 Acción declarativa de certeza

 Autor: Diegues, Jorge Alberto

 Editorial: LA LEY 10/02/2009, 6

Generalidades

1. La acción declarativa de inconstitucionalidad constituye un recaudo apto para intentar que se eviten los eventuales
perjuicios que se denuncian, en la medida en que la cuestión no tenga un carácter simplemente consultivo ni importe
una indagación meramente especulativa, sino que responda a un caso y busque precaver los efectos de un acto en
ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24/05/2005, La Cabaña S.A. c. Provincia de Buenos Aires, LA LEY,
15/11/2005, 11 ? DJ, 2005-2, 1157 ? IMP, 2005-17, 2314.

II. Condiciones de procedencia

a) Caso

2. La acción declarativa de certeza debe responder a un "caso", ya que dicho procedimiento no tiene carácter
simplemente consultivo, ni importa una indagación meramente especulativa, en tanto tiene por finalidad precaver las
consecuencias de un acto en ciernes ?al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal? y fijar
las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 04/03/2008, Provincia de Río Negro c. A.F.I.P. (Dirección General de
Aduanas), LA LEY, 04/04/2008, 5 - LA LEY, 2008-B, 582 - LA LEY, 14/04/2008, 11 ? DJ, 23/04/2008, 1077 ? DJ,
2008-I, 1077.

3. La declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación
meramente especulativa y responda a un "caso" que busque precaver los efectos de un acto en ciernes, al que se
atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye causa en los términos de la Constitución Nacional. (Del
dictamen del Procurador Fiscal subrogante que la Corte hace suyo).

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 13/06/2006, Esso Petrolera Argentina S.R.L. (Continuadora de Esso
S.A.P.A.) c. Provincia de Entre Ríos y otro (Estado Nacional citado como tercero), PET, 30/08/2006, 9 ? DJ, 2006-09-
06, 33 ? IMP, 2006-19, 2333.

4. Para que se configure un caso que pueda ser resuelto por el Poder Judicial de la Nación -a los fines de la
procedencia de la acción declarativa-, resulta exigible que medie: a) actividad administrativa que afecte un interés
legítimo; b) que el grado de afectación sea suficientemente directo; c) que aquella actividad tenga concreción
bastante.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 02/12/2003, La Cabaña S.A. c. Provincia de Buenos Aires, La Ley Online.

b) Acto en ciernes
5. La acción declarativa de certeza debe tener por finalidad precaver las consecuencias de un acto en ciernes ?al que
se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal? y fijar las relaciones legales que vinculan a las
partes en conflicto, respecto de las cuales se debe haber producido la totalidad de los hechos concernientes a su
configuración.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 28/08/2007, Provincia de San Luis c. Estado Nacional y otro, La Ley Online.

III. La acción declarativa y la acción de amparo

6. Debe encauzarse como acción meramente declarativa de certeza ?art. 322, Cód. Procesal? la demanda promovida
contra el Estado Nacional y la Provincia de Santiago del Estero, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la
ley local 6667 (Adla, LII-C, 3691), en cuanto declaró la necesidad de reformar la Constitución Provincial, dictada por
el Interventor Federal en dicha provincia, pues al debatirse un problema atinente a la determinación de las órbitas de
competencia entre los poderes del Gobierno federal y un Estado local, dicha vía es un medio plenamente eficaz y
suficiente para satisfacer el interés del actor, apareciendo el régimen de la acción de amparo poco compatible con
dicha cuestión.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 21/09/2004, Zavalía, José L. c. Provincia de Santiago del Estero y otro, LA
LEY, 2004-F con nota de Mario A. Midón; Andrés Gil Domínguez: Félix Alberto Montilla Zavalía 2004 LA LEY 2004-F,
513 LA LEY 2005-A con nota de Silvia B. Palacio de Caeiro 2005 LA LEY 2005-A, 32.

7. Si bien la acción de amparo procede en los litigios que caen dentro de la competencia originaria porque de otro
modo quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el actual art. 43 de la
Constitución Nacional y por la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491), al tratarse la cuestión planteada de un problema
atinente a la determinación de las órbitas de competencia entre los poderes del gobierno federal y los de un Estado
provincial ?en el caso, con relación a la tasa de uso de aeroestación?, resulta poco compatible el régimen invocado y
los mecanismos procesales previstos en la ley 16.986, siendo la acción declarativa ?que, al igual que el amparo,
tiene una finalidad preventiva? un medio plenamente eficaz y suficiente para satisfacer el interés de la actora.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 04/07/2003, DE.U.CO. (Defensor de Usuarios y Consumidores - Asociación
Civil) c. Provincia del Neuquén y otros.

8. Habiendo sido el amparo la vía por la que tramitaron todos los expedientes que se ordenan acumular -en el caso
se solicitó la acumulación al proceso iniciado por una provincia contra el Estado Nacional en instancia originaria de
las actuaciones judiciales que pretendían impedir el paso de un tren transportador de metanol- corresponde imprimir
a la acción declarativa iniciada ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación igual trámite a fin de no producir una
demora perjudicial e injustificada de aquellos que se encuentran más avanzados.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 06/02/2003, Provincia del Neuquén c. Secretaría de Transporte.

IV. Casuística
i) Eliminación de multas administrativas

9. Procede la acción meramente declarativa tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 3701
de la Provincia de Río Negro, pues, la pretensión de la empresa distribuidora de gas actora procura tutela
jurisdiccional frente a la actitud del Estado provincial mediante el dictado de la norma citada, consistente en la
eliminación del cobro por la reconexión del servicio de gas, retiro de los medidores, así como de las multas
resultantes de facturas impagas, razón por la cual se configura una causa judicial atinente al control de
constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial, en la medida
que se advierte un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 07/10/2008, Camuzzi Gas del Sur S.A. c. Provincia de Río Negro, Sup. Adm.
2008 (diciembre), 62.

ii) Inconstitucionalidad del impuesto a la transferencia de automotores

11. Procede la acción declarativa promovida por una Provincia, tendiente a obtener la declaración de
inconstitucionalidad de la ley 25.232, que reforma el art. 27 del decreto ley 6582/58 ?texto según ley 22.977 (Adla,
LX-A, 85; XVIII-A, 1079; XLIII-D, 3962)?, pues, dicha acción constituye un recaudo apto para evitar el eventual
perjuicio denunciado por la demandante, que derivaría de la imposibilidad de cobrar el impuesto a los automotores a
los titulares dominiales que han registrado la denuncia de venta, lo cual requiere la definición de una relación jurídica
discutida o incierta, y los alcances de la ley impugnada revelan la existencia, en la actora, de un interés real y
concreto, susceptible de protección legal actual.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 10/06/2008, Provincia de Entre Ríos c. Estado Nacional, DJ, 02/07/2008,
622 ? DJ, 2008-II, 622 - LA LEY, 14/07/2008, 11 ? IMP, 2008-15 (Agosto), 1315 - LA LEY, 13/08/2008 con nota de
Andrés Gil Domínguez 13/08/2008 LA LEY, 13/08/2008, 8 13/08/2008 LA LEY, 2008-E con nota de Andrés Gil
Domínguez LA LEY, 2008-E, 75 PET 11.

iii) Permisos de importación

12. Es inadmisible la acción mediante la cual una provincia pretende ser declarada única y exclusiva importadora de
cierta mercadería documentada en despachos de importación ?en el caso, locomotoras diesel y eléctricas, coches de
pasajeros y repuestos? y que se excluya de esa condición a una entidad autárquica provincial, pues la pretensión
fiscal de la Administración Federal de Ingresos Públicos ha sido orientada exclusivamente contra ésta y no se
demostró la existencia de actividad alguna del poder administrador respecto de la actora que pueda configurar un
estado de incertidumbre sobra la existencia y alcance de la relación jurídica derivada de las operaciones
mencionadas.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 04/03/2008, Provincia de Río Negro c. A.F.I.P. (Dirección General de
Aduanas), LA LEY, 04/04/2008, 5 - LA LEY, 2008-B, 582 - LA LEY, 14/04/2008, 11 ? DJ, 23/04/2008, 1077 ? DJ,
2008-I, 1077.
iv) Impuesto provincial de sellos

13. Resulta procedente la acción declarativa entablada por una empresa de transporte a fin de que se declare la
inconstitucionalidad del impuesto de sellos que una provincia pretende aplicarle sobre el permiso de concesión
otorgado por la autoridad nacional para efectuar el servicio público de transporte interjurisdiccional de pasajeros y
anexos, ya que se encuentran reunidos los presupuestos fijados por el artículo 322 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, pues, frente a la actividad explícita de la demandada tendiente a percibir el tributo se
evidencia un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de la relación jurídica, y su resolución
pone fin a una controversia actual y no eventual.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 26/02/2008, Expreso Lomas Sociedad Anónima c. Provincia de Buenos
Aires, La Ley Online.

14. Es formalmente procedente la acción por la cual la actora solicita que se declare que las ofertas a ella dirigidas
para que suministre y abastezca a sus remitentes con productos que comercializa ?en el caso, combustibles, y
lubricantes? y que aceptó tácitamente, no se encuentran alcanzadas por el impuesto de sellos que pretende percibir
la provincia demandada, pues están reunidos los requisitos del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la
Nación al haber mediado una actividad de la Dirección General de Rentas dirigida a percibir el impuesto, que colocó
a la actora en un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica. (Del
dictamen del Procurador Fiscal subrogante que la Corte hace suyo).

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 13/06/2006, Esso Petrolera Argentina S.R.L. (Continuadora de Esso
S.A.P.A.) c. Provincia de Entre Ríos y otro (Estado Nacional citado como tercero), PET, 30/08/2006, 9 ? DJ, 2006-09-
06, 33 ? IMP, 2006-19, 2333.

v) Inconstitucionalidad de impuesto sobre ingresos brutos sobre transporte interjurisdiccional

15. Corresponde rechazar la acción declarativa tendiente a obtener la inconstitucionalidad del impuesto sobre los
ingresos brutos que se pretende aplicar sobre la actividad de transporte interjurisdiccional que desarrolla la actora,
toda vez que los actos voluntarios emanados de ésta, consistentes en su inscripción en la Dirección General de
Rentas provincial como contribuyente de ese impuesto y su acogimiento a diversos regímenes de regularización de
deudas, denotan que no se configura un caso en que se verifique un "estado de incertidumbre sobre la existencia,
alcance o modalidades de una relación jurídica" que "pudiera producir un perjuicio o lesión actual del actor y éste no
dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente" ?art. 322 del Cód. Procesal?.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 19/02/2008, Línea Expreso Liniers Sociedad Anónima Industrial y Comercial
c. Provincia de Buenos Aires, DJ, 03/04/2008, 852 ? DJ, 2008-I, 852 ? IMP, 2008-7 (Abril), 612 - LA LEY, 14/04/2008,
11 - Jurisprudencia Argentina 69.

16. Es improcedente la acción declarativa de inconstitucionalidad del Impuesto sobre los Ingresos Brutos que la
Provincia de Buenos Aires pretende aplicar sobre el transporte interjurisdiccional de pasajeros que la actora presta
bajo la modalidad de servicios "comunes", por cuanto la falta de discriminación en lo que respecta a la carga
impositiva que habría recaído sobre esa actividad, torna el agravio meramente conjetural, en virtud de la carencia de
pruebas conducentes para acreditar tal supuesto.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, 12/06/2007, Línea 22 S.A. c. Provincia de Buenos Aires, PET 8 ? DJ, 2007-
III, 36.

17. Procede la acción declarativa tendiente a dilucidar el estado de falta de certeza en que se encuentra la actora
frente al reclamo provincial de gravar con el impuesto sobre los ingresos brutos la actividad de transporte
interjurisdiccional que desarrolla, pues, la resolución por la que se determina el monto imponible, a la cual se atribuye
ilegitimidad y lesión al régimen federal, representa una conducta explícita de la Dirección General de Rentas
provincial dirigida a la percepción del impuesto que estima adeudado, lo cual acredita un interés sustancial y concreto
de la accionante tendiente a precaver los efectos de un acto en ciernes y que constituye un caso contencioso en los
términos del art. 2° de la ley 27 (Adla, 1852-1880, 354) y del art. 116 de la Ley Fundamental.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 03/05/2007, El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c. Provincia de Buenos
Aires, PET 11 ? IMP, 2007-12, 1253.

18. Es improcedente la acción declarativa de certeza interpuesta por una empresa dedicada al transporte
interjurisdiccional de pasajeros a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad del Impuesto sobre los Ingresos
Brutos determinado por el Fisco de la Provincia del Chubut, pues la adhesión a un plan de facilidades de pago,
reconociendo la obligación y renunciando a toda acción o recurso, denotan claramente que no se configura un estado
de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidad de una relación jurídica que pudiera producirle un perjuicio
o lesión actual y que no dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente, de modo que se
procure preservar por esta vía los efectos del acto al que se le atribuye ilegitimidad y lesión del régimen
constitucional.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 19/09/2006, El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c. Provincia del
Chubut, La Ley Online.

19. La pretensión tendiente a obtener una declaración general y abstracta de inconstitucionalidad de normas
sancionadas por una legislatura provincial ?en el caso, impuesto sobre los ingresos brutos de la Provincia de Buenos
Aires que grava el transporte interjurisdiccional de pasajeros?, no constituye una "causa" o "caso contencioso" que
permita la intervención del Poder Judicial de la Nación.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24/05/2005, La Cabaña S.A. c. Provincia de Buenos Aires, LA LEY,
15/11/2005, 11 ? DJ, 2005-2, 1157 ? IMP, 2005-17, 2314.

20. Concurren los presupuestos de procedencia formal de la acción declarativa ?art. 322, Cód. Procesal? incoada por
una empresa de transporte interurbano de pasajeros contra un Estado provincial para obtener la declaración de
inconstitucionalidad del impuesto provincial a los ingresos brutos ?ley 10.397 de la Provincia de Buenos Aires? que
grava su actividad, pues media un acto en ciernes cuyos efectos se procura precaver, configurado por la intimación y
vista de diferencias de la Dirección Provincial de Rentas a la que se le atribuye ilegitimidad y lesión al régimen
federal.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 03/10/2006, Sociedad Anónima Expreso Sudoeste c. Provincia de Buenos
Aires, La Ley Online.

vi) Determinación de competencias entre el gobierno federal y gobiernos provinciales

21. Si la cuestión relativa a la aplicación de un tributo, exige la determinación de las órbitas de competencia entre los
poderes del gobierno federal y los de un Estado provincial, la acción declarativa ?que, al igual que el amparo, tiene
una finalidad preventiva? es un medio plenamente eficaz y suficiente para satisfacer el interés de la actora.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 18/12/2007, Di Benedetto, Felipe c. Provincia de Buenos Aires, LA LEY,
29/02/2008, 7 ? PET, 10 ? IMP, 2008-7 (Abril), 614 ? DJ, 16/04/2008, 994 ? DJ, 2008-I, 994.

vii) Acuerdos de un Provincia con el Estado Nacional

22. Es procedente rechazar "in limine" la acción declarativa por la cual la Provincia de San Luis pretende que se haga
cesar el estado de incertidumbre en que dice hallarse respecto del alcance, validez y extensión de ciertos acuerdos
que celebró con el Estado Nacional a fin de compensar determinados créditos recíprocos, en la medida en que no se
ha demostrado la existencia de actividad alguna por parte del poder administrador que en forma actual ponga en
peligro el derecho que se intenta ejercer, cual es el invocado y no demostrado descuento de ciertas sumas que le
correspondería percibir a la actora de la coparticipación federal.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 28/08/2007, Provincia de San Luis c. Estado Nacional y otro, La Ley Online.

viii) Incertidumbre por falta de regulación de una actividad

23. Corresponde desestimar in limine la acción declarativa por la cual la sociedad actora pretende que se haga cesar
el estado de incertidumbre en que se encuentra ante la ausencia de una regulación específica de la actividad que
desarrolla ?en el caso, venta y aplicación de vacunas en escuelas y empresas privadas?, ya que sus manifestaciones
relativas a que la incertidumbre está insita en los inconvenientes que experimenta en el cumplimiento de su objeto
social frente a las denuncias que se han efectuado respecto de su actividad por ante las autoridades provinciales,
evidencian el carácter inequívocamente consultivo de la pretensión y, desde esa condición, la ausencia de todo
agravio ?actual o en ciernes? que justifique la intervención del Poder Judicial de la Nación.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15/08/2006, Policonsultorios de Cabecera S.R.L. c. Provincia de Buenos
Aires y otros, La Ley Online.

ix) Titularidad dominial de inmueble

24. Es procedente el rechazo in limine de la acción mediante la cual la actora pretende que se disipe el estado de
incertidumbre acerca de la titularidad del inmueble en el cual desarrolla su actividad comercial ?en el caso, demandó
a una provincia, a una Municipalidad y al Estado Nacional, porque el restaurante que explota está construido sobre
una plataforma suspendida sobre el mar?, ya que no existen partes adversas, no pueden siquiera ser presupuestos
intereses contrarios de modo que se ponga en peligro su derecho a ejercer el comercio o industria lícita, y no existe
acto actual ni en ciernes por parte de alguno de los poderes públicos demandados que pudiera significar alguna
afectación.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, 16/05/2006, El Muelle Place S.R.L. c. Provincia de Buenos Aires y otros, DJ,
19/07/2006, 860.

x) Determinación de oficio de alícuota impositiva por el fisco

25. Resulta admisible la acción declarativa de certeza incoada a efectos de impugnar la determinación de oficio
practicada respecto de la obligación de una administradora de fondos de jubilaciones y pensiones frente al Impuesto
a los Ingresos Brutos ?en el caso, se le aplicó la alícuota especial del 5%? desde que, dicho acto administrativo
implica una actividad explícita del Fisco de la Provincia de Tucumán destinada a la percepción del tributo, lo cual
satisface los recaudos exigidos para la procedencia de la acción por el art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de
la Nación.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 09/05/2006, Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
S.A. c. Provincia de Tucumán, DJ, 07/06/2006, 418 ? IMP, 2006-13, 1637.

xi) Impuesto provincial que grava la capacidad prestable de entidades financieras

26. Cabe rechazar in limine la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por una entidad financiera
respecto de la ley 8293 de la Provincia de Entre Ríos que grava la capacidad prestable generada con recursos
locales y no utilizada en el territorio provincial, porque la demandada no ha realizado hasta la actualidad ninguna
determinación tributaria en razón del impuesto cuestionado, lo que vuelve hipotético el agravio constitucional, sin que
la alegada dificultad en la planificación empresarial ocasionada por la mera existencia de la norma, constituya un
fundamento con entidad suficiente como para transformar en cierto y actual un gravamen que sólo aparece de
naturaleza conjetural.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 27/09/2005, Banco Credicoop Cooperativo Ltdo. c. Provincia de Entre Ríos,
La Ley Online.

xii) Ley provincial que fija el salario mínimo vital y móvil

27. Debe rechazarse in limine la acción declarativa entablada contra la Provincia de San Luis para que se declare la
inconstitucionalidad de la ley 5244 (Adla, LI-C, 3922) que fija los valores del salario mínimo, vital y móvil que rigen en
el ámbito local, toda vez que la actividad legislativa provincial sólo determina el marco jurídico aplicable y su
cuestionamiento debe ser encauzado entre quien resulta afectado por el régimen y quienes se digan sus
beneficiarios, por la vía procesal que corresponda, considerando que en el caso no se invocó siquiera que la
provincia haya ejercido alguna actividad tendiente a sancionar a la actora por la falta de acatamiento de dicha
normativa.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 27/05/2004, Search Organización de Seguridad S.A. c. Provincia de San
Luis, DJ, 2004-3, 484 ? DJ, 2004-3 con nota de Augusto M. Morello DJ, 2004-3, 952 TySS 937.

xiii) Registración obligatoria

28. Cabe admitir la acción declarativa tendiente a obtener la inconstitucionalidad de determinadas normas
provinciales, en cuanto le imponen a la empresa de transportes actora la obligación de inscribirse en el registro local
cuando realiza tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial, o cuando efectúa paradas
intermedias en viajes interjurisdiccionales ?en el caso, la Provincia labró actas en las que se consigna como
infracción levantar pasajeros en el trayecto?, pues la pretensión esgrimida no tiene un carácter simplemente
consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino que responde a un "caso" y busca precaver los
efectos de actos a los que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal.

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 18/12/2003, El Práctico S.A. c. Provincia de Córdoba.