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ADMINISTRATIVO
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA 9
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA 9
UNIDADES DIDÁCTICAS 9
TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO 9
UNIDAD I: El Procedimiento administrativo en el Perú 11
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I 11
ORGANIzACIÓN DE LOS APRENDIzAjES 11
TEMA N° 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 12
1 Antecedentes 12
2 El proceso y el procedimiento 13
3 Sujetos del Procedimiento 15
4 La Acción Procedimental Administrativa 12
ACTIvIDAD N°1 16
ACTIvIDAD N°2 16
GLOSARIO DE LA UNIDAD I 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD I 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD I 34
ACTIvIDAD N°1 16
ACTIvIDAD N°2 16
GLOSARIO DE LA UNIDAD II 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD II 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD II 34
ACTIvIDAD N°1 16
ACTIvIDAD N°2 16
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO ADMINISTRATIvO EN
SEDE ADMINISTRATIvA 71
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD Iv 71
ORGANIzACIÓN DE LOS APRENDIzAjES 71
TEMA N° 1: ACCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIvA 72
1 Concepto 72
2 Objeto 73
3 Principios 72
4 Sujetos 73
5 Diferencias con el Proceso Civil 73
ACTIvIDAD N°1 93
ACTIvIDAD N°2 16
GLOSARIO DE LA UNIDAD Iv 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD Iv 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD Iv 34
INTRODUCCIÓN
E
l presente Manual Autoformativo tiene como objetivo
dirigir sus conocimientos durante el desarrollo de Administrativos Especiales”, se tocarán asuntos referentes al
la asignatura de Derecho Procesal Administrativo ámbito de actuación del procedimiento administrativo y el
objeto que busca tutelar. Finalmente, en la “Unidad IV: El
En la asignatura de Derecho Procesal Administrativo se Proceso Contencioso Administrativo. Actividades de control
estudiarán las diferentes disciplinas que ordenan su contenido del acto administrativo en sede administrativa” se abordará
y que resultan de vital importancia para el ejercicio de la lo referente a la acción de control judicial de las actuaciones
actividad profesional, pues dotan de diversas herramientas administrativas.
para el manejo adecuado de situaciones legales, así como en
su interacción con las diversas personas naturales o jurídicas, En tal sentido, se recomienda que el alumno pueda repasar los
públicas o privadas. contenidos de la asignatura de manera analítica y reflexiva, para
luego pasar al estudio de las lecturas seleccionadas, finalizando
En la “I Unidad: El Procedimiento Administrativo en el con el desarrollo de las actividades y de la autoevaluación de
Perú” se abordará lo relacionado a la evolución histórica la asignatura, las mismas que tienen como objetivo plasmar el
del procedimiento administrativo, así como las fuentes y conocimiento obtenido.
principios que dirigen su actuación e interpretación en casos
concretos. En la “Unidad II: El Acto Administrativo: Validez y Asimismo, se aconseja dar seguimiento a las actividades
Eficacia” se estudiará al producto por excelencia de la labor programadas por cada semana en el aula virtual, a efectos de
de la actuación administrativa, estamos hablando del acto obtener un conocimiento adecuado de los temas que se viene
administrativo, sus efectos sobre los administrados y la forma desarrollando durante el desarrollo de la asignatura.
de contradecirlos.
Sin más, me toca desear todos los éxitos al lector, quien
emprenderá en el conocimiento de ésta rama del saber muy
importante para el ejercicio de la profesión.
10
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
MANUAL AUTOFORMATIVO
11
PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
Analiza y comprende los conceptos teóricos, doctrinarios y fácticos básicos del Pro-
cedimiento Administrativo, así como del acto Administrativo, como institutos pri-
mordiales del Derecho Procesal Administrativo y su trascendental rol dentro de la
Ley del Procedimiento Administrativo General en el Perú.
Identifica, analiza y desarrolla los conceptos teóricos y fácticos de los Procedimientos
Especiales que forman parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General,
del Derecho Procesal Administrativo, así como aquellos procesos jurisdiccionales
vinculados a la denominada Justicia Administrativa en el Perú
UNIDADES DIDÁCTICAS
AUTOEvALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA
Lectura seleccionada n° 2:
Guzmán Napurí, Christian.
El Procedimiento Adminis-
trativo. Ara. Lima. 2007. pp.
33 – 38
Autoevaluación de la Uni-
dad I
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
MANUAL AUTOFORMATIVO
15
Definitivamente, en los últimos años ha podido advertirse la importancia del estudio del
Derecho Procesal Administrativo; esto es, como una disciplina autónoma del campo del
derecho, pues resulta ser un instrumento esencial para logro del reconocimiento y/o
ejercicio de los derechos del administrado, los cuales se encuentran reconocidos a su
vez por la Constitución Política peruana de 1993.
Ahora bien, éste instrumento jurídico ha tenido un desarrollo particular para el caso
peruano, pues a lo largo de nuestra historia republicana se le ha ido dando énfasis a
otras formas de conseguir la tutela de los derechos (como el proceso judicial), dejando
al arbitrio y experiencia de la Administración Pública la tutela de los derechos e intere-
ses de los administrados
1 ANTECEDENTES
Así, durante muchos años el manejo de los expedientes administrativos y la tutela
de los derechos e intereses de los administrados había quedado en manos de la
experiencia de los funcionarios públicos, quienes al no tener una guía básica del
tratamiento de los procedimientos administrativos, asumían el conocimiento y avo-
cación de éstos conforme lo dictaba su experiencia.
Así tenemos que por varios años, la falta de regulación adecuada de los procedi-
mientos administrativos daba lugar a un tratamiento diferenciado de los mismos
por cada entidad pública. Es decir, cada entidad y, porque no, cada funcionario
manejaba los procedimientos administrativos conforme lo dictaba su experiencia.
Sin embargo existieron algunas entidades públicas que manera particular y especial
dictaban sus propias normas para el manejo de procedimientos. Sin embargo, di-
cha conducta no fue generalizada en toda la Administración Pública.
Así finalmente, a la actualidad nuestro país cuenta con una Ley que regula especial-
16 UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
2 EL ProCEso y EL ProCEdImIENTo
Cuando se presenta un reclamo por parte del administrado ante la Administración
Pública surge un problema administrativo, lo cual marca el inicio a una sucesión
de actos cuyo encadenamiento coherente y cronológico conduce al acto definitivo
(resolución o acto administrativo). Tal sucesión se la conoce como “El Procedimiento
Administrativo”.
La diferencia entre proceso y procedimiento, radica en que el primero se refiere al
asunto judicial, mientras que el segundo participa del ámbito administrativo.
Procedimiento disciplinario
3 Por el cual se forja una relación entre la Administración
y su funcionario, quien debe responder por la incon-
ducta asumida
Proceso sancionador
4 Por el cual se forja una relación entre la Administración
Pública y el administrado que incurrió en responsabi-
lidad
Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.
capacidad legal de decidir sobre los derechos y/o intereses del administrado.
No obstante, surgen las siguientes cuestiones: ¿una entidad pública puede ser
considerada como administrado?, o ¿una empresa privada se encuentra sujeta al
régimen del procedimiento administrativo?
Puede notarse que el reclamante o administrado recibe la atención por parte del
Estado o Administración del pedido formulado. Asimismo, la lógica del gráfico
también puede entenderse como que el reclamante (administrado) puede ser el
sancionado por una infracción cometida.
1 PrINCIPIos
Ahora, los contenidos del debido procedimiento ha sido dispuesto por el artí-
culo 139° de la constitución Política del Perú, siempre que se respeten las par-
ticularidades del procedimiento administrativo, pues en algunas circunstancias
el procedimiento administrativo no guarda una naturaleza similar al proceso
judicial, por lo que no podría aplicársele las mismas garantías.
- Iniciar el procedimiento,
- Impulsar el avance del procedimiento,
- Remover obstáculos en el trámite de los procedimientos,
- Instruir y ordenar la prueba, y
- Subsanar cualquier error o vicio en el proceso.
En tal sentido la entidad puede ejercer técnicas que permitan una descarga de
formalismo en contra del administrado como lo referido a la preclusión, subsa-
nación de actos a favor del administrado o que la administración supla alguna
formalidad incumplida que no sea esencial para el cumplimiento de los fines
del procedimiento.
Se entiende a éste principio como aquel ente rector que establece un actuar
rápido por parte de la administración, el mismo que puede ser advertido desde
dos perspectivas: i) la elección de la alternativa más sencilla y rápida en caso se
presenten varias opciones para la administración, y ii) el deber de actuar dentro
de los plazos por parte de la administración.
El objeto de éste principio es conservar los efectos del acto sobre cualquier
formalismo que no influya sustancialmente en el mismo. Es decir, no cualquier
vicio puede afectar la validez y por ende la eficacia del acto sólo aquellos que
saltan la formalidad esencial dispuesta por la ley. Ejm. Lo dispuesto en el artícu-
lo 14° de la Ley N° 27444.
Así debe eliminarse las barreras ilegales (que exceden el ámbito de la compe-
tencia de las entidades) y burocráticas (arbitrarias: no se justifican en el interés
público, desproporcionales: gravosas a la libertad del administrado, discrimina-
torias: Restringiendo la participación de algún administrado sin justificación
válida alguna) que no permiten el libro desarrollo de la actuación de la admi-
nistración para la consecución del bien común.
2 FUENTEs
Las fuentes del procedimiento administrativo se constituyen como los orígenes de
los cuales mana ésta institución.
“(…)
Las disposiciones constitucionales.
Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurí- dico Nacional.
Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance instituciona l
o provenientes de los sistemas administrativos.
Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpre- ten disposiciones administrativas.
Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o con-
sejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de al-
cance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan
precedenteadministrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas
en esa sede.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
MANUAL AUTOFORMATIVO
25
Así también, tenemos a las normas con rango legal y administrativo, para termi-
nar en la jurisprudencia en sentido amplio y estricto dispuesto que al respecto
se ha emitido.
3 ELEmENTos
Los elementos del procedimiento son:
- La jurisdicción y competencia,
- El tiempo jurídico-administrativo, y
- El silencio administrativo.
4 CArACTErísTICAs
Las calidades que diferencian al procedimiento administrativo son:
• La gratuidad, que hace alusión al reducido costo de este tipo de procedimien-
tos;
• La escritura, pues los expedientes resultan ser una constancia física de las actua-
ciones al interior del procedimiento;
26 UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
“Como aplicación del principio de legalidad de la función ejecutiva, los agentes públicos
deben fundar todas sus actuaciones -decisorias o consultivas- en la normativa vigente.
Con acierto se señala que mientras los sujetos de derecho privado, pueden hacer todo lo
que no está prohibido, los sujetos de derecho público pueden hacer aquello que le sea
expresamente facultado. En otras palabras, no basta la simple relación de no contradic-
ción, Se exige, además, una relación de subordinación. O sea, que para la legitimidad
de un acto administrativo es insuficiente el hecho de no ser ofensivo a la ley. Debe ser
realizado con base en alguna norma permisiva que le sirva de fundamento.
La concepción según la cual es Estado podía hacer todo lo que no le estuviera prohibi-
do, abría un ilimitado campo de acción a su discrecionalidad que le permitía aparecer
en todos los espacios francos o silenciados por la ley expresa, con lo cual se le toleraba
la existencia de actos administrativos sin parámetro de contraste que permita evaluar
su legitimidad.
El principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos esenciales e indi-
solubles: la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas;
la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atribuidas,
constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga
al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en forma tal que la actividad
administrativa es una actividad funcional.
Por la noción mínima, exigir legalidad a la actuación administrativa importa que las
decisiones administrativas deben ser compatibles con el sentido de las reglas legislativas
y no solo desconocer, contradecir, interferir o infringir disposiciones expresas. Mientras
28 UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
que la para la noción máxima, la exigencia de legalidad para los actos administrativos
equivale a que las decisiones administrativas deben seguir el procedimiento y tener el
contenido pautado o modelados por las normas previas. La disyuntiva es exigir que la
administración actúe de acuerdo con la ley o dentro de la ley.
Consideramos que la respuesta no puede ser unánime para todos los casos, puesto que
en verdad debe apreciarse la legalidad del acto administrativo en función del tipo de
norma legal que le sirva de sustento. De ahí que sea importante definir si el acto admi-
nistrativo ejecuta una norma legal imperativa, taxativa, facultativa o discrecional, dado
que para que un acto administrativo sea legal debe apreciarse si guarda una relación de
conformidad con las normas imperativas y taxativas que le sirvan de referente, y, en caso
de tratarse de la ejecución de normas facultativas o discrecionales, el acto administrativo
deberá responder a la relación de no contrariedad.
- La obligación de mantener respeto sobre ciertos tópicos que objetivamente solo pue-
den ser normados por leyes y no por disposiciones administrativas o reglamentarias. Se
trata de la conocida reserva legal, que existe a favor de la función legislativa en materia
de limitación de derechos constitucionales, de régimen de infracciones y el régimen de
tributos.
Según esta regla, los actos administrativos de carácter particular o específico no pueden
vulnerar (incluso bajo el argumento de crear excepciones) lo establecido por otra dis-
posición administrativa de carácter general a modo reglamentario; de tal modo los fun-
cionarios no pueden resolver situaciones de su competencia vulnerando una norma de
carácter general dirigida a un grupo colectivo y que le sirve de marco regulador, incluso
si esta norma general hubiese sido dictada por una autoridad de nivel igual o superior.
Por ejemplo, es una conducta ilegal si existiendo alguna disposición de tipo reglamen-
tario –como puede ser una resolución ministerial– estableciendo requisitos para el otor-
gamiento de una determinada autorización, concesión o adjudicación de buena pro
sobre cualquier materia, el Ministerio (deseando apartarse del contenido del ámbito
reglamentario previo vigente y tentado a otorgar una licencia en un caso concreto sin
cumplir todas las exigencias) inaplique esa norma para el caso concreto mediante otra
Resolución Ministerial ad hoc o incluso resolución suprema (derogación singular del
régimen general).
Por el contrario, existen otros medios directos que sí están destinados en forma inme-
diata a satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual se
hacen valer, está legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en
cuanto a su legalidad o a su oportunidad, la actuación de que el particular se
queja: los recursos y remedios administrativos y judiciales.”
ACTIvIDAD N.O1
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
1 TIPos dE CALIFICACIóN
De la lectura de la Ley del Procedimiento Administrativo General se advierte el
siguiente tipo clasificatorio del procedimiento administrativo, en el cual también se
advierten las formas de calificación del mismo. Así tenemos:
Por su parte, los procedimientos administrativos pueden iniciarse a pedido del ad-
ministrado, teniendo como objeto un interés patrimonial o extrapatrimonial. Los
procedimientos iniciados a solicitud de parte pueden ser –a su vez– de aprobación
automática o sujetos a evaluación previa (aquí estamos ante la calificación del pro-
cedimiento arbitrativo). Se encuentran sujetos a la aprobación automática, cuando
su sola presentación por trámite documentario (mesa de partes) generan la satis-
facción del pedido del administrado, siendo que el ejercicio de dichos derechos
peticionados se encuentran sujetos a la presentación de los requisitos dispuestos,
así como a la certificación que deberá realizarse en un plazo no mayor a 5 días
hábiles. (Ejm. La obtención de licencias de funcionamiento para establecimien-
tos comerciales). Ahora bien, se encuentran sujetos a evaluación previa aquellos
procedimientos que requieran un examen previo por parte de la administración,
a fin de identificar la procedencia y fundabilidad del pedido (Ejm. La solicitud de
fraccionamiento tributario).
Ahora bien, ésta inacción puede tener efectos en el interés insatisfecho del ad-
ministrado, que provoca su aceptación o denegatoria. Es así que estamos ante los
siguientes efectos del silencio administrativo:
• Positivo, y
• Negativo.
El efecto es positivo del silencio administrativo establece que el pedido del admi-
nistrado se entiende aprobado si es que no existe pronunciamiento oportuno por
parte de la entidad, pudiendo el administrado valerse del silencio ante terceros
mediante la Declaración Jurada del Silencio Administrativo Positivo, conforme a
lo dictado por la Ley N° 29060 (norma que regula el silencio administrativo y sus
efectos). El silencio positiva genera la incompetencia del funcionario para emitir
una decisión.
Finalmente, nos queda por citar algunas causales por las cuales se puede utilizar el
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
MANUAL AUTOFORMATIVO
31
silencio administrativo:
• Solicitudes cuya estimación habilite el ejercicio de derechos existentes o el ejer-
cicio de una actividad económica. Ejm. Licencia, permiso, autorización, inscrip-
ción, etc.
• Recursos Administrativos interpuestos contra el acto que deniega una solicitud
primigenia.
• Procedimientos en los cuales no se pueda causar efectos negativos contra dere-
chos de terceros o el interés general.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto por la Ley que regula el Proceso Contencio-
so Administrativo existen excepciones al agotamiento de la vía administrativa, las
cuales son:
• Cuando la acción sea interpuesta por la entidad,
• Cuando la entidad se encuentre obligada por mandato legal o acto administra-
tivo firme,
• Cuando sea demandado por un tercero a un procedimiento en donde se haya
dictado una actuación impugnable, y
• Cuando se trate del contenido esencial del derecho a la pensión (seguridad
social).
2 PLAzos y TérmINos
Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General existen varios plazos
y términos6 a tener en cuenta.
Los plazos deben ser computados en días hábiles, es decir, obviando los sábados,
domingos y feriados declarados por el gobierno central o regional correspondiente.
• Debe estar dirigido al funcionario competente para atender el pedido, sin em-
bargo, por cuestión de principios, si el escrito se dirige a un funcionario incom-
petente, la administración deberá reconducirlo al funcionario respectivo.
• El domicilio procesal a los efectos de las notificaciones de las actuaciones dentro
del procedimiento administrativo.
• Los documentos que sirvan de acervo probatorio para el petitorio.
• Los anexos que van adjuntos al escrito como la copia del documento oficial de
identidad o la vigencia de poder del representante legal de la persona jurídica
administrada.
• Señalar el número de expediente. Sin embargo, éste requisito puede obviarse
tratándose del primer escrito, pues el número de expediente es asignado por la
oficina de trámite documentario al momento de presentar el escrito, el mismo
que es señalado en el escrito original y en la copia que sirve de cargo de recep-
ción.
7. El TUPA es el documento que toda entidad ostenta a los efectos de ordenar los procedimientos administrativos
tramitadas en su sede, sus requisitos, la calificación de los mismos, el plazo de resolución, el funcionario competente
y el efecto del silencio administrativo. Resultas ser un documento de suma importancia toda vez de que dispone una
forma común de trámite de expedientes a nivel de la administración pública. Su elaboración, revisión y actualización
es bianual, siendo presentado ante la Presidencia del Consejo de Ministros para su respectiva aprobación.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
MANUAL AUTOFORMATIVO
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Así, a diferencia del proceso judicial por regla general en el procedimiento admi-
nistrativo los administrados pueden formular sus alegaciones en cualquier etapa
del procedimiento hasta antes de finalizado el mismo.
Asimismo, otra de las garantías reconocidas a favor del administrado trata sobre la
carga de la prueba en contra de la entidad. Es decir, siendo la entidad la que en
mejor posición se encuentra para poder probar los hechos alegados en el procedi-
miento, la Ley le traslada dicha carga a ella.
La fase probatoria tiene una duración de 3 a 15 días, en los cuales la entidad deberá
encargarse de realizar las diligencias correspondientes a fin de conseguir la verdad
material del objeto del procedimiento. Estas diligencias pueden estar destinadas
a recabar documentos y antecedentes, solicitar informes y pericias, conceder au-
diencias, consultar documentos y actas, y practicar inspecciones oculares (por citar
algunos ejemplos).
Las audiencias públicas se realizan con el objeto de rendir cuentas de las actuacio-
nes realizadas por la administración pública en donde los administrados pueden
presentar sus alegaciones orales o por escrito. En los cabildos abiertos se persigue
el objeto de presentar un proyecto ante la comunidad para generar sus críticas
(positivas o negativas) por parte de los administrados, las cuales podrán presentar
de manera escrita u oral. Y en los periodos de información pública, la administra-
ción busca que la idea de un determinado proyecto se asimile por los integrantes
del ayuntamiento, quienes podrán también formular sus posiciones por escrito de
manera verbal.
Fuente: http://www.commons.wikimedia.org.
36 UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
Además de los requisitos dispuestos, ésta deberá ser pos escrito e indicando el lugar
y fecha.
7 EjECUCIóN dE rEsoLUCIoNEs
La ejecución de los actos administrativos (contenidos en resoluciones) puede darse
de diferentes maneras:
Sin embargo, siendo la naturaleza del citado acto de inicio la de un acto de trámite,
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
MANUAL AUTOFORMATIVO
39
tendría que acreditarse que el mismo produce indefensión para que pueda ser impug-
nado de manera inmediata por parte del administrado. Y ello ocurriría únicamente
si el mismo genera efectos jurídicos de gravamen por sí mismo, o va acompañado de
alguna medida cautelar u otra acción que pueda afectar los intereses del administrado,
como podría ocurrir, por ejemplo, en un procedimiento de fiscalización o en un pro-
cedimiento sancionador. En todo caso, cualquier defecto del acto de inicio podrá ser
invocado en el eventual recurso que se interponga contra la resolution que ponga fin
al procedimiento.
Ahora bien, el acto de inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administra-
dos determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los
actos a ejecutar, a fin de que puedan ejercer su derecho de defensa, abandonándose la
posición autoritaria del secreto de la tramitación del procedimiento. Se exceptúa de di-
cha notificación, el caso de la fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación,
acogidas a la denominada presunción de veracidad, en especial en aquellos supuestos
que generan procedimientos de aprobación automática. En este caso la notificación del
inicio del procedimiento resultaría innecesaria.
Asimismo, la notificación del acto de inicio del procedimiento debe incluir la informa-
ción sobre la naturaleza y alcance del procedimiento, que implica que el administrado
conozca que efec¬tos serán generados por el mismo; y de ser previsible, incluye tam-
bién el plazo estimado de la duración del referido procedi¬miento, plazo que tiene sus
evidentes limitaciones; así como de los derechos y obligaciones del administrado en el
curso de tal actuación.
Debemos señalar además que la decisión que inicia el procedimiento se notifica in-
mediatamente luego de emitida la misma –en caso de que ello proceda– salvo que la
normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada a su vez en el
interés público, lo cual evidentemente difiere también la eficacia del acto en cuestión y
se da en situaciones claramente excepcionales.
Esto último resulta ser una aparente contradicción que la Ley debería corregir, puesto
que los actos de indagación o verifica¬ción habían empezado sin que el administrado
haya tenido conocimiento de ello. La doctrina y la legislación comparada establecen
más bien que con anterioridad al acuerdo de inicia¬ción, podrá el órgano competente
abrir un periodo de informa¬ción previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, previsión que resulta-
ría más tuitiva a favor del administrado.”
ACTIvIDAD N.O2
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
GLOSARIO DE LA UNIDAD I
AUTOEvALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA
Tema N° 4: recursos
administrativos
1. Nociones Generales
2. Recurso de Reconside-
ración
3. Recurso de Apelación
4. Recurso de Revisión
Autoevaluación de la Uni-
dad II
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
45
MANUAL AUTOFORMATIVO
1 CoNCEPTo
A decir del artículo 1.1) de la Ley de Procedimiento Administrativo General, “[s]
on actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta.”
2 TEoríAs
Existen dos tipos de manifestación de voluntad por parte de la administración, es-
tán los actos administrativos y los actos internos de administración.
Como ya fue explicado, el acto administrativo tiene como objeto alterar la esfera
del administrado. En cambio el acto interno de administración tiene como objeto
ordenar el funcionamiento al interior de la administración sin ninguna injerencia
directa sobre los intereses, derechos y obligaciones del administrado.
3 ELEmENTos
A decir del artículo 3° de la Ley N° 27444, el acto administrativo tiene 5 requisitos
o elementos:
• Por la competencia, se tiene que el acto debe manar del funcionario competen-
46 UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
te, es decir, aquella persona que por mandato legal se encuentra autorizada para
emitir válidamente un acto administrativo.
• Por el objeto o contenido, se tiene que el acto debe tener posibilidad física y
jurídica para producir sus efectos. En realidad el objeto se constituye en el óbice
del acto, pues permite su la consecución de la finalidad pública.
• Por la finalidad pública, se tiene que lo que motiva a la administración a emitir
el acto es la consecución del bien común, el que se logra generando satisfacción
del interés particular puesto en juego dentro de un procedimiento administra-
tivo.
• Por la motivación, se debe explicar la justificación en la emisión de la decisión
administrativa. Por el principio de interdicción de la arbitrariedad, la entidad
no sólo deberá adoptar comportamientos conforme a ley, sino que se encuentra
en la obligación de justificarlos factual y jurídicamente.
• Por el procedimiento regular, la emisión del acto debe seguir el cauce ordina-
rio para la emisión del acto, esto es, respetando las garantías del debido pro-
cedimiento dispuesto por la Constitución Política y ratificado por el Tribunal
Constitucional en diversas sentencias. Con ello se busca que los derechos de
los administrados (audiencia, contradicción y trato igualitario) sean respetados
al interior de un procedimiento administrativo sin generar indefensión alguna
que pueda provocar una eventual nulidad del acto.
4 CLAsIFICACIóN
En doctrina existen diversos tipos clasificatorios, de los cuales citamos a los más
importantes:
• Son constitutivos porque crean una situación jurídica en particular. Son declara-
tivas cuando ratifican una situación preexistente.
5 modALIdAdEs
El artículo 2° de la Ley de Procedimiento Administrativo General dispone:
6 FormAs
Conforme lo dispone el artículo 4° de la Ley N° 27444, el acto administrativo tendrá
la forma escrita. Sin embargo, esta formalidad puede cumplirse de diversas formas;
así tenemos:
- En soporte papel,
- En soporte óptico,
- En soporte magnético, y
- En soporte electrónico.
Así por el soporte óptico, el acto puede estar gravado en un CD ROM. Por el so-
porte magnético, el acto puede estar grabado en un disco duro o en memoria flash
(de conexión USB generalmente). Y por soporte electrónico, el acto puede estar
grabado en el espacio virtual que puede brindar un correo electrónico.
La única condición de cualquier medio escritural6 es que sean accesibles para ulte-
rior consulta7 .
Fuente: http://ge-gobiernoelectronico.blogspot.com.
La Ley N° 27444 establece que los actos administrativos pueden ser emitidos a tra-
vés de medios electrónicos siempre y cuando guarden una misma naturaleza, esto
es, a través –particularmente– de medios sistematizados.
6. Los procedimientos administrativos se caracterizan por ser escriturales. Sin embargo, la utilización de diversos sopor-
tes como el electrónico no altera en nada dicha características pues siguen siendo considerados como escritos.
7. Ejemplos de diversos medios los encontramos en las notificaciones electrónicas a nivel de algunos procesos judiciales
o de algunas de las actuaciones en un proceso arbitra.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
MANUAL AUTOFORMATIVO
49
1 NoCIoNEs gENErALEs
Resulta lógico pensar que la emisión del acto administrativo tiene como horizonte
producir sus efectos sobre los intereses, derechos y obligaciones del administrado,
esto es, generando situaciones beneficiosas o gravosas para el mismo. No obstante,
para que un acto pueda llegar a producir sin mayor inconveniente dichos efectos
debe ser válidamente estructurado.
validez
1 Un acto administrativo es válido cuando ha sido dictado
conforme al ordenamiento jurídico
Eficacia
2 Un acto administrativo es eficaz cuando produce efec-
tos jurídicos, lo que ocurrirá desde su notificación por
regla general
Perfección
3 Un acto perfecto es aquel que ha finalizado su iter ad-
ministrativo y otorga la apariencia de un acto adminis-
trativo válido
La pregunta es, ¿cómo el administrado sabe que el acto es más beneficioso al admi-
nistrado si no se le ha sido notificado?, ¿no resultaría innecesaria dicha diferencia-
ción entre eficacia ordinaria y eficacia anticipada? Bueno, se sabe que un acto es efi-
caz antes de su notificación si la entidad ha realizado las actuaciones de ejecución
del mismo sin conocimiento aún del administrado, lo cual vulnera interés alguno,
pues se está realizando una actuación en pro de otra persona, más no gravosa.
Ahora bien, ¿un acto válido puede ser eficaz?, ¿un acto válido puede ser ineficaz?,
¿un acto inválido puede ser eficaz?
Finalmente, un acto inválido puede ser eficaz pues goza de la apariencia de validez,
la misma que se encuentra dispuesta en el artículo 9° de la Ley N° 27444, la misma
que dispone que un acto es válido (y por tanto eficaz) hasta que no existe un pro-
nunciamiento en contra por parte de una autoridad administrativa (funcionario
público competente) o jurisdiccional (juez o árbitro). Tal presunción de validez y
eficacia es relativa, pues debe demostrarse mediante procedimiento administrativo
o jurisdiccional una situación distinta.
En cuanto a la eficacia ordinaria, hemos dicho que por ésta se entiende que el acto
surte efectos a partir de de su notificación al administrado (la que deberá ocurrir
dentro de un plazo de 5 días hábiles a la emisión del acto), la misma que puede
darse de diversas formas:
Si son varios los administrados, la notificación tendrá que practicarse a cada uno de
ellos, salvo que se trate de más de 10 personas, en cuyo caso se notificará a aquella
persona que encabece el escrito.
1 Notificaciones personales
El día de su realización
4 Notificación legal
A partir de la última publicación
2 CAUsALEs dE NULIdAd
En la línea de esgrimido en los párrafos precedentes, el acto puede tener ciertas
irregularidades que pueden ser corregidos mediante la anulación del mismo en
sede administrativa. Para ello el artículo 10° de la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo General establece las siguientes causales de nulidad:
Debe tenerse en cuenta que la nulidad debe ser declarada por el funcionario públi-
co superior inmediato al que emitió el acto salvo que no existiese alguna jerarquía,
en cuyo caso será competente el mismo funcionario emisor.
La nulidad genera los siguientes efectos, los mismos que se explican en el siguiente
gráfico:
1 Respecto al administrado
“Declarativo” y retroactivo a la fecha del acto
2 Respecto a la administración
Los funcionarios no están obligados a su cumplimiento
Lógicamente la nulidad del acto acarrea a su vez la nulidad de los actos que son
consecuencia de aquel cuya nulidad fue declarada en un momento. Sin embargo,
debemos tener en cuenta que la nulidad de los actos generados en la ejecución de
acto administrativo no genera necesariamente la nulidad del acto cuya ejecución
se pretende.
Por tanto, a partir de esta definición pueden deducirse algunas cuestiones relevantes.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
MANUAL AUTOFORMATIVO
55
En primer lugar, no cualquier desajuste entre la estructura real del acto y la prevista en
la norma da lugar a la invalidez: solo lo hacen aquellos que el Derecho considere que no
deben ser protegidos, y que por tanto ori¬ginan su reacción. Por tanto, hay ciertos vicios
que son considerados como no trascendentes, y que no tienen suficiente entidad como
para producir la invalidez de un acto y justificar su anulación. En consecuencia, no es
lo mismo "ilegalidad" que "invalidez", pues, aunque la primera sea un requisito para se
produzca la segunda, esta última no es consecuencia necesaria de aquella.
ACTIvIDAD NO1
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
1 NoCIoNEs gENErALEs
Por la revisión de oficio, la Administración Pública rectifica su propia conducta
anterior, esto es, a través de la potestad nulificante de la que goza, teniendo como
motivo el interés público y la legalidad que deben seguir sus actuaciones y la de los
administrados.
2 rEvIsIóN dE oFICIo
Los errores materiales contenidos en los actos administrativos pueden ser revisados
o rectificados, siempre que no modifiquen la parte sustancial de los mismos.
Ahora bien, las cuestiones son: ¿quién es el órgano competente para rectificar un
acto administrativo?, y ¿cómo se notifica la rectificación de un acto administrativo?
Queda algo pendiente de determinar, ¿a qué nos referimos con errores materiales?
56 UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
Fuente: http://www.gusgsm.com.
3 NULIdAd dE oFICIo
La nulidad de oficio se constituye en el eje central de las potestades de la admi-
nistración pública, porque a través de ella puede generar la invalidez de los actos
que no se encuentren arreglados a ley, renieguen de las formas dispuestas o no se
enmarquen en el ámbito de actuación del principio de legalidad, ente rector del
derecho público en general.
Sobre esto último, debe quedar claro que, el hecho de que la administración decla-
re la nulidad de oficio del acto administrativo, no la exime de realizar un procedi-
miento administrativo previo en el cual deberá otorgarle la oportunidad a los admi-
nistrados, que puedan verse afectados por una potencial nulidad (de oficio), a los
efectos de que hagan valer su derecho, caso contrario el acto administrativo (pues
el acto que anula a otro acto también tiene la calidad de administrativo) carecería
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
MANUAL AUTOFORMATIVO
57
de validez al no cumplir con los requisitos de validez dispuestos por ley. Es decir (y
cayendo en el juego de palabras), el hecho de que un acto administrativo destinado
a anular otro acto administrativo no cumpla con algún requisito de validez (proce-
dimiento regular, por ejemplo) puede generar su nulidad, siendo que la nulidad
declarada por éste no tendrá ningún efecto, pues no olvidemos que la nulidad de
un acto administrativo genera un efecto retroactivo; por tanto, estaremos ante la
validez (y seguramente la eficacia) del acto administrativo que se pretendía anular.
Así también, hay que entender que la nulidad de oficio es declarada por el funcio-
nario superior jerárquico de quién expidió el acto viciado. El superior podrá reali-
zar un pronunciamiento si cuenta con los elementos suficientes o dispondrá la emi-
sión de un nuevo acto al funcionario que emitió el acto administrativo primigenio.
4 rEvoCACIóN
La revocación es la actuación administrativa por la cual la administración pública
dicta un nuevo acto administrativo con la finalidad de modificar, restituir, sustituir o
cesar los efectos de un acto administrativo dictado conforme a derecho fundándose
en la necesidad de adecuarse a una nueva realidad que contiene un nuevo orden
público (sobreviniente).
5 INdEmNIzACIóN
La indemnización es una institución propia del derecho privado que se fundamen-
ta en el deber de toda persona de no causar daño a otro, caso contrario deberá
repararlo.
1 NoCIoNEs gENErALEs
Una de las formas de ejercer la facultad de contradicción por parte del administra-
do es la impugnación de los actos administrativos que le causen gravamen. Enton-
ces, tenemos que la contradicción es considerada como un derecho del adminis-
trado de oponerse ante un acto que amenaza o viola un determinado derecho o
interés, particular o colectivo.
Los actos reproduzcan o confirmen actos que han quedado consentidos por no
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
MANUAL AUTOFORMATIVO
59
Al igual que los requisitos del escrito que da inicio al procedimiento administrativo,
el escrito que contiene el medio impugnatorio señala los mismos contenidos, ado-
sando la firma del abogado, pues en la vía recursiva la defensa resulta ser cautiva,
ya que puede existir algún debate de carácter jurídico sobre la cuestión o acto
impugnado.
Una vez que el plazo para impugnar haya sido superado, el acto quedará firme y se
perderá todo derecho a ser recurrido.
El error del recurrente respecto al recurso interpuesto no impide que sea tramita-
do, siempre que se sepa el sentido del mismo. Ej. Un escrito cuya sumilla consigne
un reconsideración, pero del contenido se advierta la intención de apelar. Al final
se tramitará como una apelación.
Regla general
1 Cuando no existe pronunciamiento por parte de la
autoridad competente, se entenderá que el recurso ha
sido denegado
Excepción
El silencio administrativo es positivo cuando el recurso
2 interpuesto no haya sido contestado por la autoridad,
el mismo que ha sido motivado por una denegatoria
del primer pedido, siempre que no se trate de intereses
colectivos
Por regla general no hay suspensión de los efectos del acto impugnado. La excep-
ción la constituye el mandato legal. Ej. El recurso de apelación en los procesos de
selección de las contrataciones del Estado.
Fundada
1 Total o parcialmente
2 Infundada
Total o parcialmente
3 Inadmisible
Por incumplimiento de los requisitos dispuestos en la
Ley
4 Nulidad
Cuando se advierta alguna causal de nulidad, el funcio-
nario resolverá sobre el fondo si tiene los elementos su-
ficientes, caso contrario, se dispondrá la reposición del
procedimiento a un estado regular
2 rECUrso dE rECoNsIdErACIóN
El recurso de reconsideración es el medio impugnatorio por el cual se busca una
nueva evaluación del acto impugnado de parte de funcionario que lo emitió en
base a una nueva prueba ofrecida.
3 rECUrso dE APELACIóN
Es aquel medio impugnatorio, por el cual se busca la reevaluación del acto por una
nueva interpretación de las pruebas producidas o por cuestiones de puro derecho.
Se dirige ante el mismo funcionario que expidió el acto, quien lo elevará al superior
jerárquico.
4 rECUrso dE rEvIsIóN
De manera excepcional procede éste recurso para que el acto sea reevaluado por
una autoridad de competencia nacional, cuando las dos instancias anteriores tuvie-
ron una competencia local y/o regional.
El recurso se interpone ante el funcionario que expidió el acto, quien deberá ele-
varlo al superior jerárquico.
62 UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
Esta es una de las confusiones más recurrentes en nuestra práctica jurídica. Sin embar-
go, la principal –no única– diferencia la encontraremos en el fundamento jurídico que
existe para cada una de ellas.
En el sentido de negar la doble vía como verdadero fundamento de los recursos admi-
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
MANUAL AUTOFORMATIVO
63
A juicio del Tribunal, tras la conceptualización del derecho al debido procedimiento ad-
ministrativo expresada por la demandada, subyace una idea errada de la configuración
y justificación de la vía administrativa.
En efecto, llevado al absurdo, con ella implícitamente se termina afirmando que las
reclamaciones del administrado contra el Estado tienen su ámbito primario y natural de
solución en el procedimiento administrativo y, solo subsidiariamente, en el ámbito del
proceso judicial, cuando, en principio, toda resolución administrativa es susceptible de
ser impugnada en sede jurisdiccional.
Por lo tanto, de lo señalado se puede establecer claramente que la doble vía no puede
ser exigida en el procedimiento administrativo como si en un proceso judicial nos en-
contrásemos, más aún cuando nuestro máximo intérprete de la Constitución así lo ha
señalado acertadamente.”
64 UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
ACTIvIDAD NO2
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
Agotar: Acabar o finalizar con una vía, sede o instancia dentro de un procedimiento
administrativo.
Anular: Dejar sin efecto un determinado administrativo por un vicio en su estructura o
por contravención a la normativa constitucional o legal.
Impugnar: Recurrir o reclamar una supuesta ilegalidad de un acto ante la autoridad
correspondiente, con la finalidad de obtener la nulidad del acto recurrido.
recurso: Medio impugnatorio típico, por el cual se busca un nuevo análisis de un acto
recurrido.
silencio: En el procedimiento administrativo, el silencio es la omisión a la manifestación
de voluntad de la Administración que provoca efectos favorables o desfavorables a lo
peticionado por el administrado, conforme lo dicte la ley.
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD II
Baca Oneto. Víctor y Otros. La Ley del Procedimiento administrativo General. Diez años después.
Palestra. Lima. 2011.
Gaceta Jurídica. Manual de actualización administrativa. Gaceta Jurídica. Lima. 2010.
García de Enterría, Eduardo y Tomás, Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo.
Tomos I y II. Palestra. Lima. 2010.
Gordillo A. Agustín. Tratado de derecho Administrativo - Parte General. Editorial ARA, Biblioteca
UCCI (Ubicación: San Carlos), Código 343.6 G74 1.
Guzmán Napurí, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara. Lima. 2007.
Morón Urbina, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral 4a Edición.
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ceta Jurídica. Lima. 2009.
Quispe Saravia, Esteban Miquel (2005). Ley procedimiento administrativo general. Editorial
ADEC, Biblioteca UCCI (Ubicación Real), Código 658.4 Q78 2005 1.
AUTOEvALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA
Lectura seleccionada N° 1:
Morón Urbina, Juan Car- Actividad Nº 1:
los. Las reformas al pro-
cedimiento administrativo Actividad N° 2:
sancionador provenientes
del Decreto Legislativo
1029. En: Manual de ac- Control de Lectura N° 2:
tualización administrati-
va. Gaceta Jurídica. Lima.
2010. pp. 11 – 14
68
Tema N° 3: El Procedi-
miento Administrativo de
Ejecución Coactiva
1. Concepto.
2. Sujetos.
3. Procedimiento No Tri-
butario.
4. Procedimiento Tributa-
rio.
5. Recurso de Queja.
6. Nulidad.
Tema N° 4: El Procedi-
miento Administrativo
disciplinario
1. El Proceso
2. Faltas Administrativas
3. Sanciones Disciplinarias
4. Fases del Proceso
Lectura seleccionada N° 2:
Tirado Barrera, José. La
ejecución forzosa de los
actos administrativos. En:
La ley del Procedimiento
Administrativo General.
Diez años después. Pales-
tra. Lima. 2011. pp. 169
– 174
Autoevaluación de la
Unidad III
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES 69
MANUAL AUTOFORMATIVO
1 NoCIoNEs gENErALEs
A través del procedimiento administrativo trilateral se busca que un órgano resolu-
tor, resuelva el conflicto suscitado y planteado, sin que éste (el órgano) actúe como
parte dentro del mismo procedimiento.
En realidad la lógica del procedimiento trilateral se parece mucho a la de un pro-
ceso judicial, puesto de que en ambos existen contrapartes que exigen la atención
sobre un conflicto por parte de un órgano resolutor imparcial.
La diferencia se centra en la sede en la cual se administra el proceso judicial (juris-
diccional) y el procedimiento (administrativa).
para hacerse del acervo probatorio y llegar a la verdad material, por el principio
de imparcialidad es mejor dejar dicha tarea a las partes, a efectos de no generar
desmedro en la neutralidad del juzgador.
de competencia primaria
1 La situación contenciosa es conocida de un inicio por el
organismo regulador Ejm. OSITRAN, OSIPTEL, SEPS,
OSINERGMIN, etc
de competencia secundaria
La situación contenciosa es conocida primero por la
2 propia Entidad ante (i) la negación del pedido del
administrado, (ii) resolución de oficio, o (iii) cuando
media oposición de un tercero particular. Ejm. OSCE,
Consejo de Minería, INDECOPI, etc
2 mArCo LEgAL
El marco legal general del procedimiento administrativo trilateral es otorgado por
la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, la que en sus ar-
tículo 219° al 228° establece un régimen común para las entidades públicas, esto
es, sin perjuicio de las regulaciones otorgadas por leyes especiales para asuntos
particulares, tales como:
• Los procedimientos tramitados ante la SBS,
• Los procedimientos tramitados ante la SUNASS,
• Los procedimientos tramitados ante INDECOPI,
• Los procedimientos tramitados ante OSIPTEL, entre otros.
4 CoNTENIdo dE LA rECLAmACIóN
El inicio se da a través de un reclamo, el cual deberá constar en un escrito que
reúna los requisitos establecidos en el artículo 131° de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, anexándose los medios probatorios que se consideren per-
tinentes.
Cualquier omisión podrá ser subsana a requerimiento del órgano resolutor sea por
cuestiones de hecho o de derecho
5 CoNTEsTACIóN dE LA rECLAmACIóN
El reclamado tendrá el plazo de 15 días para contestar el reclamo.
6 PrUEBAs
En realidad existe libertad probatoria de las partes, quienes no tienen límites expre-
sos para probar sus alegaciones.
7 mEdIdAs CAUTELArEs
A los efectos de asegurar una futura decisión del órgano resolutor se podrá trabar la
providencia cautelar conforme a lo dispuesto en el Código Procesal Civil.
8 ImPUgNACIóN
Si existe autoridad jerárquica superior a la que emitió la decisión en el procedi-
miento administrativo trilateral, sólo procede el recurso de apelación, caso contra-
rio será sólo el de reconsideración.
A esto último, de tratarse del recurso de reconsideración, éste no sólo podrá mo-
tivarse en una nueva prueba sino en una nueva valoración de los hechos o del
derecho aplicable.
Tratándose de la apelación, ésta podrá ser interpuesta dentro del 15 días de haberse
notificado la resolución final.
Con o sin la absolución, la autoridad deberá citar a las partes a la Vista de la Causa
dentro de un plazo de 10 días, siguientes a la notificación de la contestación a la
apelación al impugnante.
1 NoCIoNEs gENErALEs
La falta a la legalidad en el ámbito del derecho público no sólo es sancionada con
la nulidad del acto administrativo, sino que también resulta ser pasible de sanción
la conducta del administrado (que por supuesto no constituye un acto administra-
tivo) con una situación gravosa para el mismo.
Por el principio de tipicidad una infracción para ser considerada como tal debe es-
tar previamente tipificada en la ley, caso contrario se estaría vulnerando el mandato
constitucional previsto en el numeral 24) del artículo 2 de la Constitución Política.
2 CoNCEPTo
El procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos concatenados
que buscan sancionar una conducta infractora, donde la capacidad sancionatoria y
la infracción se encuentran previstas en la ley correspondiente.
Así, el procedimiento sancionador tiene como finalidad hacer posible que la Ad-
ministración haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisión de
infracciones calificadas como tales por la Ley.
Éste procedimiento especial puede darse de forma bilateral (Ejm. de una Muni-
cipalidad contra un administrado) o trilateral (Ejm. INDECOPI). En éste último
caso estaremos ante una mixtura de un procedimiento trilateral y un sancionador,
donde la forma es puesta por la lógica del procedimiento trilateral mientras que la
finalidad es sancionar una infracción.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
MANUAL AUTOFORMATIVO
73
3 PoTEsTAd sANCIoNAdorA
Resulta adecuado revisar los conceptos de infracción y sanción.
4 PrINCIPIos
Conforme al artículo 230° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, la
potestad sancionadora se debe enmarcar en los siguientes principios:
“1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la po-
testad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas
que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún
caso habilitarán a disponer la privación de libertad.”
Como ya fue explicado líneas arriba, éste principio establece que la potestad san-
cionadora debe estar prevista en la ley, pues cualidades punitivas lindan con los
derechos fundamentales, por lo tanto no deben ser dejadas al arbitrio de la admi-
nistración, pues la ley entra en vigor para ordenar su potestad sancionadora.
Las sanciones, cuya aplicación está conforme con los criterios de graduación de la
misma, deben adoptar tres contenidos de razonabilidad:
• Idoneidad: Que la medida adoptada se encuentre conforme al objetivo constitu-
cional del bien tutelado,
• Necesidad: Si existen varias alternativas de sanción se deberá optar por la menos
gravosa, y
74 UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
Por el principio de tipicidad se hace referencia a que una conducta va a ser consi-
derada infracción cuando la ley lo prevea.
Las sanciones aplicables serán las vigentes a la comisión de la infracción, salvo que
las normas posteriores generen menor gravosidad al administrado.
“6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de
una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad,
sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las
leyes.”
Cuando coexistan más de una infracción cometida por el mismo administrado, éste
será sancionado con la que prevea una sanción más grave.
“9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.”
76 UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
“10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena
y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento.
material
1 No se puede sancionar doble vez a un mismo sujeto por
su misma conducta
Procesal
2 No se puede iniciar un nuevo proceso por un mismo
hecho
Así bien, resulta necesario identificar los escenarios de aplicación de éste principio.
Para ello nos remitimos al siguiente gráfico:
Asimismo, a los efectos de poder determinar la aplicación del non bis in idem, de-
bemos advertir la triple identidad: sujeto, hecho y fundamento.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
MANUAL AUTOFORMATIVO
77
Sujeto
1 Mismo administrado (Personas naturales y jurídicas).
Hecho
2 Conducta del administrado
3 Fundamento
El mismo bien jurídico lesionado
• En cuanto al sujeto, tiene que tratarse del mismo sujeto pasivo quién deberá
recibir la sanción correspondiente.
• En cuanto al hecho, se refiere precisamente a la conducta infractora.
• En cuanto al mismo bien jurídico, se refiere a aquel interés tutelado por el de-
recho.
Cuando exista pendencia de un procedimiento administrativo y otro judicial, debe-
rá preferirse al judicial, siempre que existe la triple identidad, lo que resulta poco
probable, toda vez de que los bienes jurídicos tutelados son distintos.
Lo que ocurre, en primer lugar, es que la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral no consignaba expresamente, dentro del principio de razonabilidad, al principio
de proporcionalidad, que implica que la sanción que se impute a una infracción dada
implique congruencia entre la infracción cometida, los fines a obtener con la sanción y
el efecto de esta. No obstante que dicho principio era considerado incluido en la norma
por parte de la doctrina, se consideró necesario incorporarlo en esta modificación.
La graduación de la sanción
Como lo hemos señalado, el Decreto Legislativo incorpora, no solo criterios adicionales
para la graduación de la sanción, sino además la existencia de prelación entre ellas. Un
primer elemento es la gravedad del daño al interés general y/o bien jurídico protegido.
La importancia de este radica precisamente en el hecho de que la determinación de
una infracción y la sanción que le corresponde se dirige a la protección de un bien jurí-
dico protegido, en el cual se incluye el interés general. Y evidentemente la sanción será
más elevada conforme mayor sea la intensidad del perjuicio ocasionado.
La tercera es distinguir este perjuicio de la gravedad del daño al bien jurídico protegido,
puesto que el criterio descrito en el párrafo precedente bien puede incorporar el daño
económico.
administrativa.
En dicho orden de ideas, hubiera sido mejor eliminar dicho criterio, a fin de reducir
al mínimo el riesgo de decisiones arbitrarias tomadas por la autoridad administrativa.
Asimismo, el beneficio ilegalmente obtenido es una novedad de la norma materia de
análisis y se enfoca en la intensidad de la ventaja conseguida por el administrado al
cometer la infracción. El mayor o menor beneficio a favor del administrado, si bien no
entrañaría una mayor afectación al interés general, es medular para asegurar que la
sanción realmente se genere como un mecanismo de incentivo negativo que impida la
comisión de infracciones administrativas.
responsabilidad objetiva
En todo caso, el rol eminentemente secundario que juega la intencionalidad del infrac-
tor en la determinación de la sanción nos muestra la opción del legislador por un mo-
delo más bien objetivo de responsabilidad administrativa de los particulares, en donde
el dolo o la culpa no constituyen un factor atributivo de responsabilidad. Esto distingue
con claridad la responsabilidad penal de la responsabilidad administrativa de los par-
ticulares, puesto que la primera es subjetiva, al amparo de lo dispuesto por el Código
Penal.
Las razones por la cuales ocurre esto son diversas. En primer lugar, no es consistente
afirmar que la responsabilidad penal y la responsabilidad administrativa son idénticas,
lo cual se prueba observando que los principios de ambas se aplican de manera distinta,
habiéndose ajustado los principios generales de la potestad punitiva del Estado para ser
coherentes con las particularidades de la función administrativa, que es eminentemente
distinta a la función jurisdiccional.
ACTIvIDAD NO1
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
1 CoNCEPTo
El Procedimiento Administrativo de Ejecución Coactiva es el conjunto de actos pro-
cedimentales, por el cual se busca la satisfacción de una obligación ante la Adminis-
tración Pública, esto es, haciendo uso de la coerción de la fuerza pública del Estado.
2 sUjETos
Conforme al gráfico siguiente, se precisan los sujetos intervinientes en el trámite
del procedimiento de ejecución coactiva:
Entidad
1 Aquellas pertenecientes el gobierno central, regional o local, con fa-
cultades de determinación de obligaciones y exigirlas coactivamente
obligado
2 Toda persona natural, persona jurídica, sucesión indivisa, sociedad
conyugal, sociedad de hecho y similares, que sea sujeto de un pro-
cedimiento de ejecución coactiva o de una medida cautelar previa
Ejecutor coactivo
3 El funcionario responsable del Procedimiento de Ejecución Coactiva
Auxiliar coactivo
4 Aquél que tiene como función colaborar con el Ejecutor
El Ejecutor Coactivo
El Auxiliar Coactivo
3 ProCEdImIENTo No TrIBUTArIo
obligaciones exigibles
• Se considera Obligación exigible coactivamente a la establecida mediante acto
administrativo emitido conforme a ley, debidamente notificado y que no haya
sido objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa.
• También serán exigibles en el mismo Procedimiento las costas y gastos en que la
Entidad hubiere incurrido.
Cobranza onerosa
Cuando las costas de cobranza coactiva resulten onerosas, la Entidad puede acumu-
lar las deudas para proceder a su ejecución.
medidas cautelares
Puede trabarse las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión
definitiva del Ejecutor Coactivo.
Por otro lado, si el obligado no cumple con el pago, el Ejecutor Coactivo puede
dictar las medidas cautelares respectivas para asegurar el cumplimiento de la obli-
gación.
silencio administrativo
Formulada la incidencia de suspensión, el ejecutor debe pronunciarse en el plazo
de 8 días hábiles, caso contrario se aplica el silencio administrativo positivo.
descerraje
Deberá ser realizado previo pedido al Juez y con la intervención del personal po-
licial.
Tercería de propiedad
Puede solicitarse el desgravamen de medidas cautelares sobre bienes de terceros en
base a documentos privados o públicos.
Tasación y remate
Una vez trabada la medida, se debe proceder a la tasación del bien y luego a su
remate dando en adjudicación al nuevo propietario.
4 ProCEdImIENTo TrIBUTArIo
deudas exigibles
• La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa, emitida por
la Entidad conforme a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo
de ley.
• La establecida por resolución debidamente notificada y no apelada en el plazo
de ley, o por Resolución del Tribunal Fiscal.
• Aquella constituida por las cuotas de amortización de la deuda tributaria mate-
ria de aplazamiento y/o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incum-
plan las condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio, siempre y cuando se
haya cumplido con notificar al deudor la resolución que declara la pérdida del
beneficio de fraccionamiento y no se hubiera interpuesto recurso impugnatorio
dentro del plazo de ley.
• La que conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamente
notificada, de conformidad con las disposiciones de la materia previstas en el
Texto Único Ordenado del Código Tributario.
5 rECUrso dE QUEjA
El Obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las
actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente
e infrinjan lo establecido en el presente capítulo.
El Tribunal Fiscal resolverá dentro de los veinte (20) días hábiles de presentado el
recurso
6 NULIdAd
Son nulos de pleno derecho los actos administrativos emitidos por el Ejecutor Coac-
tivo que pretendan incumplir, cuestionar, contradecir o interpretar en forma res-
trictiva, las resoluciones y/o mandatos emitidos por los órganos jurisdiccionales y/o
administrativos competentes, que tengan incidencia directa o indirecta en el trámi-
te de los procedimientos de ejecución coactiva; incluyéndose, pero sin limitarse a
ello, las resoluciones que declaren fundadas las solicitudes de medidas cautelares
que tengan por objeto la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva o
los efectos del acto administrativo constitutivo de la obligación materia de dicho
procedimiento, así como los mandatos judiciales y/o administrativos que en forma
expresa ordenen suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.
1 EL ProCEso
Es considerada como una especie del género de los procedimientos sancionadores,
cuyo objeto es sancionar una conducta infractora por parte de un funcionario de
la carrera administrativa
La responsabilidad de la administración.
La responsabilidad de la administración tiene dos puntos de vista, los mismos que
se explican a continuación:
responsabilidad de la Entidad
1 Quien debe asumir las consecuencias administrativas y/o civiles fren-
te al administrado
2 FALTAs AdmINIsTrATIvAs
Las faltas o infracciones son aquellas conductas ilegales cometidas por los funcio-
narios públicos y que merecen la sanción correspondiente previo procedimiento
administrativo (disciplinario).
3 sANCIoNEs dIsCIPLINArIAs
Las sanciones son las siguientes:
registro de sanciones.
La Presidencia del Consejo de Ministros o la autoridad delegada por ésta, deberá
mantener un registro Nacional de Sanciones en el cual se consignarán las desti-
tuciones y despidos del personal que labora en las instituciones públicas, a fin de
evitar su acceso a la administración pública por un lapso de 5 años.
Ejecución coactiva
La ejecución coactiva es: "(...) el procedimiento que utilizan las entidades públicas fren-
te a los administrados para hacer efectivas las consecuencias jurídicas el acto administra-
tivo que esta emita.". Se trata de un procedimiento administrativo en el que la Adminis-
tración realiza todas las actuaciones necesarias para lograr que lo ordenado o dispuesto
por ella en el acto administrativo materia de ejecución se plasme en la realidad y es
utilizado, básicamente, en el caso de obligaciones de dar suma de dinero" (sea que
se trate de obligaciones tributarias o no tributarias) aunque la Ley del Procedimiento
de Ejecución Co¬activa —que desarrolla agotadoramente esta materia— extienda sus
alcances también a otro tipo de obligaciones no patrimoniales, como la demolición de
edificaciones ilegales, por ejemplo.
Como regla general para la determinación de las obligaciones que pueden ser objeto de
ejecución coactiva podemos señalar que sólo podrán serlo aquellas que se encuentran
establecidas on un acto administrativo que no ha sido objeto de impugnación o, habién-
dolo sido, se encuentran determinadas por un acto administrativo emitido por la última
instancia competente. Es decir, solo pueden ser objeto de este mecanismo de ejecución
forzosa aquellos actos administrativos que ya no pueden ser objeto de cuestionamiento
o impugnación en sede administrativa.
Por otra parte, uno de los temas problemáticos que normalmente plantea la ejecución
coactiva de los actos administrativos es el relativo a su (posible) control jurisdiccional.
La Ley N° 26979 establece que sólo cabe la intervenci6n de los órganos jurisdiccionales
a solicitud del interesado, se entiende— cuando haya concluido el procedimiento de
ejecuci6n coactiva. Esta aparente restric¬ción o limitación de la tutela jurisdiccional no
es tal si se comprende que la ejecución coactiva de un acto administrativo solo procede
ante la negativa del obligado a dar cumplimiento a las decisiones de la Administración
Pública. Si el obligado estuviera disconforme con lo dispuesto por la autoridad admi-
nistrativa al momento de la emisión del acto administrativo cuya ejecución coactiva
se está "realizando, lo que corresponde es que dicha persona acuda ante los órganos
jurisdiccionales competentes (ya sea en sede de amparo o contencioso-administrativa)
y discutir allí la lesión de derechos fundamentales o la validez del acto administrativo,
según corresponda, mas no la ejecución forzosa del mismo ya que esta es, inicialmente;
"(...) el mismo cumplimiento concreto y especifico que el obligado ha omitido realizar
por si, la ejecución no impone nada que no estuviese ya impuesto por el acto administra-
tivo desatendido (...) la ejecución forzosa no transforma el contenido del acto a ejecutar
ni añade ninguna obligación nueva, antes bien lleva dicho contenido en sus propios
términos a su cumplida realización, sin innovarlo o sustituirlo."
Dado el carácter potencialmente lesivo a los derechos de los administrados, la ley prevé
un régimen de control jurisdiccional específico para el procedimiento de ejecución
coactiva, que es denominado revisión judicial. De esta manera, y de forma autónoma
respecto del proceso contencioso admi¬nistrativo que pueda iniciarse respecto del acto
administrativo cuya ejecuci6n forzosa se requiere, el administrado puede discutir en
sede jurisdiccional el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para de-
90 UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
Ejecución subsidiaria
La segunda de las modalidades de ejecución forzosa de los actos administrativos es la
ejecución subsidiaria. A través de la ejecución subsidiaria, se busca lograr, mediante
terceros, la ejecución de actos administrativos que no posean carácter personalísimo y
que el administrado se ha rehusado cumplir.
Pocas precisiones cabe efectuar respecto de esta modalidad pues a través de se ella
pretende sustituir el incumplimiento del obligado por la acción de otros sujetos que
estarían dispuestos a dar cumplimiento a dichas obligaciones, ya sea la propia Adminis-
tración o terceros designados por ella.
multas coercitivas
EI tercero de los medios de ejecución forzosa reconocidos por la Ley es la multa coer-
citiva. La multa coercitiva es un medio de ejecución forzosa de los actos administrativos
consistente en la imposición, por parte de la Administración, de forma sucesiva y reite-
rada del pago de una suma de dinero hasta: "(...) doblegar la voluntad del obligado para
cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecución se trata". La finalidad
esencial de las denominadas multas coercitivas es lograr que el sujeto que se encuentra
obligado a dar cumplimiento a un acto administrativo y que está resistiendo dicho man-
dato, se vea forzado, a ejecutar dicho acto. Se suele confundir la naturaleza y finalidad
de las multas coercitivas (que son, recordémoslo, un medio de ejecución forzosa de los
actos administrativos) con las sanciones administrativas, incluso por la denominación
utilizada para identificar este medio de ejecución forzosa. Sin embargo, y conforme lo
señala la doctrina mayoritaria, es posible diferenciar los elementos configuradores de
unas y otras y, consecuentemente, el régimen legal que les corresponde. Así, resulta
que mientras la sanción administrativa posee una finalidad retributiva por la comisión
de una infracción administrativa, la multa coercitiva tiene por finalidad doblegar la
voluntad del obligado de no dar cumplimiento a un acto administrativo. A pesar de
estas diferencias, es preciso señalar que las multas coercitivas, según señala Ramón Pa-
rada, fueron adoptadas en España teniendo en cuenta la experiencia alemana en donde
surgieron como un mecanismo para compensar la falta de instrumentos idóneos para
lograr el cumplimiento de los actos administrativos a pesar de la existencia de ciertas
medidas de carácter penal que sancionaban dichos incumplimientos.
Tratando de brindar una solución sistemática a este problema, la Ley del Procedimiento
Administrativo General, en su artículo 199, contiene una regulación detallada de las
multas coercitivas que es posible sintetizar en los siguientes aportes:
A pesar de la claridad del desarrollo normativo expuesto por la Ley del Procedimiento
Administrativo General en este tema, la existencia de ejemplos en otros sectores del
ordenamiento que podrían ilustrar el correcto uso de este tipo de potestades, lo cierto
es que podemos encontrar casos que son un claro ejemplo de distorsión del concepto
de multa coercitiva. Así, podemos encontrar la reciente Ley N." 29782, Ley de Fortaleci-
miento de la Supervisión del Mercado de Valores. En su artículo 3 se refiere a la potes-
tad del Superintendente del Mercado de Valores para citar e interrogar a toda persona
que pueda contribuir al éxito de las investigaciones que pueda desarrollar esta entidad.
En caso de negativa, podrá, dice la Ley, ser requerida: "(...) la imposición automática de
una multa coercitiva de hasta cinco unidades impositivas tributarias (UIT). Dicha multa
deberá ser pagada dentro del plazo de cinco días hábiles de notificada, vencido el cual
se ordenara su cobranza coactiva. Si el obligado persiste en el incumplimiento, se le im-
pondrá una nueva multa coercitiva duplicando sucesiva e ilimitadamente el monto de
la ultima multa coercitiva impuesta hasta que comparezca o responda el interrogatorio
(...) Las multas coercitivas impuestas, al no tener naturaleza sancionatoria, no impiden
a la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) imponer una sanción al final del
procedimiento, de ser el caso."
ACTIvIDAD N.O2
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92 UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
CONTROL DE LECTURA N. º2
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AUTOEvALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA
Autoevaluación de la Uni-
dad Iv
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
97
1 CoNCEPTo
El proceso contencioso administrativo, a diferencia de lo que pueda sugerir su de-
nominación, es un proceso judicial que tiene como finalidad el control jurídico por
el Poder judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Esta acción se encuentra prevista en el artículo 148° de la Constitución Política.
Asimismo, se encuentra regulada por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso
Contencioso Administrativo.
2 oBjETo
Como acaba de ser expuesto el objeto del proceso contencioso administrativo, el
mismo que se activa en vía de acción (de allí su el nombre de acción contenciosa
administrativa), por el cual se busca el control de legalidad (y, porque no, de cons-
titucionalidad) de las actuaciones de la administración pública, la misma que no
se encuentra exenta de error, lo que determina la importancia de ésta acción ya
que hace que las actuaciones públicas irregulares retornen al cauce de legalidad
dispuesto por el derecho público.
Este proceso tiene su origen en el sistema francés, en el cual se crearon juzgados
especializados en lo contencioso administrativo, cuyo objeto era el control de la
legalidad de los actos del Estado.
3 PrINCIPIos
Conforme a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, ésta vía se
rige bajo los siguientes principios:
4 sUjETos
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley
para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos.
Si por error, la demanda es dirigida a otro Juez, éste deberá remitirlo de oficio a la
autoridad competente.
Cuando por ley se faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso con-
tencioso administrativo, el plazo será el establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo General
Admisibilidad
Deben observarse los requisitos dispuesto en los artículos 424° y 425° del CPC.
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
101
Además:
• El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa.
• El expediente de la demanda cuando la misma entidad demanda la nulidad de
los propios actos.
Improcedencia.
Las causales por las cuales el juez puede declarar la improcedencia de la demanda
son:
• Cuando se demande un acto no impugnable.
• Demanda fuera de plazo.
• No se ha agotado la vía administrativa.
• Cuando exista proceso judicial o arbitral.
• Cuando haya vencido el plazo para declarar la nulidad de oficio.
• En lo previsto en el artículo 427° del Código Procesal Civil.
Proceso urgente.
Se utiliza el Proceso Urgente en los siguientes casos:
Una vez admitida la demanda se dará traslado a la otra parte por 3 días, para luego
proceder a sentenciar en un plazo de 5 días. El plazo de apelación es de 5 días.
Proceso especial.
Se utiliza el Proceso Especial en los siguientes casos:
• Las pretensiones no previstas para el proceso urgente; o
• Las pretensiones no calificadas para el proceso urgente.
6 rEgLAs
Las actuaciones administrativas sólo pueden ser impugnadas en sede contenciosa-
administrativa, salvo para aquellos casos donde tenga cabida los procesos constitu-
cionales.
Acumulación de procesos.
Es posible la acumulación de pretensiones dentro del proceso, no obstante deben
cumplirse los siguientes requisitos conjuntivos:
• Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional.
• No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa.
• Sean tramitables en una misma vía procedimental.
• Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o
se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de
pedir.
7 mEdIos ProBATorIos
Sólo se actuarán los medios probatorios existentes y actuados durante el procedi-
miento administrativo, sin posibilidad de rebasar las actuaciones del expediente
administrativo
8 mEdIos ImPUgNATorIos
Los medios impugnatorios se explican conforme al siguiente cuadro:
reposición
1 Contra decretos para lograr su revocación
Apelación
2 Contra sentencias y autos
Casación
3 Sentencias y los autos de las Cortes Superiores que ponen fin al pro-
ceso
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO
104 ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
Queja
4 Contra las resoluciones que declaran inadmisibles o improcedentes
los recursos de apelación y casación
9 mEdIdAs CAUTELArEs
A los efectos de asegurar los efectos de una sentencia judicial, la normativa prevé la
tramitación de providencias cautelares, las mismas que se regularán según lo previs-
to en la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, principalmente, y el Código
Procesal Civil, supletoriamente
10 sENTENCIA
La sentencia será estimatoria cuando declaran fundadas las pretensiones de:
• Nulidad del acto administrativo.
• Restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica.
• La cesación temporal de una actuación material.
• El plazo para la realización de una actuación material.
• El monto indemnizatorio.
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
105
Entonces, bajo una elemental interpretatio a contrario sensu, tendremos que la válvula
de escape o el tránsito del proceso contencioso-administrativo al amparo se puede dar
cuando existan vías procedimentales específicas, pero que no satisfagan, que no asegu-
ren, la protección del Derecho Constitucional amenazado o vulnerado.
Esta pauta permite, entonces, identificar el tránsito para que el afectado obre en vía de
amparo u otra vía constitucional como el proceso de cumplimiento, en vez del conten-
cioso, paso marcado por la urgencia de la defensa de derechos constitucionales, por la
primacía de la Constitución e inefectividad de la vía especializada, que podría devenir
en infructuosa, pues cuando logre su objeto, esto es satisfacer la pretensión planteada,
ya será tarde.
De la misma forma, esta pauta nos mostrará como más aconsejable acudir al contencioso
en vez del amparo cuando la afectación no tiene carácter constitucional y lo debatido se
puede resolver con facilidad por la utilización del proceso contencioso-administrativo.
(…)
(…)
Cuando no se cumple con alguno de estos elementos, podría configurarse una mera
declaración administrativa y no un acto administrativo, como, por ejemplo, la prórroga
de un plazo. Esta declaración administrativa también es impugnable vía proceso con-
tencioso-administrativo.”
ACTIvIDAD N.°1
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UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
107
Con tales dispositivos el Estado estructura un armazón que asuma la defensa de sus
intereses en cuestiones relacionadas al control de las actuaciones administrativas.
2 oBjETo
Conforme al artículo 1° del Decreto Legislativo 1068, la finalidad de la creación
del sistema de defensa jurídica del Estado es “[f]ortalecer, unificar y modernizar
la defensa jurídica del Estado en el ámbito local, regional, nacional, supranacional
e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, órga-
nos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la
que está a cargo de los Procuradores Públicos, cuyo ente rector es el Ministerio de
Justicia y está representado por el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del
Estado.”
3 PrINCIPIos rECTorEs
El artículo 5° del Decreto legislativo establece los siguientes principios:
Gráfico N° 42: Principios rectores del sistema de Defensa Jurídica del Estado
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO
108 ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
Consejo de defensa jurídica. “El Consejo de Defensa Jurídica del Estado es el ente
colegiado que dirige y supervisa el Sistema y está integrado por el Ministro de Jus-
ticia o la persona quien lo represente, designado mediante Resolución Suprema y
por dos miembros designados también por Resolución Suprema.”
“El Procurador Público Supranacional ejerce la defensa jurídica del Estado en ins-
tancias Supranacionales. Tienen su domicilio en la Capital de la República, pudien-
do también señalar domicilio en la sede de la Corte Supranacional.”
Tribunal de sanción del sistema de defensa jurídica. “El Tribunal de Sanción del
Sistema de Defensa Jurídica del Estado resolverá en primera instancia los procesos
que se inicien a pedido de parte o de oficio contra los Procuradores Públicos por
actos de inconducta funcional.”
“El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, mediante resolución debidamente mo-
tivada, resolverá en última instancia la impugnación recaída en la resolución del
Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado.”
5 ProCUrAdorEs PúBLICos
Como ya fue explicado, los Procuradores Públicos son aquellos funcionarios que
asumen la defensa jurídica del Estado en los casos de su especialidad, debiendo
respeto al principio de legalidad.
6 LA ACCIóN PoPULAr
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO
110 ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
La acción popular es una garantía constitucional que procede contra los regla-
mentos, normas administrativas, resoluciones y decretos con alcance general con
infrinjan la Constitución o la Ley, independientemente de la autoridad de la cual
emanen.
7 LA ACCIóN dE CUmPLImIENTo
La acción de cumplimiento procede contra el funcionario o autoridad que no acate
una norma legal o acto administrativo.
Fuente: http://www.tc.gob.pe.
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
111
1 dEFINICIóN
Los Tribunales Administrativos son órganos colegiados especializados que tienen
como objeto la resolución de conflictos en última instancia administrativa.
2 EL TrIBUNAL FIsCAL
“El Tribunal Fiscal es un órgano resolutivo del Ministerio de Economía y Finanzas
que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio de
sus funciones específicas.
notificación de sus resoluciones, así como otros que permitan el mejor desarro-
llo de los procedimientos tributarios.”
3 EL CoNsEjo dE mINEríA
“El Consejo de Minería resuelve en última instancia todos los asuntos mineros que
son materia de resoluciones por parte de la primera instancia administrativa. Cons-
tituyen órganos de primera instancia: la Dirección General de Minería, la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros, la Dirección General de Concesiones
Mineras y la Jefatura del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero, hoy
Instituto Geológico Minero Metalúrgico.
4 INdECoPI
El Tribunal Administrativo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual se divide en tres salas:
• La Sala Especializada en Defensa de la Competencia,
• La Sala Especializada en Protección al Consumidor, y
• La Sala Especializada en Defensa de la propiedad Intelectual.
5 TrIBUNAL rEgIsTrAL
“Es un órgano de la SUNARP (Superintendencia Nacional de Registros Públicos)
con competencia nacional que conoce y resuelve en segunda y última instancia
administrativa las apelaciones contra las observaciones, tachas y otras decisiones de
los Registradores, y Abogados Certificadores, en su caso, emitidas en el ámbito de
su función registral.
Resolver oportunamente y dentro del plazo legal las apelaciones interpuestas con-
tra las derogatorias de inscripción, interpretando y aplicando la ley, fijando criterios
jurisprudenciales a efectos de generar predictibilidad y contribuir con la seguridad
jurídica.
6 TrIBUNAL dE CoNTrATACIoNEs
“Es el órgano encargado de resolver, en última instancia administrativa, las contro-
versias que surjan entre las Entidades y los postores durante el proceso de selección,
así como de aplicar sanciones de suspensión o inhabilitación a proveedores, pos-
tores y contratistas por infracción de las disposiciones de la Ley, su Reglamento y
demás normas complementarias.”
”5. El trámite del proceso de agravio. Actos contra los que procede. Pretensiones
En el caso del proceso de agravio entonces, entendido como un proceso subsidiario a
la declaración administrativa de nulidad de oficio, y necesario, porque es la única vía
con que cuenta la Administración para solicitar que se declare la nulidad de sus propios
actos, considerados nulos y además lesivos al interés público, la Administración quedará
sujeta para su ejercicio, a las siguientes reglas:
a) La demanda deberá ser ejercida en los plazos previstos en los numerales 202.4 y 202.5
del artículo 202º de la LPAG. Es decir, tiene que haber transcurrido el plazo de un
año para que la entidad administrativa o el tribunal o consejo administrativo decla-
ren la nulidad de oficio de sus propios actos. En tal sentido, luego de transcurrido
o decaído el plazo para la declaración administrativa de nulidad de oficio, podrá
recurrirse al proceso de agravio, en el plazo de dos (2) años contados a partir de la
prescripción del plazo del año para declarar la nulidad de oficio en el caso general de
todas las entidades públicas (numeral 202.4), o en el plazo de tres (3) años contados
a partir del plazo del año para declarar la nulidad de oficio en el caso de los actos de
tribunales o consejos administrativos regidos por leyes especiales, plazo éste último
que deberá aplicarse con todo y los bemoles de la última modificación que ha desa-
rrollado el Decreto Legislativo 1029. (numeral 202.5).
tido, sin declaración de lesividad previa, el proceso de agravio iniciado será declara-
do improcedente. Ligado a lo anterior, está la causal de improcedencia regulada en
el numeral 5) del artículo 23º del TUOLPCA, la cual establece que la demanda será
improcedente “cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrati-
va declare su nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del Artículo 13 de
la presente Ley”, con lo cual un requisito de procedencia, importantísimo en el pro-
ceso de agravio es que el plazo para declarar la nulidad de oficio del acto propio en
sede administrativa haya vencido conforme a las reglas del artículo 202º de la LPAG.
A nuestro entender, lo señalado por ESCUIN es cierto, sin embargo, nos queda la duda
sobre la naturaleza de la declaración de lesividad. Obviamente estamos frente a una
declaración de voluntad emitida por una entidad administrativa con respecto a un acto
propio que pretende declarar nulo por vía judicial, pero ello no es suficiente para cali-
ficarla como un acto administrativo, sobre todo si, en otro lugar, hemos señalado que
nos acogemos a las tesis de BOCANEGRA27, sobre el necesario “carácter regulador” del
acto administrativo como elemento que define al mismo, tesis reduccionista que noso-
tros amparamos en la interpretación conjunta de los artículos 1.1 y 206 de la LPAG. En
tal sentido, consideramos que la “declaración de agravio al interés público” es una de-
claración administrativa meramente informativa, regida por esta norma especial, y que
no es, en estricto, un acto administrativo entendido como una decisión de contenido
regulador, que crea, modifica o extingue una relación jurídica administrativa.
Es preciso reparar que nuestra idea sobre la “declaración de agravio al interés público”
que exige el artículo 13º del TUOLPCA no comparte una que es moneda común en
nuestro medio, donde se acostumbra señalar que todo lo que no es acto administrativo
es “acto de administración interna” al amparo del artículo 1.2 de la LPAG. Por el con-
trario, nosotros admitimos que la “declaración de lesividad” es una declaración adminis-
trativa con efectos externos, pero no tiene el carácter regulador, ergo, el carácter de de-
cisión que afecta la posición jurídica de un sujeto de derecho. Consiguientemente, nos
parece que es una declaración administrativa meramente informativa que no constituye
un acto administrativo impugnable en sede administrativa (al menos en los términos
del artículo 206º de la LPAG), y tampoco requiere audiencia previa de los posiblemente
afectados por su emisión.
Ahora bien, dos temas quedan pendientes sobre la declaración de lesividad. ¿Quién la
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO
116 ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
efectúa?, y adicionalmente, ¿cuáles son sus alcances en el proceso posterior que se ini-
cie?. La LPCA calla ampliamente sobre estos alcances, sobre los cuales manifestaremos
nuestra opinión inmediatamente.
En primer lugar, la LPCA no señala quién debe ser encargado de realizar la declaración
de lesividad o agravio al interés público, a diferencia de otras legislaciones como la
española, que en su Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Proce-
dimiento Administrativo Común, señala las siguientes prescripciones respecto de qué
órgano debe emitir la declaración de lesividad28 (artículo 103º, numerales 4 y 5):
Frente a ello, ni la LPAG ni la LPCA han señalado quién debe ser el órgano encargado
de declarar el agravio al interés público. Ante ello, algunos han señalado por vía inter-
pretativa, que quien debe declarar el agravio es el mismo órgano encargado de declarar
la nulidad de oficio en la vía administrativa a tenor del artículo 202 de la LPAG. Sin
embargo, ello parte de la suposición de que ambas potestades son similares. A nuestro
entender, la declaración de agravio debe ser declarada por la misma autoridad adminis-
trativa que tiene el poder de autorizar a los Procuradores
encargados de la defensa jurídica del Estado a iniciar el proceso contencioso adminis-
trativo respectivo para lograr la nulidad del acto presuntamente lesivo a los intereses
públicos. De tal manera, que corresponderá a la más alta autoridad administrativa de la
entidad correspondiente emitir la declaración administrativa de agravio necesaria para
iniciar el proceso contencioso-administrativo respectivo, autoridad que además, deberá
emitir inmediatamente, resolución que autorice al Procurador Público para que inicie
el proceso contencioso-administrativo correspondiente, en base a la previa declaración
de agravio emitida.
Finalmente, cabe señalar que es importante reflexionar sobre los alcances y suerte de la
declaración de agravio en el proceso contencioso-administrativo que se inicie posterior-
mente. Este es un tema importante, toda vez que se podría afirmar que la declaración de
agravio define el objeto del proceso y que el Juzgador vendría a ser obligado a declarar
la nulidad por el sólo mérito de la declaración administrativa de agravio. Nada más
inexacto, en la medida que la Administración concurre al proceso en la medida que
ya perdió sus facultades de declarar administrativamente la nulidad de oficio del acto
administrativo lesivo y sólo le queda plantear una demanda ante el Poder Judicial, el
mismo que juzgará plenamente el acto cuya nulidad se demanda, señalando oportuna-
mente si es que la pretensión nulificante amerita o no un pronunciamiento estimatorio.
En tal sentido, la declaración de agravio, siendo un presupuesto procesal, no es más que
eso, en la medida que no predetermina, ni obliga al Juzgador al trámite del proceso ni
tampoco condiciona su pronunciamiento de fondo, el cual depende exclusivamente
del análisis de las cuestiones procesales y de fondo respectivas por parte del Juzgador.
ello no fuera posible (por ejemplo, por existir terceros de buena fe) se estará a las reglas
del artículo 12º de la LPAG, específicamente del numeral 12.3, norma que establece que
“En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer
sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la
indemnización para el afectado”.”
ACTIvIDAD N.°2
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GLOSARIO DE LA UNIDAD Iv
Contencioso: Pendencia sobre un asunto en particular que provoca litis entre los inter-
vinientes.
Funcionario: Persona natural que mantiene un deber de sujeción con la Administración
Pública y condicionada a la realización de actividades a favor de ella, las mismas que
tienen como finalidad el bien común.
Procurador: Defensor de los intereses de la Administración Pública en los casos asigna-
dos por la ley conforme a su especialidad.
Tribunal: Colegiado encargado de resolver asunto de carácter administrativo dentro del
rango de su especialidad y conforme lo dicta la ley.
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD Iv