Tema 7

Comunicacin en las administraciones pblicas y aproximacin a

los ciudadanos
Reservados todos los derechos. No est permitida la reproduccin total o parcial en
ningn tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright
: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones
Pblicas. Escuela de Administracin Regional
TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior,
especialidad de Administracin General, de la Administracin de la Junta de Comunidades
de Castilla-La Mancha. Tema 7.
AUTOR: Ignacio Criado Grande
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario
1. ASPECTOS BSICOS DE LA COMUNICACIN EN EL SECTOR PBLICO
1.1. Los datos y la informacin como activo
1.2. La comunicacin interna en las administraciones pblicas
2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIN ADMINISTRATIVA Y ATENCIN AL
CIUDADANO
2.1. Aspectos bsicos en torno a la atencin ciudadana
2.2. Componentes de los servicios de atencin al ciudadano
3. LAS RELACIONES PBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PBLICO
3.1. Las relaciones pblicas como funcin administrativa
3.2. La publicidad de los servicios y las polticas pblicas
4. LA TELEADMINISTRACIN O ADMINISTRACIN ELECTRNICA
4.1. Sociedad de la informacin y la comunicacin y Administraciones pblicas
4.2. Niveles en la presencia de las administraciones pblicas en la web
4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones pblicas
4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos

1. ASPECTOS BSICOS DE LA COMUNICACIN EN EL SECTOR PBLICO

Cualquier organizacin pblica gestiona informacin y comunica con su entorno. Por un lado, las
administraciones pblicas cuentan con millones de datos de los ciudadanos que, una vez
contextualizados adecuadamente segn criterios especficos, se convierten en informacin
fundamental para llevar a cabo sus actividades. La concesin de becas est precedida por la
recepcin de ciertos datos de los demandantes (nombre, apellidos, fecha de nacimiento,
domicilio, salario, etc.) que, una vez integrados en un formulario se convierten en informacin
directamente utilizable por los funcionarios encargados de la tramitacin del expediente. Por otro
lado, cualquier organizacin necesita prestar atencin al mundo exterior, ya que en el contexto
se encuentran las oportunidades y las amenazas. Esto resulta especialmente cierto en las
administraciones pblicas, ya que stas se hallan singularmente expuestas e influidas por lo que
sucede en el mbito privado o la sociedad en su conjunto, esto es, las polticas y servicios
pblicos son cada vez ms visibles y pertenecen a todos los ciudadanos, y no slo a sus
inmediatos destinatarios, lo que tiene un impacto directo en cmo se entiende (y gestiona) la
comunicacin con la sociedad.

1.1. Los datos y la informacin como activo. Sin duda, los datos y la informacin son la
materia prima de las administraciones pblicas, de la misma manera que el conocimiento (un
concepto analizado y utilizado de forma mucho ms reciente). Un dato es un conjunto discreto
de factores objetivos sobre un hecho real. Un nombre, una edad, una calle, una temperatura, el
volumen del caudal de un ro, el nombre de un pueblo, el nmero de diputados de la asamblea,
etc., son ejemplos de datos con los que trabaja una administracin. De entrada, un dato no dice
demasiado sobre el porqu de las cosas y por s mismo tiene poca o ninguna relevancia. No
obstante, todas las organizaciones necesitan datos y algunos sectores son totalmente
dependientes de ellos. Bancos, compaas de seguros, pero sobre todo, las administraciones
pblicas son ejemplos obvios. En este tipo de organizaciones la buena gestin de los datos es
esencial para su funcionamiento, ya que operan con millones de transacciones diarias. Pero los
datos describen slo una parte de lo que pasa en la realidad y no proporcionan interpretaciones
y, por lo tanto, no son per se definitivos para guiar la accin. La toma de decisiones se basar en
datos, pero stos por s solos no dicen nada acerca de lo que es importante o no. A pesar de
todo, los datos son clave para las administraciones pblicas, ya que constituyen la base para la
creacin de informacin.
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De manera muy bsica se puede definir informacin como un conjunto de datos procesados y
con un significado (relevancia, propsito y contexto), que permite que sean de utilidad para quien
la recibe. La informacin se diferencia del dato en que est estructurada y aporta un sentido o
valor aadido para su receptor. En otras palabras, los datos, una vez asociados a un objeto u
artefacto y estructurados de forma que adquieran algn significado se convierten en informacin.
Por ejemplo, el dato nombre se convierte en informacin cuando lo integramos en un campo
(que luego facilitar su almacenamiento en una base de datos) dentro de un formulario de
solicitud de una licencia para realizar unas obras. En general, transformamos datos en
informacin aadindoles valor al contextualizar (dotndoles de un propsito concreto para su
utilizacin), al categorizar (conociendo las unidades de anlisis de los componentes principales
de los datos), al calcular (los datos pueden haber sido objeto de anlisis matemtico o
estadstico), al corregir (los datos han sido depurados de errores previos) o al condensar (los
datos se han podido resumir o agregar de una manera ms concisa para que su comprensin
sea ms fcil). En ltima instancia, es el receptor, y no el emisor, quien decide si el mensaje que
ha recibido es realmente informacin, es decir, si realmente le informa o aade valor a los datos
ofrecidos por s solos. Un informe escrito repleto de tablas inconexas, puede ser considerado
informacin por el que lo emite, pero a su vez puede ser juzgado como no informacin por el que
lo recibe.

Junto a datos e informacin, los individuos y las organizaciones cuentan con conocimiento. El
conocimiento se deriva de la informacin, de la misma manera que la informacin se deriva de
los datos, pero mientras los datos se encuentran localizados en realidades (normalmente
factuales) del mundo en torno, el conocimiento se inscribe dentro de los propios agentes
(principalmente individuos y organizaciones), mientras que la informacin adopta una posicin
intermedia entre ambos. Dicho lo anterior, se puede decir que el conocimiento es una mezcla de
experiencias, valores, saber hacer, que sirve de marco para la incorporacin e interpretacin de
nuevas experiencias e informacin, estando generalmente orientado para la accin. Una persona
que atiende al pblico en una oficina de informacin turstica no se comporta igual ante una
pareja de jvenes que ante una familia numerosa con hijos pequeos: su conocimiento (fundado
en previas experiencias, valores, saber hacer, informacin) le indica que tendr que ofrecerles
diferentes tipos de alojamientos o lugares a visitar, lo que en su caso le puede ahorrar mucho
tiempo al realizar su trabajo y permitir la prestacin de un servicio de ms calidad. Por
consiguiente, el conocimiento se origina y se aplica en la mente de sus poseedores, de manera
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que en las organizaciones no se encuentra exclusivamente dentro de documentos, bases de

datos o tecnologas, sino que tambin se halla inserto en procesos, prcticas, normas (no
escritas), rutinas, etc.

Lo anterior pone de manifiesto la importancia que cada vez ms tiene para las administraciones
pblicas una correcta atencin a los procesos de adquisicin, tratamiento e intercambio de
datos, informacin y conocimiento. En general, esa atencin se suele constatar a la hora de
conocer cmo se plantean los procesos de comunicacin dentro de la propia organizacin
(comunicacin interna), pero tambin cmo la organizacin se comunica con los agentes
externos (aproximacin a los ciudadanos) que interactan con ella.

1.2. La comunicacin interna en las administraciones pblicas. La comunicacin interna

es un proceso que se desarrolla de manera dinmica y constante en el seno de cualquier
organizacin, a travs de la configuracin de un patrn de mensajes compartidos por sus
miembros. El objetivo de la comunicacin interna es el capital humano de la propia
organizacin, su principal activo, ya que para conseguir los resultados de cualquier
unidad/departamento/agencia/administracin resulta preciso involucrar a todo el personal, es
decir, se le ha de hacer partcipe de cules son los objetivos finales de la organizacin y de
cules son las utilidades que se consiguen para los ciudadanos. En concreto, la comunicacin
interna puede desempear determinadas funciones especficas:
a) Informar sobre los objetivos de la organizacin.
b) Facilitar el proceso de adopcin de decisiones.
c) Motivar.
d) Armonizar intereses contrapuestos.
e) Proyectar una imagen hacia el exterior.
f) Desencadenar el cambio interno.

Los procesos de comunicacin interna se desarrollan de una manera formalizada o no

formalizada, dando lugar a la comunicacin formal e informal, respectivamente. En el caso de la
comunicacin formal, sta aparece delimitada con precisin por el organigrama de la
organizacin, es decir, las dinmicas de intercambio de informacin se hallan constreidas por
los mrgenes que establecen las lneas de autoridad fijadas en la estructura organizativa formal.
Algunos ejemplos dentro de este tipo son los siguientes:
a) Manuales de acogida con informacin de la organizacin.
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b) Reuniones, encuentros departamentales o convenciones generales.

c) Publicaciones y documentos oficiales.
d) Informes y memorias con datos corporativos confidenciales.
e) Planes de formacin personalizados.

Se pueden distinguir varios tipos de comunicacin formalizada, considerando un criterio

estrictamente direccional a la hora de observar cmo se concreta. La comunicacin formal u
operativa supone procesos constantes de intercambio de informacin dentro de una
organizacin, conformados para transmitir disposiciones relacionadas con la actividad diaria de
la organizacin, en general, rdenes e instrucciones entre superiores y subordinados
(comunicacin vertical ascendente y comunicacin vertical descendente) y las interacciones
entre unidades/departamentos/agencias o individuos del mismo nivel en la jerarqua de la
organizacin (comunicacin horizontal). En el caso de la comunicacin horizontal se produce
entre individuos iguales o equiparables en trminos jerrquicos o de estatus dentro del conjunto
de la organizacin. En general, este tipo de comunicacin puede facilitar la coordinacin de
tareas permitiendo a los miembros de la organizacin establecer relaciones interpersonales
efectivas a travs del desarrollo de acuerdos o puede convertirse en un cauce para la resolucin
de problemas o conflictos de direccin entre colegas. Sin embargo, no siempre es posible
alcanzar esos puntos de equilibrio, ni en todas las ocasiones fluye con normalidad la
comunicacin horizontal entre iguales jerrquicos. De hecho, este tipo de comunicacin
horizontal puede originar dificultades en la organizacin si los canales de comunicacin vertical
no funcionan adecuadamente.

Ya se ha mencionado que la comunicacin vertical puede tener un carcter ascendente o

descendente. La comunicacin vertical descendente fluye de arriba-abajo, esto es, desde los
puestos directivos hacia el resto de la organizacin siguiendo la lnea jerrquica de mando y
control. En grandes organizaciones burocrticas este tipo de comunicacin suele ser el ms
habitual, convirtindose en la va casi exclusiva para informar sobre cmo hacer el trabajo; dar
noticias sobre la evolucin de los proyectos en marcha; indicar los aspectos ms sustantivos
sobre la cultura o filosofa de la organizacin a los miembros que todava no la tengan
completamente interiorizada; o bien ofrecer instrumentos de recompensa por el trabajo bien
hecho y motivacin para internalizar los valores y objetivos corporativos en la actividad diaria.

Por su parte, la comunicacin vertical ascendente pone de manifiesto que la mayora de los
ciudadanos tiene un jefe a su lado que, normalmente, suele impedirles llamar a su casa antes de
finalizar su horario en la oficina y suele gozar de una imagen negativa por parte de sus
compaeros de trabajo. Este tipo de comunicacin abajo-arriba necesita de una estructura
formal democrtica en la que impere un tipo de direccin participativa que permita, sobre todo, la
participacin cada vez ms extensa en actividades que generan valor aadido para los
ciudadanos. Las principales ventajas de la comunicacin ascendente residen en informar a los
puestos superiores sobre la marcha del trabajo; estimular la participacin de los diferentes
grupos que suelen trabajar en una organizacin pblica, siempre y cuando existan los canales
adecuados para ello (crculos de calidad; entrevistas no formalizadas, etc.).

En el caso de la comunicacin informal nos encontramos con procesos que se consolidan de

una manera mucho ms ambigua, en la medida que los intercambios de informacin no estn
formalizados y, en algunas ocasiones, rompen las lneas de mando o superan los lmites
departamentales de control. En realidad, el aspecto decisivo de la comunicacin informal es la
proliferacin del rumor o los intercambios de datos o informacin entre individuos que, al menos
en teora, no estn autorizados por sus superiores en la jerarqua organizativa. En algunas
ocasiones, los rumores se convierten en el tipo habitual de patrn de intercambio de mensajes
dentro de determinadas organizaciones, lo que implica aumentar las fuentes de suministro de
informacin, la incertidumbre sobre su veracidad, as como la velocidad de propagacin. Junto
con algunas connotaciones peyorativas ligadas a los rumores, la comunicacin informal tambin
se produce a travs de conversaciones en la mquina de caf entre los miembros de la
organizacin o mediante mensajes de correo electrnico o sms, facilitando a veces la solucin
de determinados problemas o permitiendo superar las resistencias a la comunicacin derivadas
de la estructura formal.

2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIN ADMINISTRATIVA Y ATENCIN AL CIUDADANO

La atencin que reciben los ciudadanos se ha convertido en una cuestin clave para las
administraciones pblicas. Desde el sector pblico se han puesto en funcionamiento diferentes
estrategias de mejora de la provisin de informacin y la prestacin de servicios pblicos durante
los ltimos aos, de manera que las administraciones pblicas han tendido a adecuar sus
estructuras organizativas y mejorar las herramientas de gestin a su alcance para estar cada vez
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ms cerca de tales demandas. Entre todos esos nuevos medios para situarse a la altura de las
exigencias crecientes de la ciudadana se encuentra el desarrollo de la atencin ciudadana como
una nueva rea funcional de la gestin en las organizaciones pblicas, que cuenta con un claro
componente poltico, en tanto que supone un exponente de su compromiso con la ciudadana a
travs de la provisin de ms y mejor informacin pblica, con mayor transparencia y potencial
de participacin ciudadana.

2.1. Aspectos bsicos en torno a la atencin ciudadana. La atencin ciudadana supone de

forma especfica desplegar una estrategia doble que consiste, primero, en plantear un
acercamiento para, despus, orientarse de manera especfica a los protagonistas de la actividad
administrativa: los ciudadanos. Por un lado, acercarse al ciudadano es trabajar desde
planteamientos iniciales en los que la actividad de las administraciones pblicas se limita a dar a
conocer sus servicios para que sean identificados por la ciudadana, es decir, se trata de un
esquema tpico de organizaciones que estn en una fase inicial o de transicin en su desarrollo
organizativo, en las que los servicios son poco o mal conocidos y utilizados y cuyo modelo de
referencia es un ciudadano como usuario pasivo.

Por otro lado, orientarse al ciudadano se refiere a complementar la informacin o publicidad de

los servicios pblicos con una verdadera gestin de los procesos de comunicacin con los
ciudadanos de una manera global. Aqu encontramos el esquema tpico de una administracin
pblica que est en una fase evolucionada de desarrollo organizativo, en la que existe un
conocimiento profundo de los servicios al generalizarse su uso y cuyo modelo es un tipo de
ciudadano que tiene capacidad de decisin y participacin en la produccin y prestacin de
servicios pblicos. Los dos tipos de planteamientos en torno a la atencin ciudadana no son
excluyentes. El acercamiento y la orientacin son etapas que a veces se solapan y por las que
pasan las administraciones pblicas en un camino hacia el objetivo de lograr una mejora de la
comunicacin con la ciudadana.

2.2. Componentes de los servicios de atencin al ciudadano. La existencia de una gestin

integral de la atencin a los ciudadanos implica cada vez ms la existencia de servicios de
atencin al ciudadano (SAC), esto es, sistemas de gestin de la informacin que son la puerta
de entrada de los ciudadanos a las administraciones pblicas, que permiten la unificacin del
mensaje emitido por la administracin ante los ciudadanos, y que cuentan con la voluntad de
llegar a ser el lugar donde se ofrezca informacin acerca de la situacin de cualquier actividad
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administrativa en curso. En otras palabras, los SAC son una forma flexible de organizar el primer
nivel de interaccin y/o contacto entre una gran organizacin y sus clientes, teniendo en cuenta
una gestin integrada. En este sentido, los SAC implican, como mnimo, tres niveles de
integracin: 1) datos, con la creacin de bases de datos nicas de y para toda la organizacin
que se actualicen de manera simultnea y en tiempo real; 2) orgnica, con la consolidacin de
una unidad especializada en el proceso de captacin, procesamiento y distribucin del primer
nivel (ms bsico) de informacin de todos los departamentos; y 3) fsica, en trminos de
ubicacin en un espacio al que se d acceso a los ciudadanos de alguna o varias maneras
(incluso no fsica).

Adems de esta integracin fsica y organizativa, el modelo integrado de atencin ciudadana

debe tambin incorporar una dimensin multicanal, permitiendo a la ciudadana acceder a la
administracin por el canal de su preferencia: presencial, telefnico o telemtico. Desde este
modelo de atencin ciudadana se obtiene una visin ms global de las necesidades de los
ciudadanos y de los diferentes usuarios, contribuyentes, empresas, etc., as como sus
preferencias de acceso, gestionando eficazmente el aprovechamiento de los recursos y
facilitando la relacin de la ciudadana con su administracin correspondiente. La incorporacin
de nuevas tecnologas y el uso de Internet hacen que surjan nuevos espacios de atencin,
donde el ciudadano puede interactuar con la administracin ms directa y gilmente, sin
desplazamientos, sin lmite de horarios, incluso sin la intermediacin del personal directo de
atencin. En este sentido, la administracin autonmica castellano-manchega ha desarrollado un
Plan Multicanal de Atencin al Ciudadano, en el que se desarrollan las tres vertientes apuntadas.

En primer lugar, la atencin presencial es la que se ofrece directamente a las personas que se
presentan en la oficina fsica dispuesta al efecto para la obtencin de cualquier tipo de trmite
y/o gestin administrativa. Los edificios que albergan oficinas de atencin presencial de los SAC
deben facilitar al mximo su acceso, en trminos de ubicacin y eliminacin de barreras
arquitectnicas, disponer de un espacio suficientemente amplio para llevar a cabo el contacto
directo con el pblico, as como los recursos materiales y humanos adecuados para la gestin
del proceso de comunicacin y tramitacin de las demandas. Aqu, la administracin autonmica
ha planteado las denominadas Oficinas de Informacin y Registro (OIR), donde se pueden
registrar documentos o pedir informacin sobre cualquier asunto relacionado con la
Administracin Regional.

En segundo lugar, la atencin telefnica suele implicar la existencia de un nmero telefnico

dedicado de manera exclusiva a canalizar todas las llamadas de solicitud de informacin sobre
cualquier aspecto del funcionamiento de la administracin, as como de los servicios que presta.
Por ejemplo, el 012, Telfono nico de Informacin de Castilla-La Mancha (902267090, desde
fuera de la Comunidad Autnoma), que provee informacin y permite tramitaciones
administrativas relacionadas con la Junta de Comunidades. En el caso de la atencin telefnica,
al igual que en el caso de la presencial, resultan decisivos los recursos materiales disponibles,
pero sobre todo el capital humano con el que se cuenta, dado que este tipo de personal de
contacto directo es la proyeccin de la imagen de la administracin ante el ciudadano. As
mismo, otra cuestin clave consiste en la determinacin de los horarios de apertura y atencin al
pblico, los tiempos de espera asumidos, etc.

En tercer lugar, la atencin telemtica se concentra en torno a las pginas web de las
administraciones pblicas. El canal telemtico es un verdadero complemento al presencial y
telefnico que, si bien no es tan masivamente utilizado, tiene una progresin constante en su
uso, debiendo ser desarrollado en paralelo a los dems canales. En todo caso, la proliferacin
de portales web de las administraciones pblicas ha sido exponencial durante los ltimos aos,
promoviendo un acusado desplazamiento del ciudadano respecto de su administracin de
referencia. Un modelo integrado de atencin ciudadana, donde interactan diferentes usuarios,
por distintos canales, a travs de los cuales se prestan numerosos servicios de una misma
organizacin, ofrece una visin ms global de las demandas y de las necesidades ciudadanas,
as como de los recursos que son necesarios y que estn disponibles en la organizacin,
facilitando con ello la toma de decisiones en el rediseo de los servicios y en la concepcin de
otros nuevos. En concreto, los Servicios de Administracin Electrnica tambin han supuesto un
elemento clave a la hora de entender el sistema de atencin ciudadana dentro de la
Administracin Autonmica, de forma que ya se pueden tramitar servicios relacionados con
diferentes temticas (diario oficial, declaraciones de patrimonio de los gestores pblicos,
participacin en los procesos de seleccin, etc.) dentro del portal web autonmico
(http://www.jccm.es) y los sub-portales vinculados a aqul, pertenecientes a distintos organismos
pblicos de la regin.

Finalmente, en esta nueva concepcin se contemplan nuevos usos en la gestin del capital
humano de las organizaciones pblicas, presentndose las personas como uno de los factores
clave de los SAC. El personal dedicado a la nueva funcin de atencin ciudadana debe ser
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capaz de interactuar con las personas que se acercan a las administraciones pblicas. As lo
manifiestan los ciudadanos y ciudadanas cuando se les pregunta por los atributos que ms
valoran en la atencin: aparecen factores como los tiempos de espera, la accesibilidad, la
comodidad, etc., que si bien se encuentran entre los factores de calidad ms valorados del
servicio que se les presta, destacan menos que otros como las actitudes y aptitudes tipo de los
empleados pblicos, al valorarse especialmente el trato, la empata, la seguridad, etc. Estos
valores del personal de primer contacto son decisivos porque los ciudadanos los extrapolan a
menudo a toda la organizacin en su conjunto.

3. LAS RELACIONES PBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PBLICO

Las actividades que realizan las administraciones pblicas cuentan con un impacto creciente en
los medios informativos, as como en el resto de la sociedad en su conjunto, por lo que resulta
decisiva la gestin de las relaciones con el entorno administrativo. El modelo tradicional de
administracin pblica haba llevado a centrarse casi exclusivamente en el mbito jurisdiccional
interno. Ms recientemente, las administraciones pblicas se orientan de una manera creciente a
gestionar las relaciones con las redes de actores individuales e institucionales que componen su
contexto general o el de alguna poltica o servicio pblico, en particular. Por consiguiente, una
funcin clave de cualquier directivo pblico es intentar controlar el entorno de la organizacin o,
al menos, influir lo mximo posible en aquellos mbitos que pueden afectar a su misin y
objetivos. Hay dos aspectos que merecen la pena ser subrayados en este mbito. Por un lado,
existe una necesidad dentro de las administraciones pblicas de gestionar sus relaciones con el
entorno, algo que llevan a cabo mediante estrategias de relaciones pblicas. Por otro lado, las
administraciones pblicas a veces pretenden aumentar el nivel de recepcin o impacto de la
informacin que ofrecen sobre las polticas pblicas que disean o los servicios pblicos
concretos que prestan, por lo que introducen tcnicas publicitarias. En general, las polticas de
relaciones pblicas y las estrategias de marketing pblico deberan planificarse conjuntamente,
si bien aqu se plantean a continuacin de manera diferenciada para una mejor comprensin de
sus particularidades.

3.1. Las relaciones pblicas como funcin administrativa. Uno de los aspectos que
diferencian a las administraciones pblicas del siglo XXI es su capacidad para considerar las
relaciones pblicas como una funcin que debe ser gestionada por sus responsables directivos,
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puesto que tiene un impacto en el rendimiento general de la organizacin. En concreto, las

relaciones pblicas se pueden definir como el establecimiento de lneas mutuas de
comunicacin, comprensin, aceptacin y cooperacin entre la organizacin pblica responsable
de un servicio con otros organismos pblicos, grupos de inters, colectivos ciudadanos e
individuos particulares. Lo anterior implica que las relaciones pblicas integran aspectos como el
estudio de la opinin pblica y de las polticas informativas de la organizacin, as como
cualquier aspecto que tenga un cierto impacto en la vida de los ciudadanos y est relacionada
con la organizacin, departamento o agencia implicada. Por consiguiente, las estrategias de
relaciones pblicas se han convertido en una funcin directiva que resulta imprescindible para el
trabajo diario de cualquier organizacin.

Existen algunas buenas razones para disear una estrategia de relaciones pblicas dentro
de las organizaciones que componen el sector pblico. De entrada, las relaciones pblicas
suponen una manera de mejorar la coordinacin de las administraciones pblicas tanto dentro
como fuera de la organizacin, dado que este proceso facilita disponer de una idea ms ntida
acerca de lo que un servicio, departamento o agencia pretende llevar a cabo. Adems, la
especial naturaleza de las organizaciones pblicas implica que los directivos tambin tengan que
atender cmo facilitar los procesos polticos inscritos en las relaciones de intercambio con
organismos pblicos, grupos de inters, colectivos ciudadanos e individuos particulares que
componen la red de actores en torno a una determinada poltica pblica. En definitiva, los
departamentos de comunicacin o relaciones pblicas generalmente se encuentran muy ligados
al mbito directivo de la organizacin, ya que deben participar de su estrategia y de un
conocimiento claro de su funcionamiento.

Entre los principales instrumentos con los que cuentan los directivos pblicos para llevar a
cabo una buena estrategia de relaciones pblicas, se pueden destacar los siguientes:
a) Definir hechos noticiables.
b) Organizar actividades de difusin del departamento o agencia.
c) Realizar publicaciones.
d) Patrocinar y recibir patrocinio.
e) Consolidar una dimensin organizativa telemtica.
f) Generar recursos que identifiquen la entidad pblica.

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En relacin con el ltimo punto y en lnea con lo que hacen muchas empresas privadas, dentro
de las polticas de relaciones pblicas los organismos oficiales se preocupan cada vez ms por
construir una determinada visin que pretenden ofrecer como imagen entre los actores externos,
as como a su propio personal. La imagen corporativa es la forma en que el pblico exterior
distingue la organizacin, considerando las caractersticas principales de su forma de actuacin
(fiabilidad, rapidez, eficacia, puntualidad, etc.), o los recursos fsicos o digitales que utiliza en la
materializacin de los servicios pblicos que presta (edificios, oficinas, personal, vestuario,
documentacin, pgina web, etc.). En ese sentido, las administraciones pblicas realizan
esfuerzos crecientes por conseguir que todos los instrumentos de relaciones pblicas
mencionados arriba conformen una nica identidad comunicativa, de manera que la ciudadana
inmediatamente reconozca la organizacin pblica desde la que se origina.

Las relaciones pblicas han de poner el acento en que la generacin de una identidad
corporativa depende de muchos factores internos relacionados con la organizacin. En
concreto, cuestiones como la filosofa, historia, cultura, estrategias, estilo de gestin, reputacin
o conducta de los empleados, son factores internos que pueden forjar una manera de entender
una organizacin, tal y como demuestra la importancia de los servicios de atencin al ciudadano.
No obstante, estos aspectos se pueden ir modificando con el tiempo, dado que en determinadas
ocasiones una mala estrategia de relaciones pblicas puede provocar que los ciudadanos
identifiquen errneamente a una organizacin pblica con una excesiva lentitud, a un
determinado servicio pblico con el desalio de sus empleados o una agencia con la opacidad
de sus procesos de contratacin externa. En consecuencia, la identidad o imagen corporativa
implica actuar sobre el conjunto de caractersticas que definen el comportamiento organizativo, y
no slo sobre aqullas que tienen una incidencia externa.

Desde un punto de vista externo, hay una serie de manifestaciones visuales de la imagen
corporativa. Estos componentes es importante que el ciudadano los identifique y asocie con la
organizacin, de forma que quede patente el organismo responsable de una poltica pblica o la
unidad encargada de la prestacin de un servicio pblico concreto. La mayora de las
administraciones pblicas han elaborado manuales de estilo en los que se define cmo deben
plasmarse materialmente los siguientes aspectos de una manera homognea en el conjunto de
la institucin:
a) El nombre de la organizacin
b) La identificacin del personal de contacto mediante su nombre
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c) El material usado en la prestacin del servicio, ya sea impreso o de otro tipo

d) El estilo de la decoracin y el mobiliario de los locales pblicos
e) La sealizacin externa e interna
f) El tipo de imagen que aparezca en el material audiovisual y en Internet
g) El logotipo de la administracin, sus emblemas y sus smbolos

En trminos visuales, la imagen de marca que una institucin pblica pretende ofrecer hacia el
exterior se puede descubrir a travs del logotipo. El logotipo es un elemento que condensa la
imagen corporativa y que pretende englobar la mayor parte posible de las caractersticas que la
organizacin desea transmitir como esenciales sobre s misma hacia el exterior. Concretamente,
los logotipos son uno de los aspectos que ms han evolucionado durante los ltimos aos en las
administraciones pblicas, dando constancia de la importancia concedida por muchos
responsables pblicos a esta dimensin de las relaciones pblicas, teniendo en cuenta que los
ciudadanos tambin valoran la calidad de los servicios en funcin de factores relacionados con la
imagen corporativa, que tambin contribuye a forjar sus expectativas.

3.2. La publicidad de los servicios y las polticas pblicas. Las administraciones pblicas
tambin han desarrollado diversos mecanismos que pretenden aumentar el nivel de recepcin o
impacto de la informacin que comunican acerca de las polticas pblicas diseadas o los
servicios pblicos prestados, introduciendo para ello tcnicas publicitarias. De una manera ms
global, lo anterior se puede entender como una manera de facilitar de forma integral la
produccin, gestin, comunicacin y prestacin de las polticas y servicios pblicos. De manera
operativa y de forma aplicable al sector pblico, se puede definir el trmino publicidad como el
proceso de identificacin de las necesidades de un pblico o audiencia diana (target audience)
para intentar satisfacerlas, teniendo al mismo tiempo en cuenta los objetivos de la propia
organizacin.

Tradicionalmente, se han desarrollado algunas ideas negativas sobre el papel de la publicidad, y

ms en el mbito pblico, por lo que resulta necesario no perder de vista la vertiente tica del
marketing pblico. En realidad, la aplicacin del marketing a los servicios y las polticas pblicas
no debera servir ms que para mediar en la comunicacin entre los que tienen una necesidad
dentro de la sociedad y la organizacin pblica concreta que desea poder satisfacerla en tanto
que le ha sido conferido un mandato legal para ello (bien sea un laboratorio de investigacin
biomdica, una agencia de promocin de empresas o un centro para el cuidado de personas
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mayores). Obviamente, ese proceso de promocin externa se puede efectuar de manera eficaz o
ineficaz, con o sin tica, pero eso no se diferencia de lo que pueda suceder en otras reas
funcionales de la administracin (direccin de recursos humanos, gestin presupuestaria, etc.).
Lo que est fuera de duda es que en determinadas ocasiones los responsables de consejeras,
agencias o servicios concretos requieren el uso de campaas promocionales para reforzar
determinados mensajes o explorar nuevas vas para una solucin ms eficaz de determinados
problemas pblicos relacionados con su rea de actividad.

En los siguientes prrafos se presentan algunos de los aspectos centrales de una estrategia de
marketing o publicidad: definicin del pblico objetivo; anlisis de la imagen externa del
servicio o rea de poltica pblica; fijacin de los objetivos de la estrategia promocional; as como
la descripcin de los principales canales de promocin. En primer lugar, el aspecto clave al que
hacer frente a la hora de disear una estrategia publicitaria consiste en la definicin del pblico
objetivo. La audiencia a la que se dirige una campaa publicitaria puede estar compuesta por
individuos, grupos de ciudadanos, entidades del tercer sector, organizaciones privadas, el
conjunto de la poblacin de forma indiscriminada o, incluso, otras administraciones pblicas. En
funcin del tipo de pblico objetivo, la estrategia publicitaria variar de manera sustantiva. No es
lo mismo realizar una campaa publicitaria masiva para recordar la existencia de un telfono
pblico de atencin a mujeres maltratadas, que realizar una promocin del nuevo programa de
becas internacionales para financiar estudios de posgrado en universidades extranjeras a
estudiantes universitarios excelentes. En ambos casos, la caracterizacin de las personas o
grupos de personas a las que de manera fundamental se dirige la campaa, as como el
conocimiento sobre sus hbitos informativos, resulta decisiva para entender el resto de
componentes de la estrategia a seguir en todo el proceso comunicativo.

De forma complementaria, otro aspecto que resulta clave en las estrategias de comunicacin
deriva de la imagen externa que se tiene de un servicio o una determinada rea de polticas
pblicas. Las encuestas, los grupos de discusin y otras tcnicas de investigacin socio-poltica
pueden facilitar informacin sobre el grado de conocimiento, la valoracin o incluso la
predisposicin al uso, que los potenciales usuarios cuentan respecto de un determinado servicio
pblico. En general, la imagen externa que los ciudadanos componen sobre la calidad de los
servicios o agencias pblicas se sustenta en una serie de dimensiones o atributos generales,
que no son totalmente excluyentes entre s y tampoco se pueden identificar de la misma manera
en un centro escolar que en una unidad de recaudacin ejecutiva de hacienda, pero que
13

permiten comprender qu aspectos habr que tener que atender con ms fuerza a la hora de
plantear una estrategia de promocin externa:
a) Elementos tangibles. Apariencia de las instalaciones fsicas, equipos personal y
materiales de comunicacin.
b) Fiabilidad. Habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y cuidadosa.
c) Capacidad de respuesta. Disposicin de ayudar a los clientes y proveerlos de un
servicio rpido.
d) Profesionalidad. Posesin de las destrezas requeridas y conocimiento de la
ejecucin del servicio.
e) Cortesa. Atencin, consideracin, respeto y amabilidad del personal de contacto.
f) Credibilidad. Veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se provee.
g) Seguridad. Inexistencia de peligros, riesgos o dudas.
h) Accesibilidad. Ausencia de dificultades para la adquisicin y facilidad de contacto.
i)

Comunicacin. Mantenimiento de informacin para los clientes utilizando un

lenguaje que puedan entender, as como escucharles.

j)

Comprensin del usuario. Esfuerzo por conocer a los clientes-ciudadanos, as como

sus necesidades.

Una vez identificado el pblico objetivo y la imagen externa de un servicio, se est en disposicin
de lograr una concrecin de los objetivos de la estrategia promocional. De forma sinttica, se
puede decir que cualquier estrategia de marketing de servicios o polticas pblicas suele contar
con alguno de los siguientes objetivos bsicos o, al menos, tiende a incidir de una manera
destacada en alguno de ellos:
a)

Toma de conciencia del servicio. En el caso de servicios nuevos, agencias recin

creadas o polticas pblicas nuevas, la primera tarea del marketing consiste en lograr
notoriedad pblica.

b)

Informacin sobre el sistema de prestacin. En general, una vez que un

determinado servicio resulta conocido para los ciudadanos, se puede buscar una
profundizacin en el ofrecimiento de informacin sobre qu ofrece en s. En una
universidad: grados universitarios ofertados, nmero de plazas disponibles, actividades
extra-curriculares existentes, transporte pblico de acceso, etc.

c)

Motivacin de una valoracin positiva. En determinadas circunstancias, se pretende

la potenciacin de una imagen positiva del servicio entre la ciudadana. Esto sucede
cuando se ha extendido una imagen opuesta como consecuencia de un fallo en la
14

prestacin o porque se pretende equilibrar el buen nivel de prestacin real que se

ofrece.
d)

Incentivacin o desincentivacin del uso de un servicio. A veces, se fomentan con

campaas publicitarias las vacunaciones frente a la gripe o el uso de un telfono de
emergencias; pero tambin se desincentiva la utilizacin de las carreteras cuando hay
abundante nieve o los servicios de emergencias de los hospitales para evitar su colapso.

El ltimo aspecto a considerar sobre la publicidad de los servicios y las polticas pblicas se
refiere a los canales de promocin a travs de los que hacer llegar los mensajes a la sociedad,
en funcin del pblico objetivo y los objetivos de la estrategia o campaa promocional, que
pueden ser canales personales y canales no personales. Los canales de promocin
personales suponen la interaccin directa de (al menos dos) individuos. Dentro de esta
categora encajaran las comunicaciones realizadas por el propio personal de la organizacin o
unidad directamente (cuando el enfermero nos recuerda que limitemos el uso de las urgencias
del hospital), el canal social boca-oreja o la comunicacin a travs de expertos o lderes de
opinin, en funcin de su cargo, su autoridad en una materia o influencia especial entre el
pblico (cuando determinados profesores, investigadores, mdicos, etc., nos recomiendan un
colegio, un centro de investigacin o un hospital). Los canales de comunicacin personales
gozan de una alta credibilidad, un elevado potencial para subrayar lo positivo, as como una
capacidad de penetracin en sectores de poblacin reacios a los mensajes procedentes de otros
canales publicitarios.

Por su parte, los canales de promocin no personales utilizan medios interpuestos ms o

menos masificados como instrumentos de transmisin de mensajes a la ciudadana. Dentro de
este tipo se pueden subrayar los medios de comunicacin de masas, as como los espacios
pblicos o privados de exposicin. Entre los primeros destacan los de carcter escrito (diarios,
revistas, etc.), audiovisuales (radio, televisin, Internet, etc.), mientras que entre los segundos
sobresalen las vallas, carteles, pancartas, etc. Adems, en determinados espacios pblicos
pueden presentarse filmaciones, ponerse a disposicin del pblico materiales escritos,
electrnicos, etc. Dentro de este grupo se situaran las campaas en televisin y radio de la
Direccin General de Trfico para prevenir los accidentes de circulacin, pero tambin las cuas
radiofnicas que recuerdan a los ciudadanos la necesidad de cerrar los grifos durante los
perodos de sequa. As mismo, el reparto de pegatinas y bolgrafos con un mensaje a favor de
una alimentacin sana en el mostrador de la Consejera de sanidad dentro de una feria de la
15

juventud, representa un ejemplo del segundo bloque de canales de promocin. En general, los
canales de comunicacin no personales cuentan con una menor credibilidad que los personales,
si bien pueden lograr una penetracin social ms amplia en trminos absolutos. Adems, las
posibilidades para segmentar los mensajes de cara a orientarse a un determinado pblico
objetivo se reducen de una manera significativa.

En definitiva, las campaas de marketing institucional son algo habitual en la actuacin de todas
las administraciones pblicas, pero no pueden desligarse del resto de procesos comunicativos
de la organizacin, en especial, las relaciones pblicas y la imagen corporativa de la institucin.
En efecto, el fundamento del marketing institucional se sita en la propia dimensin estratgica
de las organizaciones, puesto que buenas campaas de promocin no pueden sustituir una baja
calidad en la prestacin de los servicios. As mismo, una adecuada orientacin al pblico objetivo
de una campaa puede facilitar mejoras sustantivas en su funcionamiento, por ejemplo,
derivadas de una mejor informacin de los ciudadanos acerca del tipo de actuaciones
esperables de la actividad de la administracin correspondiente. En todo caso, la existencia de
nuevos medios de comunicacin, sobre todo los digitales, supone un reto para las
administraciones pblicas a la hora de pensar y definir este tipo de actividades, ya que cada vez
se enfocan ms hacia la vertiente Internet.

4. LA TELEADMINISTRACIN O ADMINISTRACIN ELECTRNICA

La Teleadministracin o Administracin electrnica (eAdministracin) hace referencia al

fenmeno de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) en su interaccin con
las administraciones pblicas. Diferentes tipos de tecnologas han estado presentes en la
actividad administrativa desde su origen, siendo importantes la imprenta, la mquina de escribir,
el telgrafo, el telfono o el fax. As mismo, las nuevas TIC forman parte de los instrumentos que
usan las administraciones pblicas para llevar a cabo su labor desde hace dcadas, al menos
desde los aos 1960, cuando se incorporaron los primeros grandes ordenadores en el sector
pblico para hacer clculos matemticos complejos. Con el inicio del siglo XXI, las nuevas
aplicaciones de comunicacin relacionadas con la extensin social de Internet y ligadas a los
anteriores procesos de tratamiento de datos e informacin en las grandes organizaciones, han
provocado la expansin de la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (SIC) en diferentes
esferas de actividad pblica, si bien alcanzando niveles de consolidacin, a veces, escasamente
16

equiparables segn el tipo de polticas pblicas o la red de actores promotores del proceso. En
todo caso, las administraciones pblicas espaolas han promovido una intensa presencia en
Internet a travs de portales web, que les facilitan el contacto por medios digitales con diferentes
grupos de actores del entorno organizativo. En concreto, el impulso estatal concedido a este
tema a travs de la Ley 11/2007, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos, ha supuesto una consolidacin, derivada tambin de la obligacin legislativa, de las
dinmicas de digitalizacin del sector pblico en todos sus niveles.

4.1. Sociedad de la informacin y la comunicacin y Administraciones pblicas. En

general, las tecnologas han tenido una larga relacin con las administraciones pblicas, sobre
todo, durante el proceso de consolidacin de la SIC. La SIC se puede entender como el
progresivo desarrollo y aplicacin de las TIC y su impacto sobre las formas de organizacin
poltica, econmica, social, y cultural, etc., iniciado en la dcada de 1970 dentro de la mayora de
los pases ms industrializados. Con la expresin SIC se quiere dar a entender que el proceso
de cambio, ms all de lo estrictamente econmico (como podra inferir el trmino Nueva
Economa), tiene tambin ngulos gerenciales, organizativos, polticos, sociales y culturales. Por
ello, la mayora de las interpretaciones ofrecidas sobre el concepto en cuestin recogen
sistemticamente la idea de innovaciones que se extienden hacia todos los rdenes de la vida
humana, y no slo en lo que respecta a su entorno econmico. Esta definicin de SIC es
claramente dinmica, ya que se inscribe como un continuo y abierto proceso de cambio social,
sin unos resultados del todo cerrados, desencadenado por la generalizacin del uso de las TIC
y, ms recientemente, Internet y la World Wide Web (WWW) o pginas web, entre la ciudadana.

Las TIC se definen como un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la

recogida, almacenamiento, tratamiento, difusin y transmisin de datos e informacin. Pueden
distinguirse tres grandes tipos: terminales, redes y servidores. En los servidores se encuentran
los contenidos (los datos y la informacin) y para acceder a ellos necesitamos terminales
(ordenador, telfono mvil, televisin digital). Para alcanzar los contenidos desde los terminales
son necesarias las redes de comunicaciones (redes troncales: fibra ptica y radioenlaces; redes
fijas de acceso: cobre original o mejorado RDSI, ADSL, etc. ; sistemas de cableado elctrico,
etc.) que se comercializan a travs de los servicios de comunicaciones. La creciente integracin
de esos tres mbitos hace difcil, a veces, diferenciarlos, sin embargo eso resulta decisivo para
empezar a plantearse sus verdaderas potencialidades dentro de un mbito profesional concreto.

17

Internet no es ms que una red de redes configurada por dispositivos, normalmente

ordenadores, capaces de comunicarse entre ellos a travs de un lenguaje comn, llamado
protocolo TCP/IP. Desde una perspectiva tcnica, Internet opera dividiendo los datos y la
informacin en pequeas partes autnomas e independientes, denominadas paquetes, y
transmitiendo esos paquetes desde el origen al destino a travs de diferentes caminos
disponibles. Por ello, sobresale la oposicin entre, por un lado, el concepto jerrquico y lineal de
las comunicaciones basadas en la conmutacin de circuitos (las tradicionales lneas telefnicas)
y, por otro lado, la conmutacin de paquetes en la que se fundamenta Internet. En este caso, la
comunicacin entre origen y destino es posible gracias a una red, que ofrece vas alternativas, y
no jerarquizadas, para cada uno de los paquetes en que se dividen los datos y la informacin.

La WWW es un servicio ofrecido a travs de Internet que se concreta en la disposicin de un

entorno grfico, lo que se conoce como pginas web, basado en el concepto de hipertexto, es
decir, la interconexin entre diferentes puntos, o servidores, en que se encuentra alojada la
informacin. Por ejemplo, este servicio opera dentro de Internet apoyando presentaciones
multimedia, para transmitir texto, imgenes, voz, etc., entre diferentes ordenadores u otros
dispositivos con una interfaz amigable. En particular, la difusin y sofisticacin de la presencia de
las organizaciones a travs de pginas web, as como los usos crecientes de los individuos,
permiten la socializacin definitiva de Internet como red de redes global. As mismo, la expansin
de nuevas aplicaciones y sub-categoras basadas en las tradicionales pginas web alcanza a los
blogs, los wikis, los portales de redes sociales, etc., que construyen progresivamente una Web
2.0, an ms relacional y colaborativa.

En todo caso, las nuevas formas y procesos sociales y polticos en la SIC no surgen
exclusivamente como resultado del cambio tecnolgico, sino que se trata de dinmicas
tecnolgicamente no determinadas. Los diferentes actores implicados en la SIC, las
infraestructuras tecnolgicas que la posibilitan, sus contenidos, muchas veces intangibles, as
como un entorno cada vez ms complejo del que son parte aspectos econmicos, sociales,
poltico-administrativos, etc., interaccionan de una manera constante. La tecnologa no determina
la sociedad, la plasma, pero tampoco la sociedad dicta el curso de la innovacin tecnolgica, la
utiliza. El hecho de que la actividad humana se fundamente en la comunicacin consciente, y
siendo Internet un mecanismo que transforma la manera en que nos comunicamos, hace que las
vidas de los seres humanos se vean profundamente afectadas por estas innovaciones
tecnolgicas. Al mismo tiempo, al utilizar Internet para cada vez un mayor nmero de
18

actividades, la propia red de redes se va transformando. De esta interaccin emerge un nuevo

modelo socio-tcnico, que desencadena el debilitamiento de la sociedad industrial y el sistema
de produccin en masa, consolidndose una sociedad basada en la facilidad para extender los
flujos de informacin y la comunicacin en tiempo real, facilitando con ello la generacin de
conocimiento directamente aplicable en innovaciones sucesivas.

En el mbito concreto de las administraciones pblicas, la emergencia de la SIC ha llevado a

diferenciar la anterior fase de incorporacin de TIC asociada al concepto informatizacin con la
presente identificada con el trmino eAdministracin. La informatizacin de las administraciones
pblicas permite la mecanizacin de actividades, es decir, usar las TIC para hacer las cosas de
la misma manera, o algo mejor, si bien ms rpido o con menos costes. La eAdministracin
sugiere administraciones pblicas que pueden digitalizar sus actividades a travs de la adopcin,
uso y difusin de las TIC, sobre todo Internet, no slo para mejorar su eficacia y su eficiencia,
sino tambin para innovar haciendo nuevas actividades y, especialmente, transformando la
manera en que genera valor para los ciudadanos el sector pblico.

Por consiguiente, eAdministracin denota la adopcin, uso y difusin de las TIC e Internet en la
provisin de informacin y la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana, de cara a lograr
determinadas innovaciones en dos esferas. Por un lado, la eAdministracin cuenta con una
dimensin interna ligada a la gestin administrativa y la reformulacin de los procesos
tradicionales, esto es, toda la vertiente de gestin administrativa donde se desarrollan los
procedimientos administrativos y se construyen los servicios pblicos. Por otro lado, con una
dimensin externa de atencin a los ciudadanos o la comunicacin con otros actores del
exterior, es decir, un mbito donde se produce la interaccin directa con la ciudadana. La
integracin de ambas esferas se ha tendido a especificar y hacer visible para los ciudadanos a
travs de la presencia de las administraciones pblicas en Internet mediante pginas web.

4.2. Niveles en la presencia de las administraciones pblicas en la web. La

eAdministracin implica la posibilidad de interaccin con los ciudadanos a travs de pginas
web, desde cualquier lugar del mundo con un terminal de acceso conectado a Internet, durante
las 24 horas del da, 7 das a la semana, los 365 das del ao. Esta promesa consistente en la
creacin y desarrollo de portales web de las administraciones en los diferentes niveles polticoadministrativos (local, regional, nacional e internacional) se ha ido concretando desde que
aparecieron los primeros sitios en Internet de instituciones pblicas a mediados de los aos
19

1990. La presencia de las administraciones pblicas en la web se plantea en tres niveles,

teniendo en cuenta la profundidad en la interaccin lograda con otros actores del entorno digital
o, dicho de otra manera, segn su menor o mayor orientacin a los ciudadanos.

En primer lugar, los portales informativos o pginas de sentido nico se fundamentan en la

casi exclusiva provisin de informacin y tienen un nivel bajo de orientacin al ciudadano. Se
trata del primer paso desarrollado por numerosas administraciones pblicas en Internet y supone
contenidos pasivos e informacin genrica junto con una atencin casi nula a la definicin de
servicios pblicos telemticos. Al mismo tiempo, estas pginas web, se suelen caracterizar por
una gestin limitada y una relativa capacidad de actualizacin, mientras su estilo es capilar, es
decir, carecen de una atencin continua a la usabilidad o la accesibilidad que ofrecen a los
usuarios externos. Esta categora recoge muchos portales pblicos que cuentan con una filosofa
que entiende la web como un tabln de anuncios en el que colgar informacin de la
organizacin, pero sin un compromiso real con esta nueva vertiente digital en trminos de
interaccin con los ciudadanos.

En segundo lugar, los portales interactivos o pginas de doble sentido se identifican con la
interaccin/tramitacin, suponen un paso ms en el intercambio con los agentes externos, y
gozan de un nivel medio de orientacin al ciudadano. Este tipo de pginas web dentro de las
administraciones pblicas incorpora una mayor variedad de contenidos, que se convierten en
interactivos, ya que se ofrece informacin de un mayor nmero de temas, o con ms
profundidad, as como determinadas posibilidades para la tramitacin y la interaccin, por
ejemplo, a travs del uso del correo electrnico o la existencia de formularios normalizados para
su auto-cumplimentacin. Adems, el tipo de gestin prevista, aunque todava no bien
delimitada, abre la puerta a una actualizacin peridica, mientras que el estilo caracterstico de
estos sitios en Internet no permite ofrecer una integracin compleja de las herramientas de
mejora de la navegacin como soporte de sus contenidos. Esta categora comprende muchos de
los portales de las administraciones pblicas que han logrado una consolidacin apreciable,
extendiendo su cartera de informacin y servicios disponibles, pero sin disponer de todos los
elementos tecnolgicos y organizativos que permiten la transaccin digital completa con la
ciudadana.

El tercer tipo que se considera se refiere a portales web integradores o pginas web
transaccionales. Estos sitios transaccionales estn fundamentados en la capacidad de
20

interaccin completa y tienen un nivel alto de orientacin al ciudadano. Fundamentalmente, esta

categora implica una integracin de las dimensiones en un diseo estratgico complejo, adems
de niveles completos de transaccin en la prestacin de servicios pblicos. En todo caso, los
contenidos dinmicos propios de este tipo de pgina web se apoyan en una gestin completa,
actualizada y dotada de personal suficiente, mientras que la dimensin estilo implica una
consideracin ms o menos integrada de la usabilidad y la accesibilidad dentro de su diseo
estratgico general. Esta categora recoge portales pblicos que se han integrado dentro de sus
organizaciones como una nueva dimensin de actividad que requiere una gestin constante,
nuevos recursos econmicos y humanos adscritos, bases de datos interconectadas, as como
una creciente capacidad de intercambio con los actores del entorno.

Recientemente, este tipo de clasificaciones de los portales web se est ampliando ms all de lo
especificado por estas tres categoras. La aparicin y desarrollo de nuevas herramientas
colaborativas en las administraciones pblicas asociadas a la Web 2.0 (tales como los blogs, los
foros, los wikis, la mensajera instantnea o las encuestas), y diferentes tecnologas no
exclusivamente basadas en Internet y la web (como el envo de mensajes SMS a mviles, la
conexin con las PDAs de los ciudadanos o la utilizacin de la televisin digital terrestre TDT
para ofrecer informacin o servicios), hace que se empiece a valorar en mayor medida la
capacidad colaborativa de las administraciones pblicas para interaccionar con el entorno de la
organizacin. Todo ello se concreta mediante nuevas actividades que no se cien estrictamente
a los procesos administrativos clsicos, sino que aportan un indudable valor aadido para el
ciudadano, innovando en el proceso de produccin, al hacerle partcipe de los servicios de una
manera ms directa.

En concreto, determinadas administraciones pblicas estn usando aplicaciones basadas en la

Web 2.0 para acercar y, en su caso, mejorar los servicios prestados a los ciudadanos,
innovando en el proceso de produccin, en el que se los integra ms activamente. Por
ejemplo, muchas autoridades sanitarias ofrecen explicaciones sencillas sobre la deteccin y el
tratamiento de determinadas enfermedades y articulan foros de intercambio de informacin
sobre nuevas patologas y tratamientos entre profesionales, pacientes, familiares, as como para
poner en contacto a pacientes que comparten similares tipologas. En otros casos, se estn
construyendo comisaras de polica digitales, es decir, puntos de contacto de los cuerpos y
fuerzas de seguridad con los ciudadanos para realizar consultas o denuncias, pero adems
facilitando que sean los propios ciudadanos los que colaboren con la polica en la construccin
21

de su seguridad dentro del medio Internet. Para ello, se les solicita que compartan informacin o
pistas sobre potenciales cibercriminales o reporten prcticas presuntamente ilegales en el
ciberespacio. Evidentemente, estas nuevas aplicaciones no estn cerradas para las
administraciones pblicas, aunque todas ellas se fundamentan en la colaboracin con diferentes
tipos de actores, que cuentan con necesidades variadas dentro de un contexto cada vez ms
complejo.

4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones pblicas. Una de las
potencialidades de la eAdministracin se asocia a la mejora de la comunicacin de las
administraciones pblicas con otros actores. En concreto, la innovacin en las relaciones
externas de las administraciones pblicas se fundamenta en las interacciones ms frecuentes
basadas en el uso de Internet, sobre todo, con tres tipos de agentes: ciudadanos (government to
citizen, G2C), empresas (government to business, G2B) y otras administraciones pblicas
(government to government, G2G). Dentro de cada uno de estos grupos se podran hacer
subcategoras, de manera que se ha de tener tambin en consideracin el tipo de organizacin,
as como el rea de polticas en cuya red de actores se encuentra enlazada.

Administracin Pblica-Ciudadano (G2C). La relacin con los ciudadanos es el tipo de

interaccin ms importante para las administraciones pblicas dentro del entorno Internet. Los
ciudadanos son los destinatarios principales de las nuevas posibilidades para la provisin de
informacin y la prestacin de servicios pblicos digitales, de manera que a pesar de que en
muchos pases existen todava escasos niveles de conexin y uso de Internet entre la poblacin,
se han experimentado varias frmulas para estimular los intercambios con los ciudadanos. De
hecho, determinados sectores tradicionalmente menos proclives a la interaccin digital con las
administraciones pblicas, especialmente los jvenes, han encontrado en el canal digital una
manera sencilla de aproximarse a entornos pblicos para matricularse en la universidad, alquilar
una instalacin deportiva, hacer la declaracin de la renta o iniciar los trmites para un viaje al
extranjero.

Administracin Pblica-Empresa (G2B). Aunque algunos aspectos de las relaciones con las
empresas sean comunes respecto a los ciudadanos, no deja de ser cierto que sus posibilidades
de comunicacin plantean determinadas caractersticas especficas. Dentro del comercio
electrnico numerosas empresas privadas estn desarrollando sistemas centrados en redes de
comunicaciones para mejorar las relaciones con los proveedores dentro de mltiples sectores.
22

Por ello, no es de extraar que las administraciones pblicas se planteen invertir recursos en la
generacin de nuevos canales de aprovisionamiento mediante la licitacin electrnica. As
mismo, determinados grupos profesionales (farmacuticos, arquitectos, notarios, registradores,
etc.) que realizan transacciones diarias con las administraciones pblicas son los mayores
interesados en la digitalizacin de muchos procesos administrativos.

Administracin Pblica-Administracin Pblica (G2G). En tercer lugar, tambin existen

claras oportunidades para la mejora de las comunicaciones basadas en Internet entre diferentes
administraciones pblicas. Dentro del sector pblico, las nuevas comunicaciones se pueden
concretar entre unidades de una misma administracin, entre diferentes administraciones o
distintos niveles de administracin e, incluso, entre las administraciones de diferentes pases.
Las administraciones pblicas estn incrementando en las ltimas dcadas sus enlaces
telemticos gracias a la incorporacin de TIC, de manera que se abre la posibilidad para
participar en la prestacin de servicios pblicos digitales de manera integrada, reduciendo las
barreras departamentales existentes. Los ciudadanos desconocen el complejo entramado
competencial del sector pblico y la eAdministracin permite una orientacin hacia sus
necesidades mediante la puesta en contacto de bases de datos e informacin de las
instituciones que intervienen en un proceso o servicio. Esta vertiente relacionada con el trmino
interoperabilidad se ha acelerado de forma notable recientemente, de manera que se estn
especificando estndares comunes tecnolgicos, semnticos y organizativos para conseguirlo.

A pesar de lo que se pudiera pensar en principio, la innovacin en las comunicaciones

telemticas entre las administraciones pblicas, y entre stas y las empresas, es ms habitual
que con los ciudadanos. Las interacciones con las empresas y otras administraciones pblicas
se vern facilitadas, en el primer caso, por la posibilidad de hacer obligatorio este medio si es
que se desea trabajar con el sector pblico (participacin en concursos y licitaciones, declaracin
de impuestos, alta de trabajadores en la seguridad social, provisin de datos estadsticos,
solicitud de autorizaciones, demanda de subvenciones, etc.). En el segundo, porque las nuevas
tecnologas que se emplean para interactuar entre administraciones pblicas presentan
utilidades para romper determinadas barreras institucionales/departamentales y pueden reducir
determinados costes de transaccin inexistentes en el entorno digital. A pesar de todo, los
resultados de estos procesos en marcha no son todava ni mucho menos definitivos, ni
incluyentes, ms bien al contrario, todava quedan importantes barreras de acceso.

23

En este proceso asociado a la construccin de la SIC son mltiples las actividades y agentes
implicados, entre ellos el sector pblico, e incontables sus potenciales beneficios para los
ciudadanos, pero hay que tener presente tambin el riesgo de los excluidos por motivos
tecnolgicos, el llamado digital divide o brecha digital. La brecha o fractura digital consiste en
una nueva estratificacin social basada en los diferentes usos sociales de las TIC, es decir, la
desigualdad basada en las tecnologas. La accesibilidad se convierte en un aspecto decisivo en
la eAdministracin, dado que las investigaciones realizadas en los ltimos aos demuestran la
consolidacin de perfiles socio-demogrficos que no interaccionan con las administraciones
pblicas en Internet, puesto que no acceden a ella. Las personas con menores niveles de
educacin formal, as como con menores rentas, de gnero femenino, mayores de 35 aos y
residentes en espacios no urbanos, configuran el perfil prototipo de exclusin digital. Pero lo
importante para una administracin es determinar cundo se deben formular polticas que
refuercen el uso de Internet entre la ciudadana (normalmente al principio) y cundo ofrecer una
oferta ms amplia y sofisticada de servicios telemticos (una vez se ha consolidado una
demanda o masa crtica suficiente que los solicite). En cualquier caso, la vertiente digital de las
administraciones pblicas siempre se ha de acompaar de servicios que aporten valor aadido a
los ciudadanos.

4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. La
reciente normativa del Estado que da carta de naturaleza a la eAdministracin merece singular
atencin. Las innovaciones normativas ms recientes y sustantivas en el mbito de la
eAdministracin son la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos (Ley de Acceso Electrnico), la Ley 25/2007 de 18 de
octubre, de conservacin de datos relativos a las comunicaciones electrnicas y a las redes
pblicas de comunicaciones que transpone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre,
relativa a los servicios en el mercado interior, as como de la Directiva 2006/24/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservacin de datos
generados o tratados en relacin con la prestacin de servicios de comunicaciones electrnicas
de acceso pblico o de redes pblicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva
2002/58/CE. En particular, con la Ley de Acceso Electrnico se pretendi inaugurar una etapa en
la eAdministracin espaola en la que las TIC e Internet se colocaran en el frontispicio de
procesos ms globales de modernizacin administrativa, de manera que junto con la firma
electrnica y la proteccin de datos personales, esta norma sintetizara la dimensin jurdica de
la relacin entre las TIC y las administraciones pblicas espaolas. Adems, la Ley de Acceso
24

Electrnico se configur gracias a un cierto consenso con las administraciones de las

comunidades autnomas y despus de un debate abierto a los ciudadanos de los anteproyectos
de ley en el portal web del Ministerio de Administraciones Pblicas.

En particular, la Ley de Acceso Electrnico pretende superar muchas de las rigideces derivadas
de la normativa anterior de rgimen jurdico y procedimiento administrativo, teniendo en cuenta
los nuevos medios digitales disponibles. En su prolija exposicin de motivos, esta norma
define su espritu y filosofa tecnolgicamente optimista al manifestar el carcter revolucionario
que han supuesto las comunicaciones electrnicas en el tiempo actual, teniendo presentes los
avances realizados en las administraciones pblicas espaolas desde la aprobacin de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/92). Esta ley dot de unas reglas y bases comunes
al conjunto de las administraciones pblicas espaolas, incluyendo las autonmicas y locales, en
torno a numerosos temas, entre los que cabra subrayar la utilizacin de las tecnologas de
informacin dentro del sector pblico para la realizacin de sus actividades y el uso de los
nuevos medios tecnolgicos para la interaccin con los ciudadanos. As lo formul el histrico ya
artculo 45 de la Ley 30/92, en sus dos puntos iniciales:
1. Las Administraciones Pblicas impulsarn el empleo y aplicacin de las tcnicas y medios
electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus
competencias, con las limitaciones que a la utilizacin de estos medios establecen la Constitucin y
las Leyes.
2. Cuando sea compatible con los medios tcnicos de que dispongan las Administraciones Pblicas,
los ciudadanos podrn relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a travs de tcnicas y
medios electrnicos, informticos o telemticos con respecto de las garantas y requisitos previstos
en cada procedimiento.

Sin embargo, el verdadero salto cualitativo que pretende conseguir la Ley de Acceso Electrnico,
una vez se han superado las barreras tecnolgicas, consiste en dar el paso desde el podrn
hasta el debern, en referencia a la obligatoriedad para las administraciones pblicas del
ofrecimiento a los ciudadanos de medios electrnicos y telemticos para relacionarse con
ellas. En este sentido, el legislador se ha preocupado por el hecho de que anteriormente se
haba dejado en manos de las propias administraciones determinar discrecionalmente si los
ciudadanos iban a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrnicos con ellas,
segn stas quisieran poner, o no, en pie los instrumentos necesarios para esa comunicacin
con la ciudadana. Y en ello consiste la norma, en la consagracin del derecho de los
ciudadanos a comunicarse con las administraciones pblicas a travs de medios electrnicos,
sea cual sea el tipo de comunicacin, la documentacin exigida, etc.

25

La estructura interna de la Ley de Acceso Electrnico se articula en torno a cuatro ttulos, seis
disposiciones adicionales, una disposicin transitoria, una derogatoria y ocho finales. En los
cuatro ttulos se plantean los mbitos de inters que desarrolla esta norma y que sistematizan
las principales problemticas en torno a la eAdministracin, no slo en el momento presente,
sino tambin en el futuro prximo. Siguiendo lo que plantea la propia Ley de Acceso Electrnico:
a) Ttulo Primero. En este apartado se recogen los derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con las Administraciones Pblicas a travs de medios telemticos.
b) Ttulo Segundo. Este ttulo regula el rgimen jurdico de la Administracin
electrnica.
c) Ttulo Tercero. Aqu se aborda la gestin electrnica de los procedimientos, se
desarrolla la regulacin de los procesos administrativos utilizando medios
electrnicos y los criterios a seguir en la gestin electrnica, es decir, se regula la
iniciacin, instruccin y terminacin de procedimientos por medios electrnicos.
d) Ttulo Cuarto. Este apartado est dedicado a la cooperacin entre administraciones
para el impulso de la administracin electrnica, es decir, lo que en trminos
tecnolgicos se denomina interoperabilidad y en palabras politolgicas se conoce
como relaciones intergubernamentales en materia tecnolgica.
e) La Ley tambin consta de seis disposiciones adicionales, una transitoria, una
derogatoria y ocho finales entre las que presenta especial relevancia la disposicin
final primera, en la que se citan los preceptos de la norma que tienen carcter
bsico al mparo del artculo 149.1.18 de la Constitucin.
f) Especial mencin merece tambin la disposicin final tercera, pues con
independencia de la entrada en vigor de la Ley, en ella se sealan las fechas para la
efectividad plena del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las
Administraciones Pblicas por medios electrnicos, estableciendo los plazos que se
consideran adecuados para llevar a cabo las necesarias actuaciones previas de
adecuacin por parte de las distintas Administraciones Pblicas.

Por consiguiente, la Ley de Acceso Electrnico supone ofrecer nuevos derechos a la ciudadana
en su interaccin con las administraciones pblicas a travs de medios electrnicos y
telemticos, adems de regular los mbitos necesarios para que ello sea efectivamente posible
(y obligatorio) en trminos legales. El carcter bsico de esta norma implica que tambin las
administraciones autonmicas debern seguir sus preceptos, al menos, el articulado que plantea
la mencionada disposicin final primera, incluyendo los plazos previstos. En este sentido, la Ley
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de Acceso Electrnico establece para la Administracin General del Estado, y los organismos
pblicos vinculados o dependientes de sta, que los derechos reconocidos a los ciudadanos en
el artculo 6 de la misma puedan ser ejercidos en relacin con la totalidad de los procedimientos
y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. En el mbito de las
Comunidades Autnomas tales derechos tambin podrn ser ejercidos en relacin con la
totalidad de procedimientos y actuaciones de su competencia en la misma fecha, siempre que lo
permitan sus disponibilidades presupuestarias. Este ltimo aadido resulta fundamental porque
implica abrir las puertas a que determinadas administraciones autonmicas, de igual manera que
se formula para las administraciones locales, no se sientan sometidas, al menos en lo
contemplado por la norma, a las mismas obligaciones temporales previstas para la propia
Administracin General del Estado.

Finalmente, no cabe duda que aquellas administraciones autonmicas que no sean capaces de
entrar de lleno en el mbito digital, garantizando al menos los presupuestos y derechos
reconocidos en la Ley de Acceso Electrnico, muy probablemente perdern una oportunidad
decisiva para aprovechar las nuevas potenciales que les ofrece la SIC. Adems, los nuevos
retos y problemas que conlleva la adopcin, uso y difusin de las TIC e Internet entre las
administraciones pblicas abre las puertas a nuevas reflexiones en torno a cuestiones de calado,
por ejemplo, en lo referido a la privacidad de los datos de los ciudadanos, la seguridad de las
comunicaciones electrnicas y telemticas, la ciberdeteccin usando dispositivos tales como los
utilizados para localizar a determinados convictos de permiso o en rgimen abierto o la
segmentacin de perfiles ciudadanos de una manera cada vez ms afinada.

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