POLÍTICAS ENERGÉTICAS

LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEA.

ESPECIAL REFERENCIA A LAS ENERGÍAS RENOVABLES

Irene Ruiz Olmo

Iruiz4@us.es

1. INTRODUCCIÓN
2. EL ORIGEN DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEA
3. LA NORMATIVA EUROPEA EN ENERGÍAS RENOVABLES
3.1 El interés político del Consejo
3.2 Diseño estratégico y propuestas programáticas de la Comisión
3.3. La regulación de mecanismos de promoción de la Electricidad
verde
3.4. El planteamiento de una nueva Política Energética para Europa
3.5. El nuevo marco jurídico de fomento de las energías renovables
4. PROBLEMAS QUE PLANTEA EL FOMENTO DE LAS ENERGÍAS
RENOVABLES EN ESPAÑA
4.1.El modelo retributivo diseñado para la tecnología fotovoltaica
4.2 Los recursos planteados ante el Tribunal Supremo y el Tribunal
constitucional
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFÍA

1. INTRODUCCIÓN

La política energética europea, no se ha configurado como una política común hasta la

aprobación del Tratado de Lisboa (2007). Este Tratado atribuye a la energía un título
específico, concretamente a través del articulo 194, en el que se señalan sus
objetivos: garantizar el funcionamiento del mercado de la energía; seguridad del
abastecimiento energético en la Unión; fomentar la eficiencia energética y el ahorro
energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; y fomentar la
interconexión de las redes energéticas.

Como puede verse, el fomento de las energías renovables, que tanto interés y
polémica a suscitado en nuestro país, responde a las directrices comunitarias de la
política energética europea diseñada.

Se trata sin duda de verdaderos retos energéticos, en los que la Unión Europea
adquiere un alto compromiso para dar respuesta al análisis estratégico de la situación
energética europea. Para la consecución de los objetivos políticos que se establecen,
se sirve de diferentes instrumentos: basados en el mercado (esencialmente tasas,
subvenciones y régimen de intercambio de derechos de emisiones de CO2), el
desarrollo de las tecnologías energéticas (en particular las tecnologías dedicadas a la
eficiencia energética y a las energías renovables, o las tecnologías con bajas
emisiones de carbono) e instrumentos financieros comunitarios.

La política energética de la Unión Europea es muy amplia, por lo que en esta lección
nos centraremos en estudiar las principales directrices comunitarias en el derecho
originario, para después analizar lo que ha sido el desarrollo de la normativa de las
energía renovables a nivel comunitario y a nivel nacional, planteando el caso
específico de la electricidad fotovoltaica, por ser uno de los que más controversia ha
suscitado en nuestro país. Para el estudio de la política europea de energías
renovables, hemos hecho una sistematización de la regulación existente tomando
como referencia los antecedentes que se contienen en los Libros Verdes y Libros
Blancos, así como en los Planes de acción y las Recomendaciones de la Comisión
para finalizar con las Directivas de 2001 y 2009 relativas al fomento de las energías
renovables, las cuales son el resultado de todos los análisis y estrategias llevadas a
cabo por los textos anteriormente citados.

Junto con la lectura de este artículo, se recomienda la lectura de los dos artículos
doctrinales que se adjuntan, los cuales permitirán al alumno ampliar sus
conocimientos en la materia.

2. EL ORIGEN DE LA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEA

En un primer momento los Estados miembros fueron especialmente celosos en

relación a sus políticas energéticas; de este modo, inicialmente se mostraron
reticentes a cualquier intromisión por parte de las autoridades comunitarias en esta
materia. Una muestra de ello es que los Tratados Comunitarios originarios no
recogieron la energía como una política común.

Estos Tratados regulaban aspectos concretos del carbón y de la energía nuclear. El

primero de ellos (CECA), sirvió como instrumento de regulación del mercado común

del carbón y del acero. Por su parte, el Tratado EURATOM, se centró en promover la
investigación y el desarrollo industrial de la energía nuclear.

Tras esta regulación sectorial, y como consecuencia de la aprobación del Tratado

Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, la situación sigue siendo similar en
el sentido de que, como consecuencia de la soberanía en materia de energía
ostentada por los Estados, en este texto normativo sigue sin hacerse referencia a la
energía. No obstante, es en este momento cuando surge por parte de los Estados una
incipiente preocupación por la actividad energética, reflejándose en la posibilidad de
establecer una política energética conjunta, todo ello teniendo en cuenta que la
energía sigue sin ser una materia prioritaria.

En 1968 tiene lugar la aprobación por parte del Consejo de la primera Directiva relativa
a la energía1, con el objetivo de incrementar la seguridad del suministro del petróleo.
Tras la aprobación de este texto normativo, como consecuencia de este temprano
interés se produce una batería de textos comunitarios referentes a la energía2. Si bien
en el momento de la aprobación de este texto, la situación del petróleo no era
preocupante, como señala DOMINGO LÓPEZ, esta crisis energética no tardó más de
cinco años en producirse y, como consecuencia de ella, en 1974 se estableció por
primera vez una estrategia comunitaria en materia de política energética a través de la
aprobación de la Resolución del Consejo de 17 de septiembre de 1974, relativa a la
nueva estrategia de política energética para la Comunidad, cuyo objetivo primordial
fue el abastecimiento energético seguro y duradero en condiciones económicas
satisfactorias, todo ello a través de reducciones en el consumo de energía,
desarrollando la energía nuclear o a través del cumplimiento de directrices en torno a
la protección del medio ambiente. De ello deriva una clara intencionalidad en
establecer unos objetivos comunes útiles a la hora de guiar tanto a los Estados, como
a los profesionales. En esta etapa el interés de las instituciones se centra obviamente
en la energía petrolífera y de hecho las manifestaciones normativas inciden
exclusivamente en esta materia, si bien determinadas normas ya señalan la

1
Directiva 68/414/CEE, del Consejo, de 20 de diciembre de 1968, por la que se obliga a los
Estados Miembros de la CEE a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o
productos petrolíferos (DOCE L 308 de 23 de diciembre de 1968), pág. 14, modificada por la
Directiva 72/425/CEE del Consejo, de 19 de diciembre, (DOCE L 291 de 28 de diciembre).
2
Un ejemplo de ello es la Comunicación de la Comisión de 1972 titulada “progresos necesarios
de la política energética comunitaria”.

importancia de la innovación tecnológica y la innovación en nuevos recursos

energéticos3.

En 1986, el Acta Única Europea siguió la misma tónica, pues tampoco incluyó
referencias expresas al sector de la energía. No obstante, como señala CASTAÑON
DEL VALLE4, los artículos 8A5 y 18 que modificaban el Tratado de Roma, han sido
útiles para las instituciones comunitarias, en la medida en que les han orientado a la
hora de dictar normas relativas al sector energético; de hecho esta articulación servirá
para que la Comunidad adopte medidas para establecer un mercado interior de la
electricidad.

No será hasta la adopción del Tratado de Maastricht en 1992, cuando se insta a los
Estados a adoptar medidas relativas a la energía entre otras materias, pues el art. 3.t)
del mismo determinaba que la acción de la Unión implicaría “medidas en el ámbito de
la energía, de la protección civil y del turismo”. Lo que no entraña realmente que se
instaurara ya una verdadera política energética común, dada que lo que la adopción
de este Tratado implica es un reconocimiento expreso a la independencia de los
Estados miembros a la hora de dictar normas relativas a sus propias políticas
energéticas, dejándoles libertad para que elijan sus propias fuentes de abastecimiento
energético (art. 130)6.

El siguiente acontecimiento destacable se produce en 1994 con la firma de la Carta

Europea de la Energía, que entraría en vigor en 1998, cuyo objetivo queda patente
en uno de sus considerandos, en el que se establece que “los principios y los
objetivos del Tratado sobre la Carta de la Energía son decisivos para el futuro de
Europa, pues permiten a los Estados miembros de la Comunidad de Estados
Independientes y a los países de Europa central y oriental desarrollar su potencial
energético, contribuyendo, al mismo tiempo, a mejorar la seguridad del suministro”.

3
DOMINGO LÓPEZ, E., Régimen jurídico de las energías renovables y la cogeneración
eléctrica, INAP, Madrid, 2000, pág. 57. Un ejemplo de ello son el Reglamento CEE núm.
1302/78 del Consejo, de 12 de junio de 1978, relativo a la concesión de ayudas financieras a
los proyectos de explotación de Fuentes de energía alternativa ( DO L 158 de 16/6/1978, o el
Reglamento CEE núm. 1972/83 del Consejo, de 11 de julio de 1983, relativo a la concesión de
ayudas financieras a los proyectos de demostración en los sectores de la explotación de las
fuentes energéticas alternativas, las economías de energía y la sustitución de hidrocarburos (
DO L 195 DE 19/7/1983).; pág. 58.
4
CASTAÑON DEL VALLE, M., “Energías renovables: su régimen jurídico comunitario e
incidencia ambiental” en Revista interdisciplinar de gestión ambiental, núm. 51, (2003), pág. 12.
5
El articulo 8A definía el objetivo del Acta que era establecer progresivamente el mercado
interior en el transcurso de un período que debía concluir el 31 de diciembre de 1992. El
mercado interior era definido como “un espacio sin fronteras interiores en el que la libre
circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con
las disposiciones del presente Tratado”.
6
Modificado por el Tratado de Ámsterdam de 1997 (art. 175).

La Carta trata de establecer un marco jurídico encargado de regular los vínculos

internacionales energéticos existentes, profundizando en las relaciones industriales y
tecnológicas asegurando de este modo el fomento de principios de eficacia
energética compatibles con el desarrollo sostenible, así como la creación de
condiciones marco que inciten a los productores y consumidores a utilizar la energía
de la forma más económica, eficaz y ecológica posible, especialmente mediante la
organización de mercados eficaces de energía y un reflejo más completo de los
costes y beneficios medioambientales. Finalmente este texto trata de estimular la
cooperación en el campo de la eficacia energética7.

De nuevo es preciso citar dos documentos que sin ser parte de los Tratados,
orientaron las posteriores reformas de los mismos. Se trata del Libro Verde de la
Energía -Por una Política Energética de la Unión Europea y Libro Blanco – Una
Política energética para la Unión Europea8, los cuales abogan por la necesidad de
centrar los esfuerzos de la Comunidad en instaurar una verdadera política energética
comunitaria a la luz de las experiencias anteriores, que no supusieron la creación de
un verdadero marco comunitario en materia energética.

Posteriormente, con la firma del Tratado de Ámsterdam en 1997, las instituciones

comunitarias alcanzan en cierta medida su objetivo venciendo las tradicionales
reticencias de los Estados europeos, puesto que con la modificación del artículo 130,
se reconoce al Consejo la potestad de adoptar medidas que afecten de forma
significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y
a la estructura general de su abastecimiento energético, todo ello con la finalidad de
alcanzar los objetivos de la política comunitaria en materia de medio ambiente (art.
175).

Por otra parte como señala DELGADO PIQUERAS, “al no alcanzar el rango de política
común -de la exclusiva competencia de la Comunidad Europea- la intervención de la
Unión hubo de someterse al principio de subsidiariedad (art. 5º TUE). Esta falta de
capacidad conlleva que en este momento (propuesta de aprobación de una

7
Decisión 98/181/CE, CECA y EURATOM del Consejo y de la Comisión, de 23 de septiembre
de 1997, relativa a la conclusión, por parte de las Comunidades Europeas, del Tratado sobre la
Carta de la Energía y el Protocolo de la Carta de la Energía sobre la eficacia energética y los
aspectos medioambientales relacionados.
8
Respectivamente COM (94) 659 final y COM (95) 682 final.

Constitución europea), la regulación siga siendo parcial, hasta la firma del Tratado de
Lisboa en 2007”9.

Con la firma del Tratado de Lisboa 10 se produce la incorporación de la política

energética mediante el Título XX11, convirtiéndose en una competencia compartida
entre la Unión y los Estados, y naciendo con “espíritu de solidaridad entre los
Estados” (art. 176 A). Esta ansiada política energética sigue dejando libertad a los
Estados para realizar la elección respecto a las fuentes de energía que quieran
utilizar, si bien es cierto que autoriza al Consejo (previa propuesta de la Comisión),
para que pueda adoptar medidas que en algunos casos limita esa autonomía
nacional con fundamento en la salvaguarda del medio ambiente12.

3. LA NORMATIVA EUROPEA EN ENERGÍAS RENOVABLES

Frente a lento proceso de gestación de una inconclusa política común en materia

energética, la evolución de la normativa europea en energías renovables ha arrojado
resultados mucho más concretos.

El papel que juega la normativa europea referente a las energías renovables, está
enfocado en tres direcciones: asegurar el abastecimiento, mejorar la competitividad y
lograr una mayor sostenibilidad ambiental13.

Es claramente perceptible que Europa esta sometida a las importaciones de

hidrocarburos procedentes de países que no forman parte de la Unión. Actualmente,
un 50% del consumo energético es satisfecho gracias a estas importaciones14. Si bien
es cierto que frente a los posibles aumentos de demanda que se podrían producir por

9
DELGADO PIQUERAS, F., “La Política europea de fomento de las energías renovables frente
al cambio climático”, Derecho y cambio climático, Universidad Extremado de Colombia, 2010,
pág. 270.
10
DOCE de 17 de diciembre de 2007.
11
Posteriormente, en el Tratado de Funcionamiento de la UE será el Título XXI el que se
denominará "Energía".
12
“Sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones de los Tratados, el Parlamento Europeo
y el Consejo establecerán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las medidas
necesarias para alcanzar los objetivos mencionados en el apartado 1. Dichas medidas se
adoptarán previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. No
afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus
recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la
estructura general de su abastecimiento energético, sin perjuicio de la letra c) del apartado 2
del artículo 175” (art. 176 A 2).
13
Libro Blanco “Energía para el futuro: las fuentes de energía renovables”.

14
Libro Verde: “Energía para el futuro: Fuentes de energía renovables.

parte de la Unión, los países exportadores estarían dispuestos a aumentar el número

de las mismas, esta claro que las fuentes de energía convencionales son limitadas
como ocurre con el petróleo o el gas, principales productos que cubren las
necesidades de la Unión. Por ello, en la seguridad de abastecimiento, no sólo juega un
papel importante la voluntad de los productores de continuar con el suministro, sino
que es importante una conciencia generalizada de reducir el consumo de energía que
se esta llevando a acabo por los EE.MM. Pues sin una reducción del consumo, la
dependencia energética crecerá y la seguridad de suministro será más preocupante.
En este sentido es de vital importancia el papel que juega la energía procedente de
fuentes de energía renovable, que es ilimitada.

La Unión Europea es líder mundial en tecnologías renovables lo que permite que se

generen puestos de trabajo y que estas fuentes contribuyan de forma directa a la
economía, “sin embargo como consecuencia de la dependencia energética a la que
esta sometida la Unión, esta se ve expuesta a los efectos de la volatilidad de los
precios, a los aumentos de precio en los mercados energéticos internacionales y a las
consecuencias de la concentración progresiva de las reservas de hidrocarburos en
pocas manos” 15. Ante esta situación es de vital importancia hacer que el mercado
interior de la energía se diseñe sirviéndose de los recursos existentes y buscando
cierto margen de independencia respecto al abastecimiento procedente de terceros
países.

Añadidamente, como consecuencia del alto consumo de energía y del transporte de la

misma, las emisiones de CO2 podrían aumentarse aun más. Por ello es importante
conseguir que se cumplan los objetivos de una política de reducción de emisiones de
gases efecto invernadero que ayude a combatir el cambio climático; en este sentido el
consumo de energía procedente de fuentes de energía renovables juega un papel
decisivo16.

Con la finalidad de hacer frente a la problemática descrita, tal y como señala la

Comisión en su informe sobre la el progreso de la electricidad renovable de 200717,
“las energías renovables prometen mejoras estratégicas en la seguridad de
abastecimiento, reducen la inestabilidad de los precios a largo plazo a que esta sujeta

15
DELGADO PIQUERAS, F., “La Política europea de fomento de las energías renovables
frente al cambio climático”, Derecho y cambio climático, Universidad Extremado de Colombia,
2010, pág.419.
16
JONES CHRISTOPHER, “Políticas de la Unión Europea para el desarrollo de las energías
renovables”, Electricidad verde: energías renovables y sistema eléctrico. Marcial Pons. Madrid,
2010, Pág. 419.
17
COM 2006/849 pág. 3.

la UE como seguidor de los precios de los combustibles fósiles y pueden ofrecer una
mayor ventaja competitiva a la industria de la tecnología energética de la UE,
ayudando a reducir la contaminación atmosférica y la emisiones de gases efecto
invernadero”.

Teniendo en cuenta estos tres objetivos, la producción normativa en este sentido por
parte de la Unión ha sido bastante amplia18.

3.1. El interés político del Consejo

En 1975, se produce el primer instrumento comunitario de la Comunidad Europea

relativo a la energía con contenido ambiental, se trata de la Resolución del Consejo de
3 de marzo de 1975 sobre la energía y el medio ambiente 19. En ella, la Comisión
consciente de que a consecuencia del continuo aumento generalizado tanto en el
consumo como en la producción de energía, y los consiguientes perjuicios que ello
podría ocasionar, señaló la importancia de mantener un equilibrio entre la consecución
de un nivel adecuado de abastecimiento y aprovisionamiento energético y la
protección del medio ambiente que sin duda repercute en generaciones tanto
presentes como futuras. Para ello, consideró que la mejor forma de conseguir
mantener este equilibrio sería mediante el esbozo de una estrategia de política

18
Respecto de la eficiencia energética, la producción normativa ha sido bastante abundante
prueba de ello son: Libro Verde de la Comisión, de 22 de junio de 2005, «Sobre la eficiencia
energética; cómo hacer más con menos» COM (2005) 265; Directiva 2006/32/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2006 sobre la eficiencia del uso final de la
energía y los servicios energéticos y por la que se deroga la Directiva 93/76/CEE del Consejo
Diario Oficial L 114 de 27.4.2006; Comunicación de la Comisión de 19 de octubre de 2006
titulada: “Plan de acción para la eficiencia energética: realizar el potencial” COM (2006)
545;Comunicación de la Comisión, de 23 de enero de 2008, relativa a la primera evaluación de
los planes nacionales de acción para la eficiencia energética exigidos por la Directiva
2006/32/CE sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos - Avanzar
juntos en pro de la eficiencia energética COM(2008) 11 Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones, de 13 de mayo de 2008 – “Abordar el reto de la eficiencia energética mediante las
tecnologías de la información y la comunicación” COM(2008) 241; Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo relativa a la eficiencia energética y por la que se derogan las Directivas
2004/8/CE y 2006/32/CE Bruselas, del 22 de junio de 2011, COM(2011) 370.
19
Esta Resolución fue el resultado de la declaración del Consejo de las Comunidades
Europeas y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el
seno del Consejo , de 22 de noviembre de 1973 , relativa a un programa de acción de las
Comunidades Europeas en materia de medio ambiente y a la Comunicación titulada “Informe
preliminar sobre los problemas en materia de contaminación y perturbaciones relativos a la
producción de energía” que la Comisión presentó , el 3 de abril de 1974. DOCE 168/C, de 25
.07.75.

energética en la que se hiciese “una utilización más eficaz de los recursos energéticos
no perjudiciales para el medio ambiente”.

Adicionalmente en ella se señaló que “la existencia eventual de problemas de

abastecimiento temporales o a largo plazo no debería reducir los niveles de calidad,
disminuir las acciones emprendidas con vistas a proteger y mejorar el medio ambiente
ni dificultar su aplicación”.

Once años después, la Resolución del Consejo, de 16 de septiembre de 1986, relativa

a los nuevos objetivos de política energética comunitaria para 1995 y a la
convergencia de las políticas de los Estados miembros20, señaló la importancia del
cumplimiento de las líneas indicativas señalas por la Comunidad como guía a la hora
de examinar la convergencia y la coherencia de las políticas energéticas de los
Estados miembros que se iba a realizar desde ese mismo año hasta 1995. Una de las
directrices señaladas en la Resolución inducía a continuar con el mantenimiento de los
nuevos proyectos relativos al desarrollo de las energías renovables, incidiendo por una
parte en la labor y esfuerzo llevado a cabo por parte de los Estados en la contribución
del desarrollo de las mismas, y por otra parte en los beneficios que estas producirían,
pues son un medio idóneo para sustituir a las energías convencionales, pudiendo
contribuir al balance energético total.

Posteriormente, en 1988 la Recomendación 88/349/CEE del Consejo, de 9 de junio

de 1988, sobre el desarrollo de la explotación de las energías renovables en la
Comunidad21 constató que las ventajas de estas energías eran muchas, entre ellas
citaba el impacto favorable en la diversificación, la compatibilidad -en numerosos
casos, respecto del medio ambiente- la seguridad del abastecimiento energético
comunitario y en el desarrollo de las regiones desfavorecidas; Además en esta
Recomendación se invitaba a los Estados a que estableciesen un marco legislativo,
administrativo y financiero adecuado, difundiendo los resultados obtenidos y la
experiencia adquirida, con el fin de hacer rentables los esfuerzos por el desarrollo de
dichas fuentes, y así se propuso la elaboración de un catálogo sobre los principios
que regulan las condiciones contractuales entre productores de electricidad
resultante de energías renovables y abastecedores públicos de electricidad. También
se determinan normas comunes en materia de certificación, para permitir la libre
circulación de los equipos de explotación de energías renovables. Teniendo en

20
DO C 241 de 25.9.1986.
21
DOCE 160/L, de 28.6.1988.

cuenta esta perspectiva la Comisión realizaba una serie de recomendaciones que en

síntesis se podrían resumir en:

- “El continuo desarrollo de legislaciones nacionales con procedimientos no

discriminatorios para este tipo de energías.

- La realización de un estudio sobre la evolución de las energías renovables,

invirtiendo en el desarrollo de tecnologías que favorezcan su fomento y desarrollo.

- Fomento de las condiciones contractuales que regulen el suministro a las empresas

de distribución de electricidad producida por productores privados a partir de
energías renovables, aptas para facilitar la explotación económica de dichas
energías sobre una base no discriminatoria;

- La imposición de medidas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas

procurando que en el marco de las inversiones públicas, se tenga en cuenta la
posibilidad de recurrir a la utilización de energías renovables así como a medidas de
ahorro de energía;

- Publicidad e información a todos los sectores interesados en la implantación de

infraestructuras para el desarrollo de las mismas.

- Comunicaciones regulares a la Comisión sobre las medidas tomadas o

contempladas en el sector objeto de la citada Recomendación y los efectos que se
hayan obtenido o que se esperen obtener de estas medidas; En particular, se
invitaba a los Estados miembros a informar a la Comisión en intervalos regulares
sobre el progreso realizado en la eliminación de obstáculos administrativos y
legislativos que pudieran entorpecer la explotación de energías renovables; en este
contexto, la Comisión propondría o tomaría medidas necesarias para coordinar las
iniciativas de los Estados miembros. Con esta finalidad organizaría periódicamente
por iniciativa propia o a instancias de cualquier Estado miembro, reuniones de
intercambio de información a nivel comunitario para comprobar la coherencia de
estas medidas”.

En 1993, el Consejo adoptó por primera vez un instrumento financiero específico para
el fomento de las fuentes de energía renovables, fue el programa ALTENER22. Su
objetivo es fomentar las energías renovables, mediante programas plurianuales en

22
Decisión del Consejo, de 13 de septiembre de 1993, relativa al fomento de las energías
renovables en la Comunidad, DO L 235 de 18.09.1993.

10


aras del cumplimiento de los objetivos establecidos por las políticas ambiental y
energética. Su último impulso fue aprobado por la decisión nº 646/200/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de febrero de 2000, relativo al Programa
Altener II (1998-1999). El objetivo concreto de estos programas era fomentar las
inversiones públicas y privadas en la generación y el uso de las energías renovables y
apoyar la creación de las condiciones jurídico-administrativas y socioeconómicas23.

3.2 Diseño estratégico y propuestas programáticas de la Comisión

Sin embargo, si tratamos de analizar la política que de forma específica ha intentado

impulsar las energías renovables, se puede decir que fue abordada de forma
especifica en 1996 con la Comunicación de la Comisión- Libro Verde: “Energía para el
futuro: Fuentes de energía renovables24”, se trata del inicio por parte de la Unión del
intento de trazar una estrategia para fomentar las energías renovables de forma
comprometida y duradera. Además de describirse la estrategia que se debía llevar a
cabo por parte de los Estados miembros, en este texto se detallaban los beneficios
que entrañan la utilización de la energía procedente de fuentes renovables en relación
con los objetivos de la Comunidad (seguridad de abastecimiento, mayor
competitividad, sostenibilidad ambiental). Además, se incidía en las barreras
existentes en torno a su desarrollo, tales como costes derivados de su explotación,
que contribuyen a que estas se encuentren en una situación de inferioridad respecto a
las energías convencionales, las cuales no representan los costes totales, pues un
ejemplo de ello, es que en ellas no se reflejan los perjuicios que producen al medio
ambiente. En este sentido se aludía a que en realidad los costes externos de la
producción de energía a partir de fuentes limpias son sin duda inferiores a los de la
energía convencional. Por ello, se abogaba por la necesidad de establecer un contexto
normativo en el que las energías convencionales reflejasen todos sus costes.

Otro obstáculo al que se aludía tenía reflejo en la falta de confianza generalizada que
existe en torno a las inversiones realizas en este tipo de tecnologías, que sin duda
cada vez están siendo objetivo de un desarrollo mayor. Se añadía además, que como
consecuencia de estos obstáculos, las fuentes de energía renovables están siendo
objeto de una explotación irregular e insuficiente, a pesar de que la convicción de que
como consecuencia de las disparidades existentes entre los diferentes Estados tales

23
DELGADO PIQUERAS, F., “La Política europea de fomento de las energías renovables
frente al cambio climático”, Derecho y cambio climático, Universidad Extremado de Colombia,
2010, pág. 286.
24
COM 97/576.

11


como condiciones geográficas o climáticas, la explotación de estas fuentes no va a ser

igual en todos los Estados, y en cada uno de ellos iba a incidir más en la explotación
de una determinada fuente en atención a las condiciones existentes. Por último es
importante señalar, que en el Libro Verde de 1996 se destacaba la importancia de fijar
objetivos de consumo de energías procedentes de fuentes limpias, pues ello serviría
como estímulo para que se llevasen a cabo políticas por parte de los Estados en las
que se fomentase la utilización de estas fuentes. En este sentido, en este Libro se
señaló como objetivo específico conseguir que en el año 2010 un 12% del consumo
de energético fuese satisfecho gracias a la energía procedente de estas fuentes.

Tras la publicación de este Libro Verde, y con el propósito de que efectivamente en

2010 se alcanzase una cuota del 12% de las fuentes de energía renovables en la
Unión Europea, la Comisión presentó el Libro Blanco “Energía para el futuro: las
fuentes de energía renovables”25. Para ello, la estrategia que propuso se basaría en
primer término en el fomento de este tipo de energía mediante el compromiso de los
Estados miembros en función de su propio potencial. En segundo lugar mediante la
realización de inversiones que reportasen beneficios tales como aumento en la cuota
de empleo, ahorros anuales en gastos de combustible, y por supuesto reducciones de
las emisiones de CO2. Además, se propone que las fuentes de energía renovables
tengan salidas en igualdad de condiciones que las energías convencionales y
limitadas; Con este fin se establecieron una serie de medidas que `posteriormente
serían plasmadas en las Directivas sobre energías renovables.

Estas medidas se basaron en:

-El acceso no discriminatorio al mercado de la electricidad;

- El establecimiento de medidas fiscales y financieras;

- La introducción de nuevas iniciativas en el campo de la bioenergía para el transporte,

la producción de calor y de electricidad y, sobre todo, medidas específicas para
aumentar la cuota de mercado de los biocarburantes, para fomentar el biogás y
desarrollar los mercados de la biomasa sólida;

- El fomento de las fuentes de energía renovables (como la energía solar) en el sector

de la construcción, tanto para renovar como para equipar nuevos edificios.

25
COM(97) 599 final.

12


Además, la Comisión consciente del papel que juegan los distintos sujetos implicados,
propuso como objetivos que se llevase a cabo una mayor coordinación entre los
Estados miembros por un lado, y los agentes nacionales por otro, en el sentido de
aumentar la información respecto a estas fuentes limpias, todo ello con el inequívoco
apoyo de los programas y de los presupuestos comunitarios destinados a tal fin.
Concretamente, respecto de la energía fotovoltaica se señala la importancia que la
misma puede llegar a tener en aquellas zonas poco desarrolladas que no cuentan con
instalaciones eléctricas, lo cual afecta a unos 2000 millones de personas. Este tipo de
energía es altamente eficaz a la hora de proporcionar electricidad mediante
aplicaciones eléctricas autónomas. Añadidamente, como acción clave en el campo de
las fotovoltaicas se instaura una campaña de fomento centrada en al instalación de
“500.000 sistemas fotovoltaicos en techos y fachadas dentro de la UE, así como la
explotación de 500.000 sistemas fotovoltaicos rurales”, si bien es cierto que con esta
iniciativa únicamente se verían afectados el 2% de los 30 millones de viviendas y
edificios no residenciales que previsiblemente se construirían en la próxima década.
También se pretendía que este plan de fomento sirviese asimismo para que los
sistemas fotovoltaicos fueran implantados de forma progresiva en centros destinados
a la enseñanza, edificios públicos e infraestructuras turísticas. Otra de las
pretensiones perseguida con esta campaña era “constituir una base de mercado
suficientemente amplia para que los precios se reduzcan de forma sustancial”,
concienciando a todos los consumidores de electricidad de esta opción tan beneficiosa
para todos.

En 2001 mediante la Comunicación de la Comisión, de 16 de febrero al Consejo, al

Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre
la aplicación de la estrategia y el plan de acción comunitario sobre fuentes de energía
renovables (1998-2000)26, se presentó el informe al que la Comisión se comprometió
en el Libro Blanco de 1997, informando sobre el progreso realizado, y estableciendo
nuevas estrategias de acción.

En el mencionado informe se observaba que pese a que el aumento de las FER, no

había sido desbordante, el objetivo de aumentar la cuota de estas fuentes en un 12%,
aun seguía siendo posible, si bien es cierto que al respecto existía el peligro de que
como consecuencia del aumento en el consumo de la energía que se dio, el objetivo a
alcanzar iba a suponer un mayor esfuerzo por parte de todos los Estados. Respecto a
las estrategias que fueron trazadas, una de ellas se refirió a la electricidad producida a

26
COM( 01)0069 final.

13


partir de fuentes de energía renovables, así como consecuencia de la campaña de

despegue que se realizó se instauró como objetivo lograr que 100 comunidades se
asegurasen la totalidad de su suministro de electricidad a partir de fuentes de energía
renovables" en 2003.

3.3. La regulación de mecanismos de promoción de la Electricidad verde

Siete meses después, se aprobó la ansiada Directiva 2001/77/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo del 27 de septiembre de 200127, relativa a la promoción de la
electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior
de la electricidad.

Se trata de la primera manifestación normativa en forma de Directiva encaminada a

fomentar la electricidad procedente de fuentes de energía renovables28, comúnmente
conocida como “electricidad verde” en el mercado interior de la electricidad. Esta
norma fue el resultado de los debates suscitados sobre este tipo de energías por el
Libro Blanco sobre fuentes de energía renovables29, y recordemos que su objetivo era
contribuir a la energía que se consume en un 12% a nivel nacional para el año 2010,
con la parte indicativa del 22,1% de electricidad generada a partir de fuentes de
energía renovables en el consumo total de la electricidad de la Comunidad en 2010.
En el caso de España, este porcentaje se tradujo en un 29,4%. Añadidamente ha de
destacarse que de esta forma se estaría ayudando al cumplimiento de los objetivos
diseñados en el Protocolo de Kioto de reducir las emisiones de CO2.

El hecho de que en esta Directiva se fijasen objetivos nacionales obligatorios de

consumo de electricidad verde es de vital importancia en lo que al fomento e impulso

27
DO L 283 de 27.10.2001
28
Tal y como señala el art. 2 de la Directiva 2001/77/CE, debe entenderse por electricidad
generada a partir de fuentes de energía renovables “la electricidad generada por centrales que
utilicen exclusivamente fuentes de energía renovables, así como la parte de la electricidad
generada a partir de dichas fuentes en centrales híbridas que también utilicen fuentes de
energía convencionales, con inclusión de la electricidad renovable utilizada para llenar los
sistemas de almacenamiento y con exclusión de la electricidad generada como resultado de
dichos sistemas”
29
Tras la publicación de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 27
29
de septiembre de 2001 , relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes
de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, como resultado de los debates
suscitados en el Libro Verde y en el Libro Blanco, en 2003 se aprobó la Directiva relativa al
fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte, cuyo
objetivo principal tal y como se desprende de su artículo 1 era “objeto fomentar la utilización de
biocarburantes u otros combustibles renovables como sustitutivos del gasóleo o la gasolina a
efectos de transporte en los Estados miembros, con el fin de contribuir a objetivos como el
cumplimiento de los compromisos asumidos en materia de cambio climático, la seguridad de
abastecimiento en condiciones ecológicamente racionales y la promoción de las fuentes de
energía renovables”.

14


de este tipo de electricidad se refiere, pues de esta forma se pretende que este tipo de
electricidad forme parte ineludible del mercado interior de la electricidad30.

“Ante un contexto liderado por la idea generalizada de que el impulso de la electricidad

verde ciertamente contribuye a asegurar el suministro energético, a diversificar su
suministro, a proteger el medio ambiente y a ayudar a la cohesión económica y social”,
la Directiva traza una estrategia para ayudar a los Estados con el establecimiento de
unas directrices concretas que serán útiles a la hora de que los mismos logren sus
indicativos nacionales, y consecuentemente que se logre el objetivo de la Comunidad.

Las Directrices en forma de disposiciones que se señalan son relativas a la resolución

de los puntos más conflictivos que se han detectado en relación con el impulso de este
tipo de electricidad, y que en opinión del Parlamento sí efectivamente se llevasen a
cabo, claramente contribuirían a la consecución de los objetivos de la Comunidad:

- Se exige a los Estados que introduzcan sistemas de garantías de origen para

la electricidad FER, lo que contribuye a demostrar que efectivamente esta
proviene de fuentes limpias.

- Dada la existencia de barreras administrativas en torno a la E-FER, se insta a

los Estados a que introduzcan mecanismos que contribuyan a la eliminación de
las mismas.

- Respecto a la conexión a la red de la electricidad verde, la Directiva incluye

disposiciones relativas tanto a la propia conexión, cuyo uno de los propósitos
principales es que no se produzca un acceso discriminatorio respecto de la
electricidad convencional. Además destaca que a la hora de asignar las
instalaciones de generación, los operadores del sistema de transmisión darán
prioridad, en la medida en que la red nacional de energía lo permita, a aquellas
instalaciones que empleen FER31.

Adicionalmente con esta Directiva se instó a los Estados miembros a que publicasen
informes plurianuales en los que se describiese el nivel de cumplimiento de los
objetivos nacionales, pese a que realmente se trataba de un objetivo bastante
ambicioso que difícilmente se podía alcanzar.

Tras la aprobación de la Directiva de 2001, en el Consejo Europeo de Hampton Court

en octubre de 2005, se debatió la necesidad de desarrollar una nueva Política

30
Considerando núm.5, Directiva 2001/77/CE.
31
JONES CHRISTOPHER, op.cit, pág. 393.

15


Energética Europea para cumplir tres objetivos principales: sostenibilidad, seguridad

de suministro eléctrico y competitividad32. Instando a la Comisión a que presentase un
propuesta.

3.4. El planteamiento de una nueva Política Energética para Europa

Como respuesta a ello, la Comisión propuso un paquete de medidas integradas sobre

la energía y el cambio climático para reducir las emisiones, mediante la publicación de
cinco Comunicaciones, cuyos objetivos eran establecer una nueva política energética
para Europa, con la finalidad de luchar contra el cambio climático e impulsar la
seguridad energética y la competitividad de la UE.

En la primera Comunicación de 10 de enero de 2007 “Una política energética para

Europa”33, se presentó la nueva estrategia energética diseñada para la UE, en la que
se plasmaron las nuevas medidas que definían la política energética. Entre los
objetivos que perseguían estas medidas estaba la de crear una economía de alta
eficiencia energética baja en emisiones de CO2, mediante la celebración de un
acuerdo internacional en el que los países se comprometerían a reducir en un 30%
sus emisiones desde ese momento hasta 2020, pues la energía que entonces era
necesaria para abastecer el consumo generaba un 80% de las emisiones de gases de
efecto invernadero en la UE. También se pretendía reducir el consumo energético de
la Unión en un 20% de aquí a 2020.

Como se señala en la Comunicación, las FER, seguían siendo marginales en la

combinación energética europea, gracias en cierta medida a que su coste seguía
siendo como en la actualidad superior al de la energía convencional debido en parte a
la falta de reflejo de los costes externos de estas últimas. En este sentido se establece
como objetivo vinculante aumentar el porcentaje de energías renovables a un 20% de
su combinación energética de aquí al año 2020.

Las tres Comunicaciones posteriores serian una plasmación de estos objetivos con
medidas concretas, las cuales llevaron los siguientes títulos “Limitar el calentamiento
mundial a 2Cº, medidas necesarias hasta 2020 y después”34. Tercera Comunicación,
“Producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles: conseguir

32
ZAPATER DUQUE, “¿Una nueva política energética común para la Unión Europea? Entre el
compromiso y la controversia”, El cambio climático en el derecho internacional y comunitario,
Fundación BBVA, 2009, pág. 205.
33
Respectivamente COM (2007) 1 final; COM (2006) 843 final;COM (2006) 847 final;
COM(2006) 848.

16


centrales eléctricas de carbón con emisiones próximas a cero después de 2020”35 y

Comunicación “Hacia un plan estratégico europeo de tecnología energética”36.

La última de las Comunicaciones integrantes de este “paquete energético” sería la

titulada “Programa de trabajo de la energía renovable. Las energías renovables en el
siglo XXI: construcción de un futuro mas sostenible”37, en este programa se constató el
objetivo obligatorio de que se alcanzase un 20% como cuota de las energías
renovables en el consumo de la energía de la UE para 2020, explicando porque es
necesario y estableciendo un planteamiento de actuación para la integración de las
FER tanto en los mercados como en las políticas energéticas de la UE.

Se destaca también lo difícil que iba a ser que en el 2010 se lograse el objetivo del
12% para las energías renovables, pues los indicios en 2007 eran que teniendo en
cuenta las aportaciones de los diferentes Estados miembros la aportación de las FER
para 2010 apenas iba a superar el 10%. Una de las razones descritas era que la
situación de desarrollo de mercado de la energía que se percibía entonces (y se sigue
percibiendo en la actualidad), no solía ser la opción de menor coste a largo plazo, y
ello porque no se incluyen sistemáticamente los costes externos en los precios de
mercado de los combustibles fósiles a diferencia de lo que ocurre con la energía
renovable.

Las otras barreras existentes que obstaculizaban el logro de los objetivos, eran las
relativas a las trabas administrativas que giraban en torno a los procedimientos de
autorización de la planificación, construcción y funcionamiento de los sistemas de
FER, que en opinión de la Comisión contribuían a desincentivar a los interesados.
Ejemplos de ello son las medidas discriminatorias de acceso a la red o la falta de
información.

Tal y como dispone la propia Directiva de 2001 estos obstáculos fueron tenidos en
cuenta para su aprobación conteniendo disposiciones que tratan de erradicar todos
estos obstáculos. Sin embargo seis años después de su aprobación y entrada en
vigor, los problemas que desincentivaban el auge de las fuentes de energía
renovables seguían existiendo. En este sentido la Comisión achacó la falta de
progreso al hecho de que las medidas nacionales no habían sido las adecuadas, si
bien es cierto que como se señala si ha habido algunos Estados comprometidos que
verdaderamente se habían comprometido, como podía ser el caso de Alemania.

17


En lo que respecta a la electricidad, la Comisión entendió que sí se estaban utilizando

las estrategias propuestas, por lo que el logro del objetivo respecto a ésta iba a ser
ciertamente posible de alcanzar; de esta forma se destacó la labor que estaban
realizando países como Dinamarca, España, Finlandia, Hungría, Suecia, Luxemburgo,
Irlanda, Países Bajos y Alemania38.

Teniendo en cuenta todo ello, en la descrita Comunicación se fijaron una serie de

principios que han sido vitales para el diseño de un posterior marco de actuación.
Principios como “obligatoriedad del cumplimiento de los objetivos fijados a largo plazo,
mayor flexibilidad entre sectores a la hora de fijar los objetivos, continuar con el
compromiso de suprimir los obstáculos que se oponen de forma injustificada al
despliegue de las energías renovables o garantizar la rentabilidad de las medidas que
en todo caso deben ser compatibles con el mercado interior de la electricidad”39.

3.5. El nuevo marco jurídico de fomento de las energías renovables

Tras toda la producción normativa de la UE, finalmente, en 2009 tiene lugar la

aprobación de la vigente Directiva sobre energías renovables. Se trata de la Directiva
2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril relativa al fomento
del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se
derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.

El objetivo concreto es establecer un marco legislativo común relativo a la producción

y el fomento de energía procedente de fuentes renovables, fijando una serie de metas
nacionales obligatorias y relativas a la cuota de energía obtenida de fuentes
renovables en el consumo final bruto de energía para 2020. Este objetivo se ajusta a
la ratio global «20-20-20» de la Comunidad, y concretamente en el transporte en el
que se debe alcanzar al menos el 10% del consumo final de energía de este tipo.

En esta norma se establecen normas relativas a las transferencias estadísticas entre

Estados miembros, los proyectos conjuntos entre Estados miembros y con terceros
países, las garantías de origen, los procedimientos administrativos, la información y la
formación, y el acceso a la red eléctrica para la energía procedente de fuentes
renovables (art. 1).

38
COM(2006) 848, pág. 7.
39
COM(2006) 848, pág. 10.

18


Sin embargo, ha de destacarse como en esta Directiva se consagra el principio de

subsidiariedad40 de los Estados miembros para que sean ellos los que puedan elegir
sus propios sistemas de apoyo.

En 2014, la Comisión Europea mediante su Comunicación “Un marco estratégico en

materia de clima y energía para el periodo 2020-203041”, solicita un objetivo vinculante
del 40% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, un objetivo
indicativo a nivel europeo de un 30% en eficiencia y un objetivo a nivel europeo de al
menos 27% de energías renovables. Conseguir un objetivo vinculante a escala de la
Unión Europea de al menos un 27 % de energías renovables en 2030, es ambicioso,
pero sin duda traerá consigo ventajas considerables. Se trata sin duda de seguir
avanzando y obtener beneficios en términos de la balanza comercial energética, la
dependencia de fuentes de energía autóctonas, el empleo y el crecimiento, y sobre
todo, promoverá la continuidad de las inversiones en el sector, tal y como señala la
Comisión.

Hasta aquí hemos hecho un breve repaso sobre la legislación más destacable y
específica relativa a las energías renovables a nivel comunitario, si bien es cierto que
existe mucha más normativa en forma de Decisiones, Informes o Recomendaciones,
cuyo estudio más detallado supera el objetivo de esta asignatura.

4. PROBLEMAS QUE PLANTEA EL FOMENTO DE LAS ENERGIAS RENOVABLES

EN ESPAÑA

Como hemos tenido la oportunidad de comprobar, el fundamento de apoyar

económicamente a las tecnologías renovables lo encontramos en que la Unión
Europea a partir de los años 90, consideró que en el contexto de mercado de aquel
momento las renovables no podían competir en coste con las energías
convencionales.

El régimen jurídico de las energías renovables en general y de la electricidad

fotovoltaica en particular, en España, viene adoleciendo de una inestabilidad
regulatoria rectius, inseguridad jurídica que se ha proyectado tanto sobre el mercado

40
El principio de subsidiaridad implica “que las decisiones de la UE deben tomarse lo más
cerca posible del ciudadano. Es decir, la Unión no adopta medidas (excepto en asuntos para
los cuales es la única responsable) a menos que ello resulte más eficaz que la adopción de
medidas a nivel nacional, regional o local”, http://europa.eu/abc/eurojargon/index_es.htm.
41
COM(2014) 15 final.

19


nacional, como sobre el inversor extranjero. En los últimos cuatro años, el régimen
retributivo de esta tecnología se ha visto gravemente reducido hasta prácticamente
desaparecer.

A continuación analizaremos el caso de la tecnología fotovoltaica, como muestra de la

política de energías renovables que se esta llevando a cabo por nuestro país. Vamos
a ver cual ha sido el origen de esta política, las medidas que en un primer momento
hicieron posible el despliegue de estas tecnologías y los problemas derivados de su
aplicación..

4.1 El modelo retributivo diseñado para la tecnología fotovoltaica

Hasta 2008, España se posicionó como uno de los países pioneros en el mercado
mundial de renovables junto con Alemania, gracias a un marco jurídico que fomentó
una penetrante actividad y desarrollo de esta tecnología. Prueba de ello es que a
través de los distintos Planes de Energías Renovables, nuestro país fue diseñando
una importante estrategia de fomento, que sin duda nos ayudaría a reducir la
dependencia exterior, asegurar el suministro de electricidad y cumplir con el Protocolo
de Kioto reduciendo las emisiones de CO2. Consecuentemente, la inversión en
energías renovables se presentó por los sucesivos Gobiernos como una cuestión
prioritaria, con el fin de fomentar el abastecimiento energético verde frente a otros
sectores energéticos tradicionales y poco diversificados, sobre los que se ciernen
serias sospechas de abuso de posición prácticamente monopolística.

Centrándonos en la electricidad, a partir de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico se han

sucedido diferentes sistemas de apoyo a la generación con energías renovables: el
RD 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por
instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y
cogeneración; RD 436/2004, de 12 de marzo, por el que se establece la metodología
para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad
de producción de energía eléctrica en régimen especial; y el último de la serie fue el
RD 661/2007 de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de
energía eléctrica en régimen especial.

Este RD 661/2007 permitía dos opciones de venta de energía: bien ceder la

electricidad al sistema a través de la red de transporte o distribución, percibiendo por
ella una tarifa regulada, única para todos los períodos de programación, expresada en

20


céntimos de euro por kilovatio-hora. O vender la electricidad libremente en el mercado,

a través del sistema de ofertas gestionado por el operador de mercado, del sistema de
contratación bilateral o a plazo o de una combinación de todos ellos. En este caso, el
precio de venta de la electricidad era el precio que resultaba en el mercado organizado
o el precio libremente negociado por el titular o el representante de la instalación.

La tarifa retributiva regulada se fijó inicialmente para esta tecnología en

44,0381c€/kWh los primeros 25 años de vida útil de la instalación y a partir del año
26 y para el resto de vida útil de la instalación se fijó en 35,2305c€/kWh42, es decir, el
sistema retributivo previsto carecía de límite temporal. Evidentemente, la
consecuencia directa de este régimen retributivo fue que se crearan unas
importantes expectativas, lo que atrajo a miles de pequeños inversores privados
españoles y a grandes inversores internaciones.

Añadidamente se superó con creces el objetivo de potencia instalada de referencia

de 371 MW previsto en artículo 37 del propio RD 661/2007 tan solo cuatro meses
después de la fijación del mismo43. Sobre la potencia instalada debe recordarse que
es la propia Administración la encargada de autorizar los proyectos y por ende la
responsable de autorizar proyectos por encima de la potencia prevista. Como
consecuencia de la excesiva potencia instalada y entendiendo que podría ir
incrementándose desorbitadamente, la modificación que sobre el régimen retributivo
realiza el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre de retribución de la actividad
de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para
instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real
Decreto 661/2007, difiere de los sistemas anteriores. Y se basa en un sistema de
subastas. La retribución de estas instalaciones pasa a articularse a través de
diferentes convocatorias anuales con cupo de potencia por tipología y se ajusta a la
curva de aprendizaje de la tecnología. Dado que el propio RD 661/2007 en su
artículo 22 fijó que una vez que se alcanzase el 85 por ciento del objetivo de potencia
para un grupo o subgrupo, se establecería, mediante resolución del Secretario
General de Energía, un plazo máximo para que las instalaciones se pudiesen acoger
a la tarifa regulada prevista en el RD 661/2007, las instalaciones fotovoltaicas

42
Tabla 3 del artículo 36 del RD 661/2007, de 25 de mayo, p. 22862.
43
Respecto a la potencia instalada, en el Plan de Energías Renovables (PER) 2005-2010, se
establecía un objetivo para la energía solar fotovoltaica instalada en 2010 de 400 MW, en
septiembre de 2007 se alcanzó el 85% del objetivo, siendo superado dos años antes de lo
previsto, en 2008. Sin embargo desgraciadamente este éxito le ha servido como excusa al
Gobierno para herirla de muerte.

21


tuvieron como plazo para poder acogerse al régimen anterior previsto en el RD de

2007 hasta el 29 de septiembre de 2008.

A partir de este momento, las primas se han ido actualizando a la baja. El RD

1565/2010, de 19 noviembre, eliminó el derecho a percibir la tarifa correspondiente a
las instalaciones que ya se encontraban en funcionamiento44 partir del año vigésimo
sexto. Esta restricción fue modificada en pocos meses. Primero el RD-Ley 14/2010
amplió el plazo a 28 años y luego la Ley 2/2011 de Economía Sostenible incrementó el
plazo de derecho a recibir prima a los 30 años. La ampliación de este plazo es prueba
de la improvisación del regulador.

Además, el RD-Ley 14/2010 establecía unas limitaciones para las instalaciones

fotovoltaicas en funcionamiento, antes inexistentes. Pues solo tendrán derecho a
percibir en cada año un número máximo de horas que se fija en el propio RD-Ley en
función de la zona solar climática donde se ubique la instalación. Esta previsión se vio
gravemente agudizada en el mismo RD-Ley con carácter transitorio para los años
2011, 2012 y 2013. El impacto lesivo de esa última modificación se concretaba en
unas reducciones de la retribución de alrededor de un 30%, aplicable a todas las
instalaciones durante estos tres años. Además, se establecía un peaje de acceso que
los productores de energía eléctrica debían satisfacer de 0,5 euros/ MWh. Otra de las
notas que caracterizaban esta nueva regulación era el incremento de costes sobre las
renovables.

En 2012, se procede a la suspensión de el otorgamiento del régimen económico

primado (art.1 b) a nuevas instalaciones. Esta afecta a las instalaciones de
producción de energía eléctrica en régimen especial que a su entrada en vigor no
estuvieran inscritas en el llamado registro de persignación de la retribución45.

Como colofón al elenco de medidas suscitadas bajo el pretexto de la crisis económica

y de la sostenibilidad económica del sistema eléctrico (déficit tarifario), en 2013 el Real
Decreto Ley 9/2013, derogaba el anterior establecía cual iba a ser el nuevo régimen

44
La disposición final primera del Real Decreto-Ley 14/2010, de 23 de diciembre, elevó a 28
años el plazo durante el cual las instalaciones fotovoltaicas tendrán derecho a recibir la tarifa
regulada mediante la modificación del RD 661/2007. Posteriormente, la Ley 2/2011, de
Economía Sostenible elevó a 30 años el periodo susceptible de ser retribuido, mediante la
disposición final cuadragésima.
45
Para el caso concreto de la tecnología fotovoltaica, esta medida se aplicará a aquellas
instalaciones que a la entrada en vigor del RD-Ley 1/2012 no estuviesen inscritas en el
Registro de preasignación de retribución previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto 1578/2008,
de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante
tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento
de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología.

22


retributivo. Se advertía a los productores con instalaciones en funcionamiento

acogidos al anteriormente previsto régimen económico primado, que su retribución se
basaría principalmente en la percepción de los ingresos derivados de la participación
en el mercado, con una remuneración adicional.

El contenido de este RDL pasa a ser consolidado por la nueva Ley del sector Eléctrico
(24/2013 de 26 de diciembre) y su reglamento de desarrollo, plasmado en el Real
Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de
energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y
en la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio.

Con este instrumento se instaura con carácter retroactivo una nueva “rentabilidad
razonable”. Adicionalmente a la retribución por la venta de la energía generada
valorada al precio del mercado, las instalaciones podrán percibir una retribución
específica. El cálculo de esta retribución específica tendrá en cuenta para una
"instalación tipo", a lo largo de su vida útil regulatoria y en referencia a la actividad
realizada por una empresa eficiente y bien gestionada: los ingresos estándar por la
venta de la energía generada valorada al precio del mercado de producción; los costes
estándar de explotación y el valor estándar de la inversión inicial.

Esta rentabilidad razonable no tiene en cuenta el precio real de las instalaciones para
los productores, puesto que en la mayoría de los casos estas instalaciones fueron
adquiridas por precios superiores a los promotores de las instalaciones; por lo que la
rentabilidad reflejará en todo caso el precio para los primeros, pero no para los
segundos. Además, los recortes introducidos en esta Ley para el sector de las
renovables son inasumibles por los productores, dado que la mayoría de las
instalaciones han sido financiadas en un 85% sobre la garantía hipotecaria y prendaria
de la instalación.

4.2 Los recursos planteados ante el Tribunal Supremo y el Tribunal

constitucional

Como sostenemos, quizá lo más relevante de las alteraciones retributivas hechas en

2010 es que se aplican con carácter retroactivo, es decir, a las instalaciones ya
construidas, lo que ha dado una obvia situación de inseguridad jurídica con una
posible infracción del principio de confianza legítima que afecta directa y gravemente a
los proyectos existentes, a los que se les habría ofrecido por parte del Estado un

23


régimen económico para toda la vida útil de la instalaciones, implicando que se vean
frustradas las previsiones de recuperación de los inversores.

En la mayoría de los casos, los productores han ido recurriendo los preceptos que a
través de distintas normas han ido modificando el régimen retributivo previsto en el RD
661/2007, de 26 de mayo y en el RD 1578/2008, por considerarlos contrarios a
Derecho, así como determinados preceptos contenidos en Real Decreto 413/2014, de
6 de junio (que contiene el nuevo modelo retributivo), mediante la interposición de los
46
correspondientes recursos ante el TS . Además, determinadas Comunidades
Autónomas también han recurrido las modificaciones contenidas en normas con rango
de ley ante el TC47. Sin embargo, todos los recursos han sido desestimados en su
totalidad.

Respecto a los motivos de legalidad las partes recurrentes alegan la vulneración de

uno de los principios inspiradores de la Ley de Sector Eléctrico, el principio de
rentabilidad razonable. En relación a los motivos de constitucionalidad, entienden que

46
Las sentencias que han resuelto los recursos interpuestos contra las modificaciones
contenidas en el RD 1565/2010 y que han perfilados la doctrina del Tribunal Supremo sobre las
modificaciones del régimen retributivo de las instalaciones de producción de energía eléctrica a
partir de fuentes de energía renovables son: SSTS 12 de abril de 2012 (RJ 2012\5275, RJ
2012\5775, RJ 2012\5788, RJ 2012\8866); 25 de junio de 2013 (RJ 2013\5644, RJ 2013\6461,
RJ 2013\6725, RJ 2013\7149, RCA 188/2012 y RCA 252/2012); 26 de junio de 2013 (RJ
2013\6729); 1 de julio de 2013 (RJ 2013\6733) y 13 de enero de 2014 (JUR 2014/14099).Un
análisis de las tesis mantenidas por el Tribunal Supremo a la hora de desvirtuar la supuesta
vulneración de estos principios en: RUIZ OLMO, I.,” Las renovables ante los recientes cambios
normativos: el episodio jurisprudencial del RD 15652010, que modifica la tarifa retributiva de la
energía fotovoltaica”, Revista Actualidad Jurídica Ambiental, pág. 1 - 28. (2013).
Las impugnaciones del desarrollo reglamentario de la Ley Ley 24/2013, de 26 de diciembre del
Sector Eléctrico, llevado a cabo por el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio y por la Orden
IET/1045/2014, han sido resuletas, entre otras por: STS 1419/2016, STS 1436/2016, STS
1259/2016,STS 1271/2016, STS 1276/2016, STS 1267/2016, STS 1264/2016, STS 1277/2016,
STS 1265/2016, STS 1310/2016, STS 1330/2016, STS 1272/2016, STS 1399/2016, STS
1426/2016,STS 1467/2016, STS 1266/2016, STS 1522/2016, STS 1578/2016, STS 1260/2016,
STS 1268/2016, STS 1295/2016, STS 1334/2016, STS 1280/2016, STS 1265/2016, STS
1278/2016,STS 1335/2016, STS 1279/2016, STS 1281/2016, STS 1318/2016, STS 1523/2016,
STS 1282/2016, STS 1273/2016, STS 1261/2016, STS 1269/2016, STS 1579/2016, STS
1437/2016,STS 1274/2016, STS 1353/2016, STS 1417/2016, STS 1373/2016, STS 1374/2016,
STS 1375/2016, STS 1315/2016, STS 1336/2016, STS 1283/2016, STS 1376/2016, STS
1389/2016, STS 1580/2016, STS 1581/2016, STS 1354/2016, STS 1755/2016, STS
1331/2016, STS 1316/2016 y STS 1476/2016.

47
Concretamente, las Comunidades Autónomas de Murcia, Extremadura y Valencia han
interpuesto recursos de inconstitucionalidad frente al RD-Ley 14/2010. La sentencia 96/2014,
de 12 de junio resuelve el recurso planteado por Murcia, el recurso de Valencia ha sido
desestimado en la sentencia 109/2014, de 26 de junio, y el Auto 200/2014, de 22 de julio de
2014 declara el recurso planteado por Extremadura extinguido. Por otro lado, deben
destacarse las sentencias del Tribunal Constitucional 270/2015, 19/2016, 29/2016, 30/2016 y
61/2016, las cuales resuelven los recursos planteados contra el Real Decreto Ley 9/2013.

24


se trata de medidas retroactivas que vulneran los principios de seguridad jurídica y de

confianza legítima, así como los principios de interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos e igualdad.

Añadidamente, debe destacarse como el pretexto de la crisis económica y de la

sostenibilidad económica del sistema eléctrico (déficit tarifario) se ha convertido en
una fórmula muy recurrida que, a tenor de la apreciación que el TC viene realizando
en los recursos planteados contra las normas que introducen recortes sobre el
régimen jurídico de las renovables, resulta suficiente y correcta para justificar la
producción normativa mediante RDLey48. Prueba de ello es que un mismo objetivo le
ha servido al Gobierno para la aprobación de diferentes RDLeyes (RDL 14/2010,
1/2012, 2/2013 Y 9/2013), por lo que parece discutible la existencia de una situación
de urgente y extraordinaria necesidad, y especialmente la calificación de
imprevisibilidad de la situación de déficit tarifario.

Las consecuencias directas de las constantes alteraciones en el marco retributivo de

esta tecnología -que se vienen acentuando desde el año 2010- son que muchos
productores e inversores fotovoltaicos han visto mermada la viabilidad de sus
proyectos, por lo que se está a la espera de una refinanciación de los préstamos
adquiridos antes de los recortes a la retribución dado que muchas instalaciones se han
financiado hasta en un 85% sobre la garantía hipotecaria y prendaria de la instalación.
Además, el desarrollo de nuevas instalaciones se ha paralizado casi por completo.

Muchos fondos de inversión institucionales y compañías energéticas han cursado las

correspondientes demandas de arbitraje internacional contra el Estado español. Estas
reclamaciones básicamente están fundamentadas en el Tratado sobre la Carta de la
Energía, firmado en Lisboa el 14 de diciembre de 1994, que protege a los inversores
de cambios en los marcos jurídicos, sin embargo, por el momento han sido resueltos
dos laudos a favor de España y por ende, a favor de la regulación hecha por nuestro
legislador.

En este punto debe recordase que la Unión Europea aboga por el mantenimiento de
sistemas estables de apoyo a las energías renovables hasta que se hayan reducido
más sus costes, se hayan corregido las deficiencias del mercado y las energías
renovables estén en condiciones de operar en un mercado competitivo. Ello sin duda

48
RUIZ OLMO, I., “El recorte a las energías renovables en la sentencia del Tribunal Constitucional
96/2014, de 12 de junio: la aparente incompatibilidad del interés general con el de los productores”,
Revista de Derecho Ambiental, Aranzadi, núm. 30 (2015), pág. 35.

25


ayuda a mantener la confianza de los inversores; sin embargo, este hecho no se ha

producido en nuestro país, proyectándose una pésima imagen a los mercados
internacionales. Se trata de un claro traspié de la política comunitaria de fomento de
las renovables, que no ha logrado que algunos EE.MM cumplan las directrices fijadas
en la misma49. Prueba de ello es que el Comisario de Energía Günther Oettinger en
febrero de 2011 llamó la atención sobre la ardua situación que se está produciendo en
España y que sin duda hace peligrar a las renovables; añadidamente, al reciente
expediente informativo que la UE le ha abierto a España por el impuesto del 7%, hay
que sumarle el expediente de Bruselas a nuestro país por no haber comunicado antes
del 5 de diciembre de 2010 las medidas que tenía previsto adoptar para cumplir el
objetivo de que en 2020 el 20 por ciento de la generación eléctrica provenga de
fuentes renovables.

5. CONCLUSIONES

La política de fomento de energías renovables está enfocada en asegurar el

abastecimiento energético, mejorar la competitividad y lograr una mayor sostenibilidad
ambiental.

A nivel europeo, la Comunidad sigue manifestando un claro interés por continuar con
la estrategia diseñada y seguir con los avances que se esperan para 2020 y en la
senda hacia 2050. Sin embargo, una de las consecuencias de la inestabilidad
regulatoria y empeoramiento que sufre el régimen retributivo de la tecnología
fotovoltaica es el retroceso, y el fracaso de las políticas llevadas a cabo en materia de
energía renovables a nivel nacional y comunitario.

En el caso de España, parece que nos hemos encontrado con un modelo de fomento
insostenible a largo plazo. La nueva normativa lo atribuye al aumento incontrolado de
potencia instalada que se ha llevado a cabo, y de la que, se aduce, no sería
responsable la propia Administración, a pesar de que los poderes públicos han
fomentado la inversión en esta tecnología por parte de privados bajo un estricto

49
Un ejemplo de la estabilidad de los mecanismos de apoyo por que apuesta la Comisión lo
encontramos en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo
“Energías renovables: En marcha hacia el objetivo de 2020”, de 31 de enero de 2011, en la que
la Comisión ante las alteraciones que se están llevando a cabo en los sistemas de apoyo a las
renovables afirma: “sea cual sea el instrumento, lo importante es que permita adaptar de
manera predecible y transparente los niveles de apoyo para evitar vaivenes bruscos en la
financiación («stop and go») o exigencias políticas de modificar con carácter retroactivo las
condiciones del apoyo como ha ocurrido recientemente en algunos mercados de energía solar
fotovoltaica”. [COM (2011) 31 final], pág.10.

26


régimen autorizatorio administrativo, para después llevar a cabo una reforma

normativa que frustra las inversiones realizadas y el desarrollo del sector.

En el mismo sentido, debemos cuestionarnos si la regulación española realmente ha

fomentado el uso de esta nueva tecnología, cumpliendo así con los compromisos de
España en la lucha contra el cambio climático, liberando al menos en parte, la
dependencia exterior de los combustibles fósiles y la limitada contaminante, o por el
contrario, como consecuencia de los continuos cambios normativos por los que se ha
visto afectada estamos propiciando el desmantelamiento de este sector industrial.

Mucho nos tememos que, en la medida en la que el Tribunal Supremo ha admitido las
modificaciones retroactivas, el regulador pueda creer que tiene carta blanca para
desmontar el sector tal como, han reclamado algunas compañías eléctricas del país.
Es admisible que se lleven a cabo medidas puntuales y de duración temporal limitada,
que en todo caso deben ser ponderadas y razonables para no ocasionar la quiebra de
los inversores y para no promover que la inversión en activos regulados quede
reservado a especuladores.

En este sentido, apoyamos la tesis mantenida por DELGADO PIQUERAS, que

defiende una política pública europea que armonice los sistemas nacionales de apoyo:
“Capaz de impulsar un círculo virtuoso que mueve las sucesivas ruedas de la
investigación aplicada, el desarrollo tecnológico, la inversión en instalaciones, la
producción y venta de energía, la demanda de nuevos bienes de equipo, maquinaria,
mejora de los medios de operación, mayor conocimiento de gestión, con las
consiguientes economías de escala. Todo ello sin duda, contribuiría a corregir las
desviaciones nacionales que se vienen produciendo y a la reducción de costes;
además, traerá consigo un reparto equitativo de beneficios y cargas, producirá un
incremento de la eficiencia económica y la competitividad de las energías renovables
en el mercado energético dando un nuevo impulso a la rueda del progreso”50.

Por último, debemos señalar que con aprobación del Acuerdo de París sobre cambio
climático, adoptado en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, queda patente la necesaria apuesta que en materia de energías renovables
se debe hacer. Estas tecnologías juegan un papel clave en la reducción de los gases

50
DELGADO PIQUERAS, F., “La Política europea de fomento…”. Op.cit.,pág. 456.

27


de efecto invernadero, pero sin la existencia de un marco normativo que promueva y

que no penalice su utilización, no es posible cumplir con el compromiso adquirido51.

6. BIBLIOGRAFÍA

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DELGADO PIQUERAS, F “El fomento de la electricidad de origen renovable en

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Mendoza, Septiembre, 2011.

51
Para conocer el destacado papel que juegan las energías renovables en el modelo
energético resultante del Acuerdo de Paris vid.www.republica.com/universo-
infinito/2016/10/19/fotovoltaica/#

28


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