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SALA PLENA
Magistrado Relator:Efren Choque Capuma
Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente:03270-2013-07-AIC
Departamento:Chuquisaca
La norma cuestionada indica que el término de prescripción de cuatro años sobre las
acciones de la Administración Tributaria para controlar, investigar, verificar, comprobar
y fiscalizar tributos; determinar la deuda tributaria; imponer sanciones administrativas,
y ejercer su facultad de ejecución tributaria, se ampliará a siete años cuando el sujeto
pasivo o tercero responsable no cumpliera con la obligación de inscribirse en los
registros pertinentes o se inscribiera en un régimen tributario que no le corresponda.
De acuerdo con lo previsto en el art. 14.IV de la CPE, nadie será obligado a hacer lo que
la Norma Suprema y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban; por
lo que la norma impugnada, en el caso concreto, no expresa como requisito para la
ampliación prevista, la formalidad de tramitar la exención de tributos ante el Ministerio
de Relaciones Exteriores de Bolivia en el plazo de sesenta días a partir de la llegada de
la “mercancía” como la menciona la Resolución de 12 de enero de 2012, antes referida
como el Auto de Vista 138/2012 SSA de 2 de octubre de 2012, aplicación que
contradice lo dispuesto en la misma norma que sólo admite la ampliación cuando no se
ha cumplido con la obligación de inscribirse en los registros pertinente o se inscribiera
en un régimen tributario que no le corresponde, dejándoles así en un estado de
indefensión, donde la duda razonable precisamente radica en que la única obligación
como administrados tributariamente que tienen es el registro obligatorio y obtención del
Número de Identificación Tributaria (NIT), que dicho sea de paso, en el caso de Project
Concern International está exenta del pago de Tributos por aplicación del “Acuerdo
Marco de Cooperación Básica entre la República de Bolivia y la Organización No
Gubernamental Project Concern International (PCI)” y principalmente porque no se
puede perseguir de manera indefinida cuando la negligencia procede de la
Administración Tributaria Aduanera.
El convenio marco vigente de manera expresa señala que de acuerdo al DS 22225 (arts.
49 y 59), las donaciones que sean otorgadas por la Organización estarán exentas del
pago del GAC, IVA y al Impuesto al Consumo Específico (ICE), por lo que el convenio
suscrito con el gobierno boliviano y, en este caso, la única entidad acreditada por el
Gobierno de los EUA para canalizar estas donaciones, se encuentra vigente y debe ser
resguardado por el art. 401.II de la CPE.
Mediante Auto Supremo 135 de 8 de abril de 2013, cursante de fs. 29 a 31 vta., la Sala
Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, rechazó la acción de
inconstitucionalidad disponiendo la remisión de antecedentes al Tribunal Constitucional
Plurinacional, señalando que los argumentos esgrimidos por el accionante no son
suficientes para generar duda razonable que justifique promover la acción de
inconstitucionalidad concreta, prevista en el art. 79 del Código Procesal Constitucional
(CPCo), y que se ha realizado una expresión de agravios que no depende de la
constitucionalidad de la norma, sino de valoración de las vulneraciones acusadas en el
recurso de casación planteado por el ahora accionante, con relación a los hechos que
componen el caso concreto.
II. CONCLUSIONES
I. (…)
II.El término precedente se ampliará a siete (7) años cuando el sujeto pasivo o tercero
responsable no cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes o
se inscribiera en un régimen tributario que no le corresponda”.
Esta previsión normativa; sin embargo, cabe señalar, fue modificada por la Disposición
Adicional Quinta de la Ley Nº 291 de 22 de septiembre de 2012, quedando dicho
parágrafo de la siguiente manera:
“II. Los términos de prescripción precedentes se ampliarán en tres (3) años adicionales
cuando el sujeto pasivo o tercero responsable no cumpliera con la obligación de
inscribirse en los registros pertinentes o se inscribiera en un régimen tributario diferente
al que le corresponde”.
II.2.Los preceptos constitucionales cuya vulneración se alega son los contenidos en los
artículos:
“Artículo 14.
I. (…)
IV.En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y
las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.
V.Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o
extranjeras, en el territorio boliviano…”.
“Artículo 115.
I.Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.
II.El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural,
pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.
“Artículo 116.
“Artículo 117.
I.Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en
un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad
judicial competente en sentencia ejecutoriada…”.
“Artículo 119.
“Artículo 120.
I.Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente,
independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida
a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la
causa…”
La Sentencia Constitucional citada refiere que dentro de la Teoría General del Derecho,
es clara la aplicación del principio "Tempus regit actum”, que se traduce en que la
norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica
a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después.
Este entendimiento parte del hecho de que 'El derecho procesal es el conjunto de
normas que regulan la actividad jurisdiccional del Estado para la aplicación de las leyes
de fondo, y su estudio comprende: la organización del Poder Judicial y las
determinaciones de la competencia de los funcionarios que la integran y la actuación del
juez y las partes en la sustanciación del proceso' (Alsina, en Tratado teórico-práctico de
derecho procesal, civil y comercial); lo que revela el carácter siempre instrumental del
proceso, `…por cuanto sirve para que se puedan tutelar los derechos que tienen no sólo
los ciudadanos sino todos los integrantes de una determinada comunidad
organizada´(Gómez Orbaneja, en Derecho procesal penal).
“…en materia procesal, el legislador puede establecer que los procesos pendientes (…),
se tramiten conforme a la nueva modalidad procesal (pues en materia procesal no es
exigible la aplicación de la norma que regía el tiempo de la comisión del delito, como
ocurre en materia penal). Esta es la modalidad que ha establecido el legislador boliviano
cuando en la Disposición Transitoria Segunda determinó la aplicación anticipada de
diversos preceptos procesales, entre ellos, el relativo al régimen de la prescripción.
La Constitución Política del Estado vigente establece por primera vez los fines del
Estado, poniendo de relieve, entre otros, el constituir una sociedad justa y armoniosa,
cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia
social, para consolidar las identidades plurinacionales; por ello, corresponde al Estado
garantizar no sólo el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual
dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el
respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe, sino entre otras
funciones más, garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes
reconocidos y consagrados en esta Ley Fundamental.
Es en ese contexto que, con relación al marco normativo constitucional, se asume que el
paradigma del vivir bien, no sólo tiene fundamento en las normas jurídico legislativas y
el sistema normativo de normas escritas, sino también, en las instituciones, saberes y
conocimientos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son los
que regulan la convivencia de las bolivianas, bolivianos y naciones y pueblos indígena
originario campesinos, unas, con el detalle de una producción normativa regulatoria a
circunstancias cada vez más específicas, y otras, reconstruyendo normas que las
cosmovisión ancestrales aportan al nuevo Estado Plurinacional.
De hecho, el enunciado del parágrafo I del art. 14 de la CPE, instituye un principio que
ha sido y es de singular importancia en el derecho positivo, toda vez que el mismo si
bien está relacionado con los derechos y garantías constitucionales, también está
relacionado y de manera superlativa con la separación de funciones de los órganos del
Estado, por cuanto en el Estado de Derecho, se destaca el límite al ejercicio del Poder
estatal, mismo que se expresa, por ejemplo, en materia penal, en el hecho que no puede
condenarse a alguien sino no está prevista previamente la pena por ley, misma que,
además, debe originarse en el Órgano Legislativo que es al que le corresponde emitir las
normas que describen los hechos punibles. El caso es que, como anota Guillermo
Fierro, al referirse a lo expresado por Ricardo C. Núñez, “la libertad no existe en un
pueblo en donde el poder que ejecuta la ley tiene el derecho de transformar en ley todas
sus voluntades y también esa libertad se encuentra amenazada si el poder que hace la
ley está encargado de aplicarla” (Guillermo J. Fierro, 1999, p.21); en otras palabras, la
forma de garantizar el ejercicio de los derechos tiene también fundamento en la
seguridad jurídica, por la cual ninguna persona esté sometida al arbitrio de las
autoridades que detentan el poder y que cada acto u acción de las personas individuales
o colectivas no puedan ser reprimidas sino existe una norma previa que la establezca o,
por el contrario, esté cohibido de hacer algo cuando no existe norma expresa que la
prohíba; ciertamente, dicha norma, por antonomasia, son también las normas
constitucionales que establecen principios ético morales de la sociedad plural y valores
en los que se sustenta el Estado.
Ciertamente, el parágrafo V del citado art. 14 de la CPE, al referirse a que: “Las leyes
bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras,
en el territorio boliviano”, exime por su claridad, toda explicación. No obstante, habrá
que tomar en cuenta que bajo el principio de territorialidad las leyes obligan a todos los
que se hallen dentro del territorio; es decir, allá a donde se extiende el territorio
nacional, lo que incluye éste en el ámbito del derecho internacional.
De una lectura sistemática de la Constitución Política del Estado, retomando las normas
relativas a las garantías constitucionales, el parágrafo I del art. 115, establece que toda
persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos y, en efecto, el ejercicio de los derechos
subjetivos previstos ya sea en la norma ordinaria o en la constitucional como ocurre en
el caso de nuestra Ley Fundamental que es especialmente desarrollada, cuando
dependen de un pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional deben gozar de una
tutela oportuna y efectiva.
En ese contexto, el Estado, como dispone el art. 115.II de la CPE, garantiza el derecho
al debido proceso, entendido, como es configurada por la misma Norma Suprema, como
una garantía jurisdiccional y como un derecho de las personas; es decir, como se
advierte no sólo como un derecho constitucional previsto normativamente sino capaz de
ser ejercido efectivamente, para lo cual, desde otra perspectiva, corresponde al Estado, a
través del órgano judicial o, en su caso, a través de la justicia constitucional, hacer
efectivos los derechos de las personas, interviniendo incluso, en caso de existir
controversia sobre ello.
El debido proceso no sólo es un principio procesal que rige cuando se imparte justicia,
sino también, una garantía jurisdiccional a que se obliga el Estado y un derecho de las
personas a que le sea tutelado cuando fuera menester hacerlo. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional:“…el derecho de toda persona a un proceso justo y
equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones
jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es
decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier
tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la
Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales…”
(SCP 0051/2012 de 5 de abril).
Por otra parte, cabe resaltar que, el debido proceso, como instrumento jurídico destinado
a materializar los valores jurídicos de la justicia e igualdad, está compuesto por
elementos como el derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes,
derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la
defensa material y técnica, derecho a no ser juzgado sin dilaciones indebidas, etc. (...)
Lo que significa que sólo a través del debido proceso los referidos valores jurídicos se
materializan en su verdadera dimensión, que la sentencia o resolución, sea el resultado
de la correcta aplicación del ordenamiento jurídico y la participación activa de las partes
en el ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad”.
En cuanto a los elementos que integran el debido proceso se estableció que: “…son el
derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de
las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia;
derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y
técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser
juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena;
la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho
a la motivación y congruencia de las decisiones (…); sin embargo, esta lista en el marco
del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se
agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que
derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la
realización del valor justicia…” (SCP 1023/2012 de 5 de septiembre).
En tal sentido la vigencia del derecho a la defensa permite a las partes el poder sustentar
los argumentos de sus pretensiones y refutar lo argumentando por la parte contraria, y el
poder ser escuchados mediante los medios previstos por ley para el efecto,
consecuentemente cuando se vulnera el derecho a la defensa se lesiona el debido
proceso.
Entre los derechos comprendidos por el derecho a la defensa se encuentran ”…el de ser
asistido por un abogado, que se encuentra previsto en el art. 9 del CPP, el derecho a la
defensa material, consagrado en el art. 8 del mismo cuerpo legal, el derecho a un tiempo
razonable para preparar la defensa (art. 340 del CPP), EL derecho a una comunicación
privada con su abogado defensor (art. 84 del CPP), el derecho a que el Estado le otorgue
un defensor cuando el imputado careciere de medios o no nombrare un defensor
particular (art. 9 in fine del CPP), el derecho a acceder a las pruebas de cargo e
impugnarlas y derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo, ni contra sus
parientes (art. 121 de la CPE).
Aparte de lo anteriormente señalado, este derecho implica una exigencia de que el fallo
judicial al que se haya arribado, sea cumplido, y en consecuencia, el litigante sea
repuesto en su derecho, o en su caso compensado”.
El párrafo final del parágrafo aludido introduce en la Constitución Política del Estado,
una regla del principio de interpretación favorable al imputado o procesado, por cuanto,
establece que en caso de duda, dentro de un proceso, sobre la norma aplicable, regirá la
más favorable al imputado o procesado.
Conforme establece el art. 117.I de la CPE: “Ninguna persona puede ser condenada sin
haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción
penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia
ejecutoriada” (las negrillas nos corresponden).
En efecto, para que exista condena a una persona, debe hacerse a favor del encausado o
partes del proceso, efectivos los derechos que conllevan el debido proceso.
El parágrafo I del art. 119 de la CPE, estipula que: “Las partes en conflicto gozarán de
igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos
que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina”,
demanda de las partes que las mismas cuenten con oportunidades semejantes y medios
de defensa equiparables dentro de un proceso, permitiendo un equilibrio sin que tal
garantía fuera menoscabada por una situación de privilegio o supremacía de una de las
partes con relación a la otra, que de encontrarse en desventaja no materializa ni el
derecho de igualdad en general, ni el de igualdad de las partes dentro de un proceso en
lo particular.
“I. Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente,
independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida
a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la
causa”.
Al respecto, el art. 14.1 del PIDCP, refiere que: “…Toda persona tendrá derecho a ser
oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial establecido por ley...”(las negrillas son nuestras), refiriéndose
a tres características que deben presentar todos los tribunales jurisdiccionales, sin las
cuales es imposible esperar que las decisiones que emitan se sustenten en el derecho, la
lógica y la justicia, características que son diferentes, pues cuando alude al Juez
competente se refiere a aquél previamente establecido por ley; es decir, al Juez natural
que presenta dos alcances: que la persona no esté sometido a una autoridad que no sea
competente y que la competencia se encuentre previamente determinada por ley. Por
cierto, otras son las características relativas a tribunales independientes o tribunales
imparciales.
Imparcial: Supone que no existe un interés particular en el resultado del pleito puesto a
su conocimiento, en tal sentido los tribunales se deben a la Constitución Política del
Estado, a las leyes debiendo resolver los asuntos que conozcan sin interferencia de
ninguna naturaleza; sin prejuicio, discriminación o trato diferenciado que los separe de
su objetividad y sentido de justicia.
El párrafo del parágrafo I, de este artículo, cuyo texto rezaba: “El periodo de
prescripción, para cada año establecido en el presente parágrafo, será respecto a las
obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones tributarias
hubiesen ocurrido en dicho año”, fue derogado por la Disposición Derogatoria Primera
de la Ley 317 del Presupuesto General del Estado-Gestión 2013.
De otro lado, el parágrafo I del artículo antes mencionado y vigente de acuerdo con lo
previsto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 291 de 22 de septiembre de 2012,
derogó el parágrafo I del art. 59 cuyo texto refería:
“I. Prescribirán a los cuatro (4) años las acciones de la Administración Tributaria para:
De hecho, los parágrafos III y IV, del tantas veces citado art. 59 del CTB (modificado
por la Ley 291), señalan:
“III. El término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a
los cinco (5) años.
“III. El término para ejecutar las sanciones por contravenciones tributarias prescribe a
los dos (2) años”.
Pues bien, es menester referir que la norma impugnada, al haber establecido que “El
término precedente se ampliará a siete (7) años cuando el sujeto pasivo o tercero
responsable no cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes o
se inscribiera en un régimen tributario que no le corresponda”, desvela que además de
establecer un plazo adicional a los casos previstos en entonces parágrafo I, coexistente
en su tiempo, no desconoce el plazo de prescripción señalado específicamente para cada
uno de los casos entonces referidos sino, por el contrario, de manera expresa estipula la
ampliación de plazo en dos supuestos: 1) Cuando el sujeto pasivo o tercero responsable
no cumpliera con la obligación de inscribirse en los registros pertinentes; ó, 2) Se
inscribiera en un régimen tributario que no le corresponda; supuestos que expresamente
previenen situaciones en las que el Administrado o un tercero responsable por él, en
lugar de inscribirse en un régimen tributario específico, no lo hace por negligencia u
otra causa que no es del caso examinar, sabiendo que dicha inscripción no depende de
su libre arbitrio o voluntad sino del régimen al que todo estante está obligado a hacerlo
de acuerdo con la actividad que desarrolla, sin que al efecto pueda presumirse exención
alguna o exoneración de cargo, bajo ninguna circunstancia que podría suponer un
privilegio.
Así, la norma mencionada, al ser clara y precisa, con relación a los alcances que
estipula, ni es contraria con lo previsto por el art. 14.I de la CPE, por cuanto,
contrariamente a lo argüido por el accionante, se trata de una norma emanada por el
Órgano Legislativo llamado a desarrollar normas materiales no sólo en cuanto a los
actos punibles sino también, por ejemplo, de aplicación de la prescripción, de contenido
material, sin que pueda asumirse que dicha norma como ninguna otra, debe ser
interpretada de manera aislada al sistema normativo cuando más bien, todo texto tiene
un contexto, debe leerse conforme a aquél y no puede ignorarse que el Código
Tributario mismo, es un compilado de normas que regulan el régimen jurídico del
Sistema Tributario Boliviano y tienen aplicación en el ámbito territorial nacional,
sometido a la facultad normativa del órgano competente para dictarlas, salvo las
restricciones o disposiciones expresamente señaladas en dicho compilado de normas.
La norma impugnada, de ninguna manera vulnera los artículos mencionados que forman
parte de las garantías jurisdiccionales establecidas en el Capítulo Primero del Título IV,
sobre las Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa, respecto de los cuales, de
manera alguna limitan el derecho de inocencia del accionante, pues éste no sólo ha
interpuesto una acción contenciosa administrativa contra la Administración Tributaria,
sino que en virtud de los derechos y garantías establecidos en la norma, está ejerciendo
su derecho a la defensa y el debido proceso, asegurándose el derecho de ejercer no sólo
el de impugnar mediante la vía jurisdiccional una resolución de la Administración
Tributaria, sino gozando de una de las prerrogativas más importantes que la ley le
reconoce al administrado, de impugnar en la vía jurisdiccional resoluciones
administrativas ante un juez natural, sino que las normas que las menciona a modo de
desarrollo de alguna doctrina o jurisprudencia, no tiene relación alguna con el contenido
de la norma impugnada, porque las mismas no tratan de desarrollar ni menos limitar las
garantías constitucionales que reconoce la Constitución Política del Estado a las
personas individuales o colectivas.
POR TANTO