los argumentos que alentaron el cambio del paradigma económico del Estado de
Bienestar a finales de la década de los ochenta del siglo pasado, en el que el Estado
intervenía como productor de bienes y servicios, se señalaba el de un mercado libre para la
actuación de los agentes privados, capaz de lograr eficiencia en la asignación de recursos,
sin interferencias ni intervención del Estado. El argumento se apoya en los siguientes
supuestos:
• Productores y consumidores se comportan como individuos racionales que maximizan

sus utilidades y beneficios respectivamente.
• Existe competencia perfecta en el mercado, sin externalidades en la producción y el
consumo.
• La información es completa y está disponible por igual para todos los agentes que
actúan en el mercado.
• Existe pleno empleo y movilidad de los factores de producción y de bienes y servicios.
Sin embargo, la realidad en las que se desenvuelven las empresas públicas, privadas o
mixtas muestra, al contrario de lo que se pregona en la teoría económica, que la asignación
de recursos tiene limitaciones: no existe la competencia perfecta, es más frecuente
encontrar monopolios u oligopolios controlando el mercado y la información es asimétrica
e incompleta. Estos factores impiden la eficiencia y afectan tanto los precios, como la
provisión de bienes y servicios.
Esas son algunas de las razones por las que se considera importante la intervención o la
participación del Estado en el mercado a través de sus empresas y en algunos casos se
reivindica la función económica que ejerce al convertirse directamente en proveedor de
bienes y servicios públicos o en promotor de esos bienes y servicios por los particulares. Se
reconoce, de igual modo, su actuación en situaciones en la que los monopolios generan
ineficiencias en virtud de su posición dominante, o en casos de divergencias entre costos o
beneficios sociales y privados.
(30)
3. DISTINCIÓN ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS27/
Hay varias formas de distinguir una empresa pública de una privada, pero aquí sólo
mencionamos dos formas relevantes para los propósitos de esta Unidad: i) desde su
naturaleza y finalidad; y ii) desde el punto de vista de las finanzas.
3.1 DISTINCIÓN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS
• Las empresas públicas pertenecen al Estado, cualquiera sea el nivel de Administración

pública (Nacional, Departamental, Distrital, Municipal). Las empresas privadas
pertenecen a individuos particulares y pueden vender sus acciones en bolsa. Las
empresas públicas a veces venden parte de sus acciones a individuos particulares,
pero se consideran públicas siempre y cuando el 51% de las acciones estén en manos
del sector público.
• La empresa pública busca el interés general de la colectividad a la que pertenece. La
empresa privada, busca la maximización de sus beneficios, las ventas o la cuota de
mercado, y la distribución de las utilidades queda en manos de los particulares.
• El Estado, sus normas y los objetivos de política pública condicionan la toma de

decisiones en la empresa pública.
• La existencia de la modalidad de empresas mixtas hace que la diferenciación entre
empresa pública y empresa privada no sea extrema. En la empresa mixta, el capital
social es público en una determinada proporción y es privado en otra proporción,
sobre un total de 100%. Una empresa privada puede convertirse en empresa pública
si el gobierno decide nacionalizarla. De forma análoga, una empresa pública puede
pasar al sector privado tras un proceso de privatización.
3.2 DISTINCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS
Existen ciertas semejanzas y ciertas diferencias en los aspectos financieros de las empresas
públicas y privadas:
Semejanzas:
• El objetivo principal en las finanzas de las empresas públicas y privadas es satisfacer

necesidades.
• Tanto las empresas públicas como las privadas incurren en costos, medidos en
términos reales y monetarios.
27
/ Con base en RICHARD, 2006, CASTELLÍN, 2006, Op. Cit. RAMÍREZ 1999. ORTÍZ, 2007.
(31)
• Las finanzas constituyen un instrumento económico para la planificación, ejecución y

control del ingreso y gasto.
• Concurren en un medio de recursos escasos de múltiples fines que compiten entre sí y
al final se establece una jerarquización de estos fines.
Diferencias:
• Las empresas públicas persiguen el bienestar social o colectivo y las privadas buscan
el lucro o enriquecimiento del inversionista.
• Las empresas públicas logran su ingreso mediante decretos y aplicación de leyes
públicas que definen presupuestos anuales con base en fuentes de impuesto y rentas
sobre el sector privado e ingresos propios. Las empresas privadas perciben su ingreso
a través del fomento al consumo de bienes y servicios por la colectividad en el
mercado.
• Los gastos de las empresas privadas se planifican mediante el flujo esperado de
ingresos. En cambio, en las empresas públicas se planifica el presupuesto de gasto
anualmente según las prioridades de la Nación, el Departamento, el Distrito o el
Municipio –dependiendo del nivel administrativo al que pertenezca la empresa-.
Luego se determina la fuente y los montos de ingresos que permitirán el cubrimiento
de los gastos.
• Las finanzas de las empresas públicas tienen acción coercitiva, mientras las de
empresas privadas tienen acción voluntaria.
(32)
4. RESUMEN
La Unidad ha presentado los conceptos de bienes públicos puros e impuros. El ámbito de

las empresas públicas (industriales y comerciales o mixtas), es el de los bienes públicos
impuros que admiten rivalidad y exclusión, pero que el Estado, en el marco de los acuerdos
sociales debe garantizar su provisión a la población.
También el estudiante ha encontrado en esta Unidad las definiciones y características de los

servicios públicos: estos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce
la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua potable y
saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-. La noción de servicio público
implica que el sector público reserva recursos o servicios esenciales, especialmente en caso
de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede participar e intervenir en la provisión de
los mismos a través de empresas, cuando el interés general así lo exija.
Por último, se ha presentado una diferenciación entre empresa pública y empresa privada.
La empresa pública busca el interés general de la colectividad a la que pertenece. La
empresa privada, busca la maximización de sus beneficios, las ventas o la cuota de
mercado, y la distribución de las utilidades queda en manos de los particulares.
(33)
5. GLOSARIO DE TÉRMINOS
Bienes públicos. Bienes o servicios que producen provecho colectivo para la sociedad.
Estos no tienen rival en su consumo y sus logros no son excluyentes.
Exclusión. Se denomina exclusión a una situación social de desventaja económica,
profesional, política o de estatus social, producida por la dificultad que una persona
o grupo tiene para integrarse a algunos de los sistemas de funcionamiento social
(integración social).
Empresas privadas. Las empresas privadas son aquellas que pertenecen al sector privado
y se caracterizan por buscar el ánimo de lucro en su actividad.
Empresas públicas. Se llama empresa pública o empresa estatal a toda aquella que es
propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato
administrativo.
Rivalidad. El consumo de un bien por parte de una persona disminuye la posibilidad de su
consumo a otra.
Servicios públicos. Los servicios públicos son instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. También se
entiende por ellos la reconducción de un sector de actividades socioeconómicas a la
órbita del poder público o sector público. El concepto varía entre formas de
gobierno y entre Estados. En muchos casos se trata de un monopolio artificial del
gobierno.
(34)
6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
DE AUTOFORMACIÓN
• Elabore la Construcción Cognitiva.

• Realice la lectura de la bibliografía de esta Unidad.
• Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura básica.
• Elabore un ensayo sobre: “Naturaleza de las Empresas Públicas del Sector no
Financiero”.
DE INTERFORMACIÓN
En equipos de trabajo, los estudiantes deberán indagar en sus municipios la

existencia de empresas públicas y analizar la naturaleza de ellas y asociarlas a
conceptos y enfoques que se han presentado en la Unidad 1.
PRESENCIAL
• Presentación del Módulo y exposición del mapa conceptual general por parte del tutor.
• Exposición, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las
lecturas.
• Discusión de los mapas conceptuales.
• Aclaración de conceptos.
• Control de lecturas.
• Taller: Distinción entre gestión financiera de las empresas públicas y la gestión
financiera de las empresas privadas.
TALLER: «EL ROL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS EN COLOMBIA»
OBJETIVO
Orientar a los estudiantes acerca de las características y el rol que desempeñan las
EMPRESAS PÚBLICAS EN COLOMBIA.
SUPUESTOS
(35)
Se requiere que los estudiantes determinen en el ESTUDIO DE CASO: ANÁLISIS

CORPORACIÓN INDUSTRIA AERONAÚTICA DE COLOMBIA
(DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Estudio de Caso:
Análisis Corporación Industria Aeronáutica de Colombia. Documento DIFP–
SPSD–66. Bogotá), documento obtenible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas/E
mpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/544/Defa
ult.aspx).
• ¿Cuáles son las características de esta empresa pública de orden nacional?

• ¿Cuál ha sido su comportamiento en la dimensión financiera?
• ¿Qué recomendaciones se proponen a partir de los resultados del estudio?
ACTIVIDADES
• Defina qué es Empresa Pública.

• Establezca las características de una Empresa Pública.
• Proponga un proyecto de investigación relacionado con una Empresa Pública de su
Municipio.
• Con su equipo de trabajo, elabore unas líneas para la socialización del taller.
• Socialice el taller.
(36)
7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN
Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la

naturaleza y el rol de las Empresas Públicas en Colombia.
AUTOEVALUACIÓN
1. Defina qué es una empresa pública y explique sus características distintivas.

2. Explique las distinciones que se establecen entre la gestión de una empresa
pública y la gestión de una empresa privada.
3. ¿Qué expresa la tarifa en el ámbito de la prestación de servicios públicos
domiciliarios?
CONSTRUCCIÓN COGNITIVA
Centro Territorial:
Nombre del Estudiante: Código:
Grupo:
Temática: Unidad:
ACTIVIDADES ¿CÓMO LO HICE?

Identificación del Proyecto de Aprendizaje.
• Después de hacer una revisión del contenido de

la presente Unidad, me gustaría elaborar un
ensayo sobre alguna empresa pública que opera
en mi municipio.
• Varias preguntas intentaré responderme en ese
ensayo:
o El Título provisional del ensayo que

quiero escribir es:
o La utilidad (beneficios a corto plazo) que
este ensayo tendría (para mí o para otras
personas) es:
o La importancia (beneficios a largo plazo)
que este ensayo tendría (para mí o para
otras personas) es:
o El objetivo propuesto en la unidad que más
se aproxima a mis intereses es:
o El procedimiento o camino más razonable
(37)
para alcanzar el objetivo propuesto en la
Unidad es:
o Las ideas o conceptos que yo poseo y que se
relacionan con el objetivo propuesto, son:
o Un objetivo que yo quiero lograr con la
elaboración del ensayo es:
para alcanzar este objetivo es:
o Algunas ideas o conceptos que poseo y que
se relacionan con el objetivo mío son:
o El mapa conceptual que yo tengo sobre
estas temáticas lo puedo representar así:
o En mi vida diaria yo utilizo uno o más de
estos conceptos así:
(38)
8. BIBLIOGRAFÍA
El estudiante deberá consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CASTELLÍN Diógenes, 2006. “Servicios Públicos”.

http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/servicios-
publicos.shtml#serv
COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización, Regulación y Competencia: Su

Papel en la Provisión de Servicios de Infraestructura. Universidad del CEMA,
Buenos Aires.
http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/268.pdf
CUERVO Luis Mauricio, 1997. “El Agua Potable como Bien Mayor”, en CRA, Revista de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 2, agosto, Bogotá.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Evaluación Matriz de

Seguimiento 2005. Documento DIFP – SPSD – 63. Bogotá.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Estudio de Caso: Análisis

Corporación Industria Aeronáutica de Colombia. Documento DIFP–SPSD–66.
Bogotá.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblica
s/EmpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/54
4/Default.aspx
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2008. Guía Metodológica para el

Seguimiento de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Bogotá.
http://www.dnp.gov.co
GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. “Pensamiento Estratégico del Grupo Empresarial

EPM”. http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1
MAC GRW HILL, 1998. Administración Moderna Tomo I. Editorial D´vinni Ltda.
MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y
Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
ORTÍZ Pedro A., 2007. Gestión Financiera. Mimeo.

(39)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1996. Decreto 111 de 1996.

http://www.imprenta.gov.co






RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la Administración, Ecoe Ediciones, Bogotá

D.C.
RICHARD Cristian, 2006. “Servicios Públicos”.

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STIGLITZ Joseph, 1997. La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Editores, 2ª
edición, Barcelona.
VELÁQUEZ R. Carlos, 1996. Transformación de las Empresas Públicas de Medellín y un

Nuevo Modelo de Administración Pública para el Siglo XXI. Universidad Pontificia
Bolivariana, Facultad de Ingeniería Eléctrica y Electrónica, Medellín.
(40)
UNIDAD TEMÁTICA 2
LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS:
ELCASO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
(41)
INTRODUCCIÓN
Los servicios públicos domiciliarios constituyen uno de los temas sensibles de las
relaciones Estado – Mercado – Sociedad. En primer término, desde el punto de vista
normativo, el Estado tiene la obligación de garantizar su provisión a todos los ciudadanos
sin excepción. En segundo lugar, dado que los servicios públicos domiciliarios proveen
bienes públicos impuros –según la definición presentada en la Unidad 1-, como el agua, la
energía, el gas y el teléfono, significa que tales bienes están sujetos eventualmente a
situaciones de rivalidad y exclusión.
Los servicios públicos domiciliarios se caracterizan por la provisión del bien en el

domicilio de los hogares y exigen la construcción de redes, lo que en la literatura
económica se denominan costos hundidos, por la imposibilidad de recuperación en casos
hipotéticos de que una empresa quisiera transar sus activos con otra empresa. Tales
características han generado situaciones de monopolio en la provisión de los servicios,
aunque en tiempos recientes, los gobiernos no sólo han privatizado las empresas, sino
también han sometido a sus propias empresas de servicios públicos a la eficiencia
competitiva por y en el mercado.
Esta Unidad se refiere al caso particular del servicio público domiciliario de agua potable,
en cuya provisión participan actualmente tanto empresas privadas como públicas y mixtas,
sometidas a reglas de juego controladas por las instancias de regulación (la Comisión de
Regulación de Agua Potable) y de control (la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios). Se hace énfasis en el tema de la regulación y en el rol de la tarifa como
expresión de equilibrio entre la eficiencia de la empresa y el bienestar de los usuarios del
servicio.
(42)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Ilustrar a los estudiantes sobre la naturaleza de las empresas de servicios públicos

domiciliarios y el régimen tarifario.
Presentar la definición de empresa pública de servicios domiciliarios.
Explicar las características del servicio de agua potable y saneamiento básico.
Exponer los aspectos claves de los marcos regulatorios y de la tarifa como expresión de
eficiencia económica y conveniencia por el bienestar.
(43)
IDEAS CLAVES
• “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. La Ley 142 de
1994, de Servicios Públicos Domiciliarios, señala que es deber del Estado asegurar la
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (Artículo 365 de la
Carta Constitucional) y subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan
atender sus necesidades básicas. Dichos subsidios se otorgan a través de los
presupuestos de las entidades públicas, los cuales permiten identificar con precisión el
monto de los subsidios, su origen y sus destinatarios”28/.
• “La Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994), impuso a los
Establecimientos públicos que prestan estos servicios la obligación de transformarse,
bien en una empresa industrial y comercial del Estado, o en una Sociedad por
Acciones”29/.
• La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren,
bajo parámetros de calidad y eficiencia productiva. Implica estrategias de mejoramiento y
modernización empresarial en sistemas de información, procedimientos contables,
control interno, planeación estratégica, entre otros aspectos.
• Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia económica. El criterio

de suficiencia financiera, señala que las empresas tienen derecho a recuperar la
totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los costos
reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperación de sus
inversiones, más no la prestación eficiente del servicio.
28
/ COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, 2001. El Estado
del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá.
29
/ VELÁQUEZ R. Carlos, 1996. Transformación de las Empresas Públicas de Medellín y un Nuevo Modelo
de Administración Pública para el Siglo XXI. Universidad Pontificia Bolivariana, Facultad de Ingeniería
Eléctrica y Electrónica, Medellín, (p. 4).
(44)
MAPA CONCEPTUAL
DEFINICIONES Y
SERVICIOS CONCEPTOS
PÚBLICOS
DOMICILIARIOS MONOPOLIO NATURAL
RÉGIMEN TARIFARIO
REGULACIÓN DE LA
PRESTACIÓN DEL
SERVICIO DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO
BÁSICO
(45)
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
[Con base en el punto 4.4 del documento: GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, 2008. Plan
de Desarrollo 2008 – 2011 Manos a la Obra.
http://www.antioquia.gov.co/plandesarrollo/ordenanza/4_4serviciospublicos.html ]
Con el propósito de adelantar una acción coordinada que impacte las difíciles condiciones
en que se encuentra gran parte de la población, en materia de acceso sostenido y de
calidad a los servicios básicos, se abordará integralmente la problemática de acueductos,
alcantarillado, aseo, gas y energía eléctrica (electrificación rural y proyecto Pescadero –
Ituango), enmarcados en la estrategia nacional del Plan Nacional de Desarrollo 2006 –
2010 y en las competencias y responsabilidades propias del departamento.
De los 125 municipios del departamento de Antioquia, a junio 30 de 2007, 84 cabeceras
suministraron agua potable a sus comunidades, mientras en la zona rural persisten
condiciones de insalubridad debido a la mala calidad del agua que allí se consume. Se
hace necesaria entonces la presencia del Departamento, si se quiere mejorar
sustancialmente las condiciones de vida de sus habitantes.
Así mismo, persiste una baja cobertura en el servicio de alcantarillado, bien sea por
obsolescencia de los sistemas existentes o por falta de sistemas de tratamiento de aguas
residuales. Según el Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia, en 2006 se
tenía una cobertura urbana del 95% en redes y en el área rural la cobertura era del
33.4%.
Existen grandes debilidades de los municipios en sus organizaciones empresariales, para
la operación de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, debido a la poca
capacidad de gestión y desconocimiento de la normatividad del sector por parte de sus
funcionarios. De igual manera se percibe debilidad en el uso eficiente de los servicios
públicos por parte de los usuarios, a la vez que se requiere más investigación y desarrollo
tecnológico en el sector.
Siendo los servicios públicos inherentes a la finalidad social del Estado y por ende, al
deber de éste de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional y correspondiendo a los departamentos expresas responsabilidades en esta
materia, es ineludible que el departamento en obligatoria coherencia con la política
nacional para el sector de los servicios públicos, debe incorporar en su plan de desarrollo
una clara estrategia para cometer dicho cometido estatal en el ámbito de sus propias
competencias.
(46)
Precisamente en lo que al sector de los servicios públicos de agua potable y saneamiento

básico se refiere, compete a los departamentos la ineludible responsabilidad, impuesta por
el legislador, de apoyo y coordinación como de concurrencia en la prestación de los
mismos. Así, le compete apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas
de servicios públicos que operen en el departamento o a los municipios que hayan asumido
la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la nación
o de los departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de
servicios públicos; igualmente, le corresponde organizar sistemas de coordinación de las
entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando por razones técnicas y
económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la
prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el
mismo efecto. Adicionales a las anteriores, compete también a los departamentos las
siguientes funciones:
• Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico

mediante la promoción, estructuración e implementación de esquemas regionales.
• Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de prestación
de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
• Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en
agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de 1994.
• Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para el
Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en los distritos y municipios no
certificados.
Si bien es cierto el esquema que para el sector de los servicios públicos domiciliarios
introdujera en el año 1994 la Ley 142, ha logrado significativos avances en cuantoa
cobertura y calidad de la prestación de los mismos, no lo es menos, que existen no pocas
poblaciones del país en las que dichos avances no han sido los esperados y que por tanto
instaron al Gobierno Nacional a definir políticas y estrategias concretas para solventar las
carencias existentes y así avanzar aún más en forma eficiente en el logro del cometido
estatal consistente en dotar de buenos servicios públicos de acueducto y saneamiento
básico a las poblaciones rezagadas.
La estructura institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico se
fundamenta en la separación entre las funciones de formulación de la política, la
regulación y el control, en cabeza del Gobierno Nacional, y la responsabilidad de los
municipios de asegurar la prestación eficiente de los servicios y de los departamentos en
materia de apoyo, coordinación y concurrencia en la prestación.
La Ley 142 de 1994, previó que la prestación de los servicios debe llevarse a cabo
mediante empresas de servicios públicos (E.S.P.) constituidas bajo la modalidad de
sociedades por acciones y por organizaciones autorizadas en zonas rurales o áreas
urbanas específicas. Sólo en casos excepcionales los municipios pueden prestar de forma
directa los servicios, una vez se hayan agotado procesos de invitación pública a E.S.P., a
otros municipios, al departamento, a la Nación y a otras personas públicas o privadas
(47)
para organizar una E.S.P. (Ley 142 de 1994, artículo 6). Sin embargo, muchos municipios
continúan prestando los servicios de acueducto y alcantarillado directamente.
El logro de las metas y la provisión de los servicios de agua potable y saneamiento básico,
requiere de estructuras empresariales eficientes y sostenibles en las que los recursos
disponibles para ello se manejan de forma eficiente, evitando que las inversiones que con
ellos de realicen se hagan de forma dispersa y descoordinada. Así, se definió y puso en
marcha una política pública para contrarrestar tales situaciones en lo que respecta al
sector del agua potable y saneamiento básico de la que da cuenta, de una parte, el
documento CONPES 3463 de 2007 por el cual se precisan los Planes Departamentales
para el Manejo Empresarial de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, y de
otra, con la previsión legal en el marco del Plan Nacional de Desarrollo de dichos Planes,
como único medio mediante el cual el Gobierno Nacional y las Corporaciones Autónomas
Regionales pueden aportar recursos para dicho sector.
Asimismo, es pertinente destacar que el Congreso de la República en procura del mandato
Constitucional (Acto legislativo No. 4 de 2007) en el sentido que el Gobierno Nacional
definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por
las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para
asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad, entre otros servicios, de los de
agua potable y saneamiento básico ,expidió el Decreto 028 de 2008, en el que define dicha
estrategia.
De la misma manera el Congreso de la República mediante la expedición de la Ley 1176
de 2007, en el desarrollo de los artículos 356 y 357 de la C.P., definió, entre otros
aspectos, la certificación de los distritos y municipios como responsables de la
administración de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable
y saneamiento básico y de asegurar la prestación de los mismos, de tal manera, que de no
producirse dicha certificación en favor de los distritos y municipios, corresponderá al
departamento asumir la responsabilidad directa de garantizar la prestación de tales
servicios.
Por tanto, correspondiéndole a los departamentos un papel protagónico en el desarrollo y
éxito de esa política pública del Gobierno Nacional en la que debe prestarse por parte del
departamento todo el apoyo posible a los municipios del área de su jurisdicción, para que
atiendan sus responsabilidades constitucionales y legales en materia de agua potable y
saneamiento básico y adicionalmente para guardar la debida coherencia del Plan
Departamental de Desarrollo con el Plan Nacional de Desarrollo, resulta ineludible la
vinculación del Departamento en dicha política, de manera que se hará parte del
respectivo Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento –PDAS-“.
(48)
1. DEFINICIONES Y CONCEPTOS
La Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios definió a la empresa de servicios

públicos oficial, como aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las
entidades descentralizadas de aquélla o éstas tienen el 100% de los aportes. También en la
norma de esa Ley se define la empresa de servicios públicos mixta, como la empresa en
cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de
aquélla o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%30/.
En la Unidad 1 se hizo una distinción de la empresa pública de la privada. Ésta última la

define la Ley 142 como la empresa cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares,
o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente
para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.
De otra parte, los servicios públicos domiciliarios31/ -que comprende los servicios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada,
telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible-, son también definidos por la Ley
en los siguientes términos:
• Acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la

distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y
medición. Dada la naturaleza de la industria del agua para su provisión y consumo por
parte de los hogares y las actividades comerciales e industriales, la Ley 142 considera
como parte de los servicios las actividades conexas y complementarias, entre ellas las
de captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y
transporte.
• Alcantarillado. Es el servicio público domiciliario que consiste en la recolección

municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos.
Como en el caso anterior, también incluye en la noción de servicio, las actividades
complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de los residuos
líquidos.
• Aseo. Es el servicio público domiciliario de recolección municipal de residuos,

principalmente sólidos. Tiene características similares en las actividades
complementarias: transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los
residuos sólidos.
30
/ PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios.
31
/ PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios.
(49)
• Energía eléctrica. Es el servicio público domiciliario que consiste en el transporte de

energía eléctrica, desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del
usuario final, incluida su conexión y medición. Las actividades complementarias de
este servicio son: generación, comercialización, transformación, interconexión y
transmisión.
• Telefonía pública básica conmutada. Es el servicio público domiciliario básico de

telecomunicaciones. Uno de sus objetivos es la transmisión conmutada de voz a través
de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo
municipio. Las actividades complementarias son: telefonía móvil rural y servicio de
larga distancia nacional e internacional. Se exceptúa en la Ley la telefonía móvil
celular, en tanto ésta se rige por la Ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios. En
efecto, el tema de telefonía móvil hace perder la noción de domiciliario, en tanto no
está sujeta a conexiones por redes.
• Servicio público de larga distancia nacional e internacional. Es un servicio público de

telefonía básica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o
entre éstas en conexión con el exterior.
• Gas combustible. Este servicio público domiciliario se refiere al conjunto de

actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio,
desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la
instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. Como en los
casos de los cuatro primeros servicios descritos (agua, alcantarillado, aseo y energía),
también este servicio se compone de otras actividades que lo complementan:
comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal,
o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una
red secundaria.
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Aunque la Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios señala que las empresas
de servicios públicos deben constituirse como sociedades por acciones, también es
permitido que las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional,
constituyan empresas de carácter industrial y comercial del Estado. En este caso, los
presupuestos deben ser aprobados por sus correspondientes juntas directivas.
Estas empresas industriales y comerciales del Estado cuya misión es la prestación de

servicios públicos domiciliarios, están sujetas al control y la vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Y, como haría cualquier empresa
privada, las empresas públicas en estas categorías de servicios, están obligadas, al finalizar
el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los
sistemas.
(50)
La Ley es explícita al señalar que una empresa de servicios públicos puede prestar uno o
más de los servicios públicos mencionados atrás, como el caso de las Empresas Públicas de
Medellín, que presta integralmente los servicios de agua potable y saneamiento básico,
energía y comunicaciones, entre otros. No obstante, bajo el supuesto de que una empresa
como la de Medellín resultara ineficiente a causa de la multiplicidad de acciones y de
servicios que tiene que realizar, las comisiones de regulación podrán obligar a una empresa
de servicios públicos a tener un objeto exclusivo cuando establezcan que la multiplicidad
del objeto limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en
beneficio del usuario.
En todo caso la Ley exige que las empresas de servicios públicos que tengan objeto social
múltiple lleven contabilidad separada para cada uno de los servicios que prestan y el costo
y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explícita,
tal como se ilustrará más adelante en esta Unidad con la explicación del marco tarifario
para las empresas que prestan servicios de agua potable y alcantarillado.
3. EL RÉGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO

DEL FINANCIAMIENTO DE LAS EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL
BIENESTAR32/
3.1 EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE

AGUA POTABLE
La legislación colombiana define el agua –en términos normativos– como un bien

público33/. En este concepto caben las definiciones del agua como recurso natural
renovable34/ y la connotación de bien económico, que se comporta como cualquier otro bien
en el mercado, que tiene valor y es objeto de apropiación por parte de los individuos.
En la literatura económica, el agua se considera un bien público impuro, según se ha

definido en el punto 1 de esta Unidad. Sin ser público en términos económicos, el agua es
un bien sobre el que se presentan situaciones de rivalidad para su consumo –dadas la
dificultad de su provisión en términos de transportes y tratamiento y de la escasez frente a
la demanda-, y de exclusión. Pero las normas determinan que el agua potable es un servicio
público de carácter esencial, lo que en sentido jurídico significa que están destinados a
32
/ Con base en CRA, 2001, Op. Cit. El autor participó en su elaboración. Véase también ARCOS Oscar,
MARQUEZ Yanot y SILVA José, 2008. Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública:
El Proceso Regulatorio y la Participación Ciudadana en la Prestación de los Servicios Públicos
Domiciliarios en la Ciudad de Bogotá. ESAP, Mimeo.
33
/ Artículos 63 y 102 de la Carta Constitucional de 1991.
34
/ Artículo 3 del Decreto Ley 2811 de 1974 y Ley 99 de 1993.
(51)
satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad; implica

que las actividades que se relacionan directamente con la provisión del servicio, están
protegidas por la ley, y que ningún ciudadano puede ser excluido del acceso al servicio.
Otra acepción relacionada con el agua como bien público es la de considerarla como bien
mayor35/, un concepto que integra tres connotaciones: (i) Bien meritorio. Los beneficios que
genera son más elevados que los beneficios reconocidos, en estricto sentido, en los ámbitos
del mercado; los casos de externalidades en salud pública y medio ambiente son
ilustrativos. (ii) Medio de consumo superior. El agua, como medio de consumo productivo,
condiciona el desarrollo de la economía. (iii) Bien vital. El recurso natural es agotable. Su
consumo debe respetar y garantizar la auto-reproducción del sistema hídrico. Es condición
de supervivencia de la raza humana, su organización y su cultura.
En particular, el servicio de acueducto se caracteriza por presentar elementos de monopolio

natural36/. En microeconomía, significa que tiene altas economías de escala en relación con
la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma). Dado que los costos de
producción disminuyen cuando aumenta el volumen de producción, es eficiente que sólo
haya una empresa. En la representación del monopolio natural existe una gama de niveles
de producción viables, en los que las firmas obtienen un beneficio. El máximo viable, sin
subvenciones es Q1 en el que la curva de demanda corta la curva de costo medio (Gráfico
3).
Gráfico 3
Monopolio Natural
Demanda
Costo Medio
Beneficio del
Monopolista (1)
Costo Marginal
Ingreso Marginal
Q* Q1 Q0 q
(1) Diferencia entre el precio y el costo medio

35
/ CUERVO Luis Mauricio, 1997. “El Agua Potable como Bien Mayor”, en CRA, Revista de Regulación de
Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 2, agosto, Bogotá, p. 19.
36
/ Tomado de CRA, 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico en Colombia, Bogotá, pp. 50-52.
(52)
La eficiencia se expresa en la igualdad entre el precio y el costo marginal (la unidad es Q0).
Pero la empresa, en este caso, no puede cobrar un precio igual al costo marginal, porque
experimentaría pérdidas, ya que el costo marginal es menor al costo medio. Situaciones
como ésta recomiendan la intervención del Estado con subvenciones a la firma,
conminándola a cobrar un precio igual al costo marginal. Tal política, denominada en la
literatura económica primer óptimo, tiene la restricción del problema de equidad, en tanto
se distorsionan las obligaciones de los contribuyentes, al subvencionar un bien que la
población disfruta en grados diferentes o una parte simplemente no la disfruta.
En la práctica, la mayoría de los gobiernos han procurado que las empresas se

autofinancien, insistiendo en que los monopolios naturales actúen en la intersección de su
curva de demanda y sus curvas de costo medio (Q1), intersección a la que se ha
denominado punto de beneficio nulo, y a la política que la hace posible se la denomina
segundo óptimo o segundo mejor.
Una de las características de los monopolios naturales son los costos hundidos. Casi todos
los monopolios naturales, exigen elevados costos hundidos, que son los costos que una
empresa no puede recuperar cuando abandona el mercado. Los costos hundidos – que se
expresan en las redes de captación y distribución- actúan como barreras a la entrada. Por
ejemplo, en las redes de distribución, que es el elemento central de monopolio natural,
instalar dos o más redes en las calles de las ciudades resultaría demasiado costoso. Esta
situación le permite al empresario monopolista cobrar precios que maximizan sus
beneficios (Q*).
Los grandes volúmenes de inversión requeridos, las economías de escala que se generan en
virtud de las tecnologías de producción y las economías de alcance –fuente de ahorro en los
costos que resultan de las características técnicas y de la combinación de los procesos de
captación, tratamiento, distribución y comercialización de agua potable-, son otras
características particulares de los monopolios naturales en el servicio de agua potable y
saneamiento básico.
3.2 REGULACIÓN Y TARIFA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA

POTABLE
El diseño de la política y de la regulación de los servicios públicos tuvo lugar en Colombia

a partir de 1994, cuando se expidió la Ley 142, que dio lugar a la creación de la Comisión
(53)
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. En el contexto de esos cambios

normativos, se traspasó al sector privado parte de la propiedad de las empresas prestadoras
de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
En el marco de las competencias legales definidas en la Ley 142 de 1994 para la Comisión
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en particular el artículo 126 que
señala una vigencia de cinco años para las fórmulas tarifarias, se han presentado tres etapas
del ejercicio regulatorio. Con base en esos lineamientos normativos, se presenta la
caracterización del ejercicio regulatorio en cada una de esas etapas:
LA PRIMERA ETAPA: 1995 – 2003 (RESOLUCIÓN 03 DE 1996)
Bajo un esquema de régimen de libertad regulada, la primera etapa del proceso regulatorio
buscó mejorar las condiciones de eficiencia de las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, a través de:
• La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren,
bajo parámetros de calidad y eficiencia productiva. Implica formular estrategias de
mejoramiento y modernización empresarial en sistemas de información, en
procedimientos contables, control interno y planeación estratégica, entre otros
aspectos.
• El incentivo a las inversiones para mejorar los índices de cobertura y calidad.
Para el efecto se propuso una disminución de los niveles de subsidios cruzados y la

obtención de tarifas metas con base en planes de transformación de las empresas durante un
periodo de 5 años. Las empresas hicieron sus procesos de manera autónoma, a través de
planes de ajuste tarifario gradual que incluía límites de aumentos anuales con base en la
inflación y los niveles de subsidio para los estratos bajos y de sobreprecios para los estratos
altos. La estructura que tiene en cuenta la CRA para establecer la tarifa de los servicios se
basa en los costos medios de inversión, los costos medios de operación y el costo medio de
administración. El gráfico 4 muestra los elementos referidos a esos costos y las relaciones
entre esos elementos que las empresas prestadoras de servicios tienen en cuenta para definir
la tarifa.
El esquema de regulación tarifaria se sustenta en el reconocimiento de los costos medios de

largo plazo (inversión, operación y gastos administrativos) en los que incurren las
empresas, con el modelo básico de regulación relacionado con la tasa de retorno37/ y el
37
/ Según el modelo de tasa de retorno, la empresa sólo puede obtener como rentabilidad anual un porcentaje
sobre el capital base, calculado como el total de inversiones efectivamente realizadas. En algunos modelos de
regulación se incluye el descuento de la depreciación acumulada. Hasta la fecha, el tema de la depreciación no
(54)
nivel de pérdida máxima en la producción del recurso agua potable. Sobre éste último
aspecto, la CRA había buscado que las empresas prestadoras de servicios se ubicaran al
final del 2004 en un nivel máximo del 30% de pérdida de agua38/.
En ese proceso se han señalado algunos aspectos problemáticos que se evidenciaron en la

práctica:
• La fijación de tarifas. En el pasado, la influencia política generaba una tendencia a la

baja en las tarifas con respecto a los costos de provisión. En el marco de la regulación,
se buscó superar el rezago mediante la fijación de una tarifa meta, cuyos ajustes
anuales se establecían con base en la inflación.
• Costos. Los costos considerados en la tarifa se basan en la información que reportan
las empresas. Existe una gran asimetría entre la información que requiere la
instancia reguladora y la información que reportan las empresas. Para la entidad
reguladora es difícil comprobar la veracidad de la información, sobre la relacionada
con los costos hundidos de largo plazo. En las auditorías contratadas por los
organismos de control, suele presentarse la situación de captura del auditor (quien
contrata es quien genera la información). En el caso de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, la entidad no ha generado aún un efectivo sistema
de medición, verificación y sanción.
• La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ha planteado la
necesidad de una mayor autonomía presupuestal para que en sus decisiones no
intervengan organismos externos.
• Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia económica. El
criterio de suficiencia financiera, señala que las empresas tienen derecho a recuperar
la totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los
costos reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperación de
sus inversiones, más no la prestación eficiente del servicio.
Gráfico 4
Estructura para la definición de la Tarifa en el servicio de Agua Potable
ha sido posible aplicarse en Colombia, por las deficiencias en la información sobre el valor de los activos, la
definición de la vida útil y el estado de los mismos (CRA, 2002, Op. Cit).
38
/ Los estándares internacionales de empresas eficientes están por debajo del 20%.
(55)
Valor
Reposición a
Nuevo
Valor Presente Costo Medio de

Plan de Inversión –CMI- TARIFA
Inversiones ($/m³)
Costo Medio de
Valor Presente Largo Plazo
de Demanda
Subsidios y
Costo Medio de Sobreprecios
Gastos
Operación –
Operativos CMO- ($/m³)
a) Cargo por
Unidad de
Consumo a) + b) = Costo
Media de
b) Cargo fijo Referencia
mensual (Factura)
Costo Medio de
Gastos Administración
Administrativos –CMA- Usuarios
Fuente, CRA 2002
En términos generales, esta primera etapa tuvo tres periodos que conviene referenciar: el
primero, entre 1995-1997, denominado de economía positiva, enfatizó la regulación
tarifaria sobre la base de la eficiencia microeconómica, suficiencia financiera y condiciones
mínimas de gestión de las entidades prestadoras; la segunda, denominada de economía
política, se adelantó en el periodo 1998-1999, con el objetivo de introducir ajustes al marco
regulatorio, con una visión institucional y un manejo integral de la gestión de los servicios
públicos domiciliarios, con énfasis en aspectos socioeconómicos, ambientales y urbano-
territoriales. El tercer periodo, adelantado entre 2000-2003, se orientó a sentar las bases
para dar cumplimiento a lo normado en la Ley 142 de 1994, con respecto a los periodos
quinquenales de revisión tarifaria.
LA SEGUNDA ETAPA: 2004 – 2008 (RESOLUCIÓN 287 DE 2004)
El 31 de junio de 2001, la CRA dio inicio a la elaboración de un nuevo marco regulatorio.

En el estudio de diagnóstico, la CRA afirmó que con las tarifas que pagaban los
consumidores, las empresas estaban lejos de alcanzar su meta de rentabilidad: “los estratos
residenciales 1, 2, 3 y 4 pagan hoy, en promedio, apenas el 48 por ciento de la tarifa a la
que quieren llegar”. Entre otras medidas, el esquema tarifario de este segundo quinquenio,
buscó:
(56)
• Mantener la eficiencia sin afectar la suficiencia financiera ni la calidad de los

servicios.
• Elevar el nivel de inversiones de largo plazo.
• Trasladar las ganancias de la eficiencia a los consumidores, mediante reducciones
en las tarifas.
Además, el esquema para este segundo periodo buscó:
1. Adoptar un reglamento de tratamiento y venta de agua en bloque. La iniciativa

buscaba establecer un mecanismo similar al que se aplica en el sector de energía
eléctrica, llamado de “negociación en bolsa”. Se ha dicho que en este esquema
intervienen intermediarios del capital financiero y su presencia ocasiona costos
adicionales en la prestación de los servicios, lo que incide en la tarifa que pagan los
consumidores.
2. Adopción de un reglamento de interconexión para que el nuevo operador,
negociante mayorista, se pueda interconectar en cualquier punto de la red y ofrecer
a nuevos y antiguos usuarios el recurso, al precio que impongan las llamadas “leyes
del libre mercado”. La reglamentación tiene en parte que ver con las
desagregaciones horizontales y verticales plausibles en algunos encadenamientos de
la captación, la producción y la distribución del agua potable.
3. División del servicio en tres fases: producción, distribución y comercialización. El
mecanismo —en opinión de Eduardo Sarmiento Palacio— contribuye a perder las
ventajas de la unidad de empresa y encarece los costos de prestación del servicio.
4. Desregulación en las fases de producción y comercialización, para que, en su
“libertad de competencia”, el mercado actual y la expansión del servicio alcancen
precios rentables. Y regulación de la fase de distribución, a través de la llamada
“empresa eficiente“.
Para esta segunda fase la CRA implementó la metodología de eficiencia comparativa DEA
–Análisis Envolvente de Datos-, herramienta que le permitió inducir a las empresas a
orientar sus acciones a procesos de ajuste de los costos administrativos y operativos a
niveles más eficientes, con el fin de trasladar los resultados de las mayores eficiencias a los
usuarios de los servicios.
LA TERCERA ETAPA: 2009 – 2014 (EN PROCESO)
En opinión de la CRA, “la revisión tarifaria efectuada entre los años 2003 y 2004 y
concretada con la expedición de la Resolución 287 de 2004, permitió un avance importante
en cuanto a la inclusión de señales de eficiencia dentro de la definición de los costos de
(57)
referencia, representando una primera fase en la búsqueda de un Sector mucho más

eficiente en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico”39/.
Con base en los resultados obtenidos en las dos fases anteriores y de acuerdo con los
objetivos de la CRA establecidos en el corpus normativo, de promover la competencia o
regular los monopolios (cuando la competencia no sea posible), la entidad reguladora se ha
propuesto adelantar la revisión tarifaria para la tercera fase conforme a los criterios
consignados en los Artículos 73 y 87 de la Ley 142 de 1994:
• Eficiencia Económica
• Neutralidad
• Solidaridad
• Redistribución
• Suficiencia Financiera
• Simplicidad
• Transparencia
La CRA señala que los niveles de eficiencia alcanzados tuvieron una incidencia favorable
para los usuarios de los servicios, en tanto la eficiencia se tradujo en menores cargos fijos.
Con base en los resultados obtenidos por las empresas, el esquema tarifario para el periodo
2009 – 2014, se sustenta en los objetivos de:
• Profundizar niveles más elevados de eficiencia, sin afectar la suficiencia financiera

ni la calidad de los servicios40/, con énfasis en el componente de las inversiones
de largo plazo41/.
• Incentivar las inversiones en componentes rezagados.
• Incentivar comportamientos coherentes con las políticas sectoriales.
La CRA estipula que a cada nivel de tarifa corresponde un nivel de cobertura y calidad, y
que cualquier reducción en una u otra debe estar asociada a un menor valor de la tarifa a
cobrar a los usuarios. En este contexto, la fórmula tarifaria debe reflejar no sólo el
cumplimiento del compromiso de aumento de coberturas implícito en la tarifa, sino las
posibles desmejoras en el nivel de calidad predefinido por la CRA y que está asociado al
nivel de la tarifa. Este aspecto es de interés para contrastar la percepción de los usuarios
sobre la calidad de los servicios y el incremento de las tarifas. Ya se ilustró atrás sobre la
gestión de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en materia de coberturas,
39
/ CRA, 2008. Bases Para la Revisión Quinquenal de la Fórmula Tarifaria Para los Servicios de Acueducto
y Alcantarillado. P. 4.
40
/ Este aspecto es exactamente igual al objetivo buscado en el periodo 2004-2008.
41
/ La CRA define el componente de inversiones como “… los costos necesarios para reponer, rehabilitar y
expandir el servicio a los usuarios existentes y potenciales del servicio, así como los parámetros asociados a
las pérdidas de agua aceptables regulatorias, el cálculo y metodología del valor presente de la demanda y el
costo de capital que remunere de manera justa el patrimonio de los accionistas”. CRA, 2008. Op. Cit., p. 4.
(58)
pero en materia de calidad, los usuarios no han dado una calificación que se ajuste a los
criterios de eficiencia buscados por el esquema regulatorio.
4. RESUMEN
En esta Unidad se ha presentado el caso de los servicios públicos domiciliarios, campo en

que las empresas públicas tienen una importante participación. Aunque el país entró en la
senda de las privatizaciones de sus empresas a mediados de los años 90, muchas de las
empresas prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento básico de orden local
continúan en manos de los municipios. Algunas otras han incorporado capitales privados y
han adquirido la connotación de empresas mixtas.
En todo caso, las empresas públicas que prestan servicios públicos domiciliarios en el país
se rigen por las normas de la Ley 142 y están sujetas a la regulación y el control. En
términos de los mandatos regulatorios, las empresas están sometidas a exigencias de
eficiencia económica y, en la perspectiva de las nociones de los bienes públicos impuros,
las empresas deben esforzarse por alcanzar coberturas plenas y estándares de calidad de los
bienes y servicios que proveen. El tema de la tarifa expresa esas orientaciones normativas,
económicas y de bienestar social.
(59)
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas. Empresas en cuyo capital la

Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas
tienen aportes iguales o superiores al 50%.
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Oficiales. Aquellas en cuyo capital la

Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100%
de los aportes.
Economía de Escala. La economía de escala se refiere al poder que tiene una empresa
cuando alcanza un nivel óptimo de producción para ir produciendo más a menor
costo.
Externalidad. Es la situación en la que las acciones de una persona física o jurídica tienen
una influencia sobre otra u otras. Puede ser positiva o negativa.
Monopolio Natural. Monopolio de oferta que se produce por razones técnicas, por ejemplo
que el elevado coste de las infraestructuras necesarias para ofrecer un servicio hace
que sea razonable que lo ofrezca una sola empresa. Las empresas con características
de monopolio natural se distinguen por tener altas economías de escala en relación
con la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma).
Subsidios. Prestación económica de carácter público asistencial, con una duración

determinada y que pretende cubrir enteramente o en gran medida la necesidad social
que la genera.
Tarifa. La tarifa es el precio que pagan los usuarios o consumidores de un servicio público
al Estado o al concesionario, a cambio de la prestación de un servicio.
(60)
DE AUTOFORMACIÓN
• Elabore la Construcción Cognitiva.

• Realice la lectura de la bibliografía de esta Unidad.
• Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura básica.
• Elabore un ensayo sobre: “NATURALEZA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS”.
DE INTERFORMACIÓN
En equipos de trabajo, los estudiantes deberán indagar en sus municipios sobre la

naturaleza de las empresas que prestan los servicios públicos de:
• Acueducto y alcantarillado
• Aseo
• Energía
¿Son públicas?
¿Son privadas?
¿Son mixtas?
¿Cuáles son las coberturas y la calidad de los servicios?
PRESENCIAL
• Presentación del Módulo y exposición del mapa conceptual general por parte del tutor.
• Exposición, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las
lecturas.
• Discusión de los mapas conceptuales.
• Aclaración de conceptos.
• Control de lecturas.
• Taller: Distinción entre la naturaleza de una empresa de servicios públicos oficial y
una empresa de servicios públicos privada.
(61)
TALLER: ¿SI LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN

UN MUNICIPIO TIENE CARACTERÍSTICAS DE MONOPOLIO NATURAL,
CUÁLES SERÍAN LAS OPCIONES PARA PROMOVER LA COMPTENCIA Y LA
EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS A LA COMUNIDAD DE
ESE MUNICIPIO?
OBJETIVO
Orientar a los estudiantes acerca de las características que tienen las empresas de
servicios públicos domiciliarios.
SUPUESTOS
• Cuando las empresas públicas de servicios públicos domiciliarios tienen

características de monopolio natural, son ineficientes y no garantizan las coberturas
plenas a la comunidad
• Es posible desagregar las distintas actividades de un servicio público domiciliario y
buscar que cada una de esas actividades las realicen operadores distintos, para
promover la eficiencia de la prestación de los servicios: por ejemplo la captación y
transporte de agua lo puede hacer un operador; el almacenamiento y el tratamiento
del agua, otro; la distribución dentro de las ciudades uno o más operadores; la
comercialización y el cobro de la venta de los servicios otro operador.
ACTIVIDADES
• Defina qué es una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios.

• Establezca las características de una Empresa Pública que ofrezca servicios
domiciliarios.
• Proponga un proyecto de investigación relacionado con una Empresa Pública de
servicios públicos domiciliarios de su Municipio (agua, energía, gas).
• Con su equipo de trabajo, elabore unas líneas para la socialización del taller.
• Socialice el taller.
(62)
Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la

naturaleza y el rol de las Empresas Públicas de servicios domiciliarios en Colombia.
AUTOEVALUACIÓN
1. Defina qué es una empresa pública de servicios domiciliarios y explique sus

características distintivas.
2. Explique los aspectos claves que subyacen en la estructuración de una tarifa por
prestación de servicios públicos domiciliarios.
3. ¿Qué expresa la tarifa en el ámbito de la prestación de servicios públicos
domiciliarios?
Centro Territorial:
Grupo:
Temática: Unidad:
ACTIVIDADES ¿CÓMO LO HICE?

Identificación del Proyecto de Aprendizaje.
• Después de hacer una revisión del contenido de

la presente Unidad, me gustaría elaborar un
ensayo sobre una empresa pública que opere en
la prestación de servicios públicos
domiciliarios en mi municipio.
• Varias preguntas intentaré responderme en ese
ensayo:
o El Título provisional del ensayo que

quiero escribir es:
o La Utilidad (beneficios a corto plazo) que
este ensayo tendría (para mí o para otras
personas) es:
o La importancia (beneficios a largo plazo)
que este ensayo tendría (para mí o para
otras personas) es:
o El objetivo propuesto en la unidad que más
se aproxima a mis intereses es:
(63)
para alcanzar el objetivo propuesto en la
Unidad es:
o Las ideas conceptos que yo poseo y que se
relacionan con el objetivo propuesto, son:
o Un objetivo que yo quiero lograr con la
elaboración del ensayo es:
para alcanzar este objetivo es:
o Algunas ideas o conceptos que poseo y que
se relacionan con el objetivo mío son:
o El mapa conceptual que yo tengo sobre
estas temáticas lo puedo representar así:
o En mi vida diaria yo utilizo uno o más de
estos conceptos así:
(64)
8. BIBLIOGRAFÍA
El estudiante deberá consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A. –

DELOITTE TOUCHE THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. “Marco
Conceptual de la Función Reguladora en la Prestación de los Servicios Públicos
Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”, en Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico, No. 3, febrero, Bogotá.
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO,

2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá.

2008. Bases para la Revisión Quinquenal de la Fórmula Tarifaria para los
Servicios de Acueducto y Alcantarillado. Bogotá.

Buenos Aires.
MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, 1994. Ley 142 de 1994 o Ley de

Servicios Públicos Domiciliarios.
http://www.gobant.gov.co/organismos/gerenciaserviciospublicos/ley142de1994.pdf

publicos.shtml#serv

(65)
UNIDAD TEMÁTICA 3
CONTEXTUALIZACIÓN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y
CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO
COLOMBIANO
(66)
INTRODUCCIÓN
El Sector Financiero es el conjunto de instituciones, medios y mercados. Su fin es canalizar

el ahorro y los activos financieros de las unidades de gasto que generan superávit hacia los
prestatarios o unidades de gasto que generan déficit. Los instrumentos que tiene el Sector
Financiero para cumplir esta función son los títulos que emiten las unidades económicas de
gasto, que tienen cuatro características:
• Rentabilidad
• Liquidez
• Riesgo
• Aspectos tributarios
Estas cuatro variables son las que analiza un inversionista (es decir, una unidad de gasto
con superávit), a la hora de decidir qué inversión realizar.
Sin perder de vista los elementos que caracterizan a las empresas públicas mostradas en la
Unidad 1, conviene señalar que esas empresas suelen actuar en el mercado financiero como
un agente privado más y por tanto el conocimiento del contexto internacional, de la
economía del país y de la forma como se configura y funciona el sector financiero, es de
elevada importancia para la gestión de las empresas públicas. Esta Unidad se refiere
justamente a esos contextos en los actúa el sistema financiero colombiano y presenta
además una caracterización del sistema en la situación actual.
(67)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Analizar los elementos de contexto y de caracterización del sistema financiero colombiano.
• Propiciar un acercamiento al contexto internacional financiero, como referente de la

actuación no sólo del sector financiero interno sino también de las empresas.
• Identificar las variables más importantes del contexto macroeconómico del país, que
tienen particular incidencia la actuación y el desempeño de las empresas.
• Apropiar los elementos que caracterizan al sector financiero en Colombia.
(68)
IDEAS CLAVES
• “Durante la década pasada se presentaron en Colombia grandes modificaciones en el

sistema financiero, tal como ocurrió en otros países de América Latina. Se realizaron
cambios regulatorios de naturaleza cambiaria, monetaria y crediticia, además de las
relacionadas con la estructura del sistema. La apertura realizada a principios de la
década del 90 estableció el ambiente para que el sistema financiero iniciara el proceso
de flexibilización y modernización.
La regulación abrió las puertas para que las entidades fueran más homogéneas y
competitivas, para que las diferencias existentes entre entidades al momento de iniciar
la década del 90 prácticamente desaparecieran, y estimuló la generación de economías
de alcance que permitieron la ampliación de la oferta de servicios financieros. La nueva
estructura del sistema se definió y se consolidó durante la década pasada, por la
conjunción de los cambios anotados, la crisis financiera y diferentes fenómenos que
determinaron las características actuales del sector financiero.”42/
• “Un sistema financiero […] está sometido a una influencia permanente de los sistemas
monetarios y financieros […] Esta interdependencia –acentuada por la globalización de
los sistemas financieros-, implica un seguimiento permanente de aquellos eventos que
ocurriendo en otros países pueden afectar el sistema económico local.”43/
• “Durante 2008 la economía mundial entró en un período de recesión económica como

resultado de la crisis financiera internacional. El panorama de crecimiento de las
economías desarrolladas en 2009 y 2010 es pesimista. Las menores exportaciones, la
caída en las remesas y la disminución de los flujos de capital hacia América Latina,
incluida Colombia, tendrán un impacto negativo sobre el sector real, reflejado en bajas
tasas de crecimiento y mayor desempleo. Si bien el efecto de la crisis sobre el sistema
financiero colombiano ha sido moderado, gracias a las medidas monetarias y cambiarias
adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la República y a la baja exposición de las
entidades a los activos “tóxicos”, el tiempo de duración de la crisis podría aumentar la
vulnerabilidad de los intermediarios. Sin embargo, la solidez exhibida por el sistema
financiero colombiano, en particular la de los bancos comerciales, ayuda a amortiguar
los efectos negativos del mayor riesgo crediticio”44/.
42
/ ARANGO Miguel, 2006. Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie Estudios y
Perspectivas CEPAL, Bogotá. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf
43
/ SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá.
44
/ JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, 2009. Reporte de Estabilidad Financiera.
http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/marzo_resumen.pdf
(69)
MAPA CONCEPTUAL
MERCADOS
FINANCIEROS
Cambiario
Monetario
Deuda Pública
Accionario
ELEMENTOS
DE CARACTERÍSTICAS DEL
CONTEXTO SISTEMA FINANCIERO
DEL SISTEMA
FINANCIERO
PIB
Inflación
Tasa de Interés
CONTEXTO
MACROECONÓMICO
(70)
[Apartes de la Introducción del documento de CORREDOR Adriana M. y PÉREZ Waldron

D., 2009. El Mercado de Crédito Comercial y las Restricciones de Endeudamiento: Un
Estudio a Nivel de Empresa para Colombia. Tomado de Reporte de Estabilidad Financiera,
Banco de la República45/, Septiembre de 2009]
En economías con mercados de capitales poco desarrollados, como Colombia, el sistema

bancario es el principal proveedor de créditos a los hogares y a las empresas,
convirtiéndose así en un agente central para la actividad productiva. Es así como un
racionamiento del crédito puede causar un deterioro en la actividad económica. Esto
puede suceder en periodos de condiciones monetarias restrictivas, durante crisis
financieras, o, de manera permanente, en caso de que los precios sean demasiado rígidos,
como en países con controles a las tasas de interés.
En Colombia se han dado estas características: hay límites para algunas tasa de interés, y
a finales de los noventa se experimentó una crisis financiera que estuvo acompañada por
una política monetaria contraccionista. Por esto es relevante analizar si en Colombia se ha
dado o no un racionamiento del crédito. En el caso de la cartera comercial, el
comportamiento observado desde 2006 sugiere que hay una desaceleración, que se tradujo
en una tasa de crecimiento real anual de 12.9% en diciembre de 2008, significativamente
inferior a la cifra observada dos años atrás (22.9 %). Por otro lado, según la encuesta
trimestral de expectativas económicas que el Banco de la República realiza a un grupo de
empresas en Colombia, el porcentaje de encuestados que percibe que la disponibilidad de
crédito es alta ha disminuido, y sigue una tendencia similar a la observada en el
crecimiento de la cartera comercial.
Lo anterior sólo da indicios de una desaceleración de la actividad crediticia, mas no

permite responder a la pregunta de si existe o no racionamiento. Como los agregados son
el resultado de la interacción entre la demanda y la oferta de crédito, una disminución en
la cantidad otorgada puede estar mostrando tanto una reducción en la cantidad
demandada como una menor disposición de los bancos a conceder préstamos. Solamente si
la demanda fuera mayor a la oferta se podría afirmar que hubo racionamiento de crédito.
45
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/septiembre_mercado.pdf
(71)
1. ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
El Banco de la República46/ suele hacer reportes regulares que describen la dinámica del
mercado financiero en el país en contraste con el comportamiento de los mercados
internacionales. Esos informes, además de permitir a las autoridades de control y regulación
tomar decisiones sobre las variables económicas y financieras más importantes, facilitan a
las empresas analizar y evaluar los mercados cambiario, monetario, renta fija y accionario
para la toma de decisiones. En esta sección se exponen los elementos centrales de esos
mercados.
1.1 MERCADO CAMBIARIO
En la década de los noventa, en el proceso de cambio de modelo de desarrollo del Estado

benefactor al modelo de economía de mercados abiertos a la competencia, Colombia dio
inicio a la transformación de instituciones y de instrumentos de política en todas las áreas
de la actividad económica. La legislación cambiaria en el país no fue ajena a esa necesidad
de transformaciones. Las crecientes transacciones en un ambiente de competencia
internacional exigían un marco más flexible, ágil, sin trabas y sin sobrecostos para las
operaciones cambiarias.
En un mundo abierto a la competencia de las economías, el mercado cambiario se

caracteriza por47/:
• La eliminación de las trabas que impone el control de cambios al comercio exterior.

• La adecuación de la tenencia y el uso de divisas por parte de los particulares a las
necesidades de la economía y el desarrollo del comercio exterior.
• El desarrollo de instrumentos que amplían las posibilidades comerciales, entre ellos el
del endeudamiento externo.
• La eliminación de las trabas al ejecutivo para adelantar reformas en el campo de la
inversión extranjera.
• El control normativo de reservas internacionales por parte del Banco de la República
• El manejo de la tasa de cambio por parte de las autoridades monetarias.
46
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/informes-economicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
47
/ MONTENEGRO Armando, 1990. “La Reforma del Estatuto Cambiario”, en GÓMEZ Florangela (editora)
Apertura Económica y Sistema Financiero. Asociación Bancaria de Colombia. Bogotá.
(72)
• El control de la fuga de capitales por parte del Banco de la República.
En la actualidad, el mercado cambiario48/ lo constituyen el país:
• El Banco de la República. Compra y vende divisas al por mayor cuando la oferta está
total o parcialmente centralizada.
• La banca comercial. Vende divisas al detal y compra divisas cuando la oferta es libre o
no está enteramente centralizada.
• Las casas de cambio.
• Las bolsas de comercio.
Las autoridades monetarias ejercen de Recuadro 2

Mercado Cambiario (contexto)
manera discrecional algunas acciones de
control de cambios en el mercado de divisas. Entre marzo y junio de 2009 las monedas de la
Cuando ocurren esas intervenciones, los región(América Latina) presentaron un
comportamiento revaluacionista asociado a la
mecanismos normales de oferta y demanda disminución de la aversión al riesgo y al
quedan total o parcialmente fuera de incremento de los precios de los productos
operación y en su lugar se aplica una básicos (commodities).
reglamentación administrativa sobre compra En lo corrido del año (hasta el 30 de
y venta de divisas, que implica generalmente junio/2009) la revaluación del peso colombiano
un conjunto de restricciones cuantitativas y/o ascendía a 5%, similar a las registradas por las
monedas de Perú y México (4% y 4%) e inferior
cualitativas de la entrada y salida de cambio a las de Brasil y Chile (16% y 16%). Sin
extranjero. Se señalan aquí algunas embargo, durante el período analizado, la
consideraciones sobre el control de cambios apreciación del peso colombiano (17%) fue más
pronunciada que la de las monedas de México
en la actualidad49/: (15%), Chile (12%) y Perú (8%). Solamente la
moneda de Brasil registró una apreciación
• Se acompaña, con frecuencia, de mayor a la del peso colombiano (20%).
medidas de política que buscan incidir Además del contexto externo positivo, otro
sobre las transacciones mismas que factor que ayuda a explicar el comportamiento
dan origen a la oferta o la demanda de del peso colombiano, es la expectativa de oferta
divisas. de dólares proveniente de endeudamiento
externo de algunas entidades públicas.
• No busca ser absoluto -reglamentación
Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO
total de la oferta y la demanda de Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009.
divisas-, por las inevitables y múltiples “Reporte de Mercados Financieros”.
evasiones y filtraciones que tienen http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono
micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
lugar cuando la economía no es
enteramente centralizada.
• Se privilegia el control parcial o de
48
/ MORERA José, 2006. Mercado Cambiario. Extraído de:
http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/70/tipcammor.htm
49
/ MORERA, 2006. Op. Cit.
(73)
mercados paralelos de la oferta de divisas, a precios determinados. Con ellas se

atienden necesidades esenciales de la economía.
• Se promueve en algunas ocasiones el régimen de cambios múltiples: para cada grupo
de operaciones, de oferta o demanda, se fija un tipo de cambio: tipos preferenciales,
más favorables, para determinadas exportaciones y entradas de capital y para
determinadas importaciones y salidas de capital; y tipos no preferenciales, para las
restantes operaciones.
1.2 MERCADO MONETARIO
Los mercados monetarios se configuran en torno al mercado de operaciones realizadas

entre bancos (divisas, bonos públicos, derivados y depósitos). Un agente muy relevante de
este mercado es el Banco de la República, cuya función es realizar las intervenciones
propias de la política monetaria. Los mercados monetarios son muy líquidos y su operación
tiene una alta concentración en el muy corto plazo: un día. Los activos negociados se
caracterizan por su alta calidad crediticia, o lo que es lo mismo, por una reducidísima tasa
de pérdidas debida a impagos50/.
En este mercado la tasa de interés juega un papel determinante. La estructura de la tasa de

interés establece la relación que existe entre el rendimiento de un título y la madurez del
mismo o entre el costo de una fuente de financiamiento y el plazo de la misma. Usualmente
se establece una relación directa entre rendimiento (o costo) y plazo, indicando que a mayor
plazo se espera un mayor rendimiento o un mayor costo (según sea el caso)51/.
Bajo la concepción de una relación directa entre rendimiento (o costo) y plazo, la tasa de
interés aplicable a una operación financiera (por ejemplo un préstamo a una entidad), o el
rendimiento de un título valor, estaría dado por:
I = I0 + I1 + I2
Donde:
I = Tasa de interés aplicable al préstamo

I0 = Tasa de interés básica de equilibrio
I1 = Prima por el riesgo de la empresa que recibe el préstamo
I2 = Prima por la liquidez (positiva e incrementada con el plazo)
50
/ Con base en VILARIÑO Ángel, 2004. Integración Financiera en la Unión Europea.
http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pdf
51
/ SERRANO, 1990, Op. Cit, p. 36.
(74)
La tasa básica I0, depende de la oferta y demanda por el dinero. La prima por riesgo I1,
depende tanto del riesgo operacional como financiero de la entidad emisora del título o
receptora del préstamo (según el caso). La
prima por liquidez I2, es la que establece la Recuadro 3
estructura a término de las tasas de interés Mercado Monetario (contexto)
que en el caso de una relación directa se
Ante el comportamiento favorable de la
tomaría como positiva y se incrementaría con inflación, los bancos centrales de Brasil, Chile,
el plazo52/. México, Perú y Colombia continuaron con una
política monetaria contra-cíclica, llevando las
tasas de interés de referencia a niveles cercanos
Cuando en los mercados existe una gran al cero por ciento o negativos en términos
liquidez, se favorece la ausencia de grandes reales.
diferenciales entre los tipos de interés de
En el caso colombiano, entre marzo y junio de
oferta y demanda, y también el corto plazo de 2009, la Junta Directiva del Banco de la
las operaciones. República dio continuidad al ciclo de política
monetaria expansiva que inició en diciembre de
2008, realizando recortes sucesivos de la tasa
Otro aspecto de los mercados monetarios es de interés de referencia, ubicándola en 4.5%.
el “… mercado de operaciones repo. Este tipo Esta reducción en la tasa de interés de política
de operación consiste en la compra de un se tradujo en una disminución en las tasas de
interés activas y pasivas del sistema financiero.
activo determinado, generalmente deuda Adicionalmente, el margen de intermediación
pública, a un precio convenido, la mayoría de presentó una disminución en el período
las veces al contado, y la combinación analizado.
simultánea con la venta a plazo del mismo Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO
activo, a un precio también convenido. De Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009.
“Reporte de Mercados Financieros”.
este modo, lo que resulta es una operación de http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono
préstamo con un tipo de interés dado por los micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
precios de las operaciones de compra y venta
pactadas, y con un colateral que es el activo.
En general, el tipo de interés de las
operaciones repo se sitúa por debajo del tipo de interés de la operación de depósito del
mismo plazo, debido a la existencia del colateral, pero el diferencial entre el “depo” y el
repo presenta una gran variabilidad. Refleja tanto tensiones de liquidez (el repo es una
forma de financiación) como variaciones en las valoración de los colaterales y de las
contrapartes”53/.
1.3 MERCADO DE DEUDA PÚBLICA
En el sistema financiero existen las denominadas bancas de inversión. Corresponden a un

tipo especial de intermediario financiero a personas jurídicas (empresas manufactureras,
bancos, compañías de seguros…) o a personas naturales. Se distinguen de la banca
52
/ SERRANO, 2000, Op. Cit., p. 37.
53
/ VILARIÑO, 2004, Op. Cit.
(75)
comercial por el tipo de operaciones que desarrollan previa autorización de las autoridades
financieras: operaciones de crédito,
restringidas a sus clientes, para el
Recuadro 4
financiamiento de operaciones y/o servicios Mercado de Deuda Pública (contexto)
que son característicos de la banca de
inversión. En muchos casos, las bancas de Los mercados de deuda pública interna de los
diferentes países de la región (América Latina)
inversión funcionan como intermediarios presentaron una evolución similar a la de
especializados en los mercados de dineros y Colombia, registrando valorizaciones en los
capitales, desde operaciones simples hasta títulos, con excepción de Chile en donde se
desvalorizaron. Esto puede ser explicado por la
operaciones de acciones y bonos ordinarios, incorporación de recortes en las tasas de
actividades de tipo corporativo, adquisición interés por parte de los bancos centrales, que
de empresas, fusiones y consolidaciones. El ejecutaron políticas monetarias expansionistas.
A nivel internacional, la disminución en la
tema de deuda pública es uno de los aversión al riesgo contribuyó al incremento en
escenarios de actuación de esta modalidad de el apetito por activos de mayor riesgo,
banca. incluyendo bonos de deuda interna de países
emergentes, en detrimento de aquellos
considerados activos refugio.
En efecto, en la línea de negocios relacionada
con finanzas corporativas, existen opciones El periodo marzo-mayo de 2009, fue favorable
para el mercado de deuda pública interna
de solución a los problemas que enfrentan las colombiano. El volumen transado fue superior
empresas con el servicio de la deuda, por al de otros períodos, y todas las tasas de los
ejemplo con cambios de plazos, conversión TES presentaron una disminución, aunque más
pronunciada en las de corto plazo.
de deuda en capital, diseño de instrumentos La valorización general de los TES se presentó
de capital (deudas y acciones), estrategias a medida que los agentes del mercado
para su colocación en el público y, en casos incorporaron las sucesivas disminuciones en la
tasa de referencia por parte del Banco de la
extremos, diseño y colocación de bonos República. La reducción de las tasas también
basura54/ en los mercados de capitales55/. estuvo asociada a los datos de inflación que se
dieron a conocer en ese momento, los cuales se
ubicaron por debajo de los esperados, y a la
Un tema especial es el de los títulos de deuda aprobación de una línea de financiamiento
pública (TES), emitidos por la Tesorería contingente por parte del Fondo Monetario
General de la Nación (en pesos, en UVR´s - Internacional (FMI).
Unidades de Valor Real Constante-, o en Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO
pesos ligados a la tasa representativa de Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009.
mercado-TRM-), que son subastados por el http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono
Banco de la micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
República. Se caracterizan por ser una de las
mayores fuentes de financiación del
Gobierno.
54
/ Los bonos basura (junk bonds), corresponden a bonos de empresas que atraviesan una difícil situación
económica y cuya colocación sería extremadamente difícil en un mercado de capitales, a no ser que se cuente
con el respaldo de un banco de inversión y se paguen tasas de interés significativamente altas, respecto al
rendimiento de títulos de gobierno sin riesgo. El mecanismo de bonos basura, se ha utilizado para levantar
capital para empresas o proyectos nuevos cuyo desarrollo conlleva un riesgo apreciable para un inversionista
corriente (SERRANO, 2000, P. 283).
55
/ SERRANO, 2000, Op. Cit., pp. 281-282.
(76)
Los Títulos de Tesorería -TES- se introdujeron como mecanismo de financiación interna

del gobierno nacional mediante la Ley 51 de 1990, con el objetivo de ser utilizados para
financiar las operaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los Títulos de Ahorro
Nacional -TAN- y los Títulos de Participación. La Ley dispuso dos tipos de TES:
• TES Clase A. Utilizados para cubrir el pasivo existente con el Banco de la República, y
para sustituir a su vencimiento la deuda contraída en Operaciones de Mercado Abierto
(OMAS), a través de Títulos de Participación creados con base en las resoluciones 28
de 1986 y 50 de 1990.
• TES Clase B. Destinados a la financiación de la Nación (Apropiaciones presupuestales y
Operaciones temporales de Tesorería del Gobierno Nacional), para sustituir a su
vencimiento a los Títulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir nuevos títulos para
reponer los que se amorticen o deterioren sin exceder los montos de emisión
autorizados.
Los TES son títulos a la orden, libremente negociables en el mercado secundario. El plazo
se determina de acuerdo con las necesidades
de regulación del mercado monetario y de los
requerimientos presupuestales de tesorería y Recuadro 5
fluctúa entre 1 y 10 años. El rendimiento de Mercado Accionario (contexto)
los títulos lo determina el Gobierno Nacional A nivel regional las bolsas registraron
de acuerdo con las tasas del mercado para el importantes valorizaciones debido al mayor
día de emisión de los mismos. Los Bonos apetito por riesgo y al aumento en los precios
de los productos básicos. Entre marzo y junio se
Pensionales, los Títulos de Devolución de destacan las valorizaciones del IGBVL de Perú
Impuestos (TIDIS), los Bonos Agrarios, los (111.4%), el MEXBOL de México (58.1%) y el
Certificados de Reembolso Tributarios IBOV de Brasil (49.6%).
Por su parte, el índice General de la Bolsa de
(CERTS) y los Bonos de Paz, son algunos de Valores de Colombia (IGBC) presentó un
los instrumentos que el Gobierno Nacional ha comportamiento favorable al aumentar
utilizado en años recientes. aproximadamente 30% entre marzo y junio de
2009, al tiempo que el volumen diario de
negociación superó niveles no observados
desde octubre de 2008.
Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO

1.4 MERCADO ACCIONARIO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009.
http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono
Las bolsas de valores56/ son el escenario ideal micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
para dar liquidez a los activos financieros
como las acciones. La acción es el
instrumento más importante de financiamiento de la sociedad anónima y en tiempos
recientes lo ha sido también de empresas públicas en los sectores de energía, hidrocarburos
y comunicaciones.
56
/ En Colombia, las bolsas de Bogotá, Medellín y Cali tienen una relativa tradición en el mundo de los
mercados bursátiles. Pero sus operaciones resultan insignificantes en comparación con las bolsas de valores
de New York y Tokio, por mencionar algunas.
(77)
Las acciones constituyen un activo financiero que no tiene liquidez primaria y que se
coloca entre aquellas personas que, como dueños, quieren tener derecho a una parte
(proporcional) de las utilidades que genera el negocio y a correr los riesgos del mismo. La
liquidez primaria se refiere a aquella que se obtiene en el emisor primario del título o
acción. Una empresa que busca recursos de largo plazo de financiamiento de sus
actividades, puede colocar en el mercado una emisión de acciones. Quienes las compran,
sólo podrán obtener nuevamente los recursos de su inversión en las acciones en el mercado
secundario (usualmente las bolsas de valores), donde venderán sus acciones dependiendo
de su cotización de acuerdo con la demanda y oferta de la misma. El rendimiento de una
acción se puede expresar en los siguientes términos:
DPA + (Pm – Pc) + valor derechos

Ra = -------------------------------------------------
Pc
Donde:
DPA = Dividendo por acción

Pm = Precio actual de mercado
Pc = Precio al cual se compró la acción
Ra = Rendimiento de la acción
Las acciones constituyen un papel de renta variable ya que la rentabilidad de la misma

depende de una serie de factores inciertos, cuyo comportamiento no se puede predecir con
certeza.
2. CONTEXTO MACROECONÓMICO DEL PAÍS
Las condiciones macroeconómicas del país constituyen el referente inmediato de actuación

de las empresas públicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del comportamiento de la
economía que los empresarios toman decisiones acerca de los planes de corto, mediano y
largo plazo. Esta sección ilustra sobre algunas variables importantes del comportamiento
macroeconómico de una economía: el producto interno bruto –PIB-, la inflación –expresada
también como el índice de precios al consumidor IPC-, y la tasa de interés, por mencionar
unas de las más relevantes57/.
57
/ Las secciones 2.1 a 2.4 se basan en LÓPEZ A. Enrique, 1995. “Macroeconomía Elemental”, en Economía
Para Todos, pp. 75-112. FESCOL, Bogotá
(78)
2.1 EL PRODUCTO INTERNO BRUTO
El producto interno bruto –PIB-, es el principal indicador que muestra cómo se desempeña
una economía en periodos de tiempo anuales. La tasa de crecimiento del PIB se refiere a las
variaciones que la economía tiene de un año a otro.
El PIB es un indicador que expresa en un único número el nivel de actividad de todos los
sectores de la economía o, en otros términos, expresa la producción de todos los bienes y
servicios finales dentro de la frontera del país, en un año determinado. Para obtener el PIB,
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, suma en las llamadas
cuentas nacionales el valor en peso de todos los bienes y los servicios que el país ha
producido durante un año. El valor total en pesos es denominado el PIB nominal. Pero el
PIB nominal da poca información, porque incluye tanto el comportamiento de los precios
de los bienes y servicios como de las cantidades.
Para observar el comportamiento real del PIB, es necesario separar el comportamiento de

los precios del comportamiento de las cantidades. Se puede hacer una comparación del
comportamiento del producto interno bruto en dos periodos, llevando todos los bienes y
servicios a los precios de un año base, es decir expresando el PIB en precios de un año
determinado. A esta operación se le denomina en economía Deflactación. El resultado es el
PIB real. El cuadro 1 muestra las cifras del PIB para el periodo 2000 – 2007, a precios
corrientes y a precios del año 2000. En los dos casos se incluyen las tasas de crecimiento o
las variaciones porcentuales del PIB año tras año. Nótese la diferencia entre las variaciones
de los precios nominales y las variaciones a precios del 2000. Éstos últimos permiten
análisis objetivos del desempeño de la economía año tras año (Gráfico 5).
Cuadro 1
Producto Interno Bruto a precios corrientes y a precios constantes de 2000
Variaciones anuales
Años A precios corrientes A precios constantes de 2000
Millones Variación Millones Variación

de pesos porcentual de pesos porcentual
2000 196.373.851 - 196.373.851 -

2001 213.582.653 8,8 200.657.109 2,2
2002 232.933.484 9,1 205.591.281 2,5
2003 263.887.767 13,3 215.073.655 4,6
2004 299.066.590 13,3 225.104.157 4,7
2005 335.546.939 12,2 237.982.297 5,7
2006 383.322.872 14,2 254.505.598 6,9
2007p 431.839.018 12,7 273.710.257 7,5
Fuente: DANE - Dirección de Síntesis y Cuentas Nacionales
1/ Colombia. Proyecciones anuales de población por sexo y edad 1985-2020. Serie Estudios Censales No.4
(79)
Gráfico 5
Crecimiento del PIB 2001 – 2007
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p
Fuente: DANE
2.2 LA INFLACIÓN
Hay acuerdo en que la política monetaria debe permitir la expansión de la actividad

económica del país, pero teniendo bajo control los índices de inflación. Las tendencias
teóricas monetaristas señalan que el control de la inflación debe estar priorizada por encima
del crecimiento de la economía. Para la corriente de pensamiento basada en los postulados
de Keynes, pueden admitirse tasas de inflación altas siempre y cuando ello signifique
sostener el crecimiento de la economía y del empleo.
En la actualidad, la inflación es uno de los objetivos de la política monetaria a cargo de la

Junta Directiva del Banco de la República. Colombia se rige por un esquema de meta de
inflación, en el que su objetivo principal es alcanzar tasas bajas de inflación y buscar la
estabilidad del crecimiento del producto alrededor de su tendencia de largo plazo. Por tanto,
los objetivos de la política monetaria combinan la meta de estabilidad de precios con el
máximo crecimiento sostenible del producto y del empleo; de esta manera, dicha política
cumple con el mandato de la Constitución, y contribuye al bienestar de la población58/.
La Junta Directiva del Banco de la República (JDBR) define metas cuantitativas de

inflación para el año en curso y el siguiente. Las acciones de política de la JDBR están
encaminadas a cumplir la meta de cada año y a situar la tasa de inflación alrededor de 3%
en el largo plazo. La medida de inflación que se tiene en cuenta es la variación anual del
Índice de Precios al Consumidor (IPC).
58
/ BANCO DE LA REPÚBLICA, 2009. http://www.banrep.gov.co.
(80)
Las empresas toman sus decisiones no sólo de acuerdo con el comportamiento del PIB, sino
también de las decisiones de política monetaria, en particular las relacionadas con el Índice
de Precios al Consumidor –IPC-. Si la evaluación del comportamiento del IPC sugiere, con
suficiente grado de confianza, que bajo las condiciones vigentes de la política monetaria la
inflación se desviará de la meta en el horizonte de tiempo en el cual opera esta política, y
que dicha desviación no se debe a choques transitorios, la JDBR procederá a modificar la
postura de su política, principalmente mediante cambios en las tasas de interés de
intervención (tasas de interés de las operaciones de liquidez de corto plazo del Banco de la
República)59/. El cuadro 2 muestra las cifras del comportamiento del IPC en el periodo
1990- 2008. Los avances en el control del nivel de precios ha sido notable en las dos
últimas décadas, aunque el propósito de colocar el índice de precios alrededor del 3% no ha
sido posible aún.
Cuadro 2
Índice de Precios al Consumidor –IPC-.
1990 - 2008
Año Variación Anual

1990 32,37
1991 26,82
1992 25,13
1993 22,61
1994 22,60
1995 19,47
1996 21,64
1997 17,68
1998 16,70
1999 9,23
2000 8,75
2001 7,65
2002 6,99
2003 6,49
2004 5,50
2005 4,85
2006 4,48
2007 5,69
2008 7,67
Fuente: DANE
2.3 LA TASA DE INTERÉS
Las ideas que se expresaron en la sección destinada al tema de los mercados monetarios, de
la existencia de personas y organizaciones superavitarias y deficitarias están relacionadas
con la tasa de interés. Siempre hay quienes están en situación de colocar su dinero en un
59
/ BANCO DE LA REPÚBLICA. 2009. Op. Cit.
(81)
banco o en una entidad financiera captadora de recursos de ahorro y también los hay
quienes están buscando recursos de crédito para el desarrollo de sus actividades
económicas.
La tasa de interés es el pago expresado en porcentaje por año(o por otro periodo de tiempo:
diario, mensual, trimestral, semestral…): lo recibe la persona que coloca el dinero en banco
a modo de retribución (tasa de interés de captación) y también lo paga quién solicita dinero
prestado (tasa de colocación). Por lo general, la tasa de captación es menor que la tasa de
colocación. La diferencia entre la tasa de colocación (la asociada a los créditos que otorgan
bancos y entidades financieras autorizadas para tal fin, denominada tasa activa) y la tasa de
captación (la pagada a los ahorradores, también denominada tasa pasiva), es lo que en el
sistema financiero se denomina la tasa de intermediación.
Se llama tasa de interés nominal a la tasa de rentabilidad de los activos (CDT, depósitos en
UVR…). En cambio, la tasa de interés real se distingue de la anterior porque descuenta la
inflación.
En las condiciones actuales de libertad de mercados crediticios, la demanda y la oferta de

créditos es la que determina la tasa de interés. Cuando la oferta de créditos es menor que la
demanda de créditos, la tasa de interés tiende a crecer y tiende a ser superior a la tasa
esperada de inflación. Y, en sentido contrario, cuando la oferta de créditos es abundante, la
tasa de interés tiende a bajar.
El gobierno, a través del Banco de la República, influye en las tasas de interés a través de la
política monetaria y también el Banco de la República determina la cantidad de recursos
que los bancos deben disponer para el mercado de créditos.
3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
Una definición general de sistema financiero es aquel que se conforma por las instituciones
financieras prestadoras de los respectivos servicios y por autoridades de gobierno que
regulan y ejercen control sobre ellas y sobre la actividad financiera en general.
La actividad más importante del sistema financiero en cualquier país, es proveer de

recursos financieros para que la actividad económica pueda evolucionar. En otros términos,
el sistema financiero ejerce el rol de la intermediación, captando recursos de ahorro del
público a ciertas tasas de interés y colocándolos en la actividad económica general a tasas
por lo general más elevadas que las de captación.
En Colombia, el sistema financiero se compone de:
• Instituciones financieras
o Bancos comerciales
(82)
o Corporaciones financieras
o Compañías de financiamiento comercial
o Sociedades administradoras de fondos de pensiones
o Emisores de valores
o Sociedades fiduciarias (leasing: arrendamientos financieros; factoring: compra
de cartera)
• Entidades reguladoras y de control

o Banco de la República
o Superintendencia Financiera
o Superintendencia de Valores
El sistema financiero colombiano es un pilar fundamental de la actividad económica que

canaliza importantes recursos hacia los diferentes sectores que la componen. La evolución
ha beneficiado el proceso de desarrollo del país mediante la ampliación y cobertura de sus
servicios.
3.1 INSTITUCIONES FINANCIERAS
Bancos comerciales
Los bancos comerciales surgieron en el marco de la Ley 45 de 1923. Sus fuentes de

recursos más importantes son los depósitos que los usuarios realizan a través de cuentas
corrientes o de ahorros, y los certificados de depósito a término. En el total de los recursos
del sistema financiero, los bancos comerciales participan con el 20% en depósitos en cuenta
corriente, 12.3% en depósitos de ahorro, el 11.5% en CDT, el 3.9% que corresponde a
depósitos fiduciarios y el restante 9.5% a través de fondos financieros y del Banco de la
República.
El papel de los bancos comerciales es otorgar préstamos de corto y mediano plazo en

moneda nacional. En el caso de transacciones de nacionales hacia el exterior, los bancos
comerciales conceden préstamos en moneda extranjera, cuyos fondos provienen de los
bancos corresponsales del exterior. En la actualidad, pueden realizar operaciones en
moneda extranjera, como la negociación de divisas.
En la categoría de bancos comerciales se pueden encontrar las siguientes modalidades de

bancos: privados, oficiales –del Estado-, mixtos –cuyo capital se halla parcialmente en
manos de inversionistas extranjeros-, cooperativos y la Caja Agraria, cuyo objetivo
fundamental es dar crédito para apoyar al sector agropecuario.
Corporaciones financieras
También denominadas bancos de fomento o de inversión, fueron creadas mediante el

Decreto 336 de 1957. Entre sus funciones se señalan la promoción, creación,
(83)
transformación y organización de empresas manufactureras, agropecuarias o mineras.

Otorgan financiación a mediano y largo plazo, brindan asesoría financiera especializada,
realizan operaciones en moneda extranjera (adquisición y venta de divisas y financiación de
operaciones de cambio). Entre sus fuentes de recursos se mencionan los certificados de
depósito a término, la emisión de bonos, los préstamos con cargo a los fondos financieros y
líneas de crédito contratados con organismos internacionales en forma directa o a través del
Banco de la república.
Compañías de financiamiento comercial
Son establecimientos de crédito autorizados mediante el Decreto 1970 de 1979. Su objeto

es intermediar en el corto plazo, financiando principalmente compra de bienes de consumo
durables. Entre las operaciones que realizan esas compañías, se señalan:
• La captación de ahorro a través de certificados de depósito a término (CDT), no

inferiores a tres meses.
• La negociación de títulos valores emitidos por terceros o títulos representativos de
obligaciones, emitidos por entidades de derecho público.
• La financiación mediante la aceptación de letras cambio, avales y garantías de
conformidad con sus facultades legales.
• Las operaciones de cartera o factoring, sobre toda clase de títulos.
Fondos de cesantías
Surgieron a partir de la transformación del sistema de pensiones en Colombia y en el marco

de la reforma laboral de la primera mitad de la década de los noventa. Su administración
está a cargo de sociedades en cuyas juntas directivas tienen representación paritaria los
trabajadores y los empleadores, sin perjuicio de la participación que corresponda a los
accionistas por derecho propio.
En la normatividad vigente sobre el funcionamiento de los fondos de pensiones y cesantías,

se establece que éstos tienen el respaldo del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, por lo cual los fondos de pensiones pueden realizar inversiones con los
recursos captados de las cesantías que los empleadores consignan -el valor liquidado a 31
de diciembre- antes del 15 de febrero del año siguiente. Tales inversiones están
reglamentadas por la Comisión Nacional de Valores, previo concepto del Consejo Nacional
Laboral. La rentabilidad de los fondos de pensiones no podrá ser inferior a la del promedio
ponderado de las tasas de interés de depósitos a término fijo a 90 días que calcula el Banco
de la República. En las situaciones en las que la rentabilidad se sitúa por debajo de ese
promedio, los empleadores tienen la obligación de responder con su propio patrimonio o
con una reserva de estabilización de rendimientos que establece la Superintendencia
Bancaria. Si resulta superior, el fondo podrá cobrar la comisión de manejo que establezca la
misma Superintendencia.
(84)
Otras instituciones financieras
Completan el espectro de instituciones del sistema financiero:

• Las compañías de seguros: entidades especializadas en asumir riesgos mediante la
expedición de pólizas de seguros.
• Las compañías de reaseguro: tienen el objetivo de asegurar a las aseguradoras; a las
sociedades de capitalización destinadas a estimular el ahorro, mediante la
constitución en cualquier forma, de capitales determinados, cambio de desembolsos
únicos y periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados o por medio
de sorteos.
• Las sociedades administradoras de inversión.
• Los fondos mutuos de inversión.
• Las bolsas de valores.
• Las sociedades comisionistas.
• Los consorcios comerciales.
• El Fondo Nacional de Garantías y el Fondo de Garantías de instituciones financieras60/.
3.2 ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL
Banco de la República
Fue creado como Banco Central (Ley 25 de 1923) y definido como entidad de derecho
público económico de naturaleza única, con autonomía administrativa especial. La Carta
Constitucional de 1991 (Artículo 371), dispuso para el Banco de la República, las funciones
de banca central, en coordinación con la política económica general. Emite la moneda legal,
se ocupa de regular la política cambiaria y las reservas internacionales y regula la
circulación monetaria y el crédito, con el propósito de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda. En otras palabras, el Banco de la República tiene la
facultad de diseñar y regular la política monetaria del país de manera independiente, sin
perder de vista el contexto macroeconómico general, guiado por el objetivo fundamental de
mantener la estabilidad de la moneda.
Desde que la Constitución estableció la independencia del Banco de la República, éste

decide en forma autónoma cuándo debe o no otorgarle crédito al Gobierno o cuándo se
justifica garantizar sus obligaciones61/.
60
/ El Fondo de Garantía de Instituciones Financieras se creó en el marco de la Ley 117 de 1985. Entre sus
funciones se destaca la de atender procesos de reprivatización de entidades intervenidas por el Estado, además
de servir como garante de las entidades financieras para con el público.
61
/ La Constitución de 1991 eliminó la discrecionalidad que tenía el Presidente de la República en las
decisiones del Banco.
(85)
Superintendencia Financiera
Es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, creada por la Ley 45 de 1923, y sus
funciones de supervisar, vigilar y sancionar a las entidades del sistema financiero se han
visto ampliamente mejoradas mediante novedosos esquemas de control y equipamiento
tecnológico.
(86)
4. RESUMEN
Los temas presentados en esta Unidad constituyen referentes obligados para las empresas
públicas. En primer lugar, los elementos que se han presentado como de contexto, son
variables que las juntas directivas y los gerentes de las empresas deben analizar de manera
permanente: en efecto, el conocimiento del comportamiento de las variables
macroeconómicas, como la tasa de cambio (mercado cambiario), el valor de las acciones de
las empresas en las bolsas de valores (mercado accionario), el comportamiento de la
moneda y la tasa de interés (mercado monetario) y la situación de la deuda pública
(emisiones de bonos por parte del gobierno, por mencionar una de las modalidades de
endeudamiento, en las que las empresas también pueden actuar para apalancar sus
capitales), permiten a las empresas tomar decisiones sobre las inversiones presentes y
futuras, los niveles de riesgo que se corren (tema que se verá un la Unidad 5) y el clima
general de los negocios en el país.
La presentación de esa primera parte se complementó en esta Unidad con una presentación
breve de algunas variables que dan cuenta del comportamiento de la economía en el país,
como es el Producto Interno Bruto y la Inflación, indicadores que muestran el clima de las
actividades generales del país, que puede relacionar tendencias de crecimiento de la
economía o situaciones de crisis. La información del comportamiento general de la
economía permite a las empresas anticiparse a situaciones favorables o desfavorables a sus
actuaciones.
Finalmente, se ha hecho una presentación de la forma como se estructura el sistema

financiero en el país, distinguiendo en ella la conformación de entidades financieras y de
entidades de control.
(87)
Alícuotas. Parte contenida exactamente cierto número de veces en un todo.

Bancos comerciales. Son los que gestionar el cobro o el pago de las operaciones
financieras. Su función de intermediación se da entre la captación y la colocación de
recursos financieros.
Control financiero. Es el examen que se realiza, con base en normas de auditoría de
aceptación general, para establecer el comportamiento y la viabilidad de los estados
financieros de las entidades del sistema financiero.
Inflación. Es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y
servicios, medido frente a un poder adquisitivo.
Mercado cambiario. En él se realizan operaciones de cambio, compra y venta de títulos de
crédito en moneda nacional y divisas.
Mercado accionario. Conjunto de transacciones efectuadas sobre títulos valores que
representan partes alícuotas de capital.
Mercado de deuda pública. Es el mercado en donde se negocian títulos valores a corto y
mediano plazo. Pertenece a este mercado los bonos, pagarés y otros valores de
deuda.
Mercado monetario. En él se negocian activos financieros a corto plazo (entre un día y 12
ó 18 meses). También se pueden incluir en este mercado activos financieros con
plazo superior (Bonos bancarios o Emisiones del sector público), toda vez que
dichas emisiones gozan de reducido riesgo y elevada liquidez.
Producto Interno Bruto (PIB). Es el valor monetario total de la producción corriente de
bienes y servicios de un país durante un período (normalmente es un trimestre o un
año).
Sistema financiero. Conjunto de normativas, instrumentos, personas y entidades que hacen
labores de mediación en los mercados de dinero y mercados de capitales.
Tasa de interés. Es el porcentaje al que está invertido un capital en una unidad de tiempo,
determinando lo que se refiere como "el precio del dinero”.
Tasa de cambio. Con el tipo o tasa de cambio se expresa el valor de una divisa o moneda
extranjera expresada en unidades de moneda nacional.
(88)
RESULTADO DIDÁCTICO
Al finalizar la sesión, el estudiante debe ser capaz de:
Determinar las variables más importantes del contexto financiero.

Centrar los puntos que caracterizan al sistema financiero en Colombia.
Identificar los elementos teóricos sobre el contexto macroeconómico del sistema
financiero colombiano.
DE AUTOFORMACIÓN
Autoevaluar: Procesos, Decisiones y Estrategias de Estudio.

Realizar la lectura básica de la bibliografía recomendada en esta Unidad.
Elaborar mapa conceptual, con base en la lectura de esta Unidad.
Elaborar el glosario de los conceptos claves de esta unidad.
Elaborar un ensayo sobre las relaciones que pueden establecer el sistema financiero
y las empresas públicas.
DE INTERFORMACIÓN
Una vez realizadas las actividades de autoformación, socialícelas con su grupo de

trabajo.
Los estudiantes, en grupos de trabajo, deberán consultar y discutir el documento de
ARANGO Miguel, 2006. Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie
Estudios y Perspectivas CEPAL, Bogotá.
Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán organizar una mesa redonda, e
invitar a este evento, a funcionarios de empresas públicas y privadas, para debatir
sobre los espacios de actuación que ofrece el sistema financiero a las empresas
públicas municipales.
Así mismo, los grupos de trabajo deberán preparar una ponencia sobre el tema
anterior para presentarla en la mesa redonda.
PRESENCIAL
Presentación de la Unidad y exposición del mapa conceptual por parte del tutor.
Exposición de los mapas conceptuales de las lecturas por grupos de trabajo.
Discusión de los mapas conceptuales.
(89)
Presentación de las actividades de autoformación.

Mesa Redonda: “Colombia: la aplicación de las teorías y enfoques del desarrollo, en
relación con el actual Plan de Desarrollo”
LECTURA AUTOREGULADA
ACTIVIDAD: LEER LOS DOCUMENTOS DE TRABAJO PARA LA TERCER

UNIDAD
Una vez realizada la lectura de la segunda unidad, y la lectura básica del Módulo,
deberá:
1. Elaborar la correspondiente ficha de estudio y de trabajo (ver esquema).

2. Hacer un resumen de las lecturas, integrando las ideas principales que se tratan en
los textos de lectura.
3. Elaborar un Mapa Conceptual, integrando los conceptos principales que se han
tratado en las unidades 1, 2 y 3 del módulo y en las lecturas básicas
4. Establecer PUNTOS CLAVES para la reflexión y el diálogo
5. Socializar las actividades de autoformación con su grupo de trabajo.
FICHA DE ESTUDIO Y DE TRABAJO
NOTAS SOBRE LA LECTURA COMENTARIOS PERSONALES

(90)
1. Señale los aspectos relevantes del contexto financiero internacional.

2. Haga un balance de la situación macroeconómica presentada en esta Unidad.
3. Defina las características del sistema financiero colombiano.
4. Discuta en grupo sobre los aspectos esenciales que caracterizan al sistema
financiero en Colombia.
5. Realice un ensayo analítico sobre la situación de contexto macroeconómico en
Colombia, consultando información de los dos últimos años.
Además, elabore el siguiente formato de autoevaluación:
AUTOEVALUACIÓN DE PROCESOS, DECISIONES Y ESTRATEGIAS DE ESTUDIO

Centro Territorial:
Grupo:
Temática: Unidad:
Factores Análisis Observación Calificación
1. Eficacia
2. Eficiencia
3. Apropiación
4. Debilidades y
obstaculizadores
5. Fortalezas y
facilitadores
6. Valoración de la
experiencia
Una vez estudiadas y resueltas las Unidades 1, 2 y 3, el estudiante deberá evaluar (en el
formato anterior) los procesos, las decisiones y estrategias de estudio que se implementaron
en las actividades de autoformación, inter-formación y presencial para el desarrollo de los
mismos. Por lo cual, usted debe:
• Determinar la Eficacia del Proceso de Aprendizaje, valorando el cumplimiento de las

actividades y los resultados intermedios del proceso, e indicando su nivel de
satisfacción personal.
(91)
• Determinar la Eficiencia del Proceso de Aprendizaje, valorando los logros alcanzados

frente a los recursos utilizados (tiempo, esfuerzo, materiales de estudio) e indicando
su nivel de satisfacción personal.
• Señalar la apropiación de las Estrategias empleadas para realizar las actividades del
proceso de aprendizaje, valorando hasta qué punto tiene dominio sobre ellas, le
despiertan interés, le producen satisfacción y compromiso y hacen parte de su
repertorio cognitivo y le ayudan a evitar errores y aumentar las probabilidades de
acierto.
• Determinar las debilidades y los obstaculizadores de orden cognitivo, afectivo o
sicomotor que dificultan el cumplimiento del proceso de aprendizajes señalando
algunas vías de solución.
• Determinar las fortalezas y los facilitadores de orden intrínseco que han permitido el
cumplimiento del proceso de aprendizaje.
• Expresar el valor que usted concede a la experiencia de estos capítulos, en función de
los logros, los aciertos y los errores. La escala de calificación será la siguiente 5.0:
Excelente Desempeño; 4.5: Buen Desempeño; 4.0: Aceptable Desempeño; 3.5: Regular
Desempeño; 3.0: Deficiente Desempeño; 2.5: Ineficiente Desempeño.
(92)
8. BIBLIOGRAFÍA
El estudiante deberá consultar al menos dos (2) textos de la bibliografía referenciada en esta
Unidad:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf
BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo,

2009. “Reporte de Mercados Financieros”.
http://www.banrep.gov.co/documentos/informes-
economicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
BANCO DE LA REPÚBLICA - BIBLIOTECA LUIS ANGEL ARANGO, 2009. El

Sistema Financiero Colombiano.
http://www.lablaa.org/blaavirtual/economia/colombia/eco3.htm
CAMACOES, 2009. El Sistema Financiero Colombiano.

http://www.camacoes.com.co/modules/ContentExpress/img_repository/sistema%20
financiero.pdf
INNOVACEEI. 2009. Gestión Financiera.

http://www.innovaceei.com/es/knowledgebase/index.asp?faqsRecid=385&faqRecid
=385
LÓPEZ A. Enrique, 1995. “Macroeconomía Elemental”, en Economía Para Todos,

FESCOL, Bogotá.
MONTENEGRO Armando, 1990. “La Reforma del Estatuto Cambiario”, en GÓMEZ

Florangela (editora) en: Apertura Económica y Sistema Financiero. Asociación
Bancaria de Colombia. Bogotá.
MORERA José, 2006. Mercado Cambiario. Extraído de:

SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes.

Bogotá.
(93)
VILARIÑO Ángel, 2004. Integración Financiera en la Unión Europea.

http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pd
f
Se sugiere, además, que el estudiante consulte:
• Revistas de circulación nacional que traten sobre temas financieros, como Dinero,
Semana, La Nota Económica
• Programas especializados en temas financieros: CNN en español, Finanzas básicas en

asocio con PATAGON.COM
• Web Site recomendados a nivel local:

o www.superfinanciera.gov.co,
o www.corfivalle.com.co,
o www.bvc.com.co,
o http://www.grupobancolombia.com/home/index.asp.
• Web Sites recomendados a nivel internacional:

o www.reuters.com,
o www.bloomberg.com,
o www.oanda.com,
• Usar el motor de búsqueda YAHOO FINANCE para encontrar diversas opciones en

temas financieros y software especializados en finanzas.
(94)
UNIDAD TEMÁTICA 4
CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
(95)
INTRODUCCIÓN
Uno de los aspectos centrales para el estudio del ciclo económico de las empresas públicas
es el presupuesto. La evolución de las economías a nivel global ha obligado a las empresas
estatales a realizar transformaciones importantes en sus estructuras y en sus formas de
actuación en los mercados para la provisión de bienes y servicios. En el campo normativo,
el país ha realizado cambios orientados a reglamentar el comportamiento de las empresas
públicas y éstas siguen las reglas establecidas en materia de presupuesto.
Además de las cuestiones centrales por las que actúan las empresas en términos financieros
-qué activos debe adquirir la empresa (en qué invertir los recursos); qué volumen de fondos
debe invertir (tamaño de la inversión); dónde y cómo conseguir los fondos a invertir (cómo
financiarse)-, las empresas públicas deben cumplir con la función de planeación financiera,
operativa y presupuestal. En otros términos prefigurar su comportamiento en términos de
inversiones, costos, precios, producción, gastos, rendimientos, distribución de beneficios,
etc.
El estudiante encontrará en esta Unidad, el desarrollo de los aspectos relevantes del ciclo
económico de las empresas públicas, partiendo de los temas normativos que orientan la
gestión de esas empresas en la materia, hasta el abordaje de los temas del presupuesto en
sus distintas expresiones.
(96)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Acercar al estudiante al conocimiento de los temas relevantes del ciclo económico anual de
las empresas públicas.
Identificar el marco normativo que orienta la actuación de las empresas públicas

en el ciclo económico.
Abordar los temas básicos del presupuesto en sus distintas expresiones.

(97)
IDEAS CLAVES
• “El presupuesto es un valioso instrumento de gestión financiera y de conducción

económica que les permite a las empresas públicas obtener los objetivos señalados
por la política gubernamental” 62/.
• “El presupuesto de las empresas públicas -elemento del sistema presupuestal, que
además lo integran el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones-, debe
tener en cuenta los propósitos gubernamentales consignados en los planes de
desarrollo –cualquiera sea el nivel de la administración a la que pertenezcan las
empresas-, base para la formulación presupuestal plurianual”63/.
• “La manera más elemental de definir el presupuesto de las empresas públicas, es

considerarlo como una proyección de los ingresos y de los gastos que durante un
cierto período de tiempo van a tener las empresas [...] considerando el aspecto legal,
puede ser visto como el acto […] mediante el cual se computan o calculan
anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos […] que se van a ejecutar
dentro de un período de tiempo, que usualmente es de un año”64/.
62
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 29)
63
/ Adaptación de la definición, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155.
64
/ Adaptación de la definición, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155.
(98)
MAPA CONCEPTUAL
RÉGIMEN
PRESUPUESTARIO
Conceptos
Fuentes legales
Principios
PRESUPUESTO
COMO
INSTRUMENTO DE
CICLO ECONÓMICO PLANEACIÓN
DE LAS EMPRESAS
PÚBLICAS Etapas
Plan Financiero
Plan operativo anual

de inversiones
Presupuesto anual
Presupuesto de caja
PROGRAMAS Y
PROYECTOS
(99)
ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIÓN; DUFF & PHELPS

DE COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS
[Texto tomado de PORTAFOLIO.COM.CO, de jueves 12 de noviembre de 200965/]
El presidente de la estatal, Javier Gutiérrez, lanzó un parte de tranquilidad a los

accionistas ante la crisis desatada por E.U. y anunció incremento del presupuesto de
inversión en US$1.000 millones.
La empresa informó en un debate en la comisión quinta del Senado que no tenía

inversiones en ninguno de los bancos que han reportado dificultades en E.U., y que si bien
el precio de la acción había descendido en las últimas semanas, los fundamentales como
utilidades de la compañía estaban bien.
Agregó que el plan de inversiones para este año se había subido de 3.800 a 4.815 millones
de dólares, debido a la adquisición de Propilco (690 millones de dólares) y a la compra de
la participación en el Bloque petrolero K2 localizado en el Golfo de México (510 millones
de dólares).
El directivo, que atendió un debate sobre política petrolera en esa célula legislativa, dijo
que hoy la empresa estaba produciendo 12 por ciento más crudo que hace un año y que a
pesar del descenso del precio internacional del petróleo por debajo de los 100 dólares por
barril, la compañía no tenía preocupaciones pues su presupuesto del 2008 estaba basado
en un precio de 82 dólares por barril.
La acción de Ecopetrol, una de las de mayor movimiento en la Bolsa de Valores, ha sido de

las que más ha sentido el rigor de la desplomada de los mercados. Ayer el título cerró a
2.435 pesos frente a los 2.455 pesos del lunes.
65
/ Portafolio, 2009. http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULO-WEB-
NOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html
(100)
Sin embargo, se abstuvo de precisar la tendencia del precio de la acción ya que las normas
bursátiles le prohíben a los directivos de las empresas inscritas en bolsa hacer cualquier
tipo de pronóstico.
Gutiérrez sostuvo que por lo pronto, la empresa no tendrá que recurrir al mercado de
capitales externo para adquirir recursos, el cual se encuentra muy limitado, ya que tiene
un portafolio de 5.000 millones de dólares para financiarse.
Recomendación de Duff & Phelps
De otra parte, Duff & Phelps de Colombia, que otorgó la calificación 'AAA' a la deuda
corporativa de Ecopetrol, considera que la petrolera afronta el reto de desarrollar con
éxito los proyectos de inversión que tiene en estudio, manteniendo un perfil financiero
conservador.
El comité técnico de calificación de Duff & Phelps precisó que las obligaciones de
Ecopetrol se consideran emisiones con la más alta calidad crediticia y los factores de
riesgo son prácticamente inexistentes. Tales criterios se fundamentan en el sólido perfil
financiero de la empresa, en la magnitud y estabilidad de las reservas, en los niveles de
producción y en la participación dominante en el mercado nacional.
Al hacer referencia al contexto externo, la calificadora agregó que sus consideraciones

tienen en cuenta "la vulnerabilidad de Ecopetrol ante fluctuaciones en el precio
internacional de los commodities (el crudo WTI cerró el lunes a 87,81 dólares el barril, el
nivel más bajo desde hace ocho meses) y el importante plan de inversiones para el
desarrollo de sus negocios, con el objetivo de posicionarse en el mercado internacional".
(101)
1. CICLO ECONÓMICO Y RÉGIMEN PRESUPUESTARIO66/
1.1 CONCEPTOS Y ENFOQUES
Por ciclo económico de las empresas se entiende el flujo real de bienes y servicios. Consiste
en:
Acumular los recursos financieros que permitan el desarrollo de las actividades de la
empresa.
La empresa adquiere factores productivos, parte de los cuales son consumidos en el
proceso productivo (gasto).
La empresa obtiene ingresos mediante la venta del producto.
Las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la
empresa.
El ingreso se produce en el momento de la venta (ámbito económico, cuenta de
explotación), con independencia de cuándo se produzca el cobro (ámbito financiero,
cuenta de tesorería).
El régimen presupuestario comprende las normas, los principios, y los métodos (técnicas,
procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con
las entidades del sector público, en el marco de la administración financiera del Estado. El
titular de una empresa pública es responsable de las funciones, programas, subprogramas,
actividades y proyectos a su cargo, que conllevan al logro de los objetivos institucionales y
al cumplimiento de las metas establecidas en los presupuestos institucionales.
El presupuesto es un instrumento de gestión financiera y de conducción económica que

permite a las empresas obtener sus objetivos misionales expresados en políticas. Es
considerado como una proyección de los ingresos y de los gastos que durante un cierto
período de tiempo tiene una empresa. Todas las empresas hacen cálculos anticipados de los
ingresos y de los gastos.
En las empresas públicas, el presupuesto expresa en términos financieros lineamientos de

política de los gobiernos Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, según sea el caso
al que pertenezca la empresa. De ese modo, el presupuesto refleja planes y programas
específicos relacionados con sus objetivos misionales y con las políticas de gobierno.
66
/ El desarrollo de este punto y de los siguientes de la Unidad, tienen como referencia algunos contenidos de:
(i) MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá; y (ii) ORTÍZ Pedro A., 2007. Gestión Financiera. Mimeo.
(102)
El concepto actual de presupuesto se distingue de la idea que en el pasado lo calificaba

como un acto que contenía la aprobación previa de los ingresos y de los gastos. Va más
allá, al tener en cuenta un conjunto de factores relacionados con el contexto en el que se
desempeñan las empresas -tal como se explicó en la Unidad 2-, como el comportamiento de
los salarios, la moneda, el crédito, las tasas de interés, la inflación.
En forma adicional a los conceptos expuestos, se hace referencia aquí a tres enfoques que
han orientado de manera general los ejercicios del presupuesto:
Enfoque de Presupuesto Incremental
Este enfoque se basa en la técnica de fijar partidas del presupuesto actual con base en el
presupuesto del año anterior, al aplicar un porcentaje previamente establecido. Su sencillez
conceptual y el bajo costo de su aplicación le han concedido cierto status de popularidad en
el sector público y en el privado. Pero es un enfoque limitado en comparación con los
objetivos de una seria planificación financiera, porque hace que las empresas incurran en
fallas como la de perpetuar gastos superfluos o innecesarios o la de no tener en cuenta las
exigencias de la efectividad y la eficiencia. En efecto, la práctica de incrementar en cierta
proporción el presupuesto actual con base en el del año anterior, tiene el riesgo de que las
empresas no revisen y evalúen lo ejecutado, y también de inflar de manera innecesaria el
presupuesto.
Enfoque de Presupuesto por Programas
A diferencia del enfoque del presupuesto que enfatiza el gasto -costo por categoría de
gasto, de los bienes y servicios que la empresa busca adquirir durante un período de tiempo
determinado, por lo general un año-, el enfoque por programas hace relevante los resultados
que la empresa espera alcanzar, a partir de sus actividades, productos y servicios. En ese
sentido, las partidas que corresponden al gasto (sueldos, bonificaciones, subsidios, primas,
compra de equipos, elementos de oficina…), se establecen de acuerdo con los programas y
no a la inversa. En otros términos, la modalidad del presupuesto por programas está
orientada hacia los resultados y coloca en su justo lugar la importancia de los medios para
lograrlos. Una vez definidos los programas, se les asigna a cada partida del gasto las
unidades monetarias correspondientes.
En virtud de la noción de corto, medio y largo plazo que tienen los programas que
desarrollan las empresas, es apenas lógico que los presupuestos por programas se
estructuren en esa perspectiva, lo que emparenta el ejercicio de elaboración del presupuesto
con el sistema de planificación estratégica de la empresa. El hecho de que los presupuestos
por programas se elaboren con objetivos de largo, medio y corto plazo, obliga a las
empresas a una constante revisión y evaluación de lo realizado para comprobar que esté de
(103)
acuerdo con lo planeado. Así se supera la común tradición de estimar los costos incurridos
sólo para que sirvan de base para la proyección del año siguiente.
Enfoque de Presupuesto Base Cero
Este enfoque consiste en un método orientado a garantizar que todos los gastos que una
empresa incorpore en el presupuesto hayan sido previamente analizados y categorizados. El
método permite seleccionar y aprobar los gastos estrictamente necesarios, de acuerdo con
prioridades de la empresa.
La técnica utilizada para analizar y jerarquizar el gasto de acuerdo con prioridades es el de

costo-beneficio. La aplicación del método puede ser difícil y costosa, porque implica hacer
una revisión sistemática de todas las operaciones de la empresa. Pero puede ser útil en
situaciones en las que la empresa haya detectado que algunos gastos puedan ser excesivos y
que considere necesario revisar para realizar los ajustes correspondientes. En la elaboración
del presupuesto, la técnica exige que cada responsable de gastos los justifique plenamente,
previo análisis y evaluación de las actividades programadas. La denominación “base cero”,
significa que en la elaboración del presupuesto bajo este enfoque, la empresa debe revaluar
todas las actividades, con el fin de comprobar si deben continuar o no, o sufrir alguna
modificación.
1.2 FUENTES LEGALES
En Colombia el ejercicio presupuestario tiene una larga tradición normativa. Se dice que,
en comparación de la libertad imaginativa que tiene el gerente en una empresa privada, las
normas que rigen a las empresas públicas constituyen en muchos casos barreras a la gestión
de los gerentes. Esta apreciación se observa muchas veces en las prácticas que desarrollan
los organismos de control: para ellos suele ser más importante la gestión de los procesos
normativos que los resultados obtenidos por las empresas. “A pesar de reconocerse que el
presupuesto es el eje de la gestión financiera pública, se olvida que una buena gestión
financiera en el sector público no termina con la ejecución desde el punto de vista
presupuestal de una partida, sino que debe ir más allá, esto es, aprovechar al máximo los
recursos financieros, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que éstos tiene un costo bastante
alto”67/.
Las siguientes normas dan sustento legal a la actuación de las empresas públicas en materia
de presupuestos:
67
/ MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 159.
(104)
El Capítulo 3 del Título XII - Artículos 345 a 355-, de la Constitución Política de 1991,
contiene elementos normativos de referencia para el manejo de los presupuesto en empresas
públicas. Entre otros aspectos se mencionan las obligaciones de:
• Formular anualmente el presupuesto de ingresos y gastos.

• Incluir en las apropiaciones anuales la totalidad de los gastos a realizar durante la vigencia
fiscal respectiva.
• Regular en los presupuestos la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con los planes de desarrollo.
También la Nación ha desarrollado un conjunto de Leyes que reglamentan el tema de los

presupuestos de entidades públicas. De igual modo que en las normas constitucionales, las
normas de las leyes nacionales constituyen obligadas referencias para el manejo de los
presupuestos en empresas públicas. Entre esas leyes es de destacar el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, norma legal que contiene todas las disposiciones en materia presupuestal
aplicables a las distintas etapas del presupuesto: programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificaciones, ejecución y control del presupuesto. El estatuto orgánico de
presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de las políticas de
las empresas públicas ya sean financiadoras y/o proveedoras directas de bienes y servicios.
Aquí se mencionan algunas de esas leyes:
• Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto. Estableces las normas marco del presupuesto
general de la Nación.
• Ley 179 de 1994. Modifica algunas disposiciones de la Ley 38 de 1989.
• Ley 225 de 1995. Modifica la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto.
• Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993,
establece otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y dicta normas para la
racionalización del gasto público.
• Ley 819 de 2003. Dicta normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal.
Decretos:
• Decreto 359 de 1995. Reglamenta la Ley 179 de 1994.

• Decreto 111 de 1996. Compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
(105)
• Decreto 115 de 1996. Establece normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de

los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades
de economía mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras.
• Decreto 568 de 1996. Reglamenta las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995
Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
• Decreto 630 de 1996. Modifica el Decreto 359 de 1995.
• Decreto 353 de 1998. Adiciona el artículo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996 que
establece las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta
sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Se refiere a
conceptos globales que da el Departamento de Planeación Nacional y los que hacen sus
veces a nivel Distrital sobre el presupuesto de las empresas públicas y no a conceptos a
nivel de proyecto.
La programación, ejecución y seguimiento de los presupuestos de las empresas públicas y

de las sociedades de economía mixta en Colombia, se rigen por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto -en lo que expresamente se refiere a ellas-, y por los Decretos 115 de 1996,
353 de 1998 y otras normas complementarias.
1.3 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO
El presupuesto es, ante todo, un instrumento técnico que incluye orientaciones de política y
prioridades. El ejercicio presupuestal incluye 3 objetivos:
• Objetivos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de recursos y el nivel del

gasto total (el Cuánto del Presupuesto). Así, el presupuesto se caracteriza por una mutua
influencia entre encontrar recursos para financiar gastos y definir los gastos en función de
los recursos sostenibles y consistentes.
• Objetivos respecto a la asignación de recursos. Se refiere a la equidad en la distribución de
recursos, de acuerdo con los requerimientos de la empresa y los objetivos sociales (el Qué
del Presupuesto). En otras palabras, se refiere a una separación entre la fijación del monto
total de los recursos y las decisiones sobre la distribución de los mismos.
• Objetivos de eficiencia en la ejecución en cuanto a la utilización de los recursos públicos
(el Cómo del Presupuesto).
En cuanto a la evaluación del presupuesto, debe permitir la medición de metas que se deben
cuantificar previamente y se subraya en este caso que las metas se refieren a resultados
concretos esperados. A manera de ejemplo, no basta con que una política asigne subsidios a
una población identificada como beneficiaria de un programa (salud, vivienda…), lo que
interesa en términos de la evaluación de los objetivos expresados en términos de
(106)
presupuesto es que las personas tengan acceso real a los bienes y servicios que se incluyen
en cada programa.
1.4 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Recuadro 6
Principios Presupuestales
Los principios presupuestales son reglas o preceptos
• Planificación
generales que las entidades y empresas estatales deben • Anualidad
seguir para una adecuada programación, ejecución y • Universalidad
• Unidad de Caja
control del presupuesto público. Su definición inicial se • Programación Integral
encuentra en la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 • Especialización del Gasto
• Coherencia macroeconómica
mantuvo su vigencia, a excepción del equilibrio • Homeostasis Presupuestal
presupuestal, y agregó los de coherencia macroeconómica
y el de homeostasis. Los principios contenidos en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto aplican todos para las
empresas públicas, menos el de inembargabilidad68/. En esta sección se explica cada uno de
ellos:
• Planificación.
El presupuesto debe reflejar los planes de largo, medio y corto plazo. Las empresas
públicas deben considerar la secuencia: plan de desarrollo, plan de inversiones públicas,
plan financiero y plan operativo anual de inversiones.
• Anualidad.
La vigencia del presupuesto es de un año y por tanto debe ser ejecutado dentro del año
fiscal -1 de enero a 31 de diciembre-. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún
compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.
• Universalidad.
Antes se consideraba como la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos,

rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y recursos de capital de la
Nación tanto del sector central como descentralizado, que se debían incorporar al
presupuesto. Ahora, el principio se refiere a que es la totalidad de los gastos que se
pretendan ejecutar los que se deben incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna
autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él. En los
68
/ El principio de inembargabilidad señala que las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no
pueden ser materia de embargos. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del
Estado y asimiladas.
(107)
casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y

que son necesarios para el correcto funcionamiento de las empresas, se requiere para su
ejecución que previamente se modifique el presupuesto a través de una adición para
incluirlos o complementarlos.
• Unidad de Caja.
Se refiere al recaudo de todos los ingresos. Se conforma un fondo común que permite
atender la totalidad de las erogaciones que demande el funcionamiento de la empresa.
Hace parte de ese fondo el superávit fiscal y los rendimientos financieros que se
obtengan por inversión de recursos de la empresa. No se les aplica este principio a
aquellas rentas que tienen una destinación específica y cuyo manejo se exige que sea
separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las
entidades territoriales de la Nación.
• Programación integral.
Se busca a través de este principio, que la programación presupuestal integre los gastos
de inversión y los de funcionamiento, necesarios para su ejecución y operación. Por lo
general, los gastos de funcionamiento corresponden a una proporción relativamente
baja en comparación con los gastos de inversión de las empresas. Existen estándares
internacionales que permiten que las empresas de una misma naturaleza de provisión de
bienes y servicios y con características comparables, contrasten su estructura de gastos
de inversión y de gastos con esos estándares. Un exceso de gastos de funcionamiento
podría indicar la presencia de ineficiencias de las empresas.
• Especialización.
Este principio señala que los gastos incluidos en el presupuesto deben guardar
coherencia con los objetivos misionales y las funciones de la organización, en este caso
de las empresas públicas. De igual, tales gastos deben ejecutarse en concordancia con
los propósitos que dieron lugar a su programación. Con la especialización se pretende
evitar que las empresas públicas realicen actividades distintas a las contempladas en el
presupuesto.
• Coherencia macroeconómica.
Para las empresas públicas –en particular para las empresas estatales o mixtas del nivel
Nacional-, es de obligada referencia las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno
en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Las metas –
(108)
mencionadas algunas en la Unidad 2-, se refieren a las tasas de inflación, desempleo,

crecimiento del PIB, medios de pago, exportaciones, importaciones, tasa de cambio…
Aunque desde el punto de vista normativo las empresas del nivel departamental o local
deben contemplar este principio, en muchos casos no tienen aplicación, por ejemplo
para Metrovivienda, empresa industrial y comercial del Distrito Capital de Bogotá,
cuyo objetivo misional es la promoción de vivienda de interés social, en el que las
variables referidas a esas metas macroeconómicas no tienen incidencia directa en sus
actividades misionales. En otros sí, por ejemplo el caso de las Empresas Públicas de
Medellín, por su tamaño y el tipo de actividades que incluyen las de generación
eléctrica y la de provisión de agua potable y saneamiento básico.
• Homeostasis presupuestal.
Este principio señala que el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la
totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza a los que pueda acceder la
empresa, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera
que no genere desequilibrios macroeconómicos. Este caso aplica para las empresas
estatales con una gran incidencia en actividades económicas sectoriales importantes en
la economía del país, por ejemplo las empresas de los sectores de hidrocarburos,
comunicaciones, energía, por mencionar algunas.
En circunstancias extraordinarias, cuando algunas empresas perciban rentas que puedan

causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas
que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para
constituir y capitalizar un fondo de recursos y superávit de la Nación. Con base en este
precepto, por ejemplo, se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP-
como instrumento para contrarrestar los efectos negativos que pudieran generar las
exportaciones petroleras de Caño Limón y Cupiagua. El capital de dicho fondo y sus
rendimientos se han invertido en activos externos de tal forma que no afecten la base
monetaria. Su utilización se ha hecho de manera gradual para que no afecte a la
economía. Al igual que el principio de coherencia macroeconómica, éste no tiene
aplicación en el nivel territorial.
Recuadro 7
El Principio de Equilibrio: un Principio en desuso
El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos debía ser exactamente igual a la suma de las rentas y
recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de la hacienda clásica y su objetivo inicial era
que la suma de los gastos de funcionamiento y los de inversión no sobrepasarán los montos de los ingresos corrientes,
pero con el uso del crédito este principio adquirió un nuevo significado y es que los ingresos programados tanto por
rentas como por recursos de capital excediera a la totalidad de los gastos igualmente programados. La existencia de este
principio llevó muchas veces a que los gobiernos en la etapa de la elaboración del presupuesto sobrestimaran los
ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conducía a un déficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales
no exigen explícitamente la aplicación de este principio, el mismo se sigue aplicando a través de la obligación que tienen
el Gobierno de proponer mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes cuando los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados.
MENDOZA, 2007, p. 209

(109)
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN
El proceso presupuestario se define como un proceso continuo, dinámico y flexible, a

través del cual se ejecutan, controlan y evalúan las actividades físicas, financieras y
administrativas inherentes a las entidades y empresas del sector público, de un periodo. Por
tales características se le denomina ciclo presupuestario que se desarrolla en seis fases69/:
• Programación.
• Formulación.
• Aprobación.
• Ejecución.
• Seguimiento y control.
• Evaluación.
Recuadro 8
ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTAL

(Para Entidades y Empresas Públicas del Nivel Nacional)
PREPARACIÓN: 1ª. semana de febrero hasta el inicio de sesiones del Congreso (20 de julio)
PRESENTACIÓN: Al iniciarse las sesiones del Congreso, durante el mes de julio
ESTUDIO Y APROBACIÓN: Desde la presentación hasta la medianoche del 20 de octubre
LIQUIDACIÓN: Entre el 20 de octubre y el 20 de noviembre
CONTROL POLÍTICO: Desde su presentación hasta la terminación de la cuenta general del tesoro
por parte de la Cámara de Representantes.
CONTROL FISCAL: Desde que se inicia la ejecución del presupuesto
CONTROL RESULTADOS: Desde que culmina la ejecución del presupuesto
CONTROL CIUDADANO: Desde que se inicia la ejecución del presupuesto
69
/ Esos seis pasos se convierten en otros pasos adicionales para el caso del nivel Nacional. Véase el
Recuadro 8.
(110)
2.1 PROGRAMACIÓN
En esta fase se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la

elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto. En particular se busca:
• Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el año Fiscal.

• Proponer las metas presupuestarias.
• Determinar la demanda global de los gastos que implicará la prestación de los
servicios y funciones que desarrollará la empresa.
• Desarrollar los procesos para la estimación de los Ingresos correspondientes a las
Fuentes de Financiamiento distintas a las de Recursos Ordinarios.
2.2 FORMULACIÓN
Este paso incluye la presentación del proyecto a la autoridad competente. Las empresas
deben realizar las siguientes actividades:
• Definir la estructura funcional programática del presupuesto.

• Definir las Metas Presupuestarias a cumplir durante periodo indicado.
• Definir los Objetivos y Metas en función a los lineamientos y prioridades de
asignación establecidas en la fase de Programación.
• Presentarlo a la autoridad competente para su estudio y aprobación.
2.3 APROBACIÓN
El CONFIS debe aprobar o modificar, mediante resolución, los presupuestos de las

empresas comerciales e industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con
el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, en el evento de que dicha
función no le haya sido delegada a sus juntas o consejos directivos.
2.4 EJECUCIÓN
El instrumento vigente para la ejecución del presupuesto es el Programa Anual de Caja –

PAC-. El PAC es por excelencia un instrumento de planificación financiera de corto plazo
(un año), porque en él se señalan mes a mes los ingresos y gastos que efectivamente
(111)
recaudarán o pagarán las entidades públicas, lo que permite anticiparse al déficit o al

superávit de caja y así conseguir financiación o colocar los excedentes. En otras palabras, el
PAC es a las entidades públicas lo que el presupuesto o flujo de caja es a las entidades
privadas. Es un instrumento de gestión que facilita utilizar más eficiente y eficazmente el
efectivo.
2.5 SEGUIMIENTO Y CONTROL
Por lo general, el presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado está
sujeto a varias modalidades de seguimiento y control (recuadro 9). De las que se relacionan
a continuación, las que corresponden al control político, fiscal, seguimiento financiero y
control de gestión, al igual que el seguimiento de la Nación70/, se encuentran estipulados en
el Estatuto Presupuestal. En esta sección se hará referencia explícita a las tres primeras, que
atañen directamente a la gestión del presupuesto de las empresas públicas.
• Político.
Las entidades que hacen el control político de las empresas públicas, dependen del
nivel de la administración pública al que pertenece la empresa: en municipios y
departamentos, el control político lo hacen el Concejo Municipal y la Asamblea
Departamental; en el nivel Nacional, el Congreso. El procedimiento es la citación de
funcionarios, el análisis de los informes que presente el Gobierno y el fenecimiento
de la cuenta general del presupuesto. El control se inicia con el estudio del
presupuesto y concluye con el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto.
• Fiscal.
La vigilancia de la gestión fiscal de la administración, las empresas públicas y de los

particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, la realiza la
Contraloría General de la República y también las
contralorías regionales y locales. Sólo los
municipios de primera categoría y los de segunda Recuadro 9
Modalidades de seguimiento y control
con más de 100.000 habitantes pueden tener
Contraloría. En los demás, dichos controles los • Político
• Fiscal
ejerce la Contraloría Departamental. Como • Seguimiento financiero y control
excepción en el nivel territorial, el control fiscal de gestión
• Disciplinario
también lo puede ejercer la Contraloría General • Ciudadano
de la República, cuando haya solicitud del • De legalidad
Gobierno departamental o municipal, de cualquier
comisión permanente del Congreso de la
70
/ En el nivel Nacional se incluye el seguimiento y el control al Sistema General de Participaciones –SGP-.
(112)
República o de las corporaciones públicas territoriales, o a solicitud de la

ciudadanía.
La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas públicas implica que las autoridades
evalúan su comportamiento financiero, de gestión y de resultados, sobre la base de
criterios de eficiencia económica, equidad y valoración de costos ambientales. En los
temas propios del presupuesto, las contralorías fiscalizan las operaciones de recibo de
dineros, incorporación al presupuesto, conservación, guarda, compromiso,
disposición, afectación y ejecución, con sujeción a las normas, reglamentaciones y
procedimientos.
• Seguimiento financiero y control de gestión.
Consiste más en una herramienta de análisis de la ejecución presupuestal que las

empresas públicas mismas utilizan para tomar decisiones consistentes y oportunas,
mejorar el proceso de programación presupuestal y efectuar correctivos a la misma
ejecución. Un adecuado seguimiento consiste básicamente en efectuar
comparaciones en términos financieros de lo ejecutado con lo programado.
2.6 EVALUACIÓN
La evaluación, según las definiciones estándar, significa en el caso del presupuesto de las
empresas públicas, que éstas realizan un proceso cuyo propósito es establecer qué tan eficaz
y qué tan eficiente fueron durante el periodo en el uso de los recursos programados y
ejecutados y en el cumplimiento de los objetivos de la empresa. La evaluación permite
identificar los aspectos exitosos de la gestión empresarial y también los problemáticos,
sobre los cuales podrán formularse y adoptarse medidas correctivas que garanticen el
cumplimiento adecuado de las metas presupuestadas.
Existen tres formas de evaluar el presupuesto: ex ante (antes de), concomitante (durante), y
ex post (después de) de las actividades incluidas en una programación anual.
3. CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO
El proyecto de presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas

a actividades no financieras y de las sociedades de economía mixta asimiladas a éstas, tiene
que ser consistente con el plan financiero, el programa macroeconómico (en el caso de las
empresas del nivel nacional), las metas de superávit primario y las acciones y medidas
específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas (para las empresas públicas
del nivel territorial).
(113)
En los procesos que llevan las empresas, suelen presentarse necesidades de modificar o
adicionar los presupuestos. Esas acciones son posibles siempre y cuando se ajusten al
marco fiscal de mediano plazo. En todo caso, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe ser
explícito y debe ser compatible también con el marco fiscal de mediano plazo. En estas
situaciones, las empresas públicas están obligadas a incluir en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Para realizar las modificaciones o adiciones al presupuesto, las empresas públicas suelen
apoyarse en los siguientes mecanismos:
• Reducciones o aplazamientos. Las empresas pueden usar este mecanismo cuando:
o Se estima que los ingresos serán inferiores a los gastos.

o No sean aprobados nuevos recursos por parte de las instancias competentes
(Congreso, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) o resulten
insuficientes.
o No se perfeccionan los recursos del crédito.
o Lo exija la coherencia macroeconómica.
• Adiciones y traslados.
Pueden realizarse en los casos en los que durante la ejecución del presupuesto, las
empresas públicas consideren necesario modificar el monto del mismo para
complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por las normas y las instancias competentes.
Las empresas deberán en estos casos presentar a la corporación respectiva un
proyecto de modificación al presupuesto.
Tales modificaciones se realizan, de manera preferente, mediante un contra crédito a

las apropiaciones en ejecución. Si esta operación no es posible, la empresa pública
deberá acudir al mecanismo de las adiciones que podrán efectuarse cuando se
cumpla con alguno de los siguientes requisitos: i) tener el carácter de
extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; ii) contar
con mayores ingresos.
4. INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO
La elaboración del presupuesto se apoya en tres instrumentos importantes: el plan

financiero, el plan operativo anual de inversiones y el plan anual de caja (gráfico 6). Esos
planes pueden adquirir ciertas características cuando se proyectan en más de una vigencia
(114)
fiscal: son los denominados presupuestos plurianuales y consisten en los planes que
proyectan los costos y las fuentes de financiación de los programas y proyectos relevantes
de inversión pública.
Gráfico 6
Instrumentos del Presupuesto
PLAN FINANCIERO
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

TRES INSTRUMENTOS
POAI (4 Años)
PRESUPUESTO ANUAL DE CAJA

PAC (1 Año)
4.1 EL PLAN FINANCIERO
El plan financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera que busca

determinar la estructura de ingresos y gastos, el déficit y su financiación. Debe ser
compatible con los objetivos de la empresa expresados en el plan operativo anual y
plurianual y el plan anual de caja –PAC-. Los propósitos del plan financiero son:
• Armonizar el plan operativo con el presupuesto anual y con el plan de inversiones.

• Garantizar el desarrollo de procesos internos de planificación en el área de gestión
financiera.
• Ser instrumento de seguimiento a las políticas financieras adoptadas por la empresa,
en lo referente a su ejecución, oportunidad y resultados, para establecer puntos
críticos y ajustes requeridos.
Para elaborar el plan financiero, la empresa debe:
• Determinar su potencial financiero, con base en los ingresos.

• Determinar los gastos corrientes, de acuerdo con su estructura orgánica y funcional.
• Identificar los proyectos definidos en el plan operativo.
(115)
• Estimar el costo de los proyectos viabilizados en el banco de programas y proyectos.

• Programar las inversiones de acuerdo con la disponibilidad de recursos establecida.
En el gráfico 7, se muestra la estructura del Plan Financiero Plurianual, para un periodo de

4 años.
Gráfico 7
Estructura del Plan Financiero Plurianual
PLAN FINANCIERO PLURIANUAL
CONCEPTO 2008 2009 2010 2011

Ingresos totales
Menos Gastos de funcionamiento
Igual Ahorro corriente
Menos Servicio de la deuda
Igual Ahorro neto
Más Nuevo financiamiento
Igual Disponibilidad para la
inversión
En ella se establece cuál ha de ser el monto de los ingresos totales para cada año, al que
deberá restársele el rubro de los gastos corrientes (funcionamiento). La diferencia entre los
ingresos corrientes y los gastos corrientes es el ahorro corriente de la empresa. Al restarle a
este último los montos de la deuda (amortizaciones e intereses), se obtiene el ahorro neto.
Por lo general, las empresas están requiriendo recursos frescos de inversión y esas
necesidades son las que se expresan en el gráfico como nuevo financiamiento, que pueden
obtenerse mediante diversas modalidades (créditos, capitalizaciones con uso de recursos de
los presupuestos de la Nación, el Departamento o el Municipio, según sea el caso). El
resultado de estas estimaciones es lo que en el gráfico se denomina la disponibilidad anual
para la inversión.
4.2 EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES –POAI-.
El POAI es la materialización en una vigencia fiscal del plan general de inversiones de la

empresa. En él se incluyen los proyectos que la empresa ha de ejecutar, clasificados por
sectores, programas y subprogramas. Las actividades que la empresa debe realizar para
elaborar el POAI consisten en:
(116)
• Identificar y seleccionar proyectos que satisfagan las necesidades y los objetivos

misionales de la empresa. Por lo general se refieren a proyectos previamente inscritos
en el Banco de Programas y Proyectos.
• Cuantificar los costos y los beneficios totales de los proyectos.
• Asignar, para cada proyecto, los recursos necesarios para su ejecución total, o para la
etapa que se programe realizar durante la respectiva vigencia.
• Identificar la fuente de financiación para cada proyecto, según las proyecciones
establecidas en el Plan Financiero.
Recuadro 10
El POAI en entidades y empresas del nivel Nacional
En el ámbito Nacional, el POAI es elaborado por el DNP en coordinación con los consejos regionales de
planificación. Señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan debe
guardar concordancia con el plan nacional de inversiones, parte importante del plan de desarrollo. Es la base del
presupuesto de inversiones. Los proyectos allí contemplados previamente han debido ser registrados en el Banco
Nacional de Programas y Proyectos que administra el DNP.
El Banco Nacional de Programas y Proyectos se concibe como un conjunto de actividades seleccionadas como
viables, previamente evaluadas en lo social, técnico y económico, registradas y sistematizadas en el DNP. Con este
mecanismo se busca que los proyectos que se ejecuten sean los de mayor productividad desde el punto de vista
económico y social. Propósito loable que rara vez se cumple en su totalidad ya que los proyectos escogidos casi
siempre son aquellos que cuentan con mayor respaldo político.
Para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, el DNP asigna a las diferentes entidades cuotas
tentativas para gastos de inversión y les traza pautas que deberán ser tenidas en cuenta en la distribución interna.
Elaborado y corregido el plan por parte del DNP debe ser sometido a consideración del CONPES para su
posterior inclusión en el Presupuesto General de la Nación. Dadas las limitaciones de recursos que imposibilita la
realización de todos los proyectos presentados, la Dirección General del Presupuesto Nacional –DGPN- del
Ministerio de Hacienda los incorpora al proyecto de presupuesto de acuerdo al orden de prioridades que
establezca el DNP y en concertación con las oficinas de planeación de los organismos y entidades. Procedimiento
similar se lleva a cabo en el ámbito territorial.
MENDOZA, 2007, PP. 181-182
4.3 EL PLAN ANUAL DE CAJA –PAC-.
El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal. Su finalidad

es alcanzar las metas del plan financiero: estima los ingresos teniendo en cuenta su recaudo
y regula los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que las
empresas públicas asuman en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en vigencia
anterior. El PAC tiene también el objetivo de evitar el déficit fiscal.
Este instrumento determina el monto máximo mensual de pagos para el presupuesto de las
empresas públicas, con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto
(117)
global del PAC, junto con sus modificaciones, es aprobado, en el nivel Nacional y Distrital,
por el CONFIS. En el caso de los establecimientos públicos con ingresos propios,
corresponde a las juntas o consejos directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con
base en las metas globales de pago aprobadas por el CONFIS, o por el representante legal
de no existir aquellas.
La afectación del presupuesto de gasto establecido en el PAC, sigue los siguientes pasos
(gráfico 8):
1. Expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal –CDP-.

2. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos.
3. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago.
4. El pago.
Gráfico 8
PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
VIGENCIA ACTUAL VIGENCIA SIGUIENTE
Aprobación
Certificado de
disponibilidad
Compromiso Reserva
presupuestal,
para casos especiales
Obligación
Pago Reserva de caja
Antes de comprometer el presupuesto, el ordenador del gasto -funcionario con capacidad

legal para adquirir compromisos a nombre de la empresa pública-, solicita la expedición de
un certificado de disponibilidad presupuestal –CDP-. Este certificado, expedido por el jefe
de presupuesto, garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de
afectación, con el fin de respaldar compromisos con cargo al presupuesto en la vigencia
respectiva. El CDP afecta de manera preliminar el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso. Se expiden hasta por el valor del saldo que encuentre libre de afectación en la
(118)
respectiva apropiación y no tienen una vigencia definida, en tanto las normas señalan que
ésta equivale al término del proceso de asunción del respectivo compromiso.
No es una condición contar con los recursos líquidos para asumir un compromiso, pero sí
que haya saldo disponible y suficiente de apropiación según la naturaleza del gasto a
realizar.
Una vez se expide el CDP, la empresa puede realizar los trámites necesarios para
comprometer de manera real el presupuesto, mediante la adquisición de bienes y/o
servicios, o realizar obras a través de procesos licitatorios. En materia presupuestal, el
compromiso se define como los actos realizados por la empresa en virtud de su capacidad
de contratar y de comprometer el presupuesto. Tales compromisos deben ser registrados en
la contabilidad presupuestaria. Así surge el concepto de registro presupuestal, que se
entiende como la imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la
apropiación, garantizando que ésta sólo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el
valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
No es permitido a las empresas asumir compromisos con cargo al presupuesto que no

cuenten con el respaldo del registro presupuestal correspondiente. El jefe de presupuesto, es
el responsable de efectuar el registro presupuestal.
Al recibir la empresa a satisfacción los bienes, servicios u obras contratadas, imputa en el

registro presupuestal los recursos que respaldan el compromiso.
5. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO
Según las normas generales establecidas en el país para entidades y empresas públicas, el
presupuesto se estructura con los siguientes componentes:
Presupuesto de rentas:
- Ingresos corrientes
- Recursos de capital
- Ingresos fondos especiales
- Contribuciones parafiscales
- Ingresos de establecimientos públicos
Presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones
Para el caso de las empresas públicas, el componente de ingresos incluye las rentas propias
y los recursos de capital (gráfico 9). En las primeras se destaca la cuenta de ingresos
corrientes y en los segundos varias opciones a las que acuden las empresas para su
(119)
capitalización, como los recursos de crédito de mercado financiero interno o con

organismos multilaterales que muchas veces requieren de respaldo gubernamental de la
Nación, los recursos del balance de la vigencia fiscal, el diferencial cambiario en el caso de
que las empresas realicen transacciones en moneda extranjera, rendimientos financieros y
donaciones.
Gráfico9
RENTAS
PROPIAS
INGRESOS CORRIENTES
INGRESOS DE LAS
EMPRESAS RECURSOS DE CRÉDITO
PÚBLICAS
RECURSOS DE BALANCE
DIFERENCIAL CAMBIARIO
RENDIMIENTOS FINANCIEROS
RECURSOS DE DONACIONES
CAPITAL
De otro lado, el presupuesto de gastos se estructura en tres partes:
1. Gastos de funcionamiento. Son los que normalmente se necesitan para el desarrollo de las
actividades de la empresa, es decir los egresos que se efectúan en el personal, el pago de
servicios y la adquisición y el mantenimiento de material de inmediato consumo:
Gastos de personal
– Gastos de administración
– Gastos de operación
Gastos generales
– Gastos de administración
– Gastos de operación
Transferencias corrientes
– Transferencias al sector público
(120)
– Transferencias de previsión y seguridad social

– Otras transferencias
Transferencias de capital
2. Gastos correspondientes a deuda pública. En el caso en el que las empresas hayan

adquirido deudas de esa naturaleza:
Servicio de las deudas interna y/o externa

– Amortización de la deuda
– Interés, comisiones y gastos de deuda
3. Gastos de inversión, clasificados por:

Sector
Programa
Subprograma
Proyecto
Otra forma de ver la estructura de gastos de las empresas es mediante la clasificación

económica que suele hacerse de las distintas partidas (gráfico 10).
Gráfico 10
Clasificación económica de gastos
GASTOS GASTOS CORRIENTES

OPERATIVOS
GASTOS DE LA PROPIEDAD
GASTOS FINANCIEROS
GASTOS DE OPERACIÓN
CLASIFICACIÓN SUBSIDIOS
ECONÓMICA DE
TRANSFERENCIAS
GASTOS
(Capítulo de
Apropiaciones)
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS
REALES
INVERSIONES
DE CAPITAL TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
(121)
6. PROGRAMAS Y PROYECTOS
Las empresas públicas deben elaborar sus programas y proyectos con anticipación e
inscribirlos en el Banco de Programas y Proyectos de las dependencias de Planeación,
según el nivel territorial al que pertenezcan: local, departamental o Nacional. Los
programas y proyectos se definen como un conjunto de actividades seleccionadas como
viables previamente, evaluadas en términos sociales, técnicos y económicos, y registradas y
sistematizadas en las entidades de planeación.
El Programa, es la categoría presupuestaria que sistematiza actuaciones generales de

las empresas, según sus objetivos misionales.
Sub Programa, es la categoría presupuestaria que refleja acciones orientadas a
alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del programa.
Proyecto, se refiere al ámbito donde concurren las acciones concretas de la empresa
pública en materia de bienes y servicios.
Actividades, se refieren a las acciones que concurren en la operatividad de las acciones
contempladas en un proyecto de bienes y/o servicios.
7. RESUMEN
El ciclo económico de las empresas públicas se refiere al flujo real de bienes y servicios.
Consiste en acumular los recursos financieros para el desarrollo de las actividades de la
empresa, adquirir factores productivos (gasto) y obtener ingresos. En el ciclo financiero
juega un rol de primera importancia el presupuesto, herramienta clave de la planeación de
las actividades de las empresas. El régimen presupuestario comprende las normas, los
principios, y los métodos (técnicas, procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso
presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector público, en el marco de la
administración financiera del Estado.
Existe un conjunto de normas que sustentan el ejercicio de la planeación presupuestaria y

un conjunto de principios que todas las empresas públicas deben seguir: Planificación,
Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Especialización del
Gasto, Coherencia macroeconómica, Homeostasis Presupuestal.
Además, el ejercicio de elaboración del presupuesto se orienta por las siguientes fases:
Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución, Seguimiento y control, y Evaluación.
En esas fases, las empresas preparan tres instrumentos: el plan financiero, el plan operativo
anual de inversiones y el plan anual de caja, sobre las cuales es posible ejercer un control de
las finanzas de la empresa.
(122)
Ciclo económico. Es el flujo real de bienes y servicios de una empresa.

Homeostasis presupuestal. Principio que indica que el crecimiento real del presupuesto de
rentas, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economía.
Plan anual de caja. Es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal.
Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera que busca
determinar la estructura de ingresos y gastos, el déficit y su financiación.
Plan operativo. Es un documento oficial en el que los responsables de una organización
(empresarial, institucional, no gubernamental) enumeran los objetivos y las
directrices que deben marcar el corto plazo. Por ello, un plan operativo se establece
generalmente con una duración efectiva de un año, lo que hace que también sea
conocido como plan operativo anual o POA.
Plan operativo anual de inversiones –POAI-. Es la materialización en una vigencia fiscal
del plan general de inversiones de la empresa.
Presupuesto. Es la previsión de gastos e ingresos para un determinado lapso, por lo general
un año. Permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las
familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos.
(123)
DE AUTOFORMACIÓN
Autoevaluación de Aprendizajes o Cambios Experimentados.

Lectura de la unidad 4, y de la bibliografía básica.
Elaboración de mapa conceptual.
Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
Elaboración del ensayo: “La Dimensión Económica y Social del Presupuesto de las
Empresas Públicas’’.
DE INTERFORMACIÓN
Los estudiantes deberán conformar grupos de trabajo para:
Consultar en una empresa pública de su Municipio o Departamento, documentos

relacionados con la programación, ejecución, seguimiento y evaluación del
presupuesto de la empresa seleccionada.
Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán organizar un foro, en el que

participen un representante directivo de las empresas públicas seleccionadas por
cada grupo, un concejal o un diputado y un funcionario de la Contraloría.
PRESENCIAL
Presentación de los mapas conceptuales de la lectura.

Aclaración de conceptos por parte del tutor.
Conclusiones generales de las cuatro primeras Unidades del Módulo.
Presentación de las Evaluaciones.
Realización de un Foro, sobre: “Aspectos Positivos y Negativos del Sistema
Presupuestal en Colombia”.
(124)
1. ¿Por qué es importante el Sistema de Presupuesto?

2. Explique los enfoques del presupuesto.
3. Elabore un breve ensayo sobre la utilidad de los tres instrumentos del presupuesto:
Plan Financiero, POAI y PAC.
En el siguiente formato (AUTOEVALUACIÓN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS

EXPERIMENTADOS), mediante la comparación y contraste de los mapas conceptuales de
las unidades 1, 2, 3 y 4, el estudiante debe:
Señalar y sustentar algunos conceptos que se han enriquecido o ha desaprendido, y

algunos conceptos nuevos que ha adquirido.
Señalar la apropiación de algunos conceptos encontrados en el desarrollo de las
actividades de aprendizaje, e indicar que fueron superados identificando su
correspondiente causalidad.
Señalar algunas fortalezas y facilitadores de orden intrínseco y su contribución a
reducir errores, mejorar aciertos y aumentar la motivación.
Expresar el valor que concede a la experiencia en función de su crecimiento personal o
desarrollo profesional.
AUTOEVALUACIÓN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS EXPERIMENTADOS

Centro Territorial:
Grupo:
Temática: Unidad:
a. Conceptos
asimilados
b. Conceptos
enriquecidos
c. Desaprendizajes
7. Conceptos valiosos
para el desempeño
profesional
8. Debilidades y
obstaculizadores
9. Fortalezas y
facilitadores
10. Valoración de la
experiencia
(125)
AUTOEVALUACIÓN DE TRABAJO EN EQUIPO

Centro Territorial:
Grupo:
Temática: Unidad:
1. Desempeño de roles:
- Moderador
- Relator
- Observador
- Otros miembros
2. Participación y aportes:
- Procesos
- Contenidos
- Temáticos
3. Integración:
- Solución a discrepancias
- Madurez para aceptar críticas
4.Construcción colectiva:
- Sugerencias a los procesos
- Nuevos conocimientos adquiridos
5. Coordinación:
- Manejo de tiempo
- Entrega de trabajos
6. Bitácoras
7. Valoración de las sesiones
PROMEDIO
En el formato AUTOEVALUACIÓN DE TRABAJO EN EQUIPO, evalúe con su equipo de trabajo las

actividades realizadas por el moderador, el relator y el observador en particular, como del Equipo en general.
Recuerde que el TRABAJO DE EQUIPO se realiza una vez por cada unidad, se destinan aproximadamente
dos (2) horas para el estudio de cada temática. La participación en la sesión del trabajo de Equipo conlleva
una calificación por cada unidad desarrollada. Cuando un miembro del Equipo no pueda asistir a la sesión
debe seleccionar un tema de la unidad, escribir un ensayo y enviarlo al tutor. Las funciones del
COORDINADOR DEL EQUIPO son: Citar a las reuniones, recoger los documentos y enviarlos a la Sede
Central, trasmitir la información que llegue y distribuir los materiales.
Los documentos que debe enviar el coordinador en un solo paquete son: El informe de la sesión de trabajo del
Equipo (documento preparado por el relator). La Evaluación del Moderador, el resumen del observador, las
preguntas y sugerencias del Equipo, que deben ser escritas en hojas separadas por cada temática (documento
preparado por el relator). Las actividades de aprendizaje de cada temática. (documentos enviados por cada
participante), la coevaluación de los Trabajos presentados, y la Autoevaluación del Trabajo en Equipo.
(126)
11. BIBLIOGRAFÍA
El estudiante deberá consultar dos (2) de los siguientes textos:
BREALEY Richard y MYERS Stewart, 1999. Fundamentos de Financiación Empresarial.

5ta. Ed. Editorial McGraw-Hill, Madrid.
CÁRDENAS Raúl, 2001. Presupuestos. Teoría y Práctica. Editorial McGraw-Hill,

México.
COOKE Robert A., 1994. Curso McGraw-Hill de Finanzas para no Financieros. Editorial
McGraw-Hill, 1994, Madrid.
DÍAZ DE CASTRO Luis y PÉREZ M. Iñigo, 2000. Ingeniería Financiera. Editorial

McGraw-Hill 2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas Corporativas. Grupo
Guía S. A., 2003. http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf
GILL James O., 1994. Análisis Financiero. Técnicas para la Toma de Decisiones. Grupo
Editorial Iberoamérica, México.
PREGEL Gert, SUÑOL Rafael y NUENO Pedro, 1991. Instrumentos Financieros al

Servicio de la Empresa. Editorial Deusto, Barcelona.
PORTAFOLIO.COM.CO., 2009.
http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULO-
WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html
SHANK John K. y GOVINDARAJAN Vijay, 1995. Gerencia Estratégica de Costos.

Editorial Norma, Bogotá.
SHIM Jae K. y SIEGEL Joel G, 1987. Contabilidad administrativa. Editorial McGraw-Hill

Latinoamericana, Bogotá.
THORN Derek, 1994. Finanzas para Gerentes no Financieros. Editorial Macchi, Buenos
Aires.
(127)
UNIDAD TEMÁTICA 5
GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
(128)
INTRODUCCIÓN
Abordado el tema del sistema presupuestario de las empresas públicas, que corresponde a la
noción de ciclo económico (Unidad 3), se completa la visión de la gestión de las empresas
con la noción de ciclo financiero. El aspecto central de esta Unidad es la idea de necesidad
de recursos financieros que tienen las empresas para el desarrollo de sus actividades. En
términos sencillos se expresa como el recorrido que hace el dinero, una vez queda
disponible para la empresa, en el proceso de funcionamiento y de inversión, de
transformación de insumos en bienes y servicios y de su realización en el mercado.
El ciclo financiero está normado para las empresas industriales y comerciales y para las
organizaciones de carácter mixto, que deben seguir las reglas de juego establecidas y
garantizar, mediante una buena gestión financiera, la sostenibilidad de la empresa y la
viabilidad de sus programas y proyectos.
Esta Unidad contiene en varias secciones el desarrollo de temas importantes de la gestión

financiera de las empresas: conceptos y consideraciones de la gestión, el ciclo financiero, la
estructura económica y financiera de las empresas, los temas de responsabilidad y
supervisión financiera, los aspectos operativos e instrumentales y las fuentes de
financiación.
(129)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Facilitar al estudiante el conocimiento del ciclo financiero de las empresas públicas y de los
aspectos relacionados.
Identificar los elementos del ciclo financiero de las empresas públicas.

Analizar los componentes de las finanzas operativas e instrumentales de las
empresas públicas.
Identificar los principios de las finanzas públicas.
Conocer los conceptos de riesgos e incertidumbres de las empresas.
Referir al estudiante al tema de las fuentes de financiación.
(130)
IDEAS CLAVES
• “La estructura financiera de cualquier empresa requiere de una adecuada

combinación entre fuentes de financiamiento de corto y largo plazo; entre menor sea
el plazo de las diferentes fuentes, mayor el riesgo que enfrenta la empresa de verse en
una situación comprometida de iliquidez o insolvencia (incapacidad de cumplir con
sus obligaciones) como consecuencia de fluctuaciones adversas en el ciclo de negocio
(por ejemplo, una disminución temporal en el volumen de ventas). Por ello, se
requiere de entidades financieras que estén en capacidad de suministrar los recursos
necesarios de mediano y largo plazo que requiere la empresa para construir una
estructura financiera adecuada”71/.
• Las reglas de juego en el sector público establecen que las juntas directivas de las
empresas públicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestión
financiera y exigen rendición de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y
el estado de los ingresos, son termómetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la
gestión financiera es una carta de presentación de una empresa. Las entidades del
sector financiero, por ejemplo, tienen en cuenta los informes financieros de las
empresas para conceder créditos y, de igual modo, otras organizaciones evalúan esos
estados financieros para tomar decisiones sobre transacciones de bienes y servicios.
• El análisis de riesgos e incertidumbres de las empresas es un elemento clave de la

gestión financiera. De él depende la supervivencia y la competitividad de las empresas.
Las actividades que desarrolla una empresa son susceptibles de sufrir eventos que las
afectan en forma negativa.
71
/ SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá.
(131)
MAPA CONCEPTUAL
GESTIÓN FINANCIERA
EL CICLO FINANCIERO
ESTRUCTURA ECONÓMICA Y
FINANCIERA DE LA EMPRESA
RESPONSABILIDAD FINANCIERA
Y SUPERVISIÓN
FINANZAS OPERATIVAS E
INSTRUMENTALES
Efectivo
GESTIÓN FINANCIERA DE
LAS EMPRESAS PÚBLICAS Flujos de fondos
Inversiones
Apalancamiento
Cartera
Inventarios
PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS DE LAS INVERSIONES
GESTIÓN DE RIESGOS
FUENTES DE FINANCIACIÓN
(132)
SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
[Adaptación del texto ¿DE QUÉ SE OCUPA LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA?, de

Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pp. 25-27].
Las empresas públicas, en cumplimiento de sus funciones, utilizan recursos financieros. La

gestión financiera de esas empresas consiste en una secuencia de estrategias, hechos y
acciones, relacionadas con gastos, ingresos y endeudamiento, armonizados en un presupuesto
y encausados al logro de unos objetivos previamente predeterminados.
La gestión financiera de las empresas públicas, se orienta a procurar que el uso de los
recursos –no sólo los financieros, sino también los humanos, físicos, etc.- se haga de la manera
más efectiva y eficiente posible. Esto es, lograr con la menor cantidad de recursos los
propósitos organizacionales planteados en su plan de acción, respetando el marco normativo
vigente. Sobre esto último, valga mencionar que la actividad financiera al igual que otros
aspectos de la administración pública deben sortear todo un enjambre de normatividad legal –
y en permanente cambio que dificulta saber qué está vigente- que muchas veces son un
obstáculo para el gerente imaginativo y audaz. Por aquello que dentro del sector público sólo
se puede hacer lo que esté expresamente permitido, mientras que en el sector privado rige la
premisa de que se puede hacer todo aquello que no esté prohibido. Ello impide en ocasiones
que la competencia entre los dos sectores se dé en igualdad de condiciones, por eso se ha
dispuesto que algunas entidades del sector descentralizado público (en especial las empresas
industriales y comerciales del Estado y las empresas prestadoras de servicios públicos) se rijan
por normas similares a las aplicables al sector privado.
Pero así como la existencia de las normas son, en algunos casos, un obstáculo, la mayoría de
las veces son absolutamente necesarias para garantizar un adecuado y transparente uso de los
recursos. En materia financiera pública la norma de mayor jerarquía es el título XII de la
Constitución Política (Régimen Económico y de la Hacienda Pública): de allí se desprenden
las leyes que tienen que ver con planeación, tributos, presupuestos, contabilidad,
transferencias, operaciones de crédito, fijación a límites de gastos.
No siempre los resultados de la gestión de empresas públicas se reflejan adecuadamente en los

estados financieros. Muchas veces un superávit puede ser indicativo de una mala gestión y, al
contrario, un déficit, de una gestión exitosa.
Dentro de las organizaciones siempre existirá un responsable de las diferentes áreas o tareas,
y la parte financiera no es la excepción. Pero los resultados financieros no siempre son de
(133)
responsabilidad exclusiva de su titular, dependen muchas veces de las decisiones y acciones de

otras dependencias. No siempre el Gerente Financiero tiene control sobre los ingresos y los
gastos. En cuanto a los primeros, en muchos casos depende de la gestión de otros funcionarios,
y por el lado de los gastos, su papel en algunas organizaciones se reduce al de controlar que
no se superen las apropiaciones aprobadas. El papel del gerente financiero debe ser más que
eso, y de hecho así ha venido sucediendo. Cada vez se requiere de más profesionalismo para
realizar esta tarea por la complejidad que ha venido adquiriendo la materia.
(134)
1. LA GESTIÓN Y LA PLANEACIÓN FINANCIERA72/
La gestión financiera comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los

recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones más importante de las
empresas públicas. Se basa en una buena gestión del presupuesto en los términos
presentados en la Unidad 3, y en el mantenimiento de registros financieros. El cuerpo
directivo de una empresa pública encuentra en los informes de la gestión financiera los
elementos claves para evaluar el comportamiento de la empresa y tomar decisiones sobre el
uso y la asignación de los recursos.
Dos funciones importantes cumple el personal responsable de la gestión financiera en una

empresa pública:
• Planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de capital).

• Manejar la gestión de caja y la declaración contable y financiera.
Las reglas de juego en el sector público establecen que las juntas directivas de las empresas
públicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestión financiera y
exigen rendición de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y el estado de los
ingresos, son termómetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la gestión financiera es
una carta de presentación de una empresa. Las entidades del sector financiero, por ejemplo,
tienen en cuenta los informes financieros de las empresas para conceder créditos y, de igual
modo, otras organizaciones evalúan esos estados financieros para tomar decisiones sobre
transacciones de bienes y servicios.
En particular, la Planificación Financiera es una de las actividades más importantes de la

planeación estratégica y de la gestión económico-financiera de la empresa. Su objetivo es
anticiparse en lo posible a lo que puede ocurrir y establecer la viabilidad económica de las
áreas de negocio que desarrolla la empresa o de alguna inversión significativa. En forma
estratégica, la empresa puede establecer los objetivos que considere importantes, establecer
las acciones para lograrlos, identificar las personas responsables de su ejecución y elaborar
un plan de financiación que recoja el estudio de inversiones necesarias, el análisis de costes,
la previsión de ingresos, las necesidades de tesorería, así como la estrategia financiera más
adecuada para la captación de los fondos necesarios en los montos requeridos por las
acciones programadas. Sin una adecuada financiación y un análisis económico serio, los
proyectos de la empresa no podrían realizarse.
72
/ En la página www.iadb.org/pub, del BID, el estudiante podrá consultar documentación pertinente a los
temas que se desarrollan en esta Unidad.
(135)
En otros términos, la planificación financiera es la capacidad de la organización de

pronosticar sus futuras necesidades monetarias, para lo cual las empresas utilizan variadas
herramientas de pronóstico. La determinación de los recursos disponibles no es la única
planificación que requieren las empresas. Entidades tanto públicas como privadas necesitan
determinar cuándo tendrán el dinero para pagar los gastos en que incurren. El pronóstico de
las necesidades de efectivo es una tarea ardua para las organizaciones privadas y públicas.
La capacidad de planificar los ingresos y las necesidades de efectivo proporciona un marco
dentro del cual una organización puede tomar decisiones sobre las necesidades actuales y
futuras de programas y de capital.
Por último, las acciones de control, seguimiento y evaluación de los resultados, son pasos
imprescindibles para una correcta gestión económico-financiera de las empresas, ya que
permiten: la corrección de desviaciones mediante acciones reparadoras; el análisis de la
eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos económicos, el análisis de la solvencia,
liquidez y sostenibilidad económica de la organización, entre otros aspectos.
2. EL CICLO FINANCIERO
2.1 DECISIONES DE INVERSIÓN Y FINANCIACIÓN.
A diferencia del ciclo económico de las empresas, que se expresa en el flujo de ingresos y
gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la
empresa. Para realizar sus actividades, la empresa necesita recursos financieros. Los
recursos que obtiene (financiamiento) los ingresa para destinarlos a la compra de activos
reales (inversión) con los que desarrolla su actividad. Luego, los flujos de cobro que
produce su actividad (rendimiento de la inversión) deben ser superiores a los flujos
obtenidos anteriormente mediante la financiación y que generaron la obligación de restituir
a un costo determinado (costo del capital obtenido). De ésta manera podrá devolver los
recursos ingresados anteriormente y le quedará un excedente. El excedente que la empresa
obtiene lo emplea para retribuir a los accionistas (dividendos) o reinvertir en la misma
empresa (que es el caso más usual de las empresas públicas). Si se reinvierte en la empresa,
ésta crece en su valor nominal y real de mercado: se eleva el valor de la empresa.
La descripción de esa secuencia es lo que constituye el Ciclo Financiero de la empresa,

que debe recorrer con éxito el director financiero o responsable de las finanzas de la
empresa. En muchos casos, la empresa acude a los mercados financieros para obtener
recursos financieros, de tal manera que la dirección financiera ha de tener muy en cuenta la
interacción empresa-mercado. No obstante, en el caso de las empresas públicas, suelen
presentarse situaciones en las que los recursos de capital de las empresas provienen de
recursos del presupuesto de la Nación, los Departamentos, los Distritos o los Municipios.
(136)
2.2 EL CICLO FINANCIERO
El ciclo que en la teoría económica se ha descrito como el que explica la acumulación del
capital, es en esencia el del ciclo financiero. Tiene, como se describió en el punto anterior,
la siguiente secuencia (gráfico 11):
Gráfico 11
Ciclo financiero
DINERO 1 (D1)
Obtención de Recursos
• GASTOS
• INVERSIÓN
• BIENES
• SERVICIOS
DINERO 2 (D2)
Ventas - Cobros
SITUACIÓN MÁS ESTABLE: D2 > (D1 + Costo del Dinero)
El resultado esperado en la gestión financiera apropiada de una empresa es la que en el

gráfico se presenta como la situación más estable, donde D2 debe ser mayor a D1 + el costo
del dinero.
Independiente del tipo de bienes y servicios que se produzcan en las empresas públicas y
del tiempo que se requiera para su producción, el ciclo financiero tiene un periodo de
maduración, que abarca desde el desembolso realizado para los gastos y las inversiones -o
en el caso de las empresas productoras de bienes, para la compra de insumos o materia
prima- hasta la recuperación del dinero a través de la venta y cobro de los bienes y
servicios73/. Este periodo comprende a su vez cuatro subperiodos:
1. Periodo medio de aprovisionamiento: periodo medio de permanencia de los

insumos o materias primas.
73
/ Conviene aquí recordar que no todas las empresas industriales y comerciales del Estado actúan como si
fueran empresas privadas que producen bienes manufacturados, donde el tema de compra de materias primas,
transformación en bienes y venta de productos no tiene confusión. Como se explicó en la Unidad 1, al
diferenciar una empresa pública de una privada, existen en la actualidad, conforme a la modalidad de
participación del Estado en la provisión de bienes y servicios, ciertas empresas industriales y comerciales del
Estado que más que hacer transformaciones de insumos a bienes, promueven a través de su gestión la
participación de otros agentes para que produzcan los bienes y servicios que atienden necesidades de política
pública.
(137)
2. Periodo medio de producción: tiempo que tardan en elaborase los bienes y

servicios.
3. Periodo medio de venta: tiempo en que permanecen en la empresa los bienes que
han de ser vendidos o los servicios que han de ser ofrecidos.
4. Periodo medio de cobro: tiempo que transcurre entre la venta y el cobro.
De otro lado, los activos que la empresa adquiere pueden dividirse en dos grupos:
1. Bienes circulantes: se incorporan al proceso de productivo y se consumen

totalmente.
2. Bienes inmovilizados: activos fijos de múltiple uso y que se consumen en varios
periodos.
Con base en lo anterior, es posible diferenciar dos ciclos financieros más:
• Ciclo Financiero del Ejercicio, de Explotación o de Corto Plazo. Comprende los gastos en
activo circulante que se consumen íntegramente en el periodo (generalmente un año) y el
ciclo se cierra con la venta y cobro del producto. Finalizado el ciclo se generan recursos
que las empresas pueden destinar a un nuevo ciclo financiero del ejercicio (corto plazo; un
año) o al ciclo financiero de inversión (largo plazo):
Recursos generados = Ingresos explotación – Gastos de Explotación
• Ciclo Financiero de Inversión Menos Amortizaciones, o de Largo Plazo. Corresponde a la

compra de bienes inmovilizados y recuperación de los mismos a través de las
amortizaciones.
3. ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA
La situación más estable de una empresa es aquella en la que los recursos permanentes
cubren no sólo las inversiones a largo plazo (Activo No Corriente o Fijo), sino también
parte del activo a corto plazo (Activo Corriente).
Gráfico 12
Estructura económica y financiera de la empresa
ESTRUCTURA ESTRUCTURA
ECONÓMICA FINANCIERA
Activo Circulante Pasivo Circulante
(138)
Fondo de
Maniobra Recursos
(Capital de Trabajo Neto) Permanentes:
Pasivo fijo + fondos
Activo Fijo propios
El fondo de maniobra o Capital Circulante (KC) es:
FM = KC = RP – AF = Ac - Pc
Donde:
FM = Fondo de Maniobra
KC = Capital Circulante o Capital de Trabajo Neto
RP = Recursos Permanentes
AF = Activo Fijo
Ac = Activo Circulante (dinero, mercancías, inversiones de corto plazo,
cuentas por cobrar...)
Pc = Pasivo Circulante (deudas con proveedores comunes de corto plazo,
deudas corrientes, obligaciones de corto plazo…)
Existen Activos Corrientes que –por determinado monto- permanecen constantes a través
del tiempo (efectivo mínimo a mantener, mercancías en stock permanente, cartera de
deudores permanentes…) que en la práctica se convierten en Activo Fijo y deben ser
tomados como tal.
Asimismo, existen Pasivos Corrientes que –por determinado monto- también permanecen
constantes a través del tiempo (cuentas corrientes con proveedores, sobregiros bancarios,
deudas provisionales y sociales…) que en la práctica se convierten en Pasivos No Corriente
o Permanentes y que deben ser considerados como Recursos Permanentes.
Y, a propósito de esa situación de las finanzas de las empresas se dice que “Para alcanzar
el equilibrio financiero, toda inversión debe financiarse con recursos de duración igual o
superior al proyecto de inversión”.
4. REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIÓN
Las empresas públicas tienen la obligación de mantener registros de los recursos

financieros con base en los procedimientos establecidos por las leyes y las normas
(139)
gubernamentales. Por regla general, los funcionarios de una empresa no pueden disponer de
los recursos financieros, a menos que sigan reglas establecidas y obtengan las diversas
aprobaciones que se requieren. La base de la responsabilidad financiera es la capacidad de
dar cuenta del uso de los recursos proporcionados a la empresa.
Los funcionarios públicos tienen la obligación de cuidar las finanzas y dar cuenta de ellas.
De la gestión que ellos realicen al respecto, depende el nivel de confianza que la empresa
pueda inspirar en el contexto externo. La responsabilidad de los funcionarios se verifica a
través de la estructura de las reglas y su operación, por medio de documentos estándar que
necesitan ser completados y aprobados a diversos niveles de la empresa.
En cuanto a la supervisión financiera, ésta se basa en los informes que se ponen a

disposición de los gerentes casi en tiempo real74/ en la actualidad, con el fin de facilitar la
toma de decisiones financieras de manera oportuna: los gerentes necesitan saber si están
cumpliendo, superando o dejando de cumplir sus proyecciones y, con base en los informes
toman decisiones y realizan los ajustes necesarios. Esto significa que el monitoreo de la
información financiera desempeña una función cada vez más importante en el trabajo de
todos los gerentes del sector público.
5. FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES
Seis temas importantes hacen parte de las finanzas operativas e instrumentales de las
empresas públicas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el apalancamiento
financiero, la cartera y los inventarios.
5.1 EL EFECTIVO
El dinero tiene un costo en el tiempo, por tanto es indispensable el planeamiento de su uso.

A estos propósitos puede servir el Programa Anual de Caja, para identificar los superávit o
el déficit de caja. En los eventos en que se generen superávit, éstos se pueden invertir y
obtener cierta rentabilidad. En el caso contrario, cuando hay déficit, se puede acudir con
antelación a créditos de corto plazo o créditos de tesorería, o sea aquellas operaciones de
crédito que se contratan y se deben cancelar durante el mismo ejercicio fiscal.
El análisis del efectivo o de la liquidez de la empresa, puede hacerse mediante el estudio de

los ratios de liquidez:
74
/ La presentación de informes financieros a los gerentes ha cambiado en forma considerable: hace dos
décadas, los gerentes de las empresas del sector público recibían información cada tres meses. En la
actualidad, los sistemas de información permiten obtener informes una vez al mes y en algunas firmas del
sector privado incluso una vez al día o aún con mayor frecuencia.
(140)
• Miden la capacidad de pago que tiene la empresa para hacer frente a sus deudas de corto
plazo. Es decir, el dinero en efectivo de que dispone, para cancelar las deudas.
• Expresan no sólo el manejo de las finanzas totales de la empresa, sino la habilidad
gerencial para convertir en efectivo determinados activos y pasivos corrientes.
• Facilitan examinar la situación financiera de la compañía frente a otras, en este caso los
ratios se limitan al análisis del activo y pasivo corriente.
Son liquidez de ratios los siguientes75/:
• Ratio de liquidez general o razón corriente

• Prueba ácida o acid test
• Ratio prueba defensiva
• Ratio capital de trabajo
5.2 EL FLUJO DE FONDOS
El flujo de fondos se refiere a los flujos monetarios de la tesorería de la empresa. Los

diferentes métodos de valoración de proyectos de inversión se basan en los flujos
monetarios que prometen generar en el futuro. Una inversión supone un flujo de cobros y
pagos y ésta se llevará a cabo cuando los cobros superen a los pagos. El flujo de caja es la
diferencia entre los cobros (C) y los pagos (P) que tienen lugar en un determinado momento
del tiempo:
Q=C-P
En una inversión de n periodos, la empresa debe tener en cuenta la sumatoria de los Q,

desde el periodo 0 al periodo n. En una inversión hay un primer periodo de desembolso
inicial (-A) y no suele existir contrapartida de cobro. Por lo tanto, la inversión se
esquematiza como:
-A/Q1/Q2/Q3/.../Qn
5.3 LAS INVERSIONES
75
/ Sobre definiciones y fórmulas de ratios, el estudiante puede consultar la página Web:
http://www.informasa.net/infornet/templates/html/01/Enlaces/informa_explicacion_de_ratios.htm
(141)
En términos sencillos, la definición de inversión es: renunciar al consumo hoy para

consumir mañana. Una empresa con dinero puede dedicarlo a consumir (obteniendo una
ganancia cierta) o a invertir (obteniendo una ganancia incierta). Una inversión consiste en
sacrificar el consumo hoy a cambio de una esperanza de ganancia. En esa perspectiva, el
tipo de interés no es el precio del dinero, sino la retribución por renunciar a consumir hoy
para consumir mañana. Existen distintos tipos de inversiones que se pueden clasificar en
inversiones productivas e inversiones financieras.
Las inversiones productivas incluyen:
• Adquisición de bienes destinados a la producción.

• Inversión de mantenimiento.
• Inversión de reemplazo.
• Inversión de crecimiento.
• Inversión estratégica.
• Inversión impuesta (normas legales)
Las inversiones financieras consisten, por su lado, en la adquisición de activos financieros.
En general, la toma de decisiones sobre las inversiones que se proponga realizar una
empresa, tiene en cuenta el objetivo principal del análisis de proyectos de inversión:
maximizar el valor del proyecto. Sobre ese objetivo, las empresas tienen en cuenta:
• Todos los flujos de caja de inversión.

• Descuentan los flujos de caja a una tasa de descuento que será el coste de oportunidad
del capital.
• De todos los proyectos excluyentes, la empresa selecciona el que maximice la riqueza.
• El sistema debe permitir a los directivos considerar cada proyecto
independientemente de los demás (principio de aditividad del valor).
5.4 EL APALANCAMIENTO FINANCIERO
El apalancamiento financiero es una propiedad derivada del endeudamiento de una

empresa. Es la relación que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una parte y
los gastos financieros y los resultados en otra. El apalancamiento es positivo cuando un
incremento de la deuda aumente la rentabilidad financiera de la empresa, donde la
rentabilidad financiera es el ratio:
Beneficio neto/Capitales propios.
Los ratios que se utilizan para conocer el nivel de apalancamiento financiero son:
(142)
(Beneficio antes de impuestos/Beneficio antes de intereses e impuestos)

X
(Activo/Capitales propios)
Para que la rentabilidad financiera aumente con el uso de la deuda, el resultado de este ratio
debe ser superior a 1 (véase sobre ratios financieros en el recuadro 11).
5.5 LA CARTERA
Una grave deficiencia de las empresas públicas recae en este aspecto. Son muchas las
entidades que no conocen con certeza a cuánto ascienden sus derechos a cobrar –aspecto
que se ha ido corrigiendo con la depuración de la información contable- y mucho menos,
cuentan con políticas y estrategias de cobro. Las entidades previamente deberían intentar la
persuasión para los cobros como etapa previa a la coerción.
5.6 LA ADMINISTRACIÓN DE INVENTARIOS
Las empresas públicas, al momento de realizar sus adquisiciones de bienes, deberían

evaluar y determinar cuál es la cantidad ideal de cada pedido. Las compras altas reducen los
costos de trámites, se pueden obtener precios más favorables y otras ventajas, pero también
se incurre en costos de almacenamiento, de seguros, de oportunidad, riesgos de
evaporación, sustracción, obsolescencia… Las compras pequeñas, aunque evitan los costos
de almacenamiento, seguro y de oportunidad, incrementan los de trámite, además los
precios de adquisición serán mayores. Para estos trámites, es de práctica utilidad la
existencia de un programa de compras que esté en consonancia con el plan de acción.
(143)
Recuadro 11
¿Qué son los ratios financieros?
• Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa.

• Proporcionan información financiera.
• Matemáticamente, un ratio es una razón, es decir, la relación entre dos números.
• Son un conjunto de índices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y
Pérdidas.
• Los ratios proveen información que permite tomar decisiones acertadas a quienes estén interesados en
la empresa, sean éstos sus dueños, banqueros, asesores, capacitadores, gobierno… Por ejemplo, si se
compara el activo corriente con el pasivo corriente, se sabrá cuál es la capacidad de pago de la empresa
y si es suficiente para responder por las obligaciones contraídas con terceros.
• Sirven para determinar la magnitud y dirección de los cambios sufridos en la empresa durante un
periodo de tiempo.
• Fundamentalmente los ratios están divididos en 4 grandes grupos.
– Índices de liquidez. Evalúan la capacidad de la empresa para atender sus compromisos de corto
plazo.
– Índices de Gestión o actividad. Miden la utilización del activo y comparan la cifra de ventas con el
activo total, el inmovilizado material, el activo circulante o elementos que los integren.
– Índices de Solvencia, endeudamiento o apalancamiento. Ratios que relacionan recursos y
compromisos.
– Índices de Rentabilidad. Miden la capacidad de la empresa para generar riqueza (rentabilidad
económica y financiera).
No obstante las ventajas que proporcionan los ratios, éstos tienen una serie de limitaciones, como son:
• Dificultades para comparar varias empresas, por las diferencias existentes en los métodos contables
de valorización de inventarios, cuentas por cobrar y activo fijo.
• Comparan la utilidad en evaluación con una suma que contiene esa misma utilidad. Por ejemplo, al
calcular el rendimiento sobre el patrimonio dividimos la utilidad del año por el patrimonio del final del
mismo año, que ya contiene la utilidad obtenida ese periodo como utilidad por repartir. Ante esto es
preferible calcular estos indicadores con el patrimonio o los activos del año anterior.
• Siempre están referidos al pasado y no son sino meramente indicativos de lo que podrá suceder.
• Son fáciles de manejar para presentar una mejor situación de la empresa.
• Son estáticos y miden niveles de quiebra de una empresa.
(144)
6. FUENTES DE FINANCIACIÓN
La principal fuente para financiar tanto los gastos de funcionamiento como de inversión de
las empresas públicas es el producto de la venta de sus bienes o servicios. Pero algunas
veces se requiere acelerar el desarrollo, de allí que se acuda a una fuente complementaria
como es el crédito, que en sentido estricto no es ingreso pero tampoco gasto, es el recibo
anticipado de los ingresos, que genera un gasto que son los intereses y comisiones. Entre
las fuentes de financiamiento de las empresas públicas, se mencionan:
• Propias. Los recursos propios son de duración indefinida y no tienen retribución

contractualmente establecida:
- Fuentes externas, se refieren por lo general a la ampliación del Capital Social.

Un gobierno puede, en determinadas circunstancias, descapitalizar una
empresa con superávit y capitalizar otra que requiera ampliar su capital social,
como ocurrió con la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá (EEEB), cuyos
recursos de descapitalización permitieron la creación de una nueva empresa
industrial y comercial de Bogotá dedicada a promover proyectos de vivienda
de interés social.
- Fuentes internas, referidas a los beneficios no distribuidos y amortizaciones
acumuladas.
• Ajenas. Se refieren a las fuentes de duración definida y tienen retribución

contractualmente establecida:
- Préstamos. El préstamo significa que la entrega del dinero es simultánea a la

firma del contrato y se utiliza en forma inmediata para los fines solicitados.
- Créditos. En las operaciones de crédito, lo que se reconoce por el prestamista
es un compromiso de entrega de dinero hasta un límite máximo mediante la
disposición por parte del prestatario en la cuenta corriente abierta al efecto. El
crédito se utiliza para financiar inversiones de largo plazo. En algunos casos es
obligatoria la escritura pública, como en el supuesto de que existan garantías
hipotecarias, o se trate de operaciones complejas o de elevado importe.
- Bonos y obligaciones. Las empresas pueden obtener recursos mediante la
emisión de bonos con cargo a sus recursos de activos y de capital.
En los casos en los que las empresas acudan a fuentes de crédito, se origina una actividad
denominada gestión de la deuda y se refiere a las siguientes consideraciones:
• El Crédito es un mecanismo que posibilita ejecutar proyectos ahora, sobre la base de

recursos que estarán disponibles más adelante.
• Potencia los recursos existentes.
(145)
• Permite aumentar el alcance del plan de inversión.

• Genera mayores recursos futuros como efecto de los proyectos financiados.
• El crédito, en cualquiera de sus modalidades, no es una figura adecuada para financiar
gastos corrientes.
Las empresas que toman créditos deben generar fondos corrientes suficientes que le
permitan:
• Atender el servicio de la deuda.

• Mantener la regularidad en los pagos corrientes que se derivan de su normal
funcionamiento.
• Hacer inversión autónoma
7. GESTIÓN DE RIESGOS
La Administración de Riesgos, es aquella rama de la Administración de empresas que se

encarga de la protección de los recursos y de la capacidad productiva de la organización,
contra los múltiples riesgos a que están expuestos. El análisis de riesgos e incertidumbres
de las empresas es un elemento clave de la gestión financiera. De él depende la
supervivencia y la competitividad de las empresas. Las actividades que desarrolla una
empresa son susceptibles de sufrir eventos que las afectan en forma negativa.
En la actualidad existen métodos que permitan establecer en los diagnósticos la naturaleza

y la magnitud de las amenazas que ponen en riesgo la gestión de las empresas. A partir de
las observaciones de los posibles riesgos, las empresas toman medidas que involucran
desde aspectos instintivos, hasta el uso racional de conocimientos y tecnologías al alcance.
Como resultado de esos ejercicios –análisis, evaluación y control-, las empresas logran
establecer de manera objetiva los niveles de riesgo que la amenazan y pueden tomar las
medidas pertinentes para mitigarlos en los aspectos físicos y financieros: Si el riesgo es
inherente a toda actividad es necesario administrarlo.
Adquirir una visión global de los riesgos a que está expuesta una empresa y dominarlos en
el plano material y en el plano financiero, significa atender los siguientes objetivos:
Mantener la estabilidad operativa y financiera de la empresa en el corto plazo.

Maximizar el valor de la organización.
Garantizar la permanencia y competitividad en el largo plazo.
Minimizar las pérdidas ocasionadas por la materialización de un riesgo.
Entre los riesgos que las empresas públicas enfrentan en la actualidad, se destacan:
Los riesgos financieros:

(146)
- Volatilidad de los precios (tasa de interés, devaluación de la moneda)

- Riesgos del mercado financiero.
- Incumplimiento de terceros.
Los riesgos operacionales:
- Riesgos de suministro
- Interrupción del negocio
- Recurso humano
- Sistemas informáticos
Los riesgos estratégicos:
- Alianzas
- Cambios en la industria
- Clientes/Productos
- Canales/Competidores
- Riesgos Geopolíticos y Regulatorios
- Capital intelectual
- Imagen, marca
Riesgos puros
- Responsabilidad Civil
- Daños a bienes/Propiedad
- Accidentes de trabajo
- Legal/Medio Ambiente
- Desastres naturales
- Terrorismo
Un proceso de gestión de riesgos implica, a través de una estructura organizativa, seguir la

siguiente secuencia, que implica comunicación y consulta permanente y también monitoreo
y revisión:
• Establecer el contexto en el que actúa la empresa.

• Identificar riesgos de acuerdo con la naturaleza de los bienes y servicios que presta.
• Analizar los riesgos de acuerdo con los niveles de amenaza.
• Evaluar los riesgos, con el fin de establecer las medidas de control y mitigación.
• Tratar los riesgos mediante acciones concretas definidas.
La Administración de Riesgos es una función Gerencial, que involucra tareas de

investigación, planeación, ejecución, evaluación y control. Requiere de la estrecha
participación de todos los funcionarios de los diferentes niveles de la empresa. La
Administración de Riesgos no pretende una simple convivencia con los riesgos que acechan
(147)
la organización, sino una actuación racional que minimice el costo de los riesgos a largo
plazo.
Por último conviene mencionar que entre los análisis de riesgo debe tenerse en cuenta el
tema Riesgo País76/. El riesgo país (country risk) hace referencia a la incertidumbre
asociada al rendimiento de la inversión que surge al negociar con las empresas o
instituciones de un Estado determinado. Se trata de las posibles consecuencias negativas
referentes al valor de los activos situados en dicho Estado o a los derechos de los residentes
en el mismo, como consecuencia de alteraciones en las estructuras políticas, económicas y
sociales del país en cuestión.
No existe unanimidad entre los políticos, los directivos de las empresas multinacionales y
los economistas sobre lo qué es el riesgo país, ni sobre cómo medirlo. Tradicionalmente, se
utilizan dos aproximaciones. La primera toma como punto de partida el país (enfoque
macro, o análisis del riesgo país), mientras que la otra lo analiza desde el punto de vista de
la empresa que lo sufre (enfoque micro). Dentro del concepto general de riesgo país se
mencionan varios tipos: el riesgo político, el riesgo económico-financiero y el riesgo país
estricto.
8. VIABILIDAD FINANCIERA
La forma en que un plan financiero informa acerca de la viabilidad económica de los

programas y proyectos de la empresa, es estableciendo qué fondos son necesarios para
desarrollar los hitos que permitan conseguir los objetivos planteados. Se señaló en la
Unidad 3, que el Plan Financiero permite responder mejor a los cambios en el entorno,
gestionar mejor la empresa, “prever” el futuro y tomar decisiones. Tanto en el sector
privado, en el que las ganancias son una medida de solidez financiera, como en los sectores
públicos que dependen de financiamientos o préstamos del gobierno o de los bancos de
desarrollo, la viabilidad financiera es un asunto clave a corto y largo plazo.
El estudio de la viabilidad económica de una empresa va más allá de plantear una serie de
ingresos y gastos. La base de un correcto estudio de viabilidad es conocer los motivos por
los que la empresa espera que se produzcan. El tiempo da o quita la razón, pero la previsión
estará realizada con base a una lógica bien fundada.
El punto de partida es entender que las empresas pueden presentar dos situaciones en
apariencia contradictorias: pueden mostrarse relativamente efectivas y eficientes, pero al
mismo tiempo pueden hallarse al borde del colapso. Esta paradoja remite a la siguiente
idea: para tener un buen desempeño, una empresa debe prestar atención a su capacidad de
generar los recursos que necesita en el corto, medio y largo plazo. Significa no sólo tener la
76
/ Con base en MASCAREÑAS, 2007. http://www.ucm.es/info/jmas/monograf.htm
(148)
capacidad de pagar sus cuentas operativas, sino también tener un cierto exceso de ingresos
con respecto a los gastos (ganancias o superávit).
Existen en los análisis de viabilidad financiera tres aspectos claves para evaluarla:
1. La capacidad de una empresa de generar suficiente dinero para pagar sus cuentas y
ser próspera y fructífera. El interés es el de las necesidades de flujo de fondos a corto y
largo plazo. Los recursos se generan por medio de la capacidad de la organización
para crear, proporcionar y entregar productos, servicios o programas útiles a los
clientes o beneficiarios. Cuando existe una compra directa de servicios, los clientes o
beneficiarios adquieren productos o servicios y pagan por los servicios. Los donantes
y los gobiernos actúan como terceros en la adquisición de productos y servicios que
creen que los beneficiarios necesitan o quieren. Los clientes y los gobiernos donantes
proporcionan los recursos que una empresa necesita para sobrevivir a corto, mediano
y largo plazo.
A corto plazo, una organización necesita dinero en efectivo para pagar sus
obligaciones inmediatas (sueldos, suministros, alquileres). Las organizaciones que no
pueden satisfacer sus obligaciones a corto plazo presentan un riesgo para sus
acreedores, para aquellos a quienes prestan servicios y para las personas que trabajan
en la organización.
Las organizaciones también necesitan generar recursos para las obligaciones a

mediano y largo plazo. En las entidades gubernamentales esto no se considera un
problema debido a que todos los gastos de capital del gobierno se amortizan el año
en que se realiza la compra. Sin embargo, con la rapidez del cambio tecnológico, los
gobiernos necesitarán tener planes financieros claros y métodos de ejecución que
permitan el reemplazo del capital.
2. Las fuentes y los tipos de ingresos sobre los cuales las empresas públicas basan sus
costos. Algunos recursos provienen de sus propias actividades y, en ocasiones, las
empresas se nutren de los recursos del presupuesto gubernamental. El tema aquí es el
de la confiabilidad del flujo de fondos.
3. La capacidad de las empresas públicas de vivir dentro de los límites de sus

asignaciones y de sus fuentes de viabilidad financiera. ¿Es capaz la empresa de actuar
dentro de sus fuentes de ingresos sin crear un déficit? Este aspecto se refiere a la
capacidad real de manejar un proceso presupuestario, así como los resultados del
proceso. La viabilidad financiera depende de buenas prácticas de gestión financiera. Si
una empresa vende a crédito, significa que es posible obtener ganancias en el papel y
aun así quedarse sin dinero en efectivo, por lo menos a corto plazo. La viabilidad
financiera a corto plazo se ve influida en gran medida por la manera en que la
organización maneja adecuadamente el efectivo, las cuentas por cobrar y las cuentas
por pagar.
(149)
En síntesis, una empresa es viable desde el punto de vista financiero si genera suficiente
valor (tanto internamente como de fuentes externas) para mantener a los interesados
directos comprometidos con la existencia continua de la empresa. La evaluación de la
viabilidad financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de
ingresos y gastos correspondientes a varios años, junto con el balance general y los estados
de flujos de fondos. Estos documentos suministran la mayor parte de la información que se
requiere. Al evaluar la viabilidad financiera, también deben solicitarse listas de cuentas por
cobrar y contratos concretos. Ambos proporcionan información sobre la futura diversidad
de las fuentes de fondos y los cronogramas de flujos de fondos.
Por último, el ejercicio de evaluar los programas o proyectos que desarrollan las empresas,
aporta elementos importantes para la evaluación de la viabilidad financiera de las empresas
y también de los impactos sociales prefigurados en la planeación y en los objetivos
misionales de las empresas. Los desarrollos teóricos de la economía y de la administración
han formulados varios métodos para tal fin, entre los que sobresalen el valor presente neto,
la tasa interna de retorno y los análisis costos/beneficio77/, éste último bastante utilizado en
las empresas del sector público, en tanto utilizan en los ejercicios de evaluación los
conceptos de eficiencia económica y de conveniencia por el bienestar. Una empresa puede
ser deficitaria, pero sus acciones pueden generar impactos sociales importantes en el
bienestar de la comunidad. En efecto, el análisis costos/beneficio, permite valorar la
relación entre los recursos empleados y los objetivos perseguidos. Dicho método intenta
evaluar en términos monetarios los beneficios y los costos de un proyecto. Unos y otros se
deben expresar en un valor actual utilizando para ello una tasa de redescuento. Pero no
siempre los costos y beneficios de un programa gubernamental se pueden expresar en
términos monetarios, he ahí una limitante de la técnica.
77
/ El estudiante podrá indagar sobre la bibliografía existente al respecto, que es bastante amplia.
(150)
9. RESUMEN
El ciclo financiero de las empresas o gestión financiera, comprende la planificación, la

ejecución y el monitoreo de los recursos monetarios. Es una función que se basa en una
buena gestión del presupuesto y en el mantenimiento de registros financieros. Tiene dos
funciones importantes: planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de
capital) y manejar la gestión de caja y la declaración contable y financiera.
En el ciclo financiero se destacan seis temas que hacen parte de las finanzas operativas e
instrumentales de las empresas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el
apalancamiento financiero, la cartera y los inventarios. Todos ellos hacen parte de la
planeación financiera de las empresas. De ahí se deduce que la forma en que un plan
financiero informa acerca de la viabilidad económica de los programas y proyectos de la
empresa, es estableciendo qué fondos son necesarios para desarrollar los hitos que permitan
conseguir los objetivos misionales de una empresa.
El ciclo financiero tiene en cuenta también los escenarios de riesgo (financieros,

operacionales, de contexto…) que amenazan a las empresas. Adquirir una visión global de
los riesgos a que está expuesta una empresa y dominarlos en el plano material y en el plano
financiero, significa atender objetivos de estabilidad operativa y financiera de la empresa en
el corto plazo, maximizar el valor de la organización, garantizar la permanencia y
competitividad en el largo plazo y minimizar las pérdidas ocasionadas por la
materialización de un riesgo.
Finalmente, se dice que una empresa es viable en términos financieros si genera suficiente
valor (tanto internamente como de fuentes externas). La evaluación de la viabilidad
financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de ingresos y
gastos correspondientes a varios años, junto con el balance general y los estados de flujos
de fondos.
(151)
Apalancamiento financiero. Es una propiedad derivada del endeudamiento de una

empresa. Es la relación que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una
parte y los gastos financieros y los resultados en otra.
Ciclo financiero. Se refiere a las transacciones de ingresos y gastos.
Flujo de fondos. Se refiere a los flujos monetarios de la tesorería de la empresa.
Gestión financiera. Comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los
recursos monetarios de una empresa.
Ratios financieros. Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa, que
proporcionan información financiera. Matemáticamente, un ratio es una razón, es
decir, la relación entre dos números y también se entiende por un conjunto de
índices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y
Pérdidas.
Riesgos. Es la vulnerabilidad de "bienes jurídicos protegidos" ante un posible o potencial
perjuicio o daño.
Viabilidad financiera. Se refiere a los fondos necesarios para desarrollar los hitos que
permitan conseguir los objetivos de una empresa.
(152)
DE AUTOFORMACIÓN
Lectura de la unidad 5, y de la bibliografía básica.

Elaboración de mapa conceptual.
Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
Elaboración del ensayo: “LAS FINANZAS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES
EN COLOMBIA”.
DE INTERFORMACIÓN
Los estudiantes, en grupos de trabajo, deberán investigar:

Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán hacer una visita a las Entidades
Territoriales de su región, para aplicar una encuesta a los funcionarios municipales,
donde se indague si conocen los principales conceptos que se estudiaron en el
presente módulo, y cómo los han aplicado en el Desarrollo Local.
PRESENCIAL
- Presentación de los mapas conceptuales de la lectura.

- Aclaración de conceptos por parte del tutor
- Presentación de las actividades de autoformación e interformación.
- Conclusiones generales de las Unidades del Módulo
- Presentación de las Evaluaciones.
(153)

AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Cuál es la estructura básica para realizar un análisis del ciclo financiero de las empresas?
2. Defina los conceptos de efectivo, inversiones, apalancamiento, cartera.
3. ¿En qué consisten los riesgos que pueden afectar el desempeño de una empresa pública?
Al finalizar esta Unidad, el lector debe ser capaz de comprender los conceptos sobre la Gestión Financiera de
las Empresas Públicas, el Ciclo Financiero y los conceptos de riesgos e incertidumbres.
INFORME DE LAS SESIONES DE APRENDIZAJE

DEBE CONTENER: AUTOEVALUACIÓN DEL EQUIPO
EVALUACIÓN. CONTIENE EL
1. IDENTIFICACIÓN: NOMBRE DEL EQUIPO, RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE
SESIÓN Y NÚMERO DEL INFORME. LA EVALUACIÓN DE LA SESIÓN DE
2. LUGAR, FECHA, HORA Y OBJETO DE LA TRABAJO EN EQUIPO
REUNIÓN IDENTIFICACIÓN DE LA PRÓXIMA
3. INTRODUCCIÓN SESIÓN: LUGAR, FECHA, HORA Y
4. LISTA DE ASISTENCIA DE LOS MIEMBROS NOMBRES DE LA MESA DIRECTIVA
DEL EQUIPO DESIGNADA PARA LA SIGUIENTE
5. ANOTACIÓN DE LOS ROLES DE SESIÓN.
MODERADOR, RELATOR Y OBSERVADOR OBSERVACIONES. RELACIONAR
Y LA CALIFICACIÓN INDIVIDUAL DE LA OBSERVACIONES FINALES EN LAS
BITÁCORA POR TEMÁTICA QUE SE SEÑALE SI SE AGOTÓ O NO LA
6. AGENDA : TEMAS QUE SE VAN A TRATAR AGENDA E INDICAR LA HORA EN QUE
EN LA SESIÓN INDICANDO EL TIEMPO SE LEVANTÓ LA SESION
DEDICADO A CADA UNO FIRMA DE LA PERSONA QUE HACE LA
7. TEXTO DE LA TEMÁTICA, QUE INCLUYE : RELATORIA
INQUIETUDES Y PREGUNTAS QUE SE
DISCUTAN EN EL EQUIPO, ANEXOS:
SEÑALANDO EL NOMBRE DEL AUTOR a. PREGUNTAS Y SUGERENCIAS PARA
COMENTARIOS O CONCLUSIONES DEL CADA TEMÁTICA.
EQUIPO FRENTE A CADA INQUIETUD O b. EVALUACIÓN DE LA MARCHA DEL
A CADA PREGUNTA EQUIPO. LA REALIZA EL
PREGUNTAS O CONSULTAS PARA EL MODERADOR INDICANDO SU PAPEL.
TUTOR. c. INSTRUMENTO Y ANÁLISIS DEL
TÍTULO DEL ENSAYO QUE SE EVALUE OBSERVADOR.
Y ELNOMBRE DEL AUTOR d. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE
COEVALUACIÓN DADA Y RESUMEN LOS PARTICIPANTES EN CADA
DE LAS OBSERVACIONES QUE SE UNIDAD.
HICIERON AL TRABAJO
(154)
COEVALUACIÓN AUTOEVALUACIÓN GENERAL DE LA

TEMÁTICA
El estudiante deberá consultar dos (2) de los siguientes 1) ¿Qué es el Sistema Presupuestal?
textos que se señalan a continuación, sobre temas que se 2) ¿Cuáles son los enfoques del
han tratado en la Unidad: Presupuesto?
3) ¿Cuáles son los instrumentos claves
RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la del sistema presupuestario?
Administración, Ecoe Ediciones, Bogotá D.C. 4) ¿Cómo se estructura el sistema
financiero en Colombia?
RICHARD Cristian, 2006. “Servicios Públicos”. 5) ¿Cuáles son los organismos de control
http://www.monografias.com/trabajos31/servicios del sistema financiero y qué papel
-publicos/servicios-publicos.shtml#serv desempeñan?
6) ¿Qué es el Plan Financiero?
SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de 7) ¿Qué es el POAI?
Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá. 8) ¿Qué es el PAC y cuáles son sus
procedimientos?
MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. 9) ¿En qué consiste el ciclo económico
Elementos para su Estudio y Aplicación. de las empresas públicas?
Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 10) ¿En qué consiste el ciclo financiero de
las empresas públicas?
DÍAZ DE CASTRO Luis y PÉREZ M. Iñigo, 2000. 11) ¿Cuáles son los distintos tipos de
Ingeniería Financiera. Editorial McGraw-Hill riesgo que pueden amenazar la
2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas estabilidad de una empresa?
Corporativas. Grupo Guía S. A., 2003.
http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf
EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, 2004. La

Gestión de Riesgos en las Empresas Públicas de
Medellín. Presentación para la Superintendencia
de Servicios Sanitarios de Chile, Octubre 28 de
2004. Ing. Hugo Javier Arango Acevedo. Jefe
Unidad Riesgos y Seguros EPM.
http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/SISS/arango.p
df
COEVALUACIÓN
Cada estudiante deberá presentar en la sesión presencial un Trabajo Escrito sobre Los
Distintos tipos de riesgo que amenazan la estabilidad financiera de una Empresa
Pública en Colombia, para ser evaluado por otro estudiante.
Al finalizar la sesión el lector debe ser capaz de DEFINIR, EXPLICAR Y RELACIONAR

los temas explicados sobre EL CICLO ECONÓMICO Y LA GESTIÓN FINANCIERA
DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS.
(155)
EVALUACIÓN DEL MÓDULO

Fortalezas
Debilidades
(156)
EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MÓDULO

NOMBRE DE LAS UNIDADES OBJETIVOS PERTINENCIA CON EL
PLAN DE ESTUDIOS DEL
PROGRAMA A.P.T.
UNIDAD 1
UNIDAD 2
UNIDAD 3
UNIDAD 4
UNIDAD 5
OBSERVACIONES
EVALUAR LOS OBJETIVOS DE LOS CAPÍTULOS DEL MÓDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA
CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA
EVALUACIÓN DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA
COORDINACIÓN DEL NÚCLEO TEMÁTICO.
(157)
EVALUACIÓN DEL CONTENIDO DIDÁCTICO DEL MÓDULO

PROCEDE EXPLIQUE
1. DE LO GLOBAL A LO CONCRETO
2. DE LO CONCRETO A LO ABSTRACTO
3. DE LO EPISÓDICO A LO SISTEMÁTICO
4. DE LO CONOCIDO A LO DESCONOCIDO
5. MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO
CÍCLICO (CONOCIDO / DESCONOCIDO /
CONCRETO / ABSTRACTO / GLOBAL /
ANALÍTICO / SISTEMÁTICO)
EVALUAR EL MÓDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS
DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN DEBE
SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACIÓN DEL
NÚCLEO TEMÁTICO.
(158)
13. BIBLIOGRAFÍA GENERAL
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http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pd
f
(162)
OSCAR ARCOS PALMA

ECONOMISTA
Candidato a Doctor en Ciencias Económicas
Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Colombia

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(1)

OSCAR ARCOS PALMA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

OSCAR ARCOS PALMA

Bogotá D.C., Diciembre de 2009

UNIDAD TEMÁTICA 1. CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................... 15

UNIDAD TEMÁTICA 3. CONTEXTUALIZACIÓN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA

UNIDAD TEMÁTICA 4. CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................... 94

UNIDAD TEMÁTICA 5. GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS...........................................................................127

DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y

El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Financiera,

NÚCLEO: ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y GESTIÓN

El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas pretende que el estudiante

EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

MÓDULO DE GESTIÓN FINANCIERA DE EMPRESAS PÚBLICAS (4 créditos)

El módulo Gestión Financiera de las Empresas Públicas, se orienta a suministrar

En Colombia, a partir de las transformaciones normativas propiciadas durante la última

Las empresas públicas en el país se ubican en los sectores: hidrocarburos, eléctrico,

El estudiante encontrará en este Módulo el desarrollo de temas referidos a la dimensión

La Unidad 1, presenta el tema de caracterización de las empresas públicas. La Unidad 2,

Permitir al estudiante conocer las características de las empresas públicas y los

Proporcionar elementos de análisis que permitan al estudiante comprender los

Comprender la naturaleza de las empresas públicas.

Ilustrar con el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios.

Comprender y distinguir los conceptos de ciclo económico de las empresas y la

“A diferencia de la gerencia financiera privada, cuya preocupación principal es la

Las condiciones macroeconómicas del país constituyen el referente inmediato de

La gestión financiera comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los

GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

EMPRESA PÚBLICA, PRIVATIZACIÓN, REGULACIÓN Y COMPETENCIA

[Introducción, tomada de: COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización,

otro una determinada tarea, en un contexto en el cual sus intereses no coinciden

Exponer la definición de bienes, servicios públicos y empresas públicas.

• “La gestión financiera, tendrá sus particularidades si se desarrolla en un ministerio o en

• Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades públicas en un

Características Empresas públicas / Privadas

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

PENSAMIENTO ESTRATÉGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM6/

1. BIENES PÚBLICOS, SERVICIOS PÚBLICOS Y EMPRESAS PÚBLICAS

1.1. BIENES PÚBLICOS

CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS

LA CANTIDAD QUE CONSUME UN INDIVIDUO NO REDUCE LA

Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor.

Stiglitz11/, plantea el siguiente interrogante al respecto de la defensa nacional como bien

Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor.

1.2. SERVICIOS PÚBLICOS

Otros servicios públicos tienen la particularidad de generar dinámicas económicas y

• Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la

Las normas establecen además que17/:

En la literatura sobre los servicios públicos se encuentran distintas formas de

1. Esenciales y no esenciales. Los esenciales son aquellos que de no prestarse pondrían en

prestación de los esporádicos, es de carácter eventual o circunstancial, para satisfacer

1.3. EMPRESAS PÚBLICAS

• En economía, Pareto20/ señalaba que las empresas públicas eran instrumentos de

Tales elementos dan sustento a diversas definiciones de empresa pública21/. No obstante,

Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades

• Estatuto orgánico del presupuesto (Decreto 111 de enero 15 de 1996).

nombramiento y la aceptación de un empleo tiene las características de contrato de