UNIVERSIDAD DE ARTE Y CIENCIAS SOCIALES

ESCUELA LATINOAMERICANA DE POSTGRADOS (ELAP)

MAGISTER EN POLITICAS SOCIALES Y GESTIÓN LOCAL

“TENSION ENTRE POLITICAS PUBLICAS Y

REINSERCIÓN SOCIAL DE PERSONAS
CONDENADAS EN EL SISTEMA PENAL
CHILENO”

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN POLÍTICAS

SOCIALES Y GESTIÓN LOCAL

AUTORES

Ricardo Hidalgo Apablaza

Joel Valenzuela Valdivia

PROFESOR GUIA
Jorge Rojas

Santiago, enero del 2015

A Bárbara y Cata por el amor incondicional. A mis queridos padres
Y un recuerdo agradecido a Diego y Teresa, por el apoyo incondicional
por iniciar todo esto de toda una vida
.

Ricardo Hidalgo Apablaza Joel Valenzuela Valdivia

1
 INDICE

INTRODUCCIÓN 4

I.- EL PROBLEMA DE INVESTIGACION 6

Pregunta de investigación 7
Preguntas específicas 7
Objetivos de investigación 7
Objetivos específicos 7

II. METODOLOGÍA 9
Análisis de Contenido 9

Desarrollo de la Técnica del Análisis de Contenido 9

III. MARCO REFERENCIAL 13

II.I. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 13

1. La decisión en las políticas públicas 15
2. Problemas públicos constituyen políticas publicas 17
3. Políticas públicas en un contexto de globalización y neoliberalismo 19

II.II REINSERCIÓN SOCIAL DE PERSONAS QUE CUMPLEN 22

RECLUSION EN CARCELES PRODUCTO DE UN DICTAMEN
JUDICIAL

1. Rehabilitación, reintegración y reinserción social 22

2. Rehabilitación 22
3. Reintegración 23
4. Reinserción social: definición práctica 24
5. Relación entre rehabilitación, reintegración y reinserción 25
6. La reinserción social como objetivo de políticas públicas 26
7. Reinserción Social: Mirada en Chile 27

II.III. RECLUSION 29
1. La cárcel: una perspectiva histórica 29
2. La cárcel en la discusión sociológico filosófica 30
3. Ser preso en Chile 31

2
IV. ANALISIS 34
IV.I. “POLITICA PUBLICA DE REINSERCIÓN SOCIAL, ACCIONES Y 34
NORMATIVAS, EL SUJETO DE LA REINSERCIÓN SOCIAL”
IV.II. Análisis de las políticas de seguridad pública por periodos de gestión 41
1. La politica nacional de seguridad ciudadana de 2004 42
2. La estrategia nacional de seguridad pública de 2006 45
3. El plan de seguridad pública chile seguro 2010 – 2014 48
4. El plan seguridad para todos 2014 – 2018 51

IV.II. LAS ACCIONES DE REINSERCIÓN SOCIAL: ACTORES, 54

ENFOQUES, PROGRAMAS Y RESULTADOS
1. El programa de reinserción social de la Subsecretaria de Prevención del Delito 54
del Ministerio del Interior
2. Los programas de reinserción social de Gendarmería de Chile 58
3. Sobre el enfoque del Modelo de Riesgo, Necesidad y Disposición a responder 62
4. Actividad laboral y educacional intrapenitenciaria: la apuesta clásica de 64
reinserción social
5. Normativa penitenciaria asociada a la reinserción social 70

V. CONCLUSIONES: INTENTO DE RESPUESTA A LAS PREGUNTAS 76

INICIALES
1. Sobre la relación entre las diferentes políticas y estrategias nacionales de 76
seguridad pública con la reinserción social de personas condenadas
2. Sobre los principales referentes normativos y jurídicos que se relacionan con 78
la reinserción social de personas condenadas
3. Sobre las principales acciones para la reinserción social en el sistema penal 80
chileno
4. Sobre el contenido del concepto reinserción social 81

VI. REFLEXIONES FINALES: APORTES PARA UNA POLÍTICA 84

PUBLICA PARA LA REINSERCIÓN SOCIAL

VII. BIBLIOGRAFIA 88

3
 INTRODUCCION

Las políticas públicas son un gran desafío para el Estado, en cuanto a su diseño, ejecución y
evaluación, sobretodo en el contexto histórico de una población “empoderada” que tiene
menos tolerancia a la espera y quiere resultados positivos a corto plazo; situación que en
alguna medida se puede observar en la actualidad en Chile.

Desde el punto de vista de la evaluación, podemos discernir si las políticas públicas están
cumpliendo con los objetivos previstos y generan los cambios que la sociedad espera. En
este sentido también la sociedad se vincula con ellas, en la medida que tiene una
expectativa de impacto que incida en su calidad de vida. Pero desde un punto de vista del
desarrollo que tiene la generación de una política pública, el primer interés de la sociedad
es que la carencia o dificultad que ha detectado, y respecto de la cual exige solución, se
transforme primero en un “asunto público”, es decir, en un asunto que concite la atención
de los actores políticos y sociales con poder de decisión. Una vez que estos lo consideran
así, la carencia o dificultad adquiere ese carácter y pasa a ser parte de uno de los puntos de
la denominada “agenda pública” y, por lo tanto, se puede esperar el surgimiento de
programas y planes que aborden el tema en concordancia con su dimensión y
especificidades.

Una de las preocupaciones más antiguas del Estado, en prácticamente todas las culturas, se
vincula con el tratamiento que se debe dar a las personas que infringen las normas y
cometen delitos. Instituciones de esta preocupación son los tribunales, el derecho, la cárcel,
guardias carcelarios y mucho más recientemente programas, planes y políticas de
“reinserción social” para personas recluidas como consecuencia de un dictamen de los
tribunales de justicia. Si bien la cárcel como institución de paso se confunde con los albores
de las civilizaciones antiguas, ya entendida como lugar donde se deben cumplir dictámenes
penales es mucho más reciente y se observa a partir de los tiempos modernos. En el caso
de Chile, el uso de la cárcel se observa desde la propia época de la Conquista. Sin embargo,
las iniciativas de reinserción social de personas que se encuentran o han pasado por la
cárcel son mucho más recientes y se pueden encontrar algunas pequeñas expresiones a
partir de la década del cuarenta del siglo pasado con la fundación del Patronato Nacional de
Reos en 1943.

El concepto de “reinserción social”, por lo tanto, es de uso moderno y si lo vinculamos con

el concepto de “política pública”, podemos hablar de una “política de reinserción social”. Si
a partir de esta, hacemos un recorrido deductivo de sus implicancias elementales, podemos
preguntarnos en primer lugar si realmente existe en Chile una política pública de
reinserción social; y, por lo tanto, que cumpla con los estándares e indicadores de
evaluación que se usan actualmente para analizar toda política pública. En segundo término
podemos tratar de identificar la relación entre la política particular evaluada y el sistema
social donde se inserta (Fisher y Weiss, 1998.) Un tercer nivel denominado Técnico

4
Analítico” se hace preguntas referidas a la efectividad de la política pública; es decir,
inquiere acerca de cuáles son los resultados de las acciones instrumentadas en un programa
gubernamental, y si se alcanzan los objetivos que se buscaban con la política Para tal
cometido considera indicadores básicos como unidad de objetivos, cobertura, eficacia e
impacto.

Las preguntas que nuestra investigación se hace se concentran en el primer y tercer nivel.
Es fundamental cuando se habla de reinserción social señalar que existe una persistente
ambigüedad respecto de lo que ese término significa y de las implicancias prácticas que
significa reinsertar socialmente a las personas que han sido encarceladas. Esta ambigüedad
no solo se percibe en el hecho de que se usa reinserción social con distintos significados,
sino que también, y más primariamente aún, que se usan otros términos queriendo
significar reinserción o un concepto más o menos cercano; en tal sentido se usan también
los términos “rehabilitación” y “reintegración”. Esta ambigüedad tiene implicancias a la
hora de evaluar los efectos de la política de reinserción social.

¿Cuáles son los flancos y aciertos de la llamada política de reinserción social en Chile?.
Esta investigación toca tópicos fundamentales del nivel técnico analítico buscando
confrontar los indicadores de desempeño con las demandas que el tema exige para ser
cubierto en cantidad y calidad.

Si queremos hacer un aporte a la evaluación de la reinserción social en Chile,

inevitablemente se debe mencionar y analizar lo que ha ocurrido en las dos últimas décadas
con las más importantes iniciativas existentes hasta el momento sobre el tema. Por tal razón
nuestra investigación se centra en la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (2004), la
Estrategia Nacional de Seguridad Pública (2006), el Plan de Seguridad Pública Chile
Seguro 2010 – 2014 y el actual Plan de Seguridad para Todos 2014 – 2018.

Debido a las limitaciones conceptuales señaladas en un principio y la presencia de una

política de reinserción social aún nueva, que ha tenido una expresión más potente solo en
las últimas dos décadas, las pretensiones de nuestra investigación no son dar respuestas
concluyentes, sino que dar orientaciones, reflexiones y esbozos de respuestas que sean un
aporte a la construcción de una política que aborde de manera seria e integral la reinserción
social de las personas condenadas en Chile.

5
I. EL PROBLEMA DE INVESTIGACION

En el discurso público se produce una interacción de conceptos en los cuales se mezclan (e

incluso incorrectamente homologan) cuestiones tales como delincuencia, seguridad pública,
rehabilitación, reinserción social, entre otros, siendo una constante el responsabilizar al
Estado el cumplimiento de la función de proveer seguridad y garantizarla, tanto a través de
un sistema normativo como por la existencia y funcionamiento de instituciones encargadas
de velar por el cumplimiento de leyes y sancionar su infracción, en una suerte de
especificidad del contrato social.

En esa línea, el Estado ejerce la acción punitiva a través de las instituciones formales de
control social, dentro de las cuales está el Sistema Penitenciario, el que tiene una labor de
custodia del cumplimiento de penas, pero al cual también se le asigna una labor de
desarrollar acciones orientadas a la reinserción social de las personas que están bajo su
vigilancia. Esto es un tema relevante, pues si bien lo primero – la custodia – está definido y
tiene indicadores claros de cumplimiento, el segundo componente de esta misión, la
reinserción social, entra en una nebulosa en la que en principio adjudicar a un único actor la
responsabilidad es un acto de ingenuidad, pues claramente es un problema que adquiere la
mayor dimensión social, toda vez que se espera aportar a la protección de la sociedad y la
mitigación del riesgo.

Sin perjuicio de lo precedentemente señalado, volviendo a la responsabilidad asignada al

Estado (y por tanto de sus instituciones), se podría esperar que independiente del alcance de
sus asignaciones, estás debieran responder a un proyecto sociopolítico, a un ideario superior
que plantea sintonía con los objetivos societales mayores de la sociedad. En lo concreto,
estas acciones debieran responder a una política pública cuyo proceso de concreción
implique coherencia, estabilidad, adaptabilidad y proyección en el tiempo, entre otras
virtudes que se le pide a ésta.

En ese sentido, se aprecia la necesidad de poder conocer la conexión entre el discurso de la

política y las acciones que se realizan, estableciendo el tipo de vínculo y fundamentalmente
la coherencia con los objetivos trazados. Pero la primer dificultad estriba en poder
establecer cuáles son los puntos de referencia para una y otro, o dicho de manera más
simple cuál(es) es (son) la(s) política(s) pública(s) desde la cual situarse para medir las
acciones de acciones que realiza el Estado para la reinserción social de las personas
condenadas. Esta discusión implica la revisión de cuestiones claves como la Estrategia
Nacional de Seguridad Pública, modificaciones legales de los últimos años para el
cumplimiento de penas – como por ejemplo Ley 20.603 que modifica la estructura de
cumplimiento de penas alternativas –, la implementación de modelos de tratamiento y
llegando a contingencias como la discusión acerca de un nuevo Servicio de Reinserción
Social. Este revisión de discurso político y programas de acción permitiría aportar a
conocer el eje desde el cual se sitúa esta relación, otorgando elementos para la discusión de

6
una propuesta de estructura política institucional que asuma la responsabilidad de liderar las
acciones para enfrentar este problema social.

1. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN:

¿Cuál es el eje articulador entre política pública y reinserción social de personas

condenadas en el sistema penal chileno en los últimos 5 años?

2. PREGUNTAS ESPECÍFICAS:

1. ¿Cómo se relacionan las diferentes políticas y estrategias nacionales de Seguridad

Pública en la reinserción social de personas condenadas?

2. ¿Cuáles son los principales referentes normativos y jurídicos que se relacionan con
la reinserción social de personas condenadas?

3. ¿Cuáles son las principales acciones para la reinserción social en el Sistema Penal
Chileno?

4. ¿Cuál es el contenido del concepto Reinserción Social de personas condenadas

desde el Estado de Chile?

3. OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN:

Objetivo General: Identificar el eje articulador entre política pública y reinserción social de
personas condenadas en el sistema penal chileno en los últimos 5 años

4. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

1. Caracterizar la relación entre políticas y estrategias del Estado en materia de

Seguridad Pública y acciones desarrolladas para el logro de sus objetivos.
2. Identificar las principales normativas y leyes desarrolladas en el último lustro
destinadas a la reinserción social señalando las características de su implementación
3. Caracterizar los principales programas y acciones desarrolladas dentro del sistema
penitenciario chileno para la reinserción social de personas condenadas

7
4. Construir el concepto de Reinserción Social de personas condenas en Chile desde la
relación entre la política y las acciones desarrolladas

8
 II. METODOLOGIA

ANÁLISIS DE CONTENIDO

Analizar es descomponer un todo en sus partes componentes con la intención de

comprenderlo. Una forma de analizar la estructura de un documento es mediante el análisis
de contenido. Comúnmente, analizamos el contenido de la información poniéndole
"etiquetas", calificativos que ordenan las unidades en grupos homogéneos. En el ámbito de
la investigación social, el análisis de contenido se define como una técnica que…”consiste
básicamente en el aislamiento y recuento de unidades e indicadores de los fenómenos en
que estamos interesados" (Forcese, 1973, citado por Sierra Bravo, 1985).

El precursor de esta técnica de análisis de contenido, Bernard Berelson señala…"el análisis

de contenido es una técnica para estudiar y analizar la comunicación de una manera
objetiva, sistemática y cuantitativa" ((Berelson, 1971; citado por Hernández, Fernández y
Baptista, 2003). Por su lado, Sierra Bravo explica, que el análisis es: objetivo, porque
los procedimientos pueden ser reproducidos por otros investigadores, siendo susceptibles
de verificación. (Sierra Bravo, 1985)

Según este último autor, el objeto de la técnica de análisis de contenido, es el contenido

manifiesto de la comunicación, en el texto de que se trate; sin embargo, el análisis no
pretende quedarse con el contenido manifiesto, sino inferir de él consecuencias relevantes
de naturaleza psicológica, sociológica, política, histórica, etc. (Sierra Bravo, 1985)

Cuando se requiere buscar mayores detalles relativos al contenido y aplicar variables e

indicadores que pongan en evidencia un contenido latente, estamos ante una labor
propiamente interpretativa y que cobra mayor importancia para nuestro trabajo puesto que
hablamos de un estudio cualitativo.

Desarrollo de la Técnica del Análisis de Contenido

Universo

El concepto de universo, es el mismo de población dentro del enfoque cuantitativo; son el

conjunto de todos los datos que concuerdan con determinadas especificaciones (Hernández,
Fernández y Baptista, 2003). El universo corresponde a los documentos visuales, sonoros o
escritos que serán observados y analizados.

En nuestra investigación, el universo está constituido por: Documentos de instituciones

públicas del Estado de Chile o de Organismos No Gubernamentales dedicados
preferentemente a la Reinserción Social de Personas condenadas a reclusión por sentencia
de los tribunales de justicia.

9
El muestreo

La selección de una muestra para efectuar el análisis de contenido, es indispensable en la

práctica por la multiplicidad frecuente de unidades documentales a observar. "La
particularidad que presenta el muestreo en este caso es que aquí no se refiere a personas,
sino a fuentes documentales”. (Sierra Bravo, 1985, p. 289).

Considerando que las instituciones que se especializan en Reinserción Social en Chile son
pocas, y que la producción documental de ellas tampoco es de gran envergadura, se ha
optado por una muestra cuyo objeto lo constituyen los “documentos” emanados de ellas, es
decir, estudios, investigaciones, informes, revistas, reglamentos, normas, proyectos y leyes
vinculadas al tema. Las instituciones vinculadas a esta muestra son:

Ministerio de Justicia
Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior
Gendarmería de Chile
Patronato Nacional de Reos
Servicio Nacional de Menores (SENAME)
Centros de Estudios públicos y privados

La muestra elegida es de carácter no probabilístico, y se ha usado como criterios de

selección:

Fecha: Documentos de los últimos 20 años, es decir, del año 1995 en adelante.
Tema: Que tengan como tema central la Reinserción Social de reclusos
Disponibilidad: Que se encuentren disponibles en bibliotecas públicas, centros de estudios,
ONGs, centros de documentación, páginas web de las instituciones señaladas y
documentación particular de los investigadores.
Relevancia: Que por su importancia en el tema (cantidad de citas) sea relevante
considerarlo en el estudio.
Novedad: Que contengan información inédita o que aporte para un enfoque nuevo del
problema de investigación.

Las unidades de análisis

Grinnell señala que estas modalidades especiales y particularizadas de las unidades

de observación son unidades de significado; son bloques de construcción en un esquema de
categorías (Grinnell, 1997, citado por Hernández, Fernández y Baptista, 2003)
Dicho autor caracteriza las unidades de análisis en tres modalidades: las unidades de
contexto, las de registro y las reglas de enumeración.

10
La unidad de registro

Son las "partes analizables" en que se divide la unidad de muestreo (no necesariamente
delimitables mediante identificadores físicos).

Para nuestra investigación la unidad de registro la constituyen los capítulos y secciones en

los que se aborde concretamente el tema de reinserción social. En el caso de los
documentos que se refieran en su totalidad al tema de objeto de estudio, se convertirán
necesariamente en unidad de registro no sectorializada.

Categorización

En la investigación social, se llaman categorías a cada uno de los elementos o dimensiones

que comprende una variable cualitativa, (Sierra Bravo, 1985). Las categorías representan
unos elementos más concretos, definidos y singulares que las variables empíricas o
indicadores. De acuerdo con esta noción, en el análisis de contenido se llaman categorías a
cada uno de los elementos o dimensiones últimas y más simples de las variables que son
parte de la investigación o aparecen durante el proceso de análisis.

El carácter exploratorio de esta investigación, y la situación señalada en el Marco

Referencial de una cierta ambigüedad en relación al término Reinserción Social, hace que
uno de los propósitos de la etapa de análisis sea develar cuáles son las dimensiones en las
que se despliega ese concepto en los documentos emanados de las diversas reparticiones
públicas que son parte de la muestra.

Unidades de Contexto

Son unidades más amplias que las unidades de muestreo, contienen la información
contextual del medio editor. Es información valiosa que permite caracterizar al medio
editor de los textos a analizar y que pueden influir en la interpretación o valoración de las
unidades de muestreo o de registro.

Existen Unidades de contexto fundamentales para esta investigación:

- Posición ideológica del gobierno en torno al tema de reinserción social y seguridad

pública
- Posición ideológica de las autoridades de las reparticiones públicas editoras de los
documentos en torno al tema de reinserción social y seguridad pública
- Estadísticas y hechos relevantes asociados a victimización y percepción de
seguridad ciudadana

11
Interpretación o teorización

La búsqueda de relaciones y categorías en el análisis de contenido, implica atribuir

significados a dicha información, para integrarlos en un todo lógico (síntesis), de modo que
esta fase converge a la discusión (Hurtado de Barrera, 2000).

El producto de la investigación es el conocimiento, la teoría, el saber objetivo de los

fenómenos, por ello, el análisis de los datos, no constituyen las explicaciones en sí mismas.
El producto del análisis necesariamente se relaciona con el contexto, los sujetos, los
conocimientos previos y la actuación de los implicados. Esta es la óptica y el desafío que
henos asumido en esta investigación.

12
III. MARCO REFERENCIAL

III.I LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Podemos establecer preliminarmente que la identificación de un problema, al que los

actores de poder dan la categoría de “problema público”, es la motivación para una
intervención de política pública. Es decir, la finalidad de toda política pública es resolver –
o al menos aminorar – el problema público que aborda. Se establece así una relación
indisoluble entre problema público y política pública.

Dicho esto, podemos, entonces, tratar de definir e identificar las aproximaciones

conceptuales, las argumentaciones que se dan en el debate de política pública y como este
debate se resuelve.

Veamos algunas definiciones al respecto.

El economista William Jenkins (1978), centra su atención en la decisión misma que hace
surgir una política pública. Para él, una política pública hace referencia a un conjunto de
decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la
selección de metas y medios para alcanzarlas en una situación específica, y donde aquellas
decisiones están dentro del ámbito de autoridad de esos actores. En otras palabras,
raramente un gobierno aborda un problema con una sola decisión. La mayoría de las
políticas públicas involucran una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden ser
inadvertidas antes que deliberadas, pero, acumulativamente, todas estas decisiones
constituyen una política pública.

Otros autores centran su atención en la dimensión del poder. En esta línea Meny y
Thoenig (1992) enfatizan el rol de la autoridad pública, señalando que una política pública
es el resultado de la acción de alguien investido de poder público.

De modo similar, Lahera (2002) señala que en el concepto habitual de política pública se
corresponde al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad
de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. También
señala que, de modo más amplio, puede definirse a las políticas públicas como cursos de
acción y flujos de información en relación a un objetivo público – desarrollados por el
sector público, la comunidad y el sector privado –, lo que incluye orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, y definiciones o modificaciones institucionales.
Lahera hace énfasis en los siguientes aspectos de una política pública:

- Una acción (orientada hacia);

- Un objetivo público;
- (que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer);

13
 - (las cuales son) desarrolladas por un colectivo;
- Que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones)
institucionales para aplicarla.

Por su lado el profesor de administración y políticas públicas de Georgetown Thomas

Birkland argumenta que no hay consenso entre los expertos respecto de una definición, por
lo que más importante que definirla es identificar los atributos que constituyen la noción de
política pública Birkland (2005). Estos son:

- La política pública está hecha en el nombre del público;

- es generalmente hecha o iniciada por el gobierno;
- puede ser implementada por actores públicos y/o privados;
- es lo que el gobierno intenta hacer o;
- es lo que el gobierno elige no hacer.

Birkland agrega que una política es pública porque afecta a una mayor variedad de personas
e intereses que lo que hace una acción privada. Esto hace, a su vez, que toda decisión de
política pública sea controversial, frustrante para aquellos cuyos intereses son perjudicados
por ésta, pero, al mismo tiempo, la hace muy importante.

Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una política pública. Un grupo de
definiciones pone el acento en la finalidad de la decisión, respecto de si ésta se orienta a
alterar o no estado de cosas vigentes. Por ejemplo, Kraft y Furlong (2004) señalan que una
política pública es un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a
problemas sociales. Según estos autores las políticas públicas reflejan no solo los valores
más importantes en la sociedad, sino que también muestran el conflicto entre los valores y
cuáles de esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisión. David
Easton captura esta idea al señalar que la política es “la distribución autoritativa de valores
de la sociedad”.

En una perspectiva similar, el experto en la teoría del conflicto Thomas Dye, señala que
una política pública se encuentra en todo aquello que el Estado elige hacer o no hacer. Los
Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar conflictos con otras
sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simbólicas y servicios materiales
a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la
forma de impuestos. Así, las políticas públicas pueden regular la conducta, organizar
burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez. (Dye, 2002)

En la misma perspectiva se ubican Howlett y Ramesh (2003) al definir las políticas

públicas como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar orientadas a
mantener o alterar el statu quo.

14
¿Son estas definiciones contradictorias? No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en
las políticas públicas. Así, resumiendo, diríamos que los elementos centrales que definen a
la política pública son:

a) el actor privilegiado en ellas es el Estado;

b) involucran una decisión fundamental sobe hacer o no hacer algo;
c) tienen una finalidad pública: los destinatarios son los ciudadanos;
d) se activan a través de decisiones de autoridades investidas con poder público;
e) involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas;
f) afectan – positiva o negativamente – intereses;
g) requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y recursos para ser
implementadas.

De este resumen y de las definiciones señaladas, se desprende que el objeto de las políticas
públicas es una situación que puede ser entendida como una carencia o una necesidad. A
esta la llamamos “asunto público”.

1. LA DECISION EN LAS POLITICAS PÚBLICAS

En Estados Unidos, en las décadas de 1920 y 1930 se sitúa el surgimiento del Análisis de
Política Pública. Según William Ascher (1994), de este debate surgen dos miradas para
abordar las políticas públicas: una concebida como conducta racional de los actores y otra
entendida como el resultado de un proceso político. La primera se basa en el conductismo
y es denominada por Charles Lindblom como corriente sinóptica. Esta pretende analizar
las políticas públicas desde el patrón de racionalidad atribuido a las decisiones individuales
que surgen de las conductas humanas. Esta se ha centrado en los análisis empíricos, para lo
cual ha usado metodologías estadístico – cuantitativas, y ha establecido como criterio de
decisión de las políticas públicas es la maximización del beneficio neto.

Puesto que esta teoría tiene una pretensión “universalista” puede aplicarse en cualquier
contexto sin merecer modificaciones en la medida que cambia la realidad.

La segunda mirada se enfoca en la decisión política, como eje central en la elección de las
políticas públicas. Ha sido llamada también como “pluralista” y “antisinóptica”. Esta
posición niega el papel central de la racionalidad y afirma que en la adopción de las
políticas públicas operan principalmente factores sociales y culturales como son los valores,
y la fuerza de los intereses que subyacen a esas decisiones. Es imposible, afirma, que se
pueda analizar sistemas completos de conductas exclusivamente sobre la base de conductas
racionales. Esta posición ha adoptado el “análisis de casos” como instrumento privilegiado
de investigación; y ha establecido como criterio de decisión de las políticas públicas la
“racionalidad social”, entendida ésta como la integración de intereses diversos. Desde esta

15
perspectiva los análisis cuantitativos racionales son vistos como una de las tantas
posiciones que intentan influir en el proceso de toma de decisiones. “Conforme a ello, el
“proceso de política pública” está muy asociado a definiciones institucionales y prácticas
políticas propias de cada comunidad”. 1

Habiendo dicho todo esto, ¿Cuándo un problema es un problema público?, ¿Qué

condiciones deben darse?

Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como problema social
cuando:
(i) Muestra carencias objetivas en la sociedad y;
(ii) Cuando los actores con poder califican a esa situación como problema público.

Mediante diversos instrumentos que normalmente aportan un riguroso análisis de la

situación en cuestión, se demuestra cómo ese problema afecta a la sociedad o comunidad y
las consecuencias que trae consigo, es decir, deja en evidencia las carencias objetivas que
está padeciendo.

Estas carencias objetivas de la población son consideradas como problemas públicos

cuando actores con poder y capacidad de movilizar otros actores con poder catalogan a ese
problema como un problema que no es aceptable y que requiere la participación de política
pública para remediarlo.

Ahora, las razones por las cuales los actores promueven la participación del Estado para
solucionar un problema determinado pueden ser variadas. Puede haber razones éticas y
morales, de simplemente capacidades y dominio técnico de un problema y finalmente de
distribución del poder. Un ejemplo del primer caso puede ser la mirada con que se aborda
hoy el tema educacional, donde se mencionan conceptos éticos como igualdad, no al lucro
y no discriminación. Un ejemplo de lo segundo pueden ser ciertas opiniones que dan cuenta
del incipiente déficit energético que vive Chile y los efectos diversos que traerá en el futuro
si continúa acrecentándose. Un ejemplo del tercer punto puede ser el denominado
“conflicto mapuche” que tiene una expresión de disputa de poder que se hace muy
evidente.

Son entonces, los actores empoderados quienes hacen visible un asunto, lo califican un
problema público y lo instalan, por lo tanto, en la Agenda Pública. (Olavarría, 2007)
señala que ésta corresponde al listado de problemas que los actores empoderados de dentro
y de fuera del Estado pondrán atención en un cierto momento.
1
Olavarría, Jaime Olavarría, Mauricio (2007), “Conceptos Básicos en el Análisis de las Políticas
Públicas”, en Cuadernos de Trabajo N°11, diciembre del 20017, Instituto de Asuntos Públicos,
Universidad de Chile, Santiago de Chile. Pag. 12

16
2. PROBLEMAS PUBLICOS CONSTITUYEN POLITICAS PUBLICAS

Los problemas públicos no son unicausales en su origen o explicación. Los asuntos

sociales generalmente se expresan de manera compleja, con causas de distinta índole que
pertenecen a diversas dimensiones que de algún modo inciden en la existencia del
problema. En otras palabras, (Olavarría, 2007) este tipo de problemas están influidos y a la
vez influyen a otros problemas que pueden ser de áreas diversas.

a) Esta interconexión exige diseñar políticas públicas articuladas e interconectadas que

aborden el problema de manera integral. Por ejemplo, la drogadicción tiene una dimensión
educativa, de salud, de acompañamiento psicológico, de orientación vocacional y laboral,
incluso una arista policial y judicial, entre otras. Esta constatación exige abordar el
problema desde su perspectiva multicausal.

b) Hay cierta subjetividad en la manera de calificar los problemas públicos, pues estos son
calificados como tales por actores de poder relevantes en la medida que coinciden sus
visiones, aspiraciones e intereses. Son ellos los que finalmente instalan o no un tema en la
Agenda Pública.

c) Los problemas sociales son dinámicos. Estos van cambiando debido a los cambios que
se van produciendo en el conocimiento, la tecnología, la cultura, la aparición de nuevos
problemas sociales, e incluso por los efectos provocados por las mismas políticas o
programas públicos.

¿Cómo surge un problema público?

La literatura clásica tiende a reconocer las siguientes formas de surgimiento de un problema

público:

a) Surgimiento de una demanda

En esta mirada un problema público surge como demanda de la propia sociedad, el que es
asumido por las estructuras políticas y se transforma en una demanda hacia el sistema
político. Éste toma nota y asume el problema como algo que debe resolverse o contenerse e
implementa una solución que va en esa dirección. Esta solución es lo que llamamos
políticas públicas.

b) Desde la oferta
En esta posición es el propio Estado quien califica las situaciones que son consideradas
“asuntos públicos” y establece las medidas para abordarlas. Crea las instituciones y las

17
medidas pertinentes. Así, la autoridad señala lo que los ciudadanos recibirán y qué
terminarán por aceptar.

Los asuntos elegidos por las autoridades aparecen como los asuntos públicos “normales”
que deben ser tratados por el Estado. En esta misma dirección el Estado trata de convencer
a la ciudadanía difundiendo su posición a través de las instituciones destinadas a
implementar las políticas públicas o usando los medios de comunicación tradicionales.

c) Como consecuencia de otra política pública

Puede suceder que una política pública desencadene otras realidades que también se deben
abordar; o que la situación a intervenir, por diversas razones, haya sufrido variaciones y que
se requiera, por lo tanto, políticas públicas complementarias.

¿Cuáles son los criterios para evaluar una necedad o carencia?

Según Meny y Thoenig (1992), la identificación de una “necesidad” – o carencia – es una

cuestión subjetiva y selectiva. Cuatro criterios pueden aplicarse:

(i) La necesidad normativa.

Los asuntos públicos para ser considerados parte de la agenda pública deben coincidir con
el marco valórico – normativo de los actores con influencia y poder. Si algún problema o
carencia que se encuentra en la base social no coincide con esos valores ese problema no es
considerado como problema público

(ii) La necesidad sentida. En este caso políticos y/o líderes sociales traducen deseos y
motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas. A través de las estructuras
de representación se activan las aspiraciones de los ciudadanos y se transfieren como
peticiones concretas hacia el sistema político.

(iii) La demanda expresada. Las propias personas expresan una demanda mediante el
consumo o no consumo de servicios del Estado o mediante peticiones expresas, que quienes
tienen el poder de decisión traducen y transforman en peticiones válidas para el Estado. De
todo esto surgirán decisiones de reforma, refuerzo, continuidad o supresión de programas o
políticas públicas.

(iv) La necesidad comparativa. Se manifiesta al comparar un mismo problema en unidades

territoriales de distinta magnitud como pueden ser localidades, comunas, ciudades,
provincias o regiones donde existe una diferencia entre los logros que presenta una y las
demás. De esta comparación se evidencia una brecha que es necesario abordar. Esta
necesidad se convierte en asunto público que requiere de políticas públicas para ser
abordado.

18
3. POLITICAS PÚBLICAS EN UN CONTEXTO DE GLOBALIZACIÓN Y
NEOLIBERALISMO

Nuestro país se convirtió en un verdadero precursor a nivel mundial de la implantación del

modelo político – económico neoliberal durante la dictadura militar de Augusto Pinochet
(1973-1990). El golpe cívico – militar de 1973 provocaría rápidamente el fin del modelo
económico “desarrollista” que se basaba en el “crecimiento hacia adentro” de los países y
contemplaba la sustitución de importaciones y la industrialización del país. Desde el punto
de vista social, el modelo buscaba la promoción de los sectores populares y la
conformación de una clase media extendida y vigorosa. (Collier, 1995). Para cumplir estos
objetivos, el Estado se asignaba un rol activo en el desarrollo económico e industrial
(ejemplo histórico fue la creación de la CORFO que se constituyó en el motor de la
industrialización del país desde su creación en 1939).

La vinculación del Estado con la economía era activa y se expresaba en su participación en

una importante cantidad de empresas, tanto de productos como de servicios, y el manejo de
la política fiscal y monetaria. Evidentemente que un Estado en expansión vio aumentar de
manera considerable la dotación de empleados públicos.

Desde el punto de vista de las finanzas públicas hubo largos períodos de déficit fiscal, que
conllevaba una política monetaria permanentemente expansiva, esto tuvo como efecto una
alta, y a veces incontrolable, tasa de inflación; cuestiones que posteriormente se
constituyeron en grandes críticas de los economistas “chicago boys” (denominados así por
haber hecho posgrados en la Universidad de Chicago, liderada por Milton Friedmann,
Premio Nóbel de Economía 1982 y adalid del Neoliberalismo) al período pre setenta y tres,
señalándolas como causas mediatas del derrumbe de la democracia chilena. (Collier, 1996).

La dictadura chilena, luego de lagunas resistencias internas, adopta en 1975 la política del
shock económico como una forma de “reordenar” la economía en torno al libre mercado,
suprimiendo rápidamente las labores que el Estado tenía en el ámbito económico. (Valdivia
y Alvarez, 2012).

Los objetivos de este shock, y de los importantes cambios que se implementan a partir de
1980 y 1981, que es el momento que señala la hegemonía definitiva de los chicago boys en
el gobierno, son:

- Disminuir el tamaño y funciones del Estado, lo que en la práctica significó el

despido de miles de funcionarios públicos.
- Privatizar empresas y servicios públicos como salud, educación y previsión

19
 - Estimular las fuerzas privadas en la provisión de productos y servicios y legitimar al
mercado como espacio de provisión de ellos.
- Recapitalizar al empresariado para conformar grandes flujos de dinero susceptibles
de ser invertidos en una economía con oferta de empresas y servicios públicos.

Desde el punto de vista social, el modelo económico neoliberal trajo enormes costos para la
población, que se reflejaron permanentemente en altos índices de cesantía con un carácter
prácticamente estructural, que motivo durante los años 70 y 80 la creación de programas
especiales de absorción de mano de obra como el PEM y el POJH. (Valdivia y Alvarez,
2012).

A la disminución del gasto social que en porcentaje del PNB disminuyó del 29,1% en 1972
al 19,7% en el año 1979, debemos agregar que:

- La inversión fiscal cayó a la mitad entre 1970 y 1978

- El gasto por habitante se redujo considerablemente: 21% en educación; 23% en
salud y 43% en vivienda.
- La pensión mínima disminuye a un tercio entre 1973 y 1980
- Cesantía permanente (30% en 1982 y 1983)
- Remuneraciones que alcanzaron en 1980 a un tercio del nivel alcanzado en 1970.

A todo lo anterior hay que agregar el aumento de la desigualdad en la población; como

señala Collier…”La distribución de los ingresos se había vuelto sumamente dispareja: gran
parte de los beneficios del crecimiento eran acumulados por los más adinerados, mientras
que el 40% más pobre de la población y algunos sectores de la clase media (…) tenían que
vérselas con niveles de vida estáticos o en descenso”. (Collier, p. 67).

Desde el punto de vista político, un sistema tan drástico en la vida económica y social del
país no podía implementarse sino en dictadura con intensos y prolongados períodos de
represión que significaron un triste balance en violaciones masivas y sistemáticas de
derechos humanos.

Desde el mismo punto de vista político, también significó intentar implantar un modelo que
aspiró a una sociedad despolitizada e identificada con una participación comunitaria
centrada en lo cotidiano y local, promoviendo los “cuerpos intermedios” gremiales y no
políticos y que canalizaran la verdadera expresión ciudadana. (Valdivia y Alvarez, 2012)

Dicho de una manera más simple, el conjunto de medidas tomadas significaron la

implantación de un modelo liberal cuyas bases se instalaron profundamente en la estructura
de funcionamiento social y en el del Estado, el que pasa a ser un actor disminuido respecto
de las funciones y responsabilidades que históricamente había asumido. Entre ellos la
gestión de las políticas públicas y particularmente aquellas denominadas sociales. Esto se
explica desde la relación conflictiva entre política social y liberalismo, que ve en estas una

20
limitación de la actividad privada y un desincentivo desde el Estado a la dinámica
individual, que ve como se asignan recursos de manera independiente al esfuerzo personal.
Por tanto, la política social al actuar al interior de una sociedad capitalista tiene limitaciones
objetivas (Corvalán, 1996).

Este implantación del modelo liberal y por extensión de políticas públicas consistentes con
éste es relevante, por cuanto se integrarán al funcionamiento de la economía y el orden
social, expresándose en diferentes campos del bienestar, como la previsión, la salud, la
educación, entre otros, de una manera tal que seguirán funcionando en lo esencial de la
misma forma hasta la actualidad.

Esta política pública neoliberal tiene algunas cuestiones identificatorias, que pueden
expresarse en las siguientes ideas de base:

El acceso al mercado forma una parte central de su ideario. Los individuos o grupos
desfavorecidos son aquellos que no logran este ingreso. Ello implica que parte importante
de sus acciones será fomentar que los sujetos desarrollen habilidades que les permitan
generar recursos que a su vez le permitan participar de éste, el espacio de satisfacción de
necesidades.

Los problemas de no ingreso al mercado son enfocados prioritariamente a nivel individual,

sin referencia necesaria de tipo causal a la pertenencia a grupos. De acuerdo con esto, no
sería la pertenencia a una categoría o sector social la que causaría la situación de
desfavorecimiento, sino que, habría un conjunto disperso y heterogéneo de individuos con
el factor común de no poder llegar al mercado para resolver sus problemas de subsistencia
y desarrollo personal. Esta cuestión claramente se verá expresada en el desarrollo de
herramientas e instrumentos que permiten identificar sujetos sobre los cuáles focalizar
recursos, con dos cuestiones relevantes: primero, dichos instrumentos no identifican
pobreza (y mucho menos identifican causas de la situación de los sujetos) u otros
problemas como sociales; y en segundo, funcionan en la medida que el sujeto lo solicita,
por tanto, no es el Estado el que se acerca a los más necesitados.

Por tanto, esta política pública ve en general los problemas como situaciones de los
individuos, por lo que no cuestiona el funcionamiento del sistema.

Estas transformaciones estructurales no sólo implican cambios en el aparato del Estado sino
que generan cualitativamente cambios en la concepción de lo público y privado,
desplazándose el eje Público - Estado a formas privadas de concepción y ejercicio de lo
público, donde lo que se redefine es la relación del Estado con la Sociedad Civil, que
implicará por un lado cambios en la forma en la que el Estado incorpora a los ciudadanos
en el proceso de formulación y gestión de las políticas públicas (promoción de la
participación ciudadana) y por otro implicará cambios en el ejercicio mismo de la

21
ciudadanía en los actuales procesos de democratización en la mayoría de los países de la
región. (Garretón y Cáceres, 2003).
III.II REINSERCIÓN SOCIAL DE PERSONAS QUE CUMPLEN RECLUSION EN
CARCELES PRODUCTO DE UN DICTAMEN JUDICIAL.

1. REHABILITACION, REINTEGRACIÓN Y REINSERCIÓN SOCIAL

Cuando hablamos de “Reinserción Social”, lo primero que tenemos que señalar es que
existe un debate abierto que tiene que ver con el despliegue de distintos términos que en la
práctica operan como sinónimos de un concepto más bien descriptivo del mismo o, que
tocan solo ciertas aristas de lo que se concentran solo en alguna dimensión de lo que se
entiende por reinserción social. Se usa, por ejemplo, reintegración y rehabilitación. Sin
embargo no existe consenso respecto de lo que esos conceptos significan, aunque se pueden
analizar desde la perspectiva de la connotación que tienen.

2. REHABILITACIÓN:

La palabra rehabilitación remite a un proceso que tiene como objetivo provocar

transformaciones en los sujetos, que provoquen el cese de la conducta delictiva por parte
del individuo. Destaca la naturaleza positivista del concepto que se centra en evaluaciones e
intervenciones en factores individuales mayormente, en donde se puede apreciar, en algún
grado, una connotación clínica del concepto asociado al estigma de una enfermedad social
(Maltz, 2001). Se entiende la rehabilitación como un proceso que optimiza las condiciones
individuales para un proceso de reinserción social, por lo que dicha noción estaría ligada
profundamente a una idea de tratamiento, también de naturaleza clínica.

El sociólogo chileno Alejandro Tsukame señala que en esta mirada se produce una
contradicción entre una estrategia de rehabilitación que busca un cambio en los individuos
y el hecho de que están privados de libertad, pues son pocos los cambios que se pueden
hacer en un ambiente restrictivo. En este concepto, el momento decisivo del sujeto es el
momento en el cual, en posesión de determinadas habilidades o disposiciones, logra una
inserción en la sociedad en condiciones aceptables (estabilidad, conformidad, etc.). A partir
de esto Tsukame (2003) define rehabilitación como “el conjunto de actividades
planificadas para el cambio en las disposiciones o motivaciones de una persona de tal
manera que esté en condiciones de reintegrarse a la sociedad sin que vuelva a delinquir”
(pp. 133). El autor plantea una crítica al ver que en la práctica, los logros de los individuos
están supeditados a cambios de hábitos, valores y personalidad, observables en las más
amplias dimensiones de la vida (Tsukame, 2003). Esta pretensión regeneradora desmedida
tiene como base la idea de resocialización total del sujeto.

22
Desde un punto de vista práctico, un programa de rehabilitación debiera entenderse y
centrarse como manejo de caso, bajo el entendido de que no es suficiente acompañar a un
infractor si no que más bien se requiere de un conjunto de acciones que permitan manejar
sus resistencias, promover conductas prosociales y generar confianza para causar el proceso
de cambio (Droppelman, 2010).

Al comparar rehabilitación y reinserción social, Tsukame (2003) habla derechamente de

cambiar el uso de conceptos como “rehabilitación” o “tratamiento” y que convendría hablar
simplemente de oferta de servicios al condenado durante el cumplimiento y término de su
condena, oferta que iría desde la educación general o técnica hasta tratamiento psicológico
y de salud. Por otro lado, Villagra (2008) destaca la concepción patológica de la conducta
que denota el concepto, y en este sentido el termino debería ser aplicado cuando la
conducta criminal está asociada a una patología en particular como lo puede ser, a modo de
ejemplo, el consumo problemático de drogas (Villagra, 2008), alcohol o patologías de
trastorno sexual.

Tsukame plantea que la óptica de “rehabilitación” se encuentra en crisis debido al

cuestionamiento al paradigma clínico – psiquiátrico, al auge que han logrado las teorías
económicas del delito y la crítica sostenida a la cárcel como la institución que pretende una
transformación total del individuo (Tsukame, 2003).

3. REINTEGRACION

Este concepto tiene la connotación de reponer en la sociedad a alguien que ya estuvo

inserto en ella. Supone que la persona en algún momento fue parte de las instituciones
sociales propias de la convivencia social vinculadas, por ejemplo, a la educación, el trabajo
y la sociabilidad; y que en algún momento, extravió su camino y se alejó de ella. En esa
dirección, lo que corresponde hacer es reintegrarlo a la sociedad para que vuelva a ser un
miembro que cumple con el comportamiento que se espera de él. Quienes promueven esta
mirada afirman que trabajo de reintegración debe incluir dimensiones como: vivienda y
alojamiento, empleo y educación, tratamiento de alcohol y drogas y trabajo con la familia
(Dropppelman, 2010).

Pese a la connotación de la palabra, la evidencia muestra que reintegración no supone

necesariamente que la persona estuvo integrada socialmente. Al entender la reintegración
como el cese de la conducta delictual, podemos decir que ella no implica reinserción social,
ya que el cese de la actividad delictiva en un sujeto no significa necesariamente que tuvo un
reingreso a su comunidad, trabajo, educación con herramientas legales que le permitan
desarrollarse en sociedad. Un adolescente que deja la conducta delictual, pero que no se
integra al sistema escolar, laboral o a alguna forma de participación social (como un club
deportivo, participación política, etc.), de ninguna manera podríamos decir que se reinsertó,

23
pero si estaría rehabilitado de la conducta delictiva. En este sentido ambos conceptos
implican dos cosas distintas, Droppelman los separa al situar en la etapa del seguimiento la
noción de reinserción post-penitenciaria que abarcaría componentes de corte más
estructural que individuales.

La misma evidencia se puede encontrar de manera inversa entre reintegración y actividad

delictual, pues podemos hallar ejemplos de individuos que se muestran completamente
integrados socialmente, que cumplen con las fórmulas de integración social esperadas, pero
que de todos modos delinquen.

4. REINSERCION SOCIAL: DEFINICION PRÁCTICA

La imprecisión de significados que hemos señalado para “rehabilitación” y “reintegración”,

la encontramos también cuando intentamos definir el término reinserción. Esta – que es una
palabra muy usada hoy en día – se la relaciona con problemas de seguridad ciudadana, el
aumento de la criminalidad y el aumento de la población penal prácticamente en todos los
países. Por eso, este concepto significa muchas cosas, que se usa en distintos sentidos y
cuyas dimensiones no están plenamente clarificadas.

El uso de reinserción social está presente en al menos tres tipos de discursos: normativo
(bases, reglamentos, leyes, etc.), institucional (políticas gubernamentales, orientaciones
institucionales) y teórico (Díaz, 2003). La académica de la Universidad de Chile Carolina
Villagra, afirma que el término se presenta también en tres sentidos distintos en la literatura
relacionada: uno de tipo valórico que apunta a reinsertar a una persona que ha infringido la
ley; un segundo sentido se refiere a prestaciones de servicios que den facilidades a los
reclusos en su regreso a la comunidad; un tercer sentido apunta a un proceso dinámico
bidireccional en que la persona regresa a la vida en libertad y al mismo tiempo, la sociedad
que facilita dicho proceso, entendiendo la sociedad como el conglomerado que conforman
las agencias públicas, privadas y de sociedad civil (Villagra, 2008). En un intento por
integrar los sentidos, se puede entender reinserción “tanto en el sentido social de
integración a la sociedad de personas que han infringido la ley, así como las practicas que
lo facilitan y las instituciones y personas que inciden y participan en ella”.2

Tsukame (2003) propone que reinserción expresa dos dimensiones importantes; una ligada
a la reparación y otra a la integración social. La reparación tendría dos aspectos, el primero,
es reparar al sujeto de la penitencia, de la cárcel, del estigma de ésta, aun cuando no sea
posible pretender necesariamente que el individuo se reintegre a algo en lo que no ha estado
inserto nunca. El segundo aspecto se refiere a la reparación del daño causado a la víctima

2
Villagra, Carolina. (2008). “Hacia una política postpenitenciaria en Chile: desafíos para la reintegración de
quienes salen de la cárcel”. Debates Penitenciarios [En línea] Nº 7. Disponible en:
http://www.cesc.uchile.cl/pub_periodicas_dp_07.htm

24
como resultado del delito cometido. En esta dirección, el desarrollo de la responsabilización
contribuiría a la reinserción social del sujeto. En cuanto a la segunda dimensión,
“reintegración social”, hace referencia al modo en que las sociedades modernas producen y
mantienen el orden social, siendo la integración el resultado del proceso de vinculación
social en sus diferentes planos: individual, grupal y social. La contraparte de este concepto
es el de desintegración social que da cuenta de rupturas, debilitamiento de vínculos sociales
y exclusión social (Tsukame, 2003)

Hay un debate abierto acerca de si reinserción social implica ausencia de conducta criminal
o no. La variedad que podemos hallar de definiciones y usos…“hacen de la reinserción un
concepto amplio y complejo que no se limita a la simple ausencia de conducta delictiva”.
Villagra, (2008: 4)

Desde una mirada más restrictiva, Henríquez (2008) pensando en reinserción desde y para
adolescentes en el marco de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (LRPA), postula
primordialmente que el concepto debe ser abordado desde la mirada de los derechos
humanos como eje central, al igual que todos los elementos presentes en la LRPA. El autor
posiciona al concepto más allá de un significado etimológico y lo sitúa como un concepto
más bien político. Para afirmar esto se remite a la definición que da la Real Academia de la
Lengua Española, que define reinsertar como: “Volver a integrar en la sociedad a alguien
que estaba condenado penalmente o marginado” definición en la cual está implícita la idea
de marginación social.

De esta manera, integrarse a la sociedad es integrarse a una idea política, filosófica,

biológica y jurídica de lo que entendemos que es “normal”, en donde la normalidad no
estaría dada por la frecuencia de un acto, sino más bien a la idea del “deber ser”, pese a que
no es lo que realmente ocurre, ya que se construye socialmente (Henríquez, 2008).

5. RELACIÓN ENTRE REHABILITACIÓN, REINTEGRACIÓN Y REINSERCIÓN

En lo revisado es posible notar diferencias conceptuales importantes entre las

connotaciones de rehabilitación, reintegración y reinserción social y como de alguna forma
no son excluyentes, sino más bien complementarias en alguna medida y en donde
podríamos decir que reinserción social tendría un carácter omniabarcador. Pese a que la
materia de reinserción social es de un desarrollo emergente y que no cuenta con desarrollos
teóricos sólidos, el mayor conocimiento desarrollado es en base a la evidencia acumulada a
través de prácticas de reinserción social (Villagra, 2008),donde es posible encontrar algunas
concepciones con puntos en común y con distintos matices.

Para Villagra (2008) reinserción puede entenderse como: “Un proceso sistemático de
acciones que se inician desde el ingreso de una persona a la cárcel y continúan con
posterioridad a su retorno a la vida libre. Este proceso busca incidir en la mayor cantidad

25
de factores individuales y sociales que puedan haber colaborado con el involucramiento de
una persona en actividades delictivas. Abarca la totalidad de actividades en que participan
voluntariamente los reclusos, sus familias y organizaciones públicas, privadas y
voluntarias, tanto a nivel central como local. La reinserción cumple con los objetivos de
favorecer la integración del ex recluso a la sociedad y de mejorar la seguridad pública”
(p55). Tsukame (2003) enriquece esto proponiendo un concepto de reinserción que “se
define como el conjunto de acciones encaminadas a lograr: a) la reparación del daño
sufrido por el autor del delito, por sus víctimas y por la colectividad, b) el goce efectivo por
parte del individuo condenado, de las oportunidades sociales, laborales y de los servicios
sociales a que tiene derecho y c) la remoción de los obstáculos familiares, sociales y
comunitarios que enfrente la persona que está cumpliendo o ha cumplido su condena
(p136). Henríquez (2008) simplificará más su significado, planteando que la meta
fundamental de la reinserción es tener un proyecto vital, y sostenerlo concretamente en su
entorno, con respeto a los derechos de las demás personas.

Como se puede ver en esta explicación, rescatamos tres dimensiones distintas vinculadas a
“reinserción social”: una dimensión valórica, la cual busca resituar al individuo en la
sociedad; una dimensión práctica, que apunta a proveer facilidades sociales al recluso para
cuando salga de prisión; y una dimensión funcional cuyo énfasis es que el individuo pueda
regresar a la sociedad en libertad y, a su vez, la sociedad facilite ese proceso. En el mismo
sentido…”Hedderman (2007) habla de la otorgación de un sentido social enmarcado en el
interés de lograr la reinserción y el de brindar facilidades, por medio de prácticas,
instituciones y personas que colaboran con el privado de libertad (Campos, 2010)”.

6. LA REINSERCIÓN SOCIAL COMO OBJETIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Si uno asume que la reinserción social es el objetivo central de las políticas públicas
relacionadas con los infractores de ley condenados a pena aflictiva, es en torno a ese
objetivo que los esfuerzos debieran dirigirse a desarrollar la mejor estrategia para su logro.
En este sentido, una estrategia se define como “el patrón o plan que integra las principales
metas y políticas de una organización y a la vez establece la secuencia coherente de las
acciones a realizar” (Mintzberg y Quinn, 1993, pág. 5), en donde los objetivos (metas)
establecen qué se logrará y cuándo será alcanzado, pero sin establecer cómo hacerlo
(Mintzberg y Quinn, 1993). Para que una estrategia sea eficaz y los objetivos planteados
puedan ser logrados estos deben ser claros y decisivos, comprendidos por todos los actores
a cabalidad para que las unidades subordinadas no las transformen en los contextos en que
son aplicadas (Mintzberg y Quinn, 1993). Dicho de otra manera, para el logro de los
objetivos planteados es necesaria la claridad de éstos y que todos los actores involucrados
en su consecución los comprendan en su totalidad.

26
Si a lo anterior sumamos los criterios “usuales”3 con los cuales se evalúan las políticas
sociales, la pregunta que inmediatamente se desprende es si existe una política pública
vinculada a la reinserción social de presos en Chile y que intentaremos responder en el
capítulo siguiente.

7. REINSERCION SOCIAL: MIRADA EN CHILE

La imprecisión semántica de “Reinserción Social”, también se puede expresar de distintos

modos en nuestro país. Villagra comenta que en los últimos años, seguramente debido al
primer plano que ha asumido el tema de seguridad ciudadana, ha irrumpido con mucha
fuerza el uso de esa palabra, sin embargo – señala - que el uso del término no siempre es el
mismo, claro o unívoco. Más bien varía su significado dependiendo de quién lo utilice, la
institución que represente o el público al cual se esté dirigiendo, entre otros aspectos
(Villagra, 2008).

Es evidente que la polémica sobre el significado de reinserción social hace que las
instituciones vinculadas en el tema en Chile se refieran a ella desde miradas diferentes, y
mientras no exista meridiana claridad respecto de lo que el sistema en su conjunto entiende
por reinserción, muchas de las descoordinaciones o problemas que se observan a nivel de
control de ejecución de penas. (Fundación Tierra Esperanza, 2013)

Esta confusión tiene sus efectos inevitables en las medidas que pretenden intervenir en la
situación personal y contextual de las personas en situación de cárcel. Esto, en el entendido
de que el objetivo de la condena no es solo pagar a la sociedad por un delito sino que, se
supone, reinsertarlo socialmente. Es una consecuencia lógica que la poca claridad
conceptual tenga efectos en calificar qué métodos y prácticas tienen efectos reinsertores.
(Villagra, 2008)

En el uso actual de la palabra “reinserción” realizada por las instituciones del Estado,
vemos una matriz de definición que surge de la Subsecretaría de Reinserción social que
dice lo siguiente:...”La reinserción social es un proceso sistemático de acciones que se
inician desde el ingreso de una persona a la cárcel durante el período de cumplimiento de la
condena y prosigue cuando la persona retorna a su vida en libertad”. Esta etapa que incluye
nivelación educacional, intervención psicosocial, capacitación e inserción laboral, además
de actividades deportivas y culturales busca incidir efectivamente en los factores
individuales y sociales que mediaron para que una persona se haya involucrado en
actividades delictuales. (División de Reinserción Social, Ministerio de Justicia, 2014).

3
Existen criterios surgidos de las instituciones internacionales como el Banco Mundial y que se aplican
normalmente a la evaluación de las políticas públicas. Estos criterios son usados, entre otras instituciones,
por la Dirección de Presupuesto para evaluar los programas financiados por el Estado. Los criterios en
cuestión son: Estabilidad, Adaptabilidad, Coherencia y Coordinación, Calidad de Implementación y
Fiscalización, Interés Colectivo y Ciudadanía y Eficiencia.

27
Si revisamos lo que ocurre con Gendarmería de Chile, vemos que desde la Subdirección
Técnica encargada de los programas de reinserción social, se la define, también, desde una
perspectiva eminentemente práctica: “el proceso por el que pasa todo condenado, que inicia
con el diagnóstico que analiza variables sociales, psicológicas, criminológicas,
educacionales y laborales, para determinar las áreas deficitarias de la persona y conocer el
origen de su conducta criminal. Posteriormente y luego de la aplicación de un programa de
intervención diferenciada, el condenado que reúna una serie de requisitos que se encuentran
estipulados en el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, puede progresivamente
postular a Beneficios Intrapenitenciarios, que lo acercarán en forma paulatina al medio
libre, a través de salidas dominicales, salidas de fin de semana y salida controlada al medio
libre que tiene como fin salir a estudiar, trabajar o asistir a actividades de rehabilitación”.

28
III.III. RECLUSION

En términos prácticos, preso, reo o presidiario es la persona que se encuentra detenido en

un recinto creado o adaptado para recluir a personas que se encuentran en proceso de
obtener condena o ya han sido condenadas. Este lugar de reclusión lo llamamos “cárcel”. El
origen de las cárceles se pierde en la noche de los tiempos, pues surgieron cuando el
hombre tuvo necesidades de poner a buen recaudo a sus enemigos. Las primeras cárceles
fueron cuevas, tumbas, cavernas, etc., lugares inhóspitos a donde se enviaban desterrados a
los enemigos del Estado. Ya en la Biblia encontramos mencionados a esos lugares. No eran
precisamente cárceles en el sentido moderno del término, tal como las conocemos en la
actualidad. Eran lugares adaptados para cumplir con la finalidad de separar a todos aquellos
que eran considerados peligrosos para la sociedad y el Estado. Pero debemos precisar que
esa reclusión era provisoria a la espera de una pena que debía ser dictada. En la época
contemporánea la cárcel no es solo un lugar de tránsito; ahora la reclusión es una pena en sí
misma. Actualmente, lejos, es el modelo más extendido de sanción social.

1. LA CARCEL: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA

El origen de la palabra cárcel lo encontramos en el vocablo latino coercendo que significa

restringir, coartar; otros dicen que tiene su origen en la palabra carca, término hebreo que
significa meter una cosa.

Cuando se revisa la definición de preso, cuyos sinónimos son reo y presidiario,

encontramos la definición de la Real Academia de la Lengua Española que pone acento en
la dimensión de “justicia”, señalándola como…”Persona que por haber cometido una culpa,
merece castigo”. (Diccionario Rae). Como se puede ver, no habla de cárcel ni reclusión; no
supone que la única manera de pagar frente al delito sea el encarcelamiento. No obstante, lo
que nos señala la definición; la cárcel es el lugar creado – ex profeso – para apartar de la
sociedad y recluir a aquellas personas condenadas a pena aflictiva.

Lugares de reclusión, primeras versiones de nuestras cárceles modernas, también

encontramos en la Grecia y Roma antiguas. En esta se recuerda la cárcel conocida con el
nombre de Carcere Mamertino, construida por Anco Marcio y según la leyenda, fue el lugar
donde estuvo prisionero San Pedro.

A principios del siglo XVII y tomando como punto de partida las experiencias inglesas,
surgen en Holanda institutos para hombres y mujeres, donde se inició una incipiente
readaptación social tomando como base el trabajo. Su característica fundamental era la
férrea disciplina, la frecuencia de los castigos corporales y la persistencia de las
condiciones de promiscuidad.

29
La primera ideología moderna penitenciaria surgió en el siglo XVIII, la “época de la
razón”; nació en Europa, cuando ésta era el centro del mundo. Con la flama encendida por
el Iluminismo francés, surge un movimiento renovador en toda Europa, destacando en
primer lugar Cesare Bonnessana, Marques de Beccaria, quien en 1764 escribe su obra
inmortal Dei delitti i delle pene, obra de Derecho Penal.

En 1777 surge la obra de John State of Prisons in England and Wales, con objeto de
iluminar las conciencias y acercar la política criminal a consideraciones utilitarias y
sensibles del bien social. Hacia esta época se comienza a hacer efectivo el castigo con el
trabajo forzado para ganarse su alimentación o, en ciertos casos más graves, con la pena de
muerte.

Con el desarrollo cultural, la sociedad se opone a esta clase de penas, se humaniza el

sistema de la sanción penal, desaparece el trabajo forzado y los castigos corporales y
morales.

2. LA CARCEL EN LA DISCUSION SOCIOLOGICO FILOSOFICA

Una mirada distinta y que se distancia de la mirada jurídico – penal de la reclusión la

encontramos en la posición “arqueológica del poder” de Michel Foucault. Su obra “Vigilar
y Castigar”, con toda la polémica que puede suscitar, pone “sobre la mesa” una visión
represiva del poder que se esconde en “formas civilizadas”. Para este la prisión surge como
institución destinada a educar el cuerpo del delincuente, codificar su comportamiento,
mantenerlo en vigilancia, formar a través de la reeducación de este individuo un aparato de
observación, registros y de notaciones, elaborando un saber para convertir delincuentes
en seres dóciles útiles a la sociedad. (Focault, 1975)

La prisión en sí misma es una institución antigua que logró convertirse en la pena por
excelencia gracias a que llevaba con ella un componente humanista de conversión y
valoración del ser humano, una nueva oportunidad de ser La sociedad donde se había
formado el delincuente tiene ahora la capacidad de castigarlo y rehabilitarlo siendo
entonces “la pena de las sociedades civilizadas”, dejando de lado las penas elaboradas de
siglos anteriores que implicaban tortura y muerte. La prisión parece sin alternativa y sin
embargo también se entiende que puede tener efectos perjudiciales para la sociedad.
(Focault, 1975)

La pena de la prisión se basa en la perdida de la libertad siendo un “castigo igualitario”,

teniendo el mismo valor para todos. (Focault, 1975)

En términos teóricos, los centros de reclusión deben ser lugares de formación que alejen a
los sujetos de los vicios de la sociedad, donde se practiquen buenos hábitos, entre ellos el

30
trabajo. La prisión debe hacerse un mecanismo eficaz y para ello requiere desde programas
para los internos hasta modelos arquitectónicos de las prisiones. (Focault, 1975)

El sistema carcelario produjo un efecto que no estaba previsto de antemano, ni tiene nada
que ver con la astucia estratégica de un sujeto meta- o transhistórico que habría querido o
planificado. Este efecto fue la constitución de un medio delincuente diferente de las
ilegalidades del siglo XVIII. La prisión sirvió como filtro, concentración y
profesionalización del medio delincuente.

3. SER PRESO EN CHILE

“Los presos comunes chilenos, aislados dentro de los muros de las cárceles, son los
olvidados del sistema. Y sus protestas jamás conseguirán la acogida que obtuvieron
los estudiantes. Son los malditos que nadie quiere escuchar.” (Betzie Jaramillo, citado
en “Las Cárceles de Chile. Penas Comunes” www.caletasur.cl)

Actualmente el sistema penitenciario chileno cuenta con 95 cárceles repartidas por todo el
país. En ellas están recluidas 42.000 personas. Esta cifra es enorme en relación a la
proporción de habitantes del país. Más de 200 por cada 100 mil. En esto sólo nos superan
Panamá y Estados Unidos, que actualmente cuenta con más de dos millones de reclusos en
sus cárceles.

El conteo que hizo Gendarmería el último día del año 2012 dio un total de 36.974 personas
encarceladas. Diez años atrás eran 22 mil. Un crecimiento anual de 5,45%, en comparación
con el 1,2% de crecimiento de la población. La I Región tiene el mayor porcentaje, con 760
personas por cada cien mil. Pero la II, VI, XI y, por supuesto, la Metropolitana, están por
encima de la media nacional. (Memoria Subdirección Técnica, Gendarmería de Chile,
2013)

Según establece la ley, las penas aflictivas, es decir, las conllevan reclusión, parten de
sentencias de 3 años y un día. No obstante, si el condenado no tiene “antecedentes penales”
anteriores y puede acreditar “buena conducta anterior” al hecho punible, el castigo puede
ser “remitido”, lo que significa que la condena puede ser reemplazada por la firma semanal
en recintos de Gendarmería.

El privado de libertad puede postular al beneficio de Libertad Condicional que es un

mecanismo de cumplimiento en absoluta libertad y sólo con un control administrativo
semanal. Cuando éste cumple su condena, puede acogerse voluntariamente al Decreto Ley
N° 409 que elimina los antecedentes penales y para ello los condenados primarios se
controlan en los Patronatos Locales de Reos durante 2 años y los condenados reincidentes
por un lapso de 5 años. Luego de haber cumplido todos los requisitos. Las Secretarias
Regionales Ministeriales de Justicia emiten una resolución por medio de la cual se eliminan

31
“para todos los efectos”, los antecedentes penales y el condenado puede reintegrarse como
un ciudadano a su comunidad (Gendarmería, 2012).

Desde el punto de vista socioeconómico, las personas recluidas en las cárceles chilenas, lo
que parece es una norma en los países latinoamericanos, claramente pertenecen a los
estratos más bajos de la sociedad. Generalmente son personas pertenecientes a familias
vulnerables, y/o disfuncionales y cuyas historias de vida están marcadas por las privaciones
y en muchos casos la violencia. (Rodríguez, 2013)

Los presos de nuestras cárceles son en su mayoría hombres jóvenes (las mujeres
representan alrededor de un 7%). La mitad tiene menos de 30 años y un tercio tiene entre
30 y 40. O sea, que el 80% está en el momento de mayor capacidad productiva y con
obligaciones familiares.

Otra de las cosas que llama la atención en Chile, corresponde a las largas condenas
carcelarias a las que son sometidas las personas por dictamen de los tribunales.

Si uno compara las penas que contempla nuestro ordenamiento jurídico a los delitos más
recurrentes de los delincuentes (robo, hurto, agresión, secuestro, violación, narcotráfico y
homicidio) vemos que las penas son largas en comparación con la situación europea. El
75% del total de presos cumplen condenas de entre cinco y veinte años, condenados en su
mayoría por delitos contra la propiedad –hurto, asalto– (en el caso de las mujeres, el mayor
porcentaje es por delitos relacionados con el tráfico de drogas). Sólo un dato para
comparar: en Alemania, los que cumplen penas de más de cinco años son el 14% contra el
75% de aquí. Y en el otro extremo: los que tienen condenas de menos de un año son en
Alemania un 44% y en Chile un 2,2%. O sea, que entrar a una cárcel chilena significa pasar
la mejor parte de la vida encerrado. A pesar de estas altas cifras, el 80% de la población
considera que las penas en Chile son bajas o muy bajas, según lo muestran los sondeos a la
opinión pública (Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana, 2012)

Pero la tendencia no es que solamente aumente el número de presos sino que también
aumenta la duración de las penas, puesto que disminuyen de manera considerable los
beneficios carcelarios, concretamente los permisos de domingo, los de fin de semana y la
libertad condicional. Al respecto comparemos cifras: en 1995, el promedio de permisos
dominicales era alrededor mil. En 2005 fueron sólo 298. Si revisamos las autorizaciones de
libertad condicional, vemos que pasaron de casi cuatro mil en 1995 a 871 el año 2005.
Luego de ver estas cifras cabe preguntarse por qué se dan de esta manera. Todo indica que
se debe al ambiente social y político que pide más cárcel y penas más duras a quienes
delinquen. (Caleta Sur: Penas Comunes, 2006)

Otro tema de las condiciones de encarcelamiento es el relativo al hacinamiento. La

consecuencia de la lógica donde entran más presos y salen menos; y que se ha mantenido
por años como lo demuestran las cifras, es que se ha ido produciendo una clara situación de
hacinamiento de los reclusos.

32
El hacinamiento complica aún más las condiciones de vida de los reclusos que ya está
severamente afectada por largas penas y poco alcanzables beneficios carcelarios de salida.
Al interior del recinto desencadena una verdadera lucha por el espacio vital mínimo. No
deja de ser una de las razones que también explican al interior del penal el ambiente de
stress y las agresiones de que es objeto gendarmería. Como Stippel señala, “en los primeros
seis meses de prisión, el principal síntoma es la depresión. Y es cuando se producen los
intentos de suicidio”. Estudios internacionales calculan que entre los cuatro y los seis años
de reclusión es cuando cunde el “síndrome de separación”, que se manifiesta en
perturbaciones emotivas, de comprensión y de juicio y formas de regresión hacia el
infantilismo.

33
IV. ANÁLISIS
IV.I. “POLITICA PUBLICA DE REINSERCIÓN SOCIAL, ACCIONES Y
NORMATIVAS, EL SUJETO DE LA REINSERCIÓN SOCIAL”

Probablemente uno de los problemas sociales que mayor visibilidad y discusión pública ha
tenido desde el retorno a la democracia en los ’90 ha sido el de la Seguridad Pública, el que
fundamentalmente se ha centrado en las cuestiones relativas a la emergencia de la
delincuencia, su control y la existencia de medidas que reduzcan su prevalencia, frente a la
sensación de temor y vulnerabilidad de la ciudadanía (medida y/o expresada en diferentes
mediciones, con mayor o menor nivel de intensidad.

De hecho, desde la lógica de construcción de las políticas públicas, podríamos señalar que
el tema ha concitado la inaceptabilidad social, por lo que desde la perspectiva de Becker
(1995), ha sido una cuestión de preocupación en términos de demostrar carencias en la
sociedad que ha llevado a que los actores, fundamentalmente políticos, lo tomaron como
una cuestión necesaria de enfrentar. Sin embargo, dicha toma del tema ha tenido un ritmo y
dirección sinuosa, prevaleciendo un enfoque más situado en la seguridad y policialización
de las acciones, pudiendo suponerse que se han superpuesto conceptos (reincidencia –
reinserción), cuestión a la que volveremos más adelante. Lo paradójico del tema es que el
aumento de la preocupación sobre la delincuencia no ha tenido un correlato tal en las cifras
de prevalencia de los delitos, como se puede ver en las encuestas (ENUSC, por ejemplo),
sino que más bien en aquellas mediciones de sensación ciudadana, como las encuestas de
victimización.

No obstante lo anterior, este desarrollo de políticas de seguridad a lo largo del periodo 2004
– 2014 ha tenido cierto carácter incremental y han indo incorporando mejoras y
aprendizajes, especialmente a nivel de enfoques de acción e instrumentos de gestión que ha
permitido elaborar respuestas y rescatar algunos resultados de algunos programas, con lo
cual se generan algunas mejoras en el desarrollo de éstos. Pero ello no ha significado un
cambio más profundo en el foco de la intervención, el cual ha seguido siendo la
delincuencia y la (in)seguridad, desde lo cual se construyen discursos y propuesta de
reducción y mitigación.

Ahora bien, desde la lógica de la construcción de los asuntos públicos, los que en un
escenario de tensión de intereses pugnan por incorporarse en la agenda pública para
transformase en política, se relevó el problema de la seguridad pública y la victimización
con una sensación de urgencia, tanto en la magnitud del problema como en la búsqueda de
resultados, lo que no aparecía con una correspondencia con las medidas que se
implementaban y fundamentalmente con una reflexión más elaborada acerca de los factores
del problema social y del desarrollo de éste como un hecho más global, generando la
sensación de un problema de grandes proporciones y que requería de un enfrentamiento
urgente.

34
Eso implicó implementar progresivamente una serie de medidas, partiendo el año 2004
cuando bajo el gobierno de Ricardo Lagos se instala la Política Nacional de Seguridad
Ciudadana, la que signada por relevar la sensación de temor ciudadano (con especial
incidencia de estudios de instituciones como Fundación Paz Ciudadana que destacan la
victimización y sensación de inseguridad), pone el énfasis en la prevención, multiplicación
de servicios y reducción de riesgos, aunque sin dejar de lado el control ni la sanción de las
conductas delictivas, intentando desarrollar y proponer iniciativas para evitar el ingreso de
personas en carreras delictuales, con disímiles resultados.

En ese sentido, el periodo estudiado se ha caracterizado por un exacerbamiento del discurso

de la prevalencia del delito y el relevamiento de la victimización, con un fuerte énfasis en
acciones anti delincuencia, como fenómeno instalado y no en la prevención de los factores
de éste. Algunos datos que grafican lo anterior los encontramos en la Encuesta Nacional de
Seguridad Ciudadana (ENUSC): En el periodo 2005 – 2010 la tasa de delitos bajó de un
38,3 a un 28,2%.

Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2010 – Ministerio del Interior y de Seguridad Pública

Sin embargo, en el mismo periodo, la percepción social indica que tanto la delincuencia
adicionada al tráfico de drogas se consideran el segundo problema más relevante para la
población, sólo después de la pobreza.

35
 Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2010 – Ministerio del Interior y de Seguridad Pública

Ello pareciera también alimentado por la percepción frente a los delitos de mayor
connotación pública, por el grado de visibilidad, violencia y por ende impacto público que
generan, lo que claramente es también un elemento que condicionó la creación de estas
políticas de seguridad pública. Pero el dato de la realidad indicó que dichos delitos de alto
impacto tuvieron una baja en el periodo, la que se hizo más patente en el periodo 2009 –
2010 en que este tipo de delitos descendió en un 3,9% (ENUSC 2010).

Y si bien, hubo un descenso en la percepción en el bienio 2009 – 2010, de todas formas el

35% de la población encuestada cree que será víctima de un delito en el lapso de 12 meses

Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2010 – Ministerio del Interior y de Seguridad Pública

36
 Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2010 – Ministerio del Interior y de Seguridad Pública

Paralelamente, desde el 2000 se fue modernizando la estructura del sistema judicial, vía
Reforma Procesal Penal, la que partiendo desde un enfoque de derechos (con génesis en el
Pacto de San José de Costa Rica), apunta a garantizar la protección de los intereses de todos
los intervinientes de los litigios penales, potenciando la transparencia y agilización de las
causas penales, instalando mecanismos de transparencia y oralidad en la tramitación penal,
siendo uno de los efectos más relevantes el rápido término de las causas penales, que en
comparación con el antiguo sistema permitió que la prisión sea un mecanismo aplicado
principalmente a personas condenadas por algún delito y no en situación de proceso. Un
dato que grafica ello es que al 31 de diciembre de 2006 – año en el cual la RPP funcionaba
en todo el país, de ahí su representatividad – el 90,8%de las causas ingresadas al sistema se
encontraban ya terminadas por alguno de los mecanismos que el propio sistema establece
(MINJU, 2006)4

Sin embargo, si bien en el discurso se planteaba la necesidad de que todos estos cambios
aporten a la prevención del delito, en la práctica se mantuvo un fuerte énfasis en las
acciones policiales y de control, empatizando con el actor víctima del delito, aun cuando
podría suponerse que ello tuvo y ha tenido más consistencia con un discurso desde lo
político- ideológico que sintoniza con cuestiones más contingentes de política electoral y de
búsqueda de réditos de presencia en el espacio público, no estando ausente el tópico del
debate de los actores políticos de todo el espectro. Esto de una u otra forma parece
invisibilizar o dejar en un plano secundario la discusión acerca de la génesis del problema y
fundamentalmente la evolución que la delincuencia ha tenido como fenómeno social,
cuestión que es propia de la modernización de las sociedades, donde conviven el acceso a
bienes de consumo, presiones de mercado y los conflictos de racionalidades de individuos y
grupos.

4
Anuario Estadístico Interinstitucional 2006 Reforma Procesal Penal Ministerio de Justicia

37
Podríamos señalar que si bien esta suerte de desajuste entre los datos de victimización y la
sensación de temor se mantienen en el tiempo y son relevantes a la hora de la generación de
las políticas de seguridad ciudadana, es interesante notar que en el periodo se promueve la
incorporación de la ciudadanía como actor individual y colectivo en la gestión de acciones
para enfrentar la posibilidad de ocurrencia de delitos, motivando la autorresponsabilidad en
la protección de los bienes y de la propia persona, promoviendo la mejora en el contacto y
coordinación con instituciones policiales –a través de programas barriales y municipales,
como los planes cuadrante – y la creación de una oferta privada de seguridad como un
nuevo producto de mercado, todo lo cual se hace consistente con una lógica liberal de
autonomía de los sujetos y la generación de capacidad de respuestas de acuerdo a las
posibilidades individuales, más aún cuando los mecanismos e instituciones tradicionales de
seguridad pública, especialmente Carabineros de Chile como agente preventivo de delitos,
parecía insuficiente para dar respuesta a toda la demanda exacerbada en la imagen pública.

Ello no significó la desaparición del Estado como responsable de enfrentar el problema,

sino que mantiene el desarrollo de acciones y presión sobre las instituciones públicas
involucradas en las diferentes dimensiones del fenómeno de la criminalidad, especialmente
respecto de los precedentemente señalados Carabineros, quienes adquieren mayor
visibilidad pública como actores que deben hacer algo frente al delito, por lo que además de
los referidos planes cuadrantes (que responden a una estrategia de zonificación del delito),
deben aumentar los niveles de detención de involucrados en acciones delictivas, lo que va
en línea con esta base de gestión frente al problema de privilegiar las acciones de policía
(independiente del carácter público o privado del actor que la desarrollara).

En suma, lo que caracterizará el periodo en su génesis es la necesidad de poder concretar

acciones visibles que dieran cuenta de la preocupación estatal y gubernamental frente al
problema de la delincuencia, aun cuando ello fuera en base a medidas inmediatistas, de
corto alcance y que fueran coherentes con el discurso político de intervenir frente a esta
problemática social de alta sensibilidad, cuestión que se expresó en todos los niveles de
contienda electoral, ya sea desde la oferta de seguridad ciudadana centrada en la vigilancia
en el nivel local hasta la incorporación del tema en todos los programas de gobierno.

No obstante lo señalado precedentemente, ello no estuvo acompañado de un cambio en la

institucionalidad pública dedicada específicamente al tema, sino hasta el año 2011 en que
se dicta la Ley 20.502 que creó el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, incorporando
a dicha repartición el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo
de Drogas y Alcohol (lo que indica el reconocimiento de un factor asociado a la
delincuencia) y la Subsecretaría de Prevención del Delito, cuyo objetivo es la
administración de los programas de seguridad y prevención, coordinaciones

38
interministeriales, fondos concursables de proyectos e intervenciones sociopolíticas5 en
distintos niveles, siendo definido en dicha ley como “el órgano de colaboración inmediata
del Ministro en todas aquellas materias relacionadas con la elaboración, coordinación,
ejecución y evaluación de políticas públicas destinadas a prevenir la delincuencia, a
rehabilitar y a reinsertar socialmente a los infractores de ley”, siendo este el primer
momento en que concretamente se define una estructura política y técnica que se encargaría
de trabajar un tema que hasta la fecha había quedado supeditado al de la Seguridad Pública:
la Reinserción Social.

Valga agregar que no se establece una definición taxativa del concepto Reinserción Social,
debiendo construirse a partir del análisis de los objetivos e implementación de programas
orientados a población penal vigente en alguno de los sistemas penitenciarios, cuestión que
se desarrollará más adelante.

La trayectoria de las políticas públicas y acciones de intervención sociopolítica, si bien

como se ha señalado tienen su primer hito a partir del 2004 con la Política Nacional de
Seguridad Ciudadana, en rigor adquieren relevancia como referentes de los programas de
gobierno desde el primer mandato de Michelle Bachelet (2006 -2010), que propondrá la
Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006 – 2010, cuyo eje de discurso serán la
instalación del problema de la rehabilitación y la reinserción Social, que principalmente se
estructurará en el desarrollo de programas de rehabilitación social en drogas, capacitación y
reinserción social, los que luego serán reestructurados en la previamente referida
Subsecretaría de Prevención del Delito.

Posteriormente, el gobierno de Sebastián Piñera (2010 – 2014) implementará el

denominado Plan Nacional de Seguridad Pública 2010 – 2014, que acompañado de un
fuerte discurso político de alto impacto comunicacional sobre el énfasis que el gobierno
daba al problema de la delincuencia, persistirá en situarse desde el problema de la
victimización como factor de motivación política para la acción, teniendo como ejes del
programa los conceptos de prevenir, proteger, sancionar, apoyar. Hay un intento de
identificar y trabajar en factores causales y de riesgo criminógeno, lo que se hará
principalmente con programas destinados a población juvenil y de alta vulnerabilidad
intentando incidir los factores de riesgo criminógenos, además de darle continuidad a los
programas que venía desarrollando la Subsecretaria de Prevención del Delito.

Como se verá en el análisis de cada una de estas políticas, se enfatiza fundamentalmente en

un hacer destinado a contener la ocurrencia de delitos y la prevalencia de la sensación de

5
Acá podemos seguir la lógica de Corvalán, quien define las intervenciones sociopolíticas como la acción
social producida a partir de la inaceptabilidad de una situación vivencial de un grupo de individuos, la cual a
su vez estaría provocada por la dinámica de base del sistema, siendo esta acción realizada
fundamentalmente por el Estado y eventualmente por instituciones fuera de éste pero que construyen un
discurso en el que se posicionan a partir de las Políticas gubernamentales y del modelo de desarrollo y tiene
discursos y acciones explícitas de aprobación o rechazo. En Corvalán, Javier “Los Paradigmas de lo Social y
las concepciones de intervención en la Sociedad” Universidad Católica, 1996.

39
victimización, pero que no se acompaña con una estructura institucional que se encargue de
la implementación de las políticas orientadas a la seguridad pública, el que es
definitivamente el tema central de la preocupación del discurso político. De hecho, la
cuestión de la reinserción social no es desarrollada en las propuestas de gobiernos, lo que
incluso se expresa en la ausencia pública de la institución encargada de la vigilancia y
fomento a la reinserción social de las personas recluidas, como lo es Gendarmería de Chile.
En ese sentido, el concepto mismo se entiende desde la no reincidencia, no evidenciándose
discusiones más profundas respecto de las reales condiciones que supone la vuelta (o una
primera inserción) de un sujeto en la sociedad luego de estar recluido.

Un tema complementario a ello es la ausencia de un marco teórico ordenador de las

diferentes propuestas de intervención para la seguridad pública, pues si bien hubo
abundancia de estudios, nacionales e internacionales sobre el fenómeno de la criminalidad
y la reincidencia, así como un importante número de incorporaciones de instrumentos y
programas – adaptadas y propias – para el logro de los objetivos propuestos, en rigor esto
no respondió a una matriz única y consensuada acerca de lo que debía hacerse. Quizá si el
único enfoque que ha tenido consistencia y sustentabilidad en el tiempo ha sido trabajar con
un Modelo de Factores de Riesgo basado en evidencias, el que se implementa desde el año
2007 en el sistema penal y que actualmente es la base de los programas de intervención que
se desarrollan tanto desde la Subsecretaría de Prevención del Delito como desde la propia
Gendarmería de Chile, el que se presentará con más detalle en el acápite correspondiente.

Finalmente en este punto, podemos señalar que la instalación del problema de la

delincuencia es un fenómeno que si bien respondió a hechos, de manera más relevante este
se consolidó en la vida social desde un discurso público que progresivamente se va
concretando en los programas de gobierno y en las acciones desde los diferentes niveles de
la administración, desde lo local a lo nacional, con énfasis en la acción, bajos niveles de
conexión y principalmente con ausencia de una estructura política – institucional
aglutinadora y ordenadora, cuestión que se intenta resolver a fines del periodo con la
creación de una Subsecretaria, aun cuando es también necesario señalar que todo ello
también debe responder a una lógica liberal en la cual se espera que los sujetos desde su
individualidad enfrenten los problemas. Aun cuando este sea el de la seguridad pública,
concepto que integra la criminalidad, los delitos, la prevención y control de este fenómeno
(Lagos, 2011).

40
IV.II. ANÁLISIS DE LAS POLITICAS DE SEGURIDAD PÚBLICA POR PERIODOS
DE GESTIÓN

Situarse en un periodo de diez años (2004 – 2014) para el análisis de políticas públicas de
Seguridad Ciudadana no es una decisión azarosa, sino que responde al hecho de que a partir
de 2004 podemos encontrar un cuerpo estructurado y orientado como política al
enfrentamiento del problema social de la delincuencia.

Ello no significa que dicha situación no fuera relevante previamente, no obstante que sólo a
partir del año 1994 aparece referido en los programas de gobierno de la Concertación de
Partidos por la Democracia (Frühling, 2011). Por el contrario, es un problema social de alta
visibilidad pública, siendo considerado incluso por sobre temas de empleo, lo que impactó
en el gobierno de Patricio Aylwin para ir tomando medidas que permitieran dar cuenta de
esta demanda social6. Esta es una mirada consistente dentro del Gobierno, señalando
algunos autores que es en los ’90 que se acuña el concepto “Seguridad Ciudadana”, siendo
definidos sus ejes por Juan Somavía y Jose Miguel Insulza, indicando que es “priorizar las
necesidades de los individuos de vivir en paz y de contar con los medios económicos,
políticos y ambientales para una existencia digna. En la sociedad democrática, la
seguridad de la nación es la seguridad de los hombres y mujeres que la componen, e
implica, además de la ausencia de riesgos o amenazas físicas, la existencia de condiciones
mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación y otros”7.

Ahora bien, si bien se va construyendo esta concepción, lo que se intenta es ir respondiendo

a una demanda social más concreta relacionada con la ocurrencia de delitos como hecho
coyuntural y urgente, que debía enfrentarse en sus manifestaciones, relacionando la
población la sensación de inseguridad con la delincuencia y la seguridad ciudadana.8

En lo anterior, también se expresa esta tensión social en la mirada política entre esta nueva
visión y los resabios de la concepción más relacionada con la seguridad interior del Estado,
con una lógica de enemigos internos y externos que había estructurado el rol del Estado en
materia de seguridad durante la dictadura. Ello podría relacionarse con las decisiones
tomadas, las que fundamentalmente se situaron en el rol tanto Carabineros de Chile como la
Policía de Investigaciones, encontrándose un foco de discusión en la cuestión de la
dependencia de las policías, las que estaban bajo la jurisdicción del Ministerio de Defensa

6
“Visiones acerca de la Seguridad Ciudadana en Chile” Departamento de Estudios, Extensión y
Publicaciones. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2003.
7
Citado en estudio previamente indicado del Centro de Estudios del Congreso Nacional. Cabe hacer
presente que la referida conceptualización pareciera estar inspirada en un concepto acuñado en la segunda
post guerra, el de Ciudadanía Social, desarrollado por Marshall y que se relaciona con el funcionamiento de
los Estados de Bienestar, lo que no deja de ser consistente con las propuestas que en dicho momento se
discutían en los incipientes gobiernos de la Concertación.
8
En ese sentido, es interesante lo que señala el Informe de Desarrollo Humano del PNUD del año 1998, cuyo
tema es “Desarrollo Humano en Chile: Las paradojas de la Modernización” en el que se establece que las
personas relacionan la seguridad con no ser víctima de un robo, ya sea en un lugar público o en el hogar, de
una agresión sexual u otro tipo de agresión y la confianza en la condena de los delincuentes (PNUD, 1998)

41
proponiéndose su traslado al Ministerio del Interior, cuestión que sólo se comenzará a
resolverse en los inicios de la década siguiente.

Por otra parte, el Ministerio del Interior, que establecía las prioridades y políticas en
materia de seguridad pública no va a contar con una estructura especializada que organice
estas políticas.9 Por tanto, se requerirá un mayor tiempo, estructura y organización del tema
(además de la emergencia de hechos de alta connotación social) de la seguridad ciudadana
para poder ir desarrollando estas políticas, tal como se verá a continuación.
.

1. LA POLITICA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA DE 2004

Tal como se señaló precedentemente, es a partir del año 2003 que se producen hechos de
alta visibilidad pública que hacen necesaria una acción del Estado para enfrentar el que se
identifica como el problema de la Seguridad Pública. Pero dicha preocupación no sólo se
circunscribe al ámbito del Estado, sino que se busca el concurso de diferentes actores para
construir una lectura más consensuada acerca de este problema.

Es así que el año 2003 por parte del Ministerio del Interior se convoca a un Foro de
Expertos, provenientes del campo académico y de la seguridad pública, el que dirigido por
la División de Seguridad Ciudadana de dicha cartera, elabora un documento diagnóstico de
la situación de la delincuencia en Chile, el que servirá de base para la elaboración de la
primera política de Seguridad Pública, la que verá la luz el año 2004. En las propias
palabras del informe, el foro “se fijó como misión la elaboración de un documento de
consenso que estableciera un diagnóstico o línea de base que permitiera iniciar el posterior
debate sobre las estrategias necesarias para disminuir la delincuencia”. (Ministerio del
Interior, 2004)10

Este foro estaba integrado por académicos de universidades públicas, privadas y centros de
estudios en seguridad ciudadana, como el CESC y Fundación Paz Ciudadana, los que eran
identificados por su conocimiento, experiencia y figuración pública en temas de
delincuencia, rehabilitación social y justicia, de manera tal de poder sustentar la generación
de una política en seguridad ciudadana que respondiera a un acervo técnico que respaldara
el interés político.

Cabe señalar que en este afán de generar un conocimiento validado acerca del problema de
la delincuencia es que en el mismo año 2003 se presenta la primera Encuesta Nacional de
Seguridad Urbana (ENUSC), la que permitió tener una visión panorámica acerca de temas
como la victimización, sensación del delito y prevalencia de dicho fenómeno, desplazando

9
Bajo el Gobierno de Patricio Aylwin se había creado la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones (más
conocida posteriormente como “La Oficina”), la que más que crear políticas, estaba encargada de recolectar
información de seguridad e inteligencia, lo que da cuenta de estas tensiones señaladas.
10
Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile, Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana. 2004

42
los instrumentos que hasta ese momento se utilizaban, los que principalmente eran las
estadísticas policiales, que registraban principalmente las denuncias de delitos y las
detenciones realizadas.

Esta instancia viene a marcar un hito en cuanto a la gestión de la seguridad pública, en la

medida que viene a organizar por primera vez las acciones que se realizaban frente a esta
problemática, pero fundamentalmente le otorga un respaldo y sentido a las medidas que se
tomarán en este campo, las que de una u otra forma subsisten en las medidas actuales,
partiendo del principio de que cualquier decisión en este ámbito debe responder a un
conocimiento validado por expertos, lo que legitima técnicamente las acciones, el que se
complementa o mejor dicho se orienta en base a un saber político, referido a que las
decisiones responden a un plan el que a su vez implica un rol del Estado y una concepción
de bienestar puesta en marcha por quienes toman finalmente la decisión.

En términos concretos, este trabajo se tradujo en la creación de la Política Nacional de

Seguridad Ciudadana (Ministerio del Interior, 2004) la que parte por consolidar una visión
acerca de la delincuencia: es un problema social de amplio alcance, que responde a
multiplicidad de factores, en el que si bien existe una presencia del factor pobreza, debía
considerar una perspectiva más amplia. De acuerdo a las recomendaciones del Foro de
Expertos se valida el uso del Índice de Vulnerabilidad Social, que es producto de un estudio
realizado por la División de Seguridad Ciudadana que identificó factores que influyen en la
actividad delictiva. Entre las variables consideradas en el estudio, se destaca la influencia
de las condiciones de pobreza, pero también el consumo de drogas, la población urbana, la
marginalidad, el hacinamiento, la desigualdad, la baja escolaridad, la violencia intrafamiliar
y el desempleo. El uso de este índice es el que lleva a cambiar el foco de intervención desde
sectores con mayor ocurrencia de delitos a comunas con mayor prevalencia de factores de
riesgo asociados a la comisión de delitos, requiriéndose de acciones en diferentes ámbitos
que permitan enfrentar esta problemática11.

Por otra parte, define la seguridad ciudadana desde una perspectiva amplia, relacionada con
el conjunto de sistemas de protección de la vida y los bienes de los ciudadanos ante
diferentes factores de riesgo o amenaza. La seguridad ciudadana la entiende vinculada tanto
a valores sociales de respeto a la vida, la integridad física y patrimonio de los otros, como
con el libre ejercicio de las libertades económicas, políticas y sociales necesarias para el
adecuado y normal funcionamiento de la comunidad12.

Esta nueva política de seguridad ciudadana consolida la instalación del problema de la

delincuencia en la agenda pública, y tendrá como ejes prioritarios una propuesta de
coordinación entre diferentes servicios públicos (fundamentalmente Interior – con sus

11
Cuestión que en ese sentido señala el diagnóstico del Foro de Expertos y que servirá de base para el
desarrollo de acciones focalizadas en sectores locales.
12
Política Nacional de Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, 2004

43
servicios dependientes – y las policías); plantea objetivos orientados a la prevención de
factores sociales y situacionales del delito (con desarrollo de algunos programas específicos
de prevención en población con mayores niveles de vulnerabilidad, especialmente
infancia); el desarrollo de instituciones públicas que se relacionan con la delincuencia; y la
organización y tratamiento de la información estadística que se comienza a construir. En
ese sentido, se establece un compromiso que señala “tenemos el desafío de garantizar una
seguridad ‘legítima’ para cada uno de nosotros para nuestras familias, vecindarios y
comunidad en general. Enfrentar la violencia, los delitos y el temor no debe conducir a
tomar medidas no meditadas, desproporcionadas, fomentar prácticas discriminatorias o
identificar ‘chivos expiatorios’ en grupos vulnerables: pobres, jóvenes, drogodependientes,
migrantes u otros sectores”(PNSC. Ministerio del Interior, 2004).

Evidentemente, el alcance de este compromiso es muy amplio, subyaciendo el problema de

la falta de una definición respecto de quién asume la responsabilidad de conducir esta tarea
de manera exclusiva (o que no tuviera que competir con otras prioridades, como le sucede
al Ministerio del Interior). Cabe agregar que esta política no establece metas claramente
definidas, sino más bien se sitúa desde la urgencia más política de demostrar acciones que
dieran cuenta del problema, estableciéndose como principales parámetros de resultados los
indicadores de denuncia y victimización. Sin embargo, no se establecen otros resultados
cuantificables; cuestión que se asocia al problema de falta de responsable político del tema,
lo que incide en términos de la coordinación que buscaba.

Más aún, si bien entiende el carácter multifactorial de la delincuencia, dentro de los cuales
está la trayectoria y aprendizaje criminógeno, no hay discurso respecto de la reinserción
social, haciéndose más bien énfasis en las cuestiones asociadas a la detención y reclusión
de las personas que cometían delitos, con una fuerte discusión acerca de la aplicación de
penas, lo que fue más consistente tanto con la implementación de la Reforma Procesal
Penal como por el interés de sectores políticos que lo incorporan a su discurso, tanto como
validador como de crítica a la gestión del gobierno, cuestión que de una u otra forma ha
persistido en la trayectoria del tema..

Sin embargo, es necesario destacar que aún con todas las dificultades y deficiencias que se
enfrentó en el periodo y específicamente con el surgimiento de esta política, es la
instalación del tema en la agenda política con un producto concreto, el que tendrá el doble
efecto de por una parte unificar acciones en una propuesta centralizada; y por otra parte, va
a establecer una relación entre el saber experto – académico con la visión política, con una
orientación más clara en términos de enfrentar un problema social como la delincuencia, el
que es entendido desde la complejidad de los factores que la provocan, superando visiones
restrictivas y más prejuiciadas que hasta dicho momento se habían visibilizado en medidas
y discursos políticos.

44
2. LA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA DE 2006

En lo fundamental, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) apuntó a concretar

aquellas cuestiones que habían quedado enunciadas en la Política Nacional de Seguridad
Ciudadana del año 2004, agregando criterios de prioridad en las acciones, estableciendo
como ejes el énfasis en la prevención del delito, multiplicación de servicios y reducción de
riesgos, aunque sin renunciar al control ni a la sanción de las conductas delictivas,
manteniendo la preocupación por el llamado temor ciudadano, agregando atención en
iniciativas orientadas a evitar el ingreso de personas en carreras delictuales. Tal como en
ella misma se señala, “su propósito es aplicar, temporalizar y focalizar los contenidos de la
Política Nacional de Seguridad Ciudadana en 6 ejes estratégicos que permiten enfrentar el
fenómeno delictual de manera integral y coordinada en el sector público. Con indicación de
metas, plazos y sistemas de evaluación de ellas”13, siendo estos ejes la Institucionalidad,
que debía ser especializada, con facultades para conducir la política pública; la
Información, válida, confiable, transparente y oportuna para la toma de decisiones;
Prevención, en grupos sociales y espacios urbanos; Control y sanción, representada en
una eficiente respuesta policial y judicial a los infractores de la ley penal; Atención a
víctimas, traducida en asistencia y apoyo oportuno, acogedor y eficaz a víctimas de delitos
violentos; y aparece el concepto de Rehabilitación, referida a la rehabilitación del
consumo de drogas y reinserción social por medio de la capacitación y actividad laboral de
infractores de la ley penal, lo que se expresará en programas específicos para población, los
que se analizarán más adelante, siendo en ello una innovación respecto de lo que había
existido a la fecha.

Este nuevo instrumento de la política pública se instala en una situación país en la que el
problema de la delincuencia y la sensación de victimización son evidentes y altamente
presentes en el discurso público, así como en el malestar expresado por la ciudadanía. Una
cifra que grafica esto es el resultado de la ENUSC de dicho año, que señala que en el 38,4%
de los hogares encuestados alguno de sus integrantes había sido víctima de algún delito
(ENUSC, 2006).

Ello obligará a que esta Estrategia Nacional de Seguridad Pública deba apuntar a
concretarse en medidas efectivas y visibles, traduciendo en acción las propuestas anteriores,
con el fin de dar respuesta a la demanda de la población, la que se había hecho presente en
la discusión pública y en los discursos políticos que ven la delincuencia como el segundo
problema social del país (18,9%), después de la pobreza (24,4%). Sin embargo, al agregar
el tráfico de drogas (11,2% el que creció incluso por sobre el año 2005) llevan a que el
fenómeno de la delincuencia sea el principal problema social sentido por la ciudadanía
(ENUSC 2006). De ahí la urgencia de desarrollar acciones concretas que presionan a un
gobierno que se está recién instalando y que hará esfuerzos por establecer una

13
Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006 – 2010, Gobierno de Chile

45
diferenciación sobre lo realizado hasta ese momento, más aún cuando debe superar
prejuicios de género como también políticos respecto de la capacidad de un gobierno de
centro izquierda de enfrentar un problema que implicaba una reacción más dura desde el
Estado. Ello implicó que debía responder a las presiones políticas externas al gobierno
precedentemente señaladas, así como dar cuenta y encauzar las acciones que ya se estaban
realizando tanto en servicios públicos como locales, sin perjuicio del aumento de la
demanda social frente a hechos de alta connotación pública, en el que se le exigía al Estado
dar respuesta, lo que traducido era “generar seguridad”.

A partir de los ejes fijados (institucionalidad, información, prevención, control y sanción,

rehabilitación y atención a víctimas) y las consecuentes acciones que establece para ello, es
posible destacar algunos rasgos de la Estrategia que la diferencian y permiten establecer un
avance respecto de la PNSC 2004. En primer lugar, el intento por establecer
intersectorialidad en su gestión, aun cuando no se alcanza totalmente, pues establece la
creación de un Sistema Integrado de Seguridad Pública con responsabilidades definidas,
compuesto por ministerios, servicios públicos, policías, gobiernos regionales, provinciales
y municipalidades, aun cuando no se genera un mecanismo definido y las responsabilidades
siguen difusas hacia el final del periodo.

Relacionado con esto, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública promueve un

mecanismo de funcionamiento que apunta a establecer una coordinación desde el nivel
nacional a los niveles locales, partiendo por un Consejo Nacional de Seguridad, cuyo
objetivo es la coordinación política superior de las medidas que contemplaba la estrategia;
trece consejos regionales, cada uno de los cuáles tenía una secretaría ejecutiva, apuntando
fundamentalmente a la implementación y monitoreo de planes regionales de seguridad
pública y se crean Consejos Provinciales y Consejos Comunales en las 80 comunas
consideradas para este fin en el Plan Comunal de Seguridad Pública, existente en el mismo
periodo de la ENSP, como una manera de concretar territorialmente esta iniciativa. No
obstante, estas instancias no cumplen el objetivo de aglutinar a los actores locales
(evidenciándose las misma dificultades en el campo decisional y participativo de los
CESCOS) siendo escasamente conocidos por la ciudadanía De hecho, un estudio del 2010
indica que sólo un 4,5% de la población conocía esta instancia representativa y consultiva a
nivel local (Lagos 2010).

Otro elemento destacable fue la especial preocupación por las víctimas de los delitos, uno
de los componentes esenciales en la tetralogía del crimen14 y que históricamente no había
sido considerado en las acciones de seguridad pública. Se crea una red de asistencia a
víctimas de delitos, la que otorga apoyo profesional psicológico, jurídico y social a aquellos
que sufrían el trauma de haber sido víctimas de un delito. Es así que desde el Ministerio del

14
Para una comprensión mayor de los cuatro componentes que considera la Teoría del Delito (acción
delictiva, tipicidad delictiva, delincuente y víctima existen múltiples manuales, sugiriéndose para una lectura
más didáctica el clásico texto de Antonio García de Pablo “Criminología”, con ediciones desde el año 1991,
de la Editorial Tirant Le Blanche (Valencia, España)

46
Interior se generaron centros de atención a víctimas en diferentes regiones del país (con una
mayor presencia en la Región Metropolitana). Este mecanismo aún subsiste al amparo de la
Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública bajo
el Programa de Apoyo a Víctimas, cuyo objetivo es promover que las personas que han
sido víctimas de delito, por medio del ejercicio de sus derechos, superen las consecuencias
negativas de ser víctima de un delito y no sufran victimización secundaria, dando
continuidad en ello a la idea original, aun cuando no ha podido superar la histórica
dificultad de cobertura de atención a víctimas.

Es en este mismo periodo, en virtud del eje de Institucionalidad, se crea la estructura

política – administrativa a la cual se le adjudica de manera importante la responsabilidad de
hacer funcionar la ENSP, siendo ésta la División de Seguridad Pública del Ministerio del
Interior, la que intentará por una parte estructurar, organizar y alinear los diferentes
programas existentes a la fecha y que se relacionaban con el problema de la delincuencia,
con el fin de generar una política integral en la materia, desarrollando proyectos específicos
en temas como rehabilitación (principalmente de consumo de drogas), reinserción social
(fundamentalmente capacitación e inserción laboral de personas que cumplían penas de
reclusión) y la precedentemente referida atención a víctimas.

El desarrollo de esta Estrategia y el rol de la División de Seguridad Pública fue reforzado

con una importante inyección de recursos, lo que no fue óbice para que se mantuvieran la
críticas sobre el alcance de las medidas implementadas, las que adolecían de mayor
amplitud, respecto de la magnitud del problema y fundamentalmente por el carácter
multicausal de éste. Ello implicó que se privilegiara la focalización de los recursos y
acciones en aquellos factores criminógenos de mayor prevalencia y enfrentar la sensación
de inseguridad que aparecía nítidamente marcada en los estudios que se realizaron. En esa
línea se inscribe el principio de territorialidad de las acciones, considerando el impacto que
las variables geográficas, económicas e histórico-culturales tienen en la génesis de las
conductas delictivas. Ejemplo de ello son los planes desarrollados en poblaciones
emblemáticas y que estaban severamente marcadas por un estigma de prevalencia delictiva,
haciendo relación con el desarrollo de estrategias de participación ciudadana, tema sobre el
cual se había notado un progresivo debilitamiento desde el retorno a la democracia.

Un aspecto interesante e innovador del trabajo de la División de Seguridad Pública fue el

seguimiento a las iniciativas implementadas, lo que recogía esta nueva alianza entre el
saber experto y el saber político, pues por una parte se desarrollan programas de un alto
rigor técnico, basados en el Modelo de Riesgo y por otro lado, se hace necesaria la
retroalimentación de las políticas que se estaban implementando, de manera tal de dar
sustento al discurso político, transformándose esta estructura en el cerebro político
gubernamental de la seguridad pública, aunque para efectos de la imagen política no tuviera
la presencia ni relevancia que representaba, siendo el rostro referente la Subsecretaria del
Interior (específicamente quienes asumieron el cargo). La dificultad que esta disyuntiva

47
implica era que el órgano técnico que era el responsable operativo de la implementación de
la ENSP no se consolida en su funcionamiento por la falta de reconocimiento y continuidad
de sus directivos y cuerpo de profesionales.

3. EL PLAN DE SEGURIDAD PÚBLICA CHILE SEGURO 2010 – 2014

Con el cambio de coalición de gobierno, desde la Concertación de Partidos por la

Democracia que había obtenido el gobierno desde el retorno a la democracia a la Alianza
Por Chile, integrada por partidos de derecha, se mantiene la preocupación por el problema
de la delincuencia, siendo uno de los más utilizados en el marco de las campaña políticas,
con conceptos con alto contenido publicitario como el “fin de fiesta de la delincuencia” o el
“término de la puerta giratoria” (referido a un supuesto carácter garantista de quienes
cometían delitos por parte del sistema penal)15. Sin embargo, se aprecia la continuidad de
esta relación entre el saber experto y el saber político, la mantención de estructuras políticas
y de programas de prevención del delito que se habían implementado con la ENSP del
2006, con algunos cambios en diferente grado dependiendo del carácter diferenciador que
se quería mostrar respecto de lo realizado en los gobiernos anteriores.

Respecto de aquellos aspectos que buscaban diferenciarse de lo realizado hasta la fecha,

está el énfasis en los aspectos técnicos que sustentaban los programas, así como un mayor
interés en los resultados de la ejecución de ellos, aun cuando estos principalmente se
refieren a los datos de cobertura y en el caso de los programas dirigidos a personas
recluidas (como el Programa de Reinserción Social del Ministerio del Interior) se medía la
reincidencia delictual, persistiendo en esta homologación del concepto con el de reinserción
social. Este énfasis se explica en el intento diferenciador de mostrar resultados, alejándose
de la crítica que se hacía desde los diferentes sectores políticos al proceso anterior, que
señalaban que no se mostraban resultados comprobables de la ENSC. Adicionalmente,
reemplaza los Planes Comunales de Seguridad – que eran considerados ineficientes,
además de desconocidos como se verificó anteriormente – por el Programa Barrio en Paz,
que tenía una vertiente residencial – referida a la seguridad en los hogares combinando
planes cuadrantes con mecanismos de alarmas vecinales – y una variante comercial,
orientada a los actores productivos y emprendimientos, con sistemas de empadronamiento
de locales comerciales e instalación de dispositivos de alarma conectados a Carabineros de
Chile. Ahora bien, el signo que marca estas acciones es su carácter esencialmente disuasivo
de delitos (o más bien es lo que busca) por medio de los diferentes mecanismos de control y
alarma, pues apunta a aumentar el control de las policías. Sin embargo, presenta los

15
De hecho, en su primera cuenta pública del 21 de mayo (2010) Sebastián Piñera señala que “trancaremos
la puerta giratoria restringiendo las libertades provisionales de delincuentes reincidentes de delitos de alta
connotación social. También reforzaremos el control de aquellos que se encuentran gozando de beneficios
alternativos a la privación de libertad, mediante el uso de brazaletes electrónicos que permitirán a la
autoridad saber en todo momento su ubicación y las potenciales víctimas podrán ser alertadas de cualquier
infracción”.

48
problemas de poder cubrir la cobertura frente a las denuncias de delitos –que sigue siendo
un tema de difícil solución para las policías – y principalmente porque no desarrolla
acciones de carácter preventivo de los factores asociados al desarrollo de la conducta
criminógena, lo que implica una contradicción en alguna medida frente a la aceptación del
saber científico experto que indicaba la presencia de factores de riesgo psicosocial como
generador de delitos. Es dable agregar que la otra dificultad que presenta la implementación
de este programa es que una parte importante de la responsabilidad de la ejecución recae en
los municipios, lo que incorpora en la gestión de éste las limitaciones y vicios de la gestión
local, entrabando o dilatando procesos. No obstante ello, se utiliza lo territorial barrial pues
se entiende que esta unidad geográfica permite una mayor focalización y efectividad de las
respuestas del Estado, debido a la alta concentración de la delincuencia en zonas
territoriales conocidas, demarcadas y una diferenciación de las causas mediatas e
inmediatas entre los diferentes lugares (Ministerio del Interior 2010).

El Plan Chile Seguro se sitúa a partir de cinco ejes temáticos a partir de los cuales
desarrolla diferentes acciones y programas que los concretan, los que son: 1) prevenir, la
comisión de nuevos delitos y desarrollar algunas acciones con población más vulnerable; 2)
proteger, a las personas y su propiedad privada como eje del impulso liberal; 3) sancionar,
los delitos por medio de una mayor eficiencia del sistema penal; 4) apoyar a las víctimas
dando continuidad a programas de reparación y atención psicosocial; y 5) rehabilitar, por
medio de programas de prevención y tratamiento del consumo de drogas, capacitación y
habilitación psicosocial de personas infractoras de ley, siendo un eje de continuidad con lo
realizado hasta esa fecha; además de mantener una preocupación por la gestión de la
información – mediante estadísticas y estudios que permitieran demostrar resultados y la
ejecución del plan en los espacios regionales y principalmente locales. En ese sentido, el
Plan Chile Seguro 2010 – 2014 aporta una lógica en la que la definición de cada eje (que no
es novedosa respecto de lo que previamente se había identificado) implica una serie de
programas, acciones y medidas que lo concretan, dándole un carácter más ejecutivo al Plan,
aun cuando este se sitúa más desde la prevalencia del delito y consiguientemente de la
necesidad de reducir las tasas de delincuencia y sensación de victimización, que por sobre
enfrentar los factores psicosociales que estaban detrás de la génesis de la delincuencia. De
hecho, el mismo Plan es enfático en señalar su preocupación indicando que el problema de
la delincuencia se manifestaba “una alta frecuencia de delitos contra la propiedad, tanto en
hogares como en establecimientos comerciales, y por la existencia de barrios urbanos
críticos en los cuales se ha instalado el narcotráfico” (Plan Chile Seguro 2010 – 2014,
Ministerio del Interior 2010).

Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, hay un par de programas en el Plan que

atiende población más vulnerable respecto de la prevención o mitigación de factores de
riesgo criminógeno, pudiendo destacarse el Programa 24 Horas, que se destaca por el uso
de un modelo de intervención psicosocial intensivo, con presencia permanente de
profesionales que atienden casos de niños/as y adolescentes que son derivados a éste luego

49
de presentar algún conflicto con la justicia por comisión de delitos. Se destaca también el
Programa Abriendo Caminos, que atiende a los hijos de personas recluidas, entre los 0 y 18
años de edad, los que reciben apoyo psicosocial, fortalecimiento familiar y derivación a
sistemas de protección social. Además, plantea la creación de un Centro Estratégico de
Análisis de Datos, lo que permite organizar datos que se encontraban repartidos en
diferentes servicios e instituciones públicas, lo que incluso tendrá continuidad en el
siguiente plan 2014 – 2018 en el llamado Banco Unificado de Datos.

Consistente con su mirada de mayor preocupación sobre la ocurrencia del fenómeno

delictivo, este plan propone una serie de compromisos en dicha materia orientados a la
reducción de éstos, estableciendo como meta de reducir en un 15% la tasa de victimización
de un 33,6% que había sido establecida en la ENUSC 2010, esto es que 188.000 hogares
menos sean víctimas de delitos; agrega una reducción del 25% en la cantidad de delitos que
se cometerían en los espacios públicos, como robos por sorpresa, robos con violencia o
intimidación y robos de vehículos o de accesorios de vehículos, lo que significaría que al
final del periodo debían cometerse 320 mil delitos menos del mismo tipo respecto de los
datos de 2009 (Plan Chile Seguro 2010 – 2014, Ministerio del Interior 2010).

De acuerdo a los datos de la Encuesta ENUSC 2013, dichos compromisos fueron

cumplidos, por cuanto al final del periodo, la tasa de victimización de hogares se ubicó en
un 24,8% (inferior al 29% comprometido), lo que significa la reducción de en 367 mil
hogares, siendo la más baja en todas las mediciones desde la creación de la Encuesta
(ENUSC, 2013).

Respecto de los delitos, se encuentran reducciones distintas de acuerdo a los tipos de estos,
pudiendo identificarse en los principales casos los siguientes resultados para el periodo
2009 – 2013: hurtos, del 9,1% al 7,8%; robo con fuerza en la vivienda, del 5,3% al 4,2%;
robo con violencia e intimidación, del 5,9% al 3,9%; robo por sorpresa, del 7,4% al 3,8%;
lesiones, del 3,1% al 1,5%; robo de vehículo motorizado del 2,2% al 1,7% (ENUSC, 2013).

En todo caso, tal como otros estudios y mediciones realizados durante el gobierno de
Piñera, también esta encuesta fue objeto de críticas por cuanto se le objeta que tuvo
cambios metodológicos relevantes tanto en las preguntas como en el número de estas, lo
que le restaría posibilidad de variación con relación a estudios anteriores.16

Es importante destacar la consolidación que fueron teniendo los sistemas de información,

tanto por la trayectoria, como la ENUSC como las nuevas bases integradas que se

16
Una polémica que es posible encontrar en la prensa de la época es la suscitada entre el Ministro del
Interior Andrés Chadwick con la directora de la ONG Activa Gloria Requena, pues mientras este señalaba
que la encuesta del 2013 era comparable a las de años anteriores, la especialista hizo presente que se
habían eliminado 81 preguntas, quedando el instrumento de medición en 77, lo que alteraba de manera
relevante el estudio por las diferencias metodológicas y perdida de trazabilidad, cuestión que también fue
denunciada por el Diputado Felipe Harboe, estableciéndose una comparación con la situación ocurrida con
el CENSO 2012

50
construyen, las que son incrementales, permitiendo que se cuente con instrumentos
estandarizados y de más rápido acceso para la evaluación de algunos componentes de la
política.

Sin embargo, esta Plan Chile Seguro propone otros cambios que aún son incipientes en su
evolución, requiriendo de una mayor trayectoria para evaluar su logro, como por ejemplo la
creación del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (2011), como ente político y
administrativo de estas materias, por cuanto el cambio de gobierno y orientación de la
política no ha permitido que se consolide una figura más estable. No obstante ello, aun esta
está al debe en materia como la intersectorialidad y la coordinación de las diferentes
acciones que se hacen en diferentes servicios públicos y actores privados, misma crítica que
corre para la Subsecretaría de Prevención del Delito, como ente técnico en la gestión de
acciones en seguridad pública, aun cuando sigue presentando el problema de la falta de
visibilidad política y relevancia para la ciudadanía.

Por último, pero no por ello menos importante, es significativo señalar que si bien es
interesante como propuesta del Plan Chile Seguro 2010 – 2014 la utilización de la unidad
geográfica barrial como base de la gestión de programas, la falta de estandarización y
problemas de calidad en la gestión de los gobiernos locales sigue dificultando la
implementación de las medidas que propone el plan, por la heterogeneidad en la estructura
y recursos entre municipalidades. Por otra parte, aunque relacionado con esto, la falta de
conexión política de los alcaldes con el gobierno central ha sido un factor obstaculizador en
algunos casos, lo que se expresa en dificultades en la asignación de recursos y apoyo de
programas de gestión local, lo que aumenta los niveles de desigualdad en la capacidad de
enfrentar el problema, en especial respecto de municipios con bajos niveles de ingresos
propios, los que coinciden con tener poblaciones con mayores vulnerabilidades asociadas al
riesgo.

4. EL PLAN SEGURIDAD PARA TODOS 2014 – 2018

Evidentemente no se puede realizar un análisis de gestión de este plan, por cuanto lleva
menos de un año desde su puesta en marcha, pues sólo fue lanzado en agosto de 2014. Sin
embargo, se destacan sus principales propuestas, así como algunas miradas críticas que se
han levantado al respecto.

Cabe hacer presente que este instrumento desde su base propone un mayor rol de la
Subsecretaria de Prevención del Delito, la que asume con mayor propiedad la
responsabilidad de implementación de este, marcando desde el discurso un carácter
diferenciador de las políticas anteriores.

Este plan se sitúa desde cinco ejes, los que son: prevención y reinserción, siendo en ello
más específica en atender el problema de la reinserción social que los planes anteriores,

51
proponiendo incluso la creación de un servicio específico de reinserción social; Control,
sanción y regulación, referido a un mejoramiento del sistema penal, proponiendo la
revisión de resultados de la reforma procesal penal; Apoyo a víctimas, dando continuidad
al eje, proponiendo el aumento de instancias de atención a víctimas de delito, mitigando la
victimización secundaria tanto por tratamiento psicosocial, como mediante modificaciones
legales que permitan reducir las declaraciones en el marco de procesos judiciales; un eje
Policial, que busca el aumento de dotación y facultades de las Carabineros de Chile y la
Policía de Investigaciones, así como de las fiscalías para la persecución de los delitos; y el
eje de Gestión Local, referido a coordinar trabajo con los gobiernos regionales,
provinciales y locales, agregando como actor a la División de Organizaciones Sociales del
Ministerio Secretaria General de Gobierno, proponiendo un Plan Cuadrante 2.0 y un nuevo
Plan de Seguridad Comunal, cuyos principios orientadores son la coordinación
intersectorial a nivel local; alcanzar soluciones adaptadas a la realidad local; y otorgar
apoyo técnico y financiero a los niveles locales para la gestión de los programas (Plan
Seguridad para Todos 2014 – 2018, Ministerio del Interior).

Para lograrlo cuenta con los aprendizajes y avances alcanzados en todo el periodo 2004 –
2014, en el que se ha relevado y consolidado la política de seguridad ciudadana como un
eje dentro de la agenda pública, desarrollándose una serie de medidas y programas con
mayores o menores niveles de continuidad, una institucionalidad que se ha ido
consolidando en la materia; y la validación por parte de la ciudadanía del problema de la
delincuencia como una preocupación central que requiere atención. Sin embargo, aún no se
instalan una serie de medidas propuestas en el plan, pudiendo destacarse para efectos del
presente estudio que un tema central respecto de la prevención de los factores de riesgo
asociados al delito, como lo es la creación de un Servicio de Reinserción Social aun este sin
un horizonte definido, por cuanto se convocará una mesa de expertos para definir el
carácter de éste, aun cuando ya se han levantado voces críticas en la materia desde las
propias instituciones del estado, específicamente desde Gendarmería de Chile, que
tradicionalmente ha trabajado en reinserción social de personas recluidas, pues no hay
claridad sobre el carácter que tendrá dicho servicio, ni si eso significará una escisión de una
parte de la institución para conformar esta nueva, e incluso si la operatoria de esta nueva
institucionalidad funcionará por medio de la externalización de servicios, generando dudas
sobre la responsabilidad del estado en este tema17.

Y en otro plano, se han levantado voces críticas, especialmente desde la oposición política
sobre los alcances del plan, señalando que es “poco agresivo desde la perspectiva de las
metas y plazos que se fije de reducción de la victimización”, así como a la falta de
coordinación interinstitucional e intersectorial para llevar a cabo este plan, así como hace

17
Actualmente se ha constituido una mesa unificada de gremios de Gendarmería de Chile (ADIPTGEN,
ANOP, ANFUP, ANSOG) que se ha abocado al desarrollo de un proyecto de ampliación de planta de
funcionarios para la institución, expresándose en declaraciones públicas y comunicados su incertidumbre y
reticencias frente al proyecto de un nuevo Servicio de Reinserción Social, las que fueron expresadas al
Ministro de Justicia en una reunión con el en diciembre de 2014, sin obtenerse las claridades requeridas.

52
presente los desafíos en materia carcelaria, ítem que ha quedado tradicionalmente fuera de
los programas de mejoramiento del sistema penal en el país (Libertad y Desarrollo, 2014).
Y se agrega como crítica la carencia de iniciativas en materia de fortalecimiento y
protección de las policías – aunque más bien dicha crítica responde a la falta de iniciativas
legislativas presentadas en la materia, pues hay indicaciones de ello en el plan – y la baja
priorización del fenómeno terrorista, aun cuando esto también podría explicarse desde un
ya tradicional estadio del discurso político que sitúa desde la coyuntura cuestiones que
necesita visibilizar en la agenda pública para legitimar una posición, lo que aparece
contradictorio o al menos poco productivo por cuanto por el escaso tiempo transcurrido
implicaría que dichos fenómenos más bien podrían dar cuenta de la falta de resultados
concretos en estas áreas del plan anterior.

53
IV.IV. LAS ACCIONES DE REINSERCIÓN SOCIAL: ACTORES, ENFOQUES,
PROGRAMAS Y RESULTADOS

Tal como se ha señalado a lo largo del texto, no ha existido una visibilización específica del
concepto Reinserción Social, el que más bien ha tenido la doble dificultad de por una parte
ser homologado con la no reincidencia y por otra, se ha tenido que extraer desde las
acciones que se han realizado con población infractora y destinada a mejorar sus
posibilidades de inserción en el medio libre, principalmente mediante la capacitación y
habilitación laboral.

En este sentido, sin perjuicio de la acción de algunas instituciones privadas que han
desarrollado acciones de intervención y tratamiento de la población penal (en sistema
cerrado, abierto y post penitenciario), por su cobertura y falta de organicidad en el proceso
de intervención, hacen difícil generar una matriz única de análisis, por lo que sin
desconocerlas, no serán objeto de este trabajo18.

Por tanto, desde la perspectiva de conocer el rol del Estado en esta materia y las
instituciones que por mandato legal y misión institucional deben asumir responsabilidad en
la reinserción social, es que se describirá las principales acciones y programas en dos
grandes líneas: desde el punto de vista de los actores la labor que han desarrollado en el
periodo la Subsecretaria de Prevención del Delito – específicamente a través del Programa
de Reinserción Social que data del año 2006 – y Gendarmería de Chile, con los programas
de intervención y tratamiento que se desarrollan para población recluida y cuya
responsabilidad recae en la Subdirección Técnica.

Y el segundo foco refiere al enfoque técnico político que subyace a estas acciones,
destacándose dos grandes referentes: por una parte, el Modelo de Riesgo, Necesidad y
Responsividad que ha sido el referente del Programa de Reinserción Social de la
Subsecretaría de Prevención del Delito y que luego fue adoptado por Gendarmería de Chile
para su propio Programa de Prestaciones para la Reinserción Social; y en segundo término,
los programas laborales y educacionales, los que han sido el referente para el estudio de
reincidencia, considerados como el referente más concreto de intervención para los sujetos.

1. EL PROGRAMA DE REINSERCIÓN SOCIAL DE LA SUBSECRETARIA DE

PREVENCIÓN DEL DELITO DEL MINISTERIO DEL INTERIOR

Este es un programa que se enmarca dentro de la gestión de la Estrategia Nacional de

Seguridad Pública, teniendo su génesis en el año 2007, en los establecimientos penales

18
Dentro de dichas instituciones tenemos aquellas que trabajan en algunos recintos carcelarios con
población penal y sus familias, ya sea del ámbito religioso (como Fundación Paternitas, Hogar de Cristo) o de
grupos de acción social que se sustentan en el apoyo de sectores empresariales, como la Corporación
Target , Corporación Abriendo Puertas o Fundación Plan B, entre las más relevantes.

54
CCP Colina I y CP de Valparaíso, con una cobertura de 480 casos, para luego expandirse al
CP Colina 2 y CP Concepción, llegando a un total de 900 sujetos bajo intervención en el
año 2014. Basado en el Modelo de Riesgo, Necesidad y Disposición a Responder, desde su
origen tiene como objetivo facilitar y apoyar el proceso de reinserción social de penados
que cumplen condena en cárceles, incluidos entre ellos los usuarios que accedan a permisos
de salida dominical y salida de fin de semana; y aquellos que gozan del beneficio de salida
controlada al medio libre y que forman parte de la población objetivo del programa,
contribuyendo con ello a reducir el riesgo de reincidencia delictual (SUBSECRETARIA
DE PREVENCIÓN DEL DELITO, 2011). Para ello, apunta a disminuir el riesgo de
reincidencia delictual mediante el mejoramiento de habilidades y competencias cognitivas,
psicosociales, relacionales y laborales en los usuarios del programa de los establecimientos
penales ya indicados, contribuyendo a reducir los efectos de la prisionización y a mejorar
sus posibilidades de reinserción social, postulándolos en la medida de sus avances al
Consejo Técnico para evaluar acceso a permisos de salida u otras instancias que
correspondan.

Es un programa que representa claramente la posición de validación del conocimiento

experto, por lo que establece rígidos criterios de selección de usuarios, de manera tal de que
calcen con los fundamentos y oferta programática de intervención del programa, pudiendo
destacarse que los postulantes a seleccionar deben registrar un nivel de compromiso
delictual alto, pudiendo incluirse excepcionalmente, casos con moderado compromiso
delictual, tener conducta buena o muy buena los últimos 3 bimestres (criterio que fue
posteriormente modificado por la reducción del universo de población penal que cumplía el
requisito, privilegiándose la prevalencia de factores de riesgo); tener un saldo de condena
no superior a los 5 años ni inferior a 1 año considerando cumplimiento de condena con
rebaja, así como no presentar contraindicaciones de salud mental (Trastorno Psiquiátrico
descompensado o Trastorno de la Personalidad Severo). Los participantes del programa
eran trasladados a módulos específicos del programa, con el fin de aislarlos del resto de la
población penal no intervenida, para mitigar los factores de contaminación criminógena.

El proceso de intervención considera siete etapas con acciones específicas e n cada una de
ellas, con una secuencia lógica que responde a las exigencias del modelo. Una primera
etapa preparatoria, en la que se preparan las condiciones físicas (habitación,
equipamiento, talleres) para el funcionamiento del programa; la segunda corresponde al
diagnóstico de casos y diseño del plan de intervención para usuarios con el fin de
seleccionar el universo de usuarios; posteriormente viene un proceso de intervención
motivacional, en el que se busca la adherencia del sujeto al programa. Posteriormente están
etapas que pueden ser paralelas o secuenciales de acuerdo a las necesidades criminógenas
detectadas en los sujetos. En los casos que se requiera se pasa a una etapa paralela de
nivelación de estudios, tanto en educación básica y media, aprovechando la oferta
educacional intrapenitenciaria. En la misma línea de necesidad, es posible derivar a los
requirentes a centros de tratamiento de adicciones, existentes en algunos recintos

55
penitenciarios, respecto de cuyo alcance y cobertura se volverá más adelante. Existe otro
paso que es la intervención socio-ocupacional, en la cual los sujetos que participan de ella
son capacitados para el desarrollo de habitualidad y competencias habilitantes para la
actividad laboral. Finalmente se desarrolla una intervención psicosocial especializada en
factores de riesgo dinámico, en la que de acuerdo a las características obtenidas en el
diagnóstico especializado se realizan talleres específicos de mitigación y transformación de
valoraciones, significaciones y conductas de los sujetos que entrañen un riesgo de
reincidencia19.

Este proceso de intervención es desarrollado por un equipo de profesionales del ámbito de

la psicología, trabajo social, terapia ocupacional y educación física, los que son contratados
con recursos del Ministerio del Interior, desarrollando su trabajo dentro de los recintos
penitenciarios. Es un trabajo con altos estándares de logro, por cuanto compromete que el
100% de los sujetos participantes desarrollen el Plan de Intervención Individual y que un
70% muestre avances consistentes con las expectativas fijadas en dicho plan.

Este programa tuvo una evaluación de resultados, hecha por la misma Subsecretaria de
Prevención del Delito en el año 2011, los que fueron publicados preliminarmente a fin de
ese año20. La condición de preliminar es explicada por el propio estudio, que reconoce que
la práctica habitual en evaluaciones de impacto en materia de reinserción social consiste en
esperar que todos los sujetos alcancen un período en libertad de 3 años antes de realizar
mediciones. Esto genera el tiempo suficiente para que las reincidencias sean detectadas por
el sistema de justicia y deriven, eventualmente, en condenas. El informe utilizó una muestra
de sujetos que regresaron al medio libre entre diciembre de 2007 y noviembre de 2010, es
decir, de 1 a 3 años antes de realizar el estudio. Por tal motivo, los resultados que se
obtuvieron fueron considerados preliminares, estableciéndose que los definitivos se
alcanzarían cuando la totalidad de la muestra llegara 3 años desde la fecha de egreso de la
unidad penal.

En lo medular, los datos indicaron que la reincidencia en el grupo que se benefició del
programa fue de 15,15%, en tanto que el grupo de comparación alcanza una proporción de
casos reincidentes (nueva condena) de 22,35% (SUB. PREVENCIÓN DEL DELITO,
20119. Esta diferencia nominal de 7,2 puntos porcentuales representaba,
proporcionalmente, un 32% menos de reincidencia para el grupo tratado, en relación con el

19
Estudio sobre Programa de reinserción social sobre la reincidencia de hombres adultos condenados por
delitos. Ministerio del Interior, Subsecretaria de Prevención del Delito, 2011
20
Se espera un nuevo estudio para el presente año 2015.

56
grupo de comparación, lo cual constituyó evidencia empírica de impacto en términos de
reducción de reincidencia en delito, permitiendo que dicho programa fuera considerado
exitoso no sólo por el propio Ministerio del Interior, sino que fuera el referente que utilizará
la DIPRES del Ministerio de Hacienda para cuestionar la calidad de la gestión de
Gendarmería de Chile en programas de reinserción social, obligando a un cambio sustancial
en esta materia21.

No obstante los logros demostrados por el Programa, este no adoleció de dificultades en su

gestión, principalmente asociados a la conflictiva relación con la institución que lo acogía,
Gendarmería de Chile, la que estaba marcada por el carácter independiente de la gestión
institucional que asumió el programa, por lo que había una baja relación con los equipos
técnicos y normas técnicas del servicio penitenciario, así como dificultades con las
unidades operativas y de seguridad de los recintos penales, con las que se discutía sobre la
inconveniencia de los operativos de control, así como del egreso y traslado de sujetos fuera
del recinto del programa (e ingreso de casos que no respondían al perfil) por medidas de
seguridad. Por otra parte, respecto del funcionamiento del propio programa, un problema
permanente era la alta rotación del personal, el que principalmente renunciaba por atrasos
en los pagos (derivados a su vez de la burocracia administrativa que implicaba que la
gestión de convenio y contratos debía hacerse con el Ministerio del Interior y Ministerio de
Justicia), como también por discrepancia de los profesionales con los rígidos criterios de
supervisión del programa.

Frente a estas dificultades, someramente reseñadas, Gendarmería de Chile solicitó en

diferentes ocasiones el traspaso del programa hacia su dependencia, más aún cuando a
partir del año 2012 se crea un programa de prestaciones en la misma lógica del programa de
Reinserción Social del Ministerio del Interior, no obteniéndose respuesta sino hasta el año
2014, en que se decide un traspaso progresivo, comenzando el presente año 2015 por el
aspecto administrativo – financiero, adjudicándose los fondos a Gendarmería de Chile y
quedando la dependencia técnica en manos de la Subsecretaria de Prevención del Delito,

21
En el Resumen Ejecutivo de Evaluación de Programas Gubernamentales referido a los Programas de
Rehabilitación y Reinserción Social del Ministerio de Justicia, en el ítem de Eficacia y Calidad se señala que
“No se tiene evidencia sobre el logro del Propósito del Programa de Rehabilitación y Reinserción Social
debido a que se desconoce el tamaño del impacto que tiene cada componente en sobre la disminución de la
reincidencia legal… El panel no identifica factores que puedan explicar las variaciones en la reincidencia legal
de distintos cohortes de egresados considerados en los informes de Gendarmería de Chile. En todo caso,
algunas variaciones son pequeñas (CET) y en ningún caso permiten señalar que exista una tendencia a la
disminución o aumento en la efectividad de los programas”. Para posteriormente en las recomendaciones, la
N° 1 es taxativa en instruir que se debe “Rediseñar los programas en función de la población objetivo (de
acuerdo a compromiso delictual), estableciendo modelos diferenciados de intervención, lo que implica
servicios distintos por tipo de interno. Al respecto, los modelos de intervención deben explicitar cuándo están
orientados fundamentalmente a mejorar la atención, contribuyendo a disminuir la reincidencia; de las
intervenciones orientadas explícitamente a disminuir reincidencia, aunque en ambos casos el indicador de
resultado debe ser la disminución de la reincidencia legal. Lo anterior, en el entendido que se debe avanzar
en ampliar programas orientados específicamente a disminuir reincidencia en todos los Subsistemas
Penitenciarios. Los modelos de intervención deben cumplir las condiciones mínimas para ser considerados
como tales: Marco teórico, basado en evidencia internacional, metodología explícita, instrumentos y
protocolos de intervención, identificación del perfil del beneficiario, orientado hacia resultados con
instrumentos de evaluación que consideren grupos de control” (DIPRES, 2012)

57
hasta que se establezca la transferencia definitiva no existiendo un plazo definitivo para
ello22.

2. LOS PROGRAMAS DE REINSERCIÓN SOCIAL DE GENDARMERIA DE CHILE

En su discurso histórico, Gendarmería de Chile define su misión en dos grandes

componentes: la custodia de las personas a su cargo y el aporte a la reinserción social que
puede realizar de dichos sujetos. Sin embargo, dicho discurso no ha presentado un
equilibrio respecto de las acciones y prioridades de la institución. Si se toma como referente
los aspectos presupuestarios, del estudio de los erarios anuales, nunca se ha destinado más
del 5% del presupuesto total para labores de reinserción, destinándose principalmente a
labores operativas y administrativas23. En el gráfico que sigue podemos ver el monto
asignado a programas de reinserción social en el periodo 2004 – 2011 en millones de pesos:

Fuente: “Estudio Reinserción laboral de privados de libertad: el rol del partenariado público-privado” Fabiola
Morales Ortiz, 2012

Pero dicho desequilibrio también se ha presentado en los aspectos más técnicos, teniendo
una histórica ausencia de modelos estandarizados e integrados a todos los subsistemas para
la intervención de sujetos. Sólo a partir del año 2008 se generan las primeras Normas
Técnicas que regulaban en términos generales el proceso técnico de intervención, criterios

22
Un ejemplo que describe esto y lo anteriormente señalado se puede encontrar en el Ord. N° 500 del 10-
06-2013 del Subdirector Técnico de Gendarmería de Chile al Jefe de la División de Reinserción Social del
Ministerio de Justicia, el que luego de hacer un diagnóstico de las dificultades de funcionamiento del
programa hace presente las dificultades de copamiento de cobertura que se están generando por la
excesiva rigidez de criterios y el incumplimiento en la creación de una oferta estandarizada, lo que le
permite solicitar que se hagan las gestiones necesarias ante la Ministra de Justicia y no se permita el
aumento de cobertura y más aún, se haga el traspaso técnico, financiero y administrativo del Programa de
Reinserción Social de la Subsecretaria de Prevención del Delito a Gendarmería de Chile
23
El referido informe DIPRES de 2012 señala textualmente “el Presupuesto proveniente de Gendarmería,
para el conjunto de programas evaluados, tiene una participación que varía entre un 4,26% (el año 2008) y
un 4,94% (el año 2011) en el presupuesto total de la institución. Es decir, tiene una participación muy menor
en relación a los otros servicios que presta Gendarmería a su población beneficiaria, como por ejemplo,
Vigilancia”. (DIPRES, 2012)

58
orientadores de la relación con los sujetos y las condiciones físicas que debían tenerse
presente para el desarrollo de las diferentes acciones24. Sin embargo, la falta de programas
específicos y de recursos que permitieran concretar estas pautas, además del escaso
conocimiento que sobre ellas había en los equipos técnicos regionales y locales, no
permitieron que fueran un referente en la acción institucional para la reinserción social, por
lo que principalmente se siguieron potenciando las acciones clásicas de capacitación,
fomento de la actividad laboral intrapenitenciaria, acceso a oferta educacional básica y
media, así como atención psicosocial fundamentalmente en base a demanda espontánea o
bajo requerimiento legal (como postulaciones a beneficios de salida, indultos o solicitudes
de tribunales, principalmente).

Consecuente con lo anterior, las principales herramientas que tendrá la institución para
motivar la participación de los sujetos en los diferentes proyectos y actividades de
reinserción social serán los beneficios intrapenitenciarios de salida progresiva al medio
libre –regulados por el D.S. N° 518 del año 1998 y actualizado el año 2006 – y la Libertad
Condicional, establecida en el Decreto N° 321 del año 1925 y regulada por el Decreto N°
2442 del año 1926, sin modificaciones a la fecha.

Pero hay un hito que implicará la necesidad de establecer un cambio en este modelo de
gestión y que se relaciona con el funcionamiento del Programa de Reinserción Social de la
Subsecretaria de Prevención del Delito. El año 2012 la Dirección de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda, calificó como de “desempeño insuficiente” el Programa de
Reinserción Social de Gendarmería de Chile, el que aglutinaba las diferentes acciones en
las áreas de intervención señaladas precedentemente, indicando que de persistir dichas
dificultades de funcionamiento se cuestionaba la entrega de presupuesto para este programa
(DIPRES, 2012). En lo concreto, los cuestionamientos podían aglutinarse en tres grandes
áreas problemáticas:

- Ineficacia de programas de intervención, derivado fundamentalmente de la ausencia

de mediciones de resultados.
- Carencia de un modelo de intervención, crítica que se construye en contraposición
al diseño del Programa del Ministerio del Interior
- Marco regulatorio ineficaz, en el que no solamente se daba cuenta de la pérdida de
pertinencia del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, sino que de las
diferentes normas y directrices que organizaban el funcionamiento técnico
institucional (DIPRES, 2012).

Todo ello tenía un impacto en cuanto no existía progresividad en el proceso de intervención

ni en el cumplimiento de la pena; se focalizaba en sujetos en base a criterios heterogéneos
sin validación científica; se sobre intervenía en grupos reducidos sin claridad de los efectos;

24
Normas Técnicas de Gendarmería de Chile, Subdirección Técnica Genchi, 2008

59
una amplia dispersión en los criterios profesionales de evaluación y adecuaciones no
justificadas que generaban prácticas localistas; demandas de intervenciones específicas sin
cubrir, y finalmente, dificultad para identificar beneficiarios por sobre beneficios.

Por todo eso, la DIPRES recomendará estrictamente que debían rediseñar los programas en
función de la población objetivo (de acuerdo a riesgo de reincidencia), estableciendo
modelos diferenciados de intervención lo que implicaba servicios distintos por interno;
estandarizar la metodología de intervención e instrumentos aplicables según necesidades
del beneficiado; implementación de registros e informes de las atenciones e intervenciones
entre todos los componentes; y, llevar registro de las demandas de los beneficiarios y cómo
ellas fueron resultas y respondidas. A partir de todo esto es que surgirá inicialmente el
Programa de Ampliación de Cobertura, como una estrategia para aumentar la dotación de
personal técnico – profesional destinada a labores de intervención psicosocial para
posteriormente pasar a ser el Programa de Prestaciones para la Reinserción Social, el que
toma sus fundamentos técnicos y modelo de intervención del Programa de Reinserción
Social del Ministerio de Justicia, aunque con las adecuaciones que imponía la dotación de
personal y necesidades institucionales, lo que impacta en el rigor técnico con el que se
desarrolla el programa.

Aun cuando se reconocen estas limitaciones, el Programa de Prestaciones de Reinserción

Social para Personas Privadas de Libertad, se configura como el programa medular en
materia de reinserción social en el Sistema Cerrado, esto es las personas en situación de
reclusión, debido a que incorpora de manera más sistemática y basado en evidencias los
ejes psicosocial, laboral, educacional, recreación, cultura y deporte, dentro de su oferta
programática. De esta forma el Programa tenía por fin brindar intervención integral y
diferenciada para la disminución de la reincidencia delictual de la población penal
condenada clasificada con alto o mediano compromiso delictual. Para ello, explica estos
dos principios de la siguiente manera: integral, en la medida que considera las actividades
en razón de la oferta programática de intervención especializada psicosocial, laboral y
educacional tendiente a la disminución de las probabilidades de reincidencia delictual; y
diferenciada, pues al enmarcarse en el Modelo de Riesgo, Necesidad y Responsividad
fundamentalmente debía focalizarse en las necesidades criminológicas de intervención a
nivel individual, considerando la intensidad de la intervención en relación al riesgo de
reincidencia delictual.

Dentro de las recomendaciones que hacía el programa para Gendarmería de Chile estaba el
aumentar la intensidad de la intervención respecto de los sujetos con mayor prevalencia de
riesgo y reducirla respecto de los sujetos evaluados con bajo riesgo, para los cuales incluso
se propone su más inmediata postulación para traslado a un Centro de Estudio y Trabajo
(CET) Semiabierto, permiso laboral o de salida dominical, fin de semana y salida
controlada al medio libre, siempre y cuando cumpla con los requisitos para ello y el
interno/a esté de acuerdo con su postulación, recomendación que generó voces discordantes

60
dentro de la propia institución y que incluso trascendieron frente a casos de delitos de
connotación pública en los que habían participado sujetos usuarios de alguno de estos
beneficios.

Dentro de los logros alcanzados está la progresiva incorporación de instrumentos más

avanzados para la evaluación, como el uso de matrices de riesgo y herramientas
psicométricas; se aumentó la eficiencia en la relación entre el recurso profesional/población
con necesidades específicas de intervención; se pudo dar algún nivel de seguimiento más
sistemático del proceso de intervención, aunque sin llegar a consolidar un mecanismo de
progresividad de la condena; se optimizó la derivación a la oferta programática disponible,
la que siguió siendo escasa respecto de demanda de población, en especial lo referido a
tratamiento de drogas; y en general se mejoran las condiciones de desarrollo de procesos de
intervención para la reinserción social, lo que supone aumentar probabilidades de inserción
efectiva en el medio libre.

Ahora bien, el programa de prestaciones ha sido más significativo en términos de los

efectos ordenadores del proceso que respecto del total de población, no superando el año
2012 y 2013 los 5.000 internos por periodo a nivel nacional, frente a una población
promedio intramuro que superaba los 53.000 sujetos. En el cuadro siguiente se muestran los
datos de atención 2013, pues no existen datos oficiales para el año 2012:

Población atendida en Programa de Prestaciones para la Reinserción Social 2013. Fuente: Memoria 2013
Subdirección Técnica Gendarmería de Chile

Pero a la fecha el programa presenta dos grandes falencias, una más estructural y la otra
técnica, lo que incide en que no es posible determinar el real impacto que pueda tener
respecto de la intervención intrapenitenciaria.

Lo primero es que el modelo – y por tanto el funcionamiento del programa – requiere de

una oferta programática amplia y suficiente para abarcar la cobertura que surge desde la
evaluación de factores de riesgo. Sin embargo, se aprecia que a nivel nacional no existe una

61
oferta estandarizada de talleres ni actividades de tratamiento, respondiendo más bien a las
posibilidades de cada recinto penitenciario, agregándose que en general esta es insuficiente
para dar cuenta de las necesidades de tratamiento. Ejemplo de ello es lo que sucede con un
factor de riesgo transversal como lo es el consumo de drogas. A nivel nacional,
Gendarmería de Chile desarrolla el Programa de Tratamiento de Adicciones, siendo el
objetivo de éste contribuir a rehabilitar a las personas que presentan consumo problemático
de drogas que ingresan a los Centros de Tratamiento de Adicciones (CTA) del subsistema
cerrado. Este programa se ejecuta con apoyo técnico y financiero entregado por SENDA,
desde el año 2000. Siendo un programa de alto impacto, su cobertura es escasa, existiendo
sólo 15 centros a lo largo del país, con una cobertura neta de personas atendidas al mes de
diciembre de 2013 de 1.143 internos (703 hombres y 440 mujeres) en las distintas
modalidades de tratamiento: pre-tratamiento (bajo umbral), tratamiento (alto umbral) y
seguimiento (De acuerdo a Memoria 2013 de la Subdirección Técnica de Gendamería de
Chile).

Y la dificultad técnica del programa ha sido la falta de evaluación de resultados, pues en

base a los criterios técnicos asociados a los tiempos óptimos para la reinserción social, sólo
a partir del año 2015 se podría contar con una cohorte de población respecto de la cual es
posible medir indicadores de reinserción social – considerando los sujetos ingresados en el
año 2012 –.

3. SOBRE EL ENFOQUE DEL MODELO DE RIESGO, NECESIDAD Y DISPOSICIÓN

A RESPONDER

Tanto el programa el Programa de Reinserción Social de la División de Seguridad Pública

del Ministerio del Interior como el Programa de Prestaciones para la Reinserción Social de
Gendarmería de Chile están basados en el Modelo de riesgo – necesidad – disposición a
responder (risk – needs – responsivity), creado por Donald Andrews y Jim Bonta durante la
década de 1990, siendo uno de los más influyentes a nivel internacional, debido a que
cuenta con amplia evidencia empírica de resultados en términos de reducción de
reincidencia. Los principios que componen el modelo son los siguientes:

a. Principio de riesgo: La intensidad de las intervenciones que se aplican en población penal

debe ser equivalente al nivel de riesgo de reincidencia que presente el sujeto. Es decir, las
intervenciones más intensivas deben aplicarse en personas de más alto riesgo de
reincidencia, y las personas con bajo riesgo de reincidencia deben recibir poca o nula
intervención para reducir su riesgo.

b. Principio de necesidad: Las intervenciones deben dirigirse a abordar las necesidades o

factores de riesgo que están directa o indirectamente relacionados con la probabilidad de
reincidencia, a los cuales se denomina necesidades criminógenas. Un ejemplo de necesidad

62
criminógena o factor de riesgo dinámico es la vinculación con amigos que también cometen
delitos. La modificación de esta condición (dejar de lado a los amigos delincuentes y
reemplazarlos por grupos de amigos que no cometen delitos) aporta a la reducción del
riesgo de reincidencia. Por oposición, existen necesidades no criminógenas, las cuales si
bien pueden ser muy importantes para el usuario, no guardan relación con la probabilidad
de reincidencia. Un ejemplo clásico de este tipo de variables es el nivel de autoestima. El
mejoramiento de la autoestima en población penal sólo produce personas con mejor
autoestima, no aporta a reducir el riesgo de reincidencia en delito.

c. Principio de disposición a responder (responsivity): Se ha descubierto que hay ciertos

tipos generales de intervenciones con población penal que producen resultados en términos
de reducción de la reincidencia. Éstos son la intervención psicológica cognitivo –
conductual, y los métodos de intervención psicológica basados en el aprendizaje social. La
opción por estos métodos de tratamiento, debido a su mayor eficacia, aporta a mejorar la
disposición general a responder (general responsivity). Por otra parte, cada programa de
tratamiento debe tener en consideración los estilos de aprendizaje de los usuarios e incluir
actividades que permitan a cada uno comprender el contenido de la intervención. Por
ejemplo, algunos usuarios aprenderán mejor del trabajo en grupos (al ver las reacciones y
comentarios de otros), otros aprenderán mejor mediante actividades estructuradas.

Para establecer la intensidad de la intervención utiliza instrumentos de medición de riesgo,

siendo los dos más utilizados en Chile el OASyS (Offender Assessment System), creado el
año 1999 en Gran Bretaña y utilizado por el Programa del Ministerio del Interior, y el IGI
(LS/CMI Case Managment Inventory) de origen canadiense y más cercano a los creadores
del modelo, siendo por ello el utilizado por el programa de Gendarmería de Chile,
diferenciándose ambos por los niveles de especificación que definen en los distintos
factores de riesgo.

Finalmente en este punto, se puede señalar que es un modelo de intervención que tiene
elementos de diferentes paradigmas sociológicos y psicológicos, con componentes
funcionalistas en su lógica establecer modificaciones en la propia concepción de su rol de
cada sujeto; conductistas, en la medida que trabaja con el refuerzo de un repertorio
conductual socialmente aceptado e incluso podríamos decir interaccionalista simbólica –de
ahí su entronque liberal – en cuanto se sitúa en el sujeto como un ser individual que
requiere de acciones específicas y acotadas a su necesidad, requiriendo de un set de
herramientas técnicas de trabajo y en el ámbito de la acción apunta a la habilitación social
de éstos. En todo caso, este modelo es elegido principalmente por las positivas
evaluaciones de funcionamiento en diferentes estudios, lo que permite responder a esta
relación entre el saber científico y el saber político, aun cuando su principal dificultad es la
falta de oferta programática que permita efectiva e integralmente responder a las
necesidades de riesgo de cada sujeto.

63
4. ACTIVIDAD LABORAL Y EDUCACIONAL INTRAPENITENCIARIA: LA
APUESTA CLÁSICA DE REINSERCIÓN SOCIAL

Históricamente se ha relacionado como factores de reinserción social las actividades

laborales y educacionales, consideradas conductas socialmente esperadas y que aportan los
beneficios del aprendizaje, manutención y un adecuado uso del tiempo libre, cuestión no
menor dentro de los recintos penitenciarios. Así, los horarios y la distribución del tiempo en
el penal, son entendidos como una manera de crear nuevos hábitos prosociales en las
personas recluidas, racionalizando y organizando todas las actividades y aspectos de su
vida diaria, generando rutinas. Pero de la misma forma, no en vano, es llamativo que dentro
de la evaluación que se hace del sistema penitenciario a lo largo de su historia, se repiten
las críticas por el hacinamiento de la población penal y la falta de espacios destinados para
talleres laborales y centros educacionales. Ya en 1846 se establecieron dos medidas en este
sentido: por una parte se obligó el uso de la prisión celular (celda individual) para todos los
establecimientos que se construyeran a partir de esa fecha, concibiendo la celda individual,
como un espacio de corrección personal, y más tarde la obligación de establecer talleres de
trabajo, las que se convirtieron en las dos estrategias necesarias, según el discurso de las
autoridades de la época, para lograr el fin perseguido por el régimen penitenciario: la
enmienda del criminal (León, 2003).25 Esto en alguna medida era eco de lo que ya había
planteado Andrés Bello, en 1834, que teniendo como ejemplo recintos penitenciarios
norteamericanos, señalaba que “las utilidades de las cárceles de que hemos hablado pueden
resumirse en pocas palabras: imposibilidad de que los encarcelados se corrompan
mutuamente comunicándose; gran probabilidad de que adquieran hábitos de obediencia i de
industria, que los hagan ciudadanos útiles; posibilidad de una reforma radical” (Andrés
Bello, 1834. citado por Marco Antonio León, 2003).

Por tanto, dicha concepción se ha mantenido en el tiempo, retomándose con nuevos bríos
en la actualidad, de la mano del respaldo de la ciencia y los estudios que correlacionan
aprendizaje educacional y laboral con mitigación de la reincidencia: “…estamos ampliando
la oferta de reinserción laboral en los recintos penales, ajustando la oferta de capacitación
a los requerimientos del mercado…Educación y trabajo constituyen la principal fórmula
en este objetivo (Ministro de Justicia José Antonio Gómez, 08-10-2014 Editorial en El
Mercurio).

Por otro lado, la educación se ha ido incorporando de la mano con el carácter obligatorio
que tiene para la población, así como funciona con los mismos mecanismos de
financiamiento del sistema educacional, encontrándose dentro de los recintos penales
escuela y liceos municipales como instituciones pertenecientes a corporaciones privadas
bajo régimen de subvención estatal. Y en los recintos concesionados (Alto Hospicio,

25
Para una más completa panorámica de la formación del sistema penitenciario se sugiere revisar “Encierro
y Corrección: La configuración de un Sistema de Prisiones en Chile (1800- 1911)” de Marco Antonio León
León, Editorial Universidad Central, 2003.

64
Antofagasta, La Serena, Santiago, Concepción, Valdivia y Puerto Montt) dentro de los
respectivos contratos se estableció la obligatoriedad de otorgar educación básica y media,
para lo cual los concesionarios trabajan con corporaciones educacionales con un régimen de
financiamiento compartido. La educación que se imparte en los recintos penitenciarios del
país corresponde a los Planes y Programas de Educación de Adultos de modalidad
científico-humanista, con algunas iniciativas en educación técnica, aprobados por el
Ministerio de Educación. De acuerdo a los últimos datos disponibles (Memoria 2013) la
demanda educacional es atendida a través de 98 establecimientos educacionales operando
al interior de los distintos establecimientos penitenciarios del país. Algunos de estos
recintos educativos ejecutan cursos anexos, ya sea de enseñanza básica o media en más de
un recinto penal

En el último lustro se han mantenido estables las cifras de personas que participan del
proceso educativo intrapenitenciario, con un leve aumento en los últimos dos años, lo que
se puede explicar por el crecimiento de la oferta educacional (entre otros factores con la
puesta en marcha de un nuevo recinto concesionado – Antofagasta – y el aumento de
cobertura en los existentes - ), pese al descenso de la población penal intramuros entre el
2012 y 2013, cayendo en un 9,03%, aunque también se relaciona con el discurso
institucional de potenciar este ámbito como mecanismo de apoyo a la reinserción social:

EDUCACION INTRAPENITENCIARIA
AÑO ED. BASICA ED. MEDIA
HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES TOTAL
2009 6013 702 6419 460 13594
2010 5781 282 6305 625 12993
2011 5549 764 6327 574 13.214
2012 7574 806 8736 731 17.847
2013 7059 660 8354 749 16.822
Elaboración propia con datos de Memorias Institucionales de la Subdirección Técnica de Gendarmería de Chile

La cobertura educacional es considerada parte de la oferta programática institucional, por lo

es posible hacer derivación de sujetos que requieren nivelar en este ámbito y que su
evaluación de riesgo indique dicha necesidad. Sin embargo, no existe en los planes y
programas educacionales indicaciones específicas que asocien la participación de los
sujetos con contenidos específicos orientados a lo criminógeno. Más aún, cabe considerar
que de acuerdo al reglamento de Establecimientos Penitenciarios (D.S.. N° 518 de 1996)
uno de los requisitos para que los sujetos puedan postular a beneficios intrapenitenciarios es
“asistir con provecho” a la escuela del penal, quedando exentos de dicho requisito los
sujetos que ya cuentan con educación formal que sea igual o superior al nivel básico o
medio, dependiendo del establecimiento penal. Ello implica que es posible suponer que
también se encuentra un interés instrumental en sujetos que acceden a educación básica o
media intrapenitenciaria, con el fin de cumplir con uno de los requisitos que viabiliza el

65
acceso a una salida progresiva al medio libre, antes que ser parte de un proceso de
intervención. Finalmente en este punto, importa señalar que tampoco la educación genera
una real continuidad formativa en términos de acceder a Educación Superior, existiendo
sólo esporádicos casos de progresividad. De hecho, los datos 2013 indican que de 1236
estudiantes que rindieron la PSU, casi el 89% de los/as alumnos/as lograron puntajes
iguales o inferiores a los 450 puntos. Un 8,3% logró puntajes entre los 451 y los 500 puntos
y 2,7% de los postulantes logró puntajes iguales o superiores a los 501puntos. Los
promedios por cada prueba rendida corresponden a 359 en Lenguaje y Comunicación,
374,6 en Matemáticas y 366,8 en Puntaje Ponderado, datos que demuestran el enorme
déficit en el nivel de presentación de los alumnos a dicho mecanismo de selección.

En el ámbito del trabajo se pueden distinguir dos grandes grupos: el trabajo informal, que
corresponde principalmente a la actividad artesanal, el desarrollo de tareas de mantención y
aseo del establecimiento penal y otras actividades laborales no formalizadas ni
dependientes de alguno de los centros de trabajo. El otro grupo es la actividad formal, la
que principalmente está centralizada en los Centros de Estudio y Trabajo (CET) y por otra
parte, la prestación de servicios a empresarios que funcionan dentro de los establecimientos
penales. Cabe señalar que en este caso existe una regulación normativa para este tipo de
actividades, el D.L. N° 943 del año 2011, el que es el primer cuerpo legal que viene a
normar la actividad laboral formal intrapenitenciaria.

La principal actividad desarrollada es el trabajo artesanal, que equivale en promedio al 50%

de la población penal trabajadora, realizando actividades en rubros tales como talabartería,
madera, pintura y cerámica, entre otros. En su mayor parte, los artesanos trabajan en
pequeños espacios o lugares comunes de permanencia cotidiana (patios, galpones, etc.), en
sus celdas. También existen en algunos Establecimientos Penitenciarios espacios
habilitados como talleres para realizar su actividad laboral, lo que ha fortalecido esta
actividad en el último tiempo, a través de convenios que favorecen la comercialización
extra institucional.

La segunda ocupación más relevante corresponde a los servicios domésticos institucionales

que desarrollan los internos/as en áreas como manipulación de alimentos, aseo y
mantención, las que corresponden a la modalidad laboral de Servicios de Mantención sin
Incentivos, alcanzando un 16%, promedio de personas privadas de libertad que laboraron
prestando servicios en los establecimientos penitenciarios donde se encontraban recluidos.

En términos de cantidad de población, como es posible ver en el siguiente gráfico, desde el

año 2010 a la fecha se ha mantenido relativamente estable el promedio de internos
trabajadores:

66
Fuente: Memoria 2013 Subdirección Técnica Gendarmería de Chile

No obstante estas cifras, es relevante que ellas más bien responden a actividades con bajo
nivel continuidad, asociada con una escasa recompensa económica, lo que indica que en
muchos casos ello no es un mecanismo de manutención actual consistente para los sujetos o
que puedan seguir realizándolo en el futuro. Al revisar revisa en la cifra de internos
trabajadores aquellas ocupaciones que conllevan un ingreso económico sistemático en el
transcurso del año, es posible advertir que de los 16.287 trabajadores que se reportan para
el año 2013, sólo un 29,76% califica en esta condición y corresponde a internos con
contrato de trabajo, internos en Centros de Educación y Trabajo, aquellos que realizan
servicios de aseo, mantención o manipulación de alimentos para la administración
penitenciaria o aquellos que de manera independiente prestan servicio a particulares. Más
concretamente, de un promedio anual de 4.847 internos que accedieron a alguna modalidad
laboral productiva (con ingresos económicos sistemáticos), el 29,6% -esto es 1.436 internos
(1.364 hombres y 72 mujeres)- lo hicieron bajo la regulación del Código Laboral. Cabe
señalar, que del total de internos que trabajaron asociados a un contrato de trabajo, el 46%
(663 personas) corresponde a internos/as cumpliendo condena en Establecimientos
Penitenciarios Concesionados (Memoria SDT GENCHI, 2013), lo que también indica una
debilidad en este punto de los establecimientos penales tradicionales.

Asociado al trabajo se encuentra el desarrollo de actividades de formación y capacitación,

de acuerdo a oferta propia institucional y principalmente con los dispositivos provistos por
la red pública (SENCE) y privados (ONG’s, fundaciones y RSE). Durante el año 2013, se
realizaron 3.076 prestaciones de formación y/o capacitación laboral a nivel país (Gráfico
N°18). De esta cifra, el 77,8% correspondió a capacitaciones certificadas en oficio, lo que
equivale a un total de 2.392 internos capacitados (307 mujeres y 2.085 hombres). En el
ámbito de las prestaciones de formación laboral, cuyo objetivo es desarrollar las
competencias básicas necesarias para un desempeño laboral, un total de 684 internos tuvo
acceso a este tipo de actividades (49 mujeres y 635 hombres). Respecto de las áreas de
capacitación se presenta el siguiente cuadro:

67
AREA DE CAPACITACION N° INTERNOS CAPACITADOS
Construcción obras civiles 383
Panadería pastelería 287
Mueblería 271
Operador de grúas y máquinas 138
Talabartería 129
Cocina y preparación de alimentos 116
Electricidad 101
Soldadura 91
Artesanías 89
Computación e informática 83
Aseo Industrial 80
Corte y confección 59
Venta y negocios 46
Mecánica 39
Cultivos hidropónicos 35
Cuidados adulto mayor 30
Peluquería 20
Gasfitería 20
Otras temáticas 375
TOTAL 2392
Elaboración propia en base a datos de Memoria 2013 Subdirección Técnica Gendarmería de Chile

La dificultad encontrada reside en que no existen estudios o mediciones que indiquen cual
ha sido la incorporación de estas capacitaciones en los sujetos que las obtienen y como
estas efectivamente le ayudan en su incorporación al mercado laboral, siendo nulo el
conocimiento respecto del real impacto que estas tienen.

Finalmente, respecto de la actividad laboral el formato más estructurado que relaciona el

cumplimiento de penas con el desempeño de trabajos de manera regular son los llamados
Centros de Estudio y Trabajo, reconocidos como tales en el referido D.S. N° 518/1996 y
definidos en su funcionamiento en el D.L. N° 943/2011, señalando en el Art. 64 que estos
“constituyen establecimientos penitenciarios o parte de ellos, destinados a contribuir al
proceso de reinserción social de las personas condenadas, proporcionando o
facilitándoles, trabajo regular y remunerado, capacitación o formación laboral,
psicosocial y educación, que sean necesarios para tal propósito, Sin perjuicio que en
cumplimiento de este objetivo puedan constituir unidades económicas productivas y
comerciales de bienes y servicios…en el CET se podrán llevar a cabo actividades de
formación para el trabajo, las cuales permitirán a los penados percibir un ingreso.
Asimismo, estos podrán desarrollar las actividades laborales establecidas en este
reglamento, las que se regirán por las normativas pertinentes…en todo caso, en el

68
ejercicio de la actividad laboral siempre deberá tenerse en cuenta el interés de los internos
y su formación y capacitación. En razón de este objetivo los CET contarán con recursos
asignados por el Estado, como asimismo, contarán con recursos propios, originados de la
actividad productiva que realicen” (D.L. N° 943/2011).

Estos recintos pueden estar dentro de los establecimientos penales cerrados o ser unidades
autónomas semiabiertas, con menores niveles de control y rigidez de funcionamiento de las
medidas de seguridad, permitiéndose desde el año 2013 por medio de resolución del
Director Nacional de Gendarmería de Chile que la población penal de estos
establecimientos, previa autorización y regulación de uso, puedan contar con equipo de
teléfono móvil y conexión a internet, además de flexibilizarse las posibilidades de permisos
de salida, lo que aumenta el interés de acceder a cumplir condena en dichos recintos. El
sistema de traslado también está regulado administrativamente en cuanto al saldo de
condena y un mecanismo de evaluación que incluye informes profesionales psicológicos,
sociales y ocupacionales (cuando se dispone de dicho recurso profesional), además de ser
sometido a discusión del Consejo Técnico del establecimiento penal de origen del sujeto
como del propio Centro de Estudio y Trabajo. Pero este mecanismo también ha presentado
dificultades de funcionamiento. Un estudio de supervisión de los Consejos Técnicos en las
15 regiones del país realizado por el Departamento de Reinserción Social en el Sistema
Cerrado durante el año 2012 y 2013 indicó discrepancias entre la evaluación profesional de
algunos casos, en que no se sugería el traslado del sujeto al CET por factores de riesgo
criminógeno, recomendación que no siempre se consideró, privilegiándose más bien el
desempeño laboral y necesidades de cumplimiento de cobertura del CET, lo que en algunos
casos incluso pudo relacionarse con la posterior fuga del sujeto de dicho recinto. Y
principalmente se detectó que la gran mayoría de los casos postulados y traslados no
respondía a un proceso de intervención en el marco del Programa de Prestaciones para la
Reinserción Social, sino que más bien respondía a la demanda espontánea de postulantes
y/o a la iniciativa de profesionales de las áreas técnicas que detectaban sujetos que a su
juicio respondían al perfil requerido para integrarse al CET 26. Con todo, los números no
alcanzan una gran relevancia respecto del total de población penal, tal como se puede
apreciar en el siguiente cuadro resumen del año 2013:

26
Dichos estudios denominados “Programa de Seguimiento y Supervisión Técnica del otorgamiento de
Permisos de Salida y Traslados a CET Semiabiertos” se realizaron en el marco de metas de gestión
institucional, respondiendo en alguna medida con ello a los requerimientos de la DIPRES de mejorar los
sistemas de supervisión y control de la gestión técnica penal. Cubrieron alternativamente las 15 regiones, en
una primera etapa de supervisión y una segunda de seguimiento para los establecimientos penales que
habían sido objeto de evaluación durante el 2012.

69
 Fuente: Memoria 2013 Subdirección Técnica Gendarmería de Chile

5. NORMATIVA PENITENCIARIA ASOCIADA A LA REINSERCIÓN SOCIAL

En los ítems anteriores se ha nombrado diferentes normativas que regulan el

funcionamiento penitenciario, dentro de las cuales se hace referencia a la reinserción social.
Sin embargo, estas normas legales tienen como elemento común la falta de actualización a
la realidad social, pese a los intentos y propuestas de renovación presentadas en diferentes
instancias como el Ministerio de Justicia, las que a la fecha no se han traducida en cambios.

Ya se ha señalado que el D.S. N° 518 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios data

del año 1996 con una actualización del año 2006. Sin embargo, dicho reglamento presenta
críticas en varios aspectos, los que fueron expresados en documentos de estudio al
respecto27. En primer lugar el sistema de clasificación de la población penal, el que
actualmente utiliza criterios de segmentación por indicadores de contaminación
criminógena, habiéndose sugerido que éste mecanismo se realice desde una perspectiva
integral, que incorpore las necesidades de reinserción de los sujetos, utilizándose por tanto
criterio de factores de riesgo, más consistentes con el modelo de intervención utilizado.

Asociado con lo anterior, el reglamento vigente no define de manera clara cuestiones de

evaluación de conducta intrapenitenciaria de los sujetos, salvo aspectos generales de
ausencia de castigos, actividad laboral y educación. Sin embargo, establece cuestiones
impracticables en recintos penitenciarios con altos niveles de hacinamiento, como el orden
de los dormitorios, así como no establece un piso inicial de conducta, lo que lleva a
decisiones tan heterogéneas como que un interno de un recinto penal pueda tener como
primera evaluación una conducta definida como buena y en otro recinto penitenciario, otro

27
Un documento inicial de trabajo es el Ord. N° 707 del 06/09/2013 de la Subdirección Técnica en el que se
presentan propuestas de modificación para su discusión.

70
sujeto sin tener faltas al régimen interno pueda partir con una evaluación de mala conducta,
sin justificarse dicha medida.

El citado reglamento no establece una definición de Reinserción Social, por lo que dicho
concepto se obtiene desde el desarrollo de acciones de tratamiento y principalmente se
entiende como un hecho concreto en la medida que el sujeto puede acceder gradualmente al
medio libre. Pero no se relaciona sistemáticamente con la operatoria del sistema penal ni
establece una preeminencia de las actividades que tienen este fin dentro del proceso que
vive el sujeto. En virtud de ello se propuso definir la reinserción social como un proceso
continuo, en el cual se espera que el sujeto desarrolle capacidades y competencias que le
permitan relacionarse de manera eficaz con personas, grupos e instituciones en el medio
libre, en concordancia con el respeto a las normas y el bien común. El desarrollo de
competencias cognitivas, psicosociales, relacionales y laborales en personas que cumplen
condena, es un medio facilitador para la integración del sujeto a los espacios sociales.

Consistente con la deficiencia anteriormente señalada, el actual reglamento no considera el

carácter dinámico del cumplimiento de condena en orden a potenciar un egreso gradual,
con avances y retrocesos, del sujeto al medio libre. De hecho se propuso que las actividades
y acciones tengan como referente, el proceso de reinserción social del interno y en su
programación deberá atenderse a las necesidades específicas de cada persona a quien se
dirigen, entendiendo que el proceso de reinserción constituye un concepto más amplio que
los permisos de salida, y en razón de ello, los procesos de intervención no son de carácter
progresivos, sino que es dable esperar involuciones y retrocesos en el mismo, lo que los
define más bien como procesos dinámicos.

Con relación a los permisos de salida – definidos en el Reglamento como Beneficios

Intrapenitenciarios – se pueden entender en este reglamento como la conclusión o el
máximo logro de un sujeto que cumple pena de reclusión, sobrevalorándolos y
desligándolos de un proceso de reinserción social que efectivamente mitigue los factores de
riesgo. Por el contrario, se suscribe lo señalado al respecto por la Defensoría Penal que
indica que “los permisos de salida, por lo tanto, no tienen una finalidad en sí mismos,
sino que están al servicio de otras medidas que serán las que posibilitarán que el
condenado, una vez en libertad, dirija su vida respetando las normas penales. En este
sentido podemos afirmar que los permisos de salida se caracterizan por ser funcionales”
(DPP, 2007)28 . En este contexto, se hace necesario que la definición de estos beneficios
distinga entre permisos permanentes y esporádicos, diferenciación que alude a la
periodicidad de su ejercicio y no al objetivo a tener en cuenta en su concesión y que
fundamentalmente sean coherentes y consistentes con una evaluación de las necesidades de
reinserción social de los sujetos.

28
“Los permisos de salida en la legislación chilena” , Defensoría Penal, 2007

71
Finalmente, en cuanto a los requisitos para concederlos, el D.S. N° 518 establece que los
permisos de salida sólo podrán concederse a quienes hayan demostrado avances efectivos
en su proceso de reinserción social (Art.97), definiendo como criterios técnicos el informe
psicológico que dé cuenta de la conciencia de delito, del mal causado con su conducta y de
la disposición al cambio – aspectos respecto de los cuales no define indicadores - , de modo
que se procure, por una parte, constatar que el interno responde efectiva y positivamente a
las orientaciones de los planes y programas de reinserción social y, por otra, evitar la mera
instrumentalización del sistema con el fin de conseguir beneficios.

Por su parte, el informe social deberá referirse expresamente a las posibilidades del interno
de contar con medios o recursos de apoyo o asistencia.

En ese sentido, las definiciones que establece, de suyo incompletas o ambiguas, no

relaciona el carácter científico de la evaluación con el eventual proceso de intervención de
un sujeto, que debiera significar que la apreciación tanto de las variables psicológicas como
sociales deben ser establecidos en función a los modelos de intervención utilizados por la
administración penitencia, los que pueden variar en tiempo no siendo, en consecuencia, útil
su regulación a nivel del reglamento de establecimientos penitenciarios. No obstante se
considera que esta materia debiera ser discutida en razón de indicaciones que señale el
Ministerio de Justicia, por la dependencia institucional y el alcance en términos de
responsabilidad social que esta materia conlleva.

Evidentemente hay muchos más aspectos que señalan el atraso de esta normativa central en
la Administración Penitenciaria que requieren de mejora, pero se ha optado por focalizar en
aquellos aspectos más relevantes relacionados con el proceso de reinserción social.

Y en términos de otra norma macro es la que regula el otorgamiento de la Libertad

Condicional, la que esta normada en dos cuerpos legales: el Decreto Ley N° 321 que data
del 10 de marzo del año 1925 y el reglamento de este permiso, contenido en el Decreto N°
2442 que data de una fecha cercana al primero: 30 de octubre de 1926.

Ciertamente que una norma legal casi centenaria y que regula el proceso en que un sujeto
que sufre de reclusión pasa a insertarse en el medio libre tendrá un nivel de desfase con la
realidad social si es que no sufre modificaciones sustantivas en dicho periodo de existencia,
salvo las adecuaciones de funcionamiento a otras leyes posteriores vigentes, como la
N°19.856 de Rebaja de Condena, respecto de la cual también se señalaran algunos aspectos
relevantes más adelante.

El punto es que la normativa de Libertad Condicional presenta serias desactualizaciones

que hacen que su implementación se entrabe en los procesos de evaluación, que establezca
requerimientos impracticables tanto de control de la pena como del reporte de

72
cumplimiento de los sujetos beneficiarios y suponga soportes institucionales que no se
condicen con las capacidades del sistema penal chileno.

Respecto de la evaluación, se produce una sobredimensión del número de sujetos

postulantes, derivado de las deficiencias de los mecanismos de evaluación de conducta
intrapenitenciaria. En concreto, el sistema de evaluación en la medida que categoriza la
conducta en base a criterios de infracciones al régimen interno, participación en educación
formal y desarrollo de actividad laboral, permite que la cantidad de sujetos que acceden a
buena o muy buena conducta (que exige el Reglamento de Libertad Condicional) sea
superior al número de sujetos cuyo nivel de factores de riesgo haga más aconsejable iniciar
un proceso más permanente de inserción en el medio libre. Esto se traduce en procesos de
postulación abultados que sobrecargan las posibilidades de evaluación de los profesionales
que desarrollan el proceso técnico, con escasa aplicación de instrumentos de medición de
características psicosociales y/o relacionamiento de procesos de intervención con la
proyección social del sujeto, lo que incide en la calidad final de los informes de evaluación,
tal como en su momento lo hizo presente la Corte de Apelaciones de Santiago.

Por otra parte, en la medida que el sujeto comienza a hacer uso de Libertad Condicional
debe reportarse semanalmente en horario laboral en un Centro de Integración para la
Reinserción Social (Ex Patronato de Reos) o recinto penitenciario, dependiendo de la
región y establecimiento penal de control que haya fijado la respectiva Corte de Apelación
que otorga el permiso, cuestión que se dificulta respecto de aquellos sujetos que se
encuentran con actividad laboral formal, en especial los dependientes. En la misma línea, la
fijación de una región determinada para el cumplimiento del permiso inhibe posibilidades
laborales, pues si bien se puede pedir permiso para salir de la región, esto debe hacerse cada
vez que se salga de ello, con todo el trámite administrativo que ello implica, lo que
finalmente significa que algunos sujetos opten por salir de la región no solicitando
autorización, lo que implica el riesgo de revocación.

En la línea de apoyar el proceso de reinserción social, la Libertad Condicional no establece

condiciones ni fija recursos que permitan dar continuidad al proceso de intervención, por lo
que en la práctica, salvo que el sujeto sea integrado a algún programa de apoyo
postpenitenciario en algún C.A.I.S. (cuyo cupo máximo es en el de Santiago con 80
vacantes para más de 5000 usuarios), en rigor deja de contar con mecanismos de apoyo
psicosocial y de continuidad en el trabajo de mitigación y/o contención de factores de
riesgo, lo que asociado a las debilidades precedentemente señaladas de los procesos de
evaluación implican que para algunos de los usuarios del permiso el acceso al medio libre
configure una situación de riesgo criminógeno.

Finalmente en este punto, un factor que entraba el proceso de reinserción social de un

sujeto que hace uso de Libertad Condicional es que si bien se encuentra egresado del
sistema penal cerrado, permanecen vigentes en el sistema de Antecedentes Penales del

73
Servicio de Registro Civil pues sólo después del cumplimiento de condena pueden iniciar el
proceso de eliminación que establece el D.L. N° 409 (otra pieza de la arqueología legal
penitenciaria, aun vigente y que data de 1934). Por tanto, los sujetos tienen un severo
hándicap para acceder al mercado laboral pues para efectos prácticos son personas
cumpliendo condena vigente y visible en el certificado de antecedentes. En este sentido,
una propuesta puede ser que respecto de las personas que se encuentran haciendo uso de
Libertad Condicional pudiesen utilizar el mecanismo que establece el D.L. 409, la Omisión
de Antecedentes, que se aplica a quienes han iniciado el proceso de Eliminación de
Antecedentes y que permite que el Certificado de Antecedentes aparezca sin estos,
facilitando de esta manera al proceso de inserción laboral de los sujetos.

Por último en cuanto a normativa, si bien existe bastante material al respecto que permitiría
desarrollar un estudio específico en el tema, corresponde referirse a la aplicación de la Ley
N° 19.856 de Rebaja de Condena. Esta norma, promulgada el 28 de febrero de 2003 tiene
por objeto establecer los casos y formas en los que una persona que ha sido condenada al
cumplimiento de una pena privativa de libertad, puede reducir el tiempo de su condena, en
base a haber demostrado comportamiento sobresaliente durante su cumplimiento. En base a
ello, tendrá derecho a una reducción del tiempo de su condena equivalente a dos y hasta
tres meses en algunos casos por cada año de cumplimiento.

Más allá de las dificultades y heterogeneidades del proceso de evaluación que se hace a los
sujetos para acceder al beneficio, el principal problema de esta normativa ha tenido que ver
en el último año con el factor político. A partir de la ocurrencia de hechos delictuales de
connotación pública en los cuales han participado sujetos que se encontraban en libertad y
que habían recibido en algún momento de sus condenas el beneficio de reducción que
establece la citada ley, el Ministro de Justicia actual ha decidido tener una mayor
observación y evaluación de los sujetos que son propuestos para el otorgamiento del
beneficio, en especial de aquellos que se encuentran haciendo uso del beneficio de Libertad
Condicional, lo que en la práctica ha significado un retraso en la fecha de cumplimiento de
las condenas, acercándolas a la fecha original de cumplimiento de condena, por lo que si
bien las personas se encuentran en libertad, deben seguir cumpliendo con los mecanismos
de registro y no pueden acceder al proceso de Eliminación de Antecedentes, con todo lo
que ello significa desde el punto de vista social, laboral y personal que se refirió
anteriormente. En este tenor la autoridad señaló que “la firma del Ministerio de Justicia
representando a la Presidenta de la República no es un mero trámite, no es que la
comisión determine directamente si le corresponde o no le corresponde que se rebaje la
condena, para algo existe el Seremi de Justicia, quien tiene que certificar que esas
condiciones objetivas se cumplan (N. del A.: referidas al estudio, trabajo y proyección
social); y ahí el Ministerio de Justicia firma el decreto. Si fuera un mero trámite, se habría
hecho exactamente lo que se hizo con las libertades condicionales, que fue dejar fuera a la
autoridad administrativa y solo la obligación la tiene, en ese caso, las comisiones de
conducta” (Ministro de Justicia José Antonio Gómez, 2013 en declaraciones efectuadas a

74
la prensa y reproducidas en el portal institucional del MINJU). Todo ello ha significado que
el otorgamiento del beneficio de reducción de condena incorpore un nuevo proceso de
evaluación que no estaba considerado en la citada Ley N° 19.856.

Para enfrentar este tema, la opción que ha tomado un número importante de usuarios de
este beneficio es el instalar recursos de amparo en las Cortes de Apelaciones
correspondiente, los que regularmente son aceptados obligando al Ministro de Justicia a dar
curso a los respectivos decretos de rebaja de condena. Sólo durante el año 2013 fueron
aceptados 314 recursos de amparo que significaron el cumplimiento de condena para dicho
número de personas.

Por sobre la discusión del funcionamiento puntual de la ley N° 19.856, este viene a graficar
un problema pendiente en la actualización normativa del sistema penitenciario chileno, en
el que parece que la voluntad política no ha estado de la mano con las necesidades que
presenta el problema carcelario, pues a la fecha no se han establecido modificaciones
sustantivas a ningún cuerpo legal relacionado con el tema ni se han establecido las
transformaciones legales que faciliten o al menos le den mayor coherencia al cumplimiento
de penas y la reinserción social de personas, teniéndose respuestas – como la destacada del
Ministro de Justicia – que más parecieran tener que ver con hacer contacto con la
exposición pública, en la lógica tradicional de responder a una agenda de coyuntura
política.

75
V. CONCLUSIONES: INTENTO DE RESPUESTA A LAS PREGUNTAS
INICIALES

Claramente en un tema que presenta tantas aristas y flancos abiertos, parece osado siquiera
plantear la posibilidad de conclusiones, por lo que más bien debiéramos hablar de algunos
puntos de base desde los cuales se pueden abrir más discusiones y propuestas, que creemos
necesarias por la urgencia e implicancias del tema en el país.

De acuerdo a ello y a la estructura que tiene este trabajo, en el presente capítulo entonces se
tratará de dar una respuesta, probablemente insuficiente y por el contrario altamente
susceptible de irse enriqueciendo a las preguntas iniciales que orientaron la investigación.
Es importante hacer presente que estos intentos de respuestas están totalmente relacionadas
entre sí, dividiéndose en el formato que sigue sólo por fines metodológicos.

1.- SOBRE LA RELACIÓN ENTRE LAS DIFERENTES POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS

NACIONALES DE SEGURIDAD PÚBLICA CON LA REINSERCIÓN SOCIAL DE
PERSONAS CONDENADAS.

Cuando nos referimos a las políticas y estrategias nacionales de Seguridad Pública estamos
hablando de aquellas políticas públicas que sobre el tema se han construido desde el año
2004 con la Política Nacional de Seguridad Ciudadana, para luego pasar a la Estrategia
Nacional de Seguridad Pública de 2006, avanzando al Plan de Seguridad Pública Chile
Seguro 2010 – 2014 y el actual Plan Seguridad para Todos 2014 – 2018.

El análisis de los datos de la presente investigación respecto de estas políticas, por sobre las
características principales de cada una de ellas y presentadas en el capítulo correspondiente,
indican dos cuestiones principales: en primer lugar, en la medida que estas se sitúan desde
una visión de protección ciudadana entendida como la disminución de los delitos más
frecuentes, protección de la propiedad privada y reducción de la sensación de
victimización, respecto de la población penal se considera más relevante el concepto de
reincidencia delictual como elemento a atender, aun cuando esto no ha sido una
preocupación permanente, haciéndose presente a partir de las tres últimas políticas de
seguridad pública. Volveremos a este tema cuando se hable del contenido de este concepto
en estas políticas en Chile.

Y en segundo término, cuando el concepto de Reinserción Social se presenta en las

políticas públicas de seguridad es coherente en cuanto a reconocerlo en el diagnóstico como
un fenómeno multifactorial, lo que sin embargo no tiene la misma coherencia respecto de
las acciones que considera, las que fundamentalmente se centran en dos aspectos
relacionados: la mitigación de factores de riesgo y la habilitación socio ocupacional para el
trabajo

76
Con relación a lo anterior, ciertamente aparece correcta dicha opción pues, desde la lógica
del saber experto basado en evidencia científica, las múltiples causalidades delictivas
implican la necesidad de tratamientos diferenciados y específicos. Dentro de estas acciones
de intervención multifactorial se destacan dos áreas, las que principalmente desarrollan la
División de Seguridad Pública y el SENDA, ambos servicios dependientes del Ministerio
del Interior: el tratamiento de factores psicosociales de riesgo y el consumo de drogas.
Sobre los factores de riesgo, principalmente se atienden a través del Programa de
Reinserción Social, que se sitúa bajo el Modelo de Riesgo, Necesidad y Disposición a
Responder y sobre cuyo impacto ya nos hemos referido precedentemente, aun cuando
huelga recordar que las cifras anuales de atención no superan la cobertura de 900 casos. No
obstante, desde la lógica del concepto en la política pública este programa es exitoso pues
tiene una tasa de 32% de reducción de la reincidencia en los sujetos que terminaron todo el
proceso de intervención respecto de individuos que no fueron parte de dicho programa.
Sobre el consumo de drogas, la evidencia indica que es un factor transversal a la conducta
delictiva en tres dimensiones: ya sea por delitos que se cometen bajo su influencia, con el
fin de obtener medios para consumo o delitos asociados a su tráfico y comercialización
(GARCIA DE PABLOS, 2007). Sin embargo, a nivel intrapenitenciario esto no se ha
traducido en el aumento sustantivo de una oferta de atención a este fin, la que de acuerdo a
cifras disponibles en un año no supera las 1300 atenciones. Como un dato que permite
graficar el déficit cabe señalar que un estudio realizado por el Ministerio de Justicia el año
2012 indicó que de la población femenina del CPF de Santiago a dicho año, el 36%, estaba
recluida por delitos de drogas, esto es casi 1700 mujeres, para un establecimiento penal que
tiene un cupo máximo en el Centro de Tratamiento de Adicciones de 80 casos (y una
cobertura nacional de 440 atendidas). Ciertamente que esta desproporción es relevante y
permite suponer la continuidad de esta problemática, la que está presente tanto en hombres
como mujeres.

Con relación a la habilitación socio ocupacional orientada a la formación para el trabajo,

lamentablemente no existen estudios que permitan evaluar el impacto de estas acciones,
siendo dificultoso determinar si más allá del acceso a actividad laboral intrapenitenciaria
esta formación para el trabajo redunda en empleo efectivo y permanente para los sujetos
cuando estos egresan del sistema penal. Por otra parte, hay un fuerte énfasis en
capacitaciones para auto emprendimiento, lo que más bien se puede relacionar con una
lógica habilitante de vertiente más liberal, la que postula la autonomía del sujeto y el
trabajo independiente, asumiendo en ello tanto la desvinculación del Estado en la
responsabilidad de dar continuidad al proceso de incorporación laboral del sujeto y por
extensión la ausencia de un discurso que incorpore una responsabilidad más amplia de la
sociedad en el fenómeno de la delincuencia.

Por tanto, no es errado señalar que hay una relación limitada entre las políticas de seguridad
públicas del periodo y la reinserción social, en la medida que no se asume de manera
integral el concepto y principalmente no configuran un proceso continuo que mejore las

77
perspectiva de inserción social de los sujetos, con escasos niveles de cobertura respecto de
la población penal requirente. Ahora bien, todo lo anterior se desprende desde los
programas que plantea cada política, pues en rigor el sistema penitenciario y sus actores no
aparecen integrados a estas medidas, lo que ha sido consistente con las escasas medidas de
mejora del sistema penal chileno, el que adolece de los mismos problemas de hacinamiento,
violencia y violación de los Derechos Humanos29.

2. SOBRE LOS PRINCIPALES REFERENTES NORMATIVOS Y JURÍDICOS QUE SE

RELACIONAN CON LA REINSERCIÓN SOCIAL DE PERSONAS CONDENADAS

Al revisar los tres cuerpos normativos centrales relacionados con el sistema penitenciario y
que impactan en las posibilidades y condiciones para la reinserción social de los sujetos,
esto es el D.S. N° 518 de 1996 que establece el Reglamento de Establecimientos
Penitenciarios; la Libertad Condicional, establecida por el D.L. N° 321 y su reglamento el
D.L. 2442, de 1925 y 1926 respectivamente; la Ley N° 19.856 de Rebaja de Condena del
año 2003; y, el D.L. N° 409 de Eliminación de Antecedentes Penales, que data de 1934, nos
encontramos con un elemento común: su falta de adecuación a la realidad social del Chile
actual y específicamente a las condiciones de cumplimiento de condena. Y en el caso
específico de la Rebaja de Condena, en una situación de conflicto en su ejecución con la
autoridad política ministerial, que se sitúa desde este discurso políticamente más coyuntural
de la represión del delito como demanda social, por sobre las posibilidades de inserción en
el medio libre de las personas que cumplen condena en reclusión.

Con relación a lo primero, las normas referidas, algunas de ellas casi centenarias, se sitúan
desde una perspectiva restrictiva de la reinserción social, concepto que no definen y que se
desprende desde sus objetivos y acciones que promueven. Es así que se no hacen referencia
al carácter multifactorial de la delincuencia, señalando como logros del sujeto el tener una
vida intrapenitenciaria en la que se adapte al régimen interno, evitando infracciones y
desarrollando actividad laboral y acceda a la escuela que tenga el establecimiento penal, lo
que le permitirá acceder eventualmente a un egreso gradual y progresivo al medio libre, lo
que configura los permisos de salida como un fin y no integrados a un proceso mayor de
integración del sujeto a la sociedad.

En la misma línea, establecen derechos como el trabajo, la educación y la actividad laboral

para todos los sujetos dentro de los establecimientos penales, pero no establecen la forma
ni consagran las condiciones para ello, siendo cuestiones que finalmente quedan al arbitrio

29
Para una mayor amplitud en la comprensión del tema, se sugiere revisar informes anuales de derechos
humanos sobre el sistema penitenciario, pudiendo destacarse dos actores que son referente en la materia
por la tradición en un caso y la rigurosidad del trabajo en ambos: el Informe Anual sobre Derechos Humanos
de la Universidad Diego Portales, que se realiza desde el año 2003 y que incluye un área específica del
sistema carcelario; y el Informe Anual de Situación de los Derechos Humanos en Chile realizado por el
Instituto Nacional de Derechos Humanos, que se realiza desde el año 2010. Ambos ya publicaron sus
informes 2014, siendo reiterativos en cuanto a las deplorables condiciones del sistema penal, con el
consiguiente efecto negativo para los sujetos que viven y trabajan en él.

78
y posibilidades de la autoridad de establecimiento penal, respecto de las cuales tampoco se
establecen mecanismos de control del cumplimiento de estas garantías.

Por otra parte, los criterios de evaluación de los sujetos para acceder a esta progresividad en
el egreso al medio libre no tienen la validación ni argumentación científica necesaria, lo
que establece una posición contraria con una de las vertientes que ha desarrollado la
seguridad pública chilena, esto es el saber experto. Se definen criterios no explicitados y
que quedan a la comprensión particular de cada profesional evaluador y a la lectura que de
los antecedentes haga el cuerpo colegiado que al interior de cada establecimiento penal
decide sobre estos temas: el Consejo Técnico.

Adicionalmente, los déficits de la normativa en los mecanismos de segregación y

clasificación de personas recluidas implica una sobrecarga laboral en los equipos en los
procesos de evaluación, lo que impacta en la rigurosidad de éstos y por tanto, se generan
informes cuya calidad ha sido cuestionada, crítica que se amplifica en las situaciones de
connotación pública en la que sujetos que están haciendo uso de algún beneficio legal se
involucran en la comisión de delitos.

Y ello se relaciona con los problemas de aplicabilidad de éstos, en especial lo sucedido con
la Ley de Rebaja de Condena, en la que el Ministro de Justicia ha dilatado e incluso
rechazado autorizar el otorgamiento de los beneficios de dicha ley por sobre lo acordado
por la comisión técnica que evaluó cada caso y que es presidida por un Ministro de Corte
de Apelaciones, lo que incluso ha llevado a los sujetos afectados a levantar recursos de
amparo, obligando al Ministerio de Justicia a dar curso a los decretos. Obviamente es
indicador de un problema mayor cuando el gobierno cuestiona la aplicación de una ley que
se originó en la misma coalición gobernante, aunque también los argumentos esgrimidos
por el ministro indican que la consonancia mayor esta con la demanda pública de mitigar la
ocurrencia de delitos, asociando a ello restringir la libertad de las personas que los han
cometido.

Finalmente señalar que esta falta de adecuación de la normativa a la realidad social de

Chile impacta negativamente en los procesos de reinserción social de las personas en la
medida que establecen mecanismos de control y registros altamente restrictivos de las
posibilidades de movilidad y acceso laboral, pues tanto el uso de Libertad Condicional
como la eliminación de antecedentes implican reportes permanentes del sujeto en recintos
de Gendarmería de Chile, en horarios hábiles y con una periodicidad que es una suerte de
cumplimiento de un formato de condena no declarada, implicando años de firma semanal o
mensual. Pero además, respecto de la eliminación de antecedentes es absolutamente
restrictivo que no se considere que las personas que están haciendo uso de Libertad
Condicional tengan como una de las principales dificultades para acceder a un empleo el
que sus antecedentes penales sigan siendo visibles en el certificado correspondiente.
Pensamos que la aplicación del mecanismo de omisión de antecedentes (siguen existiendo

79
pero no aparecen en el certificado), establecido en el D.L. 409, sería un mecanismo más
adecuado para facilitar este proceso de inserción laboral. Pero que ello no haga perder de
vista que lo que se necesita urgentemente es revisar y generar nuevos cuerpos normativos.

Desde el conocimiento de los autores existen en el Ministerio de Justicia una serie de

propuestas de nuevas normas asociadas al trabajo penitenciario con un fuerte énfasis en la
reinserción social, respecto de las cuales se dio una discusión inicial pero que no rindió
frutos hasta la fecha, desconociéndose las razones para ello, aunque podría elucubrarse que
el anuncio de un nuevo Servicio de Reinserción Social puede tener alguna relación. Nos
referiremos a ello en las reflexiones finales.

3. SOBRE LAS PRINCIPALES ACCIONES PARA LA REINSERCIÓN SOCIAL EN EL

SISTEMA PENAL CHILENO

En este plano es posible distinguir dos actores relevantes que realizan acciones orientadas a
la reinserción social de personas recluidas (sin perjuicio de reconocer a entes privados que
por su alcance y cobertura, además de escasa sistematicidad no alcanzan a relevarse en este
estudio). Nos referimos a la Subsecretaria de Prevención del Delito, que desarrolla un
programa denominado Reinserción Social de personas condenadas por Infracción a la Ley
Penal y por otra parte, el actor más relevante por ser parte de su misión y por la cobertura
que alcanza y que es Gendarmería de Chile, que entre otros programas también desarrolla
un programa de Prestaciones Sociales para la Reinserción Social. Ambos programas
comparten el Modelo de Riesgo, Necesidad y Capacidad de Respuesta como la base teórica
de su gestión, considerando la validación y resultados que dicha matriz técnica ha tenido en
diferentes países del mundo e incluso en Chile.

Estos programas hacen sentido en cuanto al reconocimiento de la necesidad de enfrentar

multidimensionalmente los factores delictivos, por lo que los resultados obtenidos por el
programa de la Subsecretaría de Prevención del Delito son altamente consistentes con los
resultados de mediciones a nivel internacional (Akers, 2007), por lo que se podría esperar
que en el caso del programa de Gendarmería de Chile hubiese una mejora en términos de la
mitigación de la reincidencia de los sujetos que participan de manera íntegra del proceso.
Pero por sobre estos resultados positivos, adolecen de dos dificultades importantes: en
primer lugar, la cobertura que alcanzan es muy baja no superando el 10% anual en la
sumatoria de ambos programas respecto del total de población penal intramuros del país.
Ello se puede explicar por la escasa dotación de personal profesional disponible para
dedicación de este plan. En ese sentido, hay una diferencia cualitativa fundamental entre
ambos programas, pues mientras en el caso del programa ministerial, los profesionales
tienen dedicación exclusiva a éste y a la atención de los internos seleccionados para ello, en
el caso de Gendarmería de Chile, los profesionales deben distribuirse para atender a toda la
población penal del establecimiento, sean o no parte del programa, lo que evidentemente

80
afecta las posibilidades de desarrollar procesos de intervención más personalizados y
permanentes.

Pero la otra gran dificultad está relacionada con la deficiencia de oferta programática de
intervención que requiere esta matriz de tratamiento. Señalábamos precedentemente la baja
cobertura de los programas de tratamiento de drogas, pero la misma dificultad encontramos
para desarrollar una oferta de tratamiento psicológico, terapia ocupacional y desarrollo de
competencias y habilidades sociales, familiares y laborales, pues desde el año 2008 a la
fecha no ha habido una incorporación mayor de profesionales de distintas disciplinas a
Gendarmería de Chile. Pero también, esta dificultad se asocia a las condiciones físicas de
los recintos penitenciarios, los que afectados por hacinamiento y desgaste de sus
instalaciones, no cuenta con un número suficiente de talleres, oficinas y lugares necesarios
para el tratamiento.

En otra línea, históricamente se ha privilegiado el desarrollo de actividades en el ámbito de

la formación laboral y la nivelación educacional como factores relevantes en la reinserción
social de las personas recluidas, aunque en rigor dicho axioma no ha sido justificado
mediante estudios y principalmente la selección de sujetos participantes en ellos responde
más a una motivación personal de los sujetos (que también sería posible relacionar con la
necesidad de éstos de cumplir con requisitos obligatorios de postulación a permisos de
salida) que por ser parte de un proceso de intervención en que la evaluación de
características de éstos haga necesario su incorporación a estas actividades. No obstante
ello, son de alta masividad, con cifras muy superiores a los otros programas, aunque
desconocemos si efectivamente la participación en ella tienen un impacto real en la
mitigación de los factores criminógenos de los sujetos30.

4. SOBRE EL CONTENIDO DEL CONCEPTO REINSERCIÓN SOCIAL DE

PERSONAS CONDENADAS DESDE EL ESTADO DE CHILE

Después del largo trayecto que hemos dado podemos referirnos a este concepto intentando
descifrar cual es el contenido que se extrae desde las políticas públicas y las acciones que se
realizan en función de éstas. Para ello, proponemos el ejercicio metodológico de construir

30
Cabe señalar en justicia que el año 2013 Gendarmería de Chile realizó un estudio denominado “La
Reincidencia: Un Desafío para la Gestión del Sistema Penitenciario Chileno y Las Políticas Públicas” (Rodríguez
y otros, 2013) que entre otros datos estableció que la reincidencia es mayor en las poblaciones penales que
cumplen condenas en subsistemas privativos de libertad (subsistema cerrado 39,5%), que aquellas
poblaciones que acceden progresivamente al medio libre (subsistema semiabierto CET con un 20,8 %;
libertad condicional 13,8 %) y aquellas que cumplen condenas no privativas de libertad (subsistema abierto
10,7 %). Y se determinó que en el subsistema cerrado, semiabierto (CET) y libertad condicional, las personas
intervenidas (educación, capacitación y trabajo) presentan menores niveles de reincidencia que aquellos que
no lo han sido (41 %). Además, las personas que presentan la menor reincidencia (24 %) son aquellas que
participaron en programas de trabajo y educación. Sin embargo, dicho estudio ha sido cuestionado por
diferentes instituciones ligadas al tema por cuanto se le critican fallas metodológicas que entre otras cosas,
no permiten establecer relaciones las actividades laborales y reincidencia, por el carácter asistemático de
esta y la nula derivación de los sujetos en función de evaluaciones, desconociendo otros factores que podrían
estar presentes e influir en la conducta de éstos al egresar.

81
este significado desde dos dimensiones para el concepto: el discurso que lo enuncia y las
acciones que lo concretan.

En la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006 no hay una referencia específica al

concepto de reinserción, sino que se utiliza el concepto de rehabilitación, el que sin ser
definido específicamente se expresa en dos tipos de medidas para personas en situación de
reclusión: generación y ampliación de programas de apoyo psicosocial y reinserción
laboral; y una segunda vertiente de desarrollo y aumento de programas de rehabilitación de
consumo de drogas. En el Plan de Seguridad Pública 2010 – 2014 el eje utilizado es el de
rehabilitar, aun cuando en su descripción se utiliza indistintamente el concepto de
reinserción social. Sin perjuicio de ello, la política va a plantear como acciones para este fin
programas en tres líneas: una más novedosa que intentará dar una respuesta temprana a
niños y adolescentes con un primer acercamiento a la justicia por comisión de delitos con el
fin de terminar precozmente con carreras delictivas, intentando incorporar este programa a
nivel local (Programa 24 horas); un segundo grupo de programas, destinados a potenciar el
control y tratamiento de consumo de drogas; y, un tercer grupo de programas destinados al
fomento de la capacitación e inserción laboral. Adicionalmente comprometió el
mejoramiento y ampliación de la infraestructura penitenciaria, aunque en rigor no se
construyó ningún recinto nuevo ni se amplió alguno de los existentes. Finalmente, el Plan
Seguridad para Todos 2014 – 2018 plantea aumentar la oferta de programas considerados
exitosos, como el 24 Horas, y el reforzamiento de programas de intervención en
adolescentes y adultos recluidos, lo que se expresa fundamentalmente en el aumento de la
inserción laboral y compromete aumento de los cupos en el Programa de Reinserción
Social de la Subsecretaria de Prevención del Delito, apuntando a una mayor coordinación
con Gendarmería de Chile, dentro de lo cual se puede entender el proceso de traspaso que
se ha iniciado. Pero además, este Plan plantea la creación de un nuevo Servicio de
Reinserción Social, sobre el cual sólo establece el compromiso de formar una mesa de
expertos que elaborarán una propuesta para la formación de éste, cuestión aún pendiente.

Y desde el campo de las acciones, hemos visto que fundamentalmente estas se resuelven en
tres grandes tipos de acciones: apoyo psicosocial, capacitación e inserción laboral y
tratamiento del consumo de drogas. Sin embargo, además de los problemas de cobertura y
deficiencia de oferta programática que permita concretar los planes de intervención de los
sujetos, fundamentalmente, mientras más se aleja de los programas con validez técnica y
más nos acercamos al grueso de la población penal, más claramente se disgrega la
concepción de reinserción social, quedando más bien reducido a la participación en
actividades que no necesariamente tienen como referente el proceso de integración a la
sociedad del sujeto y que esto es más posible en la medida que se atiendan las necesidades
específicas de riesgo criminógeno de cada persona.

Todo lo anterior lleva a que la Reinserción Social se concrete en dos grandes metas: el
egreso al medio libre, que idealmente sea anterior al cumplimiento de la condena; y

82
principalmente que dicho egreso no signifique reincidencia delictiva, que es finalmente el
único parámetro que hasta hoy se mide para definir la reinserción social, lo que nos lleva a
nuestra visión inicial en cuanto a la confusión y/o superposición de conceptos.

Es interesante en ello lo que plantea Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la

Universidad de Chile (2008) que señala que se han incrementado las iniciativas de
reinserción, pero aún con dicho incremento no es posible establecer que Chile cuenta con
una política sólida en la materia de reinserción social, tanto por las debilidades que presenta
el propio sistema penitenciario, pero agrega otro elemento relevante pues señala que el área
que debiera tener preponderancia en el egreso del sujeto, esto es el sistema post
penitenciario, que debiera dar posibilidades de darle continuidad al tratamiento
penitenciario, tiene una insuficiente cobertura, presenta debilidad metodológica en el
abordaje del tema y en términos generales se hace presente la inexistencia de evaluaciones
de impacto de los programas.

Si bien no hay consenso respecto del concepto, el análisis de diferentes propuestas en el

tema y principalmente desde la propia problemática que construyen las políticas públicas en
la materia hacen pensar que la reinserción social es el resultado de un proceso continuo, en
el cual se espera que el sujeto desarrolle capacidades y competencias que le permitan
relacionarse de manera eficaz con personas, grupos e instituciones en el medio libre, en
concordancia con el respeto a las normas y el bien común. El desarrollo de competencias
cognitivas, psicosociales, relacionales y laborales en personas que cumplen condena, es un
medio facilitador para la integración del sujeto a los espacios sociales. Por tanto, el carácter
multifactorial del fenómeno delictivo requiere no sólo de acciones en múltiples áreas que
mitiguen o eliminen los factores de riesgo, sino que respondan a evaluaciones en mayor
concordancia con el saber experto, sistemáticas y con capacidad de integración a una oferta
sistemática, dialogante con el saber político que instale este concepto como una de las
respuestas más potentes para generar seguridad pública.

83
VI. REFLEXIONES FINALES: APORTES PARA UNA POLÍTICA PUBLICA DE
REINSERCIÓN SOCIAL

Al inicio de este trabajo se planteaba el cuestionamiento acerca de que es una política

pública, respondiendo en términos muy amplios que es una intervención política motivada
por la necesidad de enfrentar una situación que diferentes actores públicos categorizan
como un problema público. En ese sentido, siguiendo a Corvalán, lo que busca la política
pública es resolver o al menos mitigar esta situación que viven individuos dentro de la
sociedad la que por sus características es inaceptable desde el punto de vista de los
objetivos societales mayores y estaría provocada por la dinámica de base del sistema
(CORVALAN, 1996). De esta manera es que se produce una relación indisoluble entre
problema público y política pública.

La cuestión entonces es pensar cuál ha sido la definición del problema desde la política
pública chilena respecto del tema de la delincuencia y la seguridad pública. El análisis que
ha presentado esta investigación, pareciera indicarnos que esta definición problemática se
ha situado desde un fenómeno consolidado al que ha sido necesario atacar en su
manifestación concreta, el delito. Y es intervenido con un doble objetivo: reducir la
ocurrencia del fenómeno y disminuir la sensación de inseguridad de la población.
Evidentemente, desde la lógica más básica de las políticas públicas este doble objetivo no
sólo es legítimo sino que también serían necesarios por cuanto enfrentan un problema que
la demanda social y el discurso público han calificado como inaceptable y contrario al
bienestar de la sociedad.

Pero esta definición con las subsecuentes estrategias que se derivan para enfrentar el
problema de la delincuencia no han tenido la misma coherencia con el diagnóstico, pues si
se entiende que la conducta delictiva es multifactorial, la batería de acciones desarrolladas
se han focalizado en algunas dimensiones, como el acceso al trabajo y el control del
consumo de drogas – importantes por cierto – pero con una cobertura insuficiente respecto
de la demanda y con deficiencias en la atención de otros factores de riesgo criminógeno –
en especial con conductas delictivas asociadas al aprendizaje social y a las características
de personalidad de los sujetos – agregándose como un problema mayor la falta de
seguimiento y continuidad de los procesos de intervención. Por tanto, las políticas de
seguridad pública no solamente pierden coherencia respecto de las posibilidades de
reinserción social, sino que además se debilitan en una condición esencial de existencia, la
estabilidad, en la medida que esta característica se relaciona con la credibilidad, la que a su
vez se ve cuestionada por la ausencia de resultados consistentes en el enfrentamiento de las
dimensiones precedentemente señaladas de este problema social.

¿Dónde hay una falla de base? Es llamativo que se plantee la prevención del delito, pero
que dicho discurso no tenga el correlato más profundo tanto por el discurso de la urgencia
del problema del delito - desde la coyuntura – y por la escasez de programas que atiendan

84
en las etapas más tempranas a niños y adolescentes vulnerables y vulnerados por factores
de riesgo criminógeno. Si bien, aun no hay estudios definitivos sobre la materia, pareciera
ser que programas como 24 Horas y Abriendo Caminos van en la línea correcta en cuanto a
trabajar la contención temprana de conductas de riesgo, aportando a mitigar condiciones
predisponentes delictivas y de alguna manera enfrentando la exclusión social. Sin embargo,
son aún insuficientes en su cobertura y si bien han tenido continuidad en el último lustro no
alcanzan a establecerse como un referente social. En ello, hay también un problema de
coherencia institucional de las políticas, por cuanto la incorporación de actores como
SENAME en este tema ha sido parcial. Por tanto, ampliar estos programas que atienden con
equipos multidisciplinarios a niños y adolescentes, acompañado de una oferta de mayor
calidad en educación, salud y otros servicios sociales tiene sentido desde la lógica más
profunda de prevención del delito.

Pero también es posible trabajar en la Reinserción Social como una estrategia de

prevención del delito con sujetos recluidos en el sistema penal. Pero para ello se requieren
condiciones de base que permitan que efectivamente se desarrolle un proceso integral de
intervención que genere más probabilidades de una integración a la sociedad más efectiva y
consistente. En lo inmediato, la revisión del sistema normativo que regula el cumplimiento
de las penas y el acceso al medio libre aparece como una urgencia ineludible, pues no
aparece coherente en un país que aspira al desarrollo trabajar con legislación penitenciaria
que responde a una realidad incompatible con la actualidad. La cuestión es preguntarse cuál
ha sido la dificultad que ha impedido concretar esta necesaria modernización, aun
existiendo una serie de propuestas presentadas para discusión. Pareciera que la
modernización del Estado no ha llegado al interior de las celdas del país. Señalábamos en
algún momento que quizás esto se relacionaba con la discusión pendiente de la creación de
un nuevo Servicio Nacional de Reinserción Social, comprometido en la Política Seguridad
Para Todos 2014 – 2018 y anunciado hace pocos días por el Ministro de Justicia. Sin
embargo, la propuesta de diseño creación está encargada a un comité de expertos,
generándose a la fecha más dudas que certezas: cuestiones tales como la relación con
Gendarmería de Chile, la posibilidad de externalizar servicios, la estabilidad laboral de los
funcionarios de GENCHI que hoy trabajan en temas de reinserción social, los subsistemas
penitenciarios que atenderá, entre otros, son cuestionamientos pendientes y que están sin
respuesta.

No obstante lo anterior, es válido preguntarse qué debiéramos esperar de un Servicio

Público de estas características. En primer lugar, que cuente con los recursos suficientes
para desarrollar un plan de trabajo consistente con una política pública que, orientada al
interés público, sea capaz de hacer sentido con una concepción más preventiva de la
seguridad, entendiendo que la mejor forma de enfrentar el delito es anticipándose a él. Ello
nos lleva a la siguiente condición y es que si consideramos que la reinserción social no es
un tema que le competa a una institución de manera exclusiva, este servicio debiera
funcionar con altos niveles de coordinación con el aparato público, entendiéndose por ello

85
las instituciones que generan oferta para la reinserción social, como SENCE, SERCOTEC,
SENAME, SENDA, entre otras, las que a su vez debieran generar programas específicos
para atender a la población penal, reconociendo las características particulares de su
situación. Como dato casi anecdótico aparece el hecho que un programa de alto impacto,
como es el de Residencias Transitorias para niños y niñas que viven con sus madres
privadas de libertad, esto es lactantes que viven con sus madres dentro de los recintos
penitenciarios, a la fecha no tenga un diseño específico desde SENAME, siendo evaluado
con los mismos parámetros de relación parental, físicos y económicos que cualquier hogar
de acogida de niños.

Pero además se espera que un Servicio Público de las características que se espera esté
acompañado de una normativa adecuada y que además sea cumplida por los actores
involucrados. No nos volveremos a referir a las ya descritas, señaladas y analizadas, sino
que a una gran ausencia que es la falta de una Ley de Ejecución de Penas. Anunciada en
repetidas ocasiones, aún no ha visto la luz, pese a existir propuestas en este sentido y que
plantean una ley que cautele los derechos de las personas a la integridad personal, el
resguardo de las posibilidades de protección penal y el acceso a oportunidades reales de
reinserción social, creando para ello figuras como el Juez de Penas y el Defensor Penal. Las
razones para ello puede haber muchas, sin embargo, el fantasma de la inaplicabilidad de la
norma puede ser el principal obstáculo para su avance. No es posible pensar en una ley de
ejecución penal mientras existan los endémicos problemas de hacinamiento,
sobrepoblación, escaso acceso a servicios y una cultura penitenciaria en la que la condición
del sujeto recluido es permanentemente vulnerada, de todo lo cual nos da cuenta regular los
medios de comunicación. Un ejemplo de imperfección en la aplicación de una ley de
derechos dentro del sistema penal es la Reforma Procesal Penal, la que si bien ha sido
exitosa en términos de la instalación de todos sus actores, el aceleramiento de los procesos
judiciales y la asociación de reclusión con condena, ha sido incapaz de cumplir con
mandatos legales que consagra, tales como la asistencia penal intramuros aún a los sujetos
ya condenados, hasta el término de su condena, cuestión que en la práctica no se realiza.

Por tanto, un Servicio Público que comprenda la reinserción social como un derecho de las
personas y una real protección de la sociedad; que cuente con los recursos suficientes para
desarrollar programas de intervención multidimensionales que sean consistentes con la
concepción multifactorial del delito, con una capacidad de cobertura suficiente a los
requerimientos de la población penal; que sea capaz de generar estudios de resultados e
impacto de su accionar; todo ello acompañado de un marco normativo suficiente, moderno,
coherente, eficiente y eficaz en su aplicación, será un real aporte para generar avances
sustantivos y estables en el tiempo en la Seguridad Pública en Chile.

Finalmente, algunas palabras respecto del presente trabajo. Es evidente que éste en modo
alguno agota el tema, siendo por el contrario otra su intención, la que es de aportar más
antecedentes a la discusión y construcción del tema de la reinserción social en Chile. Es un

86
tema de gran amplitud, en el cual cada uno de los tópicos es una bifurcación que señala
nuevos caminos de investigación. Para muestra de ello, se plantean cuestiones tales como la
Reforma Procesal Penal y su relación con el sistema penitenciario, siendo este un foco de
tensión en el campo de aplicación de la justicia en Chile, pues los datos indican que el
régimen penitenciario ha sido el pariente pobre de la modernización del Estado, ya que es
escaso el nuevo metraje cuadrado y la calidad del existente. Esto nos lleva a la pregunta
acerca de los criterios políticos para la inversión en el sistema penal, cuestión relacionada
pero cuya amplitud necesita un estudio propio, fuera del campo del presente. En la misma
línea, hemos dejado fuera propuestas de modernización del sistema penitenciario
planteadas en los últimos años, que han significado una inversión millonaria en
consultorías, pero que no se tradujeron en ningún nuevo penal o modificación de los
existentes. Pero esto también requiere de un esfuerzo investigativo diferente. Y en otro
campo, ciertamente que existe todo un territorio que avanzar en el conocimiento de los
resultados de los procesos de intervención para la reinserción social. Es uno de los temas
que permanente ha girado en este estudio y que tiene que ver con la falta de información
sobre el impacto de los diferentes programas, junto a la identificación de la reinserción en
la ausencia de reincidencia de los sujetos, lo que nos lleva a pensar que aún sabemos muy
poco de cual sería una verdades reinserción social. Estos tres ejemplos entonces, nos
justifican en cuanto a que hemos aportado a sembrar en un campo abierto, con nuevos
antecedentes y miradas distintas.

Se intentó trabajar con una metodología de análisis de contenido, con las limitaciones
propias de un estudio que fundamentalmente se centró en una revisión bibliográfica, con
textos de heterogénea forma y naturaleza, aunque se respetó los principios básicos de
buscar la significancia desde los propios actores antes que la de los autores, mirada que
finalmente se expresa en el análisis y conclusiones.

Y cuando se habla de más antecedentes, tiene que ver tanto con documentos pero también
con la mirada que aporta uno de los autores, quien participó en los últimos tres años en el
diseño, implementación y evaluación a nivel nacional de acciones destinadas a la población
penal en Gendarmería de Chile. Ello supone una riqueza, pero también es el riesgo
permanente de caer en la mirada subjetivista y teñida por la sensación personal, lo que trató
de evitarse añadiendo cuando correspondía los datos que justificaban cada afirmación. Se
espera haberlo logrado y si no es así, se sugiere quedarse con el dato para avanzar en la
propia interpretación de éste, pues finalmente, estamos condenados a avanzar por nosotros
mismos en la construcción de la verdad.

87
VII. BIBLIOGRAFIA

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- Memoria 2011 Subdirección Técnica, Gendarmería de Chile
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Documentos internos y no públicos

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Reinserción Social en el Sistema Cerrado, Gendarmería de Chile

90
- Minuta S/N del año 2012 remite observaciones de Reinserción Social al Ministerio
de Justicia por propuesta de modificación Reglamento Establecimientos
Penitenciarios
- Minuta S/N del año 2013 sobre funcionamiento y continuidad del Programa de
Reinserción Social del Ministerio del Interior
- Of. © N° 59 del 15/03/2013 del Subdirector Técnico de Gendarmería de Chile,
Remite instrucciones específicas del Programa de Prestaciones para la Reinserción
Social
- Ord. N° 500 del 10-06-2013 del Subdirector Técnico de Gendarmería de Chile al
Jefe de la División de Reinserción Social del Ministerio de Justicia solicitando
traspaso técnico, financiero y administrativo del Programa de Reinserción Social de
la Subsecretaria de Prevención del Delito a Gendarmería de Chile
- Propuesta normativa anteproyecto de Ley de Derechos y Deberes de las personas
privadas de libertad. Minju – Gendarmería de Chile
- Prov. N° 680 de 23 de enero de 2014 del Jefe de Gabinete del Director Nacional
solicitando evaluación de convenio Ministerio del Interior – Gendarmería de Chile
para funcionamiento de Programa de Reinserción Social
- Ord. N° 707 del 06/09/2013 de la Subdirección Técnica en el que se presentan
propuestas de modificación del D.S. N° 518

Políticas, Normas y leyes

- D.L N° 409 de 1934 Eliminación de Antecedentes

- D.L. (J) N° 943 de 2011 Estatuto Laboral Penitenciario
- D.S. N° 518 de 1996 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios
- Decreto Ley N° 321 de 1925 de Libertad Condicional
- Decreto N° 2442 de 1926 Reglamento de Libertad Condicional
- Estrategia Nacional de Seguridad Pública; Gobierno de Chile 2006
- Ley N° 19.856 de 2003 de Rebaja de Condena
- Plan de Seguridad Pública Chile Seguro 2010 – 2014, Gobierno de Chile 2010
- Plan Seguridad para Todos 2014 – 2018, Gobierno de Chile 2014
- Política Nacional de Seguridad Ciudadana, Gobierno de Chile 2004

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