La Cultura - Ciudadana - .2009 PDF

Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte,
Cámara de Comercio de Bogotá, Fundación Terpel,

Corpovisionarios.
Autores
Antanas Mockus, Mauricio García, Efraín Sánchez,
Victor Manuel Rodríguez, Jorge Orlando Melo,
Carolina Castro, Luis Fernando Martínez, Rocío
Londoño, Otty Patiño, Paul Bromberg, Tatiana
Gomescásseres, Henry Murrain, Fernando
Guzmán, Instituto para la Investigación Educativa
y el Desarrollo Pedagógico, Cámara de Comercio de
Bogotá, Fundación Terpel.
Todos los derechos reservados a los autores.

Se permite la publicación virtual de la edición
digital.
Editores
Efraín Sánchez Cabra, Carolina Castro Osorio Esta publicación se basa en los resultados de la
Encuesta de Cultura Ciudadana,
Comité coordinador de la Bogotá 2008.
publicación
Observatorio de Culturas (Otty Patiño, Luis Créditos
Fernando Martínez), Cámara de Comercio de Convenio de asociación
Bogotá (Adriana Bueno), Fundación Terpel (Luis Observatorio de Culturas – Secretaría Distrital de
Guillermo Hernández), Corpovisionarios (Henry Cultura, Recreación y Deporte
Murraín, Sandra Zúñiga) Cámara de Comercio de Bogotá
Fundación Terpel
Fotografías Fenalco
Luis Carlos Colón pags. 3 / 105 / 231 Corpovisionarios
Germán Ferro pags. 181 / 193 / 259 / 266 / 268
Rafael Guerrero / El Tiempo pag. 224 Aplicación y coordinación
Carlos H. Llamas / Instituto Distrital de Patrimonio Corpovisionarios
Cultural pags. 17 / 89
Mateo Pérez pags. 23 / 161 Investigación y producción de informe
Camilo Ruíz pags. 4 / 43 / 71 Henry Murrain
Alberto Urrego / El Tiempo pag. 70 Paula Zuluaga

Mónica Delgado
Diseño y diagramación Diego Cancino
Tangrama / www.tangramagrafica.com Andrea Ramírez
Primera edición: Bogotá, D.C. Análisis estadístico y gráficas

Noviembre de 2009 Andrea Ramírez
Número de ejemplares: 1.000

Impreso y hecho en Colombia ISBN 978-958-99295-0-6
3
4
Presentación 8
Catalina Ramírez Vallejo / Secretaria de Cultura, Recreación y Deporte
Prólogo 10
Antanas Mockus
Introducción 184
Carolina Castro
Primera parte
Encuesta de Cultura Ciudadana

en Bogotá 2008
Ley, moral y cultura
Cultura de la legalidad 24 6
Mauricio García
5
Regulación y autorregulación en el
espacio público 44 7
Efraín Sánchez
Capacidad para la cooperación y la acción colectiva 8
EL VÍNCULO ENTRE CULTURA CIUDADANA Y CULTURA

POLÍTICA: CONFIANZA Y ACUERDOS 72
Efraín Sánchez
Ciudades interculturales: Bogotá y los retos del

nuevo milenio 90 10
Víctor Manuel Rodríguez
Convivencia y seguridad ciudadana 11
Cultura ciudadana y homicidio en Bogotá 106 12

Jorge Orlando Melo
Amores Perros 128 13

Carolina Castro
Mapas de miedo en Bogotá 144 14

Luis Fernando Martínez
Segunda parte
Reflexiones sobre cultura

ciudadana
De la cortesía a la cultura ciudadana 162 15
6 Rocío Londoño
La cultura ciudadana, una discusión abierta 182 16

Otty Patiño
¿Qué fue y qué será la cultura ciudadana? 194 17

Paul Bromberg y Tatiana Gomescásseres
Cultura ciudadana como política pública:

entre indicadores y arte 212 18
Henry Murrain
Tercera parte
Corresponsabilidad
institucional en cultura
ciudadana
Amor por Bogotá 232 19
Fernando Guzmán - Secretaría General
Pedagogía ciudadana: formación en cultura

ciudadana para niños, niñas y jóvenes
de Bogotá 240 20
Instituto para la investigación educativa y el desarrollo pedagógico – IDEP
Construir ciudadanía, una tarea de todos 245 21

Cámara de Comercio de Bogotá
7
La cultura ciudadana en el marco
de la responsabilidad corporativa
de la ORGANIZACIÓN Terpel 249 22
Amaury de la Espriella – Fundación Terpel
Bibliografía 254
Anexo 260
Formulario de la encuesta de cultura ciudadana
Ficha técnica
presentación
Catalina Ramírez Vallejo
Secretaria de Cultura, Recreación y Deporte
Bogotá se ha caracterizado en los últimos años por ser pionera en la implementación de

transformaciones sociales, culturales y urbanísticas, con miras a favorecer el bienestar
común, y potenciar el desarrollo humano y el cumplimiento eficiente de los derechos de
sus ciudadanos.
Algunos ejemplos de estas nuevas realidades se evidencian en su red de bibliotecas, en
el uso y apropiación de la red de parques distritales, en el mejorado sistema de transporte,
en los premios y galardones recibidos por los avances culturales, y en el reconocimiento
de sus estrategias para el mejoramiento de la convivencia y la resolución pacífica de los
conflictos.
Estos logros, en su mayoría impulsados por entidades del Gobierno Distrital, sólo fueron
8 posibles gracias a la activa y decidida participación de todos los bogotanos. Debido a ello,
ha sido importante contar con herramientas de información que nos permitiesen comu-
nicarnos con los habitantes; conocer sus necesidades, opiniones, percepciones, hábitos y
comportamientos, de tal manera que se pudiesen plantear propuestas de política pública
más cercanas a las realidades de la ciudad.
En esta administración queremos desarrollar líneas de acción que consoliden a Bogotá
como una ciudad de derechos. Estamos interesados en que todos sus habitantes, resi-
dentes y visitantes, puedan disfrutar de una ciudad abierta, diversa, hospitalaria y cosmo-
polita. Por esta razón, es grato poner a disposición de la ciudadanía este libro que recoge
el esfuerzo de entidades públicas y privadas interesadas en fomentar acciones dirigidas a
promover la Cultura Ciudadana.
Es necesario agradecer a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Fundación Terpel y a
Fenalco por su invaluable ayuda, y de manera muy especial reconocer el aporte de otras
Secretarías y Centros de Pensamiento e información, como el Sistema Unificado de Infor-
mación sobre Violencia y Delincuencia, que hace parte del Centro de Estudios para el
Análisis de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana -CEACSC-, adscrito a la Secretaría de
Gobierno. Agradecer también al Observatorio de Culturas, dependencia de la Secretaría de
Cultura, Recreación y Deporte, que desde el año 2001 ha medido los cambios culturales de
los bogotanos a través de las encuestas de Cultura aplicadas cada dos años, y sin lugar a
dudas a Corpovisionarios, que con su trabajo continuo nos han brindado las herramientas
para evaluar cuál ha sido nuestro desarrollo en materia de Cultura Ciudadana
Parte importante de este diagnóstico ya fue presentada a principios del año 2009.
Sin embargo, las experiencias obtenidas en el programa “Amor por Bogotá”, que adelanta
ejercicios de promoción y apropiación de conductas y valores positivos en torno a la
cultura ciudadana, y los aportes de otras personas que desde la academia y la adminis-
tración pública han tenido experiencias y reflexiones sobre un tema tan complejo, apasio-
nante y necesario como este, nos han proporcionado nuevos elementos de análisis.
Estoy segura de que esta herramienta de información y de pensamiento será de gran
utilidad para todos los ciudadanos, tanto investigadores como servidores y gestores; para
las organizaciones públicas y privadas, y en general, para todos los interesados en la cons-
trucción de una ciudad más incluyente y participativa, que asegure, tal como lo estipula el
Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva”, el DERECHO A LA CIUDAD.
Con este libro reiteramos nuestro compromiso de que la cultura ciudadana sea una
política que trascienda a una administración. Que se convierta en una política de ciudad y 9
en un esfuerzo permanente de todos.
PrÓlogo
Antanas Mockus
Este libro es un acto de justicia con Bogotá. Cultura ciudadana es una de las innovaciones
que ha hecho visible a Bogotá internacionalmente.
Comportamientos que buscan influir sobre otros

comportamientos
Usar el agua es un comportamiento de primer nivel. Hablarle a alguien invitándolo a
ahorrarla es un comportamiento de segundo nivel. Avergonzar a quien ignora olímpica-
mente esa invitación o felicitar a quien se ha tomado el trabajo de formularla son compor-
tamientos de tercer nivel.
Hacer fila es un comportamiento de primer nivel. Defender –con palabras, gestos o
10 acciones– la fila de alguien que intenta colarse es un comportamiento de segundo nivel.

Hacer un llamado desde la parte más alejada de la fila “por favor, los de adelante, no dejen
colar” es un comportamiento de tercer nivel, un comportamiento C que busca influir sobre
un comportamiento B que a su vez busca influir sobre otro comportamiento A.
Portar armas es un comportamiento de segundo nivel que suele defenderse con el
argumento de la auto-protección requerida ante la debilidad de la seguridad provista por el
Estado. Promover el desarme es un comportamiento de tercer nivel que busca generalizar
en la ciudad un ambiente de civilidad que facilita la convivencia y el accionar de la fuerza
pública.
Una primera aproximación a la cultura ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia
de comportamientos reguladores pacíficos, es decir comportamientos capaces de influir
sobre otros comportamientos sin acudir a la coerción física y asumiendo que el otro está
dispuesto a ser regulado por las buenas (por ejemplo, las tarjetas ciudadanas y los mimos1).
1 Comportamientos de segundo nivel

Aprender ciudadanía y altruismo
Uno no nace ciudadano. Al ser tratado como ciudadano y al tratar a otros como ciudadanos,
uno se vuelve ciudadano. En varios aspectos también los mayores de edad y los servidores
públicos somos ciudadanos en formación. Un policía es un ciudadano formador de
ciudadanos.
Ernst Fehr ha investigado experimentalmente el comportamiento de quienes sancionan
socialmente a desconocidos que incumplen normas sociales y encuentra en ese compor-
tamiento una de las manifestaciones más nítidas de altruismo, pues los que sancionan
socialmente están dispuestos a incurrir en costos materiales e individuales con tal de
corregir al agente no cooperador y, a su vez, están dispuestos a cooperar aunque esa no sea
la elección óptima en términos individuales2. Por ejemplo, cuando un desconocido castiga a
un desconocido con quien no volverá a encontrarse, cuando un ciudadano ahorra agua para
que no le falte agua a otro, cuando un contribuyente paga voluntariamente 10% más de
impuesto predial, estamos ante manifestaciones claras de altruismo. Bogotá altruista.
Los propósitos de cultura ciudadana

Según el Plan de Desarrollo Formar Ciudad (1995-8), lo que persigue cultura ciudadana 11
en primer lugar es aumentar el cumplimiento de normas de convivencia. Se trata también,
en segundo lugar, de aumentar la proporción de ciudadanos que llevan pacíficamente a
otros ciudadanos a cumplir normas de convivencia. Estas pueden ser legales, como las
que aparecen en los códigos de policía –hoy remplazados por manuales de convivencia– o
pueden ser culturales, como muchas normas sobre saludo, vestimenta, comida, cordia-
lidad o morales, como la puntualidad o la auto-prohibición de mentir. Suscitar miedo a la
sanción legal es bien distinto de suscitar vergüenza (emoción relacionada con la regulación
social), lo cual es a su vez distinto de suscitar culpa (emoción relacionada con la regulación
moral). También el cumplimiento puede verse fortalecido a través de emociones sociales y
morales positivas.
En tercer lugar se trata de resolver pacíficamente conflictos apoyándose en una visión
compartida de ciudad.
Y en cuarto lugar se trata de mejorar la capacidad de expresión y de comprensión e
interpretación a través del arte, la cultura, la recreación y el deporte.
2 Cfr. Fehr, E. & Fischbacher, & U, Gächter, S., “Strong reciprocity, human cooperation, and the enforcement
of social norms”, en: Human Nature, Vol. 1, No.1, New York, 2002.
Hacer visible lo invisible
La mutua regulación entre ciudadanos y entre ciudadanos y servidores públicos pre-existe
a la propuesta de cultura ciudadana. Visibilizar, fortalecer y reorientar esa mutua regula-
ción para lograr un mayor cumplimiento de la Constitución y de las leyes es la preocupa-
ción central de cultura ciudadana.
Muchas veces derechos y deberes no se cumplen primordialmente por acción de la policía
y la justicia (“por las malas”, por temor a las sanciones jurídicas). Se cumplen también y
principalmente por autorregulación moral “por las buenas” (por sentido del deber y por
placer de actuar en consonancia con los propios principios morales) y “por las malas” (por
temor al sentimiento de culpa). También se cumplen por mutua regulación “por las buenas”
(reconocimiento social, confianza y buena reputación) y “por las malas” (temor al rechazo
social y vergüenza). La regulación legal también opera a veces “por las buenas”: actuamos
por admiración por la ley, por sus objetivos y logros, por la manera en que se forma y la
manera en que se aplica.
Los bogotanos hemos mejorado la percepción de los

12 otros ciudadanos: creemos más que antes que, una gran
mayoría entendemos por las buenas
En efecto un 80% de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo,
cuando se pregunta por qué obedecen los demás, los porcentajes de “por las buenas” y
el de “por las malas” se vuelven más parecidos. En Bogotá en 2008 la encuesta de cultura
ciudadana mostró que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las buenas
y un 42% por las malas. Del optimismo de ciudad, que progresó mucho de 1995 a 2007 (los
optimistas pasaron de ser un 30% a ser un 70%) estamos pasando a un optimismo sobre el
prójimo.
Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos
de segundo nivel serán más de reconocimiento y aprecio que de censura, más de auto-
gratificación moral que de culpa.
Los bogotanos aceptamos más disculpas para justificar

el incumplimiento de la ley
Del año 2003 a 2008, los porcentajes de bogotanos que aceptan justificaciones para violar
la ley se han incrementado notablemente. De acuerdo con la encuesta del 2003, todos los
porcentajes de las justificaciones estudiadas habían decrecido significativamente entre
2001 y 2003. Del 2003 a 2008 tres justificaciones para violar la ley han tenido un incre-
mento proporcional notable: porque otros lo han hecho y les ha ido bien, porque es lo acos-
tumbrado y porque es provechoso económicamente.
Desde 2001 los bogotanos se han vuelto más tolerantes. Están más dispuestos a tener
como vecinos a drogadictos, personas al margen de la ley, homosexuales y especialmente
a políticos. Las expresiones democráticas de tolerancia siguen aumentando, por ejemplo
frente a las poblaciones LGTB. Pero también aumenta ligeramente la tolerancia a guerri-
lleros, paramilitares y narcotraficantes. Estos últimos son menos rechazados que los
adictos.
Aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio de
ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios públicos sigue siendo baja (13,2%).
Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de servidores
públicos ejemplares.
Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y trabajar más integradamente
con el sistema educativo la agenda de construcción de ciudadanía.
Aunque después de 1993 el descenso de la tasa de homicidios de Bogotá anticipó la 13
tendencia general de la del país, la tasa de Bogotá siguió decreciendo constantemente
hasta 2003 a pesar de los altibajos de la tasa para Colombia. Este hecho sugiere que los
ciudadanos de Bogotá se comprometieron a respetar la vida deliberadamente.
Después de avances notables, la actitud pro desarme de los ciudadanos se ha comen-
zado a debilitar. En 2001, un alto porcentaje de bogotanos consideraban importante tener
un arma para protegerse (26%). El porcentaje bajó más de la mitad para 2003 (10%).
En 2008 sin embargo, un 16% de la población de Bogotá consideran que la mejor opción
para protegerse es cargar un arma. Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta
que un 65% de los homicidios cometidos en Bogotá en 2008 fueron cometidos con un arma
de fuego.
Debe continuarse con el desarme jurídico y voluntario y la expedición de salvocon-
ductos para armas debe ser estricta y bajo verificación de antecedentes. Las armas que se
portan legalmente también suelen ocasionar la pérdida de vidas.
Preocupa el aumento simultáneo de justificación a la ilegalidad “por plata” y el retroceso
en cultura de desarme: hay que tener una política cultural contra la “cultura mafiosa”.
La ciudadanía de Bogotá considera que la seguridad es corresponsabilidad de los
ciudadanos y confía en la policía:
1. Como segunda causa de la inseguridad se considera la indiferencia de las personas

(18%). Los bogotanos pueden aportar a la seguridad: Bogotá a reportar y denunciar.
2. Aunque sólo el 9,4% de los ciudadanos considera que la ciudad es segura, como prin-
cipal y segunda causa de la seguridad de la ciudad esas personas reportan que la gente
es solidaria y corresponsable (39%) y que confía en las autoridades (27%).
3. El “orden” de la ciudad no depende principalmente de la capacidad de coerción y
castigo.
4. La policía es la quinta institución en la que más confía la ciudadanía (42,5%), después
de maestros, Iglesia, ejército y Gobierno nacional.
Bogotá es más segura de lo que ella misma cree (percepción vs seguridad). Estudios
comparativos de las cuatro grandes ciudades de Colombia adelantados por las Cámaras
de Comercio hace una década muestran desde entonces un orden inverso: se encontraba
14 mayor percepción de seguridad donde había mayor tasa de homicidios.

Según la encuesta de cultura ciudadana, entre los problemas de convivencia que
más han vivido los bogotanos en el último año el más alto es el del ruido excesivo de los
vecinos. Entre los problemas con mayor diferencia de un estrato a otro están las riñas
entre borrachos, presentándose éstas mucho más en los estratos más bajos (39%) que
en los altos (10%). El 63% de las personas que presenciaron las riñas no hicieron nada al
respecto.
Aproximadamente la mitad de los bogotanos (49%) utiliza el servicio colectivo tradi-
cional como principal medio de transporte. En segundo lugar, los bogotanos utilizan el
sistema de transporte masivo, Transmilenio, con un 16%, de los cuales la mayoría son de
estrato medio (según la encuesta 49% de sus pasajeros son de estratos 1 y 2, 47% son de
estratos 3 y 4 y 4% son de estrato 5 y 6).
Hay una reducción positiva en el porcentaje de personas que manifiestan haber
montado en un vehículo manejado por alguien en estado de embriaguez, pero hay que
seguir mejorando este aspecto. El 3,1 % de la población mayor de 14 años ¡son 165.000
personas!
Aunque existe una disposición muy grande a ser regulado, cuando montaron en un vehí-
culo conducido por alguien en estado de embriaguez un 64% no hicieron nada.
Al salir a la calle un 85% de los bogotanos encuestados sienten miedo de los conduc-
tores irresponsables. Los conductores irresponsables no son solamente aquellos que
manejan en estado de embriaguez. Cabe imaginar acciones de cultura ciudadana para
reducir los comportamientos irresponsables que dan origen a este temor.
Un 93% de los bogotanos encuestados están completamente de acuerdo con la afir-
mación “Pago los impuestos porque es un deber ciudadano”. Este resultado es el más alto
entre las ciudades colombianas encuestadas.
Algunas preguntas claves:

1. ¿Cómo hacer para que en Bogotá no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde
la administración pública?
2. ¿Cuál es el diseño institucional ideal para desarrollar cultura ciudadana? ¿Creando una
secretaría? ¿Haciendo un trabajo transversal en todas las secretarías?
3. ¿Cómo hacer para que exista una política distrital de cultura ciudadana?
15
Gobernar aprendiendo y enseñando
Las políticas públicas logran más arraigo y eficacia si la ciudadanía las conoce y las
comprende. La administración puede asumir que tiene una responsabilidad pedagógica
y por ende puede adoptar una agenda pedagógica explícita. El enfoque y las acciones de
cultura ciudadana pueden ser útiles también para impulsar otras políticas públicas. Al lado
del plan de desarrollo que incluye el plan de inversiones y el plan de obras y al lado de la
agenda legislativa (proyectos a presentarle al Concejo y eventualmente al Congreso) cada
vez se incluirán más en la planeación y en la gestión objetivos y procesos pedagógicos. Una
pregunta cada vez más central será qué esperamos que la ciudadanía y la administración
aprendan y comprendan en los próximos cuatro años.
Varias ciudades han creado oficinas o incluso secretarías de Cultura Ciudadana. Está
por evaluarse su eficacia. Aparentemente no logran suficiente atención del Alcalde La
permanencia del objetivo de formar ciudadanía depende más de la redacción del Programa
de Gobierno y del Plan de Desarrollo. Ahí es clave aprender a construir sobre lo construido,
reconocer créditos y conservar nombres y procesos. El trabajo transversal, según la expe-
riencia de Bogotá, es mejor opción pero requiere instancias de coordinación, comunicación
y gestión. Entre 2001 y 2003 se intentó con éxito parcial combinar una optimización secto-
rial de los distintos programas, subprogramas y proyectos con su optimización desde el
objetivo de cultura ciudadana bajo la coordinación de Rocío Londoño. El 110% con Bogotá
(impuestos voluntarios) y el ahorro de agua (en 1997) fueron claramente iniciativas trans-
versales con dolientes principales.
Para que no se vuelva a abandonar la cultura ciudadana desde la administración
pública hay que lograr un gran consenso sobre lo avanzado por Bogotá en estos 16 años.
Las proezas de la ciudad, que pueden y deben ser relativizadas, son ante todo un patri-
monio de la ciudad que le otorga un claro liderazgo internacional que sería mezquino
despilfarrar (fue ejemplar lo del León de Oro en la Bienal de Venecia). Podemos enorgu-
llecernos con la ciclovía dominical , con el día sin carro, con Transmilenio, con el sistema
de ciclorutas, con los supercades y los rapicades, con el 110% con Bogotá, con Bogotá
sin indiferencia y sin hambre. Y al mismo tiempo podemos reconocer muchas carencias:
reforzamiento antisísmico de vivienda informal, llenado de acuíferos como reserva en caso
de terremoto, ordenamiento territorial que incluya reservas para vivienda social y zonas
verdes, integración entre Transmilenio y transporte colectivo convencional, bilingüismo y
16 formación en matemáticas y ciencias, etc.

Para que exista una política distrital de cultura ciudadana se necesita un claro compro-
miso del Alcalde y su equipo, una luz verde de la comunidad de estudiosos de la ciudad
y una vinculación decidida de al menos algunos de ellos. Se necesita una alianza con el
sector privado y el tercer sector.
Debemos comprender todos que el reconocimiento de otras iniciativas no debilita sino
por el contrario fortalece las proezas que podrían estarse incubando.
17
IntroDucción
Carolina Castro
La realización de estudios e investigaciones para la formulación de políticas públicas

urbanas ha sido una práctica constante y sistemática del gobierno distrital desde la
década de 19701. Sin embargo, solo en la década de 1990 y en particular con la creación
del Observatorio de Cultura Urbana (actual Observatorio de Culturas) comenzaron a reali-
zarse estudios que buscan la comprensión de las características de la ciudadanía como
elemento central de la ciudad y de la cultura como uno de sus aspectos fundamentales.
Esto último está inspirado por el reconocimiento cada vez mayor de los elementos socio-
culturales que constituyen la vida urbana, trascendiendo enfoques que restringían la
comprensión de la ciudad a su aspecto físico, su conformación institucional particular y
sus relaciones económicas. El sector público comprende cada vez más a la ciudad como
18 una construcción sociocultural y no sólo como un espacio físico en el que sucede la vida
social. La consecuencia de esta comprensión ha tenido impactos tanto en la orientación de
las políticas públicas distritales como en los ciudadanos. El reconocimiento de esta cons-
trucción implica que el derecho a la ciudad sólo puede ser garantizado con el ejercicio de
la corresponsabilidad Estado – ciudadanía y que para la garantía de este derecho no sólo
se requieren infraestructuras físicas y condiciones sociales y económicas mínimas, sino
también prácticas culturales que garanticen la convivencia y el reconocimiento del valor
del bien público y el patrimonio colectivo.
Esta tendencia ha motivado estudios de diagnóstico sobre las prácticas culturales e
intervenciones específicas que reconocen cada vez más a la cultura en la definición de
políticas públicas urbanas. Este libro da cuenta de parte de estos procesos, tanto en sus
aspectos de investigación, en particular con el análisis de la encuesta de cultura ciuda-
dana, como de la intervención estatal.
La primera parte del libro contiene artículos que analizan los resultados de la encuesta
de cultura ciudadana aplicada en Bogotá en 2008. Esta encuesta tiene como antecedentes
1 Del Castillo, Juan Carlos; Salazar, José, “La planeación urbanística en Colombia”, en Trayectorias
urbanas en la modernización del Estado en Colombia, Tercer Mundo editores – UN, Bogotá, 2001.
el estudio de convivencia en jóvenes de noveno grado de colegios de Bogotá realizado en
2000 por Corzo y Mockus, y la encuesta bienal sobre cultura ciudadana aplicada primero
por el Observatorio de Cultura Urbana y luego por el Observatorio de Culturas2. La encuesta
para el año 2008 en Bogotá se llevó a cabo gracias a un convenio de asociación entre la
Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, la Cámara de Comercio de Bogotá, La Funda-
ción Terpel, Fenalco-Bogotá y Corpovisionarios, y recoge algunos aspectos medidos por la
encuesta bienal de culturas, complementados con temas de mutua regulación. Como se
verá en algunos de los capítulos, los resultados de la encuesta son comparables con los de
otras ciudades de Colombia y el exterior (México D.F. y Belo Horizonte), lo cual nos permite
una mejor comprensión tanto de aspectos propios de la cultura en Bogotá como de aque-
llos que son compartidos.
Otros antecedentes menos directos son los estudios a nivel internacional que, usando la
encuesta como herramienta, indagan sobre la cultura política, el cambio en los valores en
torno a la religión, los roles de género, la tolerancia, la protección ambiental, la confianza,
entre otros. La Encuesta Mundial de Valores y diferentes encuestas sobre valores especí-
ficos, como por ejemplo los ambientales, parten del supuesto de que los valores, las acti-
tudes y las percepciones determinan el comportamiento. Sin embargo, también intervienen 19
otros aspectos como la infraestructura (por ejemplo existencia o no de cebras en los cruces
peatonales), la tecnología (por ejemplo sistemas para el reciclaje), y otros.
El análisis de la encuesta comprende tres apartes. El primero explora la forma como
inciden en el comportamiento declarado los tres sistemas reguladores, la ley, la moral
y la cultura. En este marco, el artículo de Mauricio García analiza las representaciones
sobre la ley y el lugar que esta ocupa en las razones propias y de los demás para cumplir
las normas; así mismo, analiza las principales justificaciones para incumplir la norma en
general. El segundo capítulo explora estos mismos temas, pero en el marco de las normas
para dos campos específicos, la movilidad y el espacio público. En el análisis de Efraín
Sánchez se pueden identificar aquellas normas que son más valoradas por los bogotanos
en estos dos sectores, a partir de la identificación de aquellas que son más mencionadas
2 La encuesta de cultura ciudadana se aplicó por primera vez en 2001 como mecanismo de diagnóstico
para precisar las políticas sobre cultura ciudadana y como respuesta al pedido del Concejo de Bogotá de aplicar
una herramienta para medir los avances de la ciudad en este campo. Para un análisis detallado de la evolución de
las temáticas abordadas por la encuesta en sus distintas versiones ver el artículo de Bromberg y Gómescasseres
en este libro.
cuando se indaga por los comportamientos inadecuados que más afectan a la ciudad y el
nivel de disposición a regular a los demás frente al incumplimiento de diferentes normas.
En el segundo aparte se examinan la confianza interpersonal y en las instituciones de
los bogotanos y el nivel de respeto por la diferencia y la capacidad de solidarizarse con las
demandas de los grupos minoritarios y diversos. Estos dos aspectos son estructurantes de
la capacidad que tiene el conjunto social para actuar colectivamente en torno a demandas
comunes, pero también de solidarizarse con las acciones de reivindicación de derechos de
grupos diversos. El ensayo de Víctor Manuel Rodríguez, además de caracterizar los niveles
de respeto de la diversidad de género, a partir de los resultados de la encuesta, reflexiona
sobre la cultura como el cuarto pilar del desarrollo y propone un énfasis intercultural para
las reflexiones e intervenciones en este campo.
En la sección denominada convivencia y seguridad ciudadana se analizan aspectos
relacionados con la protección de la vida y la integridad. El artículo de Jorge Orlando Melo
analiza críticamente las posibles explicaciones de la disminución del número de homi-
cidios en la ciudad, y a partir de allí sistematiza la experiencia de cultura ciudadana en
Bogotá y algunas medidas tomadas en otras ciudades, y ofrece una propuesta consolidada
20 de todas aquellas experiencias de intervención que, a partir de un enfoque de seguridad

ciudadana y por su prueba de efectividad, pueden y deben aplicarse para aumentar el
respeto por la vida. El segundo capítulo sugiere que en Bogotá existe hoy un menor nivel
de justificación cultural del uso de la violencia en el hogar y propone que este aspecto de
la violencia puede abordarse en parte desde un enfoque de cultura ciudadana. El capítulo
relacionado con la seguridad percibida es una invitación a ejercer el derecho a la ciudad
reflexionando sobre los móviles de las sensaciones de temor y miedo infundidas por repre-
sentaciones manipuladas de diferentes zonas de la ciudad. Este artículo evidencia la frac-
tura entre la seguridad percibida en Bogotá y los niveles de seguridad reportados por las
cifras.
La segunda parte del libro contiene dos artículos retrospectivos sobre las experiencias
de cultura ciudadana en los gobiernos de la ciudad desde la mirada de las personas que
lideraron estos programas en las administraciones del alcalde Antanas Mockus. El artículo
de Otty Patiño sugiere nuevas comprensiones del enfoque de cultura ciudadana, en espe-
cial, a partir de las experiencias de la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón y lo
que esto significa y sugiere para la actual administración de la ciudad. El último capítulo de
este aparte propone, a partir de la sistematización y el análisis de experiencias puntuales
de cultura ciudadana, cuatro elementos centrales que los gobiernos locales deben tener en
cuenta si desean emprender acciones de cultura ciudadana en sus municipios y ciudades.
Para finalizar, en la tercera parte se presentan los compromisos de varias entidades
públicas y privadas para continuar el trabajo corresponsable en el campo de la cultura
ciudadana.
21
Primera parte
Encuesta
de Cultura
Ciudadana
22
en Bogotá
2008
23
Cultura
de la
legalidad
Mauricio García Villegas1
24
Durante los últimos años se han hecho avances importantes en el estudio de la cultura
de la legalidad en Colombia. En ello tiene un gran mérito el trabajo hecho por Antanas
Mockus, no sólo como alcalde de la ciudad de Bogotá en dos oportunidades, sino también
como investigador de este tema en el país y en América Latina. Parte de esos avances se
han conseguido con la realización de encuestas sobre cultura ciudadana que contienen
preguntas que se han repetido a lo largo de casi una década.
En este capítulo analizo los datos de la última encuesta de cultura ciudadana hecha en
Bogotá en 2008, en lo relativo a las preguntas sobre cultura de la legalidad2. Mi propósito es
el de comentar estos resultados y compararlos con otros obtenidos en encuestas similares
en ciudades colombianas y latinoamericanas.
Divido el capítulo en cuatro partes: en la primera me refiero a las preguntas sobre las
razones que tienen los ciudadanos para cumplir; en la segunda a las razones que tienen
para incumplir; en la tercera a las actitudes ciudadanas ante el incumplimiento y, final-
mente, culmino con unas breves conclusiones.
Razones para cumplir

Las preguntas de la encuesta que se refieren a la cultura de la legalidad fueron hechas 25
bajo el supuesto de que dicha cultura resulta de la confluencia entre tres sistemas regu-
1 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia e investigador de Dejusticia. Quiero agradecer la

valiosa ayuda que tuve de Sebastián Rubiano Galvis en la elaboración y análisis de las cifras de las encuestas.
Igualmente agradezco a Andrea Ramírez, de Corpovisionarios, por facilitarme los datos y las gráficas que se
requerían para este análisis.
2 La cultura de la legalidad es vista como una parte de la cultura ciudadana, o más específicamente
como una de las dimensiones de esta última. En el documento 2019 Visión Colombia II Centenario: fomentar la
cultura ciudadana” (Bogotá, Departamento Nacional de Planeación-Presidencia de la República) se diferencian
siete dimensiones de la cultura ciudadana: 1. Cultura de la legalidad, 2. Acuerdos, 3. Solidaridad, 4. Tolerancia, 5.
Confianza, 6. Cultura política y 7. Seguridad ciudadana. (p. 14). La cultura de la legalidad es la dimensión funda-
mental de la cultura ciudadana. “Existe cultura de la legalidad –señala el documento– cuando se presenta
armonía entre ley, moral y cultura, es decir, cuando los comportamientos ilegales se desaprueban moral y cultu-
ralmente. A la inversa, existe cultura de la ilegalidad cuando los comportamientos ilegales reciben aprobación
moral y cultural, o cuando el cumplimiento de las obligaciones legales es censurado moral o culturalmente”. Por
eso, dice el texto que el objetivo principal de una política pública de cultura ciudadana debe ser afianzar la cultura
de la legalidad (p. 15). Las subdimensiones de la cultura de la legalidad son las siguientes: la ley en general y las
normas de convivencia. La encuesta 2005 se concentró en normas de tránsito y normas de espacio público. Por
último, los aspectos o indicadores utilizados para evaluar la cultura de la legalidad fueron tres: la actitud hacia la
ley, la motivación legal, moral o cultural del comportamiento, y la justificación de la desobediencia de la ley. (p. 15).
ladores de la vida social: la ley, la moral y la cultura3. A cada uno de estos sistemas corres-
ponde un tipo de sanción específica: la multa o la cárcel en el caso de las leyes, la culpa
en el caso de la moral y la vergüenza en el caso de la cultura. Los ciudadanos pueden
obedecer estos sistemas por dos razones: porque admiran la norma, creen en ella o buscan
reconocimiento, o porque quieren evitar la sanción legal, moral o cultural. Al primer tipo de
acatamiento se le denomina, “cumplir por las buenas”, al segundo “cumplir por las malas”.
Quienes se guían por la moral por las buenas lo hacen para obtener una auto-gratifica-
ción moral, una especie de recompensa moral, mientras que quienes lo hacen por las malas
quieren evitar sentirse culpables cuando incumplen. Por su parte, la regulación social “por
las buenas” se explica por el reconocimiento social que el cumplidor obtiene. La regulación
social por las malas, en cambio, proviene de la vergüenza originada en la crítica social por
incumplir. En el caso de la ley, el cumplimiento por las buenas tiene fundamento en la acep-
tación y admiración del derecho y, por las malas, en el temor a la multa o la cárcel.
Si bien es cierto que analíticamente es posible diferenciar cada sistema regulador –ley,
moral y cultura–, en la práctica es difícil trazar fronteras precisas entre ellos. Eso se debe a
que existen puntos de confluencia entre los sistemas. Muchas normas legales son también
26 normas morales –no robar, por ejemplo– y muchas normas sociales son también morales
–no saltarse una fila es también una norma de respeto por el otro. Por eso, en la mente
de las personas no siempre está clara la distinción entre cada sistema. En la práctica, las
normas suelen confundirse no sólo en su percepción sino también en la práctica del (in)
cumplimiento.
Hechas estas precisiones, abordemos ahora los resultados de la encuesta. Quizás
valga la pena empezar por lo siguiente: en la encuesta Bogotá 2008 fueron hechas algunas
preguntas específicas sobre la percepción que la gente tiene de la ley. Ante la pregunta,
“qué sentimiento le produce la palabra norma o regla”, el 77,1% responde positivo y 11,3%
muy positivo, 7,2% indiferente, negativo 4,0% y muy negativo 0,4%. Cuando se solicita
3 Antanas Mockus habla de la “armonía” entre estos tres sistemas reguladores (ver nota 2). En otra parte
he criticado la utilización de este término (García Villegas, Mauricio, Normas de papel. La cultura del incumpli-
miento de normas, Siglo del Hombre, Bogotá, 2009.). Si bien desde el punto de vista de las políticas públicas –
desde el punto de vista del alcalde, por ejemplo - la búsqueda de la armonía parece adecuada, me parece que
desde el punto de vista del individuo que actúa en el espacio público, la actitud cívica o ciudadana puede consistir
en subordinar la moral y las normas sociales en beneficio del acatamiento de la normas legales. Eso sucede
cuando, por ejemplo, alguien que considera que la homosexualidad es inmoral está obligado a respetar a los
homosexuales en el trabajo o en el espacio público. En ese caso, a mi juicio, no debe buscarse la armonía entre
sus convicciones morales y la ley sino la subordinación de aquellas a esta.
escoger entre si una ley es una obligación impuesta por unos pocos o una expresión de
la voluntad colectiva, el 35,1% responde lo primero y el 64,9% cree que es lo segundo.
También se preguntó si la persona actuaba conforme a la ley y el 53% dijo que sí, que
siempre y el 40% que casi siempre. Cuando se le pregunta a la gente que si lo ordenado por
la ley coincide con la costumbre, el 39% dice que sí, que siempre, el 33% que casi siempre
y el 19% que casi nunca (algo similar sucede cuando se hace la misma pregunta pero rela-
cionada con la conciencia –ya no con la costumbre). Ante la pregunta, “¿si usted desobe-
dece la ley y su conciencia le dice que actuó bien, acepta ser castigado?”, el 51% dijo que
sí, que siempre y el 24% que casi siempre; el resto que nunca o casi nunca. Ante la misma
pregunta pero en el evento de que la conciencia le diga que actuó mal, los porcentajes son
estos: siempre 74%, casi siempre 19% y el resto nunca y casi nunca. Como se observa en el
conjunto de estas respuestas, la admiración por la ley coincide con una alta disposición a
aceptar la sanción.
Veamos ahora los resultados de la encuesta en relación con las razones por las cuales
las personas cumplen.
27
Gráfica 1.1. ¿Qué influye más sobre el comportamiento de?
Temor a la censura 8,0% los demás

social o rechazo 4,0% usted
5,0%
Temor a la culpa
4,0%
Temor a la multa 29,0%

o a la cárcel 13,0%
Reconocimiento social, 19,0%

aceptación 9,0%
Placer por cumplir con 30,0%

la propia conciencia 59,0%
9,0%
Admiración por la ley
12,0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008, pregunta No. 43 y 44.

En el gráfico se presentan seis posibilidades; las tres primeras reflejan el cumplimiento
“por las malas” y las tres últimas el cumplimiento “por las buenas”. Lo que más parece
influir en el cumplimiento “por las buenas” (admiración por la ley, placer de cumplir con la
conciencia y reconocimiento social) es la regulación moral, es decir, la satisfacción moral
de cumplir (59% en el caso propio, 30 % en los demás)4.
Las respuestas cambian mucho según se trate del comportamiento propio o del ajeno.
Las personas creen que se guían más por normas morales que los demás, lo cual permite
decir que cada cual se cree más bueno que los otros. De todos modos, la admiración por la
ley (12% en el caso propio y 9% en el caso de los demás) y el reconocimiento social (9% en
el propio y 19% en el de los demás), están muy lejos de la influencia que tiene la satisfac-
ción moral.
El porcentaje de personas que dicen obedecer “por las malas” es menor que el que dice
obedecer “por las buenas”. En el caso de la obediencia forzada –a las malas– a diferencia
de la obediencia “por las buenas”, la gente afirma que el temor a la sanción legal (13% en el
caso propio y 29% en el caso de los demás) es más importante que los temores sociales y
morales (4% en el caso propio por culpa y 4% por vergüenza, y 5% y 8% en el caso ajeno).
28 En síntesis, por lo general la gente dice que cumple porque es bueno cumplir pero que los
demás lo hacen no sólo por eso sino también para evitar una sanción.
A continuación se presentan los resultados obtenidos a partir de estas mismas
preguntas –razones que llevan a cumplir– en comparación con los resultados obtenidos
en otras encuestas. Se empieza con lo que dice la gente sobre su comportamiento y luego
sobre la manera como cree que los demás se comportan.
Existe gran similitud entre las respuestas en Bogotá y México, y un gran contraste entre
Belo Horizonte y Barranquilla. De nuevo, el placer por cumplir con la propia conciencia es
considerablemente más importante que todas las demás motivaciones. Belo Horizonte
es la ciudad en la que la gente cree más que la auto-regulación moral -por las buenas- es
la que más influye (75%). En Bogotá y México D.F. el porcentaje también fue significativo
(59% y 60% respectivamente). En Barranquilla, sin embargo, este porcentaje se reduce al
48%. El temor a la multa o a la cárcel en Barranquilla es mucho más alto que en Belo Hori-
zonte (19% y 4% respectivamente). Algo similar pasa con la admiración por la ley en ambas
4 Como se observa, la ley ocupa un segundo lugar en el fuero interno de las personas. Cuando la moral
ocupa un lugar preeminente en la regulación y la ley pasa a un segundo plano, esto puede dar lugar a situaciones
de justicia por mano propia, como se ha visto en casos recientes en Bogotá y Cartagena.
Gráfica 1.2. ¿Qué influye más sobre su comportamiento?
3,8% Belo Horizonte 2008

Temor a la censura 2,8% México DF 2008
social o rechazo 3,6% Bogotá 2008
4,0% Barranquilla 2008
2,4%
4,0%
Temor a la culpa
3,5%
3,8%
4,2%
18,9%
9,3%
aceptación 9,3%
8,6%
74,6%
48,2%
5,6%

7,1%
29
11,9%
16,6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico.

Pregunta No. 44 para Bogotá.
ciudades (6% en Belo Horizonte y 16,6% en Barranquilla)5. Son interesantes los resultados
de este punto: en Barranquilla la gente le teme más a la aplicación de la ley que en Belo
Horizonte y la ley se admira más allí que en la ciudad brasilera. Para comprender el alto
nivel de aceptación de la ley como sistema de regulación en Barranquilla sería necesario
establecer si esto es causa y/o consecuencia de una mayor efectividad en la aplicación de
la ley en dicha ciudad.
El papel que juega el reconocimiento social es muy parecido en todas las ciudades
–Bogotá (9%), Barranquilla (8,6%), México D.F. (10%)– a excepción de Belo Horizonte, en
donde apenas el 3% respondió que el reconocimiento social influye en el comportamiento
propio.
5 Sin embargo, como se vio antes, ante la pregunta, “qué sentimiento le produce la palabra norma o regla”,
el 77% responde “positivo” y 11% muy positivo, 7% indiferente, negativo 4% y muy negativo 1%.
La admiración por la ley como motivación para el comportamiento es mayor en Barran-
quilla (16%) y en Bogotá (12%) que en Belo Horizonte (6%) y en México D.F. (7%). De nuevo
aquí surgen muchas dudas. En todo caso, estos resultados no pueden interpretarse en el
sentido de que, efectivamente, los barranquilleros esten más dispuestos a cumplir con las
normas legales que los habitantes de México o de Belo Horizonte; sólo muestra que estos
dicen tener una mayor admiración por la ley. Pero también es posible que, al momento de
responder, los barranquilleros sean menos sinceros.
En cuanto a la regulación “por las malas”, se aprecia cómo la sanción legal es más
temida en Barranquilla (19%) que en Bogotá (12,7%) y en Ciudad de México (12%). Belo
Horizonte es la ciudad en la que la gente teme menos a la sanción legal (2%). Sería inte-
resante indagar el porqué de ese porcentaje tan bajo en la ciudad brasilera. No hay sufi-
cientes elementos de juicio para explicar estas diferencias. Lo cierto es que la culpa y la
vergüenza social son los factores menos mencionados como influencia principal sobre el
comportamiento propio de los habitantes de las ciudades estudiadas. Aún así, existe una
alta disposición a regular y a ser regulado (Gráficas 1.7. y 1.8.), pues la gran mayoría de las
personas dice aceptar que las critiquen por su incumplimiento y están dispuestas a criticar.
30 Las mismas preguntas sobre razones para cumplir se hicieron pero para que los
encuestados dieran su opinión sobre el comportamiento ajeno. La diferencia más notoria
está, como ya se vio en el caso de Bogotá, en que la gente estima que se guía más “por las
buenas” mientras que considera que a los demás hay que obligarlos para que cumplan. Esto
es particularmente cierto en el caso de las multas, las cuales son casi tan influyentes –para
los demás– como la satisfacción moral que deriva del cumplimiento. En el caso de México
D.F. y Barranquilla la sanción legal –para los demás– es más influyente que la satisfacción
moral. La censura moral también aumenta un poco cuando se trata de los demás y la admi-
ración por la ley sigue tan baja como en las respuestas del comportamiento propio.
En síntesis, las personas dicen que cumplen sobre todo por la auto –gratificación moral,
mientras que, cuando opinan sobre las razones que los demás tienen para cumplir, le dan
importancia no solo a ésa auto– gratificación sino también al reconocimiento social y al
temor a las sanciones legales, morales y sociales.
Gráfica 1.3. ¿Qué influye más sobre el comportamiento de los demás?

Temor a la censura 8,0% México DF 2008
social o rechazo 8,2% Bogotá 2008
4,8%
8,1%
Temor a la culpa
5,1%
6,8%
24,3%
35,9%
22,6%
aceptación 19,0%
16,8%
34,6%
24,0%
3,2%

3,4%
31
9,0%
10,3%
0% 10% 20% 30% 40% 50%

Pregunta No. 43 para Bogotá.
Para terminar este apartado quizás valga la pena hacer un comentario final sobre las
preguntas acerca de la ley. Esas preguntas suponen que la gente actúa motivada bien sea
por la admiración a la ley o por el miedo a la sanción. Sólo se tienen en cuenta estas dos
opciones. Sin embargo esta dicotomía no da cuenta suficiente de la complejidad de las
percepciones que se suelen tener frente a la ley. La mayoría de las personas que obedecen
la ley lo hacen porque creen que el derecho se debe acatar y ello con independencia de
su valoración específica sobre el contenido de la ley. En otros términos, no se requiere
admirar la ley o temerle a la sanción para cumplir con la ley. Así las cosas, habría que
distinguir entre tres tipos de cumplidores: 1) aquellos que cumplen porque admiran la ley
o porque están en sintonía con lo que la ley dice, 2) quienes cumplen para evitar la sanción
y 3) quienes lo hacen porque tienen una disposición –un habitus, como diría Bourdieu– a
cumplir el derecho6. La gran mayoría de los funcionarios públicos, por ejemplo, cumplen
y hacen cumplir el derecho de esta manera; no porque admiren la ley –o por lo menos no
necesariamente por eso– sino porque ese es su deber y no se cuestionan mucho sobre el
contenido de la ley ni sobre su valor7.
Razones para incumplir

El incumplimiento de las normas no sólo es algo muy frecuente sino también algo que no
siempre es visto como una falta o como un comportamiento indebido, por eso quizás es
tan común. El individuo incumplidor tiene casi siempre a la mano una excusa para justi-
ficar sus actos. Esas justificaciones son múltiples. Si nos atenemos al tipo de racionalidad
del actor social, estas justificaciones pueden ser agrupadas en dos: por un lado, están las
instrumentales (o pragmáticas), es decir, aquellas que encadenan un medio con un fin y
justifican la conducta para conseguir algo8. Es el caso de quien desobedece porque sabe
que no lo van a sancionar o para obtener un beneficio económico. Otras justificaciones
son propias de una racionalidad valorativa, es decir, de la creencia en un valor superior
que debe acatarse sin cortapisas, o en la manifestación de una creencia o una tradición
32 cultural. Es el caso de quien incumple una norma legal en acatamiento a un valor religioso,
o en defensa del honor, de la justicia, de la tradición, o de la familia9.
6 En otra parte denomino estas tres mentalidades como cumplidores justicieros, tácticos y cívicos. Ver:
García Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.
7 Esto es lo que H. L. Hart denomina el “punto de vista interno” del derecho (Hart, H.L.A., The Concept of
Law, Claredon Press, Oxford, 1961). En este mismo sentido, el enfoque dualista de la encuesta excluye también
lo que, siguiendo a Robert Merton (1938), se puede denominar como el cumplidor ritualista. Según Merton, la
desviación de conductas en los individuos ocurría cuando estos, con independencia de si aceptaban o no los fines
culturalmente aceptados, acudían a medios ilegítimos para alcanzarlos. Merton proponía varias tipologías de
desviación. Una de ellas era el ritualismo, en el que al individuo le eran indiferentes los fines sociales, pero seguía
apegado a las formas y a los medios institucionales para alcanzarlos. Es lo que en otras palabras podría denomi-
narse como un cumplidor rutinario.
8 Estos tipos de racionalidad están basados en la célebre distinción hecha por Max Weber entre racio-
nalidad instrumental y racionalidad valorativa (Weber, Max, Economy and Society, University of California Press,
Berkeley, 1978).
9 En el libro anotado más arriba he desarrollado una tipología de incumplidores fundada en la combi-
nación entre el tipo de racionalidad y la posición social (García Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit.). De
allí resultan tres mentalidades incumplidoras básicas: el rebelde, que es un incumplidor que defiende valores
políticos y por lo general está en una posición de subordinación; el arrogante que es un incumplidor fundado en
valores morales o sociales y por lo general ocupa una posición social dominante; y el vivo que es un actor racional,
táctico, y se encuentra en todas las posiciones sociales.
En la encuesta de cultura ciudadana se le pide a los encuestados que escoja entre una
serie de razones que justificarían el incumplimiento de la ley. Ellas son: 1) otros lo han hecho
y les ha ido bien, 2) es lo acostumbrado, 3) la creencia religiosa lo permite, 4) es muy prove-
choso económicamente, 5) es bastante seguro que uno no será castigado, 6) para responder
a una ofensa al honor, 7) es la única manera de alcanzar sus objetivos y 8) es la única
manera de ayudarle a la familia10. A continuación se muestran los resultados. En la gráfica
siguiente se comparan los datos de las encuestas hechas en Bogotá en 2001, 2003 y 2008.
Gráfica 1.4. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:
60% Bogotá 2001

Bogotá 2003
Bogotá 2008 50,4%
50%
46,4%
40,6%
40%
32,7%
30%
27,5%
26,3% 26,6%
21,9%
20% 19,8% 20,0% 19,8%
18,4%
14,5% 13,8% 13,3% 33

10% 9,6% 9,1%
7,3% 6,9%
5,4% 6,2%
0%
A B C D E F G H
A. Otros lo han hecho y les ha ido bien E. Bastante seguro que uno no será castigado
B. Es lo acostumbrado F. Para responder a una ofensa al honor
C. La creencia religiosa lo permite G. Única manera de alcanzar sus objetivos
D. Muy provechoso económicamente H. Única manera de ayudar a la familia
Fuente: Encuestas sobre cultura ciudadana, Bogotá, 2001, 2003, 2008. Pregunta No. 20 para Bogotá 2008.
Lo primero que llama la atención en esta gráfica es que el porcentaje de ciudadanos

que justifican el incumplimiento disminuye drásticamente en 2003 y es más o menos igual
10 Según la clasificación anterior, podría decirse que las razones 1, 4, 5 y 7 son de tipo instrumental o
pragmático, y que las razones 2, 3, 6 y 8 son de tipo cultural. No obstante, en la práctica no siempre es tan clara
la distinción, pues en algunas ocasiones los incumplidores actúan por una combinación de razones valorativas
e instrumentales. Incumplir por ser esta la única forma de ayudar a la familia o por ser muy provechoso econó-
micamente, por ejemplo, son razones pragmáticas Sin embargo, estas razones también pueden ser razones de
tipo cultural, ya que la ayuda a la familia puede obedecer también, o incluso primordialmente, a una especie de
obligación moral, y la acumulación de capital –por vías legales o ilegales– también puede ser explicada, como
diría Merton, como un fin culturalmente legítimo y deseable. De ahí lo complejo que es el estudio del fenómeno del
incumplimiento de las reglas.
en 2001 y en 2008, aunque en 2001 estos porcentajes son ligeramente más bajos que en
2008. Así por ejemplo, la certeza de no ser castigado, pasó de 9% en 2003 a 22% en 2008.
Algo parecido sucede con las cuatro primeras opciones.
Es difícil decir con certeza cuáles fueron las razones por las cuales estos porcentajes
disminuyen tan drásticamente en 2003 y luego vuelven a aumentar en 2008. Sin embargo,
hay buenas razones para pensar que eso está ligado al éxito de las campañas de cultura
ciudadana durante la segunda alcaldía de Antanas Mockus (2001-2004) y a su posterior
deterioro durante las siguientes alcaldías.
Algo que también es muy notorio en las respuestas es la importancia que tiene la
familia cuando se trata de justificar el incumplimiento. En toda América Latina la familia
y los amigos tienen enorme valor en el comportamiento social de las personas. Este
rasgo cultural viene desde la Colonia, e incluso tiene raíces en una cultura española muy
centrada en los valores religiosos e individuales –el valor épico de la vida– y poco apegada
a valores cívicos y de legalidad universal11.
Estas respuestas se complementan con aquellas a la pregunta sobre si la ley es el
resultado de la voluntad de unos pocos o es la expresión de la voluntad de la mayoría.
34 Como se vio antes, el 35,1% respondió que era el resultado de la voluntad de unos pocos.
Quizás por eso no sorprende que la cercanía familiar, que es algo propio, esté por encima
de la ley que muchos perciben como algo ajeno.
De otra parte, defender el honor también es una causa vista como válida para violar la
ley (27% en promedio todas las ciudades; en Bogotá, 32,7%, 20% y 27,5% en los tres años).
La opción “es la única manera de alcanzar sus objetivos” también obtuvo un porcentaje
importante (24,2% en promedio de los tres años). Sin embargo, esta opción es un poco
ambigua pues no se dice cuáles son los objetivos (por ejemplo, si son legales o ilegales),
pero lo cierto es que en cualquier caso, esto muestra una importancia significativa del
pragmatismo, es decir, de un (in)cumplimiento estratégico.
Aquí es importante tener en cuenta que las opciones no son excluyentes. A cada una de
ellas se responde con un sí o con un no. Eso implica que una persona que dice que puede
incumplir para defender a su familia, también lo puede hacer para defender su honor o por
11 Antanas Mockus ha mostrado en otras investigaciones el papel fundamental que juegan la familia y
los amigos en el incumplimiento de reglas (Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir. Factores de
convivencia y su relación con normas y acuerdos, Universidad Nacional de Colombia-IEPRI, Bogotá, 2003).Ver igual-
mente (García Villegas, Mauricio, Normas de papel, op. cit).
razones económicas. Y por eso, como se dijo antes, no siempre es fácil afirmar que el incumpli-
miento obedece sólo a justificaciones pragmáticas o culturales. Aún así, llama la atención que
las dos respuestas con mayores porcentajes (“para ayudar a la familia”, con 46% de promedio
en los tres años y “para responder a una ofensa al honor”, con promedio de 27%), sean razones
de tipo cultural. Esto muestra lo arraigada que están aún hoy en día en Bogotá –ni qué decir
del resto del país– la cultura de los valores del honor y la familia en detrimento de la ley.
Pero quizás los resultados presentados en la Gráfica 1.4. se expliquen mejor si se
comparan con los resultados de la Gráfica 1.1 sobre “qué influye más en el comportamiento
propio”. Allí se puso en evidencia la gran importancia que tiene la auto-regulación moral (la
moral “por las buenas” es mencionada como influencia prioritaria sobre el comportamiento
casi cinco veces más (60%) que la ley por las buenas (12%) en el comportamiento propio).
Eso explicaría que lo más importante para las personas al momento de cumplir o incumplir
es tener la conciencia tranquila. Es algo así como si el parámetro o el filtro para decidir si
se cumple o no, es sobre todo subjetivo.

35
60% Promedio (13 ciudades)*
Bogotá 2008
Bogotá 2003
50% Bogotá 2001
47,6%
Barranquilla 2008
45,1%
Cali 2006
40%
Santa Marta 2006
37,0%
Medellín 2007
30%
27,0% 27,0%
20%
19,3%
18,1%
16,6%
12,5% 12,9%
10% 11,5%
0% el porcentaje en números corresponde a Promedio (13 ciudades)

A B C D E F G H I J K
A. Otros lo han hecho y les ha ído bien G. Para responder a una ofensa al honor * Bogotá 2001, Bogotá 2003,
Yopal y Aguazul 2004, Pereira 2005,
B. Para pagar un favor H. Única manera de alcanzar sus objetivos
Cali 2006, Neiva 2006,
C. Es lo acostumbrado I. Para defenfer propiedades o bienes
Santa Marta 2006, Medellín 2007,
D. La creencia religiosa lo permite J. Única manera de luchar públicamente Ibagué 2007, Barranquilla 2008,
E. Muy provechoso económicamente contra una ley o un régimen injusto México DF 2008, Belo Horizonte 2008,
F. Bastante seguro que uno no será castigado K. Única manera de ayudarle a la familia Bogotá 2008
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. Pregunta No. 20 para Bogotá.
La gráfica anterior compara estos resultados con otras ciudades donde se ha aplicado la
encuesta de cultura ciudadana. Hay que tener en cuenta que en las encuestas de 2008 se
incluyeron dos justificaciones adicionales (pagar un favor y defender propiedades o bienes).
Quizás lo más sorprendente es la diferencia que se aprecia entre los porcentajes bajos
de justificación al incumplimiento en Bogotá 2003, comparado con los altos porcentajes que
tiene Santa Marta 2006 y Medellín 2007, salvo en Medellín en la pregunta sobre la familia
(que sigue el promedio) y en la pregunta sobre el régimen político injusto (que baja en relación
con el promedio). No sobra agregar que Bogotá 2008 sigue más o menos el promedio (guión
morado), salvo en el caso del régimen injusto en donde se pone por encima del promedio.
De nuevo, la justificación de la familia es la más importante. Dos de las opciones
pasaron a ser las que le siguen en importancia a la familia: defender la propiedad y luchar
contra un régimen injusto. Casi el 60% de la gente en Santa Marta justifica violar la ley por
razones familiares y el 55% para luchar contra una ley o un régimen injusto. En esta última
opción el 51,4% de los bogotanos respondió afirmativamente. En Medellín, la religión y
pagar favores (amiguismo) son muy altos (25,7% y 22,2% respectivamente).

36
60% Promedio (13 ciudades)*
Belo Horizonte 2008
Barranquilla 2008
50% Bogotá 2008
47,6%
México DF 2008
45,1%
40%
37,0%
30%
27,0% 27,6%
20%
19,4%
18,1%
16,6%
12,5% 13,0%
10% 11,5%
0% el porcentaje en números corresponde a Promedio (13 ciudades)

A B C D E F G H I J K
A. Otros lo han hecho y les ha ído bien G. Para responder a una ofensa al honor * Bogotá 2001, Bogotá 2003,
B. Para pagar un favor H. Única manera de alcanzar sus objetivos
Cali 2006, Neiva 2006,
C. Es lo acostumbrado I. Para defenfer propiedades o bienes
Santa Marta 2006, Medellín 2007,
D. La creencia religiosa lo permite J. Única manera de luchar públicamente Ibagué 2007, Barranquilla 2008,
E. Muy provechoso económicamente contra una ley o un régimen injusto México DF 2008, Belo Horizonte 2008,
F. Bastante seguro que uno no será castigado K. Única manera de ayudarle a la familia Bogotá 2008
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. Pregunta No. 20 para Bogotá.
La gráfica anterior contiene los resultados para 2008 comparado con ciudades no
colombianas. De nuevo, se verifica una mayor tendencia a las justificaciones relacionadas
con la familia, el régimen injusto y la defensa de la propiedad. Belo Horizonte se encuentra
por debajo en casi todas las opciones, salvo en el caso del régimen injusto (donde Barran-
quilla está por debajo de todos) y la defensa de la propiedad. Bogotá sigue el promedio,
salvo en el caso del régimen injusto, en donde se coloca por encima.
En todas las ciudades la defensa del honor obtuvo un porcentaje significativo, pero es
particularmente alto en México D.F.. La defensa de la propiedad, como era previsible, tuvo
un porcentaje importante en todas las ciudades (casi 40%).
Impunidad social
(disposición a regular y a ser regulado)
Las razones por las cuales una persona cumple con una norma no sólo pueden ser muy
distintas sino que es posible que obedezcan a diferentes sistemas reguladores. Así por
ejemplo, hay conductores que no se pasan los semáforos en rojo porque les da vergüenza,
no porque les da miedo que los sancionen. En este caso el conductor acata la norma jurí-
dica –el respeto del semáforo– no por la norma misma, sino por obedecer otra norma, una 37
norma social según la cual está mal visto pasarse el semáforo en rojo. Esa misma persona
se pasaría el semáforo en rojo si estuviera sola y eso debido a que no tiene cómo sentir
vergüenza ante los demás, que es justamente lo que lo disuade de incumplir. Algo similar
puede pasar cuando una persona obedece la norma jurídica para no sentir culpa, no para
evitar la sanción, aunque esto tal vez sea menos frecuente. También puede suceder que
una persona cumpla una norma social, por ejemplo, no tirar basura en la calle, porque
teme que le impongan una multa, pero que cuando se entera de que dicha multa no existe,
incumple sin problema. Esto sí parece ser muy frecuente.
Una sociedad funciona mejor cuando las sanciones de los tres sistema normativos son
efectivas. En los países desarrollados, o simplemente en los países en donde los niveles de
incumplimiento de reglas son bajos, muchas personas cumplen el derecho porque les da
vergüenza, no porque temen que los sancionen. La abundancia de sinvergüenzas en una
sociedad es siempre un problema; un problema que debe ser compensado con una mayor
efectividad de la sanción jurídica, sin que ello implique caer en la situación de los estados
policivos o totalitarios, en donde casi todos obedecen por miedo a que los sancionen.
Una política pública para mejorar los niveles de incumplimiento debe procurar mejorar
la sanción legal, por un lado, y por otro, la cultura ciudadana encaminada a mejorar los
niveles de sanción social.
Por eso, el tema de la impunidad no sólo es un asunto importante cuando se trata de
normas jurídicas y sobre todo penales, sino también un asunto importante tratándose
de normas sociales. Buena parte del incumplimiento de las normas que regulan la vida
cotidiana en la ciudad, por ejemplo las normas de tránsito, está respaldado en el hecho
de que los incumplidores no reciben ningún reproche social; obran con total impunidad.
Una reacción muy frecuente de los incumplidores frente a sus críticos es la de “¿y a usted
qué le importa?”, como si el espacio público fuera un asunto de ellos, no de todos, es
decir un espacio privado. Uno de los méritos de la alcaldía de Antanas Mockus en Bogotá
consistió en inculcarle a la gente la idea de que el espacio público es de todos y que, en
consecuencia, todos tenemos derecho a protestar contra los incumplidores12. Entonces,
la vergüenza es a las normas sociales lo que la multa y la cárcel son a la ley. En Colombia
ambas sanciones son deficientes: así como carecemos de una justicia capaz de encarcelar
Gráfica 1.7. Disposición a llamar la atención en situaciones hipotéticas: Promedio (12 ciudades)*
Belo Horizonte 2008
Bogotá 2008
38 80% Medellín 2007
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
70% 70,3%
México DF 2008
66,6% Cali 2006
64,3%
60% * Bogotá 2001, Bogotá 2003,
Cali 2006, Santa Marta 2006,
50% 50,2% Medellín 2007, Ibagué 2007,
Barranquilla 2008, México DF 2008,
Belo Horizonte 2008, Bogotá 2008
40%
A. Otra persona se les salta el
turno en la fila
30% B. Una persona llega tarde a
una cita o a una reunión
26,9%
de trabajo
20% C. Ven a una persona arrojando
basura a la calle
10%
D. Ven a una persona cruzar la
0% el porcentaje en números corresponde a Bogotá 2008
calle por donde no se debe
A B C D E E. Se enteran que alguien
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. compra mercancías de
Pregunta No. 13 para Bogotá. contrabando o piratas
12 De ahí la reivindicación de los llamados “sapos”, es decir, de los que delatan al incumplidor o simple-
mente colaboran con la autoridad.
a la mayoría de los criminales, tampoco contamos con un reproche social capaz de aver-
gonzar a la mayoría de los incumplidores.
La gráfica anterior y la siguiente recogen los resultados de las preguntas que se hicieron
sobre la disposición de las personas para, por un lado, protestar ante el incumplimiento
ajeno y, por el otro, acatar las críticas que se reciben por el incumplimiento propio.
Hay grandes similitudes entre las ciudades. También hay algunas diferencias impor-
tantes entre Belo Horizonte 2008 y las demás ciudades. En la ciudad brasileña hay, por lo
general, menos personas que están dispuestas a llamar la atención a quienes incumplen.
Esto es particularmente evidente cuando se trata de una persona arrojando basura y de
alguien que cruza una calle por donde no es debido. En baja protesta le sigue la ciudad
Gráfica 1.8. Disposición a aceptar el llamado de atención en situaciones hipotéticas:

Promedio (12 ciudades)*
100% Belo Horizonte 2008
Bogotá 2008
94,1%
Medellín 2007
92,8% 92,9% 93,3%
Barranquilla 2008
Santa Marta 2006
México DF 2008
80% Cali 2006
78,2%
39
* Bogotá 2001, Bogotá 2003,
Cali 2006, Santa Marta 2006,
Medellín 2007, Ibagué 2007,
Barranquilla 2008, México DF 2008,
60% Belo Horizonte 2008, Bogotá 2008
A. Se salta el turno en una fila

B. Llega tarde a una cita o a una
50%
reunión de trabajo
C. Por descuido arrojan basura
0% el porcentaje en números corresponde a Bogotá 2008 en la calle
A B C D E D. Cruzan una calle por donde
no se debe
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. E. Compran mercancías de
Pregunta No. 12 para Bogotá. contrabando o piratas
de Cali, salvo en lo que tiene que ver con la fila. Las ciudades con mayor disposición a
protestar ante los incumplidores, es decir con mayor “disposición regulatoria”, son México
D.F., Medellín y Barranquilla. De otra parte, las situaciones en las que la gente dice estar
más dispuesta a regular –es decir, a protestar– se presentan cuando una persona se salta
el turno en la fila (74,3% en promedio)13, cuando una persona arroja basura en la calle
(64% en promedio) o cuando una persona llega tarde a una reunión (65,3% en promedio).
La compra de mercancías de contrabando –sobre todo en Santa Marta– y el cruce de una
calle por donde no se debe, son objeto de un menor reproche social14.
El contraste entre la gráfica 1.8 y la gráfica 1.7 muestra cómo la gente está más
dispuesta a ser regulada que a regular, lo cual es sorprendente. Cuatro de las cinco posi-
bles situaciones en las que la gente estaría dispuesta a ser regulada están por encima del
80% en todas las ciudades. De nuevo el caso de la compra de mercancías de contrabando
(y en Santa Marta especialmente) se sale del patrón general.
Conclusiones
La encuesta de cultura ciudadana mide principalmente lo que la gente piensa, no lo que la
gente hace. Saber lo que la gente piensa es importante no sólo porque sugiere pistas sobre
la manera como la gente se va a comportar, sino también porque ayuda a explicar las causas
sicológicas, las motivaciones, de ese comportamiento. Por eso las encuestas de cultura
ciudadana son muy importantes para, entre muchas otras cosas, definir políticas públicas.
40 En relación con la cultura de la legalidad, las encuestas entregan información valiosa sobre
las percepciones ciudadanas que impiden que las leyes se cumplan a cabalidad, o por lo
menos que se cumplan en una proporción más aceptable que la actual. Estas percepciones
pueden ser entendidas, entonces, como obstáculos para el cumplimiento. Los más noto-
rios, a mi juicio, son los siguientes:
En primer lugar el subjetivismo moral en el cumplimiento de la ley. Con esto quiero decir
que las razones para cumplir con la ley dependen demasiado de la subjetividad moral. En
términos generales, la gente mira las leyes a través de su apreciación personal, y sobre
todo de su filtro moral, y es allí, en este espacio de subjetividad, en donde se genera la
decisión de incumplir. Desde luego que se trata de una tendencia general, no de una regla
13 En una investigación reciente sobre las filas en Bogotá, se encontró que el 54% de las personas protes-
tarían si se les colaran, y el 64% lo harían si alguien adelante permite que alguien más se cuele (García Villegas,
Mauricio, Normas de papel, op. cit.).
14 La práctica del incumplimiento relacionado con las normas sobre contrabando es algo muy arraigado en
la cultura nacional y latinoamericana desde los tiempos de la Colonia, sobre todo en las ciudades costeras, como
Santa Marta. Desde entonces –sobre todo desde que España impuso el monopolio imperial del comercio, lo cual
impedía el comercio entre las colonias– buena parte de la economía es ilegal o por lo menos informal. Esto tiene
que ver con la subsistencia de la gente y por eso es tan difícil inculcar la idea de que comprar contrabando es algo
indebido.
universal. Más aún, es una tendencia que se encuentra en otros países de América Latina,
como puede verse en las encuestas realizadas en otras ciudades del continente.
Oliver Holmes, el gran juez estadounidense, decía que una persona que no tiene el
menor respeto por los principios morales termina siendo un fiel seguidor de la moral
cuando con ello puede evitar la cárcel o el pago de una multa. En Colombia pasa más bien
lo contrario de lo que plantea Holmes: como la gente ve que no hay sanciones efectivas y
que todo el mundo incumple, se siente con derecho a desobedecer y termina acomodando
sus convicciones morales a su desobediencia. Ante esa situación desalentadora, es natural
que algunos crean que la solución ideal para que se respete la ley está en el rescate de
la moralidad, más que en el fortalecimiento de las sanciones legales. En contra de esta
posición, pienso que a la moral se llega más fácilmente a través del derecho que a través
del sermoneo moral. Cuando los individuos de una sociedad se acostumbran a respetar
las normas morales con el simple propósito de evitar las sanciones legales –como dice
Holmes– terminan creyendo en esa moral.
Con esto no quiero decir que los reclamos morales a los políticos estén de más. Lo que
creo es que no tenemos que esperar a que la gente sea buena para tener buenos gober-
nantes. Lo que hay que hacer es obligar a los gobernantes a que cumplan la ley, es decir 41
a que respeten las instituciones. Cuando se consiga eso - que todos respeten la ley - es
muy probable que lo demás - la moral - venga por añadidura. Es más fácil formar buenos
gobernantes a partir de instituciones eficaces, que formar instituciones eficaces a partir de
buenos gobernantes. Aunque claro, lo ideal sería que las dos cosas se formaran juntas.
El segundo obstáculo es el contextualismo normativo, es decir la tendencia a someter
el cumplimiento al filtro de las condiciones particulares en donde cada cual cumple. Las
preguntas de la encuesta destinadas a desentrañar las razones por las cuales se incumple
muestran una fuerte inclinación de muchos bogotanos –algo similar también sucede en
otras partes de América Latina– a supeditar la obediencia a sus condiciones familiares,
económicas y sociales
El tercer obstáculo es la privatización de lo público. Muchos incumplidores ven su
comportamiento como un asunto personal en el que nadie debe involucrarse y por eso no
aceptan los reclamos de aquellos que les reprochan su desacato de las normas. Más aún,
muchos cumplidores piensan igual, es decir que nadie tiene por qué meterse en la decisión
de quienes incumplen. Esta percepción revela la precariedad de lo público entre nosotros,
la falta de apropiación y de defensa colectiva del espacio público. Además, es también una
muestra de la impunidad social, la cual es un obstáculo inmenso para la consolidación de
una cultura de la legalidad.
Todos estos rasgos existen no sólo en Bogotá sino en otras ciudades de América Latina,
tal como lo muestran las encuestas. Sin embargo, hay diferencias importantes y dos me
parecen particularmente relevantes. En primer lugar, el subjetivismo y el contextualismo
parecen más marcados en ciudades como Santa Marta, Barranquilla e incluso Medellín. En
segundo lugar, la cultura de la legalidad parece haber sufrido un deterioro en Bogotá entre
2003 y 2008, deterioro que puede atribuirse a la disminución del énfasis en aspectos rela-
cionados con esta cultura durante las últimas dos alcaldías.
42
Regulación
y autorre-
gulación
en el
espacio
44
público
Efraín Sánchez1
El espacio público es el escenario primario de la cultura ciudadana. Es allí donde se produce
la mayoría de interacciones cotidianas entre desconocidos, donde se cumplen o no las
normas básicas de convivencia y donde se ponen de manifiesto las capacidades de regu-
lación y auto regulación de los individuos y las sociedades. El término “cultura ciudadana”
se aplica esencialmente a dichas capacidades y fue el espacio público el objeto original de
las intervenciones del gobierno de Bogotá para mejorar las relaciones de convivencia. Los
mimos, los “caballeros de la cebra”, las tarjetas de aprobación o desaprobación ciudadana,
aparecieron y tuvieron impacto en el espacio público.
Los términos regulación y auto regulación en el espacio público hacen referencia a
normas de uso y de relación entre las personas y entre estas y el entorno. Las normas se
refieren, antes que a deberes, a derechos y libertades. Esto se encuentra explícitamente
declarado en los dos cuerpos normativos principales del espacio público en la capital, a
saber, el Código de Policía de Bogotá y el Código Nacional de Tránsito. El primero tiene por
objeto “regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la Cons-
titución y la ley, con fines de convivencia ciudadana”2. El Código de Tránsito, a su vez, parte
del derecho establecido en el Artículo 24 de la Constitución Política: “Todo colombiano, con
las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio 45
nacional”. Sin embargo, aclara el Código, todo colombiano “está sujeto a la intervención y
reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habi-
tantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la
preservación de un ambiente sano y la preservación del uso común del espacio público”3.
En el fondo, pues, la limitación fundamental de los derechos y libertades de una persona no
está tanto en las normas como en los derechos y libertades de los demás.
La tensión existente entre los derechos y libertades propios y los de otros se resuelve
mediante el control, ya sea propio (auto regulación), ejercido por los demás ciudadanos
(mutua regulación), o ejercido por las autoridades. En el curso de dicho control surge
una nueva fuente de tensión: aquella entre las normas legales, por un lado, y por otro
las normas informales, ya sean de orden moral (la distinción que hace una persona
entre lo bueno y lo malo, entre lo correcto y lo incorrecto), o de orden cultural (lo que se
acepta socialmente como bueno o malo, correcto o incorrecto). La tensión radica en que
1 Sociólogo, Universidad Santo Tomás Bogotá; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad
de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá.
2 Código de Policía de Bogotá D.C. Acuerdo 79 de 2003, Bogotá, Imprenta Distrital, 2003, p. 31.
Código Nacional de Tránsito, en www.colombia.com/noticias/codigotransito/t1c1.asp., Artículo 1°.
no siempre hay coincidencia entre los tres tipos de normas. Aquello que una persona
considera moralmente bueno puede no ajustarse a lo que culturalmente se acepta como
adecuado y/o a lo que está escrito en las normas. Esto se debe en parte, como veremos, a la
naturaleza misma de las normas y a la forma en que los individuos se apropian de ellas.
En este capítulo nos ocuparemos de los aspectos relativos al espacio público y la movi-
lidad contemplados en la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogotá en 2008. La
mayor parte de las preguntas se refiere a comportamientos que constituyen violaciones
de normas vigentes, y algunas preguntas tienen que ver con situaciones reales vividas por
la ciudadanía en un período de tiempo. Pero lo esencial de la Encuesta en cuanto a las
normas de espacio público y movilidad es, por una parte, las percepciones de los ciuda-
danos en cuanto al control por parte de las autoridades de los comportamientos violatorios
y al control de la propia ciudadanía, y por otra, las percepciones sobre las reacciones, tanto
de los demás como las propias, frente al control ciudadano. Comenzaremos por examinar
aspectos generales del espacio público y la movilidad según la visión y la experiencia
ciudadanas, y concluiremos con algunos comentarios que pueden ser de interés para la
política pública.
46
Normas, regulación y sentido común
Que los ciudadanos cumplan las normas de convivencia y corrijan las violaciones que
cometen los demás, depende de varios factores. Entre los más importantes se encuentran
su actitud hacia las normas, su disposición a corregir y la forma como las entienden. La
actitud ciudadana hacia las normas se analiza en otro capítulo de este libro4, y en la última
parte de este análisis veremos cómo es la disposición ciudadana a corregir y ser corre-
gido. El modo en que las personas se apropian de las normas es uno de los aspectos más
problemáticos y menos estudiados de la cultura ciudadana en el espacio público, pero en
gran medida determina sus actitudes, percepciones y comportamientos, así como su capa-
cidad de regular a otros y permitir que otros las regulen.
Desde cierto punto de vista, las normas no son otra cosa que fórmulas o recetas sobre
cómo actuar en determinadas circunstancias: Respetar el semáforo en rojo, no arrojar
escombros en las calles, estacionar en determinados sitios y no en otros. Los códigos son
la expresión más refinada y completa de estas fórmulas o recetas. En la vida cotidiana
pueden darse dos casos extremos con respecto a dichas fórmulas. En teoría, pueden
4 “Cultura de la legalidad”, de Mauricio García.

existir personas que conozcan de memoria los códigos y los tomen como guía para todas
sus actividades en el espacio público. En el extremo opuesto puede haber personas que
nunca hayan oído de ninguna norma y por lo tanto no cuenten con fórmula alguna para
sus comportamientos. En la realidad, cada individuo se encuentra en un punto inter-
medio entre estos dos extremos. Puede sospecharse que son muy pocos los que han leído
alguna vez el Código Nacional de Tránsito o el Código de Policía de Bogotá, pero la inmensa
mayoría conoce al menos algunas normas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2001
si el encuestado conocía las principales normas de tránsito, el 82% respondió positiva-
mente. Se observó que dicho conocimiento aumenta progresivamente al elevarse el nivel
socioeconómico y el nivel de escolaridad5. La norma más recordada fue la de respetar el
semáforo en rojo, mencionada por el 79,3% de los ciudadanos, pero la recordación de las
demás normas fue mucho menos frecuente: Respetar las señales de tránsito (61,4%),
respetar los espacios destinados al peatón (24,5%), no conducir embriagado (17,4%), tener
en buen estado mecánico el vehículo (4,2%). Por otro lado, el 74,6% de la ciudadanía no
conocía norma alguna de planeación y urbanismo.
Entre las normas escritas y las fórmulas personales y sociales para los comporta-
mientos en el espacio público puede existir una brecha más o menos profunda, no sólo 47
por el número de personas que conocen las normas y cuáles conocen, sino por la forma
como las conocen. Dicho conocimiento forma parte del “sentido común”, es decir, el sentido
compartido por los miembros de una sociedad y que se transmite y refuerza por la socia-
lización primaria y secundaria. Por lo general, en el sentido común se interiorizan sólo
algunos aspectos de las normas de espacio público y tránsito, y en muchos casos el resul-
tado son comportamientos contrarios a las normas. Así por ejemplo, para todo el mundo el
semáforo en rojo “indica el deber de detenerse”, y en esto coinciden las normas de tránsito y
el sentido común. Pero probablemente pocos conocen la fórmula legal completa:
La luz roja “indica el deber de detenerse, sin pisar o invadir la raya inicial de la zona de cruce de
peatones. Si ésta no se encuentra demarcada, se entenderá extendida a dos metros de distancia
del semáforo. El giro a la derecha, cuando la luz está en rojo está permitido, respetando la
prelación del peatón. La prohibición de este giro se indicará con señalización especial”6.
5 “La cultura ciudadana en Bogotá. Resultados de la primera aplicación del sistema de medición”. Bogotá,
Observatorio de Cultura Urbana, Comisión de Cultura Ciudadana, Instituto de Cultura y Turismo, abril de 2002.
Inédito.
6 Código Nacional de Tránsito, Op. Cit., Artículo 118.
Otras normas son probablemente mucho más amplias que la anterior en su versión
codificada que en su versión de sentido común. No estacionar en sitios prohibidos puede
ser una norma compartida por todos, pero ¿cuántos conocen los detalles según los especi-
fica el Código Nacional de Tránsito Terrestre?
Artículo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido estacionar vehículos en los
siguientes lugares: Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado para
peatones, recreación o conservación. En vías arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de
un cruce. En vías principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibición o
la restricción en relación con horarios o tipos de vehículos. En puentes, viaductos, túneles, pasos
bajos, estructuras elevadas o en cualquiera de los accesos a éstos. En zonas expresamente
destinadas para estacionamiento o parada de cierto tipo de vehículos, incluyendo las paradas de
vehículos de servicio público, o para limitados físicos. En carriles dedicados a transporte masivo
sin autorización. A una distancia mayor de treinta (30) centímetros de la acera. En doble fila de
vehículos estacionados, o frente a hidrantes y entradas de garajes. En curvas. Donde interfiera
con la salida de vehículos estacionados. Donde las autoridades de tránsito lo prohíban. En zona
de seguridad y de protección de la vía férrea, en la vía principal, vías secundarias, apartaderos,
estaciones y anexidades férreas7.
48
El caso de los antejardines ofrece una ilustración práctica de la distancia entre

el sentido común y las normas legales. Si el sentido común indicaría que, por ser de
propiedad privada, los dueños pueden hacer con ellos lo que a bien tengan, la norma
legal los considera “parte integral del perfil vial, y por ende del espacio público”8. Miles de
pequeños negocios, garajes y habitaciones construidos en antejardines, constituyen claras
infracciones de normas de espacio público, aún si sus dueños se consideran a sí mismos
como respetuosos de las normas.
Espacio público y convivencia: percepciones

ciudadanas
¿Qué entienden las autoridades y qué entiende la ciudadanía por espacio público? El
Artículo 65 del Código de Policía de Bogotá lo define como “el conjunto de inmuebles
7 Ibíd. El Código de Policía de Bogotá agrega otros: separadores, zonas verdes, alamedas, ciclo rutas,
carriles exclusivos para el sistema de transporte masivo, vías peatonales, antejardines y las áreas del espacio
público (Artículo 93).
8 Código de Policía de Bogotá, Op. cit., p. 97.
públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados desti-
nados por naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colec-
tivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en
el Distrito Capital de Bogotá”9. Para el ciudadano común quizás lo esencial es la última
parte de la definición, que establece límites entre espacio público y espacio privado,
aunque no siempre tenga presentes la amplitud y las complejidades de aquél o las rela-
ciones entre uno y otro. En la Encuesta de Cultura Ciudadana aplicada en Bogotá en
2001 se preguntó en qué piensan las personas cuando se habla de espacio público. El
62,9% mencionó los andenes, el 62,5% los parques y el 35,8% las calles. Porcentajes
relativamente bajos de ciudadanos entendían cosas que no son espacio público (6,8%) o
no supieron responder (6,8%). Por espacio público, pues, la mayoría entiende el espacio
público artificial o construido. Pocos piensan en los elementos constitutivos naturales
del espacio público (el 28% mencionó las zonas verdes, quizás haciendo referencia a
elementos artificiales), que incluyen las áreas de conservación y preservación de los
sistemas orográficos e hídricos y las áreas de especial interés ambiental, científico y
paisajístico. Para el ciudadano común los elementos más significativos del espacio
público son aquellos que el Código de Policía describe como “de uso colectivo” y que 49
“actúan como reguladores del equilibrio ambiental, social y cultural como elementos
representativos del patrimonio Distrital, y garantizan el espacio libre destinado a la movi-
lidad, recreación, deporte, cultura y contemplación por todas las personas en el Distrito,
de conformidad con las normas vigentes”10.
El promedio de los habitantes de las ciudades en las cuales se han aplicado encuestas
de cultura ciudadana, con excepción de Bogotá –donde no se ha formulado la pregunta
correspondiente–, tiene percepciones muy específicas en cuanto a cuáles son los
comportamientos que más daño le causan a la ciudad (refiriéndose, obviamente, al
espacio público)11. Sin duda lo que se considera más dañino es arrojar basuras en la calle
(31,1%, casi la tercera parte de la ciudadanía), y en un distante segundo lugar, “hacer las
necesidades fisiológicas en zonas públicas” (13%). Ocupar los andenes con ventas es el
principal problema para el 12,8% de la ciudadanía, seguido por arrojar escombros en zonas
9 Ibíd., p. 95.
10 Ibíd., p. 107.
11 Las ciudades donde se han aplicado encuestas de cultura ciudadana hasta 2008, además de Bogotá,
son Barranquilla, Cali, Ibagué, Medellín, Neiva, Pereira, Santa Marta, Yopal y Aguazul, Ciudad de México (México) y
Belo Horizonte (Brasil).
públicas (10,5%), poner equipos con volumen excesivo en el espacio público (9,1%) y dañar
el mobiliario público (5,9%). Qué tanto provienen estas respuestas de la experiencia real de
la ciudadanía, o simplemente de aquello que por sentido común considera más perjudicial,
es un interrogante que las encuestas no permiten resolver. Sin embargo, es probable que
si la pregunta se hubiera formulado en términos de cuál es el comportamiento perjudicial
más común, o el que más experimentan los ciudadanos, las respuestas habrían sido bien
distintas. Al preguntarse en la encuesta aplicada en 2008 en Bogotá si los ciudadanos
vivieron en los últimos doce meses la experiencia de que algún vecino hubiera puesto
música a un volumen excesivo e hiciera mucho ruido, el 51,8% respondió afirmativamente.
La molestia causada por el volumen excesivo en los equipos de sonido parece tener conno-
taciones de clase y edad, pues pareció afectar considerablemente más a los estratos bajos
y medios (53% y 51% respectivamente) que a los estratos altos (39%), y mucho menos a los
ciudadanos entre 20 y 24 años (49,6%) que a aquellos entre 55 y 59 años (61,1%). ¿Por qué?
Como se verá más adelante, la razón puede estar en el control social, apreciablemente
mayor entre los estratos altos que en los demás, y entre las personas de 20 a 24 años que
entre los demás grupos de edad.
50
Visiones ciudadanas sobre movilidad
La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogotá en 2008 es mucho más rica en
cuanto a las experiencias ciudadanas en el aspecto de la movilidad que en todos los demás
del espacio público. Este énfasis se explica por muchas razones. Aparte de sus conno-
taciones de seguridad, el tránsito de personas y bienes es la principal actividad que se
realiza en el espacio público, tanto en términos de volumen como de frecuencia; además, la
proporción de espacio público construido dedicado a la movilidad continúa siendo inmen-
samente superior a la del dedicado a otras necesidades urbanas. “El ejercicio de la movi-
lidad en todas sus manifestaciones” dice el Código de Policía, “es un derecho de todos los
habitantes, moradores y visitantes, que asegura el libre desplazamiento de las personas y
los vehículos de transporte, fortalece las relaciones entre los diferentes actores y propicia
el uso adecuado de la infraestructura vial y del espacio público”12.
12 Código de Policía de Bogotá, op. cit., Artículo 89, p. 119.

Modos de movilidad de personas en Bogotá
Como era de esperarse, la mayoría de habitantes de Bogotá (65,6%) asegura emplear
el transporte colectivo, que incluye el transporte público común y el sistema de trans-
porte masivo Transmilenio. Cerca de la mitad (49,3%) utiliza los medios colectivos tradi-
cionales (buses, busetas, colectivos), es decir, algo más del triple de quienes usan el
sistema Transmilenio (16,3%). La proporción de quienes utilizan el transporte colectivo en
Bogotá aparece como similar a la del promedio de ciudades en las que se ha aplicado la
encuesta de cultura ciudadana (64%), y aunque es visiblemente menor que la de Ciudad
de México (71,9%), está por encima de Belo Horizonte (58%) o Barranquilla (61,7%). Cabría
una observación importante con respecto al sistema Transmilenio. Aunque en las cifras
totales el número de ciudadanos que lo utilizan es relativamente bajo (la sexta parte), de
las ciudades encuestadas Bogotá es la que usa el sistema de transporte masivo en más
elevada proporción. El promedio de las ciudades es de 7,7% (en comparación con 16,3% en
Bogotá); en Ciudad de México la proporción de quienes utilizan el transporte masivo (metro)
es de 13,1% y en Belo Horizonte de 1,1%.
A pie afirma movilizarse el 14,5% de la ciudadanía, cifra que parece exagerada pues
corresponde a casi 672.000 personas, y en todo caso pondría a Bogotá como la ciudad 51
donde más gente camina entre las encuestadas (el promedio de las ciudades es de 9,5%;
en ciudad de México es de sólo 2,4% y la ciudad que más se aproximaría a Bogotá sería
Barranquilla, 11,4%). El siguiente medio de transporte es el vehículo particular, empleado
por el 10,9% de los bogotanos, porcentaje considerablemente inferior al promedio de las
ciudades encuestadas (16,6%), muy inferior al de Ciudad de México (20,6%) y Belo Hori-
zonte (28,8%) y sólo superior al de Barranquilla (5,9%). El uso del taxi en Bogotá (4,9% de
los ciudadanos) es similar al promedio de las ciudades encuestadas (4,4%), pero visible-
mente inferior al de Barranquilla (8,4%). La bicicleta sigue siendo un medio de transporte
marginal tanto en Bogotá (2%) como en el promedio de las ciudades encuestadas (1,4%). En
cuanto a la motocicleta, su uso crece a ritmo acelerado en Bogotá, pero con un porcentaje
de sólo 1,9% de personas que la usan –según la encuesta de 2008–, aún se mantiene dentro
de una proporción minoritaria y es inferior al promedio de las ciudades (3,3%) y muy inferior
al de Barranquilla (7,3%).
Existe desde luego una inmensa desproporción entre las anteriores cifras de uso de los
distintos medios de transporte y el número de los varios tipos de vehículos. Según cifras
de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transportes, en 2008 había regis-
Gráfica 2.1. Principal sistema usado para movilizarse en la ciudad
49,3%
30,0%
Autobús, colectivo
41,0%
59,3%
16,3%
Sistema de 10,0%
transporte masivo 20,9%
12,0%
14,5%
10,0%
A pie
11,2%
18,1%
10,9%
40,0%
Automóvil particular
15,4%
3,9%
4,9%
10,0%
Taxi
7,5%
2,0%
2,0%
52 Bicicleta
0,0%
1,6%
2,2%
1,9%
0,0%
Motocicleta
1,6%
2,2%
0,2% Total
0,0% Estrato alto (5y6)
Otros
0,1% Estrato medio (3y4)
0,4% Estrato bajo (1y2)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008, pregunta No. 9
trados en Bogotá un total de 621.078 automóviles, 87.430 camionetas, 102.947 camperos,

19.280 buses, 12.259 busetas, 11.195 microbuses, 13.845 camiones, y 75.250 motoci-
cletas13. Esto arroja un total de 42.734 buses, busetas y microbuses, que representan
menos del 7% de los automóviles, incluidos los particulares y los taxis. Y si se suman los
13 Ver www.mintransporte.gov.co/Servicios/Estadisticas/Transporte_Automotor/Vehiculos_Matriculados_
en_la_Ciudad_de_Bogota.pdf.
automóviles, camionetas y camperos, resultaría que en Bogotá hay casi veinte veces más
vehículos de transporte individual que de transporte colectivo.
Al observar los modos de movilidad en Bogotá por variables socio demográficas surge
un panorama de gran diversidad. El uso de los sistemas de transporte colectivo tradicio-
nales (buses, busetas) es especialmente marcado en los estratos bajos (1 y 2) y corres-
ponde al 59%, mientras que en los estratos altos (5 y 6) sólo el 27% utiliza estos medios.
Probablemente no es sólo por preferencia que el segundo medio de movilidad de los
estratos bajos es a pie (18%), modo de movilización que se emplea más que el Transmilenio
(12%). El 4% utiliza automóvil particular, el doble de los que utilizan motocicleta, bicicleta
o taxi (2% en cada caso). Proporciones casi inversas se presentan en los estratos altos.
En estos, el 40% se moviliza en vehículo particular y el 8% en taxi. De ello no debe dedu-
cirse que los estratos altos empleen poco los sistemas colectivos, pues lo hace el 41% de
personas de estos estratos (27% por ciento se moviliza en buses y busetas tradicionales
y 14% en Transmilenio). En los estratos medios (3 y 4), el 41% utiliza buses y busetas y el
21% el sistema Transmilenio. El 15% se moviliza en automóvil particular, el 2% en bicicleta
y motocicleta y el 7% en taxi. Por sexo las diferencias son interesantes. Buses y busetas los
utiliza una mayor proporción de mujeres que de hombres (53,6% y 43,4% respectivamente; 53
si se suma Transmilenio, las proporciones son de 70,8% mujeres y 58,5% hombres). A la
inversa, el automóvil particular lo utiliza un mayor porcentaje de hombres (13,7%) que de
mujeres (9%). Las mujeres casi no usan bicicleta (0,4% frente al 4,1% de los hombres) ni
motocicleta (0,6% y 3,8% respectivamente).
Los problemas de la movilidad

Desde un punto de vista general, la elección del modo de transporte responde a distintos
factores entre los que se incluyen la disponibilidad, los costos, la confiabilidad, la como-
didad, el tiempo de viaje, los efectos ambientales y la seguridad. Cuando uno o más de
estos factores no responden a las expectativas, hablamos de problemas de movilidad.
La encuesta de cultura ciudadana no pregunta cuáles son los principales problemas de
este tipo en opinión de la ciudadanía, pero por las respuestas dadas a ciertas preguntas
pertinentes, probablemente la prioridad la tienen el tiempo de viaje (congestión) y la segu-
ridad. La encuesta se concentró en las causas de los problemas de movilidad y dividió las
preguntas a este respecto en dos grandes categorías: los factores y los comportamientos
que generan dichos problemas.
Factores que generan problemas de movilidad
El principal factor que entorpece la movilidad en Bogotá, según la ciudadanía, es el
deterioro de la malla vial. Esta opción fue seleccionada por el 46,4% de los bogotanos,
aunque este problema parece menos importante para los estratos bajos (43%) que para
los estratos altos y medios (50%). Sigue en orden de importancia la excesiva cantidad de
vehículos particulares, principal factor para el 19,9%, sin que haya diferencias en este
porcentaje entre estratos. El transporte público también genera problemas de movilidad ya
sea por sobreoferta (para el 13% de la ciudadanía) o por insuficiencia (para el 8%), lo cual
probablemente dependa del lugar de la ciudad donde se viva o trabaje. También depende
del nivel socioeconómico, pues mientras que el transporte público es insuficiente para el
9,5% de personas de estratos bajos, la cifra se reduce para los estratos medios (7%) y para
los estratos altos (2,9%), que son los que menos lo utilizan. Un porcentaje nada despre-
Gráfica 2.2. Principal factor que genera problemas de movilidad
46,4%
Deterioro de la 49,6%
malla vial 49,6%
54 42,9%
19,9%
La excesiva cantidad de 20,3%
vehículos particulares 20,0%
19,6%
13,0%
Sobreoferta de vehículos 13,7%
de transporte público 11,8%
14,2%
12,3%
13,1%
Fallas de autoridades
11,1%
13,4%
8,0%
Insuficiente oferta de 2,9%
transporte público 7,0%
9,5%
0,4%
0,4%
Total
Otra Estrato alto (5y6)
0,3%
0,4%
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008, pregunta No. 61.

ciable de la ciudadanía (12,3%) encuentra que el principal factor que dificulta la movilidad
está en las fallas de las autoridades.
Comportamientos que generan problemas de movilidad

Para cerca de la mitad de la ciudadanía de Bogotá (48%) el principal comportamiento que
produce problemas de movilidad es el irrespeto de las normas de tránsito por los conduc-
tores. Es notorio, sin embargo, que esta percepción disminuye con el estrato (es la principal
causa de los problemas para el 53,1% de personas de estratos altos, frente al 44,6% de
las de estratos bajos). La segunda conducta tiene que ver con la falta de colaboración y
tolerancia en situaciones complicadas (que pueden incluir congestión, accidentes, etc.),
comportamiento que más causa dificultades para el 23,5% de ciudadanos, seguido por
el irrespeto de las normas de tránsito por parte de los peatones (11,8%). Esto último, al
Gráfica 2.3. Principal conducta que genera problemas de movilidad
48,0%
El irrespeto a las normas de tránsito 53,1%
por parte de los conductores 51,0%
44,6% 55
23,5%
La falta de colaboración y tolerancia 19,8%
en situaciones complicadas 23,4%
23,9%
11,8%
El irrespeto a las normas de tránsito 6,1%
por parte de los peatones 10,4%
13,8%
8,7%
10,1%
Una mala actitud de las autoridades
7,9%
9,4%
7,4%
Una mala actitud de 9,0%
los que arreglan vías 6,6%
8,1%
0,5%
2,0%
Total
Otra Estrato alto (5y6)
0,6%
0,2%
Estrato medio (3y4)
Estrato bajo (1y2)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

contrario de los comportamientos de los conductores, lo perciben mucho más las personas
de estratos bajos (1,8%) que de estratos altos (6,1%), lo cual posiblemente se deba a las
diferencias en el medio de transporte utilizado. Parecería obvio que entre los estratos bajos
existe un mayor grado de conciencia del comportamiento de los peatones, mientras que los
estratos medios y altos estarían más alertas frente al de los conductores. El 8,7% de los
bogotanos encuentra que la principal conducta que produce problemas de movilidad es la
“mala actitud de parte de las autoridades” y el 7,4% la “mala actitud de quienes arreglan las
vías”. Habría que establecer en cada caso qué se entiende por “mala actitud”, con respecto
a lo cual la encuesta no ofrece pistas, pero en todo caso es un hecho notorio que la gran
mayoría de ciudadanos es consciente de que la “mala actitud” que produce problemas de
movilidad se encuentra más bien en los usuarios de las vías.
La seguridad en la movilidad en Bogotá
Panorama de la seguridad en las vías

El hecho más visible en la historia reciente de la movilidad en Bogotá en términos de segu-
ridad es su positiva evolución en el curso de los últimos 17 años. Hoy es mucho más seguro
56
transitar en la ciudad que en la primera mitad de la década de 1990, cuando Bogotá era
probablemente el sitio más peligroso para movilizarse en todo el país. En 1991 la tasa de
muertes por accidentes de tránsito era de 21,3 por 100.000 habitantes en Bogotá, frente
a una tasa nacional de casi la mitad de esa cifra (11,6). La inseguridad vial alcanzó su
máximo en 1995, cuando la tasa llegó a 24,3 en Bogotá y la del país estuvo al borde de
alcanzarla (20,3). Entonces sobrevino el gran cambio de la capital en esta materia. La tasa
se desplomó a 15,6 en 1997, cayendo por debajo de la tasa nacional, que en ese año fue
de 18,8. Desde entonces el descenso ha sido sostenido tanto en la tasa de Bogotá como
en la nacional, con algunos altibajos notorios como en 2003 (ver gráfica), y la situación hoy
es que, con todo y la disminución de la tasa nacional, es mucho más seguro transitar en
Bogotá, con una tasa de 8 muertes por 100.000 habitantes, que en el resto de Colombia
(tasa de 13). La movilidad en Bogotá fue incluso más segura en 2008 que en el promedio de
Colombia en 1991. No nos ocuparemos aquí de examinar la transformación de la seguridad
vial en Bogotá entre 1995 y 1997, pero es indudable que se trata de uno de los grandes
logros de los programas de cultura ciudadana emprendidos por el gobierno de la ciudad. Es
cierto que la caída de la tasa de muertes en accidentes de tránsito coincidió con medidas
de fuerza (mayor acción de las autoridades en el control de aspectos como la embriaguez
Gráfica 2.4. Tasa de muertes por cada cien mil habitantes en accidentes de tránsito.
Bogotá y Colombia, 1991-2007.
30
Bogotá
Colombia
25 24,4 24,1 24,3
23,3
22,3
21,3
20,3
20
18,3 18,8 18,8 18,4
16,7
15,6 15,1 15,3
15 15,0 14,7
13,8
12,7 13,0 12,6 12,9 12,7 12,8
11,6 12,0 12,1
11,0
10 10,0
9,0
8,0 8,0
7,0 7,0
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal (INML); Revista Forensis.
al conducir) o administrativas (eliminación de la ineficiente y a todas luces corrupta Policía

de Tránsito), pero también debe atribuirse a las iniciativas de cultura ciudadana. Esta fue
la época de los mimos, los caballeros de la cebra y las tarjetas ciudadanas de aprobación y 57
desaprobación de las conductas en el tránsito). Otros artículos de este libro entran en deta-
lles en cuanto a esta transformación14. Aquí nos interesa más estudiar la situación actual,
particularmente en cuanto se refiere a regulación y auto regulación ciudadanas.
Según el Instituto de Medicina Legal, en 2008 hubo en Colombia 5.670 muertos por
accidentes de tránsito y 45.888 lesionados15. Por amplísimo margen en el caso de los
muertos, los usuarios de vías más vulnerables en el país son los motociclistas (2.082
muertos en 2008), seguidos por los peatones (1.752 muertos); siguen los pasajeros (710)
y los conductores (395)16. Del total de muertos, 2.903 perecieron por accidentes con vehí-
culos particulares y 679 por accidentes con vehículos de servicio público17. En Bogotá hubo
537 muertos (tasa de 8 por 100.000 habitantes, frente a una tasa nacional de 13) y 2.853
14 Ver “Cultura ciudadana como política pública: entre indicadores y arte”, de Henry Murrain y “¿Qué fue y
qué será la cultura ciudadana?”, de Paul Bromberg.
15 Las cifras proceden de Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; Fondo de Prevención
Vial, Forensis, datos para la vida, Bogotá, 2008, pp. 224 ss.
16 Ibíd., p. 230.
17 Ibíd., p. 231.
lesionados (tasa de 40, frente a una tasa nacional de 103) 18. Una forma de ver estas cifras
y compararlas con el resto del país es considerar que Bogotá, con el 16,3% de la población
nacional, tuvo el 9,5% de los muertos en accidentes de tránsito y el 3,9% de los lesionados.
Causas de la inseguridad en las vías: visiones ciudadanas y

experiencias reales
Para cerca de la mitad de la ciudadanía, como ya hemos visto, el principal comportamiento
que genera problemas de movilidad en Bogotá es el irrespeto de las normas de tránsito
por parte de los conductores; una proporción significativa halla también la causa de los
problemas en el irrespeto de las normas por los peatones. Sin duda, lo principal de estas
percepciones se refiere al factor de seguridad en el tránsito.
En otras encuestas de cultura ciudadana aplicadas en varias ciudades se pidió a las
personas identificar el comportamiento más grave en el tránsito, y en el promedio de dichas
ciudades el primero resultó ser manejar embriagado (41,8% de los ciudadanos), seguido a
distancia por no respetar el semáforo en rojo (22%). El exceso de velocidad es el comporta-
miento más grave para el 11,1% de ciudadanos, seguido por el hecho de permitir la subida o
bajada de pasajeros de los buses en mitad de la vía (8,1%), y otras conductas como el acoso
58 de vehículos a los peatones en las cebras o esquinas (5%), el cruce de peatones por zonas
indebidas (3,1%), que los motociclistas no usen el casco reglamentario (2,1%), o que los
peatones crucen la calle cuando el semáforo está en verde para los carros (2,1%).
Estas percepciones no coinciden con las cifras de accidentalidad ni con la experiencia
real de las personas. Según los datos de Medicina Legal para todo el país, de los 1.694
casos de los cuales se tuvo información sobre las causas en 2008, el 23% se debió a exceso
de velocidad, el 11% a embriaguez, el 15% a la violación de otras normas de tránsito, y el
7% a infracciones de las normas por parte de los peatones19.
En cuanto a la experiencia real de las personas, en la encuesta de Cultura Ciudadana de
2008 en Bogotá se preguntó si durante la semana anterior habían vivido ciertas situaciones
de peligrosidad en la movilidad. El 34,9% afirmó haber montado en un bus o buseta que
iba demasiado rápido, el 18,8% sintió que un vehículo se les vino encima al cruzar la calle
y sólo el 3,2% afirmó haber montado en un vehículo manejado por alguien en estado de
embriaguez. Existen matices en estas experiencias según las variables socio demográficas.
La velocidad excesiva y viajar en un vehículo manejado por alguien en estado de embria-
18 Ibíd., pp. 224, 241.

19 Ibíd., p. 232.
guez la experimentan por igual las personas de todos los estratos. La velocidad excesiva
tienden a experimentarla más las mujeres que los hombres, a la inversa que el acoso de
vehículos y el estado de embriaguez de los conductores; curiosamente, la experiencia de la
velocidad en buses y busetas parece disminuir progresivamente con la edad, pues la tuvo
el 40% de los menores de 30 años y sólo el 22% de los mayores de 60. Y un número mucho
mayor de personas de estratos altos sintió que un vehículo se les vino encima (30%), que de
estratos bajos (15%); el acoso de vehículos también es experimentado de manera distinta
por rangos de edad, variando del 12,1% (60 años o más) al 28% (40-44 años). No sorprende
que en Bogotá los individuos de los que una mayor proporción de ciudadanos siente miedo,
después de los ladrones, sean los conductores irresponsables (85,4%), superando a los
drogadictos, los morbosos, los borrachos, los indigentes y otros. Este miedo es perceptible-
mente más alto en las mujeres (88,7%) que en los hombres (80,7%); en los estratos altos
(90%) que en los bajos (84%), y varía con la edad (de 90,3% para los ciudadanos de 45 a 49
años y 76,2% para los de 14 a 19).
Cabe destacar que en todos estos aspectos Bogotá ha mejorado con respecto a 2003,
cuando la proporción de personas que viajaron en un bus o buseta con exceso de velo-
cidad fue de 37,3%, las que viajaron en un vehículo conducido por alguien en estado de 59
embriaguez fue de 8,2%, y las que se sintieron acosadas por un vehículo en un cruce fue de
25,3%. Igualmente, las cifras de Bogotá son relativamente bajas en comparación con los
promedios de otras ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Según tales promedios, el
exceso de velocidad en buses y busetas fue experimentado por el 38,2% de las personas, el
hecho de viajar en un vehículo conducido por alguien en estado de embriaguez por el 5,9%,
y el acoso de un vehículo al cruzar una calle por el 20,6%. Es notable, como muestra la
Gráfica, que de las ciudades encuestadas Bogotá es la que muestra un menor porcentaje
de personas que en la semana anterior a la encuesta tuvieron la experiencia de viajar en un
vehículo manejado por alguien embriagado.
¿Quién controla los comportamientos perjudiciales?
Regulación por las autoridades y regulación ciudadana

Para controlar los comportamientos nocivos o peligrosos en el espacio público existen
las normas y las autoridades para hacerlas cumplir. Pero también están los individuos,
capaces de auto controlarse guiados por sus convicciones morales, las normas sociales
y la ley, y de controlar a otros bajo esas mismas pautas. El control que ejercen las auto-
Gráfica 2.5. Situaciones de la movilidad que vivieron las personas
en la semana anterior a la encuesta
3,2% Bogotá 2008

8,2% Bogotá 2003
Montaron en un vehículo 6,0% Medellín 2007
conducido por alguien
en estado de embriaguez
5,0% Cali 2006
6.5% México DF 2008
8,8% Santa Marta 2006
18,8%
11,2%
25,3%
Cruzaron una calle y un 15,2%
vehículo se les vino encima 19,1%
18,5%
25,9%
22,0%
34,9%
14,5%
37,3%
Montaron en un bus 38,4%
o buseta que iba
42,2%
demasiado rápido
44,7%
45,0%
60 46,8%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
ridades y el que ejercen los individuos pertenecen, obviamente, a dos categorías muy
distintas. Las autoridades están investidas por la Constitución y la ley de poder para
reprimir los comportamientos ilegales o desviados mediante sanciones legales (multas
para la mayoría de violaciones de las normas de espacio público y tránsito). Los ciuda-
danos, desprovistos de ese poder, cuentan con sanciones de orden moral (culpa) o social
(vergüenza). Otra de las características que distinguen al control por parte de las autori-
dades del control ciudadano es que las primeras están obligadas a ejercerlo; no así los
ciudadanos.
Uno de los aspectos que indaga la encuesta es si, en la percepción ciudadana, los dos
tipos de agentes corrigen o no los comportamientos contrarios a ciertas normas de espacio
público y tránsito: arrojar basuras en la calle, arrojar escombros o materiales en las vías,
dañar el mobiliario público, poner equipos de sonido con volumen excesivo y vender
mercancías en los andenes, en cuanto a las primeras, y parquear vehículos en zonas prohi-
bidas y no usar casco para andar en motocicleta o bicicleta, en cuanto a las de tránsito.
Las respuestas a estas preguntas probablemente están guiadas por la observación de
los ciudadanos, pero también por lo que les indicaría el sentido común en cuanto a quién
corresponde corregir en cada uno de los casos. La percepción mayoritaria, en general,
es que las autoridades corrigen poco tratándose de la infracción de normas de espacio
público y son más activas en cuanto a las de tránsito. A la inversa, los ciudadanos corrigen
poco las violaciones de las normas de tránsito y están más alertas en cuanto a las de
espacio público. Para el 82,3% de la ciudadanía las autoridades no corrigen nunca o casi
nunca la infracción de arrojar basuras en la calle; para el 70,7% no corrigen el acto de
dañar el mobiliario público; para el 68,6% nunca o casi nunca intervienen si alguien arroja
escombros o materiales en las vías; y para el 58,5% no corrigen el acto de poner equipos
de sonido con volumen excesivo. Las autoridades serían más activas tratándose de la
venta de mercancías en los andenes, pues el porcentaje de los que piensan que nunca
o casi nunca corrigen se reduce al 38,2%. En cuanto al tránsito, el 47,5% no ve que las
autoridades actúen frente al estacionamiento de vehículos en zonas prohibidas, y sólo el
19,6% observa lo mismo cuando los motociclistas o ciclistas no usan el casco protector. 61
Existen, por supuesto, matices en la percepción ciudadana sobre la intervención de las
autoridades ante la violación de cada una de estas normas, percepción que presenta
algunas variaciones por nivel socio económico, sexo y edad, y en la comparación entre las
ciudades donde se ha aplicado la encuesta. Por ejemplo, la opinión de que las autoridades
no actúan nunca o casi nunca cuando alguien arroja basura en la calle aumenta con el
nivel socioeconómico (79% de personas de estratos bajos frente a 87% de aquellas de los
estratos altos); sobre las ventas de mercancías, como sería de esperar, la percepción nega-
tiva sobre las autoridades desciende del 52% de personas de los estratos altos, al 37% de
las de estratos bajos. Igualmente, los estratos altos son más críticos con las autoridades
en cuanto su acción frente al estacionamiento en zonas prohibidas (55%, frente al 46% de
personas de los estratos bajos). Al parecer, las autoridades son mucho más activas ante
esta infracción en Bogotá que en Ciudad de México, donde la percepción negativa llega al
72% de los ciudadanos, pero menos que en Santa Marta (percepción negativa del 33,3% de
ciudadanos).
Los ciudadanos en general, según la percepción de los encuestados, corrigen menos
que las autoridades cuando se trata de la violación de normas de tránsito o las ventas
Gráfica 2.6. ¿Quién controla los comportamientos perjudiciales?
Otros ciudadanos, Nunca - Casi nunca
Autoridades, Nunca - Casi nunca
61,1%
Arrojar basuar en la calle
82,3%
66,8%
Dañar mobiliario público
70,7%
Arrojar escombros o 66,2%

materiales en la vía 68,6%
Poner equipos de sonido 47,7%

con volumen excesivo 58,5%
Parquear vehículos 70,5%

en zonas prohibidas 47,5%
Vender mercancías 81,7%

en los andenes 38,2%
No usar casco para andar en 74,9%

motocicleta o bicicleta 19,6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008, pregunta No. 14a y 14b.
62
en los andenes. El 61% considera que los ciudadanos no corrigen nunca o casi nunca
cuando alguien arroja basuras en la calle, proporción que asciende al 66,2% cuando la
infracción es arrojar escombros en las vías y al 66,8% por el daño del mobiliario público.
La mayor intervención ciudadana se presentaría cuando alguien pone equipos de sonido
con volumen excesivo, pues la percepción negativa se reduce al 47,7%. Para el 81,7% de
encuestados los ciudadanos no intervienen frente a las ventas en el espacio público;
para el 70,5% no lo hace ante el estacionamiento en sitios prohibidos, y para el 74,9% los
ciudadanos son pasivos si alguien no lleva casco al transitar en motocicleta o bicicleta.
Las mayores diferencias en la percepción sobre el control ciudadano según las variables
sociodemográficas se encuentran frente al acto de poner equipos de sonido con volumen
excesivo. Los estratos altos son los que más corrigen este comportamiento, pues el 65% de
personas de ese nivel socioeconómico piensan que los ciudadanos lo hacen, en compara-
ción con el 50% de personas de los estratos bajos. Por otra parte, en Bogotá los ciudadanos
intervienen más que en el promedio de las ciudades donde se ha aplicado la encuesta (en
ellas, para el 55,6% de los encuestados los ciudadanos nunca o casi nunca corrigen).
¿Cómo debería ser el control ciudadano?
En la encuesta se quiso conocer cuál sería la reacción de los ciudadanos si ven a alguien
cometer dos faltas en el espacio público: arrojar basura en la calle y cruzar la calle por
donde no se debe. Más que lo que harían las personas, la pregunta permite detectar el
ideal que se tiene en cuanto cómo debería ser el control ciudadano. Veamos las respuestas.
En cuanto a la primera conducta, arrojar basura en la calle, el 64,3% de los ciudadanos
le llamaría la atención al infractor y sólo el 2,3% buscaría que otros le llamen la atención.
El resto no haría nada por distintas razones: por temor a la reacción (14,7%); porque les es
indiferente (13,5%); porque no les corresponde corregir a los demás (3,7%); y porque hacen
lo mismo (1,5%). Al respecto llaman la atención varios hechos: por nivel socioeconómico, la
disposición a llamar la atención es visiblemente menos frecuente entre los estratos bajos
(60%) que entre los demás estratos (69,5% en promedio). Los estratos bajos son además
los que más temen a la reacción (15%) y los más indiferentes (16%), e igualmente los que
en mayor proporción consideran que no les corresponde corregir (4%). Las mujeres temen
mucho más a la reacción (17,2%) que los hombres (11,1%); por el contrario, la indiferencia
es más frecuente entre los hombres (15,9%) que entre las mujeres (11,7%). Las personas
más jóvenes (14 a 24 años), son las que menos llamarían la atención a quien comete la 63
falta (54%, frente al 72% y más entre los mayores de 50 años). Los más jóvenes son los que
menos temen a la reacción (especialmente los de 14 a 19 años, 10,9%), pero igualmente
entre ellos se encuentra la mayor proporción de indiferentes (cerca de 23% de las personas
de 14 a 24 años).
En cuanto a la persona que cruza la calle por donde no se debe, la mitad de la ciuda-
danía (50,2%) afirma que le llamaría la atención y el 3,4% buscaría que otros le llamen la
atención. El 46,4% no harían nada, más de la mitad de ellos (26,2% del total) porque les
es indiferente; el 10,8% por temor a la reacción, el 5,3% porque piensan que no les corres-
ponde corregir a los demás, y el 4,1% porque ellos hacen lo mismo. Los menos dispuestos a
llamar la atención son los individuos de estratos altos (44,1%), y los más dispuestos los de
estratos bajos (51,6%). De manera correspondiente, la indiferencia es mayor en los estratos
altos (29,3%) que en los bajos (25,1%). La disposición a llamar la atención es un poco más
frecuente entre las mujeres que entre los hombres (51,6% y 48,3% respectivamente), y así
mismo la indiferencia es menor entre las primeras que entre los segundos (23,1% y 30,5%
respectivamente), aunque las mujeres son más temerosas de la reacción que los hombres
(12,2% y 8,9% respectivamente). La disposición a llamar la atención aumenta progresiva-
Gráfica 2.7. Control social: ¿Qué haría usted si alguien cruza la calle
por donde no se debe?
50,2%
44,1%
Le llamaría la atención
49,4%
51,6%
26,2%
No haría nada porque 29,3%
le es indiferente 27,1%
25,1%
10,8%
No haría nada por 11,0%
temor a la reacción 10,8%
10,8%
5,3%
no le corresponde
4,5%
corregir a los demás
5,6%
4,1%
usted hace lo mismo 4,4%
3,7%
64 3,4% Total
Buscaría que otros le 1,4% Estrato alto (5y6)
llamen la atención 3,9% Estrato medio (3y4)
3,0% Estrato bajo (1y2)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Pregunta No. 12e para Bogotá.
mente con la edad, desde sólo el 34,1% de los jóvenes de 14 a 19 años hasta el 64,1% de
los mayores de 60. Correspondientemente, la indiferencia ante esta conducta disminuye
de modo progresivo con la edad, desde el 40,3% de los jóvenes de 14 a 19 años, al 13,1% de
los mayores de 55 a 59 años. Curiosamente, los jóvenes de este grupo son los que en menor
proporción dejarían de llamar la atención por temor a la reacción, 6,1%, frente al 15,8% de
los adultos de 55 a 59 años. También en el grupo más joven se halla la mayor proporción de
los que no harían nada porque ellos hacen lo mismo (8,7%), en comparación con el 1% de
los mayores de 60.
Cómo es el control ciudadano
Dos tercios de la ciudadanía llaman la atención a los infractores de las normas de espacio
público y tránsito, apenas la cuarta parte es indiferente y menos de la séptima parte teme
a la reacción del reprendido, y proporciones ínfimas no harían nada por que ellos hacen lo
mismo. Tal es la ciudad que los bogotanos creen que tendrían si dependiera de ellos; muy
distinta a la que tienen al depender de los demás, como se observó al examinar la pregunta
de si los ciudadanos corrigen los comportamientos infractores o no. Veamos ahora la otra
cara de la moneda: qué hicieron realmente las personas en la semana anterior al vivir
algunas situaciones en el espacio público y la movilidad, y de las cuales seleccionamos
dos: montaron en un vehículo manejado por alguien en estado de embriaguez; montaron en
un bus que iba demasiado rápido.
Comencemos por la experiencia de viajar en un vehículo conducido por alguien embria-
gado, que en encuestas aplicadas en otras ciudades fue considerado por una alta propor-
ción de la ciudadanía como el comportamiento más peligroso en el tránsito. ¿Qué hicieron
las casi 150.000 personas que afirman haber vivido dicha experiencia? El 63,5% no hizo
nada, y aunque este porcentaje es evidentemente alto, el control ciudadano sobre esta
conducta ha mejorado ostensiblemente en Bogotá en los últimos cinco años, pues en 65
2003 la proporción fue de 91,7%. Con este avance Bogotá se puso a la par con Ciudad de
México (62,7%), pero aún está atrás de Belo Horizonte (52,9%). ¿Qué hizo el resto de ciuda-
danos? El 23,7% afirma haber llamado cordialmente la atención al responsable, y el 7,7%
haberlo agredido verbalmente; sólo el 3,1% llamó a las autoridades. Las reacciones varían
considerablemente según las variables sociodemográficas. Los estratos altos son los más
complacientes (86% no hizo nada), y los menos son los estratos bajos (55%). Entre los
primeros nadie al parecer llamó a la autoridad y entre los segundos al menos lo hizo un 4%.
Igualmente, el 10% de personas de estratos bajos afirman haber agredido verbalmente al
responsable (nadie de los estratos altos). No hay diferencias apreciables por sexo, aunque
más mujeres que hombres acudieron a la autoridad (5,3% y 1,7% respectivamente); a la
inversa, más hombres que mujeres hicieron un llamado cordial al responsable (24,7% y
22,2%). No hacer nada está relacionado con la edad, pues hay diferencias notables entre
grupos. El de 40 a 49 años fue el más activo (tres cuartas partes afirman haber actuado
de algún modo), mientras que casi el 90% de los jóvenes de 14 a 19 no hizo nada. Los más
dispuestos a llamar a la autoridad fueron los individuos entre 40 y 44 años (13,3%), y casi el
45% de los de 30 a 34 hicieron un llamado cordial al responsable.
Gráfica 2.8. Control social: ¿Qué hicieron las personas cuando viajaron
en un vehículo manejado por alguien en estado de embriaguez?

3,1% México DF 2008
Llamó a las autoridades 1,1% Bogotá 2008
6,3% Medellín 2007
Santa Marta 2006
12,9%
6,1%
Llamó la atención al
8,6%
responsable de forma cordial
y la persona respondió mal 8.1%
4,9%
10,8%
20,5%
17,4%
Llamó la atención al 15,1%
responsable de forma cordial
19,4%
y la persona respondió bien
12,1%
19,8%
Agredió físicamente 2,0%

al responsable 0,8%
10,9%
9,3%
66 Agredió verbalmente
3,2%
7,7%
al responsable
7,2%
11,7%
52,9%
62,7%
No hizo nada 63.5%
67.1%
72,4%
51,4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. Pregunta No. 10b para Bogotá.
Viajar en un bus conducido con exceso de velocidad es sin duda una experiencia mucho
más común que la de montar en un vehículo conducido por alguien en estado de embria-
guez –y mucho más peligrosa, si se tiene en cuenta que casi la cuarta parte de los casos
de muertes por accidentes de tránsito en todo el país cuya causa se conoce se debe a este
comportamiento–. Según los resultados de la encuesta, la vivieron 1.625.338 personas,
casi el 35% de los ciudadanos de Bogotá mayores de 14 años. ¿Qué hicieron? El 80,2% no
hizo nada, promedio muy superior al de las ciudades encuestadas (72,4%) y sólo inferior al
Gráfica 2.9. Control social: ¿Qué hicieron las personas ante el exceso de velocidad
en vehículos de servicio público?

Llamó a las autoridades 0,9% Bogotá 2008
0,5% Medellín 2007
Cali 2006
2,7%
7,0%
responsable de forma cordial 6,9%
y la persona respondió mal 5,9%
10,1%
8,2%
5,5%
5,3%
responsable de forma cordial 17,7%
y la persona respondió bien 6,0%
29,9%
10,8%
0,8%
0,7%
Agredió físicamente
al responsable
0,1%
67
0,7%
0,1%
10,4%
7,9%
3,7%
Agredió verbalmente
6,8%
al responsable
4,0%
12,3%
5,6%
78,1%
76,9%
80,2%
No hizo nada 68,4%
83,1%
46,4%
74,1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
de Medellín en 2007 (83,1%). Hoy los bogotanos regulan menos esta conducta que en 2003,
cuando la proporción fue de 76%. El 14,2% hizo un llamado cordial al responsable, el 3,7%
dice haberlo agredido verbalmente, y sólo el 1% llamó a las autoridades. Nuevamente, la
respuesta de los individuos de estratos bajos fue más activa que las de los otros, aunque
sólo marginalmente pues el 66% no hizo nada, en comparación con el 70% de los de
estratos altos. En cambio, mientras el 27% de personas de estratos altos hizo un llamado
cordial al responsable, este sólo fue el caso del 13% de las de estratos bajos.
Actitud ante el control social

Para terminar, examinemos las reacciones de las personas ante la regulación mutua.
También en este caso existe un mundo ideal (cómo reaccionaría yo si alguien me corrige)
y un mundo real (cómo reaccionaron otros al ser corregidos en situaciones reales), pero
en este caso la distancia entre estos dos mundos suele ser menor que la que se presenta
entre la disposición a corregir y la actuación efectiva de los ciudadanos.
En la encuesta se preguntó cómo reaccionaría la persona si alguien le llamara la aten-
ción por incurrir en dos comportamientos: arrojar por descuido basura en la calle y cruzar
la calle por donde no se debe. Es su inmensa mayoría (92% y 93,3% para cada una de estas
situaciones) los individuos aceptarían el llamado de atención, y sólo el 3% o menos no lo
Gráfica 2.10. Control social: ¿Cómo reaccionaría usted si alguien le llama la atención
68 por arrojar basuras en la calle?

No acepta el llamado 1,7% Bogotá 2008
porque le parece una 2,55% Barranquilla 2008
falta inofensiva 2,8% Medellín 2007
5,4% Cali 2006
2,7%
3,4%
No acepta el llamado de 2,1%
atención porque nadie 1,6%
debe decirle qué hacer 7,0%
6,1%
1,7%
89,6%
88,3%
94.1%
Acepta el llamado 92,9%
87,2%
84,4%
83,6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
aceptaría porque nadie debe decirles qué hacer. Los porcentajes son igualmente elevados
para los componentes de cada una de las variables socio demográficas.
En cuanto respecta a los comportamientos reales, se preguntó por las reacciones que
tuvieron las personas a quienes se hizo un llamado de atención cordial en ciertas situa-
ciones en el espacio público y el tránsito vividas por el encuestado en la semana anterior.
Las reacciones variaron según se tratara de un comportamiento u otro, y según el nivel
socio económico, el sexo y la edad de quien hizo la reconvención. Los ciudadanos de Bogotá
parecen responder de buen grado cuando se les corrigen los actos de conducir un vehículo
en estado de embriaguez (63,8% de los casos de corrección cordial) y poner música a un
volumen excesivo (66%), y en menor medida cuando las infracciones son conducir un vehí-
culo de servicio público con exceso de velocidad (42,5%) y acosar al peatón al cruzar este
una calle (44%). Según los datos de la encuesta, es mayor la probabilidad de recibir una mala
respuesta al corregir a alguien que comete una infracción si se es de clase alta o se es mujer.
Perspectivas
Cerrar brechas parece ser la consigna que resume los retos para la ciudadanía de Bogotá
y su administración en los próximos años en cultura ciudadana, específicamente en 69
cuanto se refiere a las normas de espacio público y movilidad. Cerrar la brecha entre las
normas escritas y el sentido común, para lo cual la población objetivo debe sin duda ser
la niñez y la juventud, y el medio la educación formal en escuelas y colegios. Por supuesto
debe perseverarse en la enseñanza de las normas a los adultos, pero probablemente el
impacto de las respectivas campañas debe buscarse más en sus efectos sobre la sociali-
zación primaria de los niños. Cerrar la brecha entre la percepción ciudadana y la realidad,
problema crónico que enfrentan las autoridades de toda ciudad, especialmente en los
campos de la seguridad y la acción oficial. La difusión amplia de las cifras, buenas y malas,
y la explicación permanente a la ciudadanía de los procesos que intervienen puede contri-
buir a disminuir dicha distancia. Es probable que la brecha entre la percepción ciudadana
y la realidad no sea tan grande en relación con la intervención de las autoridades para
corregir las violaciones de algunas normas, y aunque es cierto que la policía “debería”
atender todos los casos, es obviamente prioritario que corrija a los motociclistas o ciclistas
que no usan casco, que a los ciudadanos que ponen música con volumen excesivo. Cerrar
la brecha, finalmente, entre aquello que los ciudadanos piensan que harían y lo que real-
mente hacen cuando ven a alguien cometer una infracción. En general, hay entre los bogo-
70
Fuente: Cortesía de El Tiempo, fotógrafo Alberto Urrego, Bogotá, septiembre, 2009.
Bicicleta fantasma puesta por ciudadanos de Bogotá, como acto de memoria, en el sitio donde falleció Nicole, una niña de diez
años que cuando se transportaba en bicicleta fue atropellada por un vehículo de servicio público. El símbolo, utilizado por primera
vez en Inglaterra, se ha hecho internacional y ha sido compartido por 48 países.
tanos una elevada disposición a ser corregido, y al menos en la mitad de los casos, si no
más, esta disposición se torna en comportamiento real cuando la corrección se hace de
manera cordial. La ciudadanía, así mismo, entiende de símbolos y acciones simbólicas que
llaman la atención sobre la importancia de cumplir las normas y los peligros para la vida
que acarrea su violación. Los mimos y las tarjetas ciudadanas lo demostraron en el pasado,
y en época más reciente tuvo gran impacto una bicicleta fantasma simbólica puesta en el
lugar donde pereció una niña atropellada por un conductor de servicio público.
Es obvio que la ciudad se vive de manera muy distinta si se es de estrato alto, medio o
bajo, o si se tiene una edad de 15 años o de 60, o si se es hombre o mujer. Del mismo modo
varían los comportamientos, las disposiciones y las reacciones frente a las normas y al
control ciudadano. A este respecto, la encuesta sigue siendo un instrumento valioso para
las políticas públicas, pues no sólo permite fijar metas, como fue su intención desde el
principio, sino que llama la atención sobre los matices, asunto esencial en una ciudad tan
diversa y compleja como Bogotá.
71
EL VÍNCULO
ENTRE
CULTURA
CIUDADANA
Y CULTURA
72
POLÍTICA:
CONFIANZA
Y ACUERDOS
Efraín Sánchez1
Tema frecuente en la prensa y los ambientes económicos, políticos y sociales, la confianza
comenzó a ganar fuerza en la sociología como objeto de estudio independiente en la
década de 1960, y desde entonces se ha publicado una sucesión de obras ahora clásicas2.
Todos los autores, como lo resume Ronald Inglehart, coinciden en señalar que la confianza
interpersonal “es esencial para la construcción de las estructuras sociales de las que
depende la democracia y las complejas organizaciones sociales en las cuales se basan las
empresas económicas en gran escala”3. La confianza también es parte fundamental del
capital social, definido sencillamente por Francis Fukuyama como “un conjunto concreto
de valores o normas informales compartidas por los miembros de un grupo que les permite
cooperar entre sí”, y agrega que “Si los miembros de un grupo adquieren la expectativa de
que los demás se comporten de manera responsable y honesta, llegarán a tener confianza
mutua. La confianza actúa como lubricante que hace que todo grupo u organización
funcione de modo más eficiente”4. Su conclusión es que “El capital social es una capacidad
que surge de la prevalencia de la confianza en una sociedad o en ciertas partes de ella”5.
Parte esencial de la cultura política y de lo que podríamos llamar “cultura económica”,
la confianza es también una de las dimensiones fundamentales de la cultura ciudadana.
Fukuyama define la confianza como “la expectativa que surge dentro de una sociedad, 73
sobre la base de normas compartidas, de un comportamiento regular, honrado y coopera-
tivo por parte de otros miembros de esa comunidad”6. Cuando el comportamiento de una
persona se caracteriza por la honradez, la cooperación y otras virtudes sociales como la
responsabilidad y el sentido del deber, la expectativa se fortalece y se puede decir que la
persona es confiable. En la definición de Fukuyama priman los valores éticos o morales.
1 Sociólogo, Universidad Santo Tomás Bogotá; doctor en historia moderna latinoamericana, Universidad
de Oxford. Ex director del Observatorio de Cultura Urbana, Bogotá.
2 Almond, Gabriel; Verba, Sidney, The Civic Culture, Princeton University Press, Princeton, 1963. Coleman,
James S., “Social Capital in the Creation of Human Capital”, en American Journal of Sociology, No. 94, 1988, pp.
95-121. Putman, Robert, Making Democracy Work: Civic Traditions in Northern Italy, Princeton University Press,
Princeton, 1993. Fukuyama, Francis, Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity, Free Press, Nueva
York, 1995.
3 Inglehart, Ronald, “Culture and Democracy”, en Harrison, Lawrence E.; Huntington, Samuel P. (eds.),
Culture Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York, 2000, p. 90.
4 Fukuyama, Francis, “Social Capital”, Harrison, Lawrence E.; Huntington, Samuel P. (eds.), Culture Matters,
op.cit., p. 98.
5 Fukuyama, Francis, Trust, op. cit., p. 26.
6 Ibíd., p. 26.
“Las organizaciones más eficaces”, dice, “se basan en comunidades de valores éticos
compartidos”. Cuando existen tales valores, “las comunidades no necesitan una extensa
regulación legal o contractual de sus relaciones porque el consenso moral previo da a los
miembros del grupo la base para la confianza mutua”7. Sin embargo, en las imperfectas
sociedades de la realidad, especialmente las sociedades urbanas, existe la regulación legal
y la regulación social, además de la regulación ética. En una sociedad compleja los indivi-
duos no suelen regularse solamente por un “consenso moral previo”, sino también por las
leyes y las normas sociales, y es el conjunto de los tres tipos de regulación lo que conforma
las “normas compartidas” que sirven de base para determinar si el individuo actúa de
manera honrada, cooperativa y responsable, y ha desarrollado el sentido del deber hacia
los demás; es decir, si es digno de confianza. Desde luego, todas estas virtudes tienen infi-
nitos matices y grados, y de allí que existan infinitos niveles de confianza.
Como en la cultura política y la cultura económica, la confianza es factor esencial en
la cultura ciudadana por dos razones principales. Por una parte, es un indicador global
de cultura ciudadana. Un bajo nivel de confianza en los demás es signo de que existen
conflictos de convivencia, y estos pueden detectarse en los niveles de cumplimiento de
74 normas, de tolerancia y de solidaridad, en las actitudes hacia la ley y todas las demás
dimensiones de la cultura ciudadana. Por otra, la confianza impulsa la cultura ciudadana
y la desconfianza la frena. En una sociedad desconfiada existe una alta probabilidad de
que los individuos perciban que la sociedad en general o una parte de ella no cumple las
normas –morales, legales o sociales–, y esto puede tener impacto decisivo en los compor-
tamientos. Y es obvio que una baja confianza en las instituciones, entre ellas el Congreso,
que hace las leyes, o en el Concejo, que entre otras cosas aprueba o desaprueba los
códigos de convivencia y de policía, incide sobre las actitudes y, de manera directa o indi-
recta, sobre los comportamientos con respecto a las normas.
La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones son dos facetas distintas
del capital social. La primera hace posible que los individuos cooperen para el logro de
fines comunes o de objetivos individuales, y la segunda permite que el capital social así
creado se proyecte sobre el conjunto de la sociedad. Ambas son piezas fundamentales
de la democracia, y determinan que los asuntos públicos sean o no importantes para los
individuos, que se organicen socialmente y participen. En todo ello interviene la capacidad
de los individuos de concertar y cumplir acuerdos, capacidad que, en última instancia, es
7 Ibíd., p. 26.
expresión y sustento de la confianza. La encuesta de cultura ciudadana aplicada en Bogotá
en 2008 cubre todos estos aspectos, y sus resultados, que examinamos en las siguientes
páginas, arrojan luces sobre la cultura ciudadana y la cultura política en la ciudad.
Confianza interpersonal
La encuesta ofrece un dato sorprendente sobre la confianza entre las personas en Bogotá.
A la pregunta de si, en general, se puede confiar en la gente, el 40,2% de las personas
respondió afirmativamente, porcentaje extraordinariamente alto en comparación con el
promedio de las ciudades en las que se ha aplicado la encuesta de cultura ciudadana, que
se reduce al 28,4%8, y sólo inferior al de Ciudad de México (46,5%). Tanto la cifra de Bogotá
como la de Ciudad de México se apartan de la observación de Ronald Inglehart en cuanto
a la correlación entre religión y confianza interpersonal. Los datos de la Encuesta Mundial
de Valores de la segunda mitad de la década de 1990 mostraron a Inglehart que, de 19
ciudades en las cuales “más del 35% del público cree que se puede confiar en la mayoría
de la gente, 14 son históricamente protestantes… y sólo una (Irlanda) es católica”9. Lo que
esto significa es que, al menos en el tema de la confianza entre las personas, ciudades
como México y Bogotá parecerían alejarse del “polo tradicional” en la clasificación de 75
Inglehart de las sociedades del mundo, y estarían pasando al “polo secular racional”. En
ambos casos la confianza interpersonal muestra un aumento histórico, y en el de Bogotá,
según las mediciones de John Sudarsky para su más reciente estudio sobre capital social
en Colombia, creció a una tasa anual de 5,6% entre 1997 y 2005, mayor que el crecimiento
nacional, de 4,5% anual10.
Otro aspecto que deja en claro la encuesta es que la confianza está íntimamente rela-
cionada con la situación social del individuo. En general, a mayor vulnerabilidad social,
menor confianza, y esto se demuestra en el análisis de esta pregunta por nivel socioeconó-
mico, sexo y edad. Sólo el 34% de personas de estratos bajos cree que se puede confiar en
8 Las ciudades donde se han aplicado encuestas de cultura ciudadana hasta 2008, además de Bogotá,
donde se aplicó por vez primera en 2001, son Yopal y Aguazul (2004), Pereira (2005), Cali (2006), Neiva (2006),
Santa Marta (2006), Ibagué (2007), Medellín (2007), Barranquilla (2008), Ciudad de México (2008) y Belo Horizonte,
Brasil (2008). En adelante, cuando se mencionen estas ciudades, las cifras corresponden al año señalado.
9 Inglehart, Ronald, “Culture and Democracy”, op. cit., pp. 90-91.
10 Sudarsky, John, “Ksocial, Confíe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005. Las impli-
caciones para la Tercera Ola de la Democracia y la Construcción de la Sociedad Cívica Moderna”. Presentado al
Congreso Mundial de Ciudades, Porto Alegre, Brasil, febrero de 2008. En johnsudy@unete.com y www.johnsu-
darsky.com., pp. 4 y 7.
la gente en general, frente al 59% de los estratos altos. Las mujeres confían menos que los
hombres (35,8% y 46,3% respectivamente), y por edades la menor proporción de confiados
está en el grupo de 14 a 19 años (34,5%), en comparación con el de 40 a 44 años (45,6%),
presumiblemente el grupo en mejores condiciones económicas, sociales y profesionales.
La gente en general, sin embargo, es una entidad abstracta, y el panorama de la
confianza interpersonal se aclara aún más cuando “los demás” dejan de ser seres
anónimos y se sitúan dentro de círculos de cercanía, en cuyo centro está la persona. Los
resultados de la encuesta muestran cómo, a mayor anonimato, menor confianza. En los
parientes confía el 85,1% de las personas, en los amigos el 61,1%, en los vecinos el 59,4%,
y en los compañeros de estudio o de trabajo el 58,4%. Estos porcentajes son superiores a
los promedios de las ciudades con encuesta de cultura ciudadana, y muestran en todos los
casos un aumento de la confianza en Bogotá con respecto a 2003 (entonces las cifras eran:
en los parientes 76,2%, en los amigos 60,4%, en los vecinos 44,7%, y en los compañeros de
estudio o trabajo 43%). El avance de Bogotá radica no sólo en la mejora de la confianza en
todos los círculos de cercanía, sino muy particularmente en el hecho de que los mayores
aumentos se presentan en los círculos más alejados (vecinos y compañeros de estudio o
76 trabajo). En Bogotá aún se privilegian los lazos familiares por encima de todos los demás,
como corresponde a las sociedades del “polo tradicional” de Inglehart, pero parece obvio
que gana cada vez más terreno en polo “racional-secular”.
Lo dicho sobre la correlación entre confianza y vulnerabilidad se confirma con respecto
a todos los círculos de cercanía. Los estratos bajos son los que menos confían en los
parientes (81% frente a 89% de los estratos altos), en los amigos (51% frente a 85% de
los estratos altos), en los vecinos (52% frente a 80% de los altos) y en los compañeros de
estudio o trabajo (52% frente a 71% de los estratos altos). Y así mismo, las mujeres confían
menos que los hombres (con excepción de la confianza en los parientes), y el grupo de edad
de las personas menos confiadas es el de 14 a 19 años. Si se piensa en términos de capital
social, que según las mediciones de Sudarsky tuvo un aumento del 67% en Bogotá entre
1997 y 2005 –muy inferior al porcentaje nacional, de 106%–11, es evidente que parte de la
vulnerabilidad se debe a la desventaja en capital social en comparación con otros grupos
poblacionales. Se crea así un círculo vicioso difícil de romper: a menor confianza menor
capital social, y a menor capital social menor confianza.
11 Sudarsky, John, La evolución del capital social en Colombia, 1997-2005. Los cambios en Ksocial, Confíe y
Fenoval, Fundación Restrepo Barco, Bogotá, 2007, documento electrónico, AI. Anexo Bogotá, p. 2.
Confianza en las instituciones
Distinguimos entre la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, más
por el sujeto de la confianza que por la naturaleza de esta. Se confía en la familia o los
amigos por motivos esencialmente semejantes a aquellos por los cuales se confía en la
Iglesia, el gobierno nacional o el ejército. En todos los casos existe la expectativa de que
se comporten de modo honrado, cooperativo y responsable, y esta confianza se basa en
percepciones específicas, en la experiencia individual de las personas, e incluso en lazos
emocionales.
Tabla 1. Confianza en las instituciones (mucha o muchísima). Bogotá 2008
Promedio Estratos Estratos

Institución Total % Hombres % Mujeres %
ciudades % bajos % altos %
Los maestros 63,5 58,6 61,0 69,0 64,5 62,7
El ejército 59,1 51,7 57,0 68,0 61,6 57,4
La Iglesia 58,5 54,7 61,0 53,0 54,7 61,1
El gobierno nacional 46,5 32,8 47,0 56,0 46,5 46,5
La radio 41,8 39,2 44,0 41,0 42,3 41,4
La alcaldía 39,8 27,5 44,0 41,0 37,2 41,7
La televisión 33,6 34,4 36,0 31,0 33,7 33,6 77
La prensa 32,1 29,8 33,0 32,0 33,4 31,1
Los jueces 23,7 22,1 22,0 30,0 27,0 21,3
Los sindicatos 17,3 17,9 18,0 19,0 18,3 16,4
El Congreso 15,0 13,3 17,0 12,0 14,3 15,5
Los políticos 8,1 7,4 -- -- 8,7 7,7
Según los resultados de la encuesta sobre confianza en las instituciones, de los cuales
la Tabla 1 ofrece un resumen, los mayores niveles de confianza los tienen los maestros, el
ejército, la Iglesia, el gobierno nacional y los medios de comunicación. Lo que esto parece
indicar es que en la confianza hacia las instituciones intervienen múltiples factores, y el
primero de ellos es que, como en la confianza interpersonal, los sujetos institucionales
parecen situarse en círculos de cercanía con respecto al individuo. Si olvidamos por un
momento al ejército, los mayores sujetos de confianza son los dos principales responsa-
bles de la socialización secundaria: los maestros y la Iglesia, y a ellos están vinculados los
individuos por fuertes lazos emocionales y morales.
La prominencia de la Iglesia pone de relieve el elemento tradicionalista de la sociedad
bogotana, pero el hecho de que la superen los maestros muestra la tendencia hacia una
mayor secularización. Sin embargo, es visible el contraste entre los estratos bajos y los
altos en la distribución de la confianza en los agentes de la socialización secundaria.
Los primeros confían visiblemente más que los segundos en la Iglesia, e inversamente,
los estratos bajos confían menos en los maestros que los altos. Así mismo, la confianza
en la Iglesia aumenta progresivamente con la edad, desde el 51,1% de los jóvenes de 14
a 24 años, al 75,2% de los mayores de 60. La confianza en los maestros no muestra una
tendencia definida por edades, pero hay una evidente diferencia entre los que menos
confían en ellos, los jóvenes de 20 a 24 años (58,4%) y los que más lo hacen, los adultos de
50 a 54 (69,3%). Como en el caso del Ejército, la confianza se dirige a la Iglesia como insti-
tución y no tanto a sus representantes, pues en los sacerdotes confía el 36,9% de la ciuda-
danía, porcentaje que, al igual que el de confianza en la Iglesia, es superior al promedio de
las ciudades encuestadas. También hay un elemento claro de catolicismo en la confianza
en la Iglesia, pues al preguntarse por las organizaciones religiosas (por ejemplo las iglesias
evangélicas), sólo el 18,5% manifestó tenerles mucha o muchísima confianza, correspon-
diendo un porcentaje casi similar (20,9%) a la confianza en los pastores.
La presencia del ejército entre las instituciones en que más confían los bogotanos
puede tener varias explicaciones. Obviamente no interviene en este caso el factor de
78 cercanía al individuo, como en el de los maestros y la Iglesia. Una posibilidad es que el

ejército vendría a llenar el vacío de confianza que dejan otros actores institucionales, como
los políticos, y a esto parece referirse Carlos Alberto Montaner al decir: “En las democra-
cias avanzadas, el papel de los militares es proteger a la nación de amenazas externas. En
América Latina los militares suelen asignarse la tarea de salvar a la nación de las fallas
de los políticos”12. En Colombia, sin embargo, el elevado nivel de confianza en el ejército
probablemente tiene las mismas motivaciones que el elevado nivel de confianza en el
gobierno nacional, a saber, la expectativa de que libren al país de amenazas internas, en
particular los grupos guerrilleros. Existe cierta complejidad sociológica en el hecho de que
confíen más en el ejército los estratos altos que los bajos, y en que sea tan notoriamente
menor la confianza en ese cuerpo armado entre los jóvenes de 14 a 19 años (54,1%) que
entre los mayores de 60 (67,4%). Y es curioso que la confianza en la policía sea tan inferior
a la que se tiene en el ejército (42,5% de la ciudadanía confía mucho o muchísimo en la
policía), aunque el porcentaje de confiados es considerablemente mayor en Bogotá que
12 Montaner, Carlos Alberto, “Culture and Behavior of Elites in Latin America”, en Harrison, Lawrence E.;
Huntington, Samuel P. (eds.), Culture Matters, How Values Shape Human Progress, Basic Books, Nueva York,
2000, p. 59.
en el promedio de las ciudades encuestadas (34,9%), e incluso muy superior al de Cali
(25,1%) y al de Ciudad de México (12%). Habría que examinar en detalle esta faceta de la
confianza en las instituciones, pues la policía ha jugado papel tan importante o más que el
ejército en la lucha contra la guerrilla, y los escándalos en que se ha visto envuelta no son
mucho mayores a los del ejército. Sin embargo, existe una diferencia fundamental entre las
dos instituciones, y es el mayor contacto de la policía con la ciudadanía, lo cual introduce
matices en el principio de la proporcionalidad entre la confianza y los círculos de cercanía y
genera interrogantes sobre la calidad de dicho contacto.
La confianza en el gobierno nacional en Bogotá se acerca a los promedios mundiales
y es visiblemente superior al de las ciudades encuestadas, superando a los porcentajes
de ciudades con alto capital social como Belo Horizonte (32,9%) y Barranquilla (35,8%);
también está muy por encima del de Ciudad de México (16%). Con todo, dicha confianza no
es uniforme en Bogotá, pues confían más en el gobierno nacional los estratos altos (56%)
que los bajos (47%), y mucho más los mayores de 60 años (62%) que los jóvenes de 14 a
19 (32,8%). En una primera inferencia, podría suponerse que la seguridad democrática y
los consejos comunales (tal vez los pilares más importantes de la confianza en el gobierno
nacional actual) significan más para los estratos altos que para los bajos y para los adultos 79
mayores que para los jóvenes.
La ciudadanía diferencia claramente entre los niveles territoriales del gobierno con
relación a la confianza, pues esta desciende al 39,8% en la alcaldía y al 33,5% en la gober-
nación. Ambos porcentajes superan al promedio de las ciudades encuestadas, pero en
contraste con el gobierno nacional, en la alcaldía y la gobernación confían más los estratos
bajos que los altos; en ambos casos los que confían menos son los estratos medios
(35% en la alcaldía y 31% en la gobernación). También diferencian los ciudadanos entre
el gobierno y los funcionarios públicos, y en el caso de estos la confianza cae al 13,2%,
porcentaje similar al promedio de las ciudades encuestadas (14,2%) e inferior al de Mede-
llín (19,2%) y Belo Horizonte (30,2%).
La confianza en la justicia es relativamente baja en Bogotá. Menos de la cuarta parte
de la ciudadanía confía en los jueces (23,7%) o en los órganos judiciales (22,8%), aunque
estas proporciones son similares o no están muy por encima de los promedios de las
ciudades encuestadas, y en ambos casos confían más los estratos bajos que los altos y las
mujeres que los hombres.
Las instituciones en las que menos confían los bogotanos son el Congreso (15%) y los
políticos (8,1%), y aunque estos porcentajes son bajos, corresponden a los promedios de
las ciudades encuestadas, o incluso los superan. ¿Por qué, entonces, se eligen políticos
para que representen a la ciudadanía en el Congreso? La explicación probablemente no
esté muy lejana a la que encuentra Carlos Alberto Montaner para América Latina: “La
verdad es que un alto porcentaje de latinoamericanos nutre o tolera relaciones en las
cuales se premia la lealtad, y el mérito se ignora en gran medida. En la cultura latinoa-
mericana la lealtad rara vez llega más allá del círculo de los amigos y la familia. Así, se
desconfía profundamente del sector público y la idea del bien común es muy débil. En
consecuencia, es inevitable que los políticos más exitosos sean aquellos que pagan a sus
aliados y simpatizantes”13. Claramente, en estos dos casos la lealtad y la confianza corres-
ponden a los círculos de cercanía que caracterizan más a la confianza interpersonal, y este
es obviamente uno de los aspectos más problemáticos de la cultura política en Colombia.
Los medios de comunicación son objeto de confianza variable entre los bogotanos. Se
confía considerablemente más en la radio que en la televisión o la prensa, y confían más
los estratos bajos que los altos (ver Tabla 1). Los porcentajes son semejantes al promedio
80 de las ciudades encuestadas y muestran un grado relativamente bajo de confianza en

la información que proporcionan. La mayoría del público no dispone de medios para
confirmar dicha información, y en parte al menos la confianza en los medios es un compo-
nente de lo que John Sudarsky llama “Fe en fuentes de información no validadas” (Fenoval),
uno de los factores que analiza en sus mediciones de capital social. Según estas, entre
1997 y 2005 la Fenoval aumentó en Bogotá, pero lo hizo menos que en el país14.
No obstante ser superior en casi todos los casos al promedio de las ciudades donde
se ha aplicado la encuesta, en Bogotá la confianza en las instituciones ha declinado en
28% entre 1997 y 2005, según las mediciones de Sudarsky, convirtiéndose la capital en “la
segunda área [del país] más baja en confianza institucional”15. Con excepción de la refe-
rente a la Iglesia, dice Sudarsky, “todas las variables de confianza se encuentran entre 5%
y 10% más bajas en Bogotá” que en el conjunto de la nación. Y en el conjunto de la nación
las únicas instituciones en las que aumentó la confianza fueron el gobierno nacional (13%)
y el gobierno municipal (1%). En todas las demás se registró un descenso más o menos
13 Montaner, Carlos Alberto, “Culture and Behavior of Elites in Latin America”, op. cit., p. 59.
14 Sudarsky, John, “Ksocial, Confíe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, op. cit., p. 12.
15 Sudarsky, John, La evolución del capital social en Colombia, 1997-2005, op. cit., AI. Anexo Bogotá, p. 11.
pronunciado; así por ejemplo, la confianza en las Fuerzas Armadas cayó en 2%, en la
Iglesia en 3%, en la prensa en 13%, en el Congreso en 15%, en la televisión en 15%, en el
sistema legal en 18% y en los sindicatos en 22%16.
La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, como se ha dicho, son
facetas distintas del capital social, y esta última puede verse legítimamente como un
aspecto de la cultura política. Los bajos niveles de confianza en el Congreso, los políticos,
el sistema de justicia y los sindicatos plantean interrogantes sobre las percepciones y
actitudes de los ciudadanos con respecto a los asuntos públicos. Una pregunta de la
encuesta se refiere precisamente a la importancia que dan las personas a dichos asuntos
dentro de una escala de 1 a 10, en que 1 indica mucha importancia y 10 muy poca. Más de
la mitad de la ciudadanía (55,5%) eligió los cuatro puntos intermedios, que evidentemente
suponen que ni son importantes para ellos, ni les son totalmente indiferentes. Menos de la
tercera parte (30,8%) les otorgó gran importancia (puntos 9 y 10 de la escala). Hay diferen-
cias entre la población por variables socio demográficas que van más allá de los simples
matices. Es notable, por ejemplo, el contraste entre la proporción de personas de los
estratos bajos que dan gran importancia a los asuntos públicos (26%) y la de los estratos
altos (43%). Sin duda inciden en este resultado diversas variables, como el nivel educa- 81
tivo, la información que poseen las personas sobre el sistema político y la confianza en las
instituciones. Pero mucho más significativa que las actitudes hacia los asuntos públicos en
términos de capital social y cultura política es la participación cívica de los ciudadanos.
Participación cívica
La participación de los bogotanos en actividades colectivas y comunitarias y su perte-
nencia a organizaciones políticas o sociales descendió en 35% entre 1997 y 2005, según
las mediciones de John Sudarsky17. También lo hizo a nivel nacional, en proporción ligera-
mente menor (33%), y este fue uno de los factores, quizás el más importante, que impidió
que el capital social creciera a un ritmo más acelerado. Aún así, como muestra la Tabla 2,
la participación cívica es mayor en Bogotá que en el promedio de las ciudades donde se ha
aplicado la encuesta, y en muchos aspectos es incluso muy superior a la de ciudades con
alto capital social como Belo Horizonte (Brasil). Curiosamente, la única ciudad colombiana
que supera a Bogotá en algunas facetas de la participación cívica es Barranquilla. Todo
16 Ibíd., p. 155.
17 Sudarsky, John, “Ksocial, Confíe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005”, op. cit., p. 12.
esto, desde luego, hace surgir interrogantes sobre la naturaleza del capital social y la parti-
cipación, y sobre las particularidades culturales de las ciudades, que no es posible consi-
derar en este texto.
Tabla 2. Participación cívica. Bogotá 2008
Actividades en que Total % Promedio Estratos Estratos Hombres % Mujeres %

participaron las personas ciudades % bajos % altos %
en el último año
Actividades colectivas (marchas

30,3 17,5 24,0 42,0 29,7 30,7
o manifestaciones)
Organización de eventos cultu-

40,8 27,5 37,0 40,0 47,4 36,0
rales, recreativos o deportivos
Actividades comunitarias para

25,0 18,8 25,0 19,0 28,2 22,8
mejorar la seguridad
Actividades para mejorar o

18,4 13,2 19,0 16,0 22,2 15,7
construir obras comunales
Grupos o partidos políticos 8,3 7,2 7,0 12,0 10,6 6,7
Espacios de gestión de políticas

públicas (veedurías o consultas 7,5 7,5 7,0 9,0 9,9 5,8
ciudadanas, etc.)
82
Organizaciones voluntarias 21,3 16,7 18,0 24,0 22,7 20,3
Mirando en detalle las actividades cívicas y las organizaciones por las que preguntó la
encuesta, salta a la vista en primer lugar el bajo interés de la ciudadanía en la participa-
ción en general. Solamente la organización de eventos culturales, recreativos o deportivos
(torneos de fútbol de barrio, por ejemplo) llama la atención a algo más de la tercera parte
de la ciudadanía, y las actividades de beneficio común, como la construcción de obras
comunales o la mejora de la seguridad, sólo convocan a la cuarta parte en el mejor de los
casos. Los asuntos que podríamos llamar “políticos”, como la pertenencia a partidos o la
intervención personal en espacios e instancias considerados por los analistas como mani-
festaciones ideales de la democracia participativa (entre ellos las veedurías, los consejos
locales y los presupuestos participativos), sólo movilizan a lo sumo a uno de cada 12
ciudadanos. Los estratos bajos participan menos que los altos en casi todos los tipos de
actividades, con excepción de las acciones colectivas de beneficio común, particularmente
en las acciones comunitarias para mejorar la seguridad, lo cual significa que los estratos
bajos tienen una mayor conciencia de la corresponsabilidad en esta materia. Los estratos
medios participan más que los altos y los bajos sólo en la organización de eventos cultu-
rales, recreativos y deportivos (45%) e igualan a los altos en la pertenencia a organiza-
ciones voluntarias. Si se observan los niveles de participación por edades, se constata que
los jóvenes de 14 a 19 años son los que más participan en marchas o manifestaciones, en
la organización de eventos culturales, recreativos y deportivos y en la afiliación a organiza-
ciones voluntarias, pero a su vez son los que menos participan en actividades para mejorar
o construir obras comunales, en partidos políticos y en espacios de gestión y control de
políticas públicas. Por lo demás, la participación en algunas actividades parece decrecer
con la edad, como las marchas o manifestaciones y la organización de eventos culturales, o
aumentar, como en el caso de la construcción de obras comunales.
La pertenencia a organizaciones voluntarias seculares es sin duda el renglón en el que
más se percibe el decrecimiento de la participación en general de los ciudadanos, y a este
respecto resalta el caso de Bogotá en el contexto nacional. Según las mediciones de John
Sudarsky, en 2005 el 58,3% de ciudadanos no pertenecía a ninguna de tales asociaciones,
en comparación con el 31,02% en 1997. Estos porcentajes se comparan con los nacionales,
de 58,9% en 2005 y 42% en 1997. Puesto en otros términos, en Colombia la no pertenencia
a organizaciones voluntarias aumentó en 40%, mientras que en Bogotá la proporción fue 83
del 88%, es decir, el aumento del desinterés por pertenecer a dichas organizaciones fue
de más del doble en Bogotá18. Entre las múltiples facetas de este fenómeno, llama la aten-
ción su correspondencia con la caída en la confianza en las instituciones, aunque es claro
que el descenso en la participación fue mucho mayor que el descenso en la confianza. Es
evidente que hoy tenemos en Bogotá una sociedad más desconfiada y mucho menos parti-
cipativa que a fines de la década de 1990.
De la confianza a los acuerdos

La capacidad de celebrar y cumplir acuerdos es parte del núcleo sobre el que se cimientan
la convivencia y la democracia, como parte de un circuito en el que también se encuen-
tran la confianza y el cumplimiento de normas compartidas. “La convivencia”, escribieron
Antanas Mockus y Jimmy Corzo en el libro que recogió los resultados de su proyecto de
investigación sobre indicadores de convivencia ciudadana, “se puede caracterizar… por
una combinación de una alta capacidad reguladora de ley, moral y cultura sobre los indivi-
duos con la capacidad de los individuos de celebrar y cumplir acuerdos. Esta combinación
18 Sudarsky, John, La evolución del capital social en Colombia, 1997-2005., op. cit., AI Anexo Bogotá, p. 10.
produce confianza y se fortalece con ella”19. Sobre la base de la confianza, los individuos
negocian sus diferencias y pactan determinadas líneas de comportamiento, guiados por
reglas comunes. Si cumplen, dirimen sus conflictos, no necesitan recurrir a otros métodos,
incluida la violencia, su comportamiento se hace predecible y los individuos se tornan
confiables. Tal es el circuito de la convivencia, presentado esquemáticamente. “Convivir
sería ser confiable y confiar”20.
Disposición a celebrar acuerdos

Celebrar y cumplir acuerdos es una capacidad que se manifiesta primero en la disposición
a hacerlo. Es un punto de partida para la convivencia, y en casi todas las ciudades en las
que se ha aplicado la encuesta al menos tres cuartas partes de la ciudadanía (77,5% en
promedio) prefieren hacer acuerdos siempre y casi siempre. Un pequeño porcentaje (7,7%)
prefiere no hacerlos nunca21. En Bogotá los porcentajes son similares (79% y 7,3%), aunque
hay diferencias apreciables entre los grupos socio demográficos. El 75% de personas de
estratos bajos haría acuerdos siempre o casi siempre (9% nunca), frente al 81% de las de
estratos medios (6% nunca) y el 88% de las de estratos altos (el 4% nunca). Las mujeres
(77,4% siempre o casi siempre y 7,9% nunca) estarían menos dispuestas que los hombres
84
a celebrar acuerdos (81,1% y 6,4%), y hay una evidente distancia entre las personas de 14 a
19 años (73,8% siempre o casi siempre) y las de 25 a 29 (86,2%).
Pero la disposición a celebrar acuerdos no es universal en cuanto a las partes con las
que se harían. Como en el caso de la confianza, la disposición a hacer acuerdos se distri-
buye de acuerdo con círculos de cercanía al individuo, pero dicha disposición no necesaria-
mente corresponde a la confianza: hay mayor disposición a hacer acuerdos que confianza
con respecto a todos los sujetos, como se aprecia en la Tabla 3.
19 Mockus, Antanas; Corzo, Jimmy, Cumplir para convivir, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá,
2003, p. 14.
20 Ibíd., p. 19.
21 La ciudad donde los ciudadanos muestran una mayor disposición a hacer acuerdos es Barranquilla,
donde el 91,6% de ciudadanos encuestados preferiría hacerlos siempre o casi siempre, y sólo un 0,1% preferiría
no hacerlos nunca.
Tabla 3. Disposición a celebrar acuerdos. Bogotá 2008
Personas o instituciones Total (%) Estratos Estratos Hombres % Mujeres % Confianza

con las que se estaría bajos % altos % (total) %
dispuesto a celebrar
acuerdos
Desconocidos 14,5 11,0 24,0 15,8 13,5 n.d.
Parientes 91,0 90,0 84,0 91,8 90,4 85,1
Vecinos 84,4 82,0 84,0 86,4 83,0 59,4
Compañeros de trabajo o 85,5 85,0 80,0 83,9 87,9 58,4

estudio
El Estado 64,9 63,0 73,0 65,4 64,6 n.d.
Es obvio que la inclinación a celebrar acuerdos con desconocidos (nivel de cercanía

igual a cero) es la que presenta una proporción más baja, y sin embargo existe, y la llega
a tener casi la cuarta parte de las personas de estratos altos. Los jóvenes de 14 a 19
años son los que muestran una menor disposición (sólo 7,4%), e igualmente son los
menos dispuestos a hacer acuerdos con los vecinos (79,9%), pero son los más dispuestos
a hacerlos con los parientes (94%). Llama la atención la elevada disposición a hacer
acuerdos con el Estado, muy superior a la confianza que se tiene incluso en el gobierno
85
nacional (ver Tabla 1).
Calidad de los acuerdos

Las cualidades de los acuerdos suelen incidir en la capacidad de celebrarlos y cumplirlos,
y los resultados de la encuesta muestran que en Bogotá cuatro quintas partes de las
personas piensan que son libres y voluntarios y algo más de dos terceras partes ven
claridad en ellos, pero más de la tercera parte sólo confía a veces en que el otro va a
cumplir. Es perceptible la mejora en los acuerdos que celebran los bogotanos con respecto
al año 2003, pero, como en casi todos los demás aspectos de la encuesta, son notorias las
diferencias por nivel socioeconómico, en particular entre los estratos bajos y altos. Los
acuerdos tampoco son lo mismo para los distintos grupos de edad, y resalta el hecho de
que los que piensan en términos menos positivos son los jóvenes de 14 a 19 años, espe-
cialmente en cuanto respecta a la confianza de que el otro va a cumplir (49,5%, en compa-
ración con el 70,1% de personas de 50 a 54 años.
Tabla 4. Calidad de los acuerdos. Bogotá 2008
Calidad de los Total (%) Promedio Bogotá Estratos Estratos Hombres % Mujeres %
acuerdos ciudades (%) 2003 bajos % altos %
Los acuerdos siempre 70,7 71,4 63,8 69,0 75,0 72,0 69,8
quedan claros para las
partes
Los acuerdos a veces 26,1 25,0 33,7 27,0 23,0 25,1 26,8
quedan claros para las
partes
El acuerdo siempre es 80,8 79,2 n.d. 79,0 89,0 81,6 80,3

libre y voluntario
El acuerdo a veces es 16,8 17,6 n.d. 19,0 10,0 15,6 17,6

libre y voluntario
Cada parte siempre 61,6 60,7 55,1 58,0 72,0 63,4 60,4
confía en que la otra va
a cumplir
Cada parte confía a 33,7 34,0 41,6 36,0 26,0 31,8 35,0
veces en que la otra va
a cumplir
Cumplimiento e incumplimiento de acuerdos

86
La confianza en que la otra parte va a cumplir un acuerdo resulta extraordinariamente
elevada si se le compara con la percepción de los ciudadanos sobre si la gente en efecto
cumple o no los acuerdos, basada probablemente en su experiencia. El 73,4% de los
bogotanos considera que la gente nunca o casi nunca cumple sus acuerdos, porcentaje
superior al promedio de las ciudades encuestadas (65,8%) y muy superior al de Belo
Horizonte (41,6%). La confianza se ve claramente traicionada a este respecto, en mayor
proporción para los estratos bajos que para los medios y altos y para las mujeres que para
los hombres. Ahora veamos cuál es la reacción de las personas cuando no les cumplen un
acuerdo.
Tabla 5. Reacción ante el incumplimiento de acuerdos por los demás. Bogotá 2008
Reacción: Total Promedio Bogotá Estratos Estratos Hombres % Mujeres %

La persona siempre o (%) ciudades 2003 bajos % altos %
casi siempre… (%)
Comprende y no hace nada 58,0 53,1 36,2 62,0 59,0 59,2 57,2
Acepta cualquier disculpa 52,2 48,7 30,8 59,0 46,0 49,7 53,9
Elude a la otra persona 20,0 19,0 10,8 -- -- 17,7 21,5

Pide explicaciones 89,0 84,3 82,2 87,0 90,0 87,8 89,8
Hace sentir al otro culpable 28,3 23,8 14,3 30,0 21,0 30,5 26,8
Busca avergonzar al otro 13,9 15,4 5,5 16,0 8,0 14,3 13,6
Intenta que lo compensen 71,5 69,0 60,4 71,0 71,0 72,4 71,0
Recurre a la ley para hacer 52,6 41,5 44,7 51,0 54,0 56,0 50,2
cumplir
Invita al incumplido a 89,4 83,1 79,6 88,0 93,0 88,3 90,1

dialogar
Llega a un nuevo acuerdo 86,9 79,4 75,0 84,0 90,0 87,2 86,7
En una primera aproximación, las reacciones ante el incumplimiento de acuerdos por

parte de los demás pueden agruparse en varias categorías. La primera sería la de las
personas pasivas (aquellas que comprenden y no hacen nada o aceptan cualquier disculpa),
lo cual en teoría excluiría cualquier otra acción y supondría que menos de la mitad de la
ciudadanía asumiría una actitud activa. Sin embargo, es visible que la inmensa mayoría
optaría por acciones positivas, pidiendo explicaciones, invitando al incumplido a dialogar, e
incluso llegando a un nuevo acuerdo. Un porcentaje muy bajo recurriría a la sanción social
(buscar avergonzar al otro ante los demás), y algo más de la cuarta parte de la ciudadanía 87
a la sanción moral (hacer sentir al otro culpable). Una proporción mucho mayor, más de
la mitad de ciudadanos, apelaría a la ley para hacer cumplir el acuerdo. Buscar compen-
sación o remedio a los perjuicios causados –opción de más de dos terceras partes de la
ciudadanía– es algo que en apariencia se lograría mediante el recurso a cualquiera de los
tres tipos de regulación (moral, social o legal). Desde luego, las personas pueden combinar
de muchas maneras los tres tipos de regulación, o incluso mezclarlos con las acciones
positivas para lograr, ya sea un nuevo acuerdo o compensación por los perjuicios. Pero en
todo caso es sorprendente que, aún con la percepción de cerca de las tres cuartas partes
de la ciudadanía de que los demás nunca o casi nunca cumplen sus acuerdos, predominen
las acciones positivas y generosas. Esto supone, una vez más, que la confianza supera a
la percepción de incumplimiento y es evidente que el desbalance entre estos dos factores
conduce a conflictos y es altamente perjudicial para la convivencia en la ciudad.
La otra cara de la moneda, las reacciones cuando es el propio individuo quien no cumple
el acuerdo, presenta rasgos peculiares. La actitud pasiva (esperar comprensión y no hacer
nada, inventar una excusa para justificarse ante sí mismo e incluso eludir a la otra persona),
es una opción menos realista que cuando es el otro el que incumple, pues en este caso el
incumplido queda a merced de su contraparte. Sin embargo, casi la mitad de la ciudadanía
simplemente esperaría comprensión. Con todo, la acción positiva (explicar por qué no pudo
cumplir, intentar remediar los perjuicios y buscar un nuevo acuerdo) es una opción tanto
o más mayoritaria que en el caso del incumplimiento por los demás. La regulación moral
actúa con fuerza (81% siente vergüenza), y en una proporción de ciudadanos sólo ligera-
mente menor, actúan también la regulación social, el temor a la sanción legal y el temor al
castigo que el perjudicado pueda imponer. Es notable cómo el efecto que menos se buscaría
cuando los demás incumplen (avergonzar al otro) es el que más se presenta cuando es la
propia persona la que incumple.
Tabla 6. Reacción ante el propio incumplimiento de acuerdos. Bogotá 2008
Reacción: Total Promedio Bogotá Estratos Estratos Hombres % Mujeres %

La persona siempre o casi (%) ciudades 2003 bajos % altos %
siempre… (%)
Elude a la otra persona 19,4 17,3 8,7 21,0 13,0 19,4 19,4
Inventa una excusa para justifi- 30,8 30,8 n.d. 35,0 23,0 30,0 31,3
carse ante sí mismo
Espera comprensión y no hace 45,5 41,9 24,3 50,0 51,0 44,8 46,1
88
nada
Siente culpa 76,1 67,1 63,2 74,0 76,0 77,0 75,5
Siente vergüenza 81,0 76,6 65,8 82,0 80,0 79,7 81,9
Siente temor a las sanciones de 75,3 67,4 62,3 76,0 76,0 74,1 76,1
la ley
Siente temor a las sanciones del 67,7 -- -- 70,0 59,0 65,7 69,1
otro
Explica por qué no pudo cumplir 91,9 89,0 84,3 91,0 96,0 91,2 92,4
Intenta remediar los perjuicios 81,4 83,1 79,8 79,0 88,0 81,3 81,4
Llega a un nuevo acuerdo 92,3 86,9 84,4 91,0 95,0 91,5 92,9
Perspectivas
De lo anterior queda en claro que la sociedad bogotana muestra una clara tendencia hacia
la disminución de la confianza en las instituciones –si bien la confianza interpersonal ha
crecido, aún más que a nivel nacional– y de la participación cívica, acompañada por una
mayor conciencia sobre los acuerdos, en particular sobre su calidad y sobre los niveles de
cumplimiento por parte de los demás. Se ha creado un círculo vicioso en la percepción y
el comportamiento ciudadanos que, partiendo de la desconfianza hacia las instituciones,
desestimula la participación y el interés por los asuntos públicos y genera más descon-
fianza. El crecimiento de la confianza interpersonal, a su vez, tiende a privilegiar a los
círculos más cercanos al individuo, pero aparentemente no se ve recompensado por un
aumento en el cumplimiento de acuerdos. Los individuos confían más en sus parientes, sus
amigos, sus vecinos y sus compañeros de trabajo o estudio, pero sólo la cuarta parte de la
ciudadanía percibe que la gente en general sí cumple los acuerdos que celebra.
Es probable que la primera tarea para romper ese círculo vicioso sea promover el
cumplimiento de acuerdos, comenzando por los más cotidianos y triviales: llegar a tiempo
a una cita, pagar una deuda, cumplir a tiempo con las tareas escolares o laborales. Desde
luego sería importante también promover el cumplimiento de las normas de convivencia en
los espacios público y privado. Pero quizás la clave se encuentre en la participación cívica.
La presencia personal en obras de beneficio común, la participación en la organización de
eventos culturales, recreativos o deportivos, el despertar el interés en la política y en los
asuntos públicos, y la pertenencia a organizaciones voluntarias, pueden ser la escuela para
que los individuos aprendan a concertar y cumplir acuerdos y mejoren su confianza, más
allá de los círculos de cercanía.
Ciudades
inter-
culturales:
Bogotá y
los retos
del nuevo
milenio
Víctor Manuel Rodríguez Sarmiento1
Las dinámicas continuas de migración y desplazamiento poblacional propias de nuestro
tiempo global han convertido la diversidad en un término clave a la hora de definir a las
ciudades contemporáneas como entornos culturales en los cuales los grupos, consti-
tuidos a partir de identidades sociales, de género, sexuales, generacionales y de origen
territorial, entre otras, luchan por ejercer el derecho a desplegar sus culturas en igualdad
de condiciones y a que sus memorias y prácticas se consideren como formas válidas de
habitar y vivir el entorno urbano. La diversidad cultural se ha incorporado progresiva-
mente, aunque de forma desigual, en la orientación, definición y gestión de las políticas
de los gobiernos locales, tanto en el ámbito de aquellas específicamente dirigidas al
campo artístico y cultural, como en los planes de desarrollo local que la contemplan como
un aspecto que subraya, complementa y posibilita sus estrategias políticas, sociales y
económicas.
El progresivo interés de los gobiernos locales en el tema de la diversidad cultural resulta
de transformaciones más amplias en cuanto a la relación entre cultura y ciudad, así como
entre cultura y gobierno. De una parte, se ha expandido el concepto de cultura para llamar
la atención sobre saberes, actitudes, rituales y modos de habitar que determinan la expe-
riencia en la ciudad y que no caben adecuadamente en la definición tradicional que la 91
vinculaba casi exclusivamente con las bellas artes. Esto ha sido importante para el tema
de la diversidad no sólo desde el punto de vista conceptual, sino ante todo desde el punto
de vista político y estratégico: ha propiciado que gobiernos locales y habitantes reconozcan
la ciudad no tanto como un entorno físico y natural contenedor de “gente”, sino más bien
como un entorno que es construido culturalmente por las formas diversas de ocupar y vivir
la ciudad.
Este reconocimiento se traduce ante todo en la modificación de las agendas públicas
y privadas, que cada vez más exigen la superación de las precariedades en las garantías y
oportunidades para el ejercicio del derecho a la diferencia, así como la participación en la
construcción de una ciudad propiamente intercultural, donde las diferencias se articulan
1 Ph. D. en Estudios Visuales y Culturales de la Universidad de Rochester, Nueva York (Estados Unidos) y
M.A. en Historia del Arte Siglo XX, Goldsmiths’ College, Universidad de Londres (Reino Unido). Se desempeñó como
coordinador de la línea de investigación en Arte y Patrimonio del Observatorio de Cultura Urbana (2002-2005). Fue
subdirector de Fomento a las Artes y Expresiones Culturales del Instituto Distrital de Cultura y Turismo y director
de Arte, Cultura y Patrimonio de la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte (2005-2008). Actualmente
coordina el Programa Cultura del Hábitat de la Secretaría Distrital de Hábitat y es asesor de la Orquesta Filarmó-
nica de Bogotá.
en torno a un propósito común. Esto es del todo relevante, ya que si las formas diversas de
ser, hacer y vivir la ciudad son ante todo el lugar desde donde los grupos sociales definen
su identidad y crean formas de diferencia, las prácticas de habitar la ciudad indican y son
resultado de formas de discriminación y violencia hacia las identidades diferentes, promo-
viendo la exclusión social, la inequidad en el acceso a bienes y servicios, los usos restrin-
gidos del espacio público, entre otros efectos. El reto del reconocimiento y la garantía
del derecho a la diversidad va siempre acompañado por el de construir colectivamente
entornos comunes donde esas diversidades sean posibles.
De otra parte, la cultura y la diversidad cultural se han insertado en las agendas de los
gobiernos locales desde múltiples orientaciones. La diversidad cultural se asocia a menudo
con la democracia cultural o con la conservación del patrimonio intangible, el cual casi
exclusivamente se observa desde una perspectiva étnica. Se usa también erróneamente
para referirse a la variedad de los agentes que conforman el campo cultural, tales como
agencias públicas de cultura, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas.
Algunos citan la diversidad cultural como una “característica” de los habitantes que puede
posibilitar o entorpecer el sueño de construir una comunidad de la ciudad que comparte
92 y valora un conjunto de prácticas culturales y hábitos comunes. La diversidad cultural

también es considerada como una dimensión constitutiva de la ciudad que saca a la luz,
no tanto singularidades de sus habitantes y sus prácticas, sino las prácticas mismas de
habitar la ciudad que confronta de manera permanente las oportunidades y condiciones
que ésta ofrece para el desarrollo humano sostenible en condiciones de reconocimiento de
la diferencia y del derecho a expresarla.
El presente ensayo busca analizar y contextualizar los resultados de la Encuesta de
Cultura Ciudadana 2008, en lo que respecta a las formas en que las y los habitantes de
Bogotá perciben las diferencias culturales. Quiero enmarcar este análisis en un balance
sobre las acciones públicas y privadas en este tema, que dé cuenta y explique las varia-
ciones en la percepción de los habitantes. Tendré en cuenta la participación de Bogotá en
las comunidades internacionales de gobiernos locales y su papel en el posicionamiento
del tema de la diversidad como un asunto central en la construcción de las ciudades del
futuro. Examinaré también las acciones de los últimos gobiernos y las iniciativas de organi-
zaciones sociales, proponiendo algunas recomendaciones para la construcción de políticas
sobre la relación cultura y ciudad, así como sobre la diversidad.
La participación de Bogotá en la apertura y consolidación de estas nuevas formas de
comprender la relación entre cultura y ciudad ha sido particularmente importante y reco-
nocida nacional e internacionalmente. El reconocimiento vale, no sólo por su vinculación
y liderazgo en la conformación de redes de ciudades por la cultura y la construcción de
agendas y políticas de diversidad cultural en el orden nacional e internacional, sino por la
variedad de enfoques y experiencias que han implementado sus últimos gobiernos en la
gestión de una ciudad comprometida con la garantía y promoción de la diversidad cultural.
Con respecto a lo primero, Bogotá participa activamente en la consolidación y promo-
ción de INTERLOCAL –Red de Ciudades Iberoamericanas por la Cultura–, creada en Monte-
video en 20032. La Red se creó a partir de una iniciativa de la Diputación de Barcelona y la
Organización de Estados Iberoamericanos lanzada en 2000, que buscaba generar un marco
de cooperación, intercambio de experiencias y gestión compartida de políticas culturales
que afrontaran la complejidad del tema cultural en las urbes iberoamericanas. Entre sus
objetivos se cuentan el reconocimiento de las prácticas culturales como condición para el
desarrollo humano sostenible, la vinculación de las experiencias culturales a la consoli-
dación de las prácticas democráticas, la promoción de intercambios de experiencias que
reivindiquen la relación entre cultura y desarrollo, así como el fomento de la correspon- 93
sabilidad entre agentes públicos, privados y no gubernamentales en el desarrollo cultural
de la ciudad. Con la participación de más de 80 ciudades de Iberoamérica, la RED se ha
constituido en un espacio de intercambio y promoción de enfoques sobre el vínculo entre
cultura y ciudad y ha servido de apoyo importante para el desarrollo de otras agendas
públicas de orden internacional que buscan implementar políticas culturales en la pers-
pectiva del desarrollo humano.
Pero quizá uno de los aspectos más destacables ha sido la participación activa de
Bogotá en la promoción, socialización y gestión de la Agenda 21 de la Cultura. Aprobada el
8 de mayo de 2004 en el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusión Social de Porto
Alegre que se llevó a cabo en el marco del Foro Universal de Culturas realizado en Barce-
lona (España), la Agenda 21 de la Cultura es el primer documento de vocación mundial
que “apuesta por establecer las bases de un compromiso de las ciudades y los gobiernos
locales para el desarrollo cultural”3. Los gobiernos locales fundadores le apostaron a “los
derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la
2 Ver: www.redinterlocal.org
3 www.agenda21culture.net
generación de condiciones de paz”, proponiendo un conjunto de principios, acciones y reco-
mendaciones para las organizaciones internacionales, así como para los gobiernos nacio-
nales y locales en la promoción de ciudades interculturales.
La Agenda 21 coloca en primer plano la diversidad cultural, los derechos culturales y
la relación entre cultura y desarrollo local como elementos ineludibles para avanzar en
la construcción de las ciudades como entornos garantes del desarrollo humano soste-
nible. En cuanto a la diversidad cultural, la Agenda parte de la Declaración Universal de la
UNESCO para afirmar que ésta contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y
espiritual más satisfactoria para todas las personas”4, y constituye uno de los elementos
esenciales de transformación de la realidad urbana y social. Se plantea también el recono-
cimiento de los derechos culturales como parte constituyente de los derechos humanos,
por lo que se “ratifica que la libertad cultural de los individuos y las comunidades resulta
condición esencial de la democracia. Ninguna persona puede invocar la diversidad cultural
para atentar contra los derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni
para limitar su alcance”5. Por último, aunque no menos importante, se insiste en la centra-
lidad de la diversidad en la creación de entornos democráticos y como factor esencial para
94 la sostenibilidad de las ciudades en los aspectos humano, económico, político y social:

“La calidad del desarrollo local requiere la imbricación entre las políticas culturales y las
demás políticas públicas –sociales, económicas, educativas, ambientales y urbanísticas”6.
La implementación de la Agenda 21 de la Cultura ha estado acompañada por la produc-
ción de documentos técnicos que asesoran a los gobiernos locales en la gestión de la
Agenda. En 2005 se creó el Comité Cultural de la Red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
(CGLU), para articular la Agenda 21 a los propósitos de esta Red. Alrededor de 200 ciudades
del mundo, 80 asociaciones de municipios y redes de organizaciones no gubernamentales
han adherido a la Agenda 21 como su marco de política y aproximadamente 80 organismos
internacionales y nacionales han apoyado su difusión7. En todo lo anterior, Bogotá no sólo
ha contribuido como miembro del Comité Cultural del CGLU, sino ha aportado sus expe-
riencias y marcos conceptuales de política para la discusión y orientación de la Agenda,
4 Declaración Universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3.

5 www.agenda21culture.net
6 Ibíd.
7 Entre los documentos señalados es importante mencionar: “Documento para la implementación de
la Agenda 21 de la Cultura”, “Indicadores Culturales y Agenda 21 de la Cultura”, así como los informes “Políticas
Culturales para la Diversidad Cultural” y “Cultura, Gobiernos Locales y Objetivos del Nuevo Milenio”.
lo cual ha llevado a considerarla como una de las ciudades líderes en su implementación,
reconocimiento que se materializó en su nominación como Capital Iberoamericana de la
Cultura 2007.
Uno de los logros significativos en el desarrollo conceptual de los principios de la
Agenda ha sido la adopción y posterior desarrollo de los postulados que proponen consi-
derar la cultura como el cuarto pilar del desarrollo humano8. Este postulado fue adoptado
ante la presión creciente de sectores públicos y privados que abogan porque la cultura se
convierta en un componente fundamental del desarrollo humano y de la planeación de la
ciudad. Además, se discuten las conclusiones del Informe Brundtland9 sobre desarrollo
sostenible que orientó las políticas de los gobiernos locales durante los años ochenta y
noventa y recoge y amplía aspectos importantes del estudio de Jon Hawkes The Fourth
Pillar of Sustainability. Culture’s Essential Role in Public Planning10. El Informe Brundtland,
propone que para garantizar la igualdad global entre ricos y pobres es necesario promover
el crecimiento económico sin descuidar la sostenibilidad de los recursos naturales y
ambientales y la igualdad social. De ello resulta una noción “triangulada” del desarrollo
sostenible cuyos vértices son lo económico, lo ambiental y lo social. La Agenda 21 y el
Comité Cultural del CGLU han propuesto “cuadrangular” está noción del desarrollo soste- 95
nible al incorporar la dimensión cultural de las ciudades como un factor decisivo en la
sostenibilidad del desarrollo. Esto es del todo plausible si se tiene en cuenta que, de una
parte, el no contemplar las condiciones culturales que determinan habitar la ciudad pone
en riesgo el éxito de sus proyectos, y de otra, que la ausencia del cuarto vértice limita las
condiciones y oportunidades para el desarrollo humano sostenible.11 De esta forma, si al
vértice de lo ambiental le corresponde la sostenibilidad, al económico la distribución equi-
tativa de la riqueza, y al social la inclusión, al cultural le corresponde la interculturalidad.
8 Las referencias más concisas a este asunto se encuentran en el informe “Local Policies for Cultural
Diversity” de la Comisión de Cultura del CGLU.
9 También conocido como Nuestro futuro común, el informe acuñó la frase: “El desarrollo sostenible es
aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras”,
en: http://worldinbalance.net/agreements/1987-brundtland.php.
10 Hawkes, Jon, The fourth pillar of sustainability. Culture’s essential role in public planning, Common
Ground Publishing, Australia, 2001.
11 Algunos autores llaman al desarrollo pensado a partir de esta relación “cuadrangular” como desa-
rrollo sustentable. Ver: Leff, Enrique, Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, SigloXXI,
PNUMA, UNAM, México, 2004. Se seguirá utilizando aquí el término sostenible tal y como se hace en la Agenda 21
de la Cultura.
Se entiende aquí la interculturalidad como una doble dimensión que reconoce y garantiza
los derechos de los sectores a desplegar sus culturas y ofrece condiciones y oportunidades
para la construcción colectiva de un entorno cultural común que respete la diferencia y
promueva espacios para una comunidad de la ciudad.
Los logros de Bogotá en esta perspectiva son notables. Sus últimos gobiernos han reali-
zado proyectos para incorporar la cultura en los principios, objetivos y metas en los Planes
de Desarrollo. Es importante resaltar que cada uno de estos esfuerzos se basa en lecturas
diferentes de la ciudad y que por lo tanto Bogotá hoy cuenta con experiencias diversas en
la articulación entre ciudad y cultura, y cultura y gobierno local. En cualquier caso, se han
promovido prácticas culturales de los habitantes basadas en el reconocimiento de la diver-
sidad cultural, de tal manera que los grupos sociales son más proclives a respetar las dife-
rencias de origen regional, étnico, sexual, de género, y generacional, entre otras.
Un indicador de estos logros son los resultados de la Encuesta de Cultura Urbana (2001
y 2003), la Encuesta Bienal de Culturas (2005 y 2007) y la Encuesta de Cultura Ciudadana
(2008). En la primera encuesta de Cultura Ciudadana de 2001 se incorporó la pregunta “¿A
quién no le gustaría tener como vecinos?”, la cual ha resultado útil para analizar las percep-
96 ciones de los bogotanos y las bogotanas respecto a grupos sociales históricamente discri-
minados.
Aunque la encuesta indaga principalmente por la actitud frente a grupos sociales en
condiciones de ilegalidad y de discriminación, sólo interesa para este caso los resultados
que indican la relación de los bogotanos con grupos discriminados por razones de dife-
rencia cultural como homosexuales, prostitutas y gente de una religión, color de piel, región
o nacionalidad distintas. No sobra anotar, sin embargo, que para el caso de la diversidad,
la diferencia entre legalidad y discriminación no es del todo tajante. Las representaciones
culturales de las prácticas de los grupos excluidos por asuntos de diferencia cultural
tienen consecuencias, no sólo en el ámbito de las relaciones sociales, sino también en que
las normas expresan esa discriminación considerando que muchas de las prácticas cultu-
rales legítimas de estos grupos son ilegales. Esto conduce a su vez a que en buena parte
la discriminación se justifique por razones de ilegalidad, ocultando, precisamente, que esa
norma surgió ante todo por una relación cultural excluyente hacia la diferencia.
Propongo llamar a esta relación entre identidades una relación de reconocimiento de
la titularidad del derecho a ser diferente y no de tolerancia. La noción de tolerancia podría
considerarse como una respuesta de la sociedad frente a la presión de los grupos sociales
discriminados a que se reconozcan sus derechos civiles y culturales. Ante la imposibilidad
de negar la diferencia, se la tolera. Sin embargo, la práctica de la tolerancia se basa en una
relación de poder simbólico que aún excluye y discrimina. Por un lado, la tolerancia intenta
ocultar el lugar desde donde se tolera, puesto que aquel que lo hace busca ubicarse en
Gráfica 4.1. Porcentaje de bogotanos a los que NO les gustaría tener como vecinos
a las siguientes personas
82,1%
Narcotraficantes 86,6%
92,4%
85,4%
Paramilitares 85,1%
95,3%
89,8%
Guerrilleros 89,3%
95,3%
Alguien reconocido 70,0%

70,2%
como corrupto 91,2%
Desmovilizados o
44,9%
reinsertados
66,9%
Prostitutas 80,0%
91,3%
90,4%
Drogadictos 91,4%
96,7%
80,5% 97
Alcohólicos 83,5%
92,2%
Policias o 13,9%
15,0%
militares 25,1%
26,1%
Políticos 38,3%
59,3%
Enfermos 31,6%
42,9%
de SIDA 52,0%
56,2%
Homosexuales 64,6%
74,1%
20,4%
Desplazados 28,8%
41,0%
Personas de un 3,2%
3,4%
color distinto 5,2%
Personas de una 2,7%

3,8%
región distinta 5,2%
Personas de una 7,0%

6,7%
religión distinta 10,6%
Bogotá 2008
Personas de 2,6%
5,7%
Bogotá 2003
nacionalidad distinta 7,3% Bogotá 2001
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2001, 2003, 2008, pregunta No. 33 Bogotá, 2008
una zona indeterminada donde no existe la sexualidad, ni la etnia, ni el género, etc. Ese no
lugar es en realidad el lugar de la cultura hegemónica que oculta su propia definición como
blanca, heterosexual y masculina y se arroga el derecho a marcar a las identidades dife-
rentes. De otra parte, porque la tolerancia es, como diría Pier Paolo Passolini, una calle de
una sola vía. La tolerancia se hace desde un lugar de poder cultural que limita el reconoci-
miento y el ejercicio de la diferencia, pero sobre todo la búsqueda de relaciones intercultu-
rales equitativas basadas en el respeto, la solidaridad y la necesidad de construir entornos
para que formas diferentes de vivir sean posibles.
Tal como lo expresan las encuestas, las bogotanas y los bogotanos tienden cada vez
más a reconocer y respetar el derecho a la diversidad cultural. Para el caso de los homo-
sexuales, mientras en 2001 un 74% afirmaba no querer tenerlos como vecinos, en 2008 el
56,2% afirmaba lo mismo. Un análisis por edad, estrato y sexo de las respuestas en 2008
plantea interrogantes importantes. En cuanto a edad, los resultados muestran un aumento
progresivo del rechazo a tener homosexuales como vecinos, siendo los jóvenes de 20 a 29
años (45,5 %) los que expresan menos rechazo y las personas de 50 a 59 años (63,1%) el
más alto. Rompen esta tendencia, sin embargo, las respuestas de los jóvenes de 14 a 19
98 años, ya que el 54,2% afirmó no querer tener a los homosexuales como vecinos. Si bien las
Gráfica 4.2. Porcentaje de personas que

mencionaron que no les gustaría tener como
vecinos a homosexuales por grupos de edad
70%
63,1%
60%
56,8%
54,2%
51,5%
50%
45,5%
40%
30%
20%
A. 14 -19 años
B. 20 -29 años
10%
C. 30 -39 años
D. 40 -49 años
E. 50 -59 años
0%
A B C D E
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008,
pregunta No. 33c.
respuestas podrían explicarse afirmando que los jóvenes crecen hoy en entornos menos
discriminatorios, el alto porcentaje de los más jóvenes plantea una reflexión acerca de los
entornos familiares y escolares y su papel en la creación de condiciones para la no discri-
minación y la garantía de diversidad sexual.
Como lo plantea Colombia Diversa en su “Informe de derechos humanos de lesbianas,
gays, bisexuales y transgeneristas en Colombia 2006 – 2007”12, pese a que la Constitu-
ción Política de Colombia, la Ley General de Educación, la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la
Convención sobre Derechos del Niño y distintas sentencias de la Corte Constitucional,
entre otros, abogan por el derecho al libre desarrollo de la personalidad y objetan su
restricción por razones de identidad sexual, el aparato escolar no parece haber hecho las
respectivas adecuaciones normativas, institucionales y culturales para la garantía del
derecho a la diferencia. En particular, los manuales de convivencia no sólo no promueven
condiciones para el ejercicio de este derecho, sino también, en ocasiones, sancionan la
diferencia sexual y de género promoviendo abusos y violaciones de este derecho. Las posi-
bilidades de que los ambientes escolares promuevan la diversidad y generen relaciones
interculturales mediante la promoción de ambientes propicios para el libre desarrollo de la 99
personalidad se ven limitadas por la percepción discriminatoria de los padres (que para el
caso de la encuesta parecen estar en el rango de 40 a 49 años aproximadamente), lo cual
conduce a una tasa preocupante de casos de violencia física y simbólica, y de deserción
escolar.
Las diferencias de estrato muestran aspectos importantes en tanto el 59% de los bajos,
el 54% de los medios y el 51% de los altos manifiestan no querer tener a los homosexuales
como vecinos. Al cruzar esta información con niveles de escolaridad, el 54% de los bajos
alcanza la educación secundaria, el 29% de los medios alcanza la universitaria y el 51% de
los altos los niveles de posgrado. Esto parece conducirnos al argumento anterior sobre las
condiciones que ofrecen las instituciones educativas de nivel primario y secundario para
promover ambientes interculturales y de garantía y respeto a la diversidad sexual.
Por último, las mujeres parecen comprender más la diferencia sexual puesto que el 51%
de ellas afirmó no querer tener a homosexuales como vecinos, mientras que el 64,1% de los
hombres afirmó lo mismo. Esto es plausible si se tiene en cuenta que al definirse por lo que
no se es, los códigos culturales de la masculinidad construyen lo femenino como algo que
12 www.colombiadiversa.org
debe expulsarse y repudiarse. La asociación usual entre lo homosexual y lo femenino bien
explica la diferencia en la respuesta de hombres y mujeres frente a los homosexuales y
ayuda a comprender también las percepciones y relaciones sociales de los hombres hacia
las mujeres.
Esta asociación explica en parte la respuesta de los y las habitantes de la ciudad frente
al miedo que produce la cercanía de travestis en el espacio público. Frente a la pregunta
“Cuando usted sale a la calle, de cual tipo de personas siente miedo”, el 44% de bogotanos
afirma tener miedo de los travestis y el 36% de las prostitutas. El imaginario que asocia
estas opciones con la delincuencia común promueve prácticas de discriminación y formas
de violencia que se extienden también a los transgeneristas y limita el ejercicio de sus
derechos sociales, económicos y culturales, comprendiendo dichas formas de violencia
como crímenes pasionales circunscritos al ámbito privado, y no como crímenes de odio que
son claramente asuntos del orden de lo público.
La tendencia a respetar las diferencias étnicas se mantiene sin modificaciones impor-
tantes; en promedio sólo a un 4% de bogotanos no le gustaría tener como vecinos a gente
de diferente color de piel. Es necesario señalar, sin embargo, que reducir lo étnico a un
100 problema de color de piel nos hace creer que la diferencia es física y no cultural, y por
lo tanto perpetúa la pulsión metonímica de la discriminación, que opera definiendo una
cultura a partir de una característica biológica. Las percepciones sobre personas de origen
regional y nacional diferente no presentan variaciones importantes y podría decirse que los
bogotanos y las bogotanas no sólo acogen esas diferencias, sino que la definición misma
de ser bogotano acoge esa mirada diversa.
La comprensión del SIDA, no como una enfermedad asociada a grupos sociales de
riesgo, sino a conductas de riesgo, así como la información disponible sobre formas de
contagio, ha cambiado la forma como nos relacionamos con aquellos que la padecen. De tal
suerte que la referencia a los enfermos de SIDA plantea una variante cultural importante,
pese a que en algunos sectores de opinión la enfermedad sigue asociándose con grupos
excluidos y discriminados. Las diferencias entre ser VIH positivo y padecer una enfermedad
relacionada con el SIDA han cambiado también la percepción y las prácticas de prevención.
Sería importante indagar, sin embargo, cómo esta actitud hacia los enfermos de SIDA ha
impactado en las políticas públicas de prevención y atención médica y el comportamiento
de la epidemia en la ciudad.
Las acciones combinadas de los últimos gobiernos y las organizaciones sociales de los
grupos discriminados para el reconocimiento, garantía y restablecimiento de los derechos
de estos bien pueden explicar estos resultados favorables. El Programa de Cultura Ciuda-
dana de la segunda Administración Mockus identificó escenarios de conflicto y realizó
acciones para promover la solución pacífica de diferencias, celebrar pactos de convivencia
y resaltar la importancia de llegar a acuerdos y respetarlos. Dado que muchos de estos
conflictos expresaban prácticas de discriminación, las acciones promovían los acuerdos
y las prácticas de convivencia a partir de un reconocimiento de éstas y de la necesidad de
pensar el espacio público como un espacio de todos.
Es importante citar las jornadas “Noche de las Mujeres”, acciones ciudadanas que
promovieron la reflexión sobre la violencia de género y fueron un escenario de oportu-
nidades para que las mujeres ejercieran su derecho a habitar la ciudad en condiciones
ajenas al miedo. Así mismo, se realizaron acciones para hacer visibles y valorar las prác-
ticas artísticas y culturales juveniles, generando un clima de respeto a sus formas de vida y
a sus agendas culturales. Se adelantaron acciones específicas en el campo artístico, incor-
porando las expresiones juveniles a los programas de fomento del IDCT, se fortalecieron
los Festivales de Rock y Hip Hop y se diseñaron programaciones específicas en el Teatro 101
Jorge Eliécer Gaitán para promover músicas alternativas propias de estas poblaciones. El
Programa Cultura en Común articuló la desconcentración de la oferta con el componente
de formación de públicos, realizando convocatorias amplias para que los jóvenes de las
distintas localidades tuvieran acceso a las expresiones artísticas. El Programa Jóvenes
Tejedores de Sociedad promovió la incorporación de los jóvenes a procesos de creatividad
artística y cultural. De manera paralela, se realizaron intervenciones para promover la
convivencia entre vecinos frente a conflictos debidos a la presencia de culturas diversas en
las localidades y a la violencia que puede generar la interacción entre estas. Por último, es
importante mencionar las acciones llevadas a cabo en las zonas de tolerancia, que propu-
sieron un modelo de intervención integral que combinaba acciones de renovación urbana,
salud y manejo de conflictos entre vecinos.
El Proyecto Cultura para la Ciudadanía Activa de la Administración Garzón consistió en
un conjunto de principios y acciones inscrito dentro de la orientación del gobierno hacia la
promoción de la no indiferencia y la solución de las inequidades y exclusiones económicas
y sociales de amplios sectores de la ciudad. Cultura para la Ciudadanía Activa articuló
el Plan de Desarrollo con los principios de la Agenda 21 y actuó principalmente en dos
frentes: 1. Promovió la incorporación del componente cultural en las acciones, los instru-
mentos de planeación territorial y las políticas públicas para la inclusión de los sectores
en condiciones de vulnerabilidad, y 2. Fomentó la inclusión de las culturas de los sectores
discriminados como condición fundamental para luchar contra la discriminación y la exclu-
sión. Con respecto a lo primero, se crearon dependencias de la Administración dedicadas
a la promoción de la diversidad cultural, se acompañaron las intervenciones sociales inte-
grales dirigidas a las poblaciones vulnerables, y se desarrollaron instrumentos técnicos
y jurídicos para garantizar el ejercicio de los derechos culturales de todos y todas. Vale la
pena mencionar el alcance del Plan Maestro de Equipamientos Culturales expedido en
2006, que junto con las políticas y programas para dotar a la ciudad de infraestructura
descentralizada para la expresión y el acceso de todos y todas a los procesos artísticos y
culturales, aboga por el reconocimiento de la ciudad como un entorno construido cultu-
ralmente, de tal suerte que ésta sea concebida como un conjunto de paisajes culturales
en donde la diversidad cultural debe identificarse, promoverse y conservarse. Así mismo,
siguiendo con la recomendación de la Agenda 21, se adoptó la Carta de Derechos Cultu-
rales, luego de una concertación y socialización no sólo con las poblaciones excluidas sino
102 con pares nacionales e internacionales.

Con respecto a lo segundo, la Administración Garzón orientó acciones y recursos que
brindaron oportunidades para la expresión cultural de todos y todas. Se identificaron
las organizaciones sociales y culturales de los sectores excluidos, se les acompañó en la
ubicación de la cultura como un punto prioritario en sus agendas y se promovieron ejerci-
cios autónomos de visibilización en el espacio público de sus iconografías, rituales urbanos
y formas de vida. Un ejemplo de los avances en la solidaridad y la eliminación de la indife-
rencia frente al ejercicio de reconocimiento de derechos, puede ser la creciente participa-
ción en la Marcha por la Ciudadanía Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transexuales. En pocos
años, la Marcha pasó de convocar alrededor de 8 mil a 160 mil participantes. Familiares,
compañeros de trabajo y amigos acompañaron a la población LGBT en una acción ciuda-
dana de solidaridad por el ejercicio de derechos a la sexualidad diversa. Finalmente, es
importante destacar la gestión corresponsable de estos logros. La identificación y el forta-
lecimiento de las organizaciones sociales y culturales han propiciado el surgimiento de
otras nuevas. De manera autónoma, estas organizaciones han hecho uso de este marco de
oportunidades y generando procesos organizativos con sus pares, avanzado en el reconoci-
miento y la garantía de sus derechos, en lo cual la cultura juega papel importante al lado de
sus exigencias jurídicas, sociales y económicas.
Aunque el Plan de Desarrollo actual se sale del marco de éste análisis, ya que la
encuesta se aplicó en 2008, es importante resaltar que en su formulación y ejecución se
acogen las experiencias anteriores, incorporando el tema cultural a los distintos obje-
tivos estructurantes, tanto al ubicar los derechos culturales como fundamentales para
la construcción de una ciudad de derechos, como al articular lo cultural en la creación de
oportunidades para ejercer el derecho a la ciudad. El Programa Amor por Bogotá desarrolla
acciones diversas para promover transformaciones culturales necesarias para la ciudad en
términos de convivencia, movilidad, hábitat y ambiente, entre otros aspectos, con variedad
de enfoques al abordar la relación entre cultura y ciudad y cultura y gobierno.
Pese a los logros reflejados en la encuesta, se hace necesario avanzar en transfor-
maciones culturales, normativas y de planeación territorial que garanticen los derechos
económicos, sociales y culturales de las poblaciones históricamente excluidas y mate-
rialicen el sueño de una ciudad sustentable, incluyente, equitativa e intercultural. El
avance en la formulación de políticas públicas para las poblaciones vulnerables debe
acompañarse con la generación efectiva de condiciones para su cumplimiento. Siendo la 103
discriminación uno de los factores más significativos a la hora de garantizar la igualdad
de condiciones económicas, sociales y culturales, se requieren acciones importantes para
la transformación de las percepciones que median las relaciones entre el Estado y estas
poblaciones y entre los distintos grupos. Una de las amenazas para la garantía de los
derechos culturales, que tiene efectos en la garantía de todos los derechos, incluyendo
el derecho a la vida, es la limitación del concepto de diversidad cultural a las memorias y
tradiciones ancestrales de los grupos. Sin desconocer que estas expresiones deben ser
altamente valoradas, la Agenda 21 ha llamado la atención sobre el peligro que conlleva
la “folclorización” de la diferencia. En tanto las prácticas culturales de todos los grupos
sociales se expresan en formas de ser, hacer y significar, en los procesos de construir y
habitar sus entornos cercanos y lejanos, en sus proyectos de vida y sus universos afec-
tivos y sociales, la “folclorización” de la diferencia limita la responsabilidad del Estado a
fomentar estas tradiciones, descuidando su responsabilidad en promover condiciones
normativas, sociales y económicas que garanticen el ejercicio del derecho a ser diferente.
Y es que a pesar de los resultados alentadores de la encuesta, persisten las represen-
taciones culturales discriminatorias hacia los grupos excluidos, las cuales están en la
base de la justificación social del ejercicio de de la violencia física y simbólica hacia, por
ejemplo, mujeres, jóvenes, homosexuales, transexuales, travestis y prostitutas, entre otros.
Para el caso de la población LGBT, el Informe de la Comisión de Derechos Humanos señala
que “continúa preocupada por la situación de las personas lesbianas, gay, bisexuales,
transgénero y transexuales, cuyos derechos a la vida y la no discriminación por su orien-
tación sexual fueron violados. La organización Colombia Diversa reportó 67 homicidios de
personas de estos colectivos en 2006 y 2007”13. Comprender la interculturalidad como el
cuarto pilar del desarrollo humano sostenible de las ciudades del siglo XXI plantea no sólo
que se garanticen los derechos de las culturas diversas, sino también generar las condi-
ciones para que estas culturas puedan ejercer su derecho a la ciudad, lo cual implica incor-
porar efectivamente el concepto en la formulación, ejecución y seguimiento de políticas de
planeamiento y desarrollo urbano a nivel metropolitano, local y barrial, en el uso y apropia-
ción del espacio público como un bien común y la participación de todos en la construcción
de entornos posibles para la vida diversa e intercultural.
104
13 Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situación de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/10/032, 19 de febrero de 2009. Ver: www.hchr.org.co/
documentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe2008_esp.pdf
Cultura
ciudadana
y homicidio
106
en Bogotá
Jorge Orlando Melo1
La evolución de los homicidios en Bogotá
En 1969 Bogotá tuvo 285 homicidios, lo que representaba, para una población de 2,3
millones de habitantes, una tasa de homicidios de 12,4, la más baja de los últimos sesenta
años. Era también una tasa inferior a la de toda Colombia, que fue de 20,9. La década ante-
rior, cuando todavía se sentían los efectos del período de la violencia, había tenido índices
más altos, pero los setentas fueron años de relativa tranquilidad. Apenas en 1980 Bogotá
volvió a tener más de 20 homicidios por 100.000 habitantes. Pero entre 1984 y 1993 el
número de homicidios se multiplicó por cuatro. La tasa de homicidios llegó entonces a 80.
Si en 1962 Bogotá había tenido el 5,6% de los casos del país, en 1984 tuvo el 18,9%, y para
1993 llegaba al 15,5%. En ese mismo año la tasa de homicidios de 80,9, era superior a la
tasa nacional, de 74,8. Bogotá había pasado de ser una ciudad más pacífica que el país, a
una ciudad con mayor violencia que el promedio nacional.
El alto nivel de muertes violentas en esos años tuvo su origen ante todo en el auge del
narcotráfico y en el conjunto de procesos que desencadenó. Creció la violencia producida
directamente por los grupos vinculados al negocio de las drogas, pero el efecto se trans-
mitió, mediante muchos mecanismos, al conjunto de la sociedad. Los negocios de la droga
ayudaron a debilitar los elementos tradicionales de control moral y social. Las riquezas 107
instantáneas ofrecían alternativas atractivas a jóvenes audaces, criados en una sociedad
en la que las formas tradicionales de regulación moral tenían menos fuerza, y que vivían en
medio de tasas crecientes de desempleo y con perspectivas de futuro limitadas. El narco-
tráfico extendió en muchos sectores el margen de tolerancia de la ilegalidad. Desde finales
de los años setentas se advertían niveles mayores de aceptación de la corrupción en el
manejo de los recursos públicos, y muchos colombianos encontraban aceptable el dinero
del narcotráfico.
Esta situación se veía agravada por la existencia de varios grupos armados de origen
político, que defendían abiertamente el derecho de los ciudadanos a la rebelión y recha-
zaban toda obediencia al orden legal.
Por otra parte, el desafío para los organismos públicos encargados de enfrentar el
delito fue inmenso. El ejército, la policía y el sistema judicial quedaron desbordados por
el aumento de la delincuencia. Mientras aumentaba el número de delitos, disminuía el
1 Historiador y profesor universitario en la Universidad Nacional, la Universidad del Valle y Duke Univer-
sity, entre 1964 y 1990. De 1990 a 1994 fue Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y Consejero Presi-
dencial para Medellín, y entre 1994 y 2005 digirió la Biblioteca Luis Ángel Arango.
Gráfica 5.1. Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes. Bogotá y Colombia, 1962-2008
90
Bogotá
Colombia
80
70
60
50
40
30
20
10
0 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006
108 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
Fuente: Elaborado por el autor a partir de : Censos de 1964, 1971, 1985, 1993 y 2005 conciliados por el DANE, proyecciones
intercensales del DANE, y número de casos de homicidios reportados por la Policía Nacional 1962-2008
de capturas: en los setentas el número de presos era de 140 por 100.000 habitantes, y
había bajado para 1983 a 80 por 100.0002. Por otra parte, la proporción de procesos que
terminaban en acusación disminuyó rápidamente: el sistema judicial pareció adaptarse al
aumento del delito y trató de eliminar la congestión judicial archivando los procesos por
razones diferentes a su conclusión3. El efecto conjugado de la corrupción, la intimidación
y el simple aumento de los delitos llevó a niveles de impunidad muy elevados: la propor-
ción de homicidas condenados penalmente se redujo por debajo del 5% de los casos4. La
2 Clavijo, Sergio, La justicia, el gasto público y la impunidad en Colombia, Documentos CEDE- Universidad
de los Andes, Bogotá, 1998.
3 Rubio, Mauricio, “La justicia y el desarrollo económico colombiano”, en Desarrollo y sociedad, Bogotá,
marzo de 1998, p. 65, muestra que en 1971 el 30% de los sumarios concluían con acusación; en 1981 la propor-
ción era del 9%.
4 No existen estadísticas muy precisas y el 5 % es una cota alta. Mauricio Rubio calculó que la tasa de
condenas en casos de homicidio era, en 1996, del 4%, Rubio, Mauricio, Homicidios, justicia, mafias y capital social,
Documentos CEDE - Universidad de los Andes, 1996, p. 2. Para períodos más recientes la tasa de condenas es aún
más baja: entre enero de 2005 y mayo de 2008, la Fiscalía registró un total de 62.737 homicidios: de ellos hubo
capacidad de prevención del delito derivada de la perspectiva de un castigo probable –la
consideración utilitaria del respeto a la ley– desapareció en la práctica para la mayoría de
los homicidios, en especial aquellos cometidos con algún grado de preparación y preme-
ditación. Los homicidios que se sancionan son los homicidios impulsivos, cometidos por
alguien conocido, que no requieren investigación para encontrar al culpable5.
Por otra parte, la conformación de grupos armados por parte de los narcotraficantes
llevó a un aumento de la población armada. Se armaban los grupos de apoyo del narco-
tráfico, se armaban grupos de jóvenes, a veces vinculados a grupos políticos subver-
sivos, para confrontar en las barriadas populares a las bandas de apoyo de los capos de
la droga, se armaban muchos ciudadanos que sentían que el Estado no les ofrecía una
protección adecuada. El aumento general de la violencia y la disminución de la eficacia
judicial produjo una disminución en la denuncia de otros delitos y contravenciones, como
las lesiones personales o los robos y atracos6. En ausencia de sanción legal, la tolerancia
o aceptación de formas privadas de retaliación aumentó: se hicieron más frecuentes
las campañas de “limpieza social”, en las que se buscaba reemplazar con la ejecución
preventiva de delincuentes la incapacidad de acción del Estado; muchos de los que tenían
recursos adecuados contrataron protección privada, capaz de vengar con las armas las 109
ofensas o sancionar el incumplimiento en los negocios. Un ejército de defensores y vigi-
lantes privados, sin adecuado control ni entrenamiento, susceptibles a la corrupción o al
fanatismo, alimentaba a su vez las corrientes de violencia.
Para la mayoría de los ciudadanos, en los que subsistían las restricciones éticas, cultu-
rales o legales que les impedían quitar la vida a otro, la situación parecía sin esperanzas:
1989 y 1990 fueron años en los que a la incertidumbre de la violencia armada se sumaron
atentados públicos como la destrucción de las instalaciones del periódico El Espectador, la
bomba en la calle 93 de Bogotá o la explosión en vuelo de un avión de pasajeros de Avianca.
1.699 condenas correspondientes al 2,7% de los homicidios. Rivera, Sneider; Barreto, Luis H., Resumen ejecutivo:
la impunidad en el sistema penal acusatorio en Colombia, Ministerio de Gobierno y Justicia, Bogotá, 2008. En: www.
mij.gov.co/eContent/library/documents/DocNewsNo4362DocumentNo2463.PDF
5 Isaac de Jesús Beltrán, “La ineficiencia del sistema judicial: una explicación desde la economía neoins-
titucional”, tesis de maestría, Universidad de los Andes, afirma, con base en un análisis de una muestra de 100
casos resueltos, que los homicidios que no quedan impunes son los que prácticamente llegan resueltos a manos
de la Fiscalía. Estos homicidios son los típicos homicidios por riñas. En: http://guaica.uniandes.edu.co:5050/
dspace/bitstream/1992/506/1/mi_849.pdf
6 Ver el análisis de Gaitán, Fernando, “Multicausalidad, impunidad y violencia, una visión alternativa”, en
Revista de Economía Institucional,Vol. 3, No. 5, 2001.
La única esperanza era, para la mayoría de la población, que simplemente a uno “no le
tocara” ser víctima de un homicidio, un secuestro, un atentado, de los narcos, la guerrilla,
los delincuentes habituales u ocasionales.
Los diagnósticos de la época señalaban el crecimiento del narcotráfico y la debilidad
represiva del Estado como las causas principales del aumento de los homicidios, o se
centraban en señalar las grandes desigualdades sociales del país, atribuyendo a estas
un papel decisivo como causa de la violencia y a la larga de los homicidios.7 De este modo,
perspectivas diferentes del problema, de validez parcial –represión o cambio social-
tendían a convertirse en explicaciones absolutas y a promover líneas de acción exclu-
yentes. Quienes atribuían los homicidios a la debilidad estatal promovían esencialmente el
fortalecimiento de la capacidad represiva del Estado; quienes atribuían la violencia a las
injusticias sociales sostenían que sin reformas fundamentales en la estructura del país no
habría reducción del nivel de homicidios.
La respuesta estatal estuvo dominada por la presión de la guerra contra el narcotrá-
fico: las soluciones se concentraron en reforzar la capacidad del ejército y de la policía,
buscando el apoyo y la comprensión internacionales para las exigencias de la lucha contra
110 el narcotráfico, que se fue haciendo más y más frontal a partir de 1987.
7 Sin duda alguna, las condiciones de pobreza, el desempleo y otros factores pueden estar relacionados
con las tasas de homicidio, pero es una relación compleja que depende simultáneamente de muchos factores
contextuales, y cualquier intento de relacionarlos en forma empírica simple es muy difícil. El desempleo no
produce aumentos del delito, a menos que existan oportunidades elevadas de ingreso de negocios ilegales y
que haya factores culturales que disminuyan las restricciones para la acción delictiva. El alto desempleo de
fines de los años ochenta pudo, por ejemplo, tener algún peso en la facilidad de reclutamiento de jóvenes por
parte de los carteles del narcotráfico en Medellín. Las condiciones de miseria no tienen ningún valor explicativo
independiente: deben estar acompañadas de oportunidades de éxito mediante acciones ilegales. En todo caso,
en relación con el homicidio, las barreras morales son tan fuertes que no es de presumir que se alteren inespe-
radamente. Si algún modelo explicativo puede establecer alguna relación entre condiciones de vida y homicidio,
probablemente deberá tener en cuenta un desfase temporal importante: son la miseria, la violencia familiar, las
experiencias de formación, de hace 10 ó 15 años las que pueden tener alguna relación con la acción delictiva
actual de jóvenes de 20 años. Es posible que los niños que vieron matar a sus familiares tengan una probabilidad
mayor de volverse homicidas que los que no, pero los homicidios que cometan aparecen muchos años después en
las estadísticas. Por todo lo anterior, la idea de correlacionar homicidios con nivel de ingresos de las comunidades
es totalmente ingenua.
El comienzo de la recuperación
A pesar de las urgencias represivas, el país discutió a fines de los ochentas otras
alternativas al esfuerzo puramente represivo. El gobierno de Virgilio Barco intentó dar
fuerza a proyectos sociales orientados a la rehabilitación rural, impulsó una política de
negociaciones con la guerrilla y, sobre todo, planteó una reforma constitucional que diera
más legitimidad al Estado y reformara el sistema judicial. El gobierno de César Gaviria
transformó rápidamente el contexto de la violencia: la reforma constitucional de 1991 se
hizo con el apoyo del M-19, con el que se había hecho una negociación de paz que incluyó
a otros grupos. La política de seguridad se definió en términos que desbordaban una visión
estrechamente represiva. El sometimiento a la justicia de los carteles de Medellín, a pesar
de sus tropiezos y fracasos, llevó al fin del narcoterrorismo y produjo una fuerte reducción
de los niveles de homicidios en Medellín, pero este impacto no se transmitió a Bogotá o
Cali: por el contrario, en estas ciudades la tendencia entre 1990 y 1993 fue al aumento en el
número de homicidios.
En todo caso, las tres ciudades intentaron, en un desarrollo paralelo, complementar
las estrategias represivas con políticas culturales y sociales orientadas a reforzar el
cumplimiento de la ley por la ciudadanía. En Medellín, la Consejería Presidencial para 111
Medellín, entre 1990 y 1995, desarrolló un programa social que partía de la idea de que la
vinculación al delito de la población joven se facilitaba por la falta de oportunidades de
educación, empleo y recreación.8 El énfasis fue, por lo tanto, en la construcción de colegios,
la ampliación de cupos escolares, la formación para el trabajo, la construcción y dota-
ción de espacios deportivos y bibliotecas. En Cali, la alcaldía organizó un programa más
integral, Desepaz, que incorporó estrategias innovadoras de epidemiología social, para
buscar herramientas que permitieran un mejor diagnóstico de las tipologías y causas
de los homicidios, con el objeto de responder en forma más oportuna y preventiva a los
riesgos existentes. Además, desarrolló programas sociales de diverso orden9. La innovación
fundamental, sin embargo, por su mayor elaboración conceptual y por el hecho de que ha
mantenido una influencia práctica hasta hoy, fue la que se produjo en Bogotá a partir de
8 Un análisis de las políticas de Medellín y de su posterior abandono se encuentra en Jorge Orlando Melo,
Propuestas para reducir la violencia en Medellín, Medellín, 1997, en: http://www.jorgeorlandomelo.com/propues-
tasmed.htm.
9 Una descripción clara de estas políticas se encuentra en Guerrero, Rodrigo, “Epidemiología de la
Violencia. El Caso de Cali, Colombia”, en: Ratinoff, L. (ed.), Hacia un enfoque integrado del desarrollo: ética, violencia
y seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, 1996.
1995. En la alcaldía de Antanas Mockus se aplicó una panoplia de instrumentos orientados
en lo fundamental por la idea de “cultura ciudadana”, y que se analizan, en relación con
otros aspectos, en este libro. En relación con el problema de los homicidios, esta perspec-
tiva introducía muchos elementos novedosos, aunque acogía algunas experiencias de las
propuestas de Medellín y Cali.
Un paréntesis explicativo: un modelo hipotético sobre

la relación entre Cultura Ciudadana y homicidios
Un modelo conceptual e hipotético sobre los mecanismos sociales que llevan al homi-
cidio debe tener en cuenta varios aspectos. Una breve discusión, por incompleta que sea,
sirve para señalar el papel que una estrategia de “cultura ciudadana” puede tener en los
esfuerzos para controlar la delincuencia y los homicidios10.
Disponibilidad (las condiciones sociales): Las condiciones sociales de una
ciudad crean condiciones para el aumento o disminución de homicidios. La coexistencia de
pobreza extrema y riqueza, el desempleo juvenil, la ausencia de oportunidades laborales y
de educación pueden aumentar la disponibilidad de los jóvenes para actividades ilegales.
112 La ausencia de un sistema educativo que forme éticamente a la población y la existencia

de hogares precarios, con altas tasas de violencia y baja capacidad de formación moral
favorecen el aumento de la delincuencia. Los factores sociales que pueden influir sobre el
delito o la violencia tienen en general un impacto muy remoto en el tiempo.
Oportunidad (las retribuciones del delito): Las condiciones sociales no
producen per se aumentos en la delincuencia y la violencia. El delito resulta atractivo para
grupos amplios solamente si existen oportunidades elevadas de beneficio para los delin-
cuentes: si el robo, la extorsión, el chantaje, tienen resultados porque hay una preexistencia
de recursos que los hace productivos.
10 Para una formulación clara y competente del concepto de “cultura ciudadana” ver: Corpovisionarios,
Promoción de la cultura ciudadana para el mejoramiento de la seguridad y la convivencia (Segundo informe de
avance al BID) Bogotá, 2009, Documento inédito. Aunque el uso del concepto de cultura ciudadana disminuyó en
las alcaldías de Enrique Peñalosa y Luis Eduardo Garzón, hubo bastante continuidad en los programas orientados
a la seguridad. Sin embargo, es evidente que el énfasis en los programas de educación ciudadana y en el uso de
recursos simbólicos para promover la reflexión de las personas decayó fuertemente, lo que se expresó en algunos
retrocesos en la calidad de la autoregulación de la ciudadanía en temas como el respeto a las normas de tránsito
o el espacio público. Ver también: Mockus, Antanas, Cultura Ciudadana, programa contra la violencia en Santafé de
Bogotá, 1995-1997, Washington, julio de 2001, http://www.iadb.org/sds/doc/Culturaciudadana.pdf.
El control social: La existencia de una población con condiciones que favorezcan
el delito y de oportunidades y ventajas para los delincuentes no es tampoco suficiente. En
las sociedades existen mecanismos de control para evitar que esas posibilidades de delito
se actualicen. De acuerdo con la conceptualización de la cultura ciudadana, estas barreras,
que actúan con diferente fuerza para diferentes individuos y grupos sociales, incluyen
las barreras éticas (la convicción individual de que cometer delitos es inaceptable), las
barreras culturales (la existencia de valores sociales que se expresan en el rechazo al delito
y la censura a los que violan la norma) y la ley (la obediencia de la ley). En cada uno de estos
niveles la aceptación de la norma ética, cultural o legal puede estar motivada por conside-
raciones egoístas o altruistas: el temor al castigo, la censura social o el castigo legal, por
una parte, o la valoración de la conveniencia para todos de la aceptación de la norma, la
existencia de una sociedad que convive en paz y la consideración de las ventajas para la
sociedad de la obediencia de la ley.
Sobre esta base, puede ocurrir que en una sociedad existan situaciones sociales de
gran injusticia, pero que no producen altas tasas de homicidio porque no hay oportuni-
dades para el delito o porque la población ha interiorizado normas religiosas o de ética
laica que hacen difícil el homicidio. O puede ocurrir que simultáneamente se presenten 113
condiciones favorables en todos los niveles señalados. Puede plantearse la hipótesis de
que en Bogotá se produjeron, entre 1970 y 1993, en los diferentes niveles, cambios que
favorecieron el homicidio:
1. Las condiciones sociales de la ciudad, aunque mejoraron durante la segunda mitad del
siglo XX para el conjunto de la población, crearon grupos que crecieron en la pobreza y
la incertidumbre, con altas tasas de desempleo para los jóvenes. Los barrios de invasión
de los años sesenta y setenta pudieron ser caldo de cultivo para la formación de bandas
juveniles y el surgimiento de estrategias de supervivencia vinculadas al delito.
2. Bogotá es la región más rica de Colombia. Allí se acumula buena parte de la riqueza del
país y se mueve buena parte del dinero. En todos los niveles existe población que puede
ser sometida al atraco, la extorsión, el robo de vehículos o apartamentos. El auge del
narcotráfico en los ochenta alimentó el contrabando y otros negocios ilegales, en los
que se mueven grandes sumas por fuera de los mecanismos regulados y vigilados.
3. El proceso cultural del país debilitó el cumplimiento de las normas. El peso de la iglesia
para regular éticamente la vida personal se debilitó a partir de los años sesentas; la
censura social de actividades como el contrabando, la ocupación del espacio público,
el logro de ventajas individuales por mecanismos de atajo, el uso individual de bienes
públicos, la evasión de impuestos, el soborno, el ocultamiento de información al Estado
se redujo substancialmente, mientras se censuraba dar información a las autoridades.
Creció la tolerancia al narcotráfico, cuyos efectos dañinos locales se minimizaban: no
era problema nuestro. La violencia rural y la migración acelerada a ambientes urbanos
desordenados contribuyeron al debilitamiento de las barreras éticas, culturales y
legales. La magnitud en la expansión de la delincuencia debilitó la capacidad de sanción
legal del delito: la existencia de delincuentes exitosos convirtió la riqueza fácil en
modelo social atractivo. Las instituciones públicas aparecían como corruptas o inca-
paces de enfrentar los desafíos de la delincuencia. El papel de la policía, como entidad
preventiva del delito mediante el ejercicio de la vigilancia, y como mecanismo de apoyo
al proceso de sanción judicial, se hizo más débil. La justicia fue desbordada y resultó
incapaz de imponer el castigo a los homicidas.
Este modelo debe suponer que el peso de los diferentes factores sobre cada persona es
114 diferente. En relación con el tema de la cultura ciudadana, por ejemplo, mientras que una
proporción alta de ciudadanos puede aceptar pagar un soborno a un agente de tránsito,
comprar productos de contrabando o eludir impuestos engañando al Estado, la prohibición
de dar muerte a otro es obedecida, por razones éticas, por la gran mayoría de la población.
Este rechazo puede estar modulado por situaciones concretas: por ejemplo, muchos ciuda-
danos pueden considerar aceptable que otro mate ante las llamadas ofensas al honor
sexual, aunque ellos mismos no estén dispuestos a hacerlo. Sólo un grupo muy pequeño de
personas es capaz de cometer un homicidio premeditado o calculado con el fin de obtener
determinados resultados. Un grupo mayor puede cometer homicidios en circunstancias
excepcionales: bajo el influjo del alcohol, en un arranque de “ira e intenso dolor”, para
vengar una ofensa grave a la familia. Otro grupo aún mayor puede ser capaz de cometer un
homicidio en el caso de defensa de la propia vida ante un peligro inminente. La encuesta de
cultura ciudadana da algunas pistas en relación con la magnitud de estos grupos.
El modelo de cultura ciudadana supone que la coherencia en el rechazo a la violación de
la norma y el refuerzo de los valores éticos, culturales y legales tiene un impacto decisivo
en la reducción de los homicidios. La aceptación de la violación de la ley en casos menores
facilita la aceptación de la violación más grave; el rechazo al “sapo” que denuncia el robo
de un teléfono público se extiende al rechazo al “sapo” que ayuda a capturar un homicida.
Los delincuentes que podríamos llamar dedicados, los que convierten el homicidio en
una operación indiferente que se añade al delito incluso sin justificación instrumental
(como cuando se acompaña el robo de un vehículo, sistemáticamente, con el asesinato del
propietario, aunque no tenga posibilidades de venganza o denuncia eficiente) o en una gran
desproporción entre el beneficio esperado y el mal causado (como cuando se asesinan
jóvenes para obtener pequeñas ventajas en el oficio militar), han llegado a esta posición
de indiferencia a los controles éticos, culturales y legales a través de procesos culturales
lentos, muchas veces graduales, que se apoyan en el rechazo a estos controles en condi-
ciones menos extremas. Frenar la delincuencia menor ayuda a frenar la delincuencia más
grave; frenar la delincuencia patrimonial de gran impacto (contrabando, tráfico en bienes
robados, robo de vehículos, secuestro) frena los homicidios.
Por último, un modelo como este debe siempre reconocer la estrecha interrelación
entre los diferentes niveles, cuya separación analítica no corresponde a una separación
en el cuerpo social. En efecto, la interiorización de valores éticos, por ejemplo, no es inde-
pendiente del contexto cultural ni del cumplimiento de las normas sociales. La enseñanza
escolar de la moral y la cívica pierde eficacia si la información social muestra el éxito del uso 115
de la violencia o el recurso permanente a la fuerza armada. La capacidad de hacer cumplir
la ley, sancionando a los homicidas, por ejemplo, tiene impacto en todos los sectores. Pone
bajo custodia a personas que tienen mayores probabilidades de cometer nuevos delitos y
trata de rehabilitarlos para prevenir el delito futuro; genera un efecto disuasivo sobre los
ciudadanos, por la consideración egoísta de los costos de la sanción. Al sancionar a los
culpables, ofrece una retribución moral a los deudos de la víctima, con lo cual reduce los
incentivos a la venganza. Al ofrecer la imagen de una sociedad en la cual los valores de la
justicia se cumplen, fortalece los elementos con base en los cuales se realizan los procesos
sociales de interiorización de normas éticas y culturales de respeto a los demás.
Estrategias de intervención
Con un modelo como el señalado, las posibilidades de intervención son muy variadas, y
ninguna organización pública podría asumirlas todas. Es preciso escoger a cuáles dar prio-
ridad, de acuerdo con hipótesis sobre la eficacia de diversas alternativas y combinaciones.
Esquemáticamente vale la pena señalar lo siguiente:
Cambio en las condiciones sociales: Dada la relación muy compleja entre
condiciones sociales y homicidio, no es fácil diseñar políticas realistas y concretas en este
campo. Es evidente que la reducción de la pobreza o la desigualdad social puede, en un
plazo muy largo, influir sobre los niveles de homicidio, pero no es razonable enfrentar una
situación de alto homicidio actual con medidas muy complejas, de aplicación improbable, y
de impacto muy remoto: el argumento sobre las condiciones sociales del delito tiende más
bien a usarse para desvalorizar las estrategias más operativas y de eficacia más inmediata.
Sin embargo, hay algunas áreas en las que las intervenciones sobre el contexto social
pueden tener impacto más directo: los programas para aumentar oportunidades educa-
tivas, de empleo y recreación para jóvenes de sectores vulnerables, por ejemplo.
Cambio en las oportunidades del delito: Son muchas las medidas razonables
orientadas a disminuir las posibilidades del delito, buscando reducir sus ventajas. Entre
estas están las que aumentan el control de las armas personales11, la vigilancia a los orga-
nismos privados de seguridad, las que buscan reducir el consumo de alcohol (hora zana-
horia). Otras medidas pertinentes son las que mejoran las condiciones de protección de los
bienes susceptibles de robo: la generalización de alarmas para los automóviles, la mejora
116 en los sistemas de movilización de efectivo, el control de la matrícula de vehículos. Otras

mejoran la vigilancia en la ciudad, mediante un uso de la policía más ajustado a los mapas
de riesgos existentes y a los análisis de epidemiología del homicidio o las lesiones perso-
nales, o mediante una atención más fuerte a los delitos que alimentan los grupos delin-
cuenciales más habituales: una vigilancia de las zonas de venta de bienes robados, zonas
de contrabando, etc.
Mecanismos de control social: Las medidas de refuerzo en los mecanismos de
control de los ciudadanos (autocontrol, control cultural, control legal) constituyen el eje
central directo de la política de prevención y represión del homicidio. Una visión estrecha
había tendido a aislar la represión del homicidio (función de la policía y la justicia) de los
demás aspectos: se esperaba que el simple aumento en la eficacia de estas instituciones,
expresado en un número mayor de capturas y sanciones, produciría resultados preventivos
hacia adelante. La conceptualización de la cultura ciudadana, con su visión integral de
los elementos éticos, culturales y legales, permite ver claramente la relación entre estos
11 Sobre la lógica del control de armas, ver: Melo, Jorge Orlando, Algunas consideraciones sobre el control
a las armas personales, sus antecedentes históricos y sus efectos, Bogotá, 1995, en www.jorgeorlandomelo.com/
armas.htm.
elementos y la dificultad de encontrar políticas eficaces fragmentadas. En efecto, sin una
actitud de cooperación de la ciudadanía, que depende en gran parte de su rechazo cultural
al homicidio y sus justificaciones, la acción policial y judicial se realiza en un vacío que
conduce a su ineficiencia. Y en forma correlativa, el aumento en el autocontrol ético o en
el rechazo social al homicidio puede tener un efecto muy marginal si no se acompaña de
una acción más eficaz de la policía, orientada a restringir la acción de los grupos delin-
cuenciales habituales o constituidos, sobre los cuales puede tener una influencia muy
tenue el esfuerzo de promoción de valores ciudadanos. Medidas como la hora zanahoria o
muchas campañas de desarme fueron planeadas en Bogotá en forma que modificaran al
mismo tiempo las oportunidades y tentaciones del delito y los valores culturales asociados,
buscando reforzar los mecanismos sociales de control del homicidio, la irresponsabilidad
al conducir vehículos en estado de ebriedad, la valoración del recurso a las armas entre los
niños y los adolescentes.
Tipologías: Finalmente, el modelo debe tener en cuenta, con base en estudios cada
vez más detallados, la tipología del homicidio. En efecto, después de un aumento brusco
de las tasas de homicidio como el que se produjo entre 1984 y 1993, es probable que haya
aumentado en forma alta el número de homicidios no premeditados ni instrumentales12. En 117
esas condiciones, el impacto de medidas como el desarme o la promoción de valores cultu-
rales reforzaba eficazmente otros elementos en la lucha contra el homicidio. Hoy, cuando
la proporción de homicidios se ha reducido a una cuarta parte de lo que era en 1993, es
probable que haya cambiado la proporción entre los diversos tipos, y no sería extraño que
se estuviera enfrentando una situación en la que una gran parte de los homicidios tiene
que ver con otros procesos delictivos de toda clase. Es decir, que se hubiera tenido éxito en
hacer que la mayoría de la población ejerza un control mayor sobre sí misma, de modo que
12 Las estadísticas no permiten determinar en forma confiable los motivos de los homicidios. En la gran
mayoría de los casos estos aparecen como desconocidos. En el año 2008 Medicina Legal clasifica por sus motivos
sólo el 27,1% de los homicidios, y de ellos el 53% son atribuidos a violencia impulsiva o familiar. (INML, Revista
Forensis, Bogotá, 2009). Sin embargo, es razonable suponer que entre los homicidios cuyos motivos se desco-
nocen haya una mayor proporción de homicidios premeditados cometidos por delincuentes profesionales. Puede
también suponerse que cuando aumentan los homicidios rápidamente, la proporción de aquellos cometidos por
delincuentes habituales crece proporcionalmente más que la de los casos más impulsivos. Sin embargo, una
separación tajante es irrealista, en la medida en que la mayor disponibilidad de delincuentes facilita a los ciuda-
danos sin experiencia delictiva grave adquirir armas, contratar la ejecución de venganzas, etc., mientras que un
clima de impunidad legal, tolerancia social a la violencia y al porte de armas, convierte acciones delictivas que
usualmente se ejecutan sin violencia en ocasiones para el homicidio, incluso entre los mismos delincuentes.
lo que queda es ante todo el control de los grupos para los cuales las ventajas calculables
del delito son elevadas. Si esta es la situación, el impacto de las políticas de cultura ciuda-
dana seguirá siendo importante para mantener lo obtenido, para dificultar el ingreso de
nuevos reclutas al mundo de los homicidas y para reforzar la colaboración, que todavía es
insuficiente, de la ciudadanía en las medidas de prevención y represión del homicidio, pero
será necesario buscar mecanismos cada vez más afinados para combatir una delincuencia
organizada preexistente.
La estrategia de cultura ciudadana y los

homicidios
La aplicación del concepto de cultura ciudadana al homicidio llevó a un abanico amplio
de políticas específicas que se pusieron en práctica a partir de 199513. Estas políticas se
basaban en la idea de que para lograr el cumplimiento de las normas, legales o de otro
orden, debe haber coherencia entre las actitudes morales individuales, los elementos de
sanción social y la norma legal. La discrepancia o incongruencia entre ética, costumbre y
ley reduce las posibilidades de cumplimiento de la ley y la eficacia misma de los instru-
118 mentos de control legal. Si el homicidio está prohibido, pero en la vida real muchos
conflictos se resuelven por un camino violento, y este hecho cuenta con la aprobación
de muchos ciudadanos o grupos de ciudadanos, la probabilidad de que la población se
autoregule disminuye, así como la probabilidad de que coopere con las autoridades para
cumplir las normas legales o sancionar a los que las incumplen.
Sin duda alguna, la situación real de Bogotá a comienzos de los noventa mostraba
muchos elementos de desajuste entre las normas legales y los valores sociales e indivi-
duales. El efecto disuasivo y preventivo de la ley, que confía en que los ciudadanos, si su
conciencia no los regula, calculen racionalmente el riesgo de ser sancionados, se había
reducido al mínimo por los elevados niveles de impunidad. (El riesgo mayor del homicida
era la venganza de los deudos de la víctima). Del mismo modo, el recargo en las tareas de
la policía, enfrentada a prioridades como la lucha contra el narcotráfico, la protección de
políticos y personas en riesgo, disminuía su disponibilidad para las tareas básicas de vigi-
13 Ver una descripción de estas políticas en: Acero Velásquez, Hugo, Los gobiernos locales y la seguridad
ciudadana, Bogotá, [2004?], en: http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadUrbana/FSD%20
Libro%20Seguridad%20Urbana%20y%20Polic%C3%ADa%20en%20Colombia%20Cap%203%20Hugo%20
Acero.pdf
lancia preventiva y apoyo a los ciudadanos. Un análisis similar puede hacerse con relación
a la justicia.
En estas condiciones, el intento de dar énfasis especial a los programas que recons-
truyeran la cultura de rechazo a la violencia resultaba oportuno. Un enfoque similar, por
otra parte, abría el camino para atacar muchos de los factores en apariencia menores que
podían crear un contexto favorable a la violencia. Aunque no sea fácil establecer una rela-
ción directa entre unos hechos y otros, el modelo teórico planteaba en forma razonable
que todo lo que reforzara el respeto voluntario a la ley, así fuera en casos menores, mejo-
raba las perspectivas de cumplimiento en casos más graves. Mejorar la convivencia en las
escuelas, en los barrios, promover la solución pacífica de conflictos entre vecinos, insistir
en una pedagogía del diálogo, impulsar la tolerancia hacia los grupos discriminados por
cualquier razón, atacar el machismo que justificaba la violencia hacia las mujeres, podía
afectar directamente una proporción minoritaria de homicidios, pero creaba condiciones
para un proceso gradual y de largo plazo de retorno a una cultura de la legalidad. En casos
como la violencia intrafamiliar, su reducción no solo ataca un delito actual y un factor de
conflicto inmediato, sino el efecto de largo plazo de educar muchos jóvenes en condiciones
de violencia. 119
Además, el aumento en el cumplimiento de las normas y regulaciones urbanas y
sociales en forma voluntaria, por convencimiento individual, aceptación de la ley, temor al
rechazo social, etc., puede permitir concentrar los esfuerzos represivos en los delitos de
mayor impacto social. Si los ciudadanos cumplen las normas de tránsito voluntariamente,
si no entran en peleas e insultos por conflictos menores, la presión para poner un policía
en cada esquina como único medio de mantener el orden se reduce, y la capacidad de la
policía –y de la justicia– de concentrarse en el homicidio y los delitos mayores (secuestro,
robo de vehículos) y en los grupos de delincuentes profesionales aumenta.
A su vez, un refuerzo de los valores éticos y del rechazo social al delito podía ayudar a
superar una cultura en la que tendía a verse como valioso el rechazo a cooperar con las
autoridades, descalificado en el lenguaje popular con la condena a los “sapos”. En una
cultura que rechaza el homicidio y el recurso a las armas, los delincuentes dejan de tener
un espacio favorable a su acción y aumentan las dificultades para ella: tropiezan con el
rechazo cultural, pero este rechazo cultural tiene además consecuencias prácticas. Puede
conducir, excepcionalmente, a que el delincuente revalúe su acción, pero normalmente
hace que deba contar con mayores costos y menores probabilidades de éxito.
Otra serie de medidas trató de afectar algunos elementos de la vida social que aumen-
taban los riesgos de homicidio. Una proporción importante de los casos mortales, en una
ciudad en la que había aumentado aceleradamente el número de ciudadanos armados,
provenían de situaciones inesperadas: no eran acciones premeditadas e instrumentales,
sino el resultado imprevisto de diversos tipos de conflicto. La combinación de alcohol
y armamento creaba condiciones que favorecían el incumplimiento de las normas y el
recurso a la violencia. La hora zanahoria y las diversas campañas de desarme, la renova-
ción y el mejoramiento del espacio público en zonas críticas, son los ejemplos más visibles
de estos mecanismos, que incluyeron muchos más14.
Estas políticas partían de la necesidad de subrayar la idea de que la seguridad no es
simplemente un servicio prestado por el Estado, sino un bien público que depende en gran
parte de la conducta de los ciudadanos.
Las políticas de cultura ciudadana, por supuesto, se apoyan en los esfuerzos por utilizar
en forma eficaz los recursos directos para lograr la obediencia de la ley y los comple-
mentan. Sin duda, entre 1995 y la actualidad, ha habido avances importantes en la calidad
del trabajo policial. A comienzos de los noventa los niveles de descrédito de la policía eran
120 elevados, y una serie de escándalos llevó a la creación de una comisión para su reforma y al
establecimiento del Comisionado para la Policía. Las alcaldías de Cali y Bogotá asumieron
con claridad, a mediados de los noventas, la función legal, frecuentemente olvidada,
del alcalde como jefe de policía local. Esto llevó, mediante una multitud de programas y
acciones que no es preciso mencionar aquí, pero que incluían una mejor capacitación de
la policía y el establecimiento del Consejo Distrital de Seguridad, así como de los Consejos
Locales de Seguridad, a una coordinación mayor, a un mejoramiento en el respeto de los
derechos de los ciudadanos y en general a una recuperación gradual de la confianza de los
ciudadanos en la policía. La creación de la Policía Comunitaria en 1999, más cercana en
su gestión al ciudadano, era coherente con la visión ciudadana de la seguridad. A esto se
añadió, siguiendo el ejemplo de Cali, el establecimiento de un sistema unificado de infor-
mación sobre violencia y delincuencia que permitió una planeación mejor de las acciones
de la administración municipal y que se complementaron con investigaciones académicas
14 Según Llorente, María Victoria; Escobedo, Rodolfo; Echandía, Camilo; y Rubio, Mauricio, Violencia homi-
cida en Bogotá: más que intolerancia, Documentos CEDE - Universidad de los Andes, Bogotá, 2001, p. 20, hasta
el 8% de la reducción de homicidios entre 1995 y 2001 sería atribuible a la hora zanahoria, y hasta el 14% de la
reducción entre 1995 y 1998 sería atribuible al mejor control de armas de fuego.
relevantes. El mejoramiento de la acción policial, el apoyo presupuestal a su acción, la
creación de la Unidad Permanente de Justicia y los mejoramientos del sistema carcelario,
etc., contribuyeron a que simultáneamente con el mejoramiento de la cultura ciudadana,
la policía cumplieran mejor sus funciones de prevención, vigilancia y sanción, planeara sus
acciones con base en un análisis más adecuado de la tipología del homicidio y en general
lograra mejores resultados en sus actividades contra los grupos de delincuentes, lo que a
su vez contribuyó a mejorar la acción judicial.15
Los impactos de la estrategia

La estrategia de Bogotá parece haber tenido, prima facie, un éxito notable. En Medellín
los homicidios tuvieron una caída fuerte entre 1991 y 1996, pero el proceso se detuvo
pronto. Probablemente la razón fundamental de esta caída estuvo en la desarticulación
del cartel de la droga, apoyada por las políticas sociales ya mencionadas, pero la falta de
continuidad en las políticas sociales orientadas a los grupos en riesgo y en el esfuerzo
por promover una cultura democrática y participativa en los temas de seguridad permitió
que la tendencia se reversara. En efecto, a partir de 1996 se dio nuevamente énfasis en la
ciudad a una política que tendía a reducir la acción pública a la pura acción represiva poli- 121
cial y judicial. En Cali el homicidio siguió aumentando hasta 1994: la acción pública proba-
blemente resultaba de escaso impacto inmediato en una ciudad en la que, por el bajo perfil
público de sus protagonistas, las estructuras de los carteles locales se mantuvieron relati-
vamente firmes hasta 1996. En Cali los homicidios bajaron entre 1994 y 1997, y en Medellín
volvieron a disminuir en 1997, pero a partir de 1998 las dos ciudades siguieron la tendencia
nacional y aumentaron sus niveles en forma significativa.
Frente a estos dos ejemplos, las estadísticas de Bogotá muestran una notable conti-
nuidad en el proceso de reducción de homicidios a partir de 1993, el año más crítico. A
partir de 1998 fue la única ciudad grande en la que continuó una caída significativa de los
homicidios, mientras que el conjunto del país, y ciudades como Cali y Medellín, mostraban
nuevos aumentos. Esto desvirtúa la presunción inexacta de que las tasas de homicidio de
Bogotá han estado influidas sobre todo por la tasa nacional: el hecho es que el comporta-
miento del homicidio en Bogotá se desenganchó de las tendencias nacionales, sobre todo a
partir de 1998, pero siempre se comportó con bastante independencia de la tasa nacional.
15 La información sobre la acción judicial en relación con los homicidios de Bogotá es muy escasa y no se
encontró información precisa al respecto.
Este desenganche se comprueba cuando se advierte que en 1993 la tasa de homicidios de
Bogotá equivalía a 1,08 veces la tasa nacional, y solamente a 0,42 veces en 2002.
Esta caída redujo las tasas a la mitad para 1998, en cinco años, y a la cuarta parte en
2006, después de otros ocho años. Entre 1993 y 2006 la tasa de homicidios en Bogotá bajó
de 80,9 a 19,8. En el mismo período la participación de homicidios de Bogotá en el total
nacional bajo del 15,5 al 7,9%- e incluso había sido del 6,6% en 2002.
Es posible que entre 1993 y 1996 la caída en las cifras de Bogotá estuviera en alguna
medida influida por la coyuntura general del país, que frenó en alguna medida la acción
violenta de los carteles de la droga, aunque la tipología de la delincuencia de Bogotá hace
pensar que la parte relacionada con la operación del cartel de Medellín o con fenómenos
guerrilleros era menor que en la capital antioqueña. Pero lo que resultaría inexplicable a la
luz de las tendencias nacionales fue la continuidad en la tendencia decreciente de Bogotá
y su relativa solidez, incluso en momentos en los que la tasa nacional se movió en una
dirección contraria. En efecto, en todos los años entre 1993 y 2007 hubo disminución en la
tasa, con excepción de un leve incremento en 2005, mientras que en Colombia y en otras
ciudades, incluyendo Medellín y Cali, hubo aumentos entre 1998 y 2002.
122 Mirando el comportamiento de la tasa en las diferentes alcaldías (lo que no equivale
a atribuir a las políticas de los alcaldes el resultado total, pues las políticas bogotanas
han tenido una relativa continuidad, y eso es parte grande de su virtud), entre 1995 y 1998
(tres años), la caída total fue de 31,2; entre 1998 y 2000 fue de 25,9; entre 2001 y 2003 fue
de 36,8 y entre 2003 y 2007 (cuatro años) de 17,4, en parte por el inesperado ascenso de
2005. Contra la idea común, las tasas de disminución no se hicieron más rígidas a medida
que disminuía el nivel de homicidios, pues fueron más altas entre 2001 y 2003 que en los
años anteriores, cuando la tasa de origen era más alta, y el año con la caída más fuerte
fue 2006, cuando la tasa cayó en un 19%. En efecto, el hecho de que se cometan menos
crímenes no tiene por qué hacer menos probable que se reduzca más su número. Por el
contrario, la disminución del homicidio puede tener efectos de auto refuerzo y generar un
círculo virtuoso: disminuye el esfuerzo policial y judicial relativo y por lo tanto, al enfrentar
menos casos, es de presumir que aumente la eficacia de la policía y la justicia, mejora su
capacidad de vigilancia e investigación, se refuerza el efecto disuasivo del castigo legal,
baja el número de incidentes que pueden generar venganza y se pueden consolidar, ante
el éxito reconocido por la población, las actitudes de cultura ciudadana que influyen sobre
la violencia: una mayor cooperación con las autoridades, un rechazo social mayor a las
conductas menos frecuentes de amenaza a la vida, una mayor confianza en el cumpli-
miento ajeno de la ley, entre otros mecanismos.
La encuesta de cultura ciudadana y los

homicidios
La encuesta de cultura ciudadana de 2008 permite determinar algunos aspectos perti-
nentes de la cultura ciudadana en Bogotá.
Predomina la visión de la ciudad como insegura: el 49% la califica con 1 y 2 en un rango
que se extiende de uno a cinco, mientras que sólo el 9,4 le asigna las calificaciones de 4
y 5 (segura y muy segura). El resto, 40,9%, le asigna una calificación intermedia de 3. En
general, la población bogotana considera a su ciudad más insegura de lo que considera a la
suya la población de otras ciudades con niveles mayores de homicidio, aunque las de Cali
y Barranquilla dan a sus ciudades una calificación cercana a la de Bogotá. Pero ciudades
como Pereira y Medellín se ven en forma más optimista por sus pobladores; a Medellín, con
una tasa de homicidios de más del doble de la bogotana, el 43,4% de los encuestados la
considera segura o muy segura. El 9,4% que considera que Bogotá es segura (calificaciones
4 y 5) atribuye esto en primer lugar a la eficacia de la acción pública; el 45,9% lo atribuyen a 123
la policía, la vigilancia privada y el control sobre el consumo de drogas y el alcohol. La mitad
de este grupo (o sea el 4,7% del total), considera que la seguridad proviene de que la gente
rechaza los comportamientos indebidos o colabora con las autoridades y los demás ciuda-
danos). Si tomamos a la gente que califica a la ciudad como insegura o intermedia, y que
constituye el 90% de los encuestados, la razón principal para la inseguridad es la delin-
cuencia, común u organizada (59,5%), mientras que el 8,1% considera que los organismos
de seguridad no son confiables y el 17,7% la atribuye a la indiferencia de la gente. Como
se ve, el número de personas que atribuyen la inseguridad a que los organismos de segu-
ridad no son confiables es de casi tres veces el de aquellos que atribuyen la seguridad a la
confianza en la policía, y quienes piensan que el consumo de drogas es responsable de la
inseguridad son al menos 10 veces los que consideran que este consumo está controlado.
La visión que los ciudadanos tienen de las instituciones es intermedia: el 59% confía en
el ejército (mucho o muchísimo) y el 40,9% no (poco o nada); el 42,5% confía en la policía
y el 57,4 no. Si estas cifras pueden parecen bajas, apenas el 23,7% confía en los jueces.
Tampoco confían en la gente, ni en los sacerdotes o las instituciones religiosas, aunque sí
en la Iglesia y los maestros, que superan el 50% de respuestas positivas. Como se ve, pues,
los niveles de confianza de la población bogotana aparecen a primera vista muy débiles.
Sin embargo, esto no los lleva a menospreciar la ciudad: la inmensa mayoría (prácti-
camente las tres cuartas partes) se sienten orgullosos de esta ciudad insegura, en la que
los políticos y funcionarios públicos son corruptos (el 82% considera que la mayoría de los
funcionarios lo son), la mayoría de la población es corrupta (54% lo cree así) y ni los jueces
ni la policía son confiables. Probablemente esta incongruencia aparente tiene que ver
con la valoración de las relaciones más cercanas y concretas, que se consideran positiva-
mente: mientras que las respuestas de confianza en la gente son apenas del 40%, los que
expresan valoración similar de confianza en la familia son el 85%, en los amigos el 61,1%,
en los vecinos el 59,4%, en los compañeros de estudio el 58,4%: la desconfianza se dirige
hacia imágenes abstractas y remotas.
Probablemente esta valoración de los lazos concretos e inmediatos explica que a pesar
de que la inmensa mayoría considera insegura la ciudad y no confía en las instituciones,
tampoco es partidaria de recurrir a la defensa armada privada. En efecto, en 2001 el 26%
de los ciudadanos consideraba que era conveniente tener un arma para defenderse, lo
124 que quiere decir que casi las dos terceras partes de la población rechazaban la idea de la
defensa individual frente a la inseguridad. Esta proporción se redujo al 10% en 2003, subió
al 16,9% en 2005 y al 15,5% en 2008. En este último año el 80,5% están en desacuerdo
con este argumento. El rechazo es mayor entre las mujeres que entre los hombres, es muy
similar en los diversos estratos y aumenta con el nivel educativo. La aceptación del arma
privada es algo mayor en Bogotá que en Medellín pero inferior a Cali, Santa Marta, Barran-
quilla o México.
Entrando en motivos concretos, las proporciones de la población que justifican el
recurso a la violencia (sin que se precise hasta dónde puede llegar esta violencia) para
resolver determinados conflictos es del 3,7 para cobrar una deuda, el 4, 6 para defender las
convicciones religiosas, el 4,9% para lograr beneficios económicos, el 5,1% para lograr los
objetivos propios, el 13,5% para responder ofensas al honor, el 16% cuando es la “única”
forma de luchar contra una ley o un régimen injusto, el 23,4% para ayudar a la familia (lo
que refuerza la sensación de que predomina la consideración de los lazos concretos sobre
las formas más abstractas de la ciudadanía). Y mientras sólo el 14% justifica la violencia
para defender a otro de una agresión, el 21,7% la acepta para defender los bienes propios
y el 53% la justifica en los casos de defensa propia. El nivel de respuestas que justifican
la violencia para defender los bienes es coherente con la aceptación de dar una golpiza a
los ladrones capturados, que es aprobada por el 29,1% de los encuestados, mientras que
un 7% encuentra incluso justificado matar a los delincuentes (aunque probablemente la
respuesta varíe si se especifica el tipo de delincuente: seguramente mucho menor para
un delincuente culpable de estafa o soborno y muchísimo más alta para quienes sean
acusados de violar o asesinar menores). Estas son cifras que no son muy diferentes a las
de otras ciudades latinoamericanas en las que se ha aplicado la encuesta, como Barran-
quilla, México o Belo Horizonte, aunque existen algunas diferencias menores que vale la
pena analizar.
Las respuestas no son muy sorprendentes: corresponden a una sociedad que ha expe-
rimentado niveles altos de violencia y todavía se siente bajo el asedio de una delincuencia
que la autoridad no logra controlar y en la que se contraponen una visión muy positiva de
los propios valores con una imagen negativa de los valores de los demás.
La encuesta hace además algunas preguntas sobre el nivel de victimización de los
habitantes. El 28,1 % afirmaron haber sido víctimas de un delito en el año anterior. Los
delitos más frecuentes son el atraco, sufrido por el 16,7% de los encuestados, el robo en
la vivienda (4,7%), la agresión física (4,2%), la estafa (3,6%) el robo en un local comercial 125
(3,0%). 2% de los habitantes de la ciudad reportan el robo de su automóvil, lo que sin duda
es exagerado: equivale a 94.376 incidentes, cuando el número de robos es cercano a 4.000.
Igualmente dudosas son las cifras sobre secuestro.
Propuestas de consolidación
Con base en la experiencia positiva que ha vivido Bogotá en reducción de la violencia
homicida en los últimos 15 años, y teniendo en cuenta las actitudes que se perciben en la
encuesta, pueden señalarse algunas estrategias que parecen convenientes. En general, la
continuidad en las políticas de estos años tiene mucho que ver con su éxito relativo, y por
lo tanto la recomendación más general es continuar en la misma dirección, pero haciendo
ajustes menores en algunos puntos pertinentes y retomando algunos de los aspectos
abandonados de la política de cultura ciudadana.
1. El enfoque de Cultura Ciudadana implica una perspectiva en la que la ciudadanía se
convierte en agente participativo en los procesos de reducción de violencia. Esto lleva a
la conveniencia de ampliar la calidad y disponibilidad de la información sobre los homi-
cidios. En particular se recomienda:
a. Promover las investigaciones que ayuden a precisar la tipología de los homicidios,
para orientar cada vez con mayor precisión la acción pública. En especial, son impor-
tantes las investigaciones que ayuden a identificar los grupos de riesgo y a conocer
las conductas y procesos que llevan a la delincuencia, la violencia en las escuelas, la
cultura de las bandas violentas.
b. Publicar y mantener publicadas las estadísticas sobre homicidios, tanto en forma
resumida como en formatos que permitan dar un detalle elevado de información perti-
nente y permitan a los diversos estudiosos, universidades, analistas, manejar todos los
aspectos de la epidemiología y la tipología del homicidio en la ciudad (lugares, horas,
tipos de arma, datos sobre la víctima, intoxicación, etc.) Además, dar información sobre
el castigo del homicidio: gestionar información que indique cuántas personas son
acusadas por homicidio en la ciudad, cuántas son condenadas, cuántas están presas
por homicidios cometidos en la ciudad. Frente al indicador de muertes es importante
tener un indicador de resultados en la aplicación de justicia y la restauración moral del
derecho de las víctimas.
c. Devolverle el rostro a las víctimas. En los últimos años los medios de comunicación
126 han reducido hasta niveles ínfimos la información sobre las víctimas de homicidio en la
ciudad. Esto genera falsa confianza, disminuye la reacción de solidaridad de la ciudad
con las víctimas y el refuerzo de actitudes de control social, bloquea la aparición de
información útil para las investigaciones, provenientes de espectadores casuales o de
amigos y conocidos de la víctima, etc. Con niveles como los actuales, de unos cuatro
homicidios promedio por día, debía darse a conocer toda la información razonable
sobre ellos, hacer visible la vida que se ha perdido, sus estudios, sus gustos, su historia
personal y quizás abrirse una página web con el nombre, el rostro y la vida de todos los
que no debieron morir.
2. Mejoramiento y ampliación de la acción policial. Aunque la reducción dramática de la
violencia en Bogotá se logró sin un aumento considerable en el número de policías en
la ciudad, todos los analistas están de acuerdo en que este número es insuficiente.
Son muchas las deficiencias identificables en la presencia de la policía, las tareas que
no logra realizar por las limitaciones en su personal. Por otra parte, sería importante
reducir los elementos de control militar de la vida ciudadana, reemplazar a los destaca-
mentos militares que realizan tareas que corresponden a la policía. La fragmentación
de las funciones de vigilancia limita la capacidad de coordinación y reduce la disponibi-
lidad de la ciudadanía para establecer una relación de cooperación con las autoridades.
Los ciudadanos deben saber que, para asuntos de seguridad ciudadana, deben acudir
es a la policía, más cercana en su lógica de acción a visiones civiles del orden público.
3. Refuerzo, consolidación y continuidad de los programas existentes, variados y amplios,
de apoyo a jóvenes, en educación, empleo, participación en actividades de auxiliares
cívicos, estímulo a conformación de grupos culturales, deportivos y otras alternativas a
la conformación de bandas violentas como formas de afirmación de los adolescentes.
4. Continuación de las campañas de cultura ciudadana relacionadas directamente con el
homicidio como las de desarme, solución dialogada de conflictos y gestos sociales de
rechazo a los homicidios y de solidaridad con víctimas como las de los falsos positivos o
los conductores de trasteos asesinados recientemente.
127
AMORES
PERROS
Carolina Castro Osorio1
128
La violencia intrafamiliar puede abordarse desde el enfoque de cultura ciudadana por
tres razones: a) porque una de las dimensiones de la cultura ciudadana es la seguridad
ciudadana2, y esta comprende los aspectos de violencia intrafamiliar y violencia social
(homicidios, lesiones interpersonales, delitos y accidentes de tránsito). Esta clasificación
incorpora la violencia en el ámbito del hogar como un tema central de análisis e interven-
ción para garantizar la protección y respeto del derecho a la vida y la integridad, superando
enfoques tradicionales de seguridad limitados a la violencia en el espacio público3. b).
Por la mutua interdependencia entre la violencia en el hogar y la violencia por fuera del
mismo. En este sentido, se ha identificado, entre las causas de la violencia intrafamiliar,
un contexto social que aprueba –o por lo menos no rechaza explícita y públicamente– e
incluso justifica el uso de la violencia como mecanismo para resolver los conflictos. A su
vez, el hecho de ser víctima de violencia en el hogar aumenta la probabilidad del uso de
la violencia en otros contextos4 y en particular la probabilidad de delincuencia en la vida
adulta5. c). Por el papel de la cultura en las justificaciones del uso de la violencia contra la
mujer y como mecanismo de castigo y/o educación de los niños, así como por el impacto
que la mutua regulación puede tener en la disminución de este tipo de violencia.
La encuesta de cultura ciudadana incluyó dos preguntas relacionadas con la disposi- 129
ción a la regulación cultural en caso de presenciar violencia contra la pareja y el menor6. A
1 Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, con

estudios de maestría en sociología urbana en la Universidad Nacional de Colombia. Docente e investigadora de
políticas públicas en cultura.
2 Con el fin de operacionalizar en las encuestas los conceptos que subyacen en la noción de cultura
ciudadana se han definido siete dimensiones: cultura de la legalidad, seguridad ciudadana, acuerdos, solidaridad,
tolerancia, confianza y cultura política.
3 El nuevo enfoque responde en parte a la reciente incorporación de la violencia en el hogar como un tema
público.
4 Buvinic M., Morrison A., Shifter M., La violencia en América Latina y el Caribe: un marco de referencia
para la acción, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999, p. 7.
5 Ver: Universidad de los Andes – CEDE, Violencia en las familias colombianas, Universidad de los Andes,
Bogotá, 2003.
6 La primera encuesta de cultura ciudadana que incluyó aspectos relacionados con la violencia en el
ámbito familiar fue la realizada por el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional en Yopal y Aguazul
en 2005. Es importante resaltar que este tema se incluyó después de talleres de diagnóstico con funcionarios y
miembros de organizaciones sociales que identificaron, entre los principales factores que afectaban la convi-
vencia en estos municipios, la violencia en el hogar.
partir de una caracterización de los fenómenos de violencia intrafamiliar en la ciudad, este
capítulo analiza dichas preguntas y expone la forma como los factores culturales deter-
minan este tipo de violencia. Sin duda, las intervenciones que se contemplen en el ámbito
de la violencia intrafamiliar deben abordar diferentes aspectos que van más allá de los
desarrollos del enfoque de cultura ciudadana. Este artículo buscará precisar qué tipo de
aspectos de este enfoque son indispensables en la intervención en el tema de violencia
intrafamiliar.
Antes de hacer un balance de la situación de la violencia intrafamiliar en la ciudad
es preciso señalar que la intervención pública estatal orientada específicamente a este
tema es muy reciente. La violencia intrafamiliar no tuvo legislación ni políticas especiales
en el país hasta principios de la década de 1990. Este fenómeno puede responder a tres
factores: a). La justificación cultural del uso de la violencia en el hogar; b). La tajante distin-
ción entre lo público y lo privado, y la comprensión de las relaciones que se establecen en
el hogar como del ámbito de lo privado, sobre el cual no deben intervenir ni lo público ni
el Estado; c). La posición de una corriente liberal que consideraba que “más que proteger
directamente a los grupos vulnerables mediante derechos especiales para los miembros
130 de grupos concretos (…), las minorías culturales se protegerían indirectamente garanti-
zando los derechos civiles y políticos básicos”7 en el marco de la garantía de los Derechos
Humanos. Sobre esto último se indica que, aunque estas discusiones se concentraron en
primer término en los derechos para miembros de minorías étnicas, los pedidos de legisla-
ciones especiales se ampliaron a aquellas dirigidas a grupos históricamente discriminados
y diversos culturalmente por condiciones de género y edad, entre otras. En las últimas tres
décadas esta demanda de legislaciones ha dado resultado, y en parte la legislación dirigida
a la protección de niños y mujeres, y en particular la relativa a la violencia intrafamiliar8, se
enmarcan dentro de este contexto.
7 Kymlicka, Will, Ciudadanía multicultural, Paidós, Barcelona, 1995, p. 15.

8 Balances de estas legislaciones y acuerdos internacionales se pueden encontrar en: Fuentes, Lya
Yaneth, “Las políticas públicas de mujer y género en Bogotá: tensiones y aciertos”, en Revista Colombiana de
Sociología, No. 28, 2007.
Bogotá: ¿Más lesiones? ¿Más denuncias?
De acuerdo con la definición de violencia intrafamiliar de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), se presentan cuatro tipos de maltrato en esta categoría: el maltrato físico, el
abuso sexual, el maltrato emocional y el descuido. El análisis que se presenta a continua-
ción se refiere al maltrato físico y al maltrato emocional9
Gráfica 6.1. Una tipología de la violencia
Violencia
Autoinflingida Intrapersonal Colectiva
Comportamiento Autolesiones Familia o pareja Comunidad Social Política Económica

suicida
Naturaleza de
Menores Pareja Ancianos Conocidos Extraños
la violencia
Física
Sexual 131
Psíquica
Privaciones
o descuido
Fuente: OMS, 2002
La tasa de lesiones por violencia intrafamiliar en Colombia en 2008 fue de 202 por cada
cien mil habitantes y presenta un incremento del 25,8% en el número de lesiones con
respecto al año 2005. Teniendo en cuenta que esta tasa se elabora a partir de los dictá-
menes de lesiones personales por denuncia, dejando por fuera del registro los casos no
denunciados, el incremento presenciado en los últimos cuatro años puede estar relacio-
nado con el aumento de la denuncia, como consecuencia de la disminución de la acep-
tación cultural de este tipo de violencia. Este proceso puede darse de forma paralela a
un incremento real10 de los indicadores de violencia intrafamiliar motivado por la mayor
9 Las definiciones de violencias intrafamiliar en el contexto colombiano se detallan en los capítulos de la

revista Forensis de los últimos cinco años.
10 “El nivel de subregistro para este tipo de violencia casi siempre será sensiblemente mayor que el rela-
cionado con los delitos comunes, debido a justificaciones culturales para la agresión en la familia, el papel de las
inserción de la mujer en el mercado laboral y el cambio de los roles tradicionales feme-
ninos y masculinos principalmente en las grandes ciudades. Los resultados de la Encuesta
Nacional de Demografía y Salud (1990, 1995, 2000 y 2005) indican que el mayor nivel de
incidencia de este tipo de violencia se presenta en las zonas urbanas. Así mismo, el mapa
de incidencia de la violencia intrafamiliar en 2008 de la revista Forensis indica cómo en
la mayoría de departamentos la mayor tasa de lesiones por violencia intrafamiliar se
presenta en las capitales.
El caso de Bogotá, con un incremento en el número de casos de violencia intrafamiliar
del 38,5% entre 2005 y 2008 y una participación del 26,9% en el total de los dictámenes
de lesiones personales por denuncia en el país, puede ser explicado en parte por las dos
razones expuestas anteriormente. Aunque se desconoce el nivel de incidencia de las
mismas, en este ensayo se identificarán elementos para relacionar el incremento de las
lesiones con el primer factor señalado. Algunos de los datos provenientes de encuestas
indican que en esta ciudad existe menor justificación cultural del uso de la violencia en el
ámbito de la familia.
Cuadro 1. Número de dictámenes de lesiones personales por violencia intrafamiliar

132
2005 2006 2007 2008

No. Tasa por No. Tasa por No. Tasa por No. Tasa por
lesiones 100 mil lesiones 100 mil lesiones 100 mil lesiones 100 mil
hab. hab. hab. hab.
Colombia 71.350 170 72.849 169 77.744 177 89.803 202
Bogotá 17.442 257 17.895 258 20.801 295 24.1621 338
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal
En la gráfica que se presenta a continuación se observa la tendencia de la tasa de

lesiones por violencia intrafamiliar en Bogotá en los últimos años.
En 2006 y 2007, la tasa de violencia intrafamiliar de Bogotá fue la más alta en compara-
ción con ciudades como Cali, Cartagena, Medellín, Montería, Barranquilla y Santa Marta.
Frente a Medellín, Bogotá reporta casi el doble de casos denunciados (47% más) y frente a
emociones y otros factores que intervienen en la decisión de no denunciarlos”, Sánchez, Efraín; Castro, Carolina,
2019. Visión Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana, Departamento Nacional de Planeación,
Terpel, Fondo de Prevención Vial, Bogotá, 2006, p. 30.
Gráfica 6.2. Violencia intrafamiliar. Bogotá tasa por 100.000 habitantes.
(violencia a la pareja, menores y entre familiares)
412
400
346
300 295
261 255 258
200
141
100
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Forensis - Medicina Legal Tasa Calculada con Censo 2005
Cartagena reporta un 108% más. Como se observará en el análisis tipológico de la violencia

intrafamiliar, el mayor número de casos reportados en Bogotá coincide con una mayor
presencia de valores que rechazan el uso de la violencia contra la pareja y/o el castigo
como forma de educación de los niños.
En Bogotá en 2008 la principal modalidad de violencia en el hogar fue la violencia contra
la pareja, con una participación del 69,3%, seguida por la violencia entre otros familiares 133
(17,4%) y la violencia dirigida a menores (13,1%). La mayor participación de la agresión
entre las parejas en los fenómenos de violencia intrafamiliar se presenta también a nivel
Gráfica 6.3. Violencia Intrafamiliar: comparación entre algunas ciudades de Colombia

(Tasa por cien mil habitantes)
300
295
2006
2007
258
250
A. Santa Marta
B. Barranquilla
C. Montería
200 201
D. Medellín
170 E. Cartagena
162
150 153 153 156 F. Cali
147 145 142
137 G. Bogotá
127
111
100
50
0
A B C D E F G
Fuente: Forensis Medicina Legal
nacional (65,1%) y es una característica que ha sido constante desde 2004. A continuación
se analizará en detalle la violencia de pareja e infantil.
Violencia contra la pareja

En 2008 fueron conocidos por las autoridades o las entidades de salud del Distrito 16.759
casos de violencia contra la pareja. Esta cifra parece estar bastante distante de la cantidad
de casos reales, si se tiene en cuenta que el 28,4% de la población bogotana entre 18 y 69
años manifestó en 2007 que había presenciado agresión física entre los padres del hogar11.
Este porcentaje fue, para dicho año, superior al nacional en cinco puntos porcentuales,
lo que puede indicar más lesiones por este tipo de violencia en la ciudad. Sin embargo,
un argumento que nos hace suponer que esta diferencia con la nación está sustentada
en un mayor rechazo cultural al uso de la violencia en el hogar es que, frente al promedio
nacional, en esta ciudad un menor porcentaje de personas justifica la violencia hacia la
mujer y menos personas están de acuerdo con las siguientes frases: “cuando un hombre
golpea a una mujer muy seguramente es porque ella le dio motivos” y que “hay situaciones
en las cuales se justifica que un hombre le dé una cachetada a su esposa o compañera”.
134 Además, el aumento en la denuncia ha sido sustancial en los últimos años, como
se observa en el cuadro siguiente, duplicándose en Bogotá el número de dictámenes
por denuncia en los últimos cuatro años. Aunque –como se mencionó inicialmente– se
requieren más estudios para saber si existe un aumento real de la violencia en la pareja,
y se puede suponer que los casos que llegan a conocimiento de las autoridades difícil-
mente se pueden ocultar por las lesiones físicas ocasionadas, las encuestas nacionales de
demografía y salud (ENDS) de los años 2000 y 2005 señalan que en el caso de las mujeres,
a pesar de haber recibido maltrato físico que ocasionó lesiones, un porcentaje muy bajo
acudió al médico. En particular, la encuesta de 2000 indica que de las mujeres encues-
tadas en Bogotá, más del 40% recibió violencia física por parte del esposo, y de ellas un
poco menos del 25% tuvo alguna lesión y aproximadamente el 7% visitó al médico12. En
cinco años, de 2000 a 2005, se presentó un aumento del 5% en el número de mujeres que
alguna vez han buscado ayuda en caso de violencia física.
11 Colciencias, Ministerio de la Protección Social, Encuesta Nacional de Salud 2007, JAVEGRAF, Bogotá,
2009.
12 Profamilia, Encuesta Nacional de Demografía y Salud - 2000, publicación electrónica, Bogotá, 2000. En:
www.profamilia.org.co/encuestas/01encuestas/2000resumen_region.html.
Cuadro 2. Número de dictámenes de lesiones personales por denuncia en Bogotá
2004 2005 2006 2007 2008

Violencia 8.005 11.377 11.467 13.177 16.759*
de pareja
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal

* El fuerte incremento presentado en el año 2008 se explica por el hecho de que antes de este año las agresiones
por parte de ex esposos, ex amantes, ex compañeros sentimentales o novios se cuantificaban en los casos de
violencia interpersonal. Desde 2008 se incluyen como violencia intrafamiliar. Carreño, Pedro, “Violencia Intrafami-
liar. Colombia, 2008”, en revista Forensis, INML, 2008, p. 111. Como se observa más adelante, el incremento más
importante se presenta en los casos de maltrato a la pareja.
Al igual que sucede con la violencia interpersonal, en el caso de la violencia contra la

pareja los principales agresores son los hombres. Sin embargo, en el espacio del hogar, a
diferencia del espacio público, las víctimas son en su mayoría mujeres (en 2007, 87,9% de
las víctimas de violencia de pareja fueron mujeres). Esta situación no es exclusiva de la
ciudad. En el país en los últimos cinco años la violencia en la familia se ha caracterizado
porque las principales víctimas están en el rango de edad de [25 a 29 años] y son mujeres,
135
y la etiología que predomina es el maltrato entre la pareja13.
Debido a esta caracterización, varias investigaciones y organizaciones de mujeres han
exigido el estudio e intervención de este problema desde un enfoque de género que permita
comprender los procesos sociales de construcción de la identidad femenina y masculina
y las implicaciones de estos en la negación e irrespeto del otro por ser diferente. Este
enfoque permitirá comprender la forma como las diferencias en el impacto y ejercicio de
esta violencia están determinadas por la conformación social de lo masculino y lo feme-
nino y lo que se establece como normas y expectativas sociales de cada rol14.
La información de las encuestas indica que en Bogotá es menor la justificación del
uso de la violencia como mecanismo natural y deseable para mantener la unión familiar
o resolver los conflictos en el hogar. Sin embargo, el 23,2% de los hombres y el 11,8% de
las mujeres mayores de 18 años consideran que “cuando un hombre golpea a una mujer
13 Carreño, Pedro, “Violencia Intrafamiliar. Colombia, 2007”, en revista Forensis, INML, 2007, p. 100.
14 Ver: Jimeno, Myriam; Góngora, Andrés (et. al.), Manes, mansitos y manazos: Una metodología de trabajo
sobre violencia intrafamiliar y sexual, CES – UN, Bogotá, 2007.
muy seguramente es porque ella le dio motivos”15. Es de resaltar que aún existe un acuerdo
social entre un 12% de las mujeres de que el uso de la violencia es una respuesta natural, a
veces incontrolable y que en parte es ocasionada por la misma víctima. Este nivel de justifi-
cación es ligeramente menor en Bogotá si se lo compara con el país, lo que permite insistir
en la hipótesis del aumento en la denuncia.
Otra forma de medir el rechazo cultural de este tipo de violencia se puede obtener
indagando acerca de la disposición a actuar cuando se presencia un acto de violencia.
Aunque tradicionalmente se ha creído que las cosas que suceden en el hogar no son un
tema público por el cual se deban interesar los vecinos y otros ciudadanos, los bogotanos
comprenden más que los habitantes de otras ciudades que ellos son corresponsables en el
respeto de la integridad de los otros y están dispuestos a ejercer algún tipo de regulación
cultural frente a la violencia en pareja. El 82,8% ha preferido pasar del silencio y la indife-
Gráfica 6.4. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su esposa usted qué hace:
16,8%
Preferiría no meterse 21%
y no hacer nada 26,4%
29,9%
136
71,4%
Llamaría a una 64,4%
autoridad 54,9%
50,7%
11,4% Bogotá 2008

Intervendría para 14,1% Barranquilla 2008
detener la agresión 17,9% Belo Horizonte 2008
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. Pregunta No. 31
15 “En el promedio nacional los porcentajes fueron del 29,8% en los hombres y del 18,8% en las mujeres.
El 12,6% de los hombres y el 9,1% de las mujeres de ese grupo de edad y que reside en Bogotá considera que ‘hay
situaciones en las cuales se justifica que un hombre le dé una cachetada a su esposa o compañera’. En el ámbito
nacional los porcentajes fueron del 16,2% en hombres y del 12,0% en las mujeres”. Encuesta Nacional de Salud
2007, op. cit.
rencia a la acción. Esto, una vez más, muestra un mayor rechazo en esta ciudad a las justi-
ficaciones de prácticas de dominación masculina en el hogar.
Como se observa en la siguiente gráfica, en comparación con una ciudad colombiana
y dos extranjeras, en Bogotá existe el menor grado de indiferencia frente al maltrato a la
pareja. El 82,8 % de los bogotanos señaló que llamaría a la autoridad (71,4%) o intervendría
para detener la agresión (11,4%) si observan a su vecino dando una golpiza a su esposa.
Aunque el nivel de rechazo de la indiferencia es el mismo entre hombres y mujeres, las
formas de reacción entre los miembros de los dos sexos varían, pues las mujeres están
mucho más dispuestas a llamar a la autoridad (75,3%) que los hombres (66%).
Comparando las dos preguntas, en Bogotá se nota que los bogotanos acuden más a la
autoridad en casos de violencia contra las esposas que contra los hijos, e intervienen más
en caso de violencia contra los hijos que contra las esposas.
Además de la violencia física, el 37% de la mujeres de Bogotá manifestó en 2005 que ha
sido víctima de violencia psicológica, frente a un 33% para el país.
Para terminar con el tema de la violencia de pareja, es necesario insistir en la calidad
de los datos para conocer mejor los impactos de este tipo de violencia. El INML ha avan-
zado en la medición de los años de vida saludable perdidos, que en el país correspondió a 137
105.069. Sin embargo, no se tiene claridad sobre el número de homicidios cometidos por
miembros del hogar. Sobre este tema sólo se cuenta con información para otros países. El
Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud resalta que “los datos de una gama amplia
de países indican que la violencia en la pareja es la causa de un número significativo de
muertes por asesinato entre las mujeres. Estudios efectuados en Australia, Canadá, los
Estados Unidos, Israel y Sudáfrica revelan que en 40% a 70% de los asesinatos de mujeres,
las víctimas fueron muertas por su esposo o novio, a menudo en el contexto de una relación
de maltrato constante”16.
Violencia hacia el menor

Como señalamos en el documento Fomentar la cultura ciudadana, “la definición de
violencia contra el menor no es homogénea, toda vez que ésta se ve afectada por valores
culturales que justifican o reprueban diversas formas de crianza”. La Organización Mundial
de la Salud define este tipo de violencia de este modo:
16 Krug, Etienne; Dahlber, Linda; y otros, editores, Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud,
Washington D.C., Organización Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud, 2003, p. 101.
“El maltrato o la vejación de menores abarca todas las formas de malos tratos físicos y
emocionales, abuso sexual, descuido o negligencia o explotación comercial o de otro tipo, que
originen un daño real o potencial para la salud del niño, su supervivencia, desarrollo o dignidad en
el contexto de una relación de responsabilidad, confianza o poder.”17
Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, los dictámenes por maltrato
físico al menor se han duplicado en los últimos cuatro años en la ciudad, y es probable que
esto se relacione con un aumento en el recurso a las entidades públicas cuando se sufren
fuertes lesiones. Para el caso de los menores de 18 años, así como es muy difícil acercarse
a cifras de violencia psicológica, las cifras de maltrato físico también están subestimadas
por la normalidad y el apoyo a formas de violencia física como mecanismos de castigo y
educación18.
Cuadro 3. Número de dictámenes de lesiones personales por denuncia en Bogotá
2004 2005 2006 2007 2008
Violencia 1.786 2.614 2.892 3.539 3.183

infantil
138 Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal, Forensis.
En este tipo de violencia, el género también plantea diferencias: los principales agre-
sores de los menores son los padres (36,5%), seguidos por las madres (27,4%) y por otros
familiares (20,5%). Mientras que los padres agreden en mayor proporción a los niños
(50,6%, 655 casos de 1.293), las madres agreden más a las niñas (52,9% , 513 de 969).
De los casos sobre los que se cuenta con información, se sabe que los niños varones
sufren mayor nivel de violencia en las edades de cero a cuatro años (57,1%) y cinco a nueve
años (55,3%), en comparación con las niñas. Estas sufren mayor maltrato en las edades de
diez a catorce años (50,4%) y de 15 a 17 años (66,8%). El maltrato a los hombres disminuye
a medida que aumenta la edad, quizás por la potencial respuesta agresiva de aquellos.
17 Ibíd., p. 65.
18 Aunque se cuenta con esta información sobre maltrato físico, esta es insuficiente pues no da cuenta
del impacto mortal del maltrato infantil. Según la OMS, las cifras indican que “en los niños menores de 5 años
que viven en los países de ingreso alto, la tasa de homicidios es de 2,2 por 100.000 para los varones y de 1,8 por
100.000 para las niñas. En los países de ingreso mediano o bajo las tasas son de dos a tres veces más altas: 6,1
por 100.000 para los niños y 5,1 por 100.000 para las niñas”. Ibíd., p. 66.
Sin embargo, los niños de menor edad reciben más agresión, pues se supone que resisten
más o que eso los hace fuertes.
Aunque las cifras de dictámenes no lo reflejan, pues el número de casos de maltrato
de pareja es muy superior al del maltrato infantil, este último es más justificado que el
de pareja y aunque hasta el momento Bogotá se distanciaba del promedio nacional en la
justificación del maltrato en el hogar, en el caso del infantil tiene el mismo nivel de justifi-
cación que el promedio nacional. Así, la ENDS 2007 reveló que el 31,0% de los hombres y
el 31,8% de las mujeres en Bogotá consideran que “el castigo físico es a veces necesario
para educar a los hijos”. Esta igualdad en la justificación entre hombres y mujeres explica
en parte que en este tipo de violencia las mujeres sean más victimarias. Es interesante
resaltar que en este caso, cuando la mujer se encuentra en aparente igualdad en el hogar
con su pareja, declara el mismo nivel de justificación de maltrato infantil señalado por el
hombre. Aparentemente, las mujeres asumen roles típicamente masculinos frente a la
presencia de conflictos en el hogar y construyen su poder con base en la violencia.
En parte, estas justificaciones se mantienen debido a que, desde las primeras etapas
de socialización, más de la mitad de lo bogotanos (60,6% de los hombres y el 58,7% de
las mujeres sufrieron alguna vez castigo físico en el hogar antes de cumplir 18 años19), 139
aprendió en su hogar que la fuerza física y la agresión son respuestas posibles para
resolver conflictos y/u obtener lo que se desea.
Bogotá es la ciudad que menos se muestra indiferente frente al maltrato infantil. El
86% de los ciudadanos señaló que si observara a su vecino golpeando al hijo o la hija inter-
vendría directamente o llamaría a la policía para detener la agresión. En parte, el recono-
cimiento de la corresponsabilidad en la protección de la vida es mayor en esta ciudad. El
porcentaje de personas que preferiría no meterse y no hacer nada frente a esta situación
es menor en Bogotá (13%) que en Barranquilla (14%), Cali (20%), Neiva (20%), Santa Marta
(20%), Belo Horizonte (23%), México DF (26%) y Medellín (34%). Los resultados muestran
que, en casos de maltrato a los hijos, los habitantes de las ciudades encuestadas prefieren
acudir a la autoridad que intervenir directamente o no hacer nada. A su vez, son los bogo-
tanos los más dispuestos a acudir a la autoridad al presenciar maltrato infantil (67%)
frente a Barranquilla (64%), Belo Horizonte (55%), Cali (56%), Neiva (59%), Santa Marta
(46%), Medellín (50%), México DF (47%).
19 Encuesta Nacional de Salud, 2007, op. cit.

Gráfica 6.5. Si usted observa a su vecino dando una golpiza a su hijo o hija
usted qué hace:
13,1%
Preferiría no meterse 14,3%
y no hacer nada 22,9%
25,8%
67,3%
Llamaría a una 63,9%
autoridad 55,1%
47%
19% Bogotá 2008

Intervendría para 21,2% Barranquilla 2008
detener la agresión 21% Belo Horizonte 2008
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico. Pregunta No. 32
Frente a ciudades como Belo Horizonte (21%), Ciudad de México (26%), Cali (20%),
Santa Marta (28%) y Barranquilla (21%), Bogotá y Neiva (19%) son las ciudades que menos
intervienen directamente para detener la agresión.
140 Al igual que en el caso de la violencia contra la pareja, las mujeres intervendrían al
presenciar que un vecino le da una golpiza a su hijo o hija llamando a la autoridad en una
mayor proporción (71,3%) que los hombres (61,7%). Estos, por su parte, intervendrían
directamente para detener la agresión en una proporción mayor (23,6%) que las mujeres
(15,8%).
Intervención desde cultura ciudadana

Un antecedente destacable de acciones orientasas a controlar la violencia intrafamiliar es
el reseñado por Saénz20 sobre la intervención del Departamento Administrativo de Bien-
estar Social (DABS) en el periodo 2001-2003. Este partió de desacralizar la representación
de la familia como espacio idealizado, mediante la reflexión y la atención a la vulneración
de derechos presentes en el hogar como consecuencia de relaciones de poder asimétricas
en este ámbito.
20 Sáenz, Javier, “Desconfianza, civilidad y estética: Las prácticas estatales para formar a la población por
fuera de la escuela en Bogotá (1994-2003)”, en: Revista de estudios sociales, No. 23, 2006.
“La familia es el principal escenario de socialización primaria, pero también puede convertirse en
el escenario privilegiado de las grandes violaciones de derechos fundamentales; es el escenario
donde podemos encontrar un nido cálido y amoroso pero también puede ser el escenario del
terror”21
Saenz indica que, partiendo de la ética del cuidado de Gilligan, el DABS logró superar, en
sus intervenciones, la división tajante de lo público y lo privado analizando e interviniendo
las formas como se construye ciudadanía en los espacios de socialización primaria y reco-
nociendo que las formas de la vida cotidiana en el espacio del hogar se reproducen en la
vida en la ciudad. Así, el DABS “planteó una visión ampliada de la ciudadanía que desborda
el ejercicio de los derechos civiles políticos y la participación en asuntos públicos e incluye
el reconocimiento de la diferencia, los ámbitos privados y las identidades que se consti-
tuyen en la vida cotidiana”22. De manera particular, se intervino con acciones que cuestio-
naban las tendencias en la construcción social de los roles femeninos y masculinos y se
propuso una deconstrucción de los mismos. Se hizo uso del juego como herramienta que
permite ver nuevos mundos posibles, permite la autorreflexión sobre los roles de poder e
incluso construye realidades.
141
A continuación se retoma una clasificación de los factores de riesgo asociados a la
violencia intrafamiliar propuestos por Larraín23 y en la revista Forensis 200624:
21 Ibíd., p. 19. Citado por el autor de: Hurtado, Maria Cristina, “Desarmarnos con amor: una
apuesta de política pública con perspectiva de género en la prevención de la violencia intrafamiliar y sexual en
Bogotá”, en: Encuentro nacional de procuradores judiciales en familia y profesionales adscritos. Prevención de
la violencia intrafamiliar en Colombia, Procuraduría General de la Nación, Georgetown University, USAID, Bogotá,
2003, p. 32.
22 Sáenz señala que este enfoque, al insistir en lo singular, se distancia de algunos de los planteamientos
de la cultura ciudadana: configurar lo mínimo común en la cultura de la ciudad. Como se observa en otros artí-
culos de este libro, el reconocimiento de la diversidad es un elemento que complementa el enfoque de cultura
ciudadana y no se opone a los planteamientos de las reglas mínimas compartidas, pero reconoce la diversidad en
la base de esta construcción colectiva. Sobre esto encontramos antecedentes en la administración 2001-2003 de
lo que se desarrollará con mayor énfasis en el marco del plan de desarrollo “Bogotá sin indiferencia”.
23 Citado por: Rioseco, Luz, Buenas prácticas para erradicar la violencia doméstica en la región de América
Latina y el Caribe, en: Serie mujer y desarrollo CEPAL-ONU, Chile, 2005.
24 Sierra, Rosa; Macana, Leidi; Cortés, Claraivett, “Impacto social de la violencia intrafamiliar, en: revista
Forensis, año 2006.
Factores sociales: desigualdad de ingresos, los procesos migratorios masivos25, la
violencia en los medios de comunicación, los efectos de la posguerra, los controles institu-
cionales débiles, aislamiento social y falta de redes de apoyo.
Factores culturales: la conformación de la identidad masculina y uso de violencia
como forma aceptable de resolver conflictos cuando se castiga a los niños. Parámetros de
juego que impulsan los roles.
Factores individuales: el género, el nivel de educación, haber sufrido violencia en la
infancia, el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas.
La anterior clasificación sugiere aspectos en los que se puede incidir desde cultura
ciudadana con una propuesta de prevención que desarticule o mitigue los riesgos.
En los factores individuales se pueden retomar las experiencias relacionadas con
comportamientos seguros y control del uso del alcohol y las sustancias psicoactivas.
En el marco de los factores sociales y culturales, se propone promover el reconoci-
miento de la corresponsabilidad de los ciudadanos en el cuidado y la protección de los
otros. Como lo señala el texto Buenas prácticas para erradicar la violencia doméstica en la
región de América Latina y el Caribe, “existe un amplio consenso de todos los sectores de
142 la sociedad respecto a que la articulación Estado-Sociedad Civil, en materia de violencia

doméstica, constituye una buena práctica en sí misma”. Se debe insistir en divulgar la
obligación señalada por la ley sobre violencia intrafamiliar referente a “llevar información
sobre hechos de violencia intrafamiliar a las autoridades competentes [como una] respon-
sabilidad de la comunidad, de los vecinos y [esta] debe realizarse inmediatamente se iden-
tifique el caso” (artículo 9 de la ley 575 de 2000). Así mismo, se pueden usar estrategias de
agencia cultural para estimular el diálogo y la autorreflexión sobre las formas de asumir los
roles masculinos y femeninos en el espacio del hogar y evidenciar los aspectos de los roles
femeninos que hacen que las mujeres sean más protectoras de la vida. En esta misma
línea y de forma específica, se debe explorar cómo las mujeres pueden regular, motivar y
preferir expresiones de afecto que no pongan en riesgo la vida y compañeros que resuelvan
diferencias con el diálogo.
Por último, teniendo en cuenta que una de las variables de la violencia intrafamiliar es
el descuido y que en muchas ocasiones los padres de los hogares con menores recursos
25 Para el caso de Bogotá se haría referencia a los desplazados que recibe la capital y la especial atención
que esta población requiere en todos los campos y en especial en acciones para mitigar los riesgos de violencia en
los hogares temporales.
económicos en Bogotá están obligados a tener dos turnos laborales, y los niños pasan
solos largas horas en el barrio y en el hogar. Se puede trabajar desde la dimensión de soli-
daridad con el fortalecimiento de redes vecinales que se conviertan en un apoyo y soporte
para estos menores cuando sus padres no están en el hogar.
143
Mapas de
miedo en
Bogotá
1
Luis Fernando Martínez2
144
Bogotá en los últimos 15 años se transformó en un importante referente y modelo a
seguir en cuanto a la reducción de índices de inseguridad ciudadana en América Latina.
Sin embargo, esta reducción en las cifras a lo largo de este periodo no es coherente con
la percepción de seguridad entre los bogotanos. Varias encuestas, entre ellas la aplicada
anualmente por la Fundación Corona denominada “Bogotá Cómo Vamos”3 muestran que
mientras los índices de los principales delitos de alto impacto (homicidios, lesiones perso-
nales, robo a residencias y comercios y robo de vehículos y motos) en la ciudad vienen
reduciéndose a lo largo de estos años, la percepción de inseguridad entre los bogotanos
aumenta. Por ejemplo, el informe de resultados del estudio “Bogotá Cómo Vamos 2009”,
indica que “el 42% [de los ciudadanos] no se sienten seguros en Bogotá y el 34% considera
que su barrio es muy inseguro, cifras que aumentaron 18 y 10 puntos porcentuales con
respecto a 2008 respectivamente”.
Esta dinámica será abordada a lo largo del presente artículo. En la primera parte se
presentarán algunas definiciones teóricas sobre el miedo, sus implicaciones en las rela-
ciones de poder, el proceso de construcción de imaginarios y percepciones alrededor de
sitios y personas, y cómo estos influyen en la exclusión y estigmatización social, en la
calidad de vida de los ciudadanos, y en la fragmentación y pérdida del derecho a la ciudad. 145
La segunda parte se concentrará en el análisis de los resultados obtenidos por la
Encuesta de Cultura Ciudadana 2008, que hace parte integral de este libro y que permitirá
explorar algunos de los lugares, razones y tipos de personas que son activadores de este
sentimiento de miedo y desconfianza en la ciudad. Como complemento a este análisis, el
artículo estará acompañado de una serie de mapas con las respuestas georeferenciadas
de los lugares a los cuales los bogotanos nunca irían por miedo o en los que se sienten
inseguros. Estos mapas se contrastarán con la información del Centro de estudios y
1 Este artículo contó con el apoyo de los siguientes miembros del Observatorio de Culturas: Giarrolli
Serna, con la elaboración de los mapas digitales, Juan Carlos Rozo llevó a cabo el cierre de preguntas y Edilneyi
Zúñiga estadística quien procesó los datos.
2 Especialista en Opinión Pública y Marketing Político, investigador del Observatorio de Culturas de la
Secretaría de Cultura Recreación y Deporte de Bogotá.
3 Encuesta adelantada anualmente en Bogotá desde el año 1998 y financiada por un grupo de orga-
nizaciones del sector privado, entre ellas la Fundación Corona, la Cámara de Comercio de Bogotá y el diario El
Tiempo. Esta encuesta se aplica a cerca de 1.600 bogotanos por la firma Napoleón Franco y busca indagar sobre
la percepción y opinión ciudadana sobre movilidad, espacio público, seguridad, hacienda y temas de gestión e
impacto de la Administración Distrital.
análisis en convivencia y seguridad ciudadana (CEACSC)4 sobre las zonas en las que se
comete el mayor número de delitos en la ciudad.
En la tercera y última parte se hace un análisis de las posibles explicaciones del fenó-
meno presentado en Bogotá, sus implicaciones y algunas alternativas que el Estado podría
implementar con el fin de contrarrestar estos imaginarios y estigmas negativos, liberando
del miedo a zonas y sectores poblacionales de la ciudad.
El miedo y la ciudad
En esta sección exploraremos algunos de los conceptos construidos alrededor del miedo
y las implicaciones que éste tiene en la vida en sociedad. Armando Silva, por ejemplo,
plantea que “los imaginarios de terror, miedo, angustia e indefensión superan varios de los
otros sentimientos globales y hacen parte del juego de los escenarios urbanos”5. Se podría
afirmar que estos sentimientos que aparecen como la sombra de las relaciones sociales en
una comunidad, se configuran como elementos de poder que grupos determinados ejercen
sobre los demás. A raíz del miedo o de la percepción de inseguridad, los individuos estarían
dispuestos a sacrificar parte de su libertad con el fin de “protegerse” de alguna amenaza.
146 Una muestra de esta situación la plantea Eugenio Trías citando a Thomas Hobbes: el
contrato social “surge de nuestra libre elección y de nuestra inteligencia inventiva y artifi-
ciosa: la creación de un ‘animal artificial’ que Hobbes llama Leviatán, en el que alienamos
nuestra libertad, pero ejerciéndola por única y última vez, o por vez primera y postrera
ocasión”6. Es decir, por el contrato social libremente decidimos entregar el monopolio de la
violencia (o de la fuerza) que anteriormente nos hacía sentir miedo y temor de los otros, o
de la relación nuestra con los desconocidos, para alcanzar esa sensación de seguridad, de
protección.
Esta dinámica puede ser inducida y utilizada con fines diferentes. Por ejemplo, Jordi
Borja señala que
“a los gobernantes autoritarios no les importa no ser queridos, lo que se proponen es que unos
no se quieran a los otros, que desconfíen todos de todos y se teman. Hoy, en una situación de
democracia esto no debiera ser así. Sin embargo, asistimos a unos usos perversos del miedo por
4 Este centro retomó el trabajo desarrollado en el marco del anterior Sistema Unificado de Información de
Violencia y Delincuencia (SUIVD) y actualmente se encuentra adscrito a la Secretaría de Gobierno de Bogotá.
5 Silva, Armando, “Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles”, en Revista Alambre, No. 1, marzo de 2008.
6 Trías, Eugenio, La política y su sombra, Anagrama editorial, España, 2005, pp. 42 – 43.
parte de algunos responsables políticos, de medios de comunicación y de la sociedad civil que
degradan la democracia y la convivencia entre los ciudadanos”7.
Esto genera un ambiente hostil hábilmente utilizado por actores de la sociedad, que
sacan provecho de ello y profundizan las desigualdades sociales, coartando el derecho
a vivir en una ciudad incluyente en la que todos tengamos las mismas oportunidades de
ejercer nuestros derechos.
Otros autores plantean que el miedo es una necesidad para sacar a los miembros de una
sociedad del letargo y ponerlos en una situación de alerta. Corey Robin plantea que después
del 11 de septiembre los estadounidenses experimentaron “un tipo de miedo totalmente
diferente…de la pasividad a la sensación y la acción”8. Esta situación fue evidente en los
Estados Unidos y posteriormente en el resto del mundo. Esa idea de un enemigo público,
esa sensación (probablemente manipulada) que generó un cambio en las relaciones
modernas, creó un sentimiento de desconfianza y de temor que, instrumentalizado bajo
la bandera del terror, dinamizó políticas, justificó invasiones, y se volvió tema de agenda
pública para el mundo occidental. Lo peligroso e inaceptable de esta propuesta es que
147
“la política del miedo, por otros medios, pretenda llevarnos de nuevo al miedo a
la política. No nos referimos ahora al invento malvado de George W. Bush y sus
amigos como José María Aznar a un hipotético, poderoso e invisible eje del mal. El
discurso del miedo también se utiliza cada vez más en múltiples aspectos de la
cotidianidad política y económica”9.
Esa política del miedo crea en nuestro país efectos como la “espiral del silencio” seña-
lada por Pandiani10, que fomentan la autocensura y la tendencia a sumarse a la opinión de
las mayorías por miedo a la exclusión o a la represión de los otros, limitando así la libertad
de expresión y de pensamiento político y democrático.
En los engranajes de miedo, en muchas ocasiones los medios de comunicación,
que deberían ser los primeros en alertar sobre los riesgos de las políticas del miedo, se
convierten en piezas al servicio de este, unas veces por el interés comercial de vender noti-
7 Borja, Jordi, “El miedo como política”, en El País, febrero 18 de 2008. Consultado en: www.elpais.com.
8 Robin, Corey, El miedo, historia de una idea política, Fondo de Cultura Económica, México, 2006, p. 14.
9 Borja, Jordi, “El miedo como política”, op. cit.
10 Martínez Pandiani, Gustavo, Marketing político. Campañas, medios y estrategias electorales, Ugerman
editor, Buenos Aires, 2004, cap. 3.
cias escandalosas, en otras ocasiones por estar articulados a los órganos del poder que se
beneficia con los miedos, y en otras por simple irresponsabilidad mediante sondeos mal
concebidos y aplicados, o por la reproducción de opiniones basadas en acontecimientos
inciertos.. Como observa Susana Rotker, “es interesante notar, por cierto, que los datos que
se suelen manejar son los de la prensa, encuestas de opinión, algunos estudios especia-
lizados [de los cuales muchos se basan, a su vez, en la prensa y en encuestas de opinión]
y, nuevamente, el testimonio de la víctimas directas o indirectas de un hecho violento. El
saber “racional” sobre la violencia está naciendo en parte, si se lo ve de esta manera, de
los relatos, de la subjetividad”11, lo cual aumenta la percepción ciudadana de peligro y las
posteriores segregaciones sociales y territoriales en nuestra sociedad.
Pero el sentimiento de inseguridad no sólo lo viven los bogotanos. En sus estudios
e investigaciones sobre imaginarios urbanos, el profesor Silva nos muestra cómo en
ciudades tan seguras como Santiago de Chile (una de la ciudades más seguras de América
Latina), temen a la ocurrencia de un acto criminal callejero y cerca del 30% de sus habi-
tantes siente miedo a la ciudad. El caso de Caracas es un poco diferente. “La criminalidad
en esa ciudad ha aumentado rápidamente; los homicidios se multiplicaron por 4, pasando
148 de 25 por cada 100.000 habitantes en el año 1997 a 102 por cada 100.000 habitantes en
2007 reflejándose en su fachada arquitectónica”12 cómo los caraqueños “escenifican los
miedos ciudadanos encarnados en rejas de seguridad”13 que simbolizan sus estrategias
de “protección” o mejor de aislamiento de la calle, del peligro, de la inseguridad, de todo
aquello que genera miedo. Esta “estética del miedo” se ve reflejada en el aumento de
“micro ciudades”, conjuntos residenciales ubicados en las afueras del perímetro urbano,
o proyectos residenciales como la “Ciudadela la felicidad”, que actualmente se construye
en el occidente de Bogotá y que ofrecerá en un mismo espacio todos los servicios nece-
sarios (colegios, centros comerciales, jardines, bancos, etc.) para el grupo de familias que
en ella habitarán y que se promueve como una solución a una ciudadanía que se siente
insegura, y segrega -o mejor, limita- la interacción de los ciudadanos. Además, pone en
evidencia que en nuestra “ciudad actual el proceso de metropolización difusa fragmenta
la ciudad en zonas in y zonas out, se especializan o se degradan las áreas centrales y se
11 Rotker, Susana, “Ciudades escritas por la violencia”, en: Ciudadanías del miedo, Nueva Sociedad,
Carácas, 2000, p. 12.
12 Silva, Armando, “Imaginarios globales: cuerpos, miedos, dobles”, op. cit., p. 6.
13 Ibíd.
acentúa la zonificación funcional y la segregación social. La ciudad se disuelve y pierde su
capacidad integradora y la ciudad como sistema de espacios públicos se debilita, tiende a
privatizarse”14.
Territorios de miedo en Bogotá

Para “pensar en dimensión de ciudad”, es preciso entender la ciudad como realidad
múltiple, objetiva y subjetiva, histórica y actual, física y habitada, real y fantasmal, inda-
gando acerca de su naturaleza y la de sus habitantes, sus necesidades y sus sueños. “Para
el habitante es algo concreto, es lo que conoce y descubre cada día, pero también lo que
desconoce; es lo que ve y percibe pero también lo que no ve pero percibe”15. Por eso hablar
de territorios de miedo implica la exploración de una vaga o incierta sensación de peligro
por las características físicas o estéticas del territorio o de sus habitantes, que generan
un sentimiento negativo en el sujeto que los transita y que puede ir desde la extrañeza
hasta el pavor. También este sentimiento puede estar asociado a “abandono”, soledad,
penumbra u oscuridad, ausencia de institucionalidad, básicamente de fuerzas de protec-
ción (celadores, ejército, policía,), elementos que están claramente definidos en la teoría
de la “ventana rota” que menciona que un espacio descuidado, sucio, poco iluminado, con 149
presencia de actores considerados como peligrosos (habitantes de calle, prostitutas,
ladrones, etc.) sin presencia institucional genera sensaciones de peligro y miedo.
Para citar otro ejemplo de cómo se escenifican las percepciones de miedo, tenemos
que hablar de las leyendas urbanas o los mitos construidos alrededor de un espacio o
personaje de la ciudad. Frases como “ese es un territorio dominado por pandillas” o “allí
uno tiene que ir acompañado por alguien del barrio” o “todos los jóvenes pobres son pandi-
lleros”, tienen un factor expansivo, es decir, pueden existir peligros reales focalizados
que, en virtud del miedo, se vayan expandiendo hasta generar marginalidad en zonas y
sectores que antes no lo eran. Esta dinámica me recuerda un viejo cuento de Gabriel García
Márquez titulado “Algo muy grave va a suceder en este pueblo”, que narra la historia de una
señora que despertó un día con el presentimiento de que algo grave iba a pasar ese día
en su pueblo y corrió a comunicárselo a sus hijos y estos no le creyeron, pero empezaron
14 Borja, Jordi, “Espacio público y espacio político”, en: La ciudad conquistada, Alianza editorial, Madrid,
2003, p. 205.
15 Salmona, Rogelio, “La Poética del Espacio II”, en: Giraldo, Fabio; Viviescas, Fernando (comps.), Pensar la
Ciudad, Tercer Mundo Editores, Cenac y Fedevivienda, Bogotá, 1996, p., 130.
a contarle a otros y estos a su vez a sus familiares y luego a sus vecinos y así en menos de
un día todo el pueblo estaba enterado, y comenzaron los más aventureros a tomar la deci-
sión de irse antes de que sucediera algo y a estos los siguieron otros, y luego los últimos
quemaron sus casas para evitar que alguien las ocupara. Finalmente todos “…huyen en un
tremendo y verdadero pánico, como en un éxodo de guerra, y en medio de ellos va la señora
que tuvo el presagio, clamando: -Yo dije que algo muy grave iba a pasar, y me dijeron que
estaba loca”16.
En este sentido, y con el fin de explorar esta dinámica y entender mejor estas percep-
ciones de los bogotanos frente a los lugares que identifican como inseguros o que les
genera miedo visitar en la ciudad, el Observatorio de Culturas, a partir de una exploración
de necesidades frente a este tema hechas al interior de funcionarios de la Administra-
ción Distrital, decidió incluir en el formulario de la encuesta de Cultura Ciudadana 200817,
algunas preguntas relacionadas con las percepciones e imaginarios del miedo en los bogo-
tanos. Este grupo de preguntas es el insumo principal de este artículo y nos servirá para
evaluar algunos aspectos relacionados con este tema.
Entre las preguntas cerradas (aquellas que ofrecen una cantidad limitada de opciones
150 para que el encuestado seleccione), analizaremos la pregunta número 58, que está rela-
cionada con los actores de la ciudad que generan más miedo entre los bogotanos y cómo a
través de esta percepción se pueden explicar algunos elementos relacionados con el miedo
y la estigmatización de grupos o sectores de la sociedad.
Por otro lado, las preguntas abiertas (aquellas que no restringen las opciones de
respuesta a unas opciones preestablecidas) se centraron en explorar a qué espacios de la
ciudad no irían los bogotanos por miedo de día, de noche ó nunca. Los resultados de estas
preguntas fueron tabulados y geo referenciados, permitiéndonos encontrar lugares perci-
bidos como peligrosos o como generadores de miedo.
Como se señaló, en la pregunta 59 se buscó indagar sobre los actores urbanos que
generan desconfianza o miedo a los demás ciudadanos. El 89,7% de la ciudadanía identi-
ficó, de manera lógica, a los ladrones como los que más causan miedo. En segundo lugar el
85,4% de los ciudadanos mencionó a los conductores irresponsables. Es necesario generar
la conciencia del daño adicional que le hace a la ciudad un conductor irresponsable como
16 Gabriel García Márquez, “Algo muy grave va a suceder en este pueblo”.

17 Los datos de estas preguntas fueron procesados por el equipo de medición del Observatorio de Culturas
(preguntas abiertas) y por Corpovisionarios (preguntas cerradas).
generador de miedo, a más de los peligros que su conducta genera. Generar miedos por
conductas inciviles o irresponsables es un daño a la colectividad, restringe libertades,
derechos y goces, disminuye la calidad de vida de todos los que habitan la ciudad.
Gráfica 7.1. Cuando usted sale a la calle, de cuál de las siguientes personas siente miedo:
Los ladrones 89,7%
Los conductores
85,4%
irresponsables
Los drogadictos 80,8%
Los morbosos 75,8%
Los locos 68,8%
Los borrachos 63,1%
Los indigentes 54,5%
Los travestis 44,6%
Los jovenes
40,0%
en grupo
Las trabajadoras
36,3%
sexuales
151
Los manifestantes 28,5%
Los policias 9,7%
Los vendedores
9,7%
ambulantes
Los sacerdotes
8,2%
o pastores
Los soldados 5,8%
Los guardias
5,7%
de seguridad
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá 2008, pregunta No. 59
En otro grupo se encuentran personas con características sociales que pueden generar
molestia y llegar a intimidar y causar daño con sus comportamientos a los demás ciuda-
danos. Entre ellos están los drogadictos (80,8%), los morbosos (75,8%), los locos (68,8%),
los borrachos (63,1%), los indigentes (54,5%) y los travestis (44,6%). Estos actores puede
que no estén relacionados con delitos pero sus comportamientos, formas de vestir y acti-
tudes pueden generar temor en los demás ciudadanos. En el caso de los morbosos, al
desagregar los resultados por sexo se encuentra una marcada diferencia entre hombres y
mujeres, ya que son estas las que más los mencionan. Esta circunstancia probablemente
se da por que son ellas las más frecuentemente agredidas en la cotidianidad, aunque los
datos de denuncia no muestren esta situación. De todas formas, el campo de las agre-
siones sexuales, de palabra y de hecho, es un campo poco explorado. Hay todavía mucha
inhibición frente a estos temas, pero es precisamente la inhibición y la cohibición sexual las
que pueden estimular las agresiones. Crear una sociedad sana, es decir, no morbosa en sus
relaciones sexuales, es un campo que compete a la salud mental y a la educación de los
niños y jóvenes.
Finalmente, existen grupos de personas que, a pesar de no tener características
sociales consideradas como problemáticas, están siendo estigmatizadas por otras razones
que llevan a su rechazo social y a peligrosas polarizaciones de la sociedad. Es el caso de los
jóvenes en grupo y de los manifestantes que ejercen el derecho a la protesta o a la reunión.
Este tipo de estigmatización ha fortalecido el discurso de grupos de poder de la sociedad
que, bajo la demanda de orden, han llevado a cabo amenazas y acciones de “limpieza
social” contra estos grupos.
152
Mapas de miedo
Es importante resaltar que las preguntas abiertas con las que se construyeron los mapas
de miedo no indagaban sobre si la persona conocía el sitio o no; solamente buscaban
encontrar cuáles lugares eran percibidos como inseguros o generadores de miedo entre
los bogotanos. Por lo tanto, se pueden dar elementos relacionados más con la percepción
construida a partir de los medios de comunicación, que con procesos de victimización
(directa o indirecta).
Los resultados encontrados muestran, entre otras cosas, que los lugares considerados
como generadores de miedo no varían mucho con respecto a si es de día o de noche. Los
primeros lugares en ambos casos se repiten y se concentran sobre todo en el centro de la
ciudad (que hace parte de las localidades de Santafé, Candelaria y Mártires)18. Este, por sus
características, es considerado como inseguro en la mayoría de ciudades capitales. Luego,
18 Cuando los encuestados mencionan el lugar “centro” pueden estar haciendo referencia a un espacio muy
amplio de la ciudad. Por ello es preciso aclarar que no todas las localidades y sectores que conforman este espacio
son percibidas como espacios de miedo. Por ejemplo, la Candelaria, que hace parte de este gran espacio denomi-
nado centro, es mencionada sólo por el 0,2% de los bogotanos como lugar al que no irían por miedo en el día.
en orden de importancia, se figuran localidades como Ciudad Bolívar, Bosa, Kennedy, Suba
y Usme, algunas veces nombradas de manera general y otras citando barrios o zonas
específicas como Cazucá, avenida primero de mayo, Lisboa, Sierra Morena, Roma, Bilbao,
Las Lomas, Rincón, Los Laches Patio Bonito, entre otras. Menos del 2% de los bogotanos
mencionan estas zonas (Ver mapa 119)
Tabla: Porcentaje de personas que no iría a cada uno de los lugares elegidos de día, de noche o nunca.
Lugar elegido Localidad en la que Día Noche Nunca

por los se encuentra el lugar
encuestados mencionado
Centro Santafé, Candelaria y Mártires 20,3% 31,4% 10,8%
Ciudad Bolívar Ciudad Bolívar 13,5% 9,5% 15,1%
El Cartucho20 Santafé 12,6% 9,2% 16,2%
El Bronx21 Mártires 7,1% 4,5% 11,3%
Las Cruces Santafé 4,5% 3,9% 5,6%
Santafé Santafé 2,1% 2,8% 2,8%
Ninguno (va a No aplica 9,6% 2,7% 5,7% 153
todas partes)
Fuente: Encuesta de Cultura Ciudadana 2008. Cálculos: Edilneyi Zúñiga-estadística, Observatorio de Culturas_SCRD
20 21
Después del centro el lugar del que más tienen miedo los bogotanos es la localidad
de Ciudad Bolívar, probablemente por asociaciones a pandillas o por información que los
medios de comunicación muestran a diario sobre la ocurrencia de delitos en esta zona
de la ciudad. Lamentablemente este estudio no permite identificar si las personas que
dieron esta respuesta han ido alguna vez a esta localidad o solo tienen esta percepción por
versiones de otras personas o medios.
Los resultados generales de los lugares a los que los bogotanos no irían por miedo
de NOCHE nos muestra una indiscutible concentración del miedo de los bogotanos en el
19 La sistematización y georeferenciación de los sitios para la generación de los mapas fue hecha por Juan
Carlos Rozo y Giarrolli Serna Miembros del equipo de mediciones del Observatorio de Culturas.
20 Zona de mayor concentración de delitos y poblaciones vulnerables de la ciudad, desapareció a princi-
pios de la década.
21 Calle del centro de la ciudad en donde se expenden drogas y está poblada por habitantes de la calle.
centro. Si bien en las respuestas relacionadas con el día este sitio aparecía en los primeros
lugares, en la noche “el centro” se configura como el lugar que más le genera miedo a los
bogotanos.
Esta percepción puede estar ligada a los usos y a la población del centro en estas dos
franjas horarias. En horas diurnas el centro está poblado por estudiantes, oficinistas,
comerciantes y todo tipo de ciudadanos que generalmente no viven allí pero realizan su
Mapa 1.
Lugares que causan miedo

El Cartucho
Ciudad Bolivar
El Bronx
Centro
Las Cruces
Santafe
San Victorino Santafe
San Victorino
El Bronx
Centro
El Cartucho
Las Cruces
154
Ciudad
Bolívar
O E
Fuente: Encuesta de cultura ciudadana.

Procesó: Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte – Observatorio de culturas
principal actividad en este lugar, configurando una apropiación diferente a la construida en

su entorno residencial y otorgándole dinámicas especiales en cuanto a ocupación, conges-
tión y ruido. Por otro lado, las dinámicas en la noche cambian. Los ciudadanos que de día
trabajan o estudian, en la noche no están y el centro es repoblado con los “habitantes de
la noche”, los que salen a divertirse o a vender diversión, creando una atmósfera que puede
atropellar o asustar a quien no transita con frecuencia por este sector.
La tercera pregunta, que se refiere a los sitios a los que los bogotanos NUNCA irían
por miedo, sorprende por sus resultados. En primer término, el sitio más nombrado es “El
Cartucho”, lugar que desde comienzos de la década fue transformado por la Administra-
ción Distrital en el Parque Tercer Milenio22. No obstante, El Cartucho permaneció como un
fantasma urbano o “presencia indescifrable de una marca simbólica en la ciudad, vivida
como experiencia colectiva, de todos o una parte significativa de sus habitantes…”23, que
a pesar de no existir hace ya varios años dejó una estela de miedo alrededor del lugar
donde se instaló. Esta idea se mantiene pese al desplazamiento de la problemática que
allí existía a territorios aledaños a este espacio, entre ellos zonas como “La Calle del Bronx”,
“Cinco Huecos”, “la L”, y la Plaza España. Otros lugares mencionados con alta frecuencia en
esta pregunta son: el centro, Ciudad Bolívar y el Bronx.
Adicionalmente a los resultados encontrados con este ejercicio, se realizó el contraste
de estos lugares percibidos como inseguros con las denominadas Zonas de Atención Inte- 155
gral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC) o Zonas Críticas24, estas ocupan menos
22 Parque ubicado en el centro de la ciudad entre calles 6 y 10 y entre carreras 10 y 14 (Avenida Caracas)
23 Silva, Armando, Imaginarios Urbanos, Arango Editores, Bogotá, 2006 (5ª edición), p. 113.
24 “Una Zona de Atención Integral en Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC), es un territorio donde
tanto sus características urbanísticas (funcionalidad, accesibilidad, movilidad, morfología), sus condiciones
socio-económicas y ambientales concretas y su actividad social (ocupación del espacio público, actividades
predominantes, relaciones interpersonales, usos del espacio, percepciones sobre el sector ), expresan una serie
de parámetros de vida, dentro de los cuales la actividad delictiva constituye uno de los mecanismos como estos se
objetivan”. Como elemento de análisis para este artículo, es importante aclarar cómo se escoge una ZAISC o “zona
crítica”. Estos territorios deben cumplir con una serie de características: “i) Persiste en éste a través del tiempo, la
ocurrencia de uno o varios delitos cuya fluctuación no incide directamente en los niveles de percepción de inse-
guridad que los ciudadanos tienen sobre el sector, ii) Es percibido como inseguro de manera rotunda y reiterativa
por parte de sus habitantes habituales, por aquellos que si bien no están incluidos en el sector, sí poseen cercanía
a él, y/o por una parte significativa de los ciudadanos, iii) Son espacios que guardan algún tipo de relevancia a
nivel barrial, sectorial, zonal, local o metropolitano, por su dinamismo y su alto grado de afluencia y aglomeración,
iv) Se ven afectados por la ausencia de regulación sobre actividades de impacto social (prostitución, consumo y
expendio de alcohol y de sustancias psicoactivas) y urbanístico (invasión del espacio público, emplazamiento de
actividades industriales y talleres mecánicos, entre otras), v) Son sectores susceptibles a la reducción de la acti-
vidad delincuencial bien sea por la transformación misma de su dinámica socio-territorial o por la intervención
directa de los agentes estatales. vi) Se hace precisión que un sector crítico o trampa no puede ser definido de
del 18% del territorio urbano de Bogotá (31 zonas) y en ellas ocurre cerca del 33% de los
delitos de la ciudad. Esta información sectorizada también fue georeferenciada por el
equipo del Observatorio y nos muestra en los mapas que no existen necesariamente coinci-
dencias territoriales entre la realidad y la percepción de los bogotanos (Ver mapa 225).
La percepción ciudadana en algunos casos va ligada a sitios de mayor ocurrencia de
delitos en la ciudad. Sin embargo, es importante resaltar que si bien existe coincidencia,
muchas veces esa generalización de los sitios puede estar sesgando la percepción real,
es decir, si un ciudadano manifiesta que siente miedo al centro probablemente no está
hablando de una amplia zona de la ciudad (Santa Fe, Candelaria, Mártires) sino de un lugar
(por ejemplo: Cinco Huecos, el Bronx o la zona de tolerancia). Por lo general estos sitios
pueden afectar la percepción de un territorio más amplio y permitirnos equivocaciones al
generalizarlo. Lo mismo pasa cuando se habla del temor a la localidad de Ciudad Bolívar,
una de las más grandes de Bogotá con cerca de 900.000 habitantes.
En el caso de las zonas críticas, existe alguna coincidencia con los lugares que más
le generan miedo a los bogotanos. Estas zonas de la ciudad están siendo intervenidas
integralmente, buscando generar, a través de diferentes estrategias, la disminución de
156 la ocurrencia de los delitos de mayor impacto. A septiembre de 2008 estos se compor-
taban así: en las 31 zonas “se había producido el 33,3% de los homicidios, el 30,6% de
las lesiones personales, el 26,9% del hurto a personas, el 21,6% del hurto de vehículos, el
29,7% del hurto de motocicletas, el 21,6% del hurto a residencias y el 32% del hurto a esta-
blecimiento comerciales que se cometen en toda la ciudad”26.
La percepción ciudadana: salidas y retos

Frente al panorama expuesto en este artículo, se pueden evidenciar varias dinámicas alre-
dedor de la formación de imaginarios y percepciones de miedo entre los bogotanos. Por un
lado, es evidente que la ocurrencia de delitos (victimización) en un territorio específico es
un elemento lógico que genera miedo a propios y extraños. No podríamos pretender que
manera exclusiva porque presente una concentración en número determinado de delitos; éste es solamente uno
de los criterios de definición. Igualmente, estos sectores son abordados desde tres aspectos: el componente urba-
nístico, el enfoque criminológico y las representaciones territoriales y de percepción”. Tomado de: www.ceacsc.gov.
co, sección Zonas Críticas.
25 En el mapa no se señalan las 31 zonas identificadas. En este solo se encuentran las priorizadas para
realizar las primeras intervenciones sistemáticas por parte de las entidades distritales.
26 Ibíd.
Mapa 2: Zonas de Atención Integral en
Seguridad y Convivencia Ciudadana (ZAISC)
Zona 1:
Localidad de Santafe
Zona las cruces - San Bernardo
Zona 2:
Zona Av Calle 19
Zona 3:
Localidad de los Mártires
Zona la favorita - Voto Nacional
Zona 4:
Localidad de Chapinero
Zona Chapinero
Zona 5:
Zona Chicó - Lago
Zona 6:
Localidad de Kennedy
Zona Corabastos - Patio Bonito
Zona 7:
Localidad de Suba
Zona Rincón
Zona 8:
Localidad de Usaquén 157
Zona Librería - Barrancas
Zona 8a:
Propuesta de ampliación
a Santa Cecilia
Zona 2-3:
Cruce entre las zonas definidas
para intervenir
O E
Fuente: Secretaría de Gobierno - CEASC

una persona que haya sido robada o agredida en un sector de la ciudad no se sienta intimi-
dada por volverlo a visitar. Esta experiencia propia o de alguien cercano pesa y pesará por
un tiempo indefinido en la percepción que se tendrá sobre el lugar.
Pero el conocimiento o vivencia de esta realidad no es el único elemento que incide en
la generación del miedo. Como se mencionó anteriormente los medios de comunicación se
convierten en importantes dinamizadores y potencializadores de estos miedos urbanos. La
proliferación de noticias amarillistas que muestran casos de violencia y delincuencia en la
ciudad (que por supuesto generan audiencia) terminan generando ese miedo colectivo.
Evaluemos cuáles son las consecuencias del
“…miedo a la ciudad, el miedo a los otros, que muchas veces tiene una base poco objetiva pero
que es la forma de sublimar las incertidumbres del presente y del futuro. A veces estimulada por
los medios de comunicación y por grupos económicos y políticos, la ideología del miedo es una
forma de legitimar la desigualdad social y la exclusión”27.
Generando graves fragmentaciones sociales y culturales, el encerramiento de los

ciudadanos en espacios reducidos como conjuntos residenciales y centros comerciales, el
158 miedo a transitar las calles, visitar los parques, movilizarse a zonas no conocidas, limita la
construcción colectiva de la sociedad y promueve “pocas imágenes claras: entre ellas la del
pobre, quien aparece potencialmente representado dentro de estos imaginarios sociales /
textuales, como un criminal”28 solamente por su condición económica, o el joven sin estudio
o empleo que es excluido y percibido como potencialmente peligroso, cerrándosele las
opciones para el ejercicio de sus derechos y su desarrollo como ciudadano y como miembro
activo de la sociedad. Por esta razón,
“la inseguridad urbana puede considerarse también una señal de alerta social. Expresa la
contradicción entre una socialización relativa pero considerable del espacio urbano (usable
por la gran mayoría de la población) y la exclusión o poca integración económica y cultural
de numerosos colectivos sociales que ocupan la ciudad pero no pueden usar sus ofertas
(mayoritariamente comerciales) ni tienen a su alcance las libertades potenciales que de hecho
son negadas a muchos”29.
27 Bilba, Horacio, “La brecha urbana según Jordi Borja”, en: http://blogs.clarin.com/prosur/2009/10/13/
la-brecha-urbana-segun-jordi-borja
28 Rotker, Susana, “Ciudades escritas por la violencia”, op. cit., p. 8.
29 Borja, Jordi, “Espacio público y espacio político”, op. cit., p. 207.
Pero, ¿cuáles son las estrategias para seguir mejorando la seguridad y combatir la
percepción de inseguridad? Sin duda, la recuperación y construcción de espacios públicos,
la iluminación de varios sectores de la ciudad, la organización de vecinos, el fomento de la
apropiación de espacios públicos, la concertación de pactos ciudadanos y el fomento de
la corresponsabilidad ciudadana son herramientas necesarias y útiles para lograr estos
objetivos, así como también la profesionalización del cuerpo de policía y la articulación de
acciones para minimizar la segregación social de sectores poblacionales estigmatizados.
Es importante que estas acciones se estén monitoreando constantemente y se esta-
blezcan claramente sus alcances. Es imposible cambiar las percepciones e imaginarios
ciudadanos frente a un lugar en corto tiempo. Es un proceso largo y complejo que debe
ser sostenido y articulado con diversas acciones que generen confianza y apropiación. Por
ejemplo, el parque Tercer Milenio, a pesar de tener una magnífica construcción y excelentes
instalaciones y equipos, no ha logrado transformar la percepción de esta zona.
Por otro lado, y como señala el urbanista español Jordi Borja en una entrevista conce-
dida en Buenos Aires, “el urbanismo puede facilitar que en la ciudad haya dinamismo
económico y también puede contribuir a reducir las desigualdades sociales. Con políticas
para multiplicar las centralidades, fortaleciendo el transporte público en detrimento del 159
privado, mejorando la calidad del espacio público...”30. Es decir, el urbanismo, además de
facilitar las dinámicas propias de la vida en ciudad, debe enfocarse también en reducir
las brechas sociales para facilitar la resolución de los conflictos modernos de la vida en la
ciudad.
Por último y para cerrar este artículo quisiera citar a la escritora Susana Rotker que nos
hace una invitación como ciudadanos:
“La pregunta a la comunidad no es cómo pensar el miedo o cómo narrarlo, sino cómo
vencerlo: de cuerpo a cuerpo o de cuerpo con cuerpo y no contra cuerpo. En todo caso
no hay como volver la mirada hacia otro lado, sea por comodidad, por indiferencia o por
ineptitud. Porque los ciudadanos del miedo somos, potencialmente todos”31.
30 Bilba, Horacio, “La brecha urbana según Jordi Borja”, op. cit.
31 Rotker, Susana, “Ciudades escritas por la violencia”, op. cit., p. 12.
Segunda parte
Reflexiones
sobre
cultura
160
ciudadana
161
De la
cortesía a
la cultura
162
ciudadana1
Rocio Londoño2
Hasta bien entrado el siglo XX, Bogotá ostentaba con orgullo el curioso título de “Atenas
Suramericana”. Algunos se lo atribuyen al argentino Miguel Cané, quien estuvo en Colombia,
en 1882, como encargado de negocios de su país. Quien bautizó así la capital colom-
biana tal vez quiso hacer una sutil ironía, pero los bogotanos –sobre todo los de la “alta
sociedad”– se lo tomaron en serio, puesto que se veían a sí mismos como personas cultas
y bien educadas, y creían, incluso, que hablaban mejor castellano que en la Madre Patria.
En la Atenas Suramericana del siglo XX también se le prestaba suma atención a las normas
de cortesía y a los buenos modales. Ello se constata en los manuales de urbanidad escritos
por algunos colombianos ilustres, así como en la amplia difusión y acogida que ha tenido,
incluso en nuestros días, el “Manual de urbanidad y buenas maneras” del venezolano
Manuel Antonio Carreño, cuya primera edición data de 18883. Curiosamente, este manual
todavía se vende en las calles y las librerías bogotanas, no obstante que sus normas
de civismo y etiqueta poco o nada dicen a los siete millones de personas que habitan la
ciudad. Y por esas paradojas de la vida bogotana, las ediciones que circulan en el espacio
público provienen, por lo general, de editoriales “piratas” y son ofrecidas por vendedores
ambulantes cuya actividad está prohibida por el código de policía. Otro dato curioso: el
revival de la “Urbanidad de Carreño” coincidió con dos novedades bogotanas: el programa 163
de “Cultura ciudadana” de la administración de los alcaldes Antanas Mockus y Paul Brom-
berg (1995-1997) y el interés de sociólogos y antropólogos colombianos por los códigos de
urbanidad, quizá por la influencia de la teoría sobre el proceso civilizatorio de Norbert Elias.
Estos datos anecdóticos ilustran, sin embargo, aspectos interesantes de la transforma-
ción de Bogotá en las últimas décadas: la ciudad ha crecido en población, se ha expandido,
ha cambiado su fisonomía y se ha democratizado. Gracias a ello, el referente cultural de
1 Este texto fue publicado previamente en el libro Bogotá: El renacer de una ciudad. Catálogo oficial de
la exposición de Colombia en la X Muestra Internacional de Arquitectura de la Bienal de Venecia 2006, Editorial
Planeta – Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, Bogotá, 2007. Se reproduce en este libro de forma integral con
permiso de la autora.
2 Socióloga, PhD en historia, profesora de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia. Fue direc-
tora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT) entre 2001 y 2003, y coordinó la comisión de Cultura Ciuda-
dana durante esos años.
3 El título completo de este texto es explícito con respecto a sus destinatarios y su contenido: Manual
de urbanidad y buenas maneras. Para uso de la juventud de ambos sexos; en el cual se encuentran las principales
reglas de civilidad y etiqueta que deben observarse en las diversas situaciones sociales; precedido de un breve
tratado sobre los deberes morales del hombre. Sobre la difusión y la significación de este manual en la educación
de los colombianos, véase Pedraza, Sandra, En cuerpo y alma: Visiones del progreso y de la felicidad, Universidad
de los Andes, Bogotá, 1999.
sus ciudadanos ya no es el código de buenos modales de la alta sociedad, sino un conjunto
de reglas de convivencia que obligan por igual a todos los ciudadanos. Este es, en pocas
palabras, el sentido del término cultura ciudadana que acuñó la primera administración de
Mockus y hoy hace parte del léxico y del orgullo de los bogotanos.
Con todo, en Bogotá hubo otro curioso experimento de educación cívica, similar en su
intención a los programas de cultura ciudadana que se han llevado a cabo en la última
década. A comienzos de 1939, el Departamento de Circulación y Tránsito de Bogotá orga-
nizó una Semana de la Cortesía con el propósito de inculcar buenos modales a los conduc-
tores y peatones, y educarlos en las normas de tránsito. Diez años después, el Alcalde y el
Concejo Municipal revivieron esta campaña con la expresa intención de “crear hábitos de
disciplina social y espontánea subordinación a la ley por el empleo de métodos de convic-
ción directa como sustitutos de la coerción”4. Cabe anotar que, en aquella época, Bogotá
presentaba alarmantes cifras en accidentes de tránsito, debido al acelerado incremento
del parque automotor (tanto público como privado), a la carencia de semáforos y al escaso
acatamiento de las normas de tránsito por parte de los ciudadanos5. Por lo demás, las
cifras de los censos de 1938 y 1951 dan cuenta de un notable incremento de la población
164 bogotana en el lapso de 12 años ( de 330.312 a 715.250 habitantes).
Cultura ciudadana: Una antigua idea aplicada por un

gobierno local
La antigua noción de civismo y urbanidad la reelaboraron y convirtieron en política pública
dos académicos de la Universidad Nacional de Colombia que gobernaron Bogotá entre
1995 y 1997. Quien tuvo la feliz ocurrencia de promover, desde el gobierno local, un cambio
de aquellos comportamientos de los bogotanos que afectaban la convivencia social fue
el alcalde Antanas Mockus –profesor de matemáticas a quien su colega Paul Bromberg
describe como un outsider con pretensiones de profeta6–. A su vez, quien tuvo la respon-
sabilidad de poner en práctica la idea del profeta fue el director del Instituto Distrital de
4 Véase el Acuerdo 59 de 1949 del Concejo Municipal de Bogotá “Por el cual se autoriza un método de
disciplina social”, Anales del Concejo de Bogotá.
5 Sobre los problemas de movilidad, tránsito y accidentalidad vial en Bogotá durante este periodo, consúltese la
monografía de Prieto, Leopoldo, “Bogotá: Movilidad y vida urbana, 1939-1953”, Universidad Nacional de Colombia,
Departamento de Sociología, Bogotá, 2005.
6 Cfr. Bromberg, Paul, “Ingenieros y profetas”, en: Reflexiones sobre la cultura ciudadana en Bogotá, Obser-
vatorio de Cultura Urbana-IDCT, Bogotá, 2003.
Cultura y Turismo (IDCT), Paul Bromberg –un profesor de física apasionado por el arte de
gobernar grandes ciudades–, que se define a sí mismo como uno de los ingenieros del
programa de cultura ciudadana. A este curioso dúo de académicos de las ciencias duras se
debe la invención y aplicación del programa de cultura ciudadana que terminaría convir-
tiéndose en un punto de referencia para Colombia y para algunas ciudades de América
Latina, pese a que en un comienzo dio lugar a no pocas críticas y debates públicos.
Cuando Mockus y su equipo de gobierno tomaron las riendas de la ciudad, el anterior
alcalde, Jaime Castro (1992-1994), había logrado dos cambios cruciales para enderezar el
rumbo de Bogotá: la expedición del Estatuto Orgánico de capital y el comienzo del sanea-
miento fiscal. Sin embargo, la crisis de la ciudad en modo alguno había quedado resuelta.
Según Bromberg, los principales problemas que Bogotá enfrentaba a comienzos del
decenio de 1990 eran la elevada tasa de muertes violentas, caos en el espacio público y
en el transporte, ilegalidad urbana, escaso respeto a normas de tránsito, desaseo público,
exceso de publicidad exterior visual y de niveles de ruido, y escasa confianza en la Alcaldía
y la policía. Y como si todo ello fuera poco, había entre los ciudadanos un “escepticismo
generalizado” que hacía casi imposible cualquier acción colectiva en beneficio de la ciudad.
Para enfrentar la crisis y derrotar el escepticismo ciudadano, Mockus y su equipo propu- 165
sieron una visión futura de la ciudad y un plan de desarrollo que centraba la acción guber-
namental en seis campos: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio público, progreso
social, productividad urbana y legitimidad institucional. A este Plan de Desarrollo de Bogotá,
cuyo eje central sería el programa de cultura ciudadana, se lo denominó Formar Ciudad7.
Detrás de la propuesta de cultura ciudadana había dos hipótesis: la del profesor
Mockus, según la cual los comportamientos violentos y la laxitud o indiferencia frente a
los comportamientos ilegales se explican en parte por el divorcio entre los tres sistemas
reguladores del comportamiento humano: la ley, la moral y la cultura, y la del profesor
Bromberg, que hacía hincapié en los problemas de convivencia generados por hábitos
y rutinas de desorden en el espacio público (donde todos somos ciudadanos). A pesar de
estas diferencias de enfoque o de matices con el programa de cultura ciudadana esbo-
zado en Formar ciudad se propuso dos objetivos centrales: a) aumentar el cumplimiento
de las normas, propiciando el cambio de comportamientos que riñen con la convivencia; b)
aumentar la capacidad de concertación y solución pacífica de conflictos y la comunicación
7 Este Plan de Desarrollo se puede consultar en el Centro de Documentación del Archivo de Bogotá y en la
página web de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
entre los ciudadanos. Para facilitar la ejecución práctica de este novedoso programa, se
definió un concepto de cultura ciudadana y se formularon una estrategia y cuatro formas
de acción, a saber:
Concepto
Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas
compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y
conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes
ciudadanos.
Estrategia
Consiste en desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que inciden directa-
mente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y utilizan los entornos
sociales y urbanos, y cómo se relacionan ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es
reconocer contextos y, en cada contexto, respetar las reglas correspondientes. Apropiarse
de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de
patrimonio común.
166
Formas de acción
1. Modificar comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente con la vida
social de la ciudad, a través de la autorregulación ciudadana, la capacitación de funcio-
narios y el rediseño y construcción de algunos espacios urbanos en los cuales interac-
túan los ciudadanos entre sí y con los funcionarios.
2. Construir colectivamente una imagen compartida de ciudad (actual y futura) y buscar
que la comprensión y el respeto de las reglas confieran identidad ciudadana y sentido
de pertenencia.
3. Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y las
manifestaciones artísticas que puedan contribuir a generar sentido de pertenencia a la
ciudad.
4. Propiciar la participación comunitaria y la regulación de la Administración por parte de
la ciudadanía8.
8 Alcaldía Mayor de Bogotá, Formar ciudad, 1995-1997, Balance de los proyectos y acciones de la Admi-
nistración presidida por los alcaldes Antanas Mockus (1995-1996) y Paul Bromberg (1996-1997).
En resumen: la cultura ciudadana se entiende como autorregulación y mutua regula-
ción de los habitantes de la ciudad. Se expresa en hábitos y rutinas de orden en el espacio
público y en aquellos comportamientos de la vida privada que inciden en la convivencia
social. También es respeto y valoración de la ciudad como patrimonio común de todos los
ciudadanos.
La concepción general del primer programa de cultura ciudadana aplicado en Bogotá
sirvió de punto de referencia para los seis programas que se llevaron a cabo durante el
segundo gobierno de Mockus (2001-2003). Cabe anotar, a su vez, que algunas de las polí-
ticas y proyectos más exitosos tuvieron continuidad, con algunas modificaciones, durante
las administraciones de los alcaldes Enrique Peñalosa (1998-2000) y Luis Eduardo Garzón
(2003-2007).
Acciones de cultura ciudadana de alto impacto público

En el diseño de los programas de cultura ciudadana se tuvieron en cuenta, grosso modo, las
siguientes líneas de acción:
1. Respeto y protección de la vida (disminución de muertes violentas, lesiones personales

167
y agresiones, protección de los niños).
2. Calidad, protección y uso intensivo del espacio público (ampliación y recuperación del
espacio público, respeto a las normas de uso y apropiación social en las rutinas diarias
y en los días festivos).
3. Actualización de las normas de convivencia (nuevo código de policía y expedición de
decretos especiales: Ley Zanahoria, Horario Optimista, restricción del uso de la pólvora,
restricción del porte de armas y Noche de las Mujeres).
4. Arte, deporte y lúdica en espacios abiertos.
5. Comunicación entre los funcionarios y la ciudadanía, y entre los ciudadanos.
Estos programas contienen numerosos proyectos y acciones específicas que resulta

imposible mencionar y aún menos describir aquí. Por ello, hemos seleccionado unas
cuantas acciones o herramientas que ilustran el enfoque, los objetivos y las formas de
intervención.
Acciones para promover el respeto y la protección de
la vida
Ley Zanahoria y Hora Optimista

La restricción del horario de los establecimientos nocturnos que venden bebidas alcohó-
licas, decretada por el Alcalde Mayor en 1995, se denominó coloquialmente “Ley Zanahoria”,
dado que en Colombia a las personas que evitan cualquier tipo de excesos se las suele
llamar zanahorias. El objetivo de esta medida es disminuir uno de los factores de riesgo
que inciden en la violencia urbana (consumo de alcohol y estupefacientes). Pese a la oposi-
ción de los dueños de los establecimientos nocturnos e incluso de no pocos ciudadanos, la
medida se mantuvo vigente hasta mediados de 2003; no obstante la proliferación de esta-
blecimientos nocturnos que para evadir esta medida acudieron a toda clase de artimañas,
condujo a que el Alcalde tomara la decisión de extender la hora de funcionamiento de los
establecimientos nocturnos hasta las tres de la mañana. A esta nueva medida Mockus
la denominó “Horario Optimista”, por cuanto expresaba confianza en la capacidad de
autocontrol de los visitantes de establecimientos nocturnos, confianza que por supuesto
168 estaba basada en una evidente reducción de las muertes y las lesiones en accidentes de
tránsito. La extensión del horario de los establecimientos nocturnos estuvo acompañada
de campañas para promover la autorregulación en el consumo de alcohol y la prevención
de accidentes de tránsito (“Entregue las llaves al conductor elegido” y “Comportamientos
seguros”). Por fortuna, esta medida no alteró la tendencia a la reducción progresiva de
accidentes de tránsito y de actos violentos en la ciudad.
Plan Desarme y restricción del porte de armas

Para desalentar las acciones de justicia por mano propia y promover la confianza de los
ciudadanos en las autoridades, desde 1995 se llevan a cabo jornadas de entrega volun-
taria de armas y campañas contra la violencia en los establecimientos escolares. A su vez,
la policía continua realizando operativos periódicos para controlar el porte de armas, y en
varias ocasiones se ha prohibido dicho porte a la población civil.
Prohibición del uso de pólvora

En la Navidad de 1995, la Administración prohibió el uso y la venta de pólvora para proteger
sobre todo a los niños y las niñas de la muertes y lesiones causadas por la antigua
costumbre del uso de pólvora en celebraciones familiares y colectivas. Esta prohibición fue
compensada con indemnizaciones económicas a los vendedores de pólvora y con la difu-
sión masiva de la notoria disminución de lesiones y muertes de niños y niñas ocasionadas
por el uso irresponsable de artículos pirotécnicos. Desde entonces, el manejo de juegos
pirotécnicos quedó en manos de expertos. Entre 1995 y 2003, hubo una reducción del 54%
en el número de niños lesionados con pólvora.
Noche de las Mujeres9

Mediante un decreto transitorio, el Alcalde Mockus dispuso que durante la noche del 8
de marzo de 2001, para celebrar el Día Internacional de la Mujer, solamente ellas podrían
circular por la ciudad. A los hombres que, por motivos laborales o de otra índole, tuvieran
que salir de sus casas, se les expedió un salvoconducto y aquellos que no desearan acatar
la medida firmaban una tarjeta explicando las razones de su oposición. Varios fueron los
motivos que inspiraron esta sorprendente medida: suscitar una reflexión (pública y privada)
sobre por qué en Colombia son mucho más los hombres que mueren por causas violentas
que las mujeres10; rendir un homenaje a la lucha pacífica de las mujeres por sus derechos;
y promover un cambio de roles en los hogares, al menos durante una noche, de modo que
los hombres asumieran el cuidado de los hijos y las mujeres disfrutaran una noche en la
169
ciudad. Como era de esperar, este curioso decreto despertó bastante oposición y contro-
versia pública. Sin embargo, el debate se aprovechó para dar a conocer las cifras de muertes
violentas, al igual que las maneras como las mujeres protegen sus vidas y las de sus seres
queridos. Además de foros y seminarios sobre las diferencias de género en los compor-
tamientos violentos y en los medios utilizados para solucionar los conflictos, durante esa
noche se llevaron a cabo conciertos, obras de teatro y danza en distintas zonas de la ciudad.
Por otra parte, los restaurantes y demás establecimientos nocturnos sacaron buen provecho
de esta noche excepcional: ofrecieron actividades y precios especiales para que las mujeres
9 El texto Noche de las mujeres, 2001 (Memorias), publicado por el IDCT contiene los principales docu-
mentos relacionados con esta singular jornada cultural. Entre ellos, el Decreto expedido por el Alcalde Mockus, los
resultados de un sondeo de opinión aplicado los días 8 y 9 de marzo de 2001, las ponencias presentadas en el foro
“La noche de las mujeres para proteger la vida”, y una recopilación de artículos de la prensa escrita que registran
el debate que suscitó en Colombia y otros países. Un buen ejemplo del impacto internacional de la Noche de las
mujeres es una nota publicada por en “The Economist”, (17 de marzo de 2001) que informa sobre los interesantes
resultados de esta jornada y sobre otras medidas del Alcalde para reducir la violencia en Bogotá.
10 Durante el periodo comprendido entre 1996 y 2000, del número total de víctimas de homicidio en
Bogotá, el 93% fueron hombres y el 7% mujeres. Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Noche de las mujeres
2001, OCU-IDCT, Bogotá, 2002, p.15.
(jóvenes, maduras y adultas mayores) disfrutaran de una noche en la calle sin extrañar la
compañía de los hombres. Por delegación del Alcalde y del jefe de la Policía Metropolitana,
la noche del 8 de marzo de 2003 a Bogotá la gobernó una mujer del gabinete y la responsa-
bilidad de la seguridad ciudadana estuvo en manos de una mujer policía. Esa noche hubo
menos violencia y en la ciudad se vio el doble de mujeres que en una noche normal.
Jornadas de resistencia civil

Para promover acciones colectivas de rechazo pacífico a las acciones terroristas, la
Alcaldía convocó a una serie de jornadas por la protección de la vida y de los bienes
públicos de la ciudad, y para expresar el duelo por las víctimas de la violencia. Durante
esas jornadas se llevaron a cabo distintas acciones, entre ellas la señalización de bienes
públicos de la ciudad con una versión local de los símbolos del Derecho Internacional
Humanitario; talleres sobre las normas del Derecho Internacional Humanitario en cole-
gios, en universidades y en los consejos locales de cultura; una multitudinaria moviliza-
ción de duelo y de protesta por el atentado contra el club El Nogal, en el cual murieron 36
personas, y un proyecto cultural contra la violencia, denominado “Un pacto por la vida”, en
el que participaron tres destacados grupos artísticos (Mapa Teatro, el Colegio del Cuerpo
170
y la Orquesta Neutral). Como réplica pacífica a la acción terrorista, se propagó un mensaje
central: Por Bogotá construcción, y se utilizó el símbolo de Bogotá Unida. Durante la admi-
nistración del alcalde Garzón se han hecho varias acciones de resistencia civil contra los
actos terroristas, de las cuales han sido particularmente visibles la protesta contra los
atentados al sistema masivo de transporte (Transmilenio).
Acciones para ampliar el espacio público, mejorar

su calidad, y propiciar los encuentros entre
ciudadanos11:
Mantenimiento y ampliación del espacio público y de la
infraestructura cultural.
Aseo público, mantenimiento de la malla vial, señalización horizontal de las vías, construc-
ción y reparación de andenes, mantenimiento de parques metropolitanos y de barrio, así
11 Las acciones aquí mencionadas corresponden a las administraciones de los alcaldes Mockus, Brom-
berg y Peñalosa.
como casas de la cultura, construcción de tres grandes bibliotecas y control del parqueo en
zonas públicas).
Promoción del acatamiento de normas de tránsito y de espacio

público.
Cruces y puentes peatonales, cinturón de seguridad, semáforo, pito, basuras, publicidad
exterior visual y niveles de ruido.
Actualización de normas de convivencia.
Código de Civilidad o Código de Policía

Entre 1995 y 2003, los gobernantes de la capital hicieron notables intentos por actualizar
las normas de convivencia consagradas en el Código de Policía de Bogotá. Finalmente, el
Concejo distrital aprobó el proyecto presentado por la Administración, en 2003. De este
nuevo Código de Convivencia hay que destacar, por una parte, la incorporación de la política
de cultura ciudadana, fundamentada en los principios de autorregulación y mutua regu-
lación de los ciudadanos, y, por otra, una relación más próxima de las normas y el leguaje
con la cultura de los bogotanos, lo cual se logró mediante una amplia consulta a líderes
171
sociales, instituciones académicas y otras instancias de la sociedad civil12.
Aparte del nuevo Código de Convivencia, se han expedido decretos específicos como la
Ley Zanahoria, el Horario Optimista, la restricción del uso de la pólvora y de porte de armas,
que han contribuido notablemente a mejorar los indicadores de convivencia.
Acciones culturales para propiciar la comunicación y

el goce de la ciudad
Una de las principales innovaciones de la política de cultura ciudadana ha sido la demo-
cratización de los servicios culturales, recreativos y deportivos que brindan las institu-
ciones públicas de la ciudad. Con ello se ha buscado no sólo elevar el nivel cultural de la
población y aumentar las posibilidades de esparcimiento, sino fortalecer la tolerancia y el
aprecio por la diversidad cultural. Por otra parte, el concederles prelación a las actividades
artísticas, lúdicas y recreativas en los espacios abiertos ha contribuido a debilitar barreras
sociales y culturales que impiden u obstaculizan la comunicación entre los ciudadanos.
12 Véase, Código de policía de Bogotá D.C. Normas de convivencia, Acuerdo 79 de 2003, expedido por el
Concejo Distrital y sancionado por el Alcalde Antanas Mockus.
Esta política es quizás la de mayor continuidad y desarrollo en las últimas administra-
ciones. Entre las actividades más sobresalientes, ya sea por la amplia acogida que tienen
en la población o por su contribución a hacer de Bogotá una ciudad mucho más grata, cabe
destacar las siguientes:
ÐÐ Conciertos masivos de música y danza en los parques y plazas de la ciudad (Rock, Jazz
o Salsa al parque, y Festival de Comparsas, entre otros).
ÐÐ Ciclovía en los días festivos.
ÐÐ Programación cultural en las localidades con predominio de población de estratos 1 y 2.
ÐÐ Recorridos urbanos y celebración del Día del Patrimonio.
Campaña para promover la cultura tributaria: “110%

con Bogotá”.
Se tuvieron en cuenta la percepción positiva de la ciudadanía sobre el manejo de los
impuestos por parte de la Alcaldía, así como la conveniencia de fortalecer el sentido de
equidad y justicia social. La campaña consistió en invitar a los contribuyentes a aportar
voluntariamente un 10% adicional en los tributos locales, aporte que sería invertido en
172 proyectos sociales escogidos por ellos. El resultado más visible: 109.246 contribuyentes
pagaron un 10% adicional, sumados los aportes de los años 2002 y 2003. Quizás ese resul-
tado explica que esta campaña haya continuado en la administración del alcalde Luis
Eduardo Garzón.
Herramientas de información y comunicación

Observatorio de Cultura Urbana
Se creó en 1996 como una dependencia del IDCT. Con un pequeño equipo de trabajo y un
comité asesor conformado por académicos, asumió la compleja labor de definir temas
prioritarios de investigación, diseñar instrumentos de medición y fomentar la investigación
sobre un conjunto de problemas urbanos que hasta entonces se habían estudiado muy
poco. Para tal efecto se definieron tres líneas de investigación: violencia y delincuencia,
calidad de vida, y consumo y oferta cultural, y se hicieron convocatorias públicas dirigidas a
las instituciones académicas y a los investigadores sociales. Durante el periodo compren-
dido entre 2001 y 2003, el Observatorio llevó a cabo buena parte de las mediciones y los
estudios de cultura ciudadana que sirvieron de soporte empírico para el diseño de acciones
de los programas de este tipo y para la evaluar el impacto de dichos programas. Igualmente
se encargó de difundir al público la información obtenida mediante los instrumentos de
medición (encuestas, sondeos de opinión, aforos y registros estadísticos), con el fin de
generar conciencia y debate público sobre temas clave de la convivencia ciudadana13.
Misión Bogotá
“Los mimos de la Administración 1995-1997 desaparecieron y en su lugar, durante el gobierno
del Alcalde Peñalosa, se puso en marcha el proyecto Misión Bogotá. Se trata de vincular como
guías cívicos a personas en extrema pobreza y transgresores de poca gravedad. De esta manera,
en cambio de aplicar sanciones punitivas a estos jóvenes se pretende resocializarlos a través
de la interacción con los ciudadanos. Se trata de una alternativa a la respuesta coercitiva a la
respuesta coercitiva a la violación de la ley, a la cárcel[...] Los guías cívicos de Misión Bogotá
cultivan el orden en la ciudad, en esquinas y estaciones de Transmilenio. En pocas palabras,
aprenden a cumplir las normas enseñándole al ciudadano común y corriente las reglas básicas
de convivencia [...]”14.
Durante la administración del alcalde Enrique Peñalosa (1998-2000) se continuaron

algunas acciones de educación ciudadana (tránsito, ley zanahoria, campañas para recu-
peración de los espacios públicos, entre otras), pero el énfasis de su respectivo Plan de
Desarrollo −Por la Bogotá que queremos15− se puso en la ampliación y la recuperación del 173
espacio público de la ciudad, en proyectos de renovación urbana (Parque Tercer Milenio) y

en la implantación de un sistema de transporte masivo (Transmilenio). Sin duda alguna, la
inversión que se hizo en el espacio público de la ciudad contribuyó a mejorar la imagen de
la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes, al tiempo que aumentó el aprecio de los
bogotanos por el nuevo rumbo que había tomado su ciudad. Por otra parte, lo que se había
ganado en autorregulación ciudadana (aseo en el espacio público, respeto a normas de trán-
sito, control de niveles de ruido, etc.), la administración Peñalosa lo reforzó con un programa
de apoyo a los ciudadanos denominado Misión Bogotá.
13 Los estudios y las mediciones hechas por el Observatorio de Cultura Urbana pueden consultarse en el
Centro de Documentación del Archivo de Bogotá. En la página web del IDCT se encuentra un listado de las mismas
y se pueden consultar las encuestas de cultura ciudadana.
14 Mockus, Antanas, “Capacidad de autotransformación de Bogotá”, en: Informe de Gestión del Plan de Desarrollo
Bogotá para vivir todos del mismo lado, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá, 2003, tomo.1,
p. 20.
15 Los planes de desarrollo de los alcaldes Mockus, Peñalosa y Garzón se pueden consultar en www.dapd.
gov.co.
En el Plan de desarrollo Bogotá sin Indiferencia, de la Alcaldía de Garzón, se han conti-
nuado no pocos aspectos de la política de seguridad de las anteriores administraciones, y
algunas estrategias de cultura ciudadana: Ley zanahoria en las localidades con mayores
cifras de muertes violentas, desarme voluntario, y acciones de resistencia civil.
Comunicación simbólica
Uno de los rasgos más originales e interesantes de los programas de cultura ciudadana de
Bogotá es, sin duda, el léxico utilizado para nombrar las acciones y los signos empleados
para promover la convivencia, la solidaridad y la comunicación entre los ciudadanos. El
ingenioso diseño de las intervenciones directas en el espacio público contribuyó, sin duda,
a su buena receptividad en los medios masivos de comunicación y su amplia acogida por
parte de los bogotanos. Sobre el léxico y los símbolos de cultura ciudadana, citemos la
opinión de un especialista en pedagogía:
“Se trató de una apropiación, para el ejercicio del gobierno estatal, del giro lingüístico que
ha caracterizado a ciertas esferas del conocimiento académico en las últimas décadas: el
reconocimiento de la centralidad del lenguaje en la conformación de la cultura y la convicción
174 de que es el lenguaje el que le da sentido al mundo físico y a las acciones humanas [...] Se
utilizó un leguaje coloquial, lúdico y con visos poéticos, discrepante con el lenguaje tecnocrático
e impersonal común en estos casos, el cual apeló a las dimensiones personales, afectivas y
estéticas del individuo”16.
Al parecer, dos criterios orientaron el lenguaje y la selección de los signos de comuni-

cación: uno, comprometer a la ciudadanía en el logro de las metas de cultura ciudadana
mediante acciones lúdicas; dos, utilizar formas de comunicación que permitieran el diálogo
y el juego limpio entre ciudadanos, y entre éstos y los funcionarios de la Administración.
Una de estas formas de comunicación se convirtió, una de ellas se convirtió, con el tiempo,
en la imagen más recordada de la cultura ciudadana en Bogotá: los mimos. Vale la pena
citar textualmente la descripción que sobre esta herramienta de comunicación contiene el
informe de la ejecución del Plan de Desarrollo Formar Ciudad:
A partir de julio de 1995, por espacio de tres meses, 400 jóvenes, con su cara pintada
de blanco y sus atuendos de color negro, instruyeron a los bogotanos sobre el respeto a las
16 Sáenz, Javier, “La cultura ciudadana: Una pedagogía para la democracia, la civilidad, la seguridad, la
comunicación y el disfrute”, Memorias de la Administración Distrital 2001-2003, DAPD, Bogotá, 2003, volumen II,
pp. 48 y 49.
señales de tránsito. Ellos renunciaron a la palabra. Con gritos mudos y pasos firmes ense-
ñaron las cosas que no se deben hacer. En las 19 localidades urbanas propusieron con el
gesto, la expresión y la mirada, la construcción de una ciudad deseada por todos [...]Y para
educar a los bogotanos utilizaron la vergüenza hasta que los mismos ciudadanos se trans-
formaron en jueces de sus vecinos infractores17.
Otra de las herramientas de comunicación simbólica son las tarjetas de regulación
ciudadana, utilizadas en el primer programa de cultura ciudadana (1995-1997). Estas
tarjetas se diseñaron para propiciar la mutua regulación de los ciudadanos en la calle
(aprobación de comportamientos adecuados o solidarios, y reprobación de comporta-
mientos inadecuados). Aunque en un comienzo mucha gente participó en el juego (y todavía
hay bogotanos que usan gestos manuales para aprobar o reprobar el comportamiento de
algún ciudadano), su eficacia “para trasmitir el mensaje de que el control interpersonal es
deseable”, resulta, según Bromberg, bastante improbable18.
De las campañas realizadas en la segunda administración Mockus, la que mayor
impacto tuvo, tanto en imagen como en resultados, fue “Estrellas negras”. En pocas pala-
bras, consistió en marcar con un signo (una estrella negra, dentro de la cual había un signo
de interrogación) los lugares en que habían muerto personas debido a la infracción de 175
una norma de tránsito o al descuido de un conductor o un peatón. Esta campaña fue tan
contundente, que el Fondo de Prevención Vial la aplicó en las principales carreteras del
país y en algunas ciudades.
Algunos resultados importantes

Aunque no es fácil evaluar una política tan compleja, existe, sin embargo, una copiosa
información estadística sobre un conjunto de indicadores de cultura ciudadana en Bogotá
(que proviene de las encuestas aplicadas por el IDCT en 2001, 2003 y 2005, la encuesta
anual de Percepción Ciudadana de “Bogotá cómo vamos” y la encuesta de Calidad de Vida
aplicada por el DANE y el DAPD en 2003). Hay también unos cuantos estudios académicos,
en los cuales se examinan críticamente el enfoque teórico, el contenido de los programas y
los resultados obtenidos. No obstante, aquí tan sólo podremos resumir algunos de los indi-
cadores que ilustran los cambios culturales que han contribuido a mejorar la convivencia y
17 Alcaldía Mayor de Bogotá, Formar ciudad, op. cit.

18 Bromberg, Paul , “Ingenieros y Profetas”, op.cit, p. 97.
a incrementar el aprecio de los bogotanos por su ciudad, y otros que muestran debilidades
o limitaciones de esta política19.
1. Conocimiento y actitud frente a la ley y las normas de convivencia. En los últimos cinco
años se percibe un aumento notorio de la proporción de ciudadanos que conocen las
normas de tránsito, espacio público, medio ambiente y tributación. En cambio, las
normas de planeación urbana siguen siendo desconocidas por gran parte de los bogo-
tanos. Respecto a la actitud frente a la ley, se observa que la mayoría afirma actuar
siempre o casi siempre conforme a la ley, y, en promedio, el 80,9% no justifica las tras-
gresiones. Con todo, la percepción del cumplimiento de las leyes en el país sigue siendo
bastante negativa.
2. Reducción de la proporción de ciudadanos que considera que es mejor tener un arma
para protegerse (de 24,1% en 2001 a 10,4% en 2003). No obstante, en 2005 aumentó
a un 16,9% la proporción de quienes así piensan, lo que a su vez es consistente con la
disminución de la percepción de seguridad registrada en ese mismo año.
3. Disminución drástica de las tasas de muertes y lesiones en accidentes de tránsito en
176 los últimos cinco años, gracias a las acciones de educación ciudadana y a los operativos
de control de la policía de tránsito.
4. Aumento significativo de la cultura tributaria y la responsabilidad de los bogotanos
en el pago de los impuestos locales. Por ejemplo, en 2005 el 92% consideró que pagar
impuestos es un deber ciudadano, y cerca del 8 % dijo estar dispuesto a pagar más
impuestos −al parecer la campaña “110% con Bogotá” comienza a mostrar sus frutos−.
Respecto a la confianza en el manejo de los recursos públicos provenientes de los
impuestos, un poco más del 80% de los ciudadanos cree que la Alcaldía hace un uso
adecuado de los mismos. Más aún, entre 2003 y 2005 ha disminuido de 30% a 17% la
proporción de los bogotanos que considera que “los impuestos se los roban”.
5. Notable incremento de la oferta pública y privada de actividades culturales, recreativas
y deportivas, al tiempo que ha aumentado la asistencia a las actividades masivas en
espacios abiertos. En efecto, entre 2003 y 2005 el número de cupos en eventos cultu-
19 Las fuentes de los datos estadísticos aquí utilizados son tres encuestas de cultura ciudadana aplicadas
por el Observatorio de Cultura Urbana del IDCT, en 2001, 2003 y 2005. Las fichas técnicas, los cuestionarios y los
resultados estadísticos pueden consultarse en www.culturayturismo.gov.co y en el Centro de Documentación del
Archivo de Bogotá.
rales ofrecidos por la Alcaldía aumentó de 3.236.820 a 4.564.431, y el número de asis-
tentes subió de 1.859.130 a 2.927.755.
6. Aumento de la percepción de seguridad entre 2001 y 2003 –la proporción de gente
que calificaba a Bogotá como una ciudad muy segura fue de 3,6% en 2001 y 12,5% en
2003– por el contrario, entre 2003 y 2005 disminuyó notablemente la proporción de
ciudadanos que califican a Bogotá como una ciudad muy segura (1,92%). Hay que decir,
sin embargo, que en este lapso han mejorado las cifras realtivas a homicidios, lesiones
personales y otros delitos, aunque, segú parece, han aumentado un poco las cifras
de victimización en algunos delitos. Por ejemplo, en 2003, 24,9% de los encuestados
aseguró haber sido víctima de atraco callejero en los últimos 12 meses, porcentaje que
se elevó a 36,7% en 2005.
7. Baja pertenencia a organizaciones sociales, cívicas y políticas pese a los esfuerzos de
las administraciones de Mockus y Garzón por promover el espíritu de asociación y la
participación ciudadana. Con excepción de la pertenencia a organizaciones religiosas
(61,9%), el resto de organizaciones presenta, en 2003, porcentajes de afiliación muy
bajos: organizaciones educativas (8,1%), juntas de acción comunal (6,1%), sindicatos
(2,1%), grupos o partidos políticos (2,9%). 177
8. Sorprendente optimismo de los bogotanos: en 2005, el 53% afirmaba sentirse muy
feliz con su vida y el 29,5% bastante feliz. Y, además, el 77,9% se siente muy orgulloso o
bastante orgulloso de ser bogotano.
9. La cultura ciudadana y el espacio público han sido incorporados por la población bogo-
tana a su noción de calidad de vida. Ello se constata en algunos de los resultados de la
Encuesta de Calidad de Vida 2003.
No obstante, los cambios culturales de Bogotá en modo alguno son atribuibles exclu-
sivamente a los programas de cultura ciudadana. En realidad, hay otras políticas que han
tenido notable incidencia en el mejoramiento de la convivencia y del bienestar de los bogo-
tanos, como por ejemplo el aumento sostenido de la inversión en educación, salud, cultura,
arte y deporte; la ampliación de la cobertura de los servicios domiciliarios y la mejora en la
calidad de los mismos; la continuidad en la política de seguridad; el incremento y la notable
mejora en la calidad delespacio público y el mobiliario urbano, para mencionar sólo los más
evidentes.
Cuatro puntos de vista sobre la política de cultura
ciudadana de Bogotá:
Antanas Mockus:
La innovación clave [de cultura ciudadana] fue asumir que un gobierno local puede, con el fin de
cambiar o de consolidar algunos comportamientos, intentar con éxito influir de manera puntual
sobre la cultura y la conciencia y no solamente sobre la ley y sus mecanismos de aplicación20.
Fue posible mejorar de manera tangible la convivencia en Bogotá mediante un acompañamiento
pedagógico a los mecanismos de acción legal y mediante acciones orientadas hacia la
autorregulación ciudadana. Durante tres años, de 1995 a 1997, con proyectos y acciones
específicas se persiguieron cuatro objetivos –cumplimiento de normas de convivencia, mutua
regulación entre ciudadanos, concertación y solución pacífica de conflictos, mejor comunicación–
destinando a ello cerca del 3% del presupuesto de inversión de la ciudad. La reducción de
muertes por homicidio (la tasa de homicidios por año por 100.000 habitantes bajó de 72 a 51),
la reducción a menos de un tercio del número de niños lesionados con pólvora en Navidad, la
reducción de homicidios culposos en accidentes de tránsito, y el lograr que más de dos tercios
de los conductores aprendieran a usar el cinturón de seguridad y a respetar las cebras para
peatones, muestran la eficacia de la combinación de acciones legales con acciones que buscan
178 transformar la cultura y la moral. Algunas acciones como el desarme voluntario que permitió
recoger 2.200 armas de fuego o el ahorro voluntario de agua que, en respuesta a una emergencia
que duró más de tres meses, alcanzó un 14% y que dejó un ahorro remanente inicial del 4%,
demuestran la eficacia de una aproximación pedagógica a la gestión urbana. Comunicación
intensificada, uso adecuado de argumentos y símbolos y confianza en la gente permitieron
cambiar en algún grado valores y hábitos. La “ley zanahoria”, restricción de horario al expendio
de licores hasta la 1 a.m., no sólo sigue hoy en día vigente en Bogotá sino que empieza a ser
adoptada por otras ciudades colombianas en particular Cali y –en versión atenuada– Medellín.
Igual difusión vienen teniendo algunas de las acciones de reducción del porte de armas21.
Paul Bromberg:
Resultó al final que, aunque no se pueda demostrar, fue la interacción entre el liderazgo de un
profeta, la vocación de ingenieros de los responsables de ejecutar un presupuesto, y la invocación
a querer la ciudad aunada a las actividades lúdicas y de disfrute del espacio público, lo que
20 Mockus, Antanas y otros, Guía práctica de Cultura ciudadana, PNUD-Universidad Nacional de Colombia,
documento inédito.
21 Mockus, Antanas , “Cultura ciudadana: Un programa con buenos resultados, adelantado en Bogotá de
1995 a 1997”, Seminario Internacional sobre “Participación ciudadana, gobernabilidad y cultura de paz”, Gobierno
Federal de México-Unesco, México D.F., julio de 1998.
produjo la transformación de la ciudad en su disposición a adherir a reglas. Ciertamente, una
conquista todavía frágil. Especialmente, mientras no la entendamos”.
[...] el modelo de comportamiento desde el cual se diseñaron buena parte de las acciones desde
el IDCT no partía de suponer una contradicción entre los valores y los comportamientos. Las
respuestas a esta última pregunta muestran que se había removido el obstáculo más grande para
un cambio de comportamientos: el juicio de los ciudadanos sobre la disposición de los otros a
adoptar comportamientos que todos saben son los adecuados.
Los datos son contundentes. Hubo cambio. Pero lo hubo en los comportamientos y en la
disposición de los ciudadanos para aceptar las normas precisamente porque podía apoyarse en
el mejoramiento de la ciudad que, aunque lejos de ser completo, ha sido integral: muchas cosas
han cambiado. De otra manera, todo hubiera sido frágil22.
Francisco Gutiérrez:
“[...] Por un lado, los cimientos intelectuales del programa son débiles. Pero por otro –y en esto
la noción de “cultura ciudadana” se diferencia radicalmente de tantas otras, como “cultura de la
muerte”, con todos los etcéteras que se quieran agregar– los éxitos de la cultura ciudadana como
política pública son gigantescos, tanto a nivel factual como de percepción. Me limito a nombrar
algunos de los principales:
ÐÐ Un cambio obvio, y cuantificable, del “clima” de la ciudad. 179
ÐÐ Caída en picada de las cifras de homicidios, desde la primera administración Mockus
hasta hoy. Aunque la línea de causalidad se ha puesto en cuestión, eventualmente
se está llegando a un consenso “multicausal”, en donde los progresos en términos de
normas, comportamiento y “clima” (reconocidamente un término impresionista) tienen
su papel.
ÐÐ Percepción creciente de que la ciudad es segura.
ÐÐ Incremento en el cumplimiento de las normas básicas de tránsito.
ÐÐ Disminución de actividades riesgosas (uso de pólvora, etc.)”23.
22 Bromberg, Paul,“¿Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana”,
en: Bogotá un evento, una década, Cámara de Comercio de Bogotá, Bogotá, 2005.
23 Francisco Gutiérrez es profesor de ciencia política e investigador del Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. El texto aquí citado consiste en un análisis de
la política de cultura ciudadana desarrollada en Bogotá (2001-2003) con base en una comparación de los resul-
tados de dos encuestas de cultura ciudadana aplicadas por el IDCT en 2001 y 2003. Este estudio no ha sido publi-
cado; fue financiado por el IDCT y se puede consultar en dicho instituto.
Javier Sáenz:
Los dos gobiernos de Mockus constituyen hitos en la práctica política y educativa estatal en el
país y probablemente en el mundo, y esto por dos razones. De una parte, por su fundamentación
en un sistema de ideas, elaborado por el gobernante, que integró concepciones filosóficas,
antropológicas y sociológicas. Sería difícil encontrar otro ejemplo de relación tan estrecha entre
saber y poder en el ejercicio de gobierno; de uso de conceptos para el diseño e implementación
de políticas públicas y de examen de los efectos de la práctica de gobierno para la modificación
del sistema conceptual. De otra parte, [...] los dos gobiernos enfatizaron la función pedagógica
del Estado para la creación de una cultura ciudadana por fuera de las instituciones de educación
formal24.
El progreso físico, social y cultural de Bogotá es innegable25. Ello se debe, en buena medida,
a varias administraciones de la ciudad que han saneado las finanzas públicas; han
aumentado substancialmente los recursos fiscales, han invertido gran parte del presu-
puesto local en educación, salud, servicios domiciliarios, infraestructura urbana y sistema
masivo de transporte; han consolidado una política de convivencia y seguridad ciudadana
–fundamentada no tanto en la coerción y la represión como en la pedagogía ciudadana
180 y en la solución pacífica de los conflictos– y han logrado, hasta cierto punto, derrotar el
pesimismo bogotano. Con todo, aún no es tiempo de cantar victoria. Los cambios cultu-
rales, son por lo general, procesos lentos que no dependen exclusivamente de las políticas
gubernamentales o del optimismo de los ciudadanos. Todavía hay mucho camino por reco-
rrer, pues Bogotá no sólo es una ciudad muy dinámica y voluble, sino muy desigual e injusta
en términos de riqueza y de oportunidades laborales, educativas y culturales26.
24 Sáenz Obregón, Javier, “La cultura ciudadana: Una pedagogía para la democracia, la civilidad, la segu-
ridad, la comunicación y el disfrute”, en Bogotá para vivir todos del mismo lado: Perspectivas sobre el Plan de Desa-
rrollo (2001-2003), Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá, volumen II, p.10.
25 Ver, entre otros, Martín, Gerard y Cevallos, Miguel, Bogotá: Anatomía de una transformación, Políticas de
seguridad ciudadana 1995-2003, USAID/Alcaldía Mayor de Bogotá/Programa Colombia de la Universidad de Geor-
getown, Bogotá, 2004.
26 Cfr. Garay, Luis Jorge y Molina, Humberto eds., De Bogotá a la región: Apuntes para un modelo de desa-
rrollo regional, Contraloría de Bogotá, 2003, capítulo 1; y el documento “Evolución de los principales indicadores
sociales de Bogotá (1990-2003)”, elaborado por un equipo del CID-Universidad Nacional de Colombia y publicado
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
La cultura
ciudadana,
una
discusión
abierta
182
Otty Patiño1
Los cimientos. Es indudable que la cultura ciudadana como política pública fue
producto de la gestión de Antanas Mockus en sus dos alcaldías. No sólo hizo un trabajo de
conceptualización de este tema él mismo, también muchos de sus colaboradores como
Paul Bromberg y Rocío Londoño enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura
y Turismo, hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte y desde el Observatorio de
Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Pero Antanas no sólo hizo un gran trabajo
conceptual. También formuló las políticas y gerenció su aplicación. Buena parte de las
mediciones de ciudad que se hicieron durante sus dos administraciones tenían como
objetivo el monitoreo de la aplicación de las políticas relacionadas con cultura ciudadana,
especialmente durante el período 2001-2003, cuando se creó la Encuesta de Cultura
Urbana para obedecer el mandato del Concejo Distrital que obligó medir el impacto de las
políticas de cultura ciudadana.
La conceptualización de Antanas sobre cultura ciudadana se basa en la armonización
(también en la tensión) de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes
habitan la ciudad: 1. El control legal, que se materializa en las normas y en los aparatos de
coerción del Estado, jueces y policía y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas
gustosa (por comprensión inteligente de la norma) u obligadamente (por temor al castigo) 183
2. El control social, que se manifiesta en la capacidad de crítica o censura a las actitudes
negativas y el aplauso y estímulo a los comportamientos positivos. 3. El control moral o
autocontrol, que nace del convencimiento íntimo sobre la distinción entre lo dañino y lo
benéfico como práctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas
satisfacción o culpa.
La hora zanahoria o la prohibición del uso de la pólvora como controles normativos
ejemplifican el control legal. Pero fue el nuevo Código de Policía de Bogotá, como producto
de un intenso trabajo de conciliación entre autoridad y ciudadanía el logro supremo en este
ámbito. Más que un conjunto articulado de normas, pretendió ser la expresión de una carta
constitucional de cultura ciudadana en Bogotá.
El control social lo trabajó mediante códigos rápidos de comunicación entre descono-
cidos que simbolizaran aprobación o desaprobación de las conductas del otro. Los encuen-
1 Profesional en Ciencias Políticas de la Universidad del Valle, delegatario de la Asamblea Constituyente

de 1991, coautor de varios libros sobre conflicto y paz. Actualmente es Director del Observatorio de Culturas de la
Secretaría de Cultura Recreación y Deporte de Bogotá.
tros efímeros con los desconocidos, que son unos componentes muy importantes en la
convivencia de una metrópoli, empezaron a nutrirse con nuevas maneras de comunicación
en una ciudad con una bien ganada fama de comportamientos huraños, donde infinidad
de roces, intransigencias y descortesías deterioraban aún más la calidad de la vida de los
bogotanos en los espacios públicos.
Antanas aprovechó su gran vocación y experiencia pedagógicas para ponerlas al
servicio de sus programas de cultura ciudadana. Sabía que lo emocional –no lo intelec-
tual– es la precondición para generar procesos de reflexión y diálogo. La confrontación
del ciudadano consigo mismo, para el autoexamen y el autocontrol, requería crear nuevos
lenguajes que evitasen la generación de nuevos antagonismos, que sacaran los problemas
del sujeto y lo pusiesen afuera, bien sea como categoría abstracta o como problema en el
“otro”. Recordemos la bajada de los pantalones de Antanas para enfrentar, con su culo al
aire, la guachafita de unos estudiantes que no lo querían dejar hablar, cuando era rector
de la Universidad Nacional. Me imagino todavía el desconcierto que produjo esa insólita
respuesta y que le permitió, después del momento de estupor y risa, restablecer el diálogo
amable e inteligente que debe existir en la comunidad académica. Una vez Alcalde, no se
184 le olvidó llegar a la conciencia de los ciudadanos para hacerlos sentir corresponsables
en el ahorro del agua, dueños de sí mismos mediante las “vacunas contra la violencia”
o mostrando el corazón abierto en su chaleco antibalas como el mejor blindaje para la
protección de su vida, trasladando esa enorme responsabilidad a los demás ciudadanos,
incluidos sus adversarios.
Lo social y los derechos. La llegada de Luis Eduardo Garzón a la alcaldía de
Bogotá en el año 2004 puso de manifiesto el tema de “lo social”, entendido este campo
como la responsabilidad que tiene el estado en el cumplimiento de los derechos sociales y
económicos de toda la población. Frente a una ciudad como Bogotá, con enormes brechas
sociales en su historia y desarrollo, se trataba de un campo bien espinoso porque signi-
ficaba apropiación de grandes recursos y de mucho talento y responsabilidad para que
la incursión a fondo en el campo de “lo social” no significase un llamado a incrementar la
“lucha de clases” o a fomentar un populismo financieramente insostenible.
La experiencia de Garzón como sindicalista, su profunda raigambre popular y su gran
pragmatismo le permitieron desarrollar un discurso coherente y formular un programa
sencillo bajo el lema de una Bogotá sin Indiferencia. El principal programa se llamó Bogotá
sin Hambre, para atender las necesidades alimenticias básicas de miles de personas,
sobre todo ancianos y niños desprovistos de los más elementales recursos de super-
vivencia. Algo similar hizo en salud, llevando los médicos, la prevención sanitaria y las
medicinas a los hogares de la población más vulnerable en los barrios periféricos y en
educación primaria, con la creación de grandes y bellos colegios en los sectores marginales
de los estratos 1 y 2 de las localidades bogotanas. Se trataba de un ataque a fondo contra
las condiciones miserables de muchos pobladores urbanos.
Esa focalización de Garzón en “lo social” omitió el eje de la administración anterior,
la cultura ciudadana. Algunos vieron esa omisión con simpatía, como una rectificación
de una política que sólo se ocupaba de los deberes, en un intento de construir buenos
ciudadanos sin tener en cuenta las duras realidades en que subsiste buena parte de los
habitantes de Bogotá, para los cuales sólo era aplicable una política de restitución de
derechos. Otros, como Armando Novoa García2, vieron esta omisión como la necesidad de
un replanteamiento conceptual de la cultura ciudadana. En un estudio sobre el tema para
el Observatorio de Culturas, realizado en 2007, Novoa señalaba: “desde la perspectiva del
concepto de Estado Social de Derecho, la construcción de cultura ciudadana resulta más
compleja. En primer término, la cultura ciudadana como hasta ahora ha sido presentada,
sustrae al Estado de la corresponsabilidad en su construcción y consolidación, pues asigna 185
–en forma predominante– a la responsabilidad de los individuos las posibilidades de su
transformación duradera. En segundo lugar, la incorporación de la cultura de derechos,
inherente al Estado Social de Derecho, como elemento axial de la convivencia, hace más
compleja la ecuación para lograr la armonización entre ley, cultura y moral, pues conduce
a una nueva dimensión sobre el sentimiento de adhesión a la ley, dado el reconocimiento
de la desigualdad en el acceso de los individuos a bienes materiales básicos. Dicho de otra
forma, las políticas públicas orientadas a disminuir la distancia entre ley, cultura y moral,
deberían incorporar instrumentos de acción puntuales orientados a rescatar el concepto
de dignidad humana, tal como lo concibe el artículo 13 de la Constitución y la define la
Corte Constitucional. La consecuencia práctica de una evaluación de esta naturaleza
conduce a considerar que las intervenciones en la cultura ciudadana no pueden circuns-
cribirse a estrategias puramente pedagógicas o normativas para la interiorización del
2 Abogado laboralista y experto en derecho constitucional, Director ejecutivo de la Corporación de Estu-

dios Constitucionales “Plural”, la cual ha desarrollado programas en varios municipios del país para la promoción
de los jueces de paz.
deber-ser de los individuos, sino que le corresponde incorporar otras variables, implícitas
en la formulación del Estado Social de Derecho”.
El propio Antanas Mockus vio en el enunciado del Plan de Desarrollo de la Bogotá sin
Indiferencia una oportunidad para el enriquecimiento del concepto de la cultura ciudadana
en una singular interpretación del espíritu de ese Plan, como un llamado a la responsabi-
lidad por los demás ciudadanos, ya no sólo como sujetos de derechos, sino en su dimen-
sión de constructores de tejido social. Cuando “yo no lucho sólo por mis derechos, cuando
hago mía la lucha de los derechos de los demás, cuando peleo para que esos derechos de
los otros no sean violados, o si son violados sean prontamente restituidos, estoy haciendo
realidad el lema de la Bogotá sin Indiferencia de Garzón. Esa dimensión de la solidaridad es
también cultura ciudadana”3.
Durante la administración Garzón, desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT)
primero, y desde la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte después, el tema de la
cultura ciudadana hizo mutación en el enunciado de una “ciudadanía culturalmente activa”,
entendido este concepto como la capacidad de los ciudadanos, las poblaciones (como
entes culturalmente definibles) y las comunidades (como habitantes que disfrutan de un
186 territorio común), de asumir plena y concientemente su calidad de sujetos de derechos y

desarrollar su capacidad de interactuar pacíficamente en un marco de diversidad cultural.
De este concepto surgió una tríada que marcó el rumbo de las políticas durante ese período:
cultura de derechos, derecho a la cultura y derechos culturales. No voy a profundizar en
este corto ensayo sobre el significado de cada uno de los componentes de esta tríada y la
interrelación entre ellos, pero sí señalar que la cultura de derechos hubiese podido ser la
bisagra articuladora entre el programa de Antanas Mockus y el de Lucho Garzón.
De todas formas, como es de manifiesto en quienes han trabajado estos temas cons-
titutivos de cualquier sociedad, deberes y derechos son dos aspectos indisolubles de
cualquier asociación humana. Lo que sucede es que los énfasis –deberes o derechos–
caracterizan una forma de gobierno y una voluntad programática. Y también, si se quiere,
un talante: la supremacía absoluta de los deberes sobre los derechos tiene un trasfondo
autoritario; es la supremacía del Estado sobre el ciudadano. La supremacía absoluta de los
derechos sobre los deberes tiene un sabor anarquista, es la mirada del Estado como una
anomalía que impide la felicidad de los seres humanos. Pero una razonable y bien dosifi-
3 La cita no es textual; es el recuerdo de una charla con Antanas cuando elaborábamos el marco concep-
tual de la Cuarta Encuesta Bienal de Culturas 2007. (Nota del Autor).
cada dependencia de los deberes como garantía del ejercicio de los derechos es la clave
para el desarrollo de una sociedad democrática donde, como manda la Constitución de
1991, la soberanía reside en el pueblo. No en el Estado, por muy bueno o popular que sea el
gobernante.
Cultura ciudadana, cultura de derechos y Encuesta Bienal de Culturas 2007. Cuando
se aplicó la Encuesta de Cultura Urbana 2005, ya durante la administración Garzón, se
midió la cultura ciudadana con los parámetros de la anterior administración y los resul-
tados fueron alarmantes en cuanto a una disminución de algunos indicadores, sobre todo
aquellos referidos a la recordación de normas de tránsito. Lo curioso es que, pese a esos
indicadores negativos, los accidentes de tránsito siguieron en disminución, así como otros
indicadores que tenían que ver con la seguridad y la convivencia ciudadanas. Es decir, la
acción de un gobierno distrital preocupado por el bienestar general, sobre todo en la aten-
ción a la población más necesitada, pudo mover otros resortes morales que sostuvieron el
compromiso de los habitantes con la ciudad y mantuvieron hábitos positivos ya ganados
por encima del olvido o no recordación de las normas. Sin embargo, subsistió el divorcio
entre “cultura ciudadana” y “cultura de derechos”, sobre todo porque la cultura de derechos
no había sido un eje conceptual claramente establecido desde el alto gobierno distrital 187
como sí lo había sido la cultura ciudadana en la administración de Antanas Mockus.
Pese a esta carencia, o precisamente para curar ese vacío, en la elaboración del marco
conceptual de la Encuesta Bienal de Culturas 2007 que realizó el Observatorio de Culturas
con el Instituto Pensar de la Universidad Javeriana, se puso de relieve que “para la presente
encuesta, la noción de cultura ciudadana se retomará articulada a la cultura de los dere-
chos (anteriormente expuesta). Puesto que, cuando se piensa en derechos desde la pers-
pectiva de reconocimiento, titularidad y restitución, se introduce una serie de variables que
complejizan la noción de cultura ciudadana para considerar aspectos como diferencias
y desigualdades en las condiciones reales de existencia y las posibilidades de sus ejer-
cicios ciudadanos”4. Por su parte, el concepto de “cultura sobre los derechos refiere a los
marcos interpretativos y a las modalidades de hacer e interactuar que posibilitan que los
ciudadanos conozcan, se apropien y ejerzan sus derechos...”5. Lo cierto es que este ejercicio
conceptual, si bien no fue completamente afortunado en la construcción de un instrumento
que midiese la articulación de la cultura ciudadana con la cultura de derechos, si nos
4 Marco Conceptual, IV Encuesta Bienal de Culturas, 2007.

5 Ibíd.
permitió –al interior del Observatorio– abrir una discusión que parecía haberse agotado en
la ausencia de políticas que le diesen continuidad al esfuerzo de Mockus. Desde luego, no
era posible medir en la ciudadanía esa articulación porque nunca fue ello pretensión de la
política de la Bogotá sin Indiferencia. El otro logro que tuvo la Encuesta Bienal de Culturas
2007 fue instalar el tema de la cultura de derechos que, tímidamente, ya había logrado
introducirse en la Encuesta 2005. Y, por ese camino, llegamos a un concepto más amplio, el
de “cultura democrática”. Pero eso fue más tarde, durante los primeros análisis que hizo el
Instituto de Estudios Urbanos de los resultados de la Encuesta 2007.
Un concepto nuevo: las culturas públicas. Paul Bromberg analizó los resul-
tados de la Encuesta 2007, bajo un esquema que tenía tres grandes universos que englo-
baban las culturas públicas:
A. La cultura política como la participación en las oportunidades de decisión que ofrece
la democracia representativa, basada en los mecanismos electorales, junto con unos cono-
cimientos básicos del funcionamiento del estado y de la identidad partidaria de los gober-
nantes.
B. La cultura democrática, como “la disposición de los miembros de un grupo humano
188 para producir acuerdos y actuar colectivamente, sin lo cual es imposible una vida colectiva
fértil y pacífica. Esos acuerdos no son aquellos que incluyen a toda la sociedad y que son
regulados en últimas por la fuerza del Estado (para éstos y su régimen dejaremos la noción
de cultura política). Una alta cultura democrática significa (1) aceptación del pluralismo;
(2) capacidad para arriesgar confiando en los demás, porque los demás merecen nuestra
confianza y por consiguiente me comporto para merecerla; (3) disposición a participar
con los demás en proyectos colectivos (disposición a encontrar soluciones colectivas a
problemas o propósitos que son colectivos), y (4) una preferencia abstracta por regímenes
democráticos en oposición a dictaduras (esto independiente del régimen y sistema especí-
ficos en que se concreten que, nuevamente afirmamos, se reserva para la noción de cultura
política)”6.
C. La cultura ciudadana o cultura cívica, expresada más como una política que como un
concepto y que “consiste en desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que
6 Informe: Las culturas públicas y la convivencia en Bogotá, Encuesta de Culturas, 2007, Convenio Secre-
taría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional, Documento
Inédito.
inciden directamente sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los
entornos sociales y urbanos y como se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a
la ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes.
Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su
carácter de patrimonio común”7. De esta manera, basándose en los resultados de algunas
preguntas, Bromberg hizo una caracterización de los ciudadanos a partir de tres grandes
categorías o personalidades: 1. Los que participan en la actividad política, 2. Los que tienen
valores democráticos, y 3. Los cívicos. Sobre esta caracterización, donde lo deseable sería
un tipo de ciudadano que integrase en su quehacer y actitud cotidiana estos tres universos,
encontró que sólo una minoría reunía esas virtudes. Los resultados de esta caracterización
dieron que del 100% del universo de los ciudadanos bogotanos mayores de 18 años, el
37% tienen una “personalidad cívica”, el 23% una “personalidad política” y sólo el 10% una
“personalidad democrática”. Las personalidades totalmente “perfectas” es decir aquellas
que integraban las anteriores, sólo llegaban al 2%, mientras que los ciudadanos ausentes
de la vida pública en cualquiera de los tres universos alcanzaron el 46%.8
Posteriormente, en el trabajo del marco muestral de la Encuesta Bienal de Culturas
2009, Bromberg fusionó el concepto de cultura política con el de cultura democrática, 189
aunque a los miembros del Observatorio de Culturas nos pareció más útil esa separación,
en buena parte porque a la “cultura democrática” la habíamos logrado perfilar como la
evasiva “cultura de derechos” que no habíamos podido definir ni examinar satisfacto-
riamente en 2007. En cuanto a la cultura política-democrática, convinimos en aceptar el
marco conceptual de Robert A. Dahl como una referencia clara del régimen político dentro
de la democracia liberal y sus formas en las democracias occidentales, caracterizadas por
Dahl como “poliarquías” y que se definen por 7 características:
ÐÐ Cargos electivos para el control de las decisiones políticas
ÐÐ Elecciones libres, periódicas e imparciales
ÐÐ Sufragio inclusivo
ÐÐ Derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno
ÐÐ Libertad de expresión
ÐÐ Existencia y protección por ley de variedad de fuentes de información
7 Alcaldía Mayor de Bogotá, Plan de Desarrollo Formar Ciudad, 1995-1998, Bogotá.

8 Informe: Las culturas públicas, op.cit.
ÐÐ Derecho a constituir asociaciones u organizaciones autónomas, partidos políticos y
grupos de intereses9
De modo que la actitud de los ciudadanos frente a esta forma abstracta de democracia
definiría su cultura política-democrática. Esto nos resolvía un modelo de intersección entre
cultura política y cultura democrática, pero no nos resolvía las definiciones específicas de
los campos de la cultura política y de la cultura democrática. Tampoco aludía a aspectos
básicos de la democracia clásica de Montesquieu como la separación de los poderes, o del
constitucionalismo anglosajón expresado en los pesos y los contrapesos que impiden el
poder absoluto de una rama del poder público. Aún así, con las deficiencias del esquema
poliárquico de Dahl, sí hay un esquema definible de democracia liberal que funciona como
régimen político y es útil como marco conceptual para indagar la cultura político-democrá-
tica de una sociedad.
La cultura política y la cultura democrática como universos especí-
ficos. No es fácil ensayar una definición separada de cada uno de ellos, pero digamos
que la cultura política está más ligada a un conocimiento y unas prácticas de los ciuda-
danos con relación al funcionamiento concreto del Estado y de quienes lo gobiernan.
190 En sentido contrario, una personalidad “apolítica” sería aquella que no participa ni se
vincula al gobierno ni a la oposición y tampoco asume posiciones frente a las decisiones
del estado donde está circunscrita territorialmente. Así las cosas, cuando se hace un test
sobre el funcionamiento del estado en Bogotá, no estamos examinando la cultura político-
democrática; estamos averiguando qué tanto conocen los ciudadanos de su gobierno y del
estado distrital, como un indicador de cultura política. En cambio, cuando indagamos si la
persona hace uso del derecho a votar, estamos indagando sobre su cultura político-demo-
crática, es decir qué tanto ese ciudadano se mueve dentro de la democracia liberal.
La definición de cultura democrática es mucho más compleja, ya que la vulgarización
conceptual del término “democrática” nos puede llevar a construir un universo tan exce-
sivamente amplio como inútil para la investigación y para las definiciones en las políticas
públicas. La doble faz que tiene la palabra democracia como utopía y como régimen polí-
tico dificulta la definición de cultura democrática. El sensato llamado de Dahl es que en los
regímenes liberales modernos no hay un gobierno del pueblo, a lo sumo una “poliarquía”
como “gobierno de muchos”, y no sólo de una élite, que es la caracterización del régimen
oligárquico. Pero esta caracterización de Dahl nos puede hacer ignorar toda la carga ideo-
9 Dahl, Robert, Democracy and its critics, Yale University press, New Haven, 1989.
lógica que tiene la palabra democracia como oposición a los regímenes feudales o seño-
riales. Por ello, acudimos a una serie de condiciones que pueden identificar a una sociedad
democrática: 1. La conservación y defensa de los derechos y libertades fundamentales
aún en medio de circunstancias difíciles o excepcionales. 2. El acatamiento de la ley por
encima de las conveniencias personales, familiares o grupales. 3. La capacidad para cons-
truir relaciones libres, funcionales, responsables y horizontales por medio de acuerdos
consensuados. 4. Respeto y aceptación de la diversidad, manejo pacífico de las diferencias
y los conflictos 5. El esfuerzo por superar las anomalías, la no conformidad a convivir con
ellas10. De modo que la cultura democrática involucraría a la “cultura de los derechos”, a “la
cultura de la legalidad y de la normalidad”, a “la cultura de paz”, a “la cultura de la tolerancia
y el pluralismo” y a “la cultura de la confianza o del acuerdo”. Sin embargo, el hilo rector
que amarra y organiza a las demás -que en este universo son culturas subsidiarias, es la
cultura de los derechos.
El desafío de las culturas públicas en la Bogotá Positiva. El Plan de
Desarrollo de la Bogotá Positiva para Vivir Mejor tiene, entre sus siete objetivos estruc-
turantes, dos que están íntimamente relacionados con la discusión sobre las culturas
públicas. El primero, Ciudad de Derechos, podría resumir todo el desarrollo y la consoli- 191
dación de los logros ya alcanzados en la Bogotá sin Indiferencia de la pasada administra-
ción. De hecho, todos los programas relacionados con la lucha frontal contra la miseria
para lograr unas mínimas condiciones de vida digna han sido continuados por el actual
gobierno, en algunos casos con otras nominaciones. Pero no importan los cambios de
nombre de los programas, lo que sí importa es que se conviertan en propósitos irreversi-
bles e irrenunciables por las administraciones futuras y se traduzca lo ya logrado en una
cultura democrática, cimentada en el respeto a la vida y la dignidad humanas, dentro de
una concepción que ampare la cultura de los derechos, más allá del asistencialismo o el
10 La anomalía la definimos aquí como una situación irregular pero legitimada como solución a un problema,
irregularidad que cuando permanece un largo período -en razón de su inicial aceptación social- tiende a convertirse
en un problema mayor, de carácter invisible o insoluble con el cual se termina conviviendo. Colombia padece de
una serie de anomalías que se retroalimentan. Ejemplo claro de una anomalía es la violencia que padece el país
como fruto de unas guerras irresolutas. Otra anomalía es la miseria urbana por efecto del desplazamiento de la
pobreza del campo a la ciudad, sea este desplazamiento forzado o voluntario. Otra anomalía es la narcoeconomía
que soluciona la supervivencia de miles y el enriquecimiento de decenas y como tal se incrusta en la estructura y
en el tejido social e institucional de regiones enteras. Una clara anomalía institucional es el Ejército Nacional como
fuerza policial permanente. Hay también anomalías que surgen al interior de otras, como sucede al interior de la
subversión colombiana con las “guerrillas hereditarias” (Nota del Autor).
paternalismo y más allá del estado “benefactor”, pero en la búsqueda de hacer sostenible
el Estado Social de Derecho. El segundo gran objetivo estructurante, Derecho a la Ciudad,
más allá de la intervención en la infraestructura para que la ciudad ofrezca mejores condi-
ciones de vida, contiene un concepto bastante trabajado por urbanistas como el catalán
Jordi Borja y que cuestiona seriamente las concepciones estáticas de una cultura ciuda-
dana basada en “buenos comportamientos”. De hecho, la inconformidad frente a normati-
vidades injustas o la protesta frente a un control social impuesto por valores hegemónicos,
son también parte del derecho a la ciudad por parte de las minorías que no quieren desva-
necerse en la gris uniformidad de los que no admiten el colorido de la diversidad.
De modo que los desarrollos de la ciudad, los alcances de sus nuevos planes y
programas, nos imponen el reto de reconceptualizar la cultura ciudadana e incorporar
los desarrollos de las otras culturas públicas, para el logro de una cultura democrática
basada en la vigencia plena de los derechos y la superación de anomalías provenientes de
la miseria y de la violencia. Es necesario trabajarle también al tema de la cultura política,
pues allí hay un vasto camino por recorrer. La cultura política de Bogotá hay que mirarla
en el contexto de una realidad política colombiana tentada a involucionar hacia un país
192 no democrático. Allí también el gobierno distrital y la sociedad bogotana tienen un hondo
desafío.
¿Qué fue
y qué será
la cultura
ciudadana?
1
194
Paul Bromberg2
Tatiana Gomescásseres3
Primer período: 1994–1997. El nacimiento de cultura
ciudadana
Cultura ciudadana, estrictamente, no es un neologismo. Lo que tiene de nuevo es haber
juntado dos palabras conocidas y sobresaturadas de significados y ambigüedades que,
trabajadas en el contexto de una contienda política para la alcaldía de Bogotá, consi-
guieron lo que se espera del lenguaje en la investigación científica, en la poesía y en la polí-
tica: desatar la imaginación.
No fue una categoría académica para investigar algún aspecto de la vida de las socie-
dades o de sus gobiernos, lo que no constituye un pecado, pues las ideas para gobernar no
piden licencia al mundo académico; y probablemente tampoco será una categoría acadé-
mica, porque ya es tarde: no es usual que tenga éxito dentro de la academia el empleo de
un término con códigos restringidos cuando ya se reconocen múltiples significados en los
debates políticos.
Mockus venía trabajando como profesor de la Universidad Nacional en el tema de las
transformaciones culturales, desarrollando sus nociones de “anfibio cultural”, y de la rela-
ción entre “ley, moral y cultura” como sistemas reguladores de las sociedades. Fruto de
ello fue su artículo “Anfibios Culturales y divorcio entre ley, moral y cultura” (1994), único 195
antecedente teórico estructurado de lo que después se llamó “cultura ciudadana”, aunque
en ese trabajo no aparecen las palabras “ciudadano” o “ciudadanía”4. Intempestivamente,
en ese mismo año aparece para Mockus la oportunidad de participar en la competencia
política para la Alcaldía de Bogotá. En la campaña y en la redacción de su programa de
gobierno, Mockus orienta sus reflexiones sobre ley, moral y cultura hacia el tema del
comportamiento ciudadano y su relación con el desorden urbano, lo que ‘pega’ muy bien
en una ciudad con una crisis profunda de autoimagen, promovida por la prensa, por el
1 En el año 2008, el IEU de la Universidad Nacional, en convenio con la Secretaría de Cultura, Recreación
y Deporte, hizo una propuesta de formulario para la Encuesta Bienal de Culturas 2009. El documento conceptual
que sustenta las preguntas del formulario tiene en sus primeras páginas una breve historia de las encuestas de
cultura ciudadana. Esas páginas fueron la base de este texto. El documento se puede consultar en la página del
IEU: www.institutodeestudiosurbanos.com
2 Ex director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT, (1995-1997), Ex alcalde de Bogotá (1997),
Profesor e investigador del Instituto de Estudios Urbanos, IEU, de la Universidad Nacional de Colombia.
3 Profesora, Pontificia Universidad Javeriana, Miembro del grupo de investigación de Sociología Urbana,
Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia.
4 Ciudadano aparece una vez, como “personas que habitan en…”. Ciudadanía cogió vuelo en la política
colombiana unos años después.
desorden físico y del uso del espacio público, y por la baja calidad y cobertura de los
servicios públicos domiciliarios5. Ahí apareció la fusión entre cultura y ciudad. Es decir,
el concepto original de cultura ciudadana nació indisolublemente ligado con el contexto
urbano. Se refirió inicialmente a dos cosas: (1) autorregulación como regulación cultural
en el marco de la hipótesis de ley, moral y cultura como sistemas reguladores6, y (2) el
propósito de lograr el acatamiento de las normas establecidas para el cotidiano discurrir
en una ciudad.
Quedó entonces definida cultura ciudadana como una política pública en la exposición
de motivos del Plan de Desarrollo Formar Ciudad, así:
Cultura ciudadana es el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que

generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del
patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Su propósito
es desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que inciden directamente sobre la
manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo
se relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en
cada contexto respetar las reglas correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla
196 valorando y respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común7.
En la exposición del Plan de Desarrollo, Mockus intenta explicar de qué se trata el

asunto al afirmar: Cultura ciudadana atraviesa todo el Plan. Se explica la relación entre
la cultura ciudadana y cada una de las prioridades del Plan. Entre los diversos espacios
de socialización -se mencionan la familia, la escuela, el trabajo y los lugares públicos-, la
exposición de motivos propuso los lugares públicos como el campo de acción propio de la
cultura ciudadana. Cultura ciudadana fue entonces un proyecto de gobierno urbano:
5 Bromberg caracteriza el desorden urbano que prevalecía antes de la “transformación de Bogotá” en:
Bromberg, Paul, “¿Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana”. en:
Cámara de comercio de Bogotá, Bogotá un evento, una década, CCB, Bogotá, 2005. En lo que sigue, aludiremos a
este artículo como Huellas.
6 “Fortalecer la autorregulación ciudadana” sería unos meses después el propósito de la cultura ciuda-
dana en el Plan de Desarrollo. Y se explicó repetidamente: autorregulación ciudadana era “un ciudadano regulado
por otros ciudadanos”.
7 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Decreto 295 de 1995, Formar Ciudad, Bogotá, p. 464. El subrayado es
nuestro. Las citas del Plan de Desarrollo Formar Ciudad y de su exposición de motivos se harán de la reproduc-
ción íntegra de los textos que se encuentra en http://www.sdp.gov.co/www/section-192829.jsp. Última consulta:
septiembre de 2009.
Parte de la cultura ciudadana se adquiere en la escuela, pero si no hay cambios rápidos en
la cultura que mira a la calle, cualquier iniciación escolar se verá crudamente destruida en la
experiencia cotidiana de la ciudad8.
Si bien a instancias del Consejo Territorial de Planeación la seguridad ciudadana se

incorporó al Plan en forma de megaproyecto, Mockus sustentó desde el principio –y en la
exposición de motivos de manera abundante– que cultura ciudadana era el programa de
seguridad. La idea se ha constituido en su sello ideológico como actor en la vida pública
colombiana: acciones de autoridad, pero dentro de un contexto de deliberación sobre lo
que entrañan las reglas y la necesidad de cumplirlas. Los logros de corto plazo se deben
al ejercicio de autoridad; el contexto legitima este ejercicio y permitiría augurar mejores
resultados a largo plazo.
El tema de la seguridad es particularmente relevante dentro de la cultura ciudadana… [L]a baja

capacidad para dirimir amigablemente conflictos, la debilidad del sentido del deber ciudadano
y la limitada voluntad y capacidad de la comunidad para ejercer adecuadamente presión social,
terminan expresándose en altos grados de intolerancia, amenazas y violencia9.
197
En su artículo séptimo, el Plan formula la estrategia de todo el programa de cultura
ciudadana:
Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente con la vida
social de la ciudad, a través de la autorregulación ciudadana, de la capacitación de funcionarios
y del rediseño y construcción de algunos espacios urbanos en los cuales interactúan los
ciudadanos entre sí y con los funcionarios10.
Buena parte de las acciones del programa de cultura ciudadana durante su primer
período se realizaron bajo la orientación del Alcalde Mayor (algunas simplemente con su
conocimiento) y el diseño específico, la coordinación y la financiación estuvieron a cargo
8 Formar Ciudad, op. cit., p. 36.

9 Sin embargo, el Plan de Desarrollo no tiene una sola vez la palabra “vida”, que se reclamó más tarde
como principal logro de su gobierno en cultura ciudadana. Ibíd, p. 35.
10 Ibíd, p. 4.
del IDCT11, el cual convocaba a las entidades involucradas en cada caso, a partir de seis
líneas de acción:
1. Tránsito y transporte público: cebras, cruces, cruces escolares, seguridad para

motociclistas, parqueo, policía virtual, pares viales, calidad del servicio de taxis, uso de
paraderos de bus en corredores viales.
2. Espacio público: mobiliario urbano, publicidad visual, ventas ambulantes, adopción de
parques barriales, alamedas feriales.
3. Aseo y servicios públicos domiciliarios: horarios de recolección, barrer hacia adentro,
zonas de alta afluencia de público, manejo de escombros, emergencia de Chingaza
(ahorro de agua durante la emergencia por dificultades de suministro)
4. Imagen de ciudad: creación del Canal Capital, placas esquineras de nomenclatura
urbana, reencuentro con el espacio público (eventos al parque, como “Rock al parque”
que se lanzó en 1995 como parte de este programa, los “septimazos”, etc.), infraestruc-
tura cultural (como Maloka).
5. Funcionario-ciudadano: “Formación de formadores” (nombre de los talleres que reci-
198 bieron 3.000 agentes de la Policía Metropolitana), “De cada funcionario un alcalde”,
“Ventanillas” .
6. Seguridad y convivencia. Las acciones dentro de este programa fueron encabezadas y
diseñadas desde la Alcaldía Mayor y la Secretaría de Gobierno e incluyeron jornadas de
vacunación contra el maltrato infantil, comisarías de familia, centros de conciliación y
mediación y desarme voluntario, que tuvieron apenas una colaboración marginal con
el IDCT. Otras acciones, como el Comité de vigilancia epidemiológica, jóvenes en alto
riesgo, “Semilleros de Convivencia” (espacios de deliberación que condujeron a una
propuesta de reforma al Código de Policía, la “Carta de Civilidad”, en 1997, que apenas si
se tramitó y “La ciudad al alcance de los niños” tuvieron colaboración más estrecha12.
11 Para facilitar la coordinación con las diferentes entidades, el director del IDCT hacía parte de 12 juntas
directivas de las entidades distritales, algunas de las cuales presidía.
12 Un resumen del proyecto de cultura ciudadana puede leerse en: Seguridad, convivencia y cultura ciuda-
dana, elaborado por Paul Bromberg en calidad de Alcalde Mayor, como rendición de cuentas a la ciudad en un
programa promovido por la Universidad de los Andes y la Cámara de Comercio, programa que más adelante se
convirtió en Bogotá Cómo Vamos. El IDCT financió un proyecto de evaluación de todo el programa, que contrató
con el Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad Nacional; todo indica que no cumplió con los objetivos
establecidos. Liliana López Borbón hizo una evaluación del programa como comunicación “Políticas culturales
orientadas al plano de la vida cotidiana: evaluación de las estrategias de comunicación del Programa de Cultura
En esta primera versión del programa, las acciones se fundaban en la estrategia de
romper rutinas en contextos seleccionados (por ejemplo, mediante los mimos) para darle
visibilidad a un comportamiento indebido frente a uno esperado y para combinar la auto-
rregulación con una acción sistemática de las autoridades, más allá de sus tradicionales
“operativos”13. Esta estrategia partía del supuesto de que los comportamientos de los
ciudadanos en el espacio público son resultado de imitación, que origina patrones colec-
tivos, más a la manera de la mano invisible de Adam Smith que como acciones colectivas.
Para orientar sus acciones, el IDCT fundó el Observatorio de Cultura Urbana como una
unidad científica cuyo fin era promover el estudio de las formas específicas de sociali-
zación urbana en Bogotá, y paralelamente estableció un grupo de investigación para el
análisis de las situaciones que iban a ser objeto del programa. Bajo estas dos modalidades
de investigación se hicieron muchos estudios y sondeos para diseñar los programas sobre
bases ciertas.
Uno de los primeros estudios fue una encuesta realizada en 1995 sobre los comporta-
mientos a los que aludía el Código de Policía vigente en ese entonces. Los resultados deter-
minaron en buena parte la estrategia del IDCT. En efecto, para sorpresa del grupo gestor,
resultó inmenso el consenso de los bogotanos acerca de los comportamientos a los que 199
obliga el código en un sinnúmero de situaciones. Luego no se trataba de cambiar la cultura
(en el sentido de actitudes, valores o justificaciones14), sino de analizar y actuar sobre las
circunstancias que producían comportamientos generalizados contrarios a la preserva-
ción del “orden público” (no en el sentido de espacios de violencia). Debido a esta forma de
concebir el programa, al grupo de cultura ciudadana del IDCT se le calificó como “ingenieros
de la cultura”.
Inicialmente, el IDCT diseñó sus intervenciones bajo un cronograma soportado en una
cierta lógica administrativa y en sondeos sobre lo que los bogotanos consideraban como
Ciudadana” (Bogotá, 1995-1997), que se puede conseguir en la biblioteca virtual de la CLACSO. Bromberg hizo una
interpretación de los resultados de esta gestión en Bromberg (2005): “¿Son perdurables las huellas de cultura
ciudadana?” publicado por la Cámara de Comercio de Bogotá y consultable en su página de internet. Pero no hay
evaluación sistemática de todo el programa. Antanas Mockus hizo una evaluación para el BID, comentada más
adelante.
13 El director del IDCT y luego alcalde dieron a esta reforma de la acción de la policía el nombre de “inge-
niería de autoridad”: Un cálculo sistemático de esfuerzos, costos y resultados esperados en la aplicación de la
autoridad, la eficacia de las multas y el control.
14 Es decir, patrones de respuestas a preguntas de la forma: ¿usted por qué hace esto?, ¿usted por qué
hace aquello?.
más problemático en el espacio público; más adelante se descubrió que las crisis de la
ciudad eran el momento clave para emprender acciones con buenas probabilidades de
éxito, de manera que se combinaron ambas modalidades. Dos ejemplos: la crisis que
sobrevino cuando en una reyerta entre taxistas uno de ellos disparó dando muerte al bebé
con el que iba el pasajero dio inicio al programa sobre el servicio de taxi “Caballeros de la
cebra”, que fue muy exitoso. Como segundo ejemplo, la crisis del agua dio origen al llamado
de ahorro voluntario, quizás el esfuerzo de este tipo con mayor éxito en una gran ciudad15.
El éxito de “Cultura ciudadana” fue rotundo como imagen de acción de gobierno. El
97% de los encuestados a finales de 1997 opinó que programas de este tipo debían seguir
realizándose16, aunque la dispersión de acciones no dejaba ver claramente en qué pedían
continuidad. Vale la pena resaltar, en todo caso, que en el balance de fin de período el
gobierno puso en primer lugar el éxito en la reducción de homicidios. “Cultura ciudadana”,
un proyecto que había nacido con la idea de “ordenar” la ciudad, presentaba como balance
una meta que no se anticipó aunque por el camino terminó concentrando tanto la atención
del alcalde como la de su inmediato sucesor.
200 El interregno y la segunda versión de cultura

ciudadana 2001-2003
Tras su salida de la primera alcaldía, antes de terminar su período, Mockus entra a refor-
mular la cultura ciudadana para un contexto nacional. Vuelve a las fuentes no específica-
mente urbanas de sus reflexiones previas y las nutre de sus vivencias como gobernante al
frente de acciones por la defensa de la vida, las que se promovieron directamente desde
el despacho del alcalde. Esto empataba muy bien con la situación de un país con altos
niveles de violencia, aunque en este contexto esa violencia no era del mismo tipo de la que
se supuso que existía en Bogotá bajo el programa de cultura ciudadana; era una violencia
claramente asociada con el narcotráfico, el paramilitarismo y la guerrilla. Resulta significa-
15 Está por terminarse una tesis con muy buen acervo empírico sobre las estrategias para el ahorro de
agua: Acosta, Omar, Adaptive Urban Water Demand Management for an Uncertain World; A Case Study: Innovative
Water Demand Management during supply crisis of Bogota in 1997, Master of Science, Faculty for Forest and Envi-
ronmental Sciences, Albert Ludwig Universität, Freiburg, Berlín, 2009. Documento inédito.
16 La encuesta fue ordenada a finales del período, 1997 y sus resultados dados a conocer a comienzos del
período siguiente. Realizada por Napoleón Franco. Citada en: Bromberg, Paul, “¿Son perdurables los cambios en
cultura ciudadana?”, op. cit. Se puede conseguir buscando en: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observa-
torio/index.html
tivo que Mockus haya hecho su campaña a la presidencia de la República concentrándose
en los municipios de mayor tasa de homicidios y no en los de mayores tasas de desorden
urbano. Tras su participación como candidato vicepresidencial, escribió “Armonizar ley,
moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevención
y control de violencia en Bogotá, 1995-1997”17, un resumen de las acciones adelantadas
durante el período en el marco de “cultura ciudadana”. El título, y apartes del artículo,
pueden producir la idea de que las acciones de cultura ciudadana, en general, tuvieron
impacto en la reducción de las tasas de homicidios:
Las acciones impulsadas por la Alcaldía durante los tres años contados a partir de enero de
1995, permitieron reducir la tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes
(1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa de muertes violentas en accidentes de tránsito. Esto se
logró con el desarme legal y el desarme voluntario y mediante control del horario del expendio de
alcohol. También se redujo en más de dos tercios el número de niños lesionados con pólvora por la
prohibición de fabricarla, venderla y usarla…18
En efecto, los éxitos más notables en reducción de indicadores de violencia se consi-

guieron mediante acciones de autoridad. No se le aconsejó a los consumidores no comprar 201
pólvora… se prohibió su venta; la cantidad de homicidios en accidentes de tránsito no se
redujo por una campaña de “no tomes alcohol”19, pues es inútil enfrentar con campañas
la gigantesca pauta publicitaria que promueve su consumo. El impacto se dio porque se
diseñó un operativo cuidadoso, resolviendo todos los obstáculos legales y logísticos que
hacían difícil el ejercicio de autoridad. Los conductores de automóviles, a través de las
noticias, se dieron cuenta de que la autoridad sí estaba actuando. La reducción más impor-
tante de los homicidios culposos en accidentes de tránsito se produjo precisamente en
el período en que se ejecutaron estas acciones. Por otra parte, si bien hubo un programa
de entrega voluntaria de armas, todo indica que el mayor impacto lo produjo el desarme
legal: a mediados de 1997 el alcalde expidió un decreto prohibiendo su porte; como resul-
tado, durante los seis meses siguientes, la policía decomisó una cantidad muy importante
17 Consultado en: www.iadb.org/sds/doc/2104spa.pdf. Última consulta, septiembre de 2009.

18 Mockus, Antanas, “Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados
en prevención y control de violencia en Bogotá, 1995-1997”, p. 1. Consultado en http://www.iadb.org/sds/
doc/2104spa.pdf. Última consulta, septiembre de 2009.
19 Aunque las campañas “Entregue las llaves” y “El conductor elegido” fueron notables por su eficacia,
indudable logro de la agencia de publicidad.
de armas de fuego20. Ciertamente, como lo ha afirmado Mockus, las acciones se hacían
acompañadas de una “comunicación intensificada” (Mockus, s.f.), pero posiblemente esto
impacta más al imaginario político que las justificaciones de los ciudadanos.
Desde el punto de vista del gobierno de una ciudad, cada proyecto específico dentro
de la prioridad de cultura ciudadana se justifica por sí mismo. Lo novedoso del programa
de cultura ciudadana fue la idea de incluir los distintos proyectos bajo un solo paraguas
de acción pública, lo que puede cambiar la imagen que los habitantes tienen de la ciudad
(o de los demás)21 y de paso reforzar la disposición a modificar comportamientos en cada
contexto en que se intervenía para mejorar el cumplimiento de algunas reglas. Durante
todo el período, los gestores del IDCT señalaron que el mayor orden de la ciudad en el
espacio público se desplazaría a otros contextos y produciría reducción en la violencia.
Esto nunca se demostró y en este momento dudamos incluso que sea demostrable empí-
ricamente22. Y en efecto, éste no es el argumento de Mockus. El conjunto de acciones de
cumplimiento de reglas puede influir en los indicadores de violencia a través del empleo
de la “comunicación intensificada” sobre lo moral y lo culturalmente aceptable, frente a lo
legalmente válido:
202
Hacer cultural y moralmente válidas las prescripciones legales y combatir la justificación moral o
la aceptación social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en síntesis, el eje de la acción
de la Alcaldía de Bogotá 1995-7.23
20 Por comunicación personal a uno de los autores cuando ejercía de alcalde, se decomisaron 30.000
armas de fuego; información sin comprobar.
21 En Huellas… Bromberg menciona como el logro más importante del programa un cambio de los ciuda-
danos en la percepción que tenían sobre los otros: el 45% de los encuestados respondieron que el comporta-
miento de los otros sobre los bienes públicos de la ciudad había mejorado.
22 En el claroscuro de las demostraciones analíticas de las ciencias sociales se puede “ver” cualquier rela-
ción causal. Una hipótesis afín con este corrimiento es la de las acciones sobre seguridad ciudadana de R. Giuliani
en Nueva York, por la misma época de cultura ciudadana en Bogotá. Sobre la fuerte reducción de la criminalidad
en Nueva York ha habido contrastes empíricos y precisiones sobre la política, que ponen en sospecha la eventual
relación causal entre “mayor orden en el espacio público” y menores índices de criminalidad.
23 Mockus, Antanas, “Armonizar ley, moral y cultura”, op. cit., p. 30. “Comunicación intensificada” puede
entenderse en primera instancia a partir de los significados en el lenguaje natural: se trata de acompañar las
acciones de gobierno con mucha discusión sobre los alcances de la ley y sus relaciones con la moral y la cultura.
Mockus desarrolló ampliamente su idea acerca de los efectos de una comunicación intensificada en “Comunica-
ción intensificada y cultura ciudadana: caso Bogotá”, capítulo 13 del libro La ciudad: escenario de comunicación,
publicado por la FLACSO en 1999.
Esta orientación se hace definitivamente explícita en la versión de cultura ciudadana
durante el segundo gobierno de Mockus, 2001-2003. Así, en el Plan de Desarrollo Bogotá para
vivir todos del mismo lado (2001-2004), el objetivo de cultura ciudadana se planteó como:
…aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y

la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley24.
Más que cumplimiento voluntario de normas, durante el primer gobierno se pensó en

cumplimiento “no coactivo” y de ahí la importancia de la adecuación de contextos: facilitar
el cumplimiento de reglas urbanas mediante el diseño adecuado del espacio público. Por
supuesto, en el período 95–97 había programas en los cuales la estrategia se concentraba
en la deliberación pública o en público sobre la racionalidad y la justicia de las normas25
en la protección de bienes comunes. Transformar patrones de justificación no era un obje-
tivo en sí mismo. Tampoco era apropiado según el diseño de la primera versión de cultura
ciudadana un programa como “Apreciar las normas y admirar lo bueno”, descrito en el Plan
así: …difundir las normas y propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su
fundamento democrático26, en el que una de sus metas fue el …incremento del número de
203
personas que no justifican transgresiones a la ley. (Subrayado nuestro)
El cambio de énfasis o de enfoque tuvo, entre otras, estas dos consecuencias: 1. Un
énfasis muy fuerte en las acciones dirigidas a la conciencia mediante una “comunicación
intensificada” que se haría principalmente entre el alcalde y los ciudadanos, a través de
los medios de comunicación. Algunas acciones se hicieron según el modelo siguiente: una
decisión administrativa visible porque estaba fuera de lo común, difundida por los medios,
ponía a la ciudad en una especie de “tensión deliberativa” (por ejemplo, en la “Noche de las
mujeres” –un un momento en el cual el alcalde expidió un decreto pedagógico para que los
hombres dejaran a las mujeres hacer su programa nocturno de un viernes, quedándose
ellos en casa- uno de cuyos interlocutores fue el alcalde mismo y algunos miembros de
su gabinete. La “comunicación intensificada” es una estrategia compatible con un estilo
24 Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá para vivir todos del mismo lado, Anexos: Cuadro 6, objetivo 1. Tomado
de: www.sdp.gov.co/www/section-2092.jsp. Última consulta: septiembre de 2009.
25 No de todas las normas, claro. Algunas normas que se aprueban por alcaldes y concejos son franca-
mente ridículas. Ellas no pueden admirarse por ser “normas”. Esto siempre se tuvo en cuenta cuando se seleccio-
naban campos de trabajo en la cultura ciudadana del primer período.
26 Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá, para vivir todos del mismo lado, op. cit., p. 8.
de gobierno, el de Mockus, lo que puede explicar en parte por qué ha sido tan difícil de
exportar esa experiencia como modelo de política pública a otras ciudades; 2. Se diseñaron
metas e indicadores relacionados con los patrones de argumentación y justificación.
En efecto, las acciones de gobierno se enfocaron en conseguir los cambios propuestos
y para ello se creó un instrumento de medición, aunque no fue el único: la Encuesta de
cultura ciudadana. Así, además de los indicadores tradicionales basados en medición
directa de comportamientos (respeto al semáforo, uso de puentes peatonales, pago de
tributos, reducción de homicidios, delitos de alto impacto) se estableció un grupo nume-
roso de indicadores del siguiente tipo:
ÐÐ Porcentaje de la ciudadanía que conoce y valora las normas sobre ciclo rutas, cinturón
de seguridad, cebras, usos del suelo, zonas públicas en urbanizaciones, protección de
ríos, quebradas y humedales, contaminación auditiva.
ÐÐ Nivel de recordación del impuesto predial, industria y comercio, vehículos.
ÐÐ Porcentaje de personas que siente aprecio por las normas27, justifica desobedecer la ley
cuando es la única alternativa para alcanzar los objetivos, cuando es lo acostumbrado…
204 ÐÐ Porcentaje de la ciudadanía que no justifica transgredir la norma sobre cruce por el
puente peatonal, estacionar en zonas prohibidas, licencia de construcción, contamina-
ción ambiental por industrias, contaminación auditiva28 (Subrayados nuestros).
Los subrayados buscan evidenciar que estos indicadores/preguntas reflejan esta idea:
se espera que algunas acciones de gobierno produzcan, directa o indirectamente, cambios
(para bien, claro) en conocimiento, sentimientos y patrones de justificación, lo que produ-
ciría cambios en comportamientos29.
Éstos fueron el origen y el sentido iniciales de las encuestas de cultura ciudadana, que
comenzaron en el año 2001 como medida de línea de base para una modalidad específica
de un programa de cultura ciudadana: privilegiar la actuación directa sobre los patrones
de justificación. La encuesta no fue tanto un instrumento para entender hechos sociocul-
turales y orientar políticas basadas en hipótesis sobre causas y efectos, sino para medir
27 Curiosa pregunta/indicador: ¿cuáles?

28 Estos indicadores se pueden consultar en: Líneas de base y metas de cultura ciudadana. Matriz de nivel
de cumplimiento de compromisos. Bogotá, octubre de 2003. En:www.sdp.gov.co/www/resources/ccc_13_eph_
matriz_nivel_cumplimiento_compromisos_bvtl_octubre_2003.pdf . Última consulta: septiembre de 2009
29 Un análisis sobre la eficacia de este modelo va más allá de lo que nos hemos propuesto en este capítulo.
metas de un programa previamente concebido, y por consiguiente algo impermeable al
resultado30.
La segunda versión hacia la que evolucionó el concepto de cultura ciudadana tuvo otra
consecuencia: su forma de concebir la cultura ciudadana resultó más afín a la visión tradi-
cional (y espontánea) de las acciones posibles para promover el cumplimiento de reglas:
las campañas publicitarias. Entonces, a partir de esta segunda versión del programa, la
cultura ciudadana cautivó la imaginación de actores políticos y de sus asesores. El ciuda-
dano como urbanita de la primera versión se esfumó para dar lugar a construcción de
ciudadanía, capacidad para dirimir conflictos por medios pacíficos, fortalecimiento de la
democracia, formación de ciudadanos responsables y tolerantes que actúen con plena
conciencia sobre la base de sus derechos y deberes, corresponsabilidad, ayuda mutua,
capital social, convivencia pacífica. Ahora hay un “2019” de cultura ciudadana, no preci-
samente sobre desorden urbano, objetivo demasiado prosaico, sino para “construir ciuda-
danía”. El documento sobre cultura ciudadana que elaboró el Departamento de Planeación
Nacional y que de alguna manera recoge esta nueva visión de la cultura ciudadana sin
ciudades, dice:
205
Como su nombre lo indica, uno de los planteamientos centrales del objetivo [de la cultura
ciudadana] es la construcción de ciudadanía; una ciudadanía con sentido de pertenencia,
tolerante, capaz de concertar y cumplir acuerdos, y sobre todo, una ciudadanía responsable, que
respete la ley y cumpla las normas de convivencia por voluntad propia y no sólo por imposición
legal. Así las acciones de cultura ciudadana pueden jugar también un papel preponderante en pro
del cumplimiento de otras de las estrategias que componen este objetivo, a saber, país en paz,
democracia y justicia31.
Esta idea de que todo es cultura ciudadana se refuerza con otra idea que ya circulaba y
que va creciendo impulsada por muchos actores políticos y académicos: aplicar la palabra
30 Esta afirmación no pretende desvirtuar las encuestas, sino entender su valor. Las metas y estrategias se
fijaron antes de la encuesta. En seguida se formulan las preguntas para encontrar la línea base. Y luego se vuelve
a medir para verificar cambios en los porcentajes. La encuesta puede mostrar en qué temas hay que hacer énfasis
para alcanzar la meta, y así se transforman algunos planes de acción. El modelo mismo no se pone a prueba.
Ahora, al exportar la encuesta a otras ciudades, se está exportando también una idea sobre lo que es un programa
de cultura ciudadana.
31 Sánchez, Efraín; Castro, Carolina, 2019. Visión Colombia, II Centenario. Fomentar la Cultura Ciudadana,
Departamento Nacional de Planeación, Terpel, Fondo de Prevención Vial, Bogotá, 2006, p. 1.
democracia a todo, “democracia en lo público, y en lo privado; democracia en la cama, en la
casa y en la plaza”, como reza el slogan feminista. Con este nuevo significado amplio de un
término que se refería a un régimen de gobierno, la consolidación de la democracia depen-
dería de la existencia de ciudadanos “democráticos” en un sinnúmero de contextos: desde
el familiar hasta el planetario. La cultura democrática sería la expresión de la capacidad
para concertar acuerdos; el principal acuerdo democrático sería la aceptación de reglas,
independientemente de con quién y en qué contexto32.
Una de las herencias de la cultura ciudadana:

las encuestas
Como política pública, cultura ciudadana sólo se ha hecho en Bogotá. Esta parece una afir-
mación exagerada, pero no lo es. Algunos alcaldes, considerando correctamente que entre
sus competencias naturales está la de conseguir que los ciudadanos como productores
y consumidores cumplan con un ordenamiento urbano que es complejo, tomaron de la
primera versión los mimos, pero no la ingeniería de autoridad en un medio urbano33, y de la
segunda versión la comunicación, entendiéndola como campañas en medios masivos para
206 el cumplimiento de reglas, lo que no tiene nada de novedoso. Siempre se ha hecho. Lo que
hizo Mockus en Bogotá durante su segundo período fue “comunicación intensificada”, y
requiere un alcalde que esté dispuesto a esa deliberación permanente sobre las reglas.
A partir de 2004 los gobiernos de varias ciudades de Colombia y de América Latina,
seguramente motivados por la imagen de éxito que tuvo en Bogotá, tomaron la idea de
hacer “cultura ciudadana”, para lo cual adoptaron espontáneamente el modelo de la
segunda versión, la cual requiere -además de los indicadores propios de la gestión de
varias de las entidades- una encuesta sobre lo que sería “el estado de la relación entre
ley, moral y cultura” de la correspondiente sociedad.34 De tal modo que a partir de las
encuestas de 2001 y 2003 se han realizado en Bogotá encuestas en 2005, 2007 y 2008,
32 Moncada, Roberto, “La encuesta de cultura ciudadana hecha en 2001 para gobernar hasta 2003: ‘por
sus obras los conoceréis’”, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogotá,
Bogotá, 2003.
33 Ver: Paul, Bromberg, “Ingenieros y profetas”, en: Observatorio de Cultura Urbana (ed.), Reflexiones sobre
cultura ciudadana en Bogotá, Bogotá, 2003. Uno de los autores habló con varios alcaldes del período 1998-2000.
Algunos de ellos señalaron su intención de adelantar un programa de cultura ciudadana, para lo cual ya tenían
reservado algún dinero para contratar mimos. No tenían previsto más.
34 Es nuestra esta forma de describir el objeto de la encuesta.
cada una de ellas acompañada de análisis que sustentaron las modificaciones: nuevas
preguntas, reformulación de las que han estado vigentes, introducción de nuevos temas
y descarte de otros. Varios documentos se han elaborado para sustentar conceptual y
estadísticamente los temas, las preguntas, y claro está, la descripción o los análisis de los
resultados de cada una de ellas. El siguiente cuadro resume las características de las cinco
encuestas.
Bogotá: Encuestas de cultura ciudadana 2001 - 2008

Formularios
y cantidad
Encuesta Temas y cantidad de preguntas por tema
de
preguntas
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de tránsito
2001: Encuesta de (9), normas de espacio público, planeación y medio ambiente (7),
conocimientos, acti- convivencia ciudadana (5) cultura tributaria (6) y seguridad (5). Cono-
tudes y percepciones cimiento y percepciones sobre políticas distritales (4). Conocimiento,
sobre cultura ciuda- actitudes y percepciones sobre: oferta cultural, deportiva y recreativa
dana en Bogotá General (76)
del distrito (5), gestión de la administración distrital (5). La norma
como acuerdo colectivo, expresión de valores cívicos, democráticos
Base: 3.038 personas e instrumentos de convivencia (5). Actitudes y percepciones sobre 207
mayores de 18 años la realización de acuerdos para la convivencia (13). Conocimiento y
actitudes sobre derechos (5). Cultura democrática (5)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de tránsito (8),

normas de espacio público, planeación y medio ambiente (10), cultura
tributaria (4), convivencia ciudadana (8)
Actitudes y percepciones sobre seguridad (6). La norma como
1. Convivencia (82)
2003: Encuesta de acuerdo colectivo, expresión de valores cívicos, y democráticos e
conocimientos, acti- instrumentos de convivencia (14). Actitudes y percepciones sobre: la
tudes y percepciones realización de acuerdos para la convivencia (14) y sobre derechos (4).
sobre cultura ciuda- Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (19)
dana en Bogotá Interés y conocimiento sobre política (15). Valoración de la acción
2. Política y demo- política (8). Confianza en las instituciones y en los procedimientos
Base: 8.706 personas cracia democráticos (10). Democracia Participativa (7)
mayores de 18 años (103) Opiniones sobre la participación (5). Democracia representativa (48).
Organización social (10)
3. Arte y patri- Nociones sobre arte (2)

monio Tradición (14). Formación (3). Consumo (9). Información (17). Canal
(50) capital (5)
Conocimiento, actitudes y percepciones sobre: normas de tránsito (8),
normas de espacio público, planeación y medio ambiente (9), cultura
tributaria (5), convivencia ciudadana (7)
1. Cultura urbana Actitudes y percepciones sobre seguridad (11). Justicia (8). La norma
(118) como acuerdo colectivo, expresión de valores cívicos, y democráticos
e instrumento de convivencia (7). Actitudes y percepciones sobre la
2005: Tercera encuesta realización de acuerdos para la convivencia (9) y sobre derechos (19).
de cultura Percepciones sobre identidad ciudadana, solidaridad y confianza (35)
Interés y conocimiento sobre política (18). Valoración de la acción

Base: 17.250 personas
2. Cultura política (13). Confianza en las instituciones y en los procedimientos
mayores de 13 años
política democráticos (14). Democracia y Distrito (12). Democracia participa-
(100) tiva (12). Opiniones sobre la participación (8). Democracia representa-
tiva (12). Organización social (11).
3. Cultura, arte y
patrimonio Resignificación (16). Apreciación (71)
(87)
2007: Encuesta Bienal

de Culturas Uso de la ciudad, pareceres y conductas (16). Interés en la política
General
(20). Asuntos de actualidad (3). Derechos (13). Arte, patrimonio,
(79)
Base: 6.065 personas cultura, eventos (17). Recreación, deporte y actividad física (10)
mayores de 13 años
2008: Encuesta de
Cultura Ciudadana en sentido específico. Sistemas reguladores del
cultura ciudadana
General comportamiento. Movilidad. Tolerancia. Cultura Tributaria. Cultura
(57) de la legalidad. Seguridad. Acuerdos. Participación comunitaria.
208 Base: 3.115 personas
Confianza. Mutua Regulación o regulación Social35.
mayores de 18 años
Esta información no incluye las preguntas demográficas de cada cuestionario
A pesar de una general inspiración común, las encuestas tienen variaciones. En la

encuesta de 2001 el marco conceptual de referencia fue la versión de cultura democrática.
Era palpable para el equipo de gobierno de ese entonces que cuando se hablaba de cultura
ciudadana como política pública, se hacía referencia a todas esas diversas formas de
acción gubernamental que se realizaban para lograr que los comportamientos de los habi-
tantes de la ciudad se acercaran lo más posible a “la ley”, o sea, a lo que el sistema político
aprueba como comportamientos esperados o deseables. La encuesta de 2003 se hizo al
final del periodo administrativo para medir la variación de los indicadores planteados en el
2001 y se aprovechó para ampliar el conocimiento de otros aspectos. Así, el Observatorio
de Cultura Urbana, definió variables de medición y precisó necesidades de investigación
en tres líneas: a) convivencia, b) cultura política, c) arte y patrimonio. La encuesta de 2003
35 El formulario de la encuesta 2008 no está subtitulado por módulos o temas, por ello no se presenta
el número de preguntas por tema. Los temas del formulario fueron tomados de: Corporación Visionarios por
Colombia, Sobre el formulario de cultura ciudadana, Bogotá, s.f., documento inédito.
respondió al propósito de profundizar los procesos de investigación y de dar a los mismos
una mirada de largo plazo. Por ello se diseñaron tres formularios, que (como indicamos en
el cuadro sobre las encuestas) contenían un conjunto de indicadores para cada una de las
líneas de investigación mencionadas.
Durante el gobierno de Luis Eduardo Garzón se realizó la encuesta 2005, que no se
llamó de cultura ciudadana, sino de cultura, en la que se conservaron la mayoría de las
preguntas hechas en las dos encuestas anteriores. Pero esta nueva medición no sola-
mente tenía el propósito de medir los niveles de recordación y “aprendizaje” logrado por las
campañas que se habían desarrollado antes en el marco de la cultura ciudadana; deseaba
también ampliar y profundizar en el tema de la convivencia. Con algunas variaciones
(algunas de nombre, otras de contenido) se mantuvieron los tres cuestionarios propuestos
en el 2003 así: 1) Cultura urbana; 2) Cultura política; 3) Cultura, arte y patrimonio. La modi-
ficación de algunas de las preguntas hechas en la encuesta del 2003 y la inclusión de
temas nuevos36 respondía a la intención del IDCT y del Observatorio de Culturas de medir
otros aspectos de la convivencia urbana considerados centrales en su planteamiento
político:
209
(…) tales como la apropiación y ejercicio de los derechos, la capacidad para la inclusión social
de poblaciones y sectores desconocidos como actores legítimos en la diversidad cultural y los
niveles de participación en la producción, circulación y disfrute de los bienes y servicios culturales
hacia el logro de una “ciudadanía culturalmente activa”. El trasfondo conceptual reside en los
avances hacia el fortalecimiento del sujeto democrático, autónomo, con conciencia de sus
responsabilidades frente al cumplimiento normativo y con conciencia de la titularidad de sus
derechos, quien, al hacer parte de lo público, se convierte en un “ciudadano culturalmente activo.37
La idea de formar un “ciudadano culturalmente activo” llevó al alcalde Luis Eduardo

Garzón a fortalecer su interés en el tema de derechos ciudadanos. Por eso, la encuesta del
2007 –esta vez titulada Encuesta Bienal de Culturas y realizada al final de su gobierno–, se
concentró, o por lo menos esa fue la pretensión, en
36 Aunque la encuesta del 2003 incluyó el tema de derechos con algunos indicadores. Por ser uno de los
intereses centrales de la administración de Garzón, la encuesta del 2005 amplió significativamente el módulo
sobre este tema.
37 Senn, Martha, Introducción a la presentación de resultados de la encuesta de cultura 2005, Bogotá, abril
de 2007. Tomado de: www.culturarecreacionydeporte.gov.co/investigacion/observatorio_de_culturas/sicapt/
sicapt.htm. Última consulta: diciembre de 2008.
(…) focalizar en la indagación el tema de la apropiación de los derechos por las mujeres y hombres
en Bogotá D.C. …[ya que la] Administración Distrital ha encauzado muchos esfuerzos para el
cumplimiento constitucional de los derechos económicos, sociales y culturales, entendiendo que
la mejor garantía de los derechos fundamentales radica en permitir que sean gozados de manera
constante y continua por todos los ciudadanos.38
Esta encuesta tuvo también como antecedentes las encuestas de cultura ciudadana
hechas en otras ciudades del país. La encuesta del 2007 se redujo a un solo formulario
en el que se seleccionaron unas pocas preguntas consideradas representativas de cada
uno de los módulos planteados en los formularios anteriores y se retomaron con modifi-
caciones, algunas de forma, otras de sentido; se amplió el componente de derechos y se
incluyeron algunas preguntas de violencia intrafamiliar hechas en el formulario de cultura
ciudadana de Pereira39 y otras sobre mutua regulación en los espacios colectivos, incluidas
en las mediciones de cultura ciudadana hechas en Cali, Neiva, Santa Marta, Medellín,
Ibagué y Barranquilla40.
En efecto, a la producción de información sobre cultura y cultura ciudadana en Bogotá
se suman las encuestas realizadas en otras ciudades del país. Hasta agosto de 2009 las
210 ciudades diferentes a Bogotá que han hecho encuestas de cultura ciudadana son: Yopal
(2004), Aguazul (2004), Tuluá (2005), Pereira (2005), Medellín (2005 y 2007), Bucaramanga
(2005), Cali (2006), Neiva (2006), Ibagué (2007), Santa Marta (2007) y Barranquilla (2008).
Estas encuestas han sido contratadas por las secretarías de gobierno departamentales,
los alcaldes municipales o distritales, las secretarías de cultura, las cámaras de comercio
o el Fondo de Prevención Vial. La Universidad Nacional (Centro de Estudios Sociales), la
Corporación Visionarios por Colombia y la Fundación Terpel son las instituciones que las
han realizado.
En el año 2006 la Corporación Visionarios, con base en los formularios hechos en los
años 2001 y 2003 y en el formulario de cultura ciudadana hecho para Pereira, construyó un
formulario corto que ha venido perfeccionando en los últimos años. Este formulario está
sustentado en el mismo enfoque de los formularios utilizados en 2001 y 2003 y contiene los
38 Ibíd.
39 El formulario de la encuesta de Pereira fue elaborado por el equipo de cultura ciudadana del Centro de
Estudios Sociales de la Universidad Nacional con la participación del equipo de gobierno de Pereira y habitantes
de esta ciudad.
40 En estas ciudades se ha hecho la encuesta de cultura ciudadana con un formulario reducido construido
por la Corporación Visionarios.
indicadores mínimos para construir un panorama de cada uno de los temas a partir de los
cuales se mide su versión de lo que es la cultura ciudadana. Este formulario se aplicó en
Bogotá en el año 2008 y es el instrumento que mejor permite comparar estadísticamente41
a Bogotá con otras ciudades, pues ha sido aplicado en Cali, Neiva, Medellín, Ibagué, Santa
Marta, Ciudad de México y Belo Horizonte.
En general, el enfoque de las encuestas también ha estado relacionado con lo que cada
alcalde o equipo de gobierno considera que debe ser un ciudadano. En el primer período
el Observatorio de Cultura Urbana y el equipo gestor dentro del IDCT realizaron muchas
investigaciones, pero no una encuesta de este tipo, porque el enfoque no era cambiar
justificaciones. Adecuados mecanismos de incentivos positivos y negativos -incluyendo
la “adecuación de contextos”- acercarían al ciudadano a la autorregulación, no entendida
como “autorregulación moral”. Las encuestas de 2001 y de 2003 se inspiraban en un ciuda-
dano “actuando según su propia conciencia, en armonía con la ley”, que “no justifica[ba]
la transgresión de la ley”, que siente “aprecio por las normas”, que es tolerante y por ello
soporta vecinos muy diversos, y que hace un llamado cordial a sus agresores. El ciudadano
del 2005 era “culturalmente activo” y el de hoy es un “sujeto de derechos”. Los instrumentos
de este rico acervo de datos y enfoques, y los mismos datos, aún admiten mucha precisión 211
y análisis.42
Parecería conveniente conseguir un enfoque menos dependiente de la administración de
cada momento, que piense más en el habitante urbano común, aquél que está constante-
mente en ejercicio del hecho de existir, que se mueve en ese océano de interacciones propias
de la ciudad en nuestra forma particular de asumir tres aspectos clave de nuestra moder-
nidad: la condición urbana, la democracia liberal y las relaciones económicas capitalistas.
41 Si bien este instrumento permite la comparación estadística, no por ello facilita la comprensión socio-
lógica o antropológica de la cultura ciudadana de las ciudades, pues no cuenta con un conjunto de indicadores
sobre la especificidad cultural de cada ciudad.
42 Una aproximación a la evaluación de las preguntas de los formularios 2001-2007 se hizo como parte
de la revisión de las encuestas de cultura ciudadana para la redacción del formulario de la encuesta bienal de
culturas 2009 propuesto por el Instituto de Estudios Urbanos. Se puede consultar en el documento: Evaluación de
encuestas previas. www.institutodeestudiosurbanos.com
Cultura
ciudadana
como
política
pública:
212
entre
indicadores
y arte
Henry Murrain1
Nuestro trabajo tiene que ver con el cambio cultural. Somos conscientes de que no existe la
“tecnología del cambio cultural”, pero también somos conscientes de que para resolver un
sinnúmero de problemáticas sociales –especialmente en el campo de la convivencia– se
requiere lograr transformaciones culturales. En este ensayo se exponen algunas ideas del
trabajo alrededor de las políticas públicas de cultura ciudadana. Sin pretender entregar
una fórmula general de lo que se debe hacer para transformar la cultura, sí se pretende
entregar al lector algunas consideraciones importantes sobre el trabajo con los ciudadanos
cuando se trata de lograr transformaciones de ciertas prácticas, hábitos o comporta-
mientos.
Cuando se aborda la discusión del cambio cultural, el aspecto que puede molestar más
al científico social puede ser el hecho de que un determinado agente se comporte con los
seres humanos tal como lo hace el físico con los objetos de la naturaleza, esto es, que se
adjudique el poder y la posibilidad de manipular su objeto de estudio; de manipular a su
antojo a una sociedad completa. No obstante, para sortear un poco esta molestia, consi-
dero pertinente concebir la labor de quienes nos dedicamos a la cultura ciudadana más
como una invitación a los ciudadanos que como una práctica de “manipulación”. Como
veremos más adelante, en muchas ocasiones la mayoría de los individuos de un grupo 213
social concuerdan en que para convivir mejor sería deseable que las personas transfor-
maran una determinada conducta. No obstante la mayoría de ciudadanos puede tener una
postura pesimista sobre las posibilidades de lograr esta transformación y por ende justi-
fica no cooperar. En estos casos, quienes lideran el proceso de agencia cultural tienen el
rol de interpretar y coordinar procesos de transformación que los ciudadanos consideran
deseables pero que requieren que en alguna instancia se lidere y se haga gerencia de este
proceso.
Este artículo está dirigido a quienes -por su trabajo- se enfrentan a la necesidad de
intervenir frente a problemas urbanos donde es necesario realizar ejercicios de agencia de
cambio cultural. En particular, a quienes proponen o lideran políticas públicas de cultura
ciudadana y realizan las veces de coordinadores de procesos de cambio cultural dirigidos a
un fin común.
1 Realizó estudios de física y filosofía, actualmente es Director de proyectos de Corpovisionarios.

Cultura ciudadana como política pública
En términos simples y siguiendo a Adriana Córdoba2, un conjunto de acciones estatales
pueden interpretarse como una política pública cuando se detecta un problema (o una
necesidad) colectiva y se realiza un trabajo sistemático para resolverlo. Como obser-
varemos, el programa de cultura ciudadana que se llevó a cabo en Bogotá claramente
responde a esta sencilla definición. La innovación del alcalde Antanas Mockus fue
detectar que para resolver algunos problemas urbanos era necesario transformar rasgos
culturales (comportamientos, actitudes, hábitos), y mediante un trabajo sistemático se
lograron varias transformaciones.
Citemos un ejemplo: en el año de 1995 el alcalde Mockus solicitó apoyo a la agencia de
cooperación japonesa (JICA) para que ayudara a Bogotá en el desarrollo de un plan maestro
de movilidad. Los japoneses le plantearon que, luego de las mediciones y observaciones
realizadas en Bogotá, era posible determinar que por lo menos una cuarta parte de la solu-
ción a los problemas de movilidad de la ciudad no tenía nada que ver con inversiones en
infraestructura e ingeniería vial; adujeron que por lo menos el 25% de la mejora en la movi-
lidad de la ciudad se podría lograr únicamente si los ciudadanos respetaban las normas
214 de tránsito. Esta misma situación se puede observar en muchas otras dimensiones, como
la seguridad ciudadana, el medio ambiente, o problemas de salud pública. Para resolver
muchos de estos problemas es indispensable la invitación a los ciudadanos para que
transformen una determinada práctica social.
Así, siguiendo el sentido en el que hemos planteado la labor de quienes realizan agencia
de cambios culturales –como invitación a los ciudadanos– podemos afirmar que una
sociedad tiene la capacidad de transformarse ella misma si comprende la necesidad de
realizar ajustes en algunas de sus prácticas culturales. Aunque exista una labor de agencia
en dicha invitación, no se puede afirmar que una persona o un grupo de personas trans-
forme una sociedad sino que más bien una sociedad se transforma.
Ahora bien, ¿cómo se logra esto? A manera de recomendación se presentan a conti-
nuación cuatro aspectos que pueden contribuir a que las políticas públicas de cultura
ciudadana tengan éxito, a saber: 1. Contar con sistemas de información sobre actitudes,
percepciones y comportamientos; 2. Generar procesos de agencia cultural de manera focali-
2 Adriana Córdoba ha trabajado en el problema de la recontextualización de políticas públicas desde el

plan a la ejecución. Sobre este particular puede verse el texto: Córdoba, Adriana, Entre planeación y gestión guber-
namental: recontextualización, Bogotá, Universidad de los Andes, 2002.
zada y creativa; 3. Realizar procesos de retroalimentación con los ciudadanos; y 4. Entender
estos procesos como acciones colectivas. En lo que sigue se desarrollan estas ideas.
1. Cifras, indicadores y sistemas de información

Una de las carencias más notorias en muchos gobiernos locales en América Latina es el bajo
nivel de información que se tiene sobre actitudes, percepciones y comportamientos relacio-
nados con los asuntos urbanos. Un ejemplo de ello es la carencia de las cifras detalladas y
confiables sobre movilidad y accidentalidad vial. Gran parte del interés en replicar el enfoque
de cultura ciudadana se ve en el campo de la movilidad. Muchos gobiernos municipales han
intentado resolver el problema de la accidentalidad vial con “campañas” que buscan sensibi-
lizar a los ciudadanos sobre la importancia del cumplimiento de normas y la responsabilidad
tanto de peatones como de conductores. No obstante muchas de estas “campañas” carecen
de efecto, o por lo menos carecen de mecanismos para medir avances, en la medida en que
no se realiza una aproximación a estos problemas con datos o información que permitan
conocer los problemas en detalle, para enfrentarlos de manera focalizada y sistemática.
Algunos ejemplos pueden ayudar a comprender más precisamente lo que se ha plan-
teado. Hace más de un año, cuando fuimos invitados3 a una ciudad del norte de Colombia
215
para que mediante acciones de cultura ciudadana ayudáramos a reducir la accidentalidad
vial, lo primero que hicimos fue revisar las cifras disponibles. La oficina local encargada de
los temas de movilidad y tránsito (una especie de secretaría) nos entregó un cuadro donde
reportaban 65 muertes en accidentes de tránsito para el año 2007. Esto nos sorprendió,
pues según las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal, para este periodo en la
ciudad se reportaron 125 muertes en accidentes de tránsito. Nos reunimos a trabajar con
el director de la oficina y su equipo para revisar la razón por la cual existía una diferencia
tan grande entre sus datos y los de Medicina Legal. No aparecía una explicación a la vista
hasta que pedimos que se nos explicara en detalle el proceso seguido para obtener las
cifras. Nos explicó que su datos estaban sustentados en los reportes diarios entregados
por los agentes de tránsito. Así, cuando se presenta un accidente de tránsito (en este caso
un accidente fatal) el agente de tránsito, que funge como policía judicial, llena el reporte de
la muerte en vía y el caso es registrado por el sistema de movilidad de la ciudad. Después
de esta explicación, preguntamos: ¿qué ocurre si una persona se accidenta y fallece en el
hospital o mientras va en la ambulancia? “Ah, eso sí no tenemos cómo registrarlo noso-
3 Me refiero a Corpovisionarios.
tros” –se nos dijo–. En el reporte oficial de la ciudad sólo estaban teniendo en cuenta las
muertes en accidentes de tránsito en vía, y lo que pudimos observar es que aproximada-
mente la mitad de los fallecimientos provocados por accidentes de tránsito en esa ciudad
no se producen en la vía sino en el hospital o en el trayecto hacia él. En este caso, el orga-
nismo responsable no garantizaba la consolidación completa de las cifras. Esta incon-
sistencia la hemos visto en otras ciudades de América Latina, encontrándose en algunos
casos un faltante superior al 50%. Afortunadamente, para el caso de Colombia, existe
el Instituto Nacional de Medicina Legal, donde se consolidan todos los hechos violentos
ocurridos en un mismo sistema de información.
Ahora bien, siguiendo con el mismo ejemplo de la movilidad, no sólo se trata de conocer
con certeza cuál es la cifra de muertes en accidentes de tránsito. Es indispensable conocer
el fenómeno en detalle: condición de la víctima (si era peatón, conductor o pasajero), qué
tipo de vehículo estuvo involucrado, en qué lugares se presentan estos accidentes, en qué
horarios, en qué días, en qué meses aumenta el problema, qué fenómenos están asociados
con los hechos (consumo de alcohol, exceso de velocidad, falta de señalización, etc.). Por
ejemplo, en el caso de la revisión de cifras que realizamos en la ciudad antes citada, obser-
216 vamos que en un 70% de los accidentes de tránsito los vehículos involucrados eran motos4.
No obstante, a pesar de la prevalencia de las motos, ninguna instancia de la Alcaldía estaba
realizando acciones para contrarrestar esta situación. En esta ciudad se habían desarro-
llado acciones de cultura ciudadana en el tema de movilidad, siguiendo algunas de las expe-
riencias en Bogotá, pero sin tener en cuenta el contexto local. Como en muchos otros lugares
donde se ha intentado replicar la cultura ciudadana, se estaba replicando la forma pero no
el fondo. Tal vez esto se deba a que dentro las acciones adelantadas en Bogotá –aquellas
que inspiraron el interés en la cultura ciudadana– desafortunadamente no fue visible esta
dimensión de observación, comprensión y medición de los fenómenos sociales que ante-
cedía a las acciones creativas y vistosas de invitación a los ciudadanos para proteger la vida.
Por la necesidad de contar con la información necesaria para desarrollar la política
pública de cultura ciudadana se creó en 1995 el Observatorio de cultura urbana5, encar-
gado de proveer a la administración de Bogotá de la información necesaria sobre las
4 Una proporción significativa era de conductores de moto pero también había pasajeros y peatones
atropellados por moto.
5 Hoy denominado Observatorio de Culturas, adscrito a la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de
Bogotá.
problemáticas urbanas. Entre los profesionales que trabajan en este centro hay expertos
en aproximaciones cuantitativas (estadísticos, economistas, etc.) y cualitativas (sociólogos,
antropólogos y politólogos y otros profesionales).
Es posible decir de manera general que en América Latina existe aún la necesidad de
mejorar nuestros sistemas de información para la formulación de políticas públicas orien-
tadas a resolver problemas que, además de la movilidad, comprenden aspectos como la
seguridad ciudadana, el medio ambiente, la salud o la educación, por citar algunos de los
más importantes.
2. Agencia cultural y agenda pedagógica: focalización y creatividad en la

intervención.
Contar con información bien organizada nos permite priorizar y focalizar las necesidades
de cambio cultural, entendiendo esto como el lugar dónde se hace más necesario trans-
formar prácticas sociales. Ahora bien, luego de contar con la información necesaria y deter-
minar con detalle qué es urgente mejorar o transformar ¿qué se puede hacer? Aquí nos
situamos en el punto más neurálgico y complejo del proceso,la agencia del cambio cultural.
Lograr transformaciones sociales no es fácil. Nos enfrentamos siempre con sistemas
culturales complejos que refuerzan determinadas prácticas sociales, creencias, incentivos 217
que van en contravía del comportamiento deseado y s or esta razón, es necesario valernos
de mucha creatividad en los procesos de agencia de cambios culturales para lograr que los
ciudadanos comprendan la necesidad de llevar a cabo estas transformaciones y así estén
en disposición y actitud de cooperar6. El término ‘creatividad’ usado aquí tiene que ver con
el alto grado de imaginación que se requiere para lograr convocar la reflexión y cooperación
6 Antanas Mockus ha sugerido pensar la gestión pública como la adecuada administración de dos
insumos fundamentales, el primero lo constituyen los recursos económicos necesarios para resolver las necesi-
dades de inversión típicas de una ciudad y el otro insumo fundamental es la cooperación de los ciudadanos. Así
como no es posible tener todos los recursos para resolver todos los problemas de los ciudadanos y entonces el
gobernante debe darse a la tarea de administrar y priorizar la inversión focalizando ésta en aquellos aspectos
donde los recursos generan más impacto global; lo mismo ocurre con la cooperación de las personas. No es
posible que en un ejercicio de invitación a la cooperación todos los ciudadanos ayuden en todo lo que se necesita,
todo el tiempo. La gente sencillamente está ocupada viviendo su vida y pensar que vamos a tener la atención de
las personas simplemente porque consideramos nosotros los expertos, los técnicos conocedores de las proble-
máticas es ilusorio. Lograr la atención de la gente y la comprensión de lo que se requiere en su cooperación dentro
de una política pública es muy difícil. Como la cooperación de la gente es un recurso tan valioso y escaso es nece-
sario identificar con cuidado dónde ésta cooperación es más urgente y puntualizar con fino detalle la invitación
que se realizará a los ciudadanos especificando con el mayor rendimiento comunicativo qué se requiere específi-
camente y porqué.
de los ciudadanos, de tal forma que se logre modificar prácticas culturales problemáticas.
Para esto se requiere sencillez, contundencia y eficacia en la comunicación –o en las formas
de representación –lo cual exige estrategias pedagógicas que “expliquen” o “muestren” bien
lo que se requiere del ciudadano. Estos aspectos de la comunicación se ilustran a continua-
ción con un ejemplo.
Como parte de la política pública de seguridad vial en la ciudad de Bogotá en el año
2002 se realizó un proceso muy detallado para reducir el número de muertes en accidentes
de tránsito. Por los sistemas de información se sabía que eran los peatones las principales
víctimas, y de acuerdo con esto se propuso focalizar en esta población una acción peda-
gógica persuasiva para que las personas no cometieran comportamientos imprudentes en
las vías poniendo su vida en peligro y usaran los cruces y puentes peatonales. Retomando
una tradición cultural7, la Alcaldía de Bogotá pintó unos símbolos color negro en forma de
cruz con puntas de estrella en el lugar donde había ocurrido una muerte en accidente de
tránsito. Este programa fue conocido con el nombre de estrellas negras.
218
Evento de iniciación del programa Estrellas negras.

En la foto Antanas Mockus, alcalde de Bogotá observa
la primer estrella pintada en el lugar donde días antes
había fallecido una persona atropellada.
7 En Colombia existe la tradición de que, donde ha ocurrido un accidente fatal en las vías intermunici-
pales, los familiares y amigos de la víctima levantan un altar con una cruz muy cerca del lugar.
El efecto de esta acción fue muy positivo, ya que la intervención lograba representar
de manera contundente –y si se quiere trágica– las consecuencias fatales de los compor-
tamientos imprudentes. Por otra parte, la referencia al elemento de tradición cultural
permitía asociar más fácilmente la estrella con un acontecimiento fatal. Podemos ver aquí
una intervención bien lograda y sencilla, que logra provocar en los ciudadanos la reflexión
sobre sus comportamientos y su responsabilidad en el tránsito.
Cuanto más sencillo y específico sea el ejercicio de explicación de lo que requerimos
de los ciudadanos, y cuanto más contundentemente se logre convocar la reflexión de los
ciudadanos, más efectividad se puede lograr y más alto será el saldo pedagógico de la
medida.
Desde el mundo del arte se ha desarrollado el concepto de agencia cultural, planteado
por la profesora norteamericana Doris Sommer así:
“ [Agencia cultural] es un término que hemos propuesto desde los Estados Unidos para dar
nombre a una práctica, quizá más reconocible en América Latina que en los Estados Unidos,
que tiene sus agentes por todas partes del mundo y que todavía no ha entrado en los ámbitos
universitarios como tema legítimo, productivo, promovido. Y es el aporte que hacen las artes,
incluyendo las artes de interpretación, al civismo cotidiano que no tiene necesariamente 219
un proyecto político particular, sino el efecto de desarrollar una esfera pública, densa, rica,
contradictoria y dinámica. El arte hace eso”8
Este concepto se ajusta muy bien a la idea de invitación que se ha sugerido en este texto
para describir la labor de quienes promueven cambios culturales. En casi todos los casos
de agencia de cultura ciudadana vemos que las transformaciones propuestas se realizan
sobre comportamientos imprudentes o incumplimiento de normas básicas que la gente
puede atender fácilmente si es invitada a reflexionar. En general vemos que lograr cambios
culturales es posible en la medida en que dichos cambios estén dirigidos a transformar
prácticas que afecten bienes públicos como por ejemplo la seguridad, el medio ambiente o
el bienestar de los ciudadanos.
8 Doris Sommer, Anabelle Contreras Castro, Ricardo Gessa, Liliana Gómez, Nelson Gómez y Beatriz Pantin,
“Conversación con Doris Sommer en Berlín”, Revista Puntocero magazine, No. 1, junio de 2004. En: www.puntocero.
de/content/sommerentrevista.html.
3. Seguimiento y retroalimentación
Dentro de la esquematización que se ha propuesto podemos resumir lo planteado hasta
ahora en el trabajo de política pública de cultura ciudadana como la combinación de esta-
dística e indicadores con arte. No obstante, por más sistemático y acucioso que sea este
trabajo, no existe un proceso de agencia de cultura ciudadana que sea infalible. Muchas
acciones, aún cuando hayan sido planeadas y desarrolladas sistemáticamente siguiendo
las recomendaciones aquí planteadas, pueden no funcionar si no se seduce o no se logra
llamar positivamente la atención de las personas, o si, incluso cuando se logra llamar la
atención de las personas, no se logra producir una mejora objetiva del problema. No existe
forma de saber de manera predeterminada si un proceso de agencia de cultura ciudadana
va a funcionar o no. Lo único que podemos afirmar es que la posibilidad de que un proceso
de cultura ciudadana funcione aumenta en la medida en que se realice de manera siste-
mática, organizada y focalizada y que las acciones de intervención sean bien logradas
desde el punto de vista creativo. Además, es necesario hacer seguimiento permanente del
desempeño de las acciones propuestas y retroalimentar a los ciudadanos, informándoles
de la evolución del proceso. La única manera de saber si una intervención de cultura ciuda-
220 dana funciona es proponerla y luego comprobar su efecto. A veces el proceso de mejora es
lento pero se puede observar que poco a poco se van logrando avances. Por esta razón el
seguimiento y la medición de avances son tan importantes.
La capacidad de informar a los ciudadanos sobre el avance del proceso de cambio
cultural es un aspecto importante del seguimiento. La retroalimentación en muchas
ocasiones es útil para que los ciudadanos que no cooperan aún, o que no habían entendido
la invitación, se motiven a cooperar y participar cuando ven que otros ciudadanos ya lo
están haciendo. En caso de que el proceso de seguimiento muestre que se están produ-
ciendo avances, la retroalimentación permanente con los ciudadanos puede ayudar a crear
la sensación de acción colectiva (“todos nosotros estamos trabajando para mejorar”) y esto
tiene un efecto movilizador importante.
Antes de abordar el tema de las acciones colectivas se ofrecerán dos ejemplos que ilus-
tran los tres aspectos propuestos hasta ahora, a saber: 1. Indicadores y sistemas de infor-
mación que permiten focalizar las intervenciones 2. Intervenciones creativas y bien logradas
desde el punto de vista pedagógico, y finalmente, 3. Seguimiento y retroalimentación.
La experiencia del ahorro de agua en Bogotá
Un ejemplo significativo de logro mediante acciones de cultura ciudadana es el ahorro
de agua voluntario en Bogotá. En el año de 1997 ocurrieron dos derrumbes en la represa
más grande de Bogotá (Chingaza), que rompieron los tubos de abastecimiento de agua
de la ciudad y dejaron la represa inutilizable por tres meses (tiempo que duraba la repa-
ración de los tubos). Bogotá cuenta con una represa alterna (San Rafael), que no tenía la
capacidad de abastecer en su totalidad la cantidad de agua que se consumía en Bogotá.
El agua contenida en la represa de San Rafael podría alcanzar para los tres meses que
duraba la reparación de los tubos de la represa principal, siempre y cuando el consumo de
agua se redujera por lo menos en un 15%. Lo primero que se planteó fue la necesidad de
hacer racionamientos muy estrictos para que el agua alcanzara hasta que se resolviera
la crisis. Sin embargo, la alcaldía de la ciudad le apostó a una agenda pedagógica, supo-
niendo que si se explica bien a las personas cuál es el problema y los riesgos que corre
la ciudad, los ciudadanos deberían cooperar9. Había mucho escepticismo en el grupo de
expertos de la empresa de acueducto de la ciudad sobre la posibilidad de lograr ahorro
convocando únicamente la cooperación de las personas, puesto que –según se decía
en ese entonces- no se conocían experiencias exitosas de ahorro de agua voluntario. El 221
alcalde pidió una semana de prueba para considerar si era necesario el racionamiento
o no. De acuerdo con esto el alcalde salió en los medios de comunicación diciéndole a la
gente que la ciudad enfrentaba una crisis de agua y solicitaba su cooperación en el ahorro.
Pasada una semana, luego del llamado a cooperar, se evaluó la evolución del consumo de
agua y con sorpresa se observó que no sólo no se había reducido el consumo, sino que este
había aumentado un 2% en la ciudad. Esto generó una inmensa polémica y el alcalde fue
muy criticado por no hacer el racionamiento. Hasta el presidente de la república, Ernesto
Samper, intervino solicitando el racionamiento, pues la propuesta pedagógica parecía no
estar funcionando. En medio de la presión y la polémica, el director de Instituto Distrital
de Cultura y Turismo, Paul Bromberg, le sugirió al alcalde que se hiciera una medición
y una evaluación más detallada de lo que estaba ocurriendo, pues la situación era muy
extraña: los ciudadanos al parecer no habían atendido a la solicitud de ahorrar agua. El
equipo de cultura realizó rápidamente una encuesta masiva de 4 preguntas, que arrojó los
9 Antanas Mockus ha dado el nombre de “esperanza pedagógica” a la idea de que para solucionar los
problemas es necesario explicar claramente a las personas lo que ocurre y así seguramente habrá coopera-
ción.
siguientes resultados: primero, que más del 90% de los ciudadanos mayores de edad de la
ciudad había escuchado la solicitud de ahorrar agua; segundo, que un porcentaje similar
de personas creía que estaba ahorrando agua; y tercero, que al preguntarle a la gente qué
estaba haciendo para enfrentar la crisis, las respuestas fueron: 1) ahorrar agua al cepi-
llarse los dientes, utilizando un vaso en vez de tomar el agua directamente del grifo, 2) no
regar jardines ni lavar carros y 3) recolectar agua en canecas y baldes por si llegara a esca-
sear. La última de estas tres acciones explicaba por qué había aumentado el consumo en
2%. Sin embargo, si la gente manifestaba que estaba ahorrando agua en el aseo dental y
al no regar jardines, ni lavar carros, ¿por qué no se había reducido más el consumo?, senci-
llamente porque en estas acciones está menos del 1% de consumo de agua de la ciudad10.
En el mensaje que se había transmitido a los ciudadanos se había cometido el error de
hacerlo extremadamente genérico y ambiguo: “ahorren agua”. La gente quería cooperar pero
no se le había dicho cómo hacerlo. Después de tres semanas de presentarse la crisis, se
explicó a las personas que el ahorro debía hacerse en cuatro aspectos: 1) regulando el uso
de la cisterna11 2) tomando duchas más cortas y enjabonándose con la ducha cerrada12 3)
controlando el uso del agua al lavar la ropa y 4) controlando el uso del agua al lavar platos
222 y trastes de cocina. Focalizando la intervención pedagógica en estos cuatro aspectos, se

observó que el ahorro global de la ciudad avanzó significativamente. Adicionalmente, se
realizaron algunas acciones propuestas por el equipo del Instituto Distrital de Cultura, una
de las cuales fue que en las entrevistas el alcalde apareciera acompañado de 50 bote-
llitas de agua de 500 ml cada una, que era el equivalente de lo que se descargaba cada vez
que se usaba la cisterna. Otra acción, muy difundida, fue la ducha que el alcalde tomó en
presencia de cámaras de televisión para explicar cómo se desperdicia agua en la ducha
y cómo se puede contribuir a ahorrar. También se usaron mensajes telefónicos con la voz
del alcalde agradeciendo a los ciudadanos por ahorrar agua y comparendos pedagógicos
a los despilfarradores. Paralelamente, se iba informando a los ciudadanos por los medios
de comunicación cómo evolucionaba el consumo de agua y cuánto se ahorraba semanal-
mente.
10 El consumo promedio en una casa de Bogotá en 1997 era de cerca de 25 m3 , utilizándose aproximada-
mente el 90% en las cuatro acciones mencionadas.
11 Muchas cisternas de la Bogotá de 1997 eran de 25 litros, y esto era lo que se descargaba cada vez que
se usaba la cisterna.
12 La ducha es en muchas ciudades la principal fuente de consumo de agua. En una sola ducha una
persona puede gastar más de 100 litros de agua.
En el ejemplo del ahorro de agua se siguieron los tres puntos señalados antes, como
componentes de una acción de cultura ciudadana, de la siguiente manera: Indicadores y
sistemas de información. La encuesta y la evaluación realizadas por el Instituto Distrital de
Cultura sobre consumo de agua permitieron conocer en detalle qué hacía la gente y qué
información era necesario entregarle. Esto permitió focalizar las acciones en los cuatro
aspectos donde era urgente buscar la cooperación. Agencia cultural y agenda pedagógica:
focalización y creatividad. La intervención creativa se condensó en frases muy sencillas:”al
lavar la ropa, utilizar la menor cantidad posible de agua’; ‘en la ducha, la mitad del tiempo,
la mitad del chorro’; ‘en el sanitario, descargar sólo cuando sea necesario’ y ‘en el lava-
platos, cerrar la llave mientras enjabona’”13. Retroalimentación y seguimiento: cada semana
se informaba por medios de comunicación cómo avanzaba el ahorro.
Con esta estrategia se logró ahorrar el agua necesaria para superar la crisis y posterior-
mente ocurrió algo no calculado inicialmente: la gente siguió ahorrando agua aún después
Gráfica 8.1. Consumo promedio de agua en la ciudad de Bogotá

223
30,00 metros cúbicos mes Uso residencial
25,00 24,46
23,29 22,89
21,78
20,00
18,96
17,36
16,39
15,68
15,00 14,96 14,66
13,60
12,87 12,51 11,95
10,00
5,00
0,00
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
13 Alcaldía Mayor de Bogotá, Formar Ciudad 1995-1997, Informe de gestión de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, 1997.
de superada la crisis14. Diez años después de iniciadas las acciones de ahorro de agua, en la
ciudad se consume en promedio la mitad de agua residencial de la que se consumía en 1995.
Los mimos
En 1995 la alcaldía de la ciudad solicitó apoyo a la agencia de cooperación japonesa (JICA)
para estudiar soluciones al problema de movilidad de la ciudad. Uno de los planteamientos
de los japoneses fue que una cuarta parte (25%) de la mejora en la velocidad del tráfico
dependía exclusivamente de aumentar el respeto de las normas de tránsito por parte de
los ciudadanos. El alcalde Mockus solicitó a la Secretaría de Tránsito que le informara
cuáles eran las normas de tránsito que era más urgente hacer respetar. El equipo técnico
de la Secretaría identificó como prioritario “lograr que los conductores se detuvieran antes
de la cebra y no obstruyeran los cruces viales, y que los peatones cruzaran por los sitios
demarcados.”15
224
Foto cortesía de: El Tiempo (fotógrafo Rafael Guerrero, 1995)
Una vez establecidas las normas que se debían promover se trabajó con el equipo
del Instituto de Cultura en la definición de acciones concretas. El alcalde sugirió que se
diseñaran acciones para que aquellos conductores que irrespetaban la cebra sintieran
vergüenza cuando lo hacían16. Esto contrastaba con una opción coercitiva en la que se
14 Poco después de la crisis la Empresa de Acueducto reajustó las tarifas y la gente continuó ahorrando
agua, tanto para el logro de un fin colectivo como para su beneficio económico.
15 Alcaldía Mayor de Bogotá, Formar Ciudad 1995-1998, s.e, s.f., p. 45.
16 Vergüenza y no miedo a la sanción policial que era lo más tradicional. Para lograr que el cumplimiento
de esta norma se introdujera en la cultura debía convertirse en una norma social y no sólo en una norma formal. El
incumplir una norma social genera vergüenza y no necesariamente miedo a la sanción legal.
podría recurrir al aumento de las sanciones por parte de las autoridades de tránsito. El
director del Instituto Distrital de Cultura (hoy Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte),
Paul Bromberg, se fue a su casa y comentó en la cena17 con sus familiares el problema
teórico planteado por el alcalde: “imagínense ustedes” -dijo- “el alcalde nos pidió que
encontráramos una manera para que a la gente le de vergüenza irrespetar las intersec-
ciones y la cebra”. Ante este planteamiento,un familiar le sugirió, a manera de chiste, que
podrían utilizar mimos, ya que en Bogotá -así como en muchas otras ciudades- los mimos
callejeros se dedican a imitar los gestos de la gente en las calles (sobre todo imitando
la forma de caminar) y suele suceder que eso a las personas les genera vergüenza. Paul
Bromberg contó la idea en el consejo de gobierno al día siguiente, también a manera
de chiste, pero el alcalde consideró que valía la pena ponerla a prueba. Inicialmente se
situaron mimos en las 40 calles de más alto tráfico de la ciudad y donde el problema era
más agudo. Esto funcionó tan bien que fue necesario aumentar los mimos a 400. En esta
situación los mimos terminaron controlando el tráfico mejor que los policías de tránsito.
Vale la pena anotar que cuando la alcaldía presentó la medida existía mucho escepti-
cismo, sobre todo en los medios de comunicación, porque consideraban que era absurdo
pensar que las personas iban a hacer caso a los mimos ya que no podrían poner multas. 225
Para la ciudad fue muy sorprendente ver que no sólo con multas y sanciones se puede
hacer que las personas cumplan las normas.
Releamos esta acción de acuerdo con la esquematización planteada:

Indicadores y sistemas de información: Se priorizaron las normas de tránsito
cuyo incumplimiento generaba el mayor impacto en la movilidad de la ciudad. Esto, que
podemos llamar el “detrás de escena” de los mimos, es decir, todo el sistema de informa-
ción y análisis que había detrás de este tipo de medidas, no fue muy conocido18.
17 Con el interés de que el lector entienda lo ocurrido en detalle hemos expuesto las cosas tal como se nos
han explicado.
18 En varias ciudades se han adelantado acciones de intervención procurando mejorar la movilidad sin
mediciones que las soporten y permitan focalizar las acciones. En general, cuando se actúa así no hay resultado
alguno.
Agencia cultural y agenda pedagógica: focalización y creatividad. Se
retomó un elemento presente en la cultura urbana de Bogotá, los mimos. La gente ve y
pone atención a lo que hacen los mimos y hay cierta fascinación estética por su labor.
Retroalimentación y seguimiento: se divulgó ampliamente el resultado de esta
acción pedagógica, mostrando la reacción de la gente, que en general era muy positiva.
Todos los medios de comunicación estaban muy atentos a los mimos y mostraban la
mejora que se estaba dando en la ciudad. El efecto positivo de esta acción tuvo reper-
cusiones también en la seguridad vial, produciendo en este periodo –sumado con otras
medidas– el mayor descenso en las muertes en accidentes de tránsito en la historia de la
ciudad (ver Gráfica2.2. del capítulo regulación y autorregulación en el espacio publico) .
Vale la pena hacer una aclaración. Es difícil que estas acciones de intervención se
puedan extrapolar mecánicamente a otra ciudad o en otro contexto. Cada ciudad tiene
sus propias dinámicas y problemáticas, y lo que se necesitó hacer en Bogotá no necesa-
riamente es igual a lo que se requiere en Medellín o en Ciudad de México. Es más, lo que
se debía hacer en la Bogotá de 1995 no es igual a lo que se necesita en la Bogotá de 2009.
De allí la necesidad de contar con sistemas de información e indicadores que permitan
226 evaluar y focalizar las acciones.
4. Acciones colectivas
En muchas ocasiones la falta de cooperación de unos pocos ciudadanos o de un sector
representativo hace imposible la consecución de bienes colectivos. Cuando esto sucede es
indispensable recurrir a lo que se llama acción colectiva.
El concepto de acción colectiva es analizado por científicos sociales como Jon Elster
y Elinor Ostrom, y es utilizado para mostrar las complejidades de la cooperación humana
en la consecución de beneficios colectivos. Un problema que requiere acción colectiva
se presenta en una sociedad cuando es deseable obtener un bien que interesa a todos
y para su consecución se requiere que las personas cooperen y participen. Sin embargo,
es posible que algunos individuos tengan incentivos para no colaborar y esperen que
los demás lo hagan, beneficiándose así de la cooperación de los demás. Un ejemplo de
consecución de este tipo de bienes y de la necesidad de la acción colectiva es el pago de
impuestos: para cada individuo es preferible (desde un punto de vista exclusivamente
económico) que todos los demás paguen impuestos sin que él lo haga, pues en cualquier
caso él se beneficiará de las inversiones hechas con esos impuestos. La tragedia de los
bienes comunes se presenta cuando la mayor parte de la sociedad no coopera, haciendo
imposible la consecución del bien. El reto de las acciones colectivas es lograr que la
mayoría de involucrados coopere.
La escasez de agua es un ejemplo de un problema que se resuelve con acción colectiva.
Se necesita la cooperación de toda la ciudadanía con el consumo responsable, garanti-
zando así la disponibilidad del recurso. El impacto de la cooperación de cada individuo de
la sociedad, aunque es muy necesario, es casi imperceptible; de allí la sensación de anoni-
mato y de baja relevancia que cada individuo puede experimentar: “en una sociedad tan
grande mi participación poco cuenta… nadie se va a dar cuenta de si colaboro o no”. Por esa
razón, a cada individuo le resulta preferible que los demás ahorren agua sin que él lo haga.
En la acción colectiva se presentan por lo menos tres momentos: el primero se visualiza
en la gráfica siguiente en el intervalo OB, que corresponde a beneficios negativos y que se
presentan cuando en la consecución de un bien público participa un número insuficiente
Gráfica 8.2. Descripción de la acción colectiva
227
Primeros
cooperadores
O
n
C
B Número de
cooperadores
de ciudadanos19; en los puntos intermedios del intervalo, la cooperación termina siendo

muy costosa para los pocos que participan, porque a pesar de su cooperación se consigue
19 Los ciudadanos que cooperan dentro del intervalo OB se denominan cooperadores incondicionales (o
kantianos cotidianos en la literatura especializada). Estos son ciudadanos que cooperan, independientemente de
que los demás lo hagan o no.
apenas un beneficio marginal que no compensa el esfuerzo. El momento B describe el
instante en el que los cooperadores son suficientes como para “no perder”, pero aún son
tan pocos que el movimiento de cooperación no genera beneficios o utilidades globales. Y
finalmente está el punto C, que representa una acción colectiva en el momento en el que la
mayoría de los ciudadanos coopera y la cooperación resulta beneficiosa.
Uno de los principales obstáculos cuando se presentan problemas que requieren acción
colectiva es el pesimismo que cada ciudadano tiene sobre la cooperación de los demás.
Se debe buscar que los ciudadanos no justifiquen su falta de cooperación por la creencia
de que los demás no lo harán y se persuadan de cooperar de manera consciente y volun-
taria. Así mismo, que los ciudadanos estén en condiciones de regular a otros cuando sea
necesario, esto es, que sean capaces de llamar la atención de manera amable a otros
ciudadanos cuando éstos no cooperan. La regulación social, moral y/o legal suele ser indis-
pensable en un proceso de acción colectiva para ayudar a aumentar la cooperación.
En general procurar procesos de acción colectiva es difícil. No obstante, existen algunos
elementos que hemos insinuado ya en este ensayo y que pueden contribuir a que las
acciones colectivas se logren. Explicitemos algunos de estos elementos.
228 La fuerza del control social: Como observábamos antes, donde hay incum-
plimiento de normas o comportamientos imprudentes, generalmente hay mecanismos
sociales que validan dichas prácticas. Sin embargo, también podemos ver la fuerza regula-
dora de la cultura promoviendo el cumplimiento de normas o el rechazo social de compor-
tamientos imprudentes. Esto es, podemos concebir la fuerza reguladora de la cultura para
promover el avance de acciones colectivas. La regulación cultural puede ejercer presión
sobre los ciudadanos para la consecución de un bien colectivo.
Visibilizar a los que ya cooperan: otro elemento que es muy útil en la invitación
a acciones colectivas es hacer visibles reiteradamente a los que cooperan. Es indispen-
sable visibilizar a los que comienzan a cooperar para lograr que el fenómeno de bola de
nieve se desarrolle. Y es preferible concentrarse en la divulgación de los cooperadores, más
que en la de aquellos que no cooperan.
Acciones puntuales ilustrativas o microacciones colectivas (acupuntura
cultural): acupuntura cultural es una metáfora que hace referencia a aquellas acciones
sencillas y específicas que pueden realizarse con el objetivo de promover o catalizar una
movilización de acción colectiva. Como emprender acciones colectivas suele ser difícil,
puede ser útil emprender primero acciones puntuales que tengan impacto pedagógico
sobre la ciudadanía y que muestren las posibilidades de la acción colectiva masiva. Estas
acciones puntuales o microacciones colectivas se presentan como ejercicios ilustrativos
y su objetivo es ejemplificar de manera contundente los logros de la acción colectiva; las
acciones ilustrativas permiten comprender, impulsar y cualificar la discusión de uno o
varios dilemas éticos subyacentes a la acción colectiva perseguida20.
Es importante tener en cuenta que para que estas acciones ilustrativas colectivas
tengan un impacto significativo es indispensable que cuenten con amplia difusión y se
invite a la ciudadanía a discutir y aprender de la experiencia. Por esta razón, es muy útil
despertar el interés de los medios de comunicación y contar con su cooperación dentro
de la agenda pedagógica; así mismo, es indispensable que exista una alta convocatoria a
la ciudadanía. Ayuda mucho que alrededor del tema se construya una narrativa colectiva
pública, con sus tensiones y altibajos.
229
20 Es importante anotar que el objetivo primario es que la discusión de los dilemas éticos se vuelva vital
para la ciudadanía y no sólo para los expertos o las figuras públicas. La idea es llevar los dilemas y la discusión en
torno a ellos al seno de la familia, la escuela, la iglesia, etc.
Tercera parte
Correspon-
sabilidad
institu-
230
cional
en cultura
ciudadana
231
Amor por Bogotá
Fernando Guzmán Rodríguez1
Introducción
Desde 1995 Bogotá logró mejorar los indicadores de convivencia y reducir los homicidios
apoyada en buena medida en una serie de acciones y campañas denominadas de cultura
ciudadana, mediante las cuales se buscaba llevar a que más personas cumplieran y
acataran las normas o la ley, bien sea por autorregulación o ayudando a regular a otros en
su comportamiento, especialmente en el espacio público. La etapa “clásica” de esta expe-
riencia y por lo tanto de referencia esencial se puede ubicar en el periodo del Plan de Desa-
rrollo Formar Ciudad 1995-1997.
Sin embargo, este patrimonio de innovación en gestión pública ha tenido distintas
232 etapas, y los gobiernos de la ciudad se han caracterizado también por el tipo de enfoque
o el grado de énfasis que le han impreso a esta herramienta. Lo cierto es que la cultura
ciudadana como herramienta de gobierno logró arraigarse en la ciudadanía, y las admi-
nistraciones no pueden ser indiferentes a esta realidad. Pese a ello, aún se requieren
esfuerzos por consolidar los arreglos institucionales y los dispositivos de la acción del
gobierno, así como la consolidación de una política pública que permita profundizar este
enfoque de cambio y logre establecer las condiciones para la continuidad como estrategia
del mejoramiento de la convivencia, la seguridad y la calidad de vida de los habitantes de
Bogotá.
Las administraciones de Antanas Mockus de los periodos 1995 - 1997 y 2001 - 2004
avanzaron en la conceptualización de la cultura ciudadana como la base metodológica que
pretendía instaurar la cultura ciudadana como enfoque transversal en la formulación y apli-
cación de cada una de las políticas públicas instauradas por el Distrito. A su vez, el gobierno
de Enrique Peñalosa en su Plan de Desarrollo 1998-2001 Por la Bogotá que queremos
orientó este tema hacia la transformación física de la ciudad, para lo cual se requería la
recuperación del espacio público, para generar mejores condiciones en la calidad de vida,
1 Director del programa Amor Por Bogotá, Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
en los comportamientos ciudadanos, en la gobernabilidad y en el sentido de pertenencia
urbano. En cuanto al Gobierno de Luis Eduardo Garzón, en el año 2004 dio un giro a este
tema con el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, en el cual se hizo énfasis en el reco-
nocimiento y reivindicación de derechos y en la inclusión de comunidades diversas.
El actual gobierno del Alcalde Samuel Moreno Rojas, 2008-2012, tiene una gran
voluntad de avanzar hacia la consolidación de una política pública de cultura ciudadana
para la Bogotá de hoy, que establezca lineamientos y diseños institucionales de largo plazo,
con la idea de que los cambios de gobierno no se encuentren ante la disyuntiva de hacer o
no cultura ciudadana, sino que encuentren en ello una política de continuidad que a su vez
sea compatible y se pueda enriquecer con los nuevos programas de gobierno.
En este sentido, el derecho a la ciudad y el mejoramiento de la convivencia son dos
de los ejes que sostienen el enfoque del programa “Amor por Bogotá” como programa de
cultura ciudadana del actual gobierno de Bogotá. Este recoge los avances y logros acumu-
lados a en las distintas experiencias de la ciudad.
En este artículo se expondrá la concepción que tiene el gobierno de la Bogotá Posi-
tiva 2008-2012 sobre el tema. En la segunda parte, se presentan las grandes líneas del
programa Amor por Bogotá y sus logros más relevantes hasta la fecha. 233
La cultura ciudadana desde el Programa Amor por

Bogotá
Teniendo presentes los enfoques mediante los cuales se desarrollaron las acciones de
cultura ciudadana, el gobierno de la Bogotá Positiva 2008-2012 ha querido recoger y
reforzar los logros obtenidos en las administraciones antecesoras, combinando y mejo-
rando cada una de las estrategias dirigidas a mejorar la convivencia ciudadana. Lo anterior
mediante el desarrollo de una política pública que permita darle más alcance y sostenibi-
lidad a la cultura ciudadana.
El Plan de Desarrollo 2008-2012 Bogotá Positiva, Para vivir Mejor, se concibió a partir
de los siguientes objetivos estructurantes: Ciudad de Derechos, Derecho a la Ciudad,
Ciudad Global, Participación, Descentralización, Gestión Pública Efectiva y Transparente, y
Finanzas Sostenibles.
El objetivo estructurante Derecho a la Ciudad se propone
“construir con la gente y para la gente una ciudad positiva, como escenario de las actividades
humanas, en las que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo
y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los derechos, para lo cual se
desarrollarán acciones que dignifiquen el hábitat, hagan más eficiente la movilidad, generen
condiciones de reconciliación, convivencia, paz y seguridad, y promuevan la identidad, el
reconocimiento de la diversidad y el diálogo intercultural, con base en un modelo de desarrollo
democrático, social e incluyente”.
El Programa Amor por Bogotá, busca consolidar la cultura ciudadana, entendiéndola

como el sistema de valores, prácticas y normas mínimas de comportamiento y acción
colectiva, que son compartidas y legitimadas socialmente porque permiten la convivencia,
la solidaridad y respeto por el otro, así como el disfrute sostenible de los bienes colec-
tivos. Su objetivo es fortalecer las relaciones entre ciudadanos y de estos con el gobierno,
mediante la autorregulación y la corresponsabilidad, la mayor legitimidad institucional, y
de manera especial, mediante el estímulo de los sentimientos de afecto y respeto mutuo
234 entre los ciudadanos y su ciudad, buscando mejorar la calidad de las relaciones entre los
ciudadanos y de estos con su ciudad.
El Programa Amor por Bogotá, no sólo concibe a los bogotanos en su dimensión de
ciudadanos sujetos de derechos y deberes, sino también en su dimensión humana, que
orienta y regula sus comportamientos y relaciones con los otros y el entorno, mediante
emociones o sentimientos positivos o negativos. Se pretende redimensionar las relaciones
entre los ciudadanos, la Administración y la policía, desde una visión humana en donde el
componente emocional se convierte en un aspecto trasversal e indispensable, para generar
bienestar colectivo y mejorar la calidad de la convivencia en la ciudad.
Para que esta apuesta de cultura ciudadana se institucionalice en Bogotá y sea soste-
nible, es necesaria la participación y compromiso de todos y todas. La ciudad se cuida y
se construye colectivamente, mediante una relación corresponsable y emotiva. La Admi-
nistración suma esfuerzos con la ciudadanía, protagonista activa y sujeto de derechos y
deberes, e importante agente de transformaciones culturales. Por eso, Amor por Bogotá es
la agenda conjunta de cultura ciudadana entre el gobierno distrital y la ciudadanía para la
construcción colectiva de una ciudad más positiva.
Amor por Bogotá, entiende al ciudadano no sólo como receptor de los beneficios de
la convivencia pacífica y armoniosa, sino también como garante de ella. El aspecto inno-
vador de este gobierno es incluir la dimensión humana del ciudadano en este proceso,
tomando en cuenta las emociones. Así mismo, el programa reconoce que las instituciones
del Distrito deben transformarse para lograr armonía con las perspectivas de inclusión,
servicio, protección y capacidad de agencia.
El programa busca diseñar y consolidar los arreglos institucionales necesarios para
fortalecer la base material y de largo plazo de los proyectos y acciones de cultura ciuda-
dana en coordinación interinstitucional e intersectorial. Trabaja sobre ejes y estrategias
transversales en los cuales es posible vislumbrar los aportes sustanciales y fundamen-
tales que cada una de las administraciones anteriores realizó frente al tema de cultura
ciudadana, pero en esta ocasión en el marco del eje estructurante del Derecho a la Ciudad.
Los siguientes cuatro ejes buscan contribuir a formar un ciudadano no sólo cumplidor
de reglas, sino activo en la participación en lo colectivo, con recursos y habilidades para
resolver pacíficamente los conflictos, y dispuesto a celebrar y cumplir acuerdos que dan
soporte a la convivencia y la seguridad:
235
ÐÐ Culturas de Paz: En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al
cambio cultural en materia de convivencia pacífica de los y las ciudadanas de Bogotá,
en el que se prevé intervenir los principales escenarios de conflicto que alteran la convi-
vencia en la ciudad: las parejas, las familias, los escenarios comunitarios y los escena-
rios generados como consecuencia del conflicto armado interno.
ÐÐ Ciudad Segura: Este eje pretende analizar los modelos de construcción de convi-
vencia mediante la transformación de comportamientos ciudadanos frente al manejo
de los conflictos urbanos, para prevenir las violencias y los delitos. Adicionalmente,
busca generar cambios en las percepciones y las actitudes de las y los ciudadanos
frente a poblaciones particularmente vulnerables a la violencia, tales como jóvenes,
población LGBT y etnias, fomentando las buenas prácticas de convivencia, de reconoci-
miento y respeto de la diversidad y fortaleciendo la afirmación identitaria de Bogotá.
ÐÐ Ciudadanía Activa: En este eje se enmarca el conjunto de acciones destinadas al
cambio cultural para el fomento de las capacidades, la autonomía, la identidad cultural
de los y las habitantes de la ciudad, fortaleciendo la construcción de proyectos indivi-
duales y colectivos de vida, de organización social y comunitaria y de empoderamiento
en derechos de los y las ciudadanas.
ÐÐ Culturas Cívicas: En este eje se promueve un conjunto de acciones destinadas a
impulsar el cambio cultural para propiciar la interiorización y el cumplimiento de las
reglas de convivencia, fortalecer el sentido de pertenencia a la ciudad y generar un
mayor aprecio por el patrimonio colectivo.
Estos cuatro ejes temáticos se ponen en marcha mediante estrategias integrales y

transversales de intervención tales como:
Estrategia en Gestión Pública: Su función principal es dar sostenibilidad y poten-
cializar el proceso iniciado, lo cual implica superar las acciones mediáticas de gobierno y
dejar una capacidad instalada en materia de cultura ciudadana, tanto en el ámbito admi-
nistrativo como en el ámbito de los ciudadanos.
Estrategia Territorial: La ciudad es en sí misma un escenario de formación y
un agente constructor del cambio cultural y social. La diversidad, el desarrollo en tecno-
logías de información y comunicación, la experiencia de recepción de migrantes nacio-
236 nales y extranjeros, la oferta de servicios de salud y la oferta cultural, son en su conjunto
elementos que diferencian a Bogotá de otras ciudades colombianas y ofrecen un poten-
cial de transformación política, permitiendo que sea la ciudad la que oriente la conducta
y la coexistencia de sus ciudadanos. La ciudad es capaz de crear y recrear escenarios
de formación permanente, gracias al acervo de bienes culturales que se expresan en la
diversidad religiosa, la tradición histórica, el origen rural y la interacción regional con otros
departamentos. En este sentido la ciudad se constituye en un cuerpo estructurante capaz
de orientar el sentido de la convivencia de sus ciudadanos y ciudadanas permanentes y
aquellos itinerantes.
Estrategia Pedagógica y participativa: Pretende crear acciones públicas parti-
cipativas, con las cuales se consolide una política pública de cultura ciudadana de manera
colectiva, que involucre al gobierno, la ciudadana y la policía, y que logre generar cambios
en el comportamiento social y político de los ciudadanos.
La materialización y articulación de los aspectos mencionados se realiza mediante
proyectos trasversales, ejecutados en cada uno de los ejes temáticos y con las estrategias
propuestas. Se desarrollan mediante alianzas estratégicas con el sector público, privado y
la comunidad, buscando potencializar la corresponsabilidad. Algunos de los proyectos que
se encuentran en ejecución por parte del Programa Amor por Bogotá en este momento son:
Carrera Séptima, Localidades, Obra Pública, Código de Policía, Estímulos a los Compor-
tamientos Ciudadanos, Hábitos de Vida Saludable, Valoración del Patrimonio Tangible e
Intangible.
Cada uno de estos proyectos busca incidir positivamente en los comportamientos
ciudadanos individuales o colectivos para aportar al mejoramiento de la convivencia y la
cultura ciudadana.
Es importante mencionar que no todos los proyectos de Amor por Bogotá tienen igual
magnitud. El Proyecto carrera séptima se ha convertido en uno de los emblemas del
programa por su transversalidad. Este se articula con cada uno de los ejes temáticos y
estrategias de acción y adicionalmente involucra a diferentes sectores públicos y privados
en su ejecución. Dicho proyecto pretende recuperar la carrera séptima como el corredor
urbano emblemático de la ciudad mediante acciones de pedagogía, cultura y adminis-
tración que aumenten su aprecio social y su uso colectivo como lugar de movilidad y
encuentro, creando un eje urbano de cultura ciudadana. Lo anterior mediante la realización
de las siguientes actividades: escenificación de rutinas y comportamientos deseables,
adecuación espacial de contextos, suscripción y adhesión a redes y protocolos ciudadanos, 237
operativos de regulación, difusión de normas y control administrativo, diseño y producción
de la “marca” de ciudad de la séptima, e intervenciones socioculturales y artísticas.
Es necesario mencionar que más allá de los objetivos materializados mediante los
ejes temáticos y las estrategias implementadas por el Programa Amor por Bogotá a nivel
institucional y distrital, las acciones y proyectos planeados buscan contribuir también a
apuestas de ciudad posicionadas a nivel internacional, y así aportar a la construcción de
un modelo de ciudad vislumbrado en el Plan de Desarrollo Distrital. Algunas de ellas son:
“Ciudad Protectora”, “Ciudad Segura y Humana”, “Ciudad Sostenible.”
Adicionalmente, el Programa Amor por Bogotá busca que la ciudad se sume a
propuestas internacionales de interés en cultura ciudadana, tales y como “Ciudades
Educadoras” adelantada por la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras desde
su primer congreso de 1990 en Barcelona, España. Estas apuestas de ciudad constituyen
para el Programa Amor por Bogotá objetivos a mediano y largo plazo que orientarán tanto
el diseño como la implementación de acciones y proyectos de cultura ciudadana.
Algunos avances generales e intersectoriales de Amor
por Bogotá
Las acciones más sobresalientes realizadas por el Programa durante el 2009 dentro de sus
ejes temáticos y estrategias transversales son:
De acuerdo con la estrategia pedagógica y de participación, se han realizado eventos
lúdicos a través de los cuales se formaron personas en temas relacionados con normas y
pactos de seguridad y convivencia, como solución a algunos problemas que se presentan
en las localidades de Fontibón, Usaquén, Santa Fe y Teusaquillo. Adicionalmente, se
adelantaron eventos de formación y sensibilización para promover la adquisición de
competencias ciudadanas relacionadas con el uso, cuidado, aprovechamiento y defensa
del espacio público de la ciudad, y se prestó asistencia y acompañamiento en orientación
jurídica y técnica a la población afectada por desalojos.
En el eje temático de Cultura Cívica, a través de una estrategia pedagógica se realizaron
capacitaciones en instituciones y comunidades educativas en temas de movilidad a ciuda-
danos con movilidad reducida, conductores de servicio particular, motociclistas, peatones,
ciclistas, conductores de alimentadores de Transmilenio, conductores de transporte
238 público individual, colectivo, transporte escolar y carreteros (tracción animal), entre otros.
Para el eje Construcción de Paz y Reconciliación se avanzó en el proceso de creación
del Centro del Bicentenario: Memoria, Paz y Reconciliación en Colombia. Se realizó el
concurso arquitectónico de anteproyectos del mismo nombre con la Sociedad Colombiana
de Arquitectos. A su vez, se iniciaron procesos de recolección de insumos para el Centro del
Bicentenario físico y virtual y se consolidaron alianzas con algunas de las principales orga-
nizaciones de víctimas de la violencia.
Adicionalmente y como uno de los mayores logros que incluyó todos los ejes y estra-
tegias del programa se llevaron a cabo, desde el lunes 18 de mayo de 2009 y durante
7 semanas, “las semanas de Amor por Bogotá”, que pretendían generar un cambio de
comportamiento en los ciudadanos frente a la convivencia, el sentido de pertenecía y la
corresponsabilidad, mediante la realización de diferentes acciones en puntos estratégicos
de la ciudad, para integrar al ciudadano y hacerlo parte de un territorio. Cada semana trató
un tema e invitó a la ciudadanía a tener gestos de amor por la ciudad, a través de activi-
dades lúdicas como foros virtuales de reflexión, debates en espacios de opinión, acuerdos y
reconocimientos a actores sociales.
Si bien el cambio de los comportamientos ciudadanos es una trasformación gradual y
compleja, “las semanas de Amor por Bogotá” invitaron a la reflexión sobre la importancia
de la trasformación positiva de la cultura ciudadana. Adicionalmente, en estas semanas se
pudo vislumbrar que las personas que habitan en Bogotá quieren mejorar la relación que
tienen con la ciudad y con los otros ciudadanos. De allí que el principal potencial a resaltar
es que sí hay amor por Bogotá, hay ganas de hacer cosas positivas por la ciudad y su ciuda-
danos. Al indagar durante las semanas qué es Amor por Bogotá, la mayoría de personas
respondió que es respetar al otro u otra, cuidar la ciudad, respetar las normas y no conta-
minar la ciudad2.
239
2 Todos los viernes, el Observatorio de Culturas realizó en promedio 500 sondeos de opinión en diferentes
puntos de la ciudad sobre la semana que estaba terminando.
Pedagogía ciudadana:
formación en
cultura ciudadana
para niños, niñas
y jóvenes
de Bogotá
Instituto para la Investigación Educativa y el
Desarrollo Pedagógico IDEP*
240
“La formación cognitiva, afectiva y comportamental en derechos colectivos, a través del arte
contemporáneo, la cartografía, la pedagogía audiovisual y las expediciones por la ciudad,
mejora los indicadores de cultura ciudadana, es decir la convivencia y pertenencia urbanas, el
respeto por el patrimonio público, el reconocimiento de los derechos y deberes y el sentido de
participación colectiva” (Yolanda Sierra León. Hipótesis general de Investigación. IDEP – 2009)
Introducción
El Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, IDEP, es una entidad
adscrita al sector Educación, cuya finalidad es desarrollar, fomentar y divulgar la investi-
gación educativa, la innovación pedagógica y el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas para el mejoramiento de la calidad de la educación en Bogotá, bajo principios
científicos, solidarios y democráticos. En esencia el IDEP estructura y desarrolla proyectos
para resolver preguntas de investigación que generan innovaciones pedagógicas.
* Coautores: Álvaro Moreno Durán, Director IDEP. Yolanda Sierra León, Coordinadora de Investigación en Peda-
gogía Ciudadana. Jean Carlo Sánchez, Coordinador Técnico. Ángela Torres Isaza, Coordinadora de Intervenciones
pedagógicas.
Pedagogía Ciudadana es una de las investigaciones que adelanta el IDEP, la cual
responde a la siguiente pregunta: ¿Cuál es la estrategia pedagógica para formar, a largo
plazo, ciudadanos y ciudadanas en cultura ciudadana, en una ciudad como Bogotá?
Para responder esta pregunta, el IDEP se unió con la Secretaría de Integración Social, la
Secretaría de Movilidad, la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, el Instituto Distrital
de Patrimonio Cultural, el Departamento Administrativo para la Defensa del Espacio
Público, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, el Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias de Bogotá y el programa Amor por Bogotá, liderado por la Secretaría General,
y en conjunto diseñaron e iniciaron la investigación. Estas entidades hermanadas a través
de convenios de cooperación, desarrollan, adicionalmente, el principio de política pública
del Plan de desarrollo “Bogotá Positiva”, que busca “promover cambios en los compor-
tamientos y las actitudes de las y los habitantes de la ciudad, orientados a fortalecer el
sentido de lo público, el disfrute corresponsable de lo colectivo y las condiciones de convi-
vencia y el respeto por el otro”
Pedagogía Ciudadana y Cultura Ciudadana

Pedagogía Ciudadana es una investigación longitudinal aplicada que busca diseñar, imple- 241
mentar y evaluar una propuesta de intervención pedagógica para la formación en cultura
ciudadana y que contribuya al desarrollo de una ciudadanía activa, e implementar un
sistema de medición en cultura ciudadana para niños, niñas y jóvenes de Bogotá. Desde
esta perspectiva, la Pedagogía Ciudadana es un medio para lograr el fin de formar en
cultura ciudadana.
La cultura ciudadana, por su parte se entiende como un conjunto de prácticas sociales
que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana, conducen al respeto
del patrimonio común, al reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes ciudadanos, y
a la creación de sentido de participación. De este concepto es importante destacar que la
cultura ciudadana, como se entiende aquí, está restringida exclusivamente a prácticas que
generan cinco resultados denominados en la investigación como Dimensiones de la Cultura
Ciudadana: 1. Pertenencia urbana, 2. Convivencia urbana, 3. Respeto al patrimonio común,
4. Reconocimiento y ejercicio de derechos y deberes, 5. Participación democrática.
La construcción de ciudadanía implica el desarrollo de una serie de competencias
compartidas por la colectividad. Las competencias así comprendidas implican la corre-
lación de tres elementos, que se consideran constitutivos de los seres humanos: sistema
valorativo o afectivo, sistema cognitivo y sistema expresivo o comportamental. Dicho de otro
modo y para efecto de la Pedagogía Ciudadana, es preciso tener en cuenta en un proceso
de formación en Cultura Ciudadana, que lo humano contiene afectos, conocimientos y
comportamientos1.
Desde este punto de vista, una persona sería competente cuando es capaz de hacer
uso de los tres sistemas que caracterizan a los humanos, es decir, cuando es capaz de
reflexionar sobre los hechos que observa (contexto) y sobre sí mismo, es capaz de valorar
estos hechos y, adicionalmente, es capaz de expresar a otros las reflexiones y juicios que
ha elaborado.
El sistema cognitivo es el que permite codificar, descodificar, comprender, relacionar,
excluir, argumentar, definir, hipotetizar y realizar todas las operaciones mentales propias
de los humanos. En el marco de este sistema se llevan a cabo los pensamientos y razona-
mientos de los sujetos y es claro que éste es el sistema humano que produce los conoci-
mientos al realizar distintas operaciones cognitivas.
El sistema afectivo o valorativo evalúa los hechos realizando operaciones afectivas
como valorar, optar y proyectar. Este sistema permite a las personas relacionar los hechos
242 con sus propias personalidades, definir sus necesidades, anhelos y motivaciones. De igual
manera, es el sistema que permite a los sujetos evaluar y juzgarse a sí mismos y a los otros
individuos. Las emociones, sentimientos, actitudes, valores y principios son instrumentos
propios del sistema valorativo o afectivo.
El sistema expresivo, llamado comportamental en este estudio, es el que permite a los
individuos dar a conocer a los demás los resultados de las operaciones que realizan sus
sistemas cognitivo y afectivo, es decir, éste es el sistema que le permite expresar lo que
ocurre en su pensamiento y su sentir. Este sistema se caracteriza por lo que es común-
mente identificado como comportamientos; en la acción de las personas se hace evidente
aquello que saben, creen, sienten y valoran de sí mismos y de otros.
Con la formación en las cinco dimensiones de la cultura ciudadana y en las compe-
tencias anotadas, Pedagogía Ciudadana, pretende formar sujetos activos donde los
ciudadanos hacen propio lo público y desarrollan capacidades para poder reivindicar sus
1 De Zubiría, M. (1999) Pedagogía Conceptual. Desarrollos filosóficos, pedagógicos y psicológicos. Fondo de

publicaciones Bernardo Herrera Merino. Fundación Alberto Merani. Bogotá.
derechos y hacer propuestas políticas que recojan sus intereses y expectativas orientadas
por un sentido colectivo.2
En este sentido, la cultura ciudadana, en el marco de una formación escolar, se entiende
como una combinación de situaciones en las cuales los niños, niñas, y jóvenes, sienten,
piensan y actúan con base en una idea sobre lo compartido en la ciudad; en donde cada
uno reconoce la relación que tiene con el otro, identificando y respetando la manera de
relacionarse con los demás, además de comprender la importancia de los objetos mate-
riales y simbólicos que comparte con quienes habitan la ciudad, como el mobiliario urbano,
las tradiciones o la lengua. Así mismo, la cultura ciudadana evoca la valoración que niños,
niñas y jóvenes otorgan a los derechos y los deberes como pautas y herramientas que les
permiten acceder a beneficios y propender por el bienestar común. De igual manera la
cultura ciudadana se expresa cuando niños, niñas y jóvenes pueden hacer parte de la toma
de decisiones que involucren a su colectividad.
Metodología de la investigación
Fases
243
En términos metodológicos, el estudio se desarrolla como una investigación longitudinal
aplicada, diseñada para 8 años desde 2009 hasta 2017, para población escolar de Bogotá y
debe surtir cinco fases establecidas en el IDEP como obligatorias para un estudio de esta
naturaleza: identificación, formulación, desarrollo, evaluación y socialización.
Los niños, las niñas y los jóvenes

La investigación se realiza con población escolar de Bogotá. Se trata de un estudio longi-
tudinal, es decir, se trabajará durante un lapso de tiempo determinado con una misma
población. La muestra se inicia con niños y niñas de aproximadamente ocho años (ciclo 2),
los cuales se acompañaran durante ocho años (al terminar sus estudios secundarios), para
evaluar los cambios a nivel cognitivo, afectivo y comportamental en relación con la cultura
ciudadana.

Componentes de la Investigación
Teniendo en cuenta que los objetivos y preguntas de investigación se centran en la forma-
ción de cultura ciudadana para población escolar, y que este proceso requiere el desarrollo
2 Cfr. Ciudadanía y escuela. IDEP. 2004. P .13.

de acciones directas sobre dicha población, se plantea la necesidad de organizar las activi-
dades en dos componentes, uno técnico y uno administrativo. El componente técnico tiene
a su vez dos líneas de trabajo: línea de medición y línea de intervenciones pedagógicas.
La primera, tiene como objetivo la creación de un sistema de medición de indicadores de
cultura ciudadana para población escolar, en las cinco dimensiones de cultura ciudadana
ya señaladas. La medición contempla aspectos de cultura ciudadana en los ámbitos cogni-
tivo (conocimiento), afectivo (valores y afectos) y de comportamiento (prácticas). El instru-
mento de línea de base para segundo ciclo será aplicado en el segundo semestre del 2009
a 3.417 estudiantes y tendrá representatividad por tamaño y por naturaleza del colegio. La
línea de medición hace seguimiento, análisis y evaluación del avance del proyecto y de la
población objeto del mismo. La línea de intervenciones pedagógicas tiene como finalidad
implementar estrategias que permitan modificar efectivamente comportamientos de la
población en relación con los aspectos relacionados con la cultura ciudadana.
Desde el punto de vista temático, la investigación apela a los derechos colectivos como
elemento fundamental para la formación en cultura ciudadana. Estos derechos, reglamen-
tados en la ley 472 de 1998, se caracterizan por resguardar los intereses de la comunidad
244 y trascender los intereses individuales3. Características estas que los acercan a los temas
estratégicos de la ciudad. Pedagogía Ciudadana considera que los derechos colectivos son
relevantes para orientar los procesos de formación en cultura ciudadana, y por ello realizó
una agrupación de los 14 derechos establecidos en el artículo 4 de la ley, en cuatro grandes
grupos: medio ambiente, espacio público y desarrollo urbano, moralidad administrativa y
patrimonio cultural, que son los grandes ejes temáticos de la investigación.
Teniendo como punto de partida la ciudad y los derechos colectivos se implementarán
dos grandes estrategias de intervención pedagógica: 1. Expediciones Urbanas, consistentes
en una serie de recorridos que realizan los niños, las niñas y los jóvenes por el patrimonio
cultural, el medio ambiente y el espacio público de diferentes zonas de Bogotá, a través
de los cuales se forman en moralidad administrativa o ética pública, respeto por el patri-
monio público, convivencia, derechos, deberes y participación ciudadana. 2. Trabajo en aula,
permite un enfoque y una aproximación personal, que refuerza la experiencia directa con la
ciudad.
3 Rincón, J. (2004). Las generaciones de los derechos fundamentales y la acción de la Administración

Pública. Universidad Externado de Colombia
Construir
ciudadanía,
una tarea
de todos
Cámara de Comercio de Bogotá
El sector empresarial de la ciudad tiene una gran tarea en la construcción de ciudadanía.

En sus manos recae la función de generar empleo, de promover el desarrollo y de estimular
la creación de riqueza, con ética y sentido de responsabilidad social y ambiental.
Así lo ha entendido la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) que, al adoptar los valores
245
de responsabilidad social, ética y excelencia, ha asumido un compromiso con el desarrollo
social, empresarial, comunitario y del medio ambiente de Bogotá y la región, a través de
programas de apoyo empresarial y mejoramiento del entorno.
Nuestros servicios están orientados a ofrecer a los empresarios herramientas y meca-
nismos para ejercer su actividad de forma responsable, porque entendemos la responsabi-
lidad social empresarial como un sistema de gestión que considera los impactos sociales,
económicos y ambientales de la actividad empresarial y que abre un diálogo cercano y
transparente con sus grupos de interés, es decir, con las autoridades, los clientes, los
proveedores, los accionistas y la comunidad.
Así, la empresa adquiere un sentido más amplio que trasciende las fronteras de la orga-
nización y llega a la comunidad y a la sociedad. Si contamos con empresas cuyo compor-
tamiento ético está basado en principios como el respeto a la dignidad y a los derechos de
las personas, que obran con transparencia, lealtad y buena fe, irradiaremos estos mismos
valores en nuestra sociedad.
Dentro de este marco, por medio de nuestro Centro de Arbitraje y Conciliación, contri-
buimos de manera efectiva a la solución de controversias por medio del arbitraje y la conci-
liación, logrando el posicionamiento de la CCB como principal promotora de los métodos
alternativos de solución de conflictos en América Latina, no sólo empresarialmente sino
también en los ámbitos social y comunitario, en los que desarrolla programas de Concilia-
ción Escolar y Conciliación Comunitaria.
Estos programas contribuyen a generar una cultura de solución pacífica de conflictos,
a través de la sensibilización y capacitación de la población en habilidades y técnicas
de conciliación, con énfasis en la preparación de líderes comunitarios y jóvenes que se
convierten en multiplicadores del modelo en sus entornos.
Desde nuestro Centro de Emprendimiento Bogotá Emprende, guiamos a las empresas
en su tarea de constituirse, crecer y consolidarse, en un marco de formalización y forta-
lecimiento. Mediante los servicios de apoyo empresarial, la CCB fomenta la cultura del
emprendimiento en la ciudad y la región, facilita el acceso al financiamiento, fortalece el
mercado interno y la internacionalización de las empresas, apoya la innovación para la
transformación productiva de las empresas y genera programas que permiten al empre-
sario implementar prácticas de Responsabilidad Social Empresarial.
Durante los últimos siete años, la entidad ha orientado e informado a más de 690.000
246 emprendedores y empresarios en materia de creación de empresas. Apoyó la creación de

más de 5.900 empresas y ha sensibilizado a más de 50.000 jóvenes interesados en crear
empresa a través de programas de emprendimiento como el de Jóvenes Empresarios, que
ofrece una plataforma integral de servicios para personas entre 18 y 27 años, sobre la base
de la orientación, formación y asesoría de nuevas empresas.
A través del Foro de Presidentes de la CCB lideramos procesos de transformación
empresarial con el proyecto Empresas en Trayectoria MEGA, en el que presidentes y
gerentes de grandes compañías acompañan a otras empresas en procesos de pensa-
miento estratégico y en la formulación de metas ambiciosas para el mejoramiento de su
competitividad.
Mediante la Corporación Ambiental Empresarial, filial nuestra, brindamos apoyo a las
empresas para la incorporación de técnicas de producción más limpia o para que dentro
del programa de Zonas Ambientalmente Competitivas en las diferentes localidades de
Bogotá, realicen proyectos de descontaminación visual, auditiva o de manejo de residuos
sólidos, es decir, para que desarrollen su actividad manejando y mitigando sus impactos
ambientales.
Las regiones con altos niveles de competitividad se caracterizan por tener una fuerte
cooperación público-privada para desarrollar proyectos estratégicos. Por esto, la CCB es un
aliado estratégico del desarrollo de Bogotá y su entorno, pues a través de sus programas
cívicos y sociales promueve el fortalecimiento de escenarios de concertación y ejerce la
vocería de los intereses del sector empresarial y de la comunidad ante las autoridades
distritales, departamentales y nacionales. Su gestión está encaminada a promover la
construcción de un escenario regional que mejore las condiciones para generar negocios,
empleo y bienestar ciudadano, con el propósito de posicionar a Bogotá y su región como
una de las cinco ciudades de América Latina con mejor calidad de vida.
Además, nuestra entidad fomenta el pensamiento estratégico de la ciudad y la región
mediante el desarrollo permanente de estudios e investigaciones para promover el cono-
cimiento, análisis, debate y proyección de los empresarios, las autoridades y la comunidad
en temas económicos, sociales, de seguridad ciudadana, institucionales y urbanísticos.
Igualmente, con el fin de hacer seguimiento a los temas de gestión de la Administración
Distrital de mayor impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y en la actividad produc-
tiva, la CCB lidera la realización de veedurías al Plan de Desarrollo Distrital, a la gestión del
Concejo Distrital, a las finanzas públicas de algunos municipios y a proyectos en aspectos 247
críticos como la movilidad y los servicios públicos.
A través de su participación en el proyecto “Bogotá Cómo Vamos”, producto de la alianza
interinstitucional con la Casa Editorial El Tiempo y la Fundación Corona, la CCB promueve
un ejercicio ciudadano de seguimiento periódico y sistemático a los cambios en la calidad
de vida de la ciudad, a través de la observación permanente del cumplimiento del Plan
de Desarrollo por parte de la Administración Distrital y de la evolución de las condiciones
de vida de la ciudad en términos de mayor acceso a bienes y servicios de mejor calidad,
teniendo en cuenta tanto indicadores técnicos como la percepción ciudadana. Esta inicia-
tiva también promueve la participación ciudadana en los asuntos públicos a través del
ejercicio del control social sobre el manejo de temas de interés colectivo.
Para la Cámara de Comercio de Bogotá, los ejercicios de corresponsabilidad y la
promoción de la cooperación público - privada para fortalecer la cultura ciudadana y para
formular una agenda pedagógica conjunta, constituyen oportunidades para mejorar la
calidad de vida de todos los ciudadanos, fortaleciendo la convivencia, la cohesión social y
la promoción del desarrollo económico sostenible de la ciudad y la región, los cuales cons-
tituyen objetivos estratégicos de nuestra entidad.
En este marco, en el año 2008, la CCB, la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte
de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Corpovisionarios, la Fundación Terpel y FENALCO - Bogotá,
celebramos una alianza orientada a la coordinación de acciones interinstitucionales con el
fin de identificar una ruta de largo plazo que consolide el enfoque de la cultura ciudadana
en Bogotá, como una alternativa que ha demostrado ser exitosa en la construcción de una
ciudadanía responsable.
A través de la activa participación de la entidad en estos ejercicios de construcción de
ciudadanía, reiteramos nuestro compromiso con el enfoque de cultura ciudadana, el cual
consideramos innovador en la formulación de políticas públicas dirigidas a mejorar la
capacidad de los ciudadanos para convivir sin violencia, promover la apropiación y el ejer-
cicio de los derechos, cumplir las normas y fomentar su cumplimiento, resolver pacífica-
mente los conflictos, celebrar y cumplir acuerdos, incentivar la regulación no solo por la ley
sino también por la propia conciencia, por los demás y por las normas sociales, y así mismo
fortalecer las instituciones y la gestión pública.
Nuestro compromiso es avanzar sobre los resultados en materia de cultura ciudadana
obtenidos en la ciudad hasta el momento, fortalecerlos, profundizarlos y continuar inno-
248 vando para seguir construyendo una ciudad cada día más competitiva y con una mejor
calidad de vida para sus ciudadanos.
Con la publicación de este libro, avanzamos en el objetivo de continuar con la medición
del tema y preservar la posibilidad de analizar y aprender de los cambios de la ciudad en
el tiempo, a partir de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana en Bogotá 2008,
y del diagnóstico orientado a detectar y trazar la ruta de la cultura ciudadana para Bogotá,
la cual, insistimos, debe ser entendida como una ruta de ciudad y no sólo como un plan de
gobierno.
Como capital y pionera del desarrollo humano en Colombia, el debate sobre la cultura
ciudadana en Bogotá trasciende el ámbito local y se convierte en un debate nacional,
permitiendo a las diferentes ciudades del país construir sobre nuestros avances, así como
innovar, corregir y mejorar estas experiencias.
Estamos seguros de que este libro contribuirá al desarrollo de un diálogo productivo
entre el sector privado, la ciudadanía y el sector público, que nos permitirá concertar
acciones que respondan a los retos planteados en materia de cultura ciudadana, garan-
tizando la presencia creativa del sector privado en la consolidación de una concepción de
ciudad donde la seguridad y la convivencia se desarrollen sobre la base de la cooperación.
La cultura
ciudadana en
el marco de la
responsabilidad
corporativa
de la
organización
Terpel
Amaury de la Espriella–Fundación Terpel
249
La Organización Terpel entiende que su liderazgo en la distribución de combustibles y sus 40 años

de operación la comprometen a ser una empresa socialmente responsable.
La Responsabilidad Corporativa en la Organización Terpel se enmarca en una estrategia

integral que genera valor medible e involucra aspectos internos y externos de la compañía,
concentrados en diferentes frentes: nuestros empleados, cuidado del medio ambiente y
comunidad.
En cuanto a inversiones en la comunidad, Terpel invierte en el país con tres líneas de
acción: la Estrategia de Sostenibilidad, la Estrategia de Inversión Social Corporativa y
Regional y la Fundación Terpel.
La Fundación Terpel
En su búsqueda de un nicho donde actuar y cumplir de manera eficiente su misión de
responsabilidad social, la Organización Terpel decidió crear en el año 2004 la Fundación
Terpel, para fortalecer el compromiso del sector privado con la educación del país en
ámbitos referentes a la movilidad y la cultura ciudadana. Con esta decisión, la Organización
pasó de un esquema de donaciones como contribuyente pasivo de causas sociales, a uno
que acumula un saber–hacer.
La Fundación tiene como eje temático la educación ciudadana en nuestro país, y su
misión consiste en desarrollar proyectos educativos que fortalezcan las habilidades, las
actitudes y los conocimientos necesarios para un mejor desarrollo de la cultura ciudadana,
estimulando la utilización activa de nuestras ciudades.
Actualmente la Fundación opera en seis ciudades capitales: Bogotá, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga, Manizales y Medellín, articulando actores públicos y privados para el desa-
rrollo de nuestros programas y formulando estrategias enfocadas a mejorar la calidad de la
educación ciudadana en Colombia.
Terpel está comprometida con el desarrollo de proyectos educativos que formen mejores
250 ciudadanos en tres áreas que hemos identificado como prioritarias: espacio público, ciuda-
danía y movilidad. Para lograrlo nos hemos propuesto los siguientes objetivos:
ÐÐ Contribuir a mejorar la educación ciudadana tanto en las aulas escolares como fuera de
ellas por medio del diseño y la implementación de modelos de intervención.
ÐÐ Facilitar y promover la utilización de la ciudad, sus hitos, espacios e instituciones
públicas para fortalecer la educación ciudadana.
ÐÐ Participar y contribuir en la generación de metas, indicadores y estrategias para el
mejoramiento de la educación ciudadana.
La gestión local de la cultura ciudadana

La Fundación Terpel ha establecido alianzas estratégicas en cada ciudad para la opera-
ción de los programas. Dichas alianzas, con organizaciones tanto públicas como privadas,
involucran al gobierno nacional, a gobiernos municipales y locales, medios de comunica-
ción, organizaciones locales, entre otros. La Fundación ha puesto al servicio de las admi-
nistraciones locales sus programas con el fin de aunar esfuerzos a través de esquemas de
corresponsabilidad para la gestión, financiación e implementación de proyectos de educa-
ción ciudadana enmarcados en las siguientes iniciativas:
Programa Salidas Pedagógicas que Enseñan Ciudad

El objetivo del programa es mejorar la calidad de la educación pública al fortalecer el
sentido de pertenencia de los jóvenes y docentes hacia sus ciudades, barrios y entornos
cercanos convirtiendo a la ciudad en una herramienta educativa que contribuya a formar
mejores ciudadanos.
Los profesores, ampliamente capacitados, buscan que las salidas pedagógicas sean
relevantes en su plan de estudios y mejoren la calidad de su enseñanza de una forma
dinámica, creativa e integral. El programa acompaña a docentes y brinda acceso a los estu-
diantes de colegios públicos a parques, museos y diversos sitios de la ciudad, que de otra
manera no llegarían a conocer y disfrutar.
Logros:
ÐÐ 149.524 estudiantes beneficiados en cuatro años.
En una de cada dos instituciones educativas oficiales de Medellín y Manizales se ha 251
implementado el programa.
ÐÐ Durante 2008 se capacitaron 1.464 docentes (863 en Medellín y 601 en Manizales).
ÐÐ Las evaluaciones de impacto demuestran una relación directa entre el programa y la
mejora de las competencias ciudadanas de los jóvenes cuyos colegios participan en el
programa.
Proyecto la Ruta Amarilla que Enseña Ciudad

El objetivo del programa es facilitar el uso y conocimiento de la ciudad a grupos poblacio-
nales vulnerables y favorecer la inclusión social. A través de la Ruta Amarilla, la Fundación
promueve el uso del espacio público como un instrumento para generar un mayor sentido
de pertenencia a través de recorridos educativos por la ciudad. La Ruta Amarilla se desa-
rrolla en un colorido bus, a bordo del cual los usuarios conocen la ciudad de una forma
divertida mientras aprenden de ella. El proyecto se lanzó en Bucaramanga y Cali en 2008 y
a finales de 2009 se lanzará en Bogotá.
Logros:
ÐÐ El programa se ha consolidado en cuatro ciudades capitales y con él se han generado
alianzas con distintas empresas como compromiso de responsabilidad social empresa-
rial, fomentando la colaboración público-privada en torno a un proyecto social.
ÐÐ En cuatro años, un total de 107.377 personas de escasos recursos han participado en el
programa (35.076 en Medellín, 54.718 en Manizales, 4.729 en Bucaramanga, en Neiva
11.700 y 1.154 en Cali).
Programa de Cultura Ciudadana en el Espacio Público

El programa tiene dos componentes y está dirigido a mejorar las actitudes y los comporta-
mientos de los ciudadanos en el espacio público y en la movilidad.
Componente: Proyecto Voceros y Valientes que Enseñan Ciudad

El objetivo es brindar herramientas a jóvenes de escasos recursos para que, voluntaria-
mente, mediante un trabajo en red, inviten a otros ciudadanos a obedecer la ley y respetar
los acuerdos sociales. Los Voceros y Valientes son capacitados y certificados en cultura
ciudadana por prestigiosas universidades a través de cursos, con el propósito de fortalecer
252
sus competencias y liderazgo para convertirse en multiplicadores de la cultura y la educa-
ción ciudadana.
Logros:
ÐÐ 1.062 jóvenes de Cali, Barranquilla y Bucaramanga se han capacitado y trabajan por
mejorar las actitudes y los comportamientos de sus conciudadanos alrededor de la
movilidad y el espacio público (395 en Bucaramanga, 336 en Barranquilla y 331 en Cali).
ÐÐ Los jóvenes que participan en el programa mejoran sus competencias ciudadanas y
adquieren habilidades de liderazgo y compromiso, convirtiéndose en agentes de cambio
ÐÐ Voceros y Valientes se ha constituido en una de las redes de voluntariado juvenil más
grandes de Colombia.
Componente: Diagnósticos de Cultura Ciudadana

La Fundación Terpel apoya la realización de diagnósticos de cultura ciudadana que
permiten conocer, de manera rigurosa, las actitudes, los conocimientos y las percepciones
de los ciudadanos en temas como la convivencia, la movilidad, el cumplimiento de normas,
la seguridad y el espacio público, entre otros. Dichos estudios sirven como una herramienta
para definir, dirigir y evaluar políticas públicas en las ciudades, así como una base para que
la Fundación diseñe programas de educación ciudadana.
Logros:
ÐÐ Hasta la fecha se han realizado estudios a partir de encuestas de cultura ciudadana en
Cali, Barranquilla, Neiva, Santa Marta, Medellín y Bogotá.
ÐÐ Realización del Foro de Cultura Ciudadana con Alcaldes, en alianza con Publicaciones
Semana.
ÐÐ Mediante una alianza con el Departamento Nacional de Planeación y el Fondo de
Prevención Vial se desarrolló el documento Fomentar la cultura ciudadana, que forma
parte del proyecto 2019 Visión Colombia II Centenario del gobierno nacional.
253
Biblio-
grafía
254
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ANEXO.
Formulario
de la
encuesta
de cultura
260
ciudadana
y ficha
técnica
Ficha técnica de la encuesta
POBLACIÓN OBJETIVO
Hombres y mujeres que en el momento de la encuesta tengan 14 años de edad o más y que
sean residentes habituales de hogares no institucionales de Bogotá.
MARCO ESTADÍSTICO
Archivo de registros de la ciudad de Bogotá de manzanas estratificados por estrato socioeco-
nómico, y conjuntamente con localidad, sectores, secciones, número de personas por
manzana, número de viviendas por manzana, y número de hogares por manzana del D.A.N.E
TAMAÑO DE LA MUESTRA
3.115 personas estimadas (3.509 encuestas efectivas).
PRECISIÓN
Error global estimado para la ciudad de Bogotá: 3.5%, nivel de confianza 95%.
DISEÑO MUESTRAL 265

Muestreo estratificado monoetápico (selección de manzanas).
METODO DE SELECCIÓN
Selección aleatoria de manzanas en el marco muestral, con posterior selección aleatoria
de viviendas dentro de esta.
COBERTURA GEOGRÁFICA
Se asegura cobertura geográfica total a partir del marco de muestreo.
FECHA DE RECOLECCIÓN
Septiembre 28 a octubre 20 de 2008.
VARIABLES DE DESAGREGACIÓN
Género, edad y estrato socio económico.
EMPRESA ENCUESTADORA
Estadística y Análisis

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Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte,

Cámara de Comercio de Bogotá, Fundación Terpel,

Todos los derechos reservados a los autores.

Alberto Urrego / El Tiempo pag. 70 Paula Zuluaga

Primera edición: Bogotá, D.C. Análisis estadístico y gráficas

Número de ejemplares: 1.000

Encuesta de Cultura Ciudadana

Capacidad para la cooperación y la acción colectiva 8

EL VÍNCULO ENTRE CULTURA CIUDADANA Y CULTURA

Ciudades interculturales: Bogotá y los retos del

Cultura ciudadana y homicidio en Bogotá 106 12

Amores Perros 128 13

Mapas de miedo en Bogotá 144 14

Reflexiones sobre cultura

La cultura ciudadana, una discusión abierta 182 16

¿Qué fue y qué será la cultura ciudadana? 194 17

Cultura ciudadana como política pública:

Pedagogía ciudadana: formación en cultura

Construir ciudadanía, una tarea de todos 245 21

Bogotá se ha caracterizado en los últimos años por ser pionera en la implementación de

Comportamientos que buscan influir sobre otros

10 acciones– la fila de alguien que intenta colarse es un comportamiento de segundo nivel.

1 Comportamientos de segundo nivel

Los propósitos de cultura ciudadana

Los bogotanos hemos mejorado la percepción de los

Los bogotanos aceptamos más disculpas para justificar

1. Como segunda causa de la inseguridad se considera la indiferencia de las personas

14 mayor percepción de seguridad donde había mayor tasa de homicidios.

Algunas preguntas claves:

16 formación en matemáticas y ciencias, etc.

La realización de estudios e investigaciones para la formulación de políticas públicas

20 de todas aquellas experiencias de intervención que, a partir de un enfoque de seguridad

Razones para cumplir

1 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia e investigador de Dejusticia. Quiero agradecer la

Temor a la censura 8,0% los demás

Temor a la multa 29,0%

Reconocimiento social, 19,0%

Placer por cumplir con 30,0%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: Encuesta de cultura ciudadana, Bogotá, 2008, pregunta No. 43 y 44.

3,8% Belo Horizonte 2008

Admiración por la ley

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Fuente: Encuesta de cultura ciudadana en las ciudades que aparecen en el gráfico.

9,9% Belo Horizonte 2008

Admiración por la ley

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Razones para incumplir

Gráfica 1.4. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:

60% Bogotá 2001

14,5% 13,8% 13,3% 33

Lo primero que llama la atención en esta gráfica es que el porcentaje de ciudadanos

Gráfica 1.5. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:

0% el porcentaje en números corresponde a Promedio (13 ciudades)

Gráfica 1.6. Porcentaje de personas que justifican desobedecer la ley cuando:

0% el porcentaje en números corresponde a Promedio (13 ciudades)

Gráfica 1.8. Disposición a aceptar el llamado de atención en situaciones hipotéticas:

A. Se salta el turno en una fila

4 “Cultura de la legalidad”, de Mauricio García.

El caso de los antejardines ofrece una ilustración práctica de la distancia entre

Espacio público y convivencia: percepciones

12 Código de Policía de Bogotá, op. cit., Artículo 89, p. 119.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%