SEN4

SERVI CIO NA CIONAL DE APRENDI ZAJ E

MINISTERIO OE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

INTRODUCCION
A LA TEORI~ DE
SISTEMAS
 Esta obra está bajo una Licencia Creative
Commons Atribución-NoComercial-
CompartirIgual 4.0 Internacional.

INTRODUCCION A LA TEORIA
DE SISTEMAS

GILDARDO CAMPERO
HECTOR VIDAL
S1 st emas y Ad m 1n 1stra c 1ón Púb l1 ca

C. WEST CHURCHMAN
El Enfoqu e d e Sistem as

RAUL GOMEZ ACEVEDO

Por un Sistema Na c 1o n al de Formación Profesional

PHILIP H. COOMBS
La Cris1s M undia l de la Edu cac ió n
 CONTENIDO

INTRODUCCION 5

LOS SISTEMAS Y LA ADMINISTRACION PUBLICA 7

EL ENFOQUE DE SISTEMAS 12

¿QUE ES UN SISTEMA? 16

1. Razonamiento 16
2 . Efic ie ncia 27
3 . Sistemas 38

CARACTERISTICAS DEL ENFOQUE DE SISTEMAS 57

El Enf oque Sistémico para el Estudio de la

Adm inis tr ación Públ ica 58
El Sistema Administrativo 59
Componentes del Sistema Administrativo 61
El Sistema de la Administración Pública 63
Enfoque tridimensional 72
Propu es ta de un Enfoqu e Sistémico para el estu d io
de la Admini stra ción Pú bl ica 77

POR UN SISTEMA NACIONAL DE FORMACION

PROFESIONAL 82

Hacia una concepto amplio de Formación Profesional 84

Acerca del Concepto de Sistema 85
Relaciones entre la Fo rm ació n Pr ofesio nal y el resto
de las moda li dades educa ti vas 88
El Concepto de Formación permanente 90
Acer ca de la Estructura del Sistema 94
Con c lusiones generales 104

LA CRISIS MUNDIAL DE LA EDUCACION 106

 INTRODUCCION

Este trabajo de ninguna manera pretende ser original. pues él no es

sino la compilación de unos textos importantes relacionados con la
Organización Sistémica.

La sociedad moderna está siendo caracterizada por los enfoques

globales, habida cuenta de que el exceso de especialización habla
parcelado o estratificado el pensamiento del mundo contemporáneo.
Lo mismo ha sucedido con las organizaciones, sobre todo, cuando
éstas . acusan grandes magnitudes en su estructura, funciones y
actividades, como es el caso del Servicio Nacional de Aprendizaje.

Con esta recopilación se aspira a que los diferentes funcionarios del

SENA puedan introducirse por el camino de lo que hoy dfa se deno-
mina "Organización Sistémica".

Los Editores

Bogotá, febrero 11 de 1983

5
 LOS SISTEMAS Y LA ADMINISTRACION
PUBLICA

La idea de publicar esta antología de lecturas sobre Teorfa General

de Sistemas y Administración Pública, surgió como respuesta a la
necesidad sentida y al manifiesto interés por este campo del cono-
cimiento. expresados por los estudiosos y practicantes de la admi-
nistración pública en los países del istmo centroamericano y otras
naciones de habla hispana . Esta creciente demanda fue captada
por los autores. a través de las misiones de asesoría técnica en el
área y su participación en las actividades de adiestramiento del
Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP).

En efecto. hay un reiterado interés por parte de lectores en español

acerca del concepto de sistemas y su aplicación a las organizaciones
del sector público. lo que evidencia la gran inquietud de funciona-
rios gubernamentales . profesores universitarios y estudiantes de la
región . por incorporar nuevos enfoques y tecnologías . Buscan
responder con mayor eficacia a las crecientes demandas sociales
que se le plantean al Estado. y procuran enfrentar acertadamente
los retos del desarrollo. que imponen los turbulentos cambios del
contexto nacional e internacional.

Existe una toma de conciencia acerca de la urgente necesidad de

abandonar los enfoques tradicionales y procurar otros más acordes
con la dinámica que es necesaria. para que nuestros países puedan
lograr. en unos decenios. los cambios que a otros pueblos les llevó
varios siglos . Esa concientización debe ser reforzada por su esfuerzo
deliberado que disminuya y acabe con la brecha científica y tecno-
lógica. que aumenta la disparidad de las naciones del tercer mundo
respecto a aquéllas de mayor crecimiento industrial. La tecnología
administrativa padece de ese atraso. manifiesto también en la alie-
nación con respecto a conceptos y herramientas ajenos a nuestro
medio cultural y social. medio en el que están insertas nuestras
burocracias públicas .

Esa preocupación constituyó un segundo y poderoso motivo para

emprender esta obra . Estamos convencidos de la apremiante nece-
sidad por desarrollar e institucionalizar una capacidad permanente

7
para la evaluación , la adecuación y, aun, la innovación de la trans -
ferencia tecnológica que llega a América Latina en el campo de la
administración pública y que, en ocasiones. genera "culturas de
dependencia ". Un primer paso, dentro de esa enorme tarea lo
constituye el reunir. sistematizar y difundir información sobre con-
ceptos y técni cas modernas de administración. Ello contribuirá a
su aplicación provechosa en !as administraciones gubernamentales
de los países del istmo centroamericano. y de otros fuera de la
región. a medida en que se vayan adaptando creativamente a las
circunstancias . No se propicia así la importancia de conceptos y
técnicas para su implantación inmediata . Se pretende que haya un
proceso de adaptación creativa . una vez que se conozca a fondo la
naturaleza . el potencial y las limitaciones de tales técnicas y enfo -
ques. y haya clara conciencia de los valores nacionales y de las
necesidades reales de cada país .

No se seleccionó fortuitamente el tema de la teoría general de

sistemas. El avance de la moderna ciencia de la administración y
las innovac iones tecnológicas que de ella se derivan. tienen como
marco de referencia los principios de esta armazón integradora del
conocimiento. Además. los problemas del desarrollo integral que
encaran los gobiernos exigen enfoques comprensivos. interdisci-
plinarios y multifuncionales del fenómeno burocrático . Por otra
parte, la vigencia de un nuevo orden mundial implica nuevas y más
amplias dimensiones en las estrategias y en las relaciones entre las
nac iones. Por eso son insufic ientes los enfoques del pasado. que
enfatizaban el contexto interno de las organizaciones. Hay una
demanda de actitudes y sistemas organizativos abiertos a los cam-
bios ambientales , así como de mecanismos y destrezas administra-
tivas con capacidad de respuestas no previstas en el pasado .

Cabe ahora preguntarse: ¿qué aportes significativos da el concepto

de sistema a la administración de las organizaciones públicas? En
primer lugar. nos provee de un "enfoque" para mirar un problema
o situación en su integridad. Más que una nueva metodología.
consiste en una actitud , en una disposición mental o manera de
observar los fenómenos y ver la realidad. Así. al examinar el com-
portamiento del sector público o de cada uno de sus componentes.
no se han de estudiar aisladamente. sino frente a las acciones y
relaciones que tienen entre sí; no interesan las propiedades o atri-
butos de los procesos independientes. sino el sistema en su con-
j unto. integrado por los elementos agrupados en una relación diná-
mica . De aquí que la idea esencial del enfoque de sistemas radica
en que la "actividad de cualquier parte de una organización afecta

8
la actividad de cualquier otra". Resulta entonces que en los siste-
mas no hay unidades aisladas. por el contrario : todas sus partes
actúan con una misma orientación y satisfacen un objetivo común .
De tal manera que es necesario el funcionamiento correcto de las
partes para el eficaz desempeño del todo en su conjunto . Estos
principios cobran especial importancia . si los aplicamos al diseño
de estrategias de coordinación entre :as instituciones dentro del
sector público a escala nacional. así como también en el caso de
los procesos de integración en su dimensión regional.

En segundo lugar. a partir del concepto de sistemas se ha desarro-

llado una rama del conocimiento que intenta descubrir los atributos
comunes del fenómeno de la vida real. A base de estos hallazgos.
hechos por varias disciplinas científicas. se ha llegado a un marco
teórico general e integral para orientar la investigación de manera
sistemática en dirección de esos atributos . El concepto de isomor-
fismo interviene para poner de relieve las estructuras y procesos
básicos comunes a todos los sistemas. Este principio ha permitido
llevar las categorías de la Teoría General de Sistemas al campo de
la administración pública y desarrollar. a partir de ellas. modelos
para el "estudio. análisis . reforma o c reación de sistemas. los
cuales permiten entender mejor la relación entre las diferentes
partes que forman un todo y entre éste y su ambiente " . Otra idea
pertinente para el caso de los sistemas que más nos interesan
destacar -los sistemas sociales . tales como los organismos pú-
blicos- es su propiedad morfogenética, es decir. la facultad que
tienen estos sistemas de modificarse a sí mismos. facultad de la
que carecen los sistemas biológicos y mecánicos. En este sentido.
el cambio en las organizaciones no tiene que ser accidental . sino
que. por el contrario. pueden transformarse deliberadamente en
forma planificada .

En tercer lugar. el concepto de sistemas aporta -además de la

macrovisión de los fenómenos físicos y sociales- un lenguaje
universal para la comunicación interdisciplinaria . que permite a
los científicos y profesionales de distintos campos del saber rela-
cionar sus hallazgos y compararlos con los descubrimientos y
conceptos similares de las otras esferas del conocimiento. Es por
medio de esta especie de nuevo esperanto que los hombres de
ciencia se comunican entre sí. cuando trabajan juntos o en progra-
mas semejantes . que buscan el logro de objetivos comunes. Deri -
vadas básicamente de las ciencias biológicas y de la cibernética
-ésta última pone al descubierto las leyes más generales del
gobierno de los sistemas complejos- . las categoría s que hacen ope-

9
rativo el concepto de sistema componen un "argot" que los iniciados
aplican para designar las partes integrantes de los sistemas (insumo
o entrada. producto o salida. estructura y proceso . entorno o am-
biente) y sus atributos (entropía. homeostasis. realimentación.
equifinalidad). por citar sólo algunas de esas categorías .

Con el advenimiento del desarrollo planificado. la administración

pública ha adquirido nuevas dimensiones y una total reorientación.
para ponerse a tono con el papel que ha de desempeñar el Estado
moderno . Ha correspondido a los gobiernos nacionales desem -
peñar un papel central en la promoción del desarrollo integral; ello
ha requerido de la administración pública la habilidad para adap-
tarse a las c ircunstancias cambiantes. con el fin de convertirse en
instrumento eficaz para alcanzar los cambios económicos y socia-
les deseados . Se debe al concepto de sistema. el mérito de hacer
posible la transformación de la administración tradicional -presa
de los reduccionismos propios del formalismo-racionalismo-efi -
cientismo de los modelos weberianos y tayloristas- en una admi-
nistración para el desarrollo con orientación más teleológica que
procesalista. menos legalista y "administrativista ". enfocada como
un subsistema social que refleja los valores de la sociedad . Desde
esta perspectiva sistemática. la administración pública adquiere su
verdadera dimensión y su naturaleza multidisciplinaria por estar
inmersa y ser componente de los " planos estructurales de la
sociedad" . a saber: el político. el cultural. el participativo. el econó-
mico y el individual. Es a la luz de estos subsistemas societales
que las políticas y las estrategias administrativas cobran viabilidad.
y que las organizaciones públicas se legitiman y operacionalizan.

La Teoría General de Sistemas ha servido también de soporte para

el desarrollo de toda la moderna tecnología administrativa. tanto la
que se apoya más en los métodos cuantitativos. como aquélla que
se fundamente en las ciencias del comportamiento humano. Ejem-
plos claros son. por citar sólo dos. la transformación de las conven-
cionales herramientas para la racionalización del trabajo y para el
control del gasto público: las técnicas de organización y métodos
y el presupuesto tradicional. Estas técnicas han cedido su lugar
-no sin cierta resistencia- a las innovaciones del análisis admi-
nistrativo y la tecnología social. así como al presupuesto por pro-
gramas . En el primer caso. las organizaciones se conciben como
sistemas sociotécnicos. abiertos y complejos. y por medio de un
proceso de cambio planificado se procura no tan sólo el incremento
de la eficiencia y la eficacia. sino -más importante aún- la crea-
ción de una cultura que institucionalice el autodiagnóstico y la

10
transforma c ión de los procesos organizativos . Esta orientación
pone también de relieve el estudio de las transacciones de insumas
y productos entre la organización y su medio. y cómo éste afecta
su estructura interna por una parte. y además su legitimidad . por la
otra . Se presta especial atención a los insumas de datos y a los
pro cesos que realimentan la información del medio ambiente . para
ajustar o anticipar las adecuaciones de la estructura interna y de
las relaciones externas o enlaces de la organización con su contexto.

En el caso del presupuesto programático. éste centra su atención

más en los resultados de la gestión que en los procedimientos
burocráticos . Busca def inir los propósitos fundamentales de la
organización antes que la situación legalista de sus actividades y,
en general. asume una actitud responsable frente al público deman-
dante de los bienes y servicios producidos por el Estado. Esta
poderosa herramienta sirve de instrumento ejecutivo de la política
económica y de los planes de desarrollo a corto plazo . Para su
implantación . el presupuesto-programa reclama la modernización
de la administración pública y la eliminación de los obstáculos que
retrasan el proceso de desarrollo . Se constituye así en importante
fuente de cambio y de innovación dentro de las organizaciones .

Por último queremos enfatizar un enfoque de sistemas que haga

realidad la "administración humanista". Esta. en vez de los métodos
burocráticos enajenantes. hará posible el máximo desarrollo d!JI
sistema "hombre" en términos de su propia naturaleza y como
fuente y desiderátum último de los valores universales .

Si en esta sociedad queremos servir al hombre. quien representa la

meta perseguida en términos de bienestar. de justicia y de todo
tipo de valores y beneficios . y quien también es la medida del
cambio. debemos procurar que la administración humanista logre
asentarse en nuestro medio.

11
 EL ENFOQUE DE SISTEMAS

No existe duda alguna que en nuestra época hay una gran inquie-
tud respecto a la forma en que se conduce nuestra sociedad . Posi -
blemente en ningún otro momento de la historia del hombre ha
existido tanta discusión entre los aciertos y errores de quienes
toman decis iones . bien sean los gobernantes en Yucatán o Puebla.
en Wash ington . París o M oscú . o los admin is tradores de las gran-
des empresas industr iales. o quienes dirigen la s instituci ones edu-
cativas . En todo caso. el ciudadano pie nsa que tiene derecho para
opinar respecto a la manera de cómo deben administrar los gerentes .

El c iudadano no tan sólo ha empezado a externar má s su o pi n ión .

sino qu e también en muchos casos ha empezado a sospechar que
quienes toman las principales dec isiones que afectan nuestra vida
no saben lo que ha ce n. sim pl eme nte porque no tienen una base
adecuada para ¡uzgar los efectos de sus dec isiones .

A mu c hos les pa recerá que vivimos en una época de toma de

dec isio nes hechas por ret rasados mental es. Lo más qu e puede
ha ce r quien toma de c isiones es escoger un as pecto de la sit uación
y darle el mayor énfasis posible . argumentando co ntra sus co ntra-
rios que ellos es tán dejando de visua lizar la verdadera situación .

Por e¡emplo. en el caso de la guerra de Vietnam . sus defensores se

adhie ren a la idea de la amenaza co mun is ta y defienden sólo ese
punt o; insi sten en este solo aspecto de la situación e igno ran todo
lo que dig an su s cont rin ca nt es. Lo s atacantes. a su vez . tambié n
es tán eq uivocados; ins1sten en dec1r que la guerra es un fracaso
miserable ; que se debe salir de ella cuanto antes; que. por princi -
pi o de cue ntas. nun ca se debió haber ini c iado . En medio de este
debate . m ás o m enos violento . existen grupos pequeños que se
mantienen serenos; en tre ellos pod rán incluirse los llamad os de
ment al id9d c ientíf1 ca. que intenta n mantenerse lejos para obse rvar
los aco ntecim ientos y juzgar todas las ramificaciones del sistema
tal como lo visualizan .

La idea de que la mentalidad serena . pero a su vez c lara. del c ient í-

12
fico puede ayudar en la toma de decisiones es bastante anticuada .
Platón la tuvo cuando hace muchos años pensó que podría comen-
zar a diseñar el modelo principal de una ciudad-Estado. tal como lo
expuso en La República . A través de los años. frecuentemente algún
es c rit o r ha estable c ido lo que en su opinión con stituyen los ingre-
diente s esenci al es para desenredar. en un a situación confusa . lo s
di versos fa c to re s y fiJar el problema de una manera científica y
obj eti va.

Un ac onte c imiento fascinador de este tipo tuvo lugar durante la

Seg u nda Guerra Mundial. c uando el almirantazgo británico le pidió
a .eq uipos de hombres de c ienci a que consideraran algunos de los
problem as apr emiantes a q ue se estaban enfrentando los británi-
c o s durante lo s primeros bombardeos de los nazis . Lo interesante
espe c ialmente ac er c a d e esta historia es que los hombres d e c ien -
c ia co ntinuaban h aci endo preguntas tontas ; por ejemplo. los britá -
niCOS habían tenid o mu c ha dificultad para venc er a lo s submarino s
aleman es en el c anal de La M ancha; los c ientíficos observaron qu e
la profundid ad de las d escargas dejadas caer por los avi o nes esta -
llab an cuando menos a 35 pies bajo la superficie. y se hac ía n la
siguiente pregunta tonta : ¿Por qué no tratar de fiJar las d esc argas
de tal manera que estallen a una menor profundidad ! Una vez que
se hace tal pregunta se tiene que defender el derecho a hacerla;
los c ientíficos señalaron algunas de la s debilidad es de las supo-
siciones que se hacían los militares respecto a la manera como se
aproximaba la aeronave a su objetivo . Se llevaron a cabo algunos
exper iment os y consecuentemente el número de submarinos des -
tru idos aumentó cons iderablemente corno resultado de fijar las
de sc argas a una menor profundidad .

La historia es ilustrativa del tema que habrá de desarrollarse a

través d e tod o este libro que . en concreto . di c e: c uando uno está
con siderando sistemas . siempre resultará conveniente considera r
la validez de las suposiciones más evidentes y sencillas .

El éxito de los equipos cient íficos en lo militar durante la Segunda

Guerra Mundial fue sobresaliente. tanto en la Gran Bretaña como
en América . Como consecuencia de ello. al concluir la guerra.
imperó la c orriente de aplicar el mismo tipo de razonamiento. que
en esa épo c a se le llamaba " investigación de operaciones " . a los
diversos problemas no bélicos y, en particular. a la industria . En un
principio. los problemas considerados eran pequeños. Los cientí-
ficos estudiaban problemas de producción. así como problemas
menores de mercadotecnia y finanzas . Algunos intentos esporá-

13
dicos se hicieron para resolver algunos problemas de transporte
como. por ejemplo. el diseño de ca rreteras . Pero afortunadamente
apa.re ció la computado ra . que vino a ser de gran ayuda para el
científico. En un principio la propia computado ra se utilizó en un
papel relativamente insignificante. por ejemplo. en las tareas de
teneduría de libros . Entonces . las personas se percataron de la
capacidad de la computadora -en la década de los años 50- que
sugería la posibilidad de ser utilizada como un medio para proce-
sar gran can tid ad de información . De allí surgió la idea del sistema
SAGE . que proporcionaría a los organismos de la Defensa de los
Estados Unidos información respecto a la localización de sus pro-
pias aeronaves y la s de sus enemigos. así como respecto a otros
objetos sospechosos en el aire . La información era procesada y
presentada a los administradores del sis tema en forma precisa y
c lara La computadora había empezado a desarrollarse. Conjunta-
mente con el aum ento en la capacidad de la computado ra apareció
la ampliación del mterés del c ientífico en los problemas de política :
u n resultado so bresa liente fu e la creación de RANO y corporacio -
nes similares no lucrativas organi za das para estudiar algunos de
los problemas militares más importantes. tanto estratégicos como
táC ti COS .

A medida que la perspectiva del científico se amplió . empezó a

conside rar su enfoque como "enfoque de sistemas" . Obse rvó que
lo que realmente le interesaba era caracterizar la naturaleza del
sis tema de tal manera que la toma de decisiones ocurriera de
manera lógica y coherente. y que no se presentara ninguna de las
falacias comú nmente encontradas en razonamientos más estre-
chos. Además. utilizando su conocimiento científico. esperaba es-
tar capacitado para desarrollar medidas que proporcionarían la
mejor información posible acerca de la actuación del sistema .

Con el transcurso del tiempo . las personas que tomaban decisio-

nes . tanto en la industria como en el gobierno. empezaron a apre-
c iar la bondad del llamado " enfoque de sistemas". Por ejemplo. el
gobernador Brown . de California. a principios de la década de
1960 propuso a la industria del aeroespacio que le presentara
cuatro diseños científicos de sistemas para criminología . sanea-
miento. información y transportes. La idea del gobernador era que
las personas que están bien entre nadas en el diseño de sistemas
complejos de aparatos. tales como co hetes espaciales. debían es-
tar capacitadas para aplicar sus conoc imientos a los problemas
críticos de toma de decisiones del estado. El alcalde Lindsay. de la
ciudad de Nueva York. recientemente creó un consejo cie ntífico de

14
administración para ayudar a resolver algunos de los problemas crí-
ticos de decisión . El gobernador Rockefeller. del estado de Nueva
York. ha señalado su intención de utilizar la investigación de ope -
raciones. Prácticamente en todas las oficinas del gobierno se tie-
nen especialistas en investigaciones de operaciones. científicos de
la administración y de sistemas; todos ellos tratan de enfrentarse a
los problemas del gobierno estadunidense con el llamado "enfo-
que de sistemas ".

Este libro tiene como meta examinar el significado de este "enfoque

de sistemas" . Lo hace no con el fin de "vender" la idea . sino más
bien de examinar su validez en un ambiente de debate . Gran canti -
dad de disparates se han escrito acerca del enfoque de sistemas .
debido a que una vez que una idea se populariza se puede vender
y, evidentemente. algunos de sus vendedores persiguen el lucro .

Ahora resulta completamente absurdo suponer que cualquier ser

humano haya llegado a visualizar los problemas sociales a tal grado
que pueda identificar los problemas centrales y que pueda deter-
minar cómo se deben resolver . Los sistemas en los cuales vivimos
son hasta ahora muy complicados para el alcance de comprensión
de nuestra tecnología y capacidad intelectual. Dado el alcance
limitativo de nuestra capacidad para resolver los problemas socia-
les que se nos presentan . tenemos todo el derecho de preguntar si
hay algún enfoque correcto -bien sea de sistemas. humanístico.
artístico. ingenieril. religioso o bien sicoanalítico- para la com-
prensión de nuestra sociedad. Pero se podrá aprender mucho si se
hace una definición clara del enfoque de tal manera que sus opo-
nentes puedan señalar sus contradicciones de la forma más con-
vincente posible.

Al final del libro se concluye que el enfoque de sistemas realmente

consiste en un debate continuo entre diversas formas de pensar
respecto a la sociedad . Claro que ésta no es una conclusión nove-
lesca. pero espero que ayude al lector a formular el tipo de pregun-
tas que deben hacerse en la actualidad acerca de las diversas
maneras en que la ciencia puede ayudar a la sociedad en la toma
de decisiones.

15
 ¿QUE ES UN SISTEMA?

1. Razonamiento

Supongamos que empezamos enumerando los problemas que ago-

bian al mundo en la actualidad. y que en principio se puedan resol-
ver mediante la tecnología moderna .

Ante todo . tenemos la capacidad tecnológica para alimentar. alojar

y vestir adecuadamente a todo habitante del mundo.

Tenemos. además. la capacidad tecnológica para proporcionar edu-

ca c ión suficiente para que todos los habitantes de este mundo
disfruten de una vida intelectual madura.

También. antes que nada . somos tecnológicamente capaces para

prosc ribir la guerra e instituir sanciones sociales que impidan el
surgimiento de una guerra ilegal.

En general . tenemos la capacidad para crear en todas las socieda -

d es la libertad de o pinión y ia libertad de acción que minimice las
restr icciones ilegítimas que son impuestas al individuo .

En principio. podemos desarrollar nueva tecnología que libere nue-

va s fuentes de en ergía y fuerza para hacer frente a las emergen -
c ias fís icas y ec onómicas en el mundo .

Inclu so tenemos la capacidad para organizar a las sociedades del

mundo actual para que produzcan o desarrollen planes bien elabo-
rados para resolver los problemas de la pobreza. salud . educación .
guerra. libertad humana y desarrollo de nuevos recursos .

Si el ser humano es capaz de hacer todas estas cosas . ¿por qu é no

lo ha ce? ¿E xistirá algún atavismo perverso en la raza hur:nana que
haga que una persona sea indiferente ante los problemas apre -
miantes de otra ? ¿Esencialmente tenemos un tipo de degradación
moral que nos hace ignorar a nuestro prójimo a cambio del propio
bienestar /

O bi en. ¿existirá alguna razón más profunda o más sutil por la cual .
a pesar de nu estra enorme capacidad tecnológ ica aún no estem o s
en una posición como para resolver los principales problemas del

16
mundo7 Si repasamos el conjunto de problemas. un aspecto de
ellos se hace bastante obvio : éstos se encuentran interrelaciona-
dos y a veces se sobreponen el uno con el otro . La solución de uno
evidentemente tiene mucho que ver con la solución de otro.

Están en realidad tan interrelacionados y se sobreponen el uno

co n el otro . que difícilmente se puede saber dónde se debe empe-
zar. Por ejemp lo. supongamos que hemos decidido que el primer
problema que se deba resolver es el de alimentar. alojar y vestir a
todo habitante del mundo . ¿Cómo debemos empezar a resolver
este problema7 Está presente allí la capacidad tecnológica . Pode -
m os producir los alimentos necesarios para c umplir este objetivo .
al 1gual que los materiales para la co nstruc c ión que sirvan para dar
alojamien to. así c omo la tela que servirá para vest ir a cada per-
so na . ¿E nto nces . por qué no lo hacemos 7 La respuesta es que no
estam os o rgan1 za dos para hacerlo . En otras palabras. el último
obje t ivo. de sarrollar un conj unto d e organizaciones que nos re suel-
van los p nn c ipales problemas del mundo. tendrá que resolverse
inicia lm en t e. ¿Es aquí donde debemos comenzar7 ¿Por qué no
simpl emen te o rgan1zam os el mundo para que se encargue d e rea-
liza r las fun c 1ones de alimentar. alojar y vestir7 Por ejemplo. ¿por
qué los Estados Un idos no co nvoc an a una co nferen cia en algún
lugar pa c ífi c o del planeta con el fin de establ ece r y llevar a cabo un
plan para ali m entar. alojar y vestir a los habitantes de este mundo7

La respuesta a es ta última pregunta es que a los Es t ados Unidos no

se les tiene con f ianza para que sean el o riginad o r de es tas co nfe -
renc ias . M uchas naciones temen su pode r militar . Los Estad os
Unidos ti enen capacida d para dec larar la guerra en defen sa p ro pia
siempre que c rean pertinente ha ce rl o.

Esto signif1c a que ot ro pr o blema. en co nc reto el problema de la

inseguridad d el mundo an t e un a guerra JUSti fi cada . tiene que re-
so lverse pr1 m eramente. Te nem os que c rea r un m und o en que las
nac 1o ne s se ten gan co nfianza una a otra de manera Sim ilar como
los es tados d e No rtea m éri ca se c o nfían mutu amente . Po r lo tanto.
el p r1mer pr o bl em a a re sol ve r es c rear una po lít ic a interna c ional
que pr o po rc 1o ne el amb1 ente para una confe ren ci a mundial acer ca
de las soluc1o nes de los pro blema s de la pobre za y del hambre que
agob1a n d e mane ra t errib le a la hum an1 d ad .

¿Cómo podemos c rear una polít ica mundial satisfactoria . c uando

un po rcen taje tan elevado de la humanidad no tiene educa c ión y
por lo tant o desco noce los problema s fundamentales del mundo y

17
su relación con él7 La desconfianza siempre surge en el medio
ambiente de la ignorancia . Uno no puede esperar crear una gran
políti c a internacional sin qu e se estructure un antecedente educa-
cional en cada individuo. que permita que opinen respecto a la
manera como el mundo debe administrarse . Por lo tanto. el primer
problema que se debe resolver es el de la educación. ¿Cómo
debemos educar a las personas de este mundo de tal suerte que la
amenaza de la ignorancia se ale¡e 7

Pero . evidentemente. no existe ninguna forma adecuada para edu-

c ar a un hombre que tenga hambre . Una educación adecuada
descansa en la premisa de que la persona a quien se educa está
siendo alimentada . cobijada y vestida adec uadamente. y que ade-
más se en c uentra en perfecto estado de salud . tanto mental como
fí sico . Por lo tanto. los primeros problemas que se deben resolver
so n los de la salud y la pobreza. Y de nuevo nos encontramos en
o tro punto de inicio .

En rea lidad pare c e ser que tenemos ante nosotros un dilema . Por
un lado. sería extremadamente tonto que se ignoraran los proble-
ma s del mundo actual y. como se dice. enterrar la cabeza en nues-
tra propia pila de oro . Por otra parte. no parece que exista ni siquiera
una manera adecuada de pensar acerca de los principales pro-
blem as del mundo en un sentido realista .

Pero pudi era ser que el verdadero problema radique en la manera

en que empezamos a pensar acerc a de los problemas. Empezamos
a pensar acer c a del problema enmarcando todas las cosas que
podría lograr en principio grac ias a nuestra tecnología maravillo-
sa. Despué s de redactar esta lista. nos preguntamos : ¿Dónde de-
bemos principiar; con la po breza. con la salud. c on la educación . o
dónd e? Es probable que el problema consistió en que no empeza -
mos a pensar lo suficientemente pronto .

La lista que hicimos surgió de nuestra mente sin llevar a cabo

un análisis previo de nuestra parte ; se basó nada más en la recopi-
lación de artículos. libros y pláticas acerca de estos problemas .
Como consecuencia. buscábamos dónde empezar en una lista que
nosotros habíamos generado sin pensarla suficientemente .

Ahora . los especialistas en lógica nos dicen que cuando queramos

resolver problemas debemos empezar con el proceso de razona-
miento . De lo contrario. podemos perdernos completamente en la
rUta de nuestra exploración. recurriendo al razonamiento dema-

18
siado tarde . Es algo parecido a un hombre extraviado que empieza
a correr tan pronto ve el primer camino y permite que sus pies lo
conduzcan una cierta distancia antes de que empiece a pensar de
una manera lógica la forma de salir avante en esta dificultad; pero
entonces puede ser demasiado tarde .

Supongamos que contrastamos nuestro razonamiento acerca de

los problemas del mundo con un conjunto de pensamientos mucho
más específicos acerca del desarrollo de un tipo de tecnología .
digamos. el desarrollo de un cohete que es capaz de enviar un
objeto a la Luna. Aquí tenemos el objetivo específico de hacer
llegar un objeto a la Luna dentro de ciertas restricciones presu-
puestales. Podemos iniciar nuestro razonamiento con el objetivo
central y luego empezar a preguntar por una lista de subobjetivos
que obviamente son requeridos para obtener el objetivo primordial.

Si queremos que un objeto descienda en la Luna. entonces . evi-

dentemente. necesitamos 1) un sistema propulsor. o sea. una sus-
tancia capaz de enviar el objeto fuera del campo gravitacional de la
Tierra ; 2) el diseño de un "pájaro" que volará hacia la Luna y el
cohete impulsor que permita que haga su vuelo y que descienda
de modo satisfactorio. Evidentemente. también necesitaremos te-
ner 3) un subsistema de control de comunicaciones que permita a
las personas de la Tierra saber dónde se encuentra el objeto y, si
fuera necesario . controlar su vuelo y saber cuándo ha descendido.
Y. si el "pájaro" ha de tener un habitante terrestre. entonces obvia-
mente nosotros tendremos que 4) seleccionar y entrenar a una o
más personas que hagan el vuelo.

Este conjunto de cosas que se requeriría para lograr el propósito de

colocar un objeto terrestre en la Luna no es suficiente. Sabemos
que tendremos que pedirle a un grupo de personas que desarrolle
un subsistema de propulsión. el diseño del pájaro. los subsistemas
de cohetes de propulsión. el subsistema de comunicación y con-
trol. y el subsistema del astronauta. Tenemos que crear directrices
que nos permitan hacer bien el trabajo. En otras palabras. para
cada subsistema vamos a necesitar una medida de actuación del
subsistema y el nivel deseado de actuación que habremos de lla-
mar el " estándar" para el subsistema. Esto significa que tendremos
que decirle al ingeniero que necesitamos un propulsor capaz de
levantar un determinado peso y un tipo de "pájaro" fuera de los
límites gravitacionales de la Tierra . Tendremos que decirle también
acerca de la cantidad de dinero que nosotros podremos gastar
para crear tal propulsor . Si le decimos estas cosas con claridad.
entonces él podrá ser capaz de medir la potencia de un propulsor

19
determinado. y nosotros podremos estar capacitados para decidir
s1 el pr o pulsor qu e él ofre ce c umpl e co n el estándar deseado . Esto
sig nifi ca que podremos llegar a determinar si un subsistema está
de co nformidad co n el es tándar . Si así fuere . entonces estaremos
en situ ac1ó n de aceptarlo y utilizarlo en el sistema total ; si no .
sabremos que debemos tomar otros pasos para desarrollar un sub -
sis tema hasta el nivel que noso tro s deseamos .

S1 n embargo. esto no es todo . No tenemos t od o el tiempo que uno

desea para el dise ño del subsistema . En rea lidad . debemos crear
con c iencia en el sentido de que si al~unos de nuestros esfuerzos
so n dilatados. entonces algunos de los otros esfuerzos serán una
pérdida de tiempo . Si va a tardar d iez años el desarrollo de un
propul sor adecuado . entonces sabremos qu e no debemos prepa -
rar astronau ta s altamente entrenados para volar el próximo año. ya
que pa ra c uando el propu ls or esté debidamente desarrollado. los
astronauta s esta rán muy viejos para volar . Por lo tanto. nec esita-
mos un plan que haga que cada subsistema alc ance el estándar en
el momento deseado. de tal manera que el esfu erzo total de desarro-
llo se desenvuelva co n toda fluidez y así impedir que haya alguna
pérdida ser ia por retra so.

Pero debido a que nun ca podremos es tar seguros que un determ i-

nado conju nto de planes o aspiraciones dará resultados satisfac -
torios . neces itamos algo adicionalmente: establecer los pasos ex -
plícitos qu e tendremos que tomar en caso que los planes fra casen .
Este es pr obab lemente uno de los aspectos más descuidados en el
enfoq ue de sistemas referentes a diseño y planeación . Quienes
planean . generalmente están demasiado optimistas acerca del éxito.
de ta l manera qu e al ocurrir un fracaso . no están preparados para
toma r las m edi das nece sarias. debido a que nunca tomaron en
cuenta esta po sibilidad con anterioridad . En otras palabras. para
reiterar el punt o. cuando usted pospone razonar acerca de algo por
mucho tiempo, puede transformarse en algo totalmente imposible
llegar a razona r sobre ello de manera adecuada .

Si. po r últi mo. en el plan d e desarrollar un sistema para colocar un

objeto en la Luna. in c luimos como un componente las actividades
que determinan el objetivo general y la justificación de cada uno
de los subsistemas. las medidas de actuación y estándares en tér -
minos del objetivo gen er al. entonces el conjunto completo de sub -
sistemas y sus planes y sus medidas de actuación constit u irán un
"e nfoque de sist emas " al problema de colocar un objeto en la

20
Luna. A l último elemento que determina los objetivos generales y
que relaciona los estándares del subsistema con el todo. puede
llamársele "el subsistema de la administración " . Es el subsistema
que co ns ide ra el plan general y que implementa su razonamiento .
Si el subsistema de la administración funciona adecuadamente. su
razonamiento sig ue un proceso continuo. piensa en todo momento
ace rca de la relació n del objetivo general con sus elementos . No se
pone a pensar hasta en tanto se haya presentado la crisis. No inicia
enume rand o un co njunto de cosas que desea hacer. sin molestarse
en pensa r por qué las desea hacer. Cada paso del plan se justifica
en término s del objetivo general. Esto significa que su razona-
mien to sea rígido y cer rado. debido a que un razonamiento rígido y
cer rad o también es un razo namiento inapropiado. Considera cómo
se debe actuar cuando ocurra algo inesperado. Por supuesto. el
subsis tema de administrac ión puede fallar debido a que ningún
razonamiento será si empr e perfecto . Pero si este subsistema se
encuentra funcionando de manera cor recta . nunca lo culparán de
fallar por haber ahorrado pensar en hechos imaginables .

¿Ayu dará mucho este tipo de razonamiento. ac erca del sistema

comp leto. a modificar nuestra actitud hacia los problemas mun -
diales actuales?

Bueno. en prin ci pio pode mos observar una c aracterística sobre-

salie nte de nuestra decisión anterior. Además de enumerar un con-
junto de problemas que quisiéramos resolver. sin pensar mucho
ace rca de la lista. es eviden te también que muchos de los proble -
mas. incluidos en la lista por sí solos. no tienen mucho sentido .

¿Realme nte deseamos vestir. alojar y alimentar a todas las per-

sonas de este mundo? O sea. ¿deseamos hacer esto independi en-
temente de que otras cosas suceda n? La Al emania na zi des arro lló
un plan. para alimentar. alojar y ves tir adecuadamente. Su primer
tarea . señalaron. era eliminar a todos los tipos de personas "inde-
sea bles" de la so ciedad; por ejemplo. judíos. y así redu c ir la mag-
nitud tota l de su trabajo. así como también eliminar cualquier opo-
Sic ión en c ontra de los planes del Estado . Por lo tanto . el Estado
nazi desarrol ló un s ubsistema que trabajó para eliminar a todas las
personas sociab lemente indeseables. o sea. aque llas que es tuv ie-
ran enfermas mental o físicamente. o aquella s que parecieran se r
una amenaza al plan del Estad o.

La medida de actuac ió n de es te subsistema es la capacidad para

llevar a cabo la eliminac ión . siendo un plan bien trazado por el

21
Estado aquel en que se fije un estándar para el subsistema . Este
fracasaría si no satisficiera el estándar de eliminar diversas per-
sonas indeseadas dentro del sistema . Si este subsistema se com-
porta adecuadamente . entonces el Estado podrá avanzar hacia su
objetivo. lográndose de una manera eficiente el objetivo general
de alimentar. alojar y vestir .

Pero nosotros no deseamos alimentar. alojar y vestir al mundo de

esta manera . Lo deseamos hacer sujetos a las condiciones de crear
una sociedad libre . No creemos que la manera de resolver el pro-
blema de las enfermedades mentales o físicas sea la eliminación
de los enfermos mentales o los físicamente enfermos.

¿Qué es lo que deseamos lograr? ¿Podemos en realidad señalar un

objetivo que sea tan funcionalmente claro como la finalidad de que
descienda un objeto en la Luna. SUJeto a restricciones de presu-
puesto? O bien . ¿se está perdiendo tontamente el tiempo pensando
en esos términos acerca de los objetivos de los habitantes de este
mundo?

Muchas personas recordarán que durante la Segunda Guérra Mun-

dial los dos grandes líde~es de las naciones de habla inglesa.
Roosevelt y Churchill . se reunieron en cierto lugar en el Océano
Atlántico y anunciaron las "cuatro libertades" . Si bien la declara-
ción de parte de estos líderes fue indudablemente una inspiración.
es evidente que estaba carente de todo enfoque de sistemas para
la resolución de los problemas mundiales. simplemente porque
fracasaba en establecer la manera en que pudiéramos pensar en
forma adecuada cómo empezar. Fracasaba hacerlo. debido princi-
palmente a que no señalaba en forma precisa los objetivos que
pudieran guiar a alguien a pensar en cómo empezar.

En este libro habremos de considerar algunas maneras de pensar

en sistemas completos . Empezaremos modestamente nuestro aná-
lisis. no con los problemas mundiales. sino con los problemas de
algunos sistemas muy específicos . Nuestro interés primordial no
empezará a considerar sistemas relacionados con el envío de cohe-
tes a la Luna. sino con aquellos que se relacionen directamente
con los seres humanos . Estos incluirán sistemas para empresas
industriales. hospitales. instituciones educativas. etcétera .

Nuestro esfuerzo estará dirigido en tratar de ampliar la capacidad de

pensar acerca de sistemas . Consecuentemente. éste no habrá de
ser un libro que trate de cómo cada individuo debe aprender a pen-

22
sar; su objetivo es estudiar los recursos que una sociedad posee
para pensar mejor sobre sus sistemas. Algunos de estos recursos
pueden describirse en términos de bienes físicos. por ejemplo.
sistemas computacionales. Algunos de ellos pueden describirse
en términos de herramientas matemáticas altamente desarrolladas
que pueden ayudar a la administración a pensar en sus sistemas.
Un libro de este tipo es una ampliación de la lógica y retórica
antigua . en que el estudiante es entrenado adecuadamente para
pensar acerca del mundo . Algunas de las pláticas de Aristóteles a
sus discípulos consistían de una serie de advertencias que se de-
bían tener en cuenta para evitar caer en los errores de la lógica
cuando se les presentaban ciertos tipos de sofismas. Espinoza
escribió en uno de sus libros. El mejoramiento del razonamiento
humano, acerca de cómo razonar. Recientemente John Dewey en-
riqueció la literatura mundial con algunas prescripciones de sen-
tido común para el proceso de razonamiento . Pero en la actualidad
nuestra tecnología en desarrollo nos provee con todo tipo de re-
cursos adicionales. más allá de los tipos básicos que fueron ense-
ñados por Aristóteles . Espinoza. Dewey y otros . Existe gran can-
tidad de recursos adicionales que exploraremos a medida que
desarrollemos algunas ideas básicas acerca de cómo pensar en el
siglo actual.

La idea del "enfoque de sistemas" es al mismo tiempo bastante

popular e impopular . Es popular porque se oye bien decir que se
es tá c onsiderando todo el sistema . pero deja de serlo porque
parece que existe mu c ho que no tiene sentido. o b ien que es su-
ma mente peligroso ... tanto mal que puede c rearse con el prete xto
de servir a la totalidad .

La mejor manera para proceder. será utilizar el antiguo y verdadero

método del debate . Dejemos que los entusiastas de sistemas ex-
presen sus ideas. puesto que encontraremos que existen varias
definiciones para el enfoque de sistemas . Su nombre constante-
mente será cambiado de acuerdo con los cambios de puntos de
vista . experto en eficiencia. científico de la administración. planea-
dor. etcétera. Sus oponentes adoptarán diversas posiciones. a veces
la de Tomás . el santo dudoso (en una ocasión dudó plenamente
del más grande sistema que haya existido). a veces la de un huma-
nista enfurecido. No esperamos que el crítico sea consistente de-
bido a que la adhesión estricta a la consistencia de por sí corres-
ponde al método de sistemas. pero esperaremos que presente cla-
ramente las dudas y peligros que él percibe acerca de "pensar"
demasiado .

23
Para que se conozca al entusiasta. se requiere escucharlo tan sólo
por un momento :

"¿Existe algo esencial acerca del concepto de sistemas como ma -

nera de pensar? Evidentemente que sí. Los sistemas se integran de
un conjunto de elementos que trabajan agrupadamente para el
objetivo general del todo. El enfoque de sistemas es simplemente
una manera de pensar acerca de estos sistemas totales y sus com -
ponentes . Ya hemos visto una característica esencial de esta forma
de pensar; en concreto. que el pensamiento interviene desde el
inicio para dictar la manera en que nosotros describimos lo que
planeamos hacer.

"No debemos enfrentarnos al mundo ciegamente. permitiendo que

nuestras observaciones. y lo que otras personas nos digan. consti-
tuyan la base de nuestra descripción. No debemos decir que el
mundo está hecho de problemas . tales como son la pobreza. salud .
educación. etcétera. simplemente porque son ésos los problemas
de los que todo mundo habla . Debiéramos preguntarnos desde el
comienzo cómo pensar acerca de un gran sistema y nuestra forma
de pensar nos dirá cómo describiremos el sistema . Algunas de las
descripciones del sistema no son de ninguna manera obvias . Exis-
ten maneras de describir sistemas que no se le ocurriría a la mayo-
ría de las personas que tienen la tendencia de enfocar al mundo de
cierta forma . en concreto. la manera en que les es más familiar. El
enfoque de sistemas tendrá que modificar algunos procesos men-
tales típicos y sugerir algunas modificaciones radicales del razo -
namiento. Puede ser que en realidad ya sea bastante radical pen -
sar en el objetivo general y luego empezar a describir el sistema en
términos del objetivo general.

"Por ejemplo. si yo le pido a usted que describa un automóvil.

puede desconectar en forma inmediata su proceso de razonamiento
y simplemente mencionar las cosas que recuerda de su automóvil.
sus llantas. su máquina y su línea . Usted empieza diciendo : «Bueno.
un automóvil es algo que tiene cuatro llantas. y que lo mueve una
máquina ». Yo pregunto (en un intento de que opere el proceso de
razonamiento) si será posible un automóvil con tres llantas . Usted
ha visto uno y de inmediato aceptará este cambio en su descrip-
ción. aun sin razonar mucho con respecto al significado de este
cambio. Siendo más beligerante. le pregunto a usted. tratando de
profundizar más acerca del problema. si no sería posible tener un
automóvil con dos llantas . Usted empieza a sentirse confundido. lo
cual indica que su capacidad de razonamiento ha empezado a

24
trabajar a un bajo voltaje. Continúo preguntándole. muy a su desa -
g rad o. si sería p osib le la existencia de un automóvil sin llantas .
Usted se sie nte más co nfuso. y en lugar de pensar acerca de auto-
móviles piensa en cómo puede haber personas que hagan pregun -
tas tontas. Sin embargo . considerar el automóvil sin llantas es una
f orma c reat iva de ver este sistema que nosotros llamamos auto -
móvil. Pudi era se r que la necesidad de llantas sea una de las prin-
cipa les ca usas del co ngestionamiento del tránsito y. por lo tanto.
de la inconveniencia d el automóvil actual. Un automóvil que pu-
diera flotar un os cua ntos ce ntímetros de la superficie de la tierra
podría proporcionar un paseo mucho m ás cómodo y produciría
muchos menos problemas de co ngestión de tránsito y aun de acci -
dentes; además que sí existe la posibilidad técnica de producir
dicho tipo de automóvi les en el futuro .

" La forma de describir un automóvil es. primeramente. pensando

para qué si rve . ace rca de su función y no enumerando el c onjunto
de partes que integ ran su es tru c tura . Si usted empieza pensando
acerca de la s funciones de su automóvil. o sea . para qué sirve.
ento nces no describirá el automóvil hablando de sus cuatro llan-
tas. su máquina . tamaño. etcétera; prin cipia rá pensando que un
automóvil es un medio mecáni co para transportar unas cuantas
personas de un lu gar a otro. a un costo determinado. Tan pronto
como empieza a razonar de esta manera. entonces su «descripción »
del automóvil empieza a atacar nuevos aspectos. frecuentemente
muy radica les . Ese es e l enfoque de sistemas al transporte auto-
mot riz .

" Examinemos de nuevo las preguntas planteadas al principio de

es te ca p ítu lo . los pr o blemas del mundo actual. Desde un punto de
vis ta de sis temas . tenemos que admitir a nosotros mismos que
hemos empezado incor rectamente. puesto que hemos estado des-
cri biendo el mundo en términos de su estructura . y no de su finali-
dad . Emp ezamo s a hablar de los habitantes del mundo y de los
defectos que existen en el ambiente . El «mundo» que estuvimos
desc ribi en do puede no ser lo que el «mundo» será en términos de
sistemas . A medida que principiamos a aprender algunas lecciones
de la forma de pensar en términos de sistemas. posiblemente po-
dremos t erm inar con algunas formas algo radicales respecto al
significado del mundo".

Ahora . por supuesto . todo esto nos parece bastante razonable . tal
co mo les ha parecido a muchas personas . Las diferencias surgen
cuando tratamos que estas ideas sean más específicas y aplicables.

25
Entonces determinamos que existen varios enfoques de sistemas y
no tan sólo uno. En este libro habremos de examinar cuatro ideas
diferentes respecto a lo que realmente constituye el enfoque de
sistemas y nosotros las yuxtapondremos en el contexto de un de-
bate .

Quienes participan en este debate son : 1) los que favor ece n la

eficiencia arguyendo que el mejor enfoque de sistemas es el de
identificar las áreas de problemas y en especial los lugares en
donde hay desperdicio. por ejemplo . costos elevados innecesa-
riamente . para luego proceder a eliminar la ineficiencia; 2) quienes
favorecen el empleo de la ciencia para llegar a un sistema. consi-
deran que existe una forma objetiva de conservar el sistema y de
construir un " modelo" de un sistema que describa perfectamente
cómo funciona . Las ciencias que se utilizan a veces son las mate-
máticas. la economía o una ciencia del comportamiento (por ejem-
plo. sicología o sociología) ; 3) los favorecedores del empleo de los
sentimientos humanos. o sea los humanistas. dicen que los siste-
mas son las personas y que el enfoque primordial de los sistemas
consiste en observar primero los valores humanos: libertad. dig-
nidad y personalidad privada . Por encima de todo. dicen que el
enfoque de sistemas deberá evitar la imposición de planes. por
e¡emplo. de cualquier tipo de intervención; 4) los opositores de
planes piensan que cualquier intento de establecer planes especí-
ficos y racionales se considera tonto. peligroso e inclusive mal-
vado . El "e nfoque " correcto de sistemas es el de vivirlos . reaccio-
nar en términos de la experiencia de una persona y no tratar de
modificarlos mediante un esquema grandioso o un modelo mate-
mático . Existe todo tipo de opositores de planes. pero los más
numerosos son aquellos que creen que la experiencia y astucia
son el sello de una buena administración .

Actualmente. el reciente interés en el enfoque de sistemas se ha

concentrado de modo principal en la versión científica. puesto que
ésta parece haber creado algunas ideas y técnicas novedosas y
serán precisamente estas discusiones las que se tratarán como
punto principal. Pero puesto que los otros tres enfoques aún están
activos. y se habla de ellos . permitiremos que presenten las dudas
y críticas . La trama del debate se inicia con la conversación entre el
favorecedor de eficiencia y un científico actualizado . Luego pro-
cedemos a escuchar con mayor detalle lo que el científico entiende
por un " sistema " y cómo él en ocasiones puede aplicar su signifi-
cado con mucha precisión. por ejemplo. en un modelo matemático.
El podrá hacerlo con bastante éxito cuando el problema esté bien

26
estructurado . Pero los problemas más críticos de los sistemas ac -
tuales . la guerra. la pobreza. los disturbios raciales. los presupues-
to s nacionales y estatales . todos están muy mal estructurados. Sin
embargo. el científico piensa que él puede aplicar más la lógica de
su enfoque a estas áreas mal estructuradas . y nosotros veremos
cómo resulta su intento al tratar de hacerlo e'n las áreas de presu-
pue stos y planeación. Por último. habremos de ver que el científico
se enfrenta a los problemas más difíciles al consid erar los valores
humanos y. especialmente. a los conflictos de valores . El podrá
tratar de resolver sus dificultades. bien sea mediante una amplia-
ción de las consideraciones económicas (valores monetarios) o
m ediante la cien c ia del c omportamiento . Es allí en donde la opo-
sic ión a su enfoque por parte del humanista y del opositor a la
planea c ión será má s fuerte . Por lo tanto. consideraremos en pri -
mer término el enfoque de efi c iencia para ver por qué el científico
pi ensa que es " anticuado ".

2 . Eficiencia

Usted pudo haber pensado que el ejé mplo del enfoqu.e de sistemas
presentado en el capítulo anterior era t,A n poco " arreglado" . Allí se
desc ribió cómo un tipo de enfoque ci'e.ntíficcl. utilizado por los inge-
nieros encargados de diseñar el cohete para hacer llegar un objeto
a la Luna . fue capaz de coordinar todos los elementos del sistema
d e tal manera que el objetivo básico del sistema pudiera alcanzarse
con un m ínimo de retraso . En cierto sentido. este ejemplo sí fue un
poco " arreglado ". debido a que los incrédulos pueden dudar si el
objetivo en sí valía la pena . Efectivamente . si consideramos este
objetivo en el conte xto de los problemas mundiales. resulta bastante
razonable preguntar si los verdaderos objetivos mundiales se sa-
tisfacen mejor enviando una expedición a la Luna .

La objeción es bien recibida y el científico de sistemas tendrá que

JUStificar el sentido del objetivo del sistema antes de que nosotros
podamos considerar su enfoque. En sus propios términos. si noso-
tros aceptamos un objet ivo como valedero sin asegurarnos que lo
sea . entonces podremos desperdiciar muchas horas en detalles
que son realmente irrelevantes .

Pero parece que existe un objetivo general de todos los adminis-

tradores de sistemas. específicamente. lograr la eficiencia de ope-
raciones o. dicho en otras palabras. el objetivo de reducir los cos -

27
tos. Cualquier administrador que está alerta. analiza su sistema en
todos sus ángulos y discierne en dónde se están presentando ine-
ficiencias . Si es un buen administrador. hace todo lo posible para
eliminar todas esas ineficiencias para poder reducir los costos
totales de operación del sistema . Tal como lo vio Taylor* y sus
"administradores científicos " . siempre existe una forma eficiente
de hacer un trabajo y encontrarla depende del gerente y su personal.

El "experto de eficiencia " puede ser sim plemente el ama de casa

que determina cómo manejar su gasto dentro del presupuesto
familiar. o bien puede ser el consultor de una empresa industrial
importante o una dependencia de gobierno. quien determina có mo
mantener los costos dentro del presupue sto .

Costo significa la utilización de recursos. Generalmente se mide en

términos de di nero . pero con frecuencia los costos rea les pueden
medirse en términos de tiempo. de recursos fís1cos u hombres .
Siempre que se gasta un dólar. se emplea una persona para reali-
zar un trabajo . o se consume un recurso físi co de alguna manera.
existirá una oportunidad desperdiciada para hacer otros tipos de
trabajo . Cuando un administrador opera sujeto a un presupuesto .
tend rá que pensar que cada peso gastado significa que cierto seg-
mento del presupuesto total se consume y se pierde para siempre .
Por lo tanto . le interesa mantener la eficiencia de su sistema al
máximo. de tal manera que todo peso gastado se emplee correcta-
mente y contribuya a los verdaderos objetivos del sis tem a. Y obser-
ve que este objetivo de minimización de cos to es verdadero para
todo sistema: los sistemas . dice un entusiasta de eficie ncia. debe-
rán ser utilizados con eficiencia o de lo contrario no valdrá la pena
intentar utilizarlos .

La filosofía del enfoque de eficiencia re spec to a sistemas. se basa

en la idea de " la úni ca mej or manera". o sea. la forma correcta de
realizar una tarea . Si ésta es la manufactura de un producto . en-
ton ces el enfoque de eficiencia co nsiste en calcula r ca da movi -
miento y planear los pa sos de la tarea para minimizar el tiempo . El
resultado es como una "embarcación estrecha " que opera de la
mejor mane ra posible . En la mayoría de los casos . por supues to. la
"mejor manera " no se conoce. pero según afirm a el favore cedor de
la eficiencia. todo administrador está ob ligado a lu c har lo más que
pueda para aproximarse a ella .

• Fr ede r1 c k W . Tayl or. un p1o nero en el campo del análiSI S del t raba¡ o. es tud iOS d e
t1empos y mov1m1entos . etcé tera .

28
Mucho se ha escn to y d1scutido acerca del eníoque de eficiencia .
espec 1almen te por ingenieros y humanistas . Es un enfoque que
por su naturaleza conduce a la automa ti zación. porque en mu c ho s
casos. si conocemos el mejo r camino. t ambié n sabemo s cómo
d1seña r una máquina que haga el trabajo . El humani sta se siente
trauma t izado en la degradación resultante de la dignidad humana
y en la negación de los valores humanos más profundos. El mismo
seña la qu e grandes " avances" en eficiencia. por lo general con -
ducen al empleo o simp lemente al fastidio .

Pero hemos oído tant os comen tanos desfavorables por parte del
humanista acerca de lo pernicioso de la eficiencta. que un enfoque
diferente de oposición a la filosofía de la efi c ienc ia pudiera ser más
orientador . Esta es la oposic ión del en f oque cie ntífi co a los siste -
mas . El argume n to es que concentrarse en la eficiencia en sí misma
puede ser una manera in efi c iente de administrar un sistem a. desde
un punto de vista gene ral. En otras palabra s. la "única mejor ma -
nera" puede no ser la manera óptima para el sistema c o mpleto.
Esta oposición a la " admini stra ci ón cien tífi ca" a veces utili za un
nombre ba stante Similar. " c iencia de la administración": pero las
dos f ilosofías es tán en pol os opuestos .

Para ve r cómo la opos ición formula su argumento. considere un

experto en eficie ncia dentro de una emp resa industrial . quien des -
pués de pasear en los almacenes de la fábrica . encuentra lotes de
inventarios si n usar. qu e han es tad o ahí día tras día. Para él . los
inven tari os significan dinero inmovilizado . Si los inventarios no
pueden ve nd erse. es lo mismo que el gerente sacara dinero de l
banco y lo amontonara en un almacén. permitiendo que esos pesos
permanezcan all í si n que produzcan ingreso alguno .

O bi en. el experto p ue de asom brarse ante el hecho de que en

c iertas ocasi'ones los trabajad o res se encuentren ociosos . Esta si-
tuació n resulta más evidente cuando observa una gran oficina y se
entera que mu c has secretarias y em pleados se dedi can a realizar
trabajo inútiles o . inc lusive. pu ede n estar comp le tamente ociosos .

Pos iblemente entre lo s derroc hes más alarmantes y obvios que

puede observar son las innumerable s unidades de equipo ocioso .
Cualquier per so na que haya pasado por los pat io s del ferrocar ril se
habrá dado cuenta del gran número de carros que están all í pa -
rados en las vías . esperando pacientemente por una máquina .

Un tipo más sutil de ineficiencias de co stos se prese nta en las

29
operaciones de hospitales y de las instituciones de bienestar social.
Para la persona orientada hacia la eficiencia. le puede parecer que
el personal de hospitales. si bien ocupado durante una parte del
día. está obligado a estar desocupado durante la otra parte. cuando
los casos de emergencia no son tan frecuentes . En los casos de
instituciones de bienestar social. uno encuentra que algunos de
los casos que se atienden no son de verdadera necesidad . Los
casos de deshonestidad en la solicitud de ayuda social. hacen que
el administrador científico piense en el gran desperdicio de dinero.
en destinar fondos públi c os para ayudar a familias que pueden
sostenerse por sí mismas

Al enfrentarse a toda una serie de ineficiencias palmarias. el experto

se dispone a buscar la forma de vender y retirar los inventarios
básicos. aun a costos reducidos. Cuando observa a personas ocio-
sas que merodean por todas partes. se siente inclinado a reducir la
fuerza de trabajo. Si la maquinaria se mantiene inactiva varios días.
se ve tentado a venderla o a compartir su uso con otras agencias o
compañías . Cuando los procedimientos de oficina dan la impresión
de que incluyen tan sólo tareas burocráticas sin sentido alguno. el
administrador deseará reducir su personal de oficina. Cuando ve
casos injustificados de asistencia social. se decide a reducir el
presupuesto para la misma . Si surgen pruebas evidentes de inefi-
c iencia en la administración de hospitales. se inclinará a pensar en
reducir el personal y en mejorar la eficiencia del trabajo .

El experto en eficiencia tiene la razón . Las operaciones de toda

empresa industrial o dependencia gubernamental son ineficientes
y siempre será posible meJorar la eficiencia mediante métodos
revisados de trabajo o la reducción de la fuerza de trabajo . La
cantidad de "holganza" en el gobierno u organizaciones indus-
triales. nunca se ha calculado. pero no hay duda de que es muy
grande. Por lo tanto. los programas de reducción de costos siem-
pre tendrán sentido dentro de los confines estrechos de cada divi-
sión de la organización . Esta es la razón por la cual los políticos
podrán hacer ruido según el tipo de ciclo estacional en que se
hallen los "programas de eficiencia" : en la "estación de verano" exis-
tirán suficientes fondos . en tanto que en la " estación invernal" los
fondos estarán congelados .

Entonces . el argumento del científico de la administración en con-

tra de la " eficiencia" es que siempre se le concibe en relación con
un pequeño segmento de la organización social. La mera atención
a la reducción de los costos. por sí sola . dirá él . podrá hacer exac-

30
tamente lo contrario de lo que el gerente tiene en mente . En reali-
dad . la reducción de costos en muchos casos puede aumentar el
costo total del sistema .

Examinemos alguno s c asos evidentes en que una polít ic a estri c t a

de reducción de costos condujo a un aumento en el costo total del
sistema . Estos ejemplos. dice el administrador científico. muestran
cómo las consideraciones de eficiencia por sí solas impiden pen-
sar acerca de la situación total del sistema . En realidad. la reduc-
ción de costos tiene mucho en común con el enumerado de proble-
mas y dificultades que se discutieron en el primer capítulo . Si
usted se sienta y enumera todos los problemas que lo agobian.
encontrará que este ejercicio es un desperdicio de tiempo. puesto
que usted no ha estado pensando acerca de los objetivos básicos
de su vida y de la organización a la cual pertenece . De igual forma.
si empieza concentrando su atención en todas aquellas cosas que
dan origen a desembolsos de diversos tipos. estará perdiendo su
tiempo pensando tan sólo acerca de un aspecto de la operación
total. Como un resultado . se encontrará a sí mismo siguiendo al-
gunos caminos bastante equivocados .

Como primer ejemplo . considere un aeropuerto en donde los

aviones aterrizan o despegan en una sola pista durante el día . Para
simplificar el ejemplo en su principio. suponga que los aviones
aterrizan y despegan exactamente con un minuto de diferencia y
también que se requiere exactamente un minuto para que el avión
despegue de la pista . El experto en eficiencia puede estar muy
contento en la operación del aeropuerto ; podrá ver que la pista
está en continuo uso y que no existen condiciones conflictivas
resultantes del amontonamiento de aviones . A medida que cada
avión aterriza o despega. ocupa la pista por cierto tiempo fijo y se
aleja de ella en el tiempo suficiente para que aterrice o despegue
otro avión .

Pero ahora suponga que la situación cambia un poco . Suponga-

mos que en nuestro ejemplo los aviones aterrizan o despegan en
promedio una vez cada minuto y en promedio se requiere un minuto
para despejar la pista . La frase "en promedio" significa que en
ocasiones dos o más aviones llegarán o despegarán muy cerca el
uno del otro. y esto se emparejará en ocasiones en que la llegada y
el despegue ocurra en un mayor intervalo de tiempo. Si cronome-
traran los aterrizajes y los despegues. uno encontraría que el pro-
medio es aún de un minuto por cada uno. pero que en ciertos
casos habrá varios aviones que requerirán servicio al mismo tiempo.

31
en tanto que en otros ningún aterrizaje o despegue ocurrirá en un
lapso de. digamos . dos o tres minutos . La misma situación se aplica
en el uso de la pista . En algunos casos los aviones son lentos y
ocupan la pista por un período superior de tiempo a un minuto. en
tanto que en otros. el piloto y la s condiciones del viento permiten
que el avión despegue en menos del tiempo promedio .

¿Qué ocurmía en este caso;> Los resultados son bastante alarman-

tes y pueden ser resueltos mediante lo que el científico de la admi-
nistración llama "modelo probabilístico" El modelo probabilístico
opera en gran parte con el mismo principio que una máquina tra -
gamonedas para juegos de azar; nos dice la probabilidad de que
cie rto s eventos ocurran . Lo que nos interesa en nuestro ejemplo.
son los dos tipos específicos de eventos : la pista desocupada y el
avión en espe ra Si la pista está desocupada por demasiado tiempo.
es " ineficiente" ; así como si los aviones t ienen que esperar dema -
siado tiemp o. su actuación tambi én será ineficiente . Una inefi -
cie ncia tiende a equilibrarse con la otra y éste es el punto en que el
científico de la administración piensa que el experto en eficiencia
falla . En el caso de un aeropuerto se podrá mostrar que si la va -
riación en los requerimientos de servicios y ocupación de la pista
siguiera el patrón acostumbrado . la línea de espera de los aviones
eventualmente aumentaría sin límite alguno. En otras palabras . el
sistema se hace cada vez más ineficiente en términos de la línea de
espera . aun cuando la pista se utilice "eficientemente" . Uno no
podría predecir este resultado sin el uso de la teoría de la proba -
bilidad . pero el resultado es verd adero de todos modos. Y el cientí-
fico de la administración co ns ide ra que debe ser una llamada de
atención para el administrador sobreficiente .

Por lo tanto. si el administrador cie ntífico sugiere al administrador

efi c iente de este aeropuerto que él instale una pista adicional para
resolver el pro blema de los aviones de espera . el admini strador
que está preocupado excesivamente en la redu cción de costos se
resistirá a la sugerenc ia . El señala rá que en cierto s momentos del
día la pista ni siquiera se utiliza ; en otras palabras. aquí se tiene
una unidad de equipo que permanece ocioso por cierto período de
tiempo y. si n embargo. alguien tiene la idea de sugerir equipo
adicional. Pero el administrador está concentrándose tan sólo en
un aspecto del sistema total. Si empieza a pensar acerca del sis -
tema tota l. él habrá de ver que las Incertidumbres rela c ionadas con
los aterri zajes y dar servicio. hacen abso lutam ente esen c ial que en
cierto momento del día la pista quede sin ser utilizada . Esta ocio -

32
sidad " ineficiente" es absolutamente necesaria mientras tanto no
se puedan controlar exactamente las llegadas y el tiempo de ser-
vicio a los aviones . Ahora puede ser posible. por supuesto. hacer
más eficiente el sistema de tal manera que los aviones se progra-
men para que aterricen y salgan exactamente con un minuto de
diferencia . pero los costos para lograr esto pueden ser muy su-
periores a la simple decisión de añadir una unidad adicional de
servic io.

La administración científica puede construir una tabla muy sen -

cilla. pero bastante clara. que ilustre la situación para el gerente
del aeropuerto . Esta tabla mostrará la cantidad promedio de tiempo
que los aviones tendrían que esperar. considerando que hubiere
una . dos o tres pistas dispon ibles. bajo la condición que el pro-
medio de tiempo para demandar servicio 'es de un minuto. y el
ti empo promedio para desalojar la pista sea de un minuto. Al
d es arrollar estas estadísticas. el administrador científico está pen-
sando que los aviones en espera son un costo . Si el administrador
amplía su perspectiva para que incluya el costo de espera . así
como el costo de la s unidades ociosas de servi c io. entonces podrá
sentirs e c ompletamente justificado en pedir que se instalen pistas
adi c ional es. de c isión tomada sobre una base de " efi c ienc ia".

Para quien propone la eficiencia . este ejemplo será un llamado a lo

obvio. de lo contrario abusará de la paciencia de una persona .
"Claro -dirá-. nadie que no esté loco se atreverá a hacerse tan
eficiente que niegue el servicio necesario. Todo este tiempo he
estado urgiendo que la eficiencia aumente con el mismo nivel de
serv1c1o O sea. que he dado a entender que siempre podremos
eliminar el retraso. y aún seguir desarrollando todas las tareas
necesar1as . En su ejemplo. el administrador de aeropuertos es
ridículo . Por supuesto. una nueva pista es indispensable aquí. debido
a que no existe ninguna otra manera de mantener el servicio al
nivel deseado ". A esta refutación el administrador científico con -
testa que el experto en eficiencia ha dado por supuesta la pregunta :
¿Qué nivel de servicio se desea? Obviamente. algunos aviones ten-
drán que esperar. o bien algunas pistas de aterrizaje estarán ociosas
o ambos casos . ¿Qué combinación de espera y ocios idad es óptima
para todo el sistema? Señalar. bien sea la ociosidad o la espera
como " inefi c iente" por sí sola es pasar por alto la idea central de la
planeación del sistema del científico . El costo total de la operación
del aeropuerto tiene que calcularse para cada política . Y esto. dice
el administrador científico . tan sólo podrá hacerse mediante un
modelo de sistemas .

33
El modelo preciso del administrador científico para pensar acerca
de los costos de las unidades en servicio. parece ser que fue rea -
lizado primeramente por las compañías de teléfonos cuando empe-
zaron a considerar la cantidad de servicio que ellos debían pro-
porcionar a los clientes en las oficinas centrales de teléfonos.
Cuando un suscriptor toma el teléfono y espera que le conteste la
operadora . se asemeja bastante al avión que espera al llegar a un
aeropuerto. Suponga que a los administradores de las compañías
de teléfonos les preocupa tener operadoras ociosas . de tal manera
que al visitar las oficinas de teléfonos y ver muchas operadoras
esperando llamadas. se vieran tentados a reducir los costos dis-
minuyendo el número de operadoras. Si trataran de igualar el nú-
mero promedio de llamadas con el tiempo promedio para dar ser-
vic io a un cliente. entonces se enfrentarían al mismo problema que
se presentó en el ejemplo del aeropuerto . El número de clientes en
espera empezaría a aumentar y el tiempo de espera del cliente para
que una operadora lo atienda también aumentaría . En términos de
costos globales. esto implica que el programa de reducción de
costos puede aumentar el costo total. El problema que afronta el
sistema telefónico es "optimizar" la efectividad total del sistema . o
sea. minimizar el costo de espera más el costo de tiempo ocioso .
Esto podrá hacerse tan sólo mediante un modelo de "línea de
espera " del tipo que se des c ribió con anterioridad .

El punto de vista del administrador científico es muy revelador . Del

simple he c ho que existen hombres o equ ipos ociosos . uno no
podrá inferir que el sistema esté operando de manera ineficiente
desde el punto de vista del costo total.

La misma idea puede ilustrarse de muchas otras maneras . Existe

una historia maravillosa qu e se plati c a en los cír c ulos de las cien-
c ia s de sistemas . respe cto a dos admin istradores de una compañía
importante. quienes tomaron un c urso de investigación de opera -
ci o nes . Durante el curso se les enseñó una técnica matemática
para estudiar problemas de transporte . El profesor les expli c ó a los
estudiantes de administración que si ellos tenían bienes en varias
fábricas que deberían entregarse a diversos almacenes o centros
de distribución. había una técnica explíc ita y precisa que les diría
cómo minimizar el costo total para transportar los bienes de las
fábri cas a los almacenes . Esta técnica especificaba exactamente
c uánto debería enviarse de una fábrica determinada a un almacén
dado . de tal manera que se minimizaría el costo de transporte . Para
apli c ar la técni c a. bastaría que uno estimara el costo de trans-
porte de la fábrica al almacén . El resultado es el máximo de efi-
c iencia en el transporte .

34
Cuando los administradores llegaron a casa. estaban tan inspi -
rados con su curso que le pidieron a uno de los matemáticos que
tenían que trabajara sobre el problema . La empresa recopiló la
información de costos necesaria y el matemático reunió todos los
elementos en un modelo matemático y, con toda cortesía. pidió a
la computadora que le ayudase con sus cálculos para obtener la
resolución . Muy a pesar de los administradores. la nueva técnica
matemática ahorró tan sólo 50 .000 pesos al año del costo total de
transporte . Los administradore s esperaban un ahorro mucho ma-
yor . debido a que. si bien el co sto de los servicios de matemáticos
es económi c o. no lo son los servicios de la computadora. y el costo
total de computación fue mayor que los llamados ahorros .

Estos eran administradores orientados hacia la eficiencia. pero tan

sólo les preocupaba un solo aspecto de sus aspiraciones; en con-
creto : cómo redu c ir los costos de transporte. Puesto que las
computadoras no pueden estar equivocadas. deben haber sido los
matemáticos quienes se equivocaron . Por lo tanto. los adminis-
tradores solicitaron a otro equipo de investigadores para que re-
pasaran los resultados para detectar posibles errores en las mate-
máticas. El equipo de investigadores estaba bastante dispuesto
para hacerlo. pero cobrando honorarios; revisaron los cálculos del
matemático y reportaron exactamente el mismo ahorro . Pero en
tanto los administradores esperaban los resultados . el equipo de
investigadores empezó a penetrar más a fondo en los problemas
de la administración . Empezaron a preguntar más sobre la polí-
tica de produ cción en cada una de las empresas y los problemas
de transporta c ión de todos los materiales a las fábricas . Hicieron
ciertas preguntas astutas . inclusive acerca de por qué cierto alma-
cén necesitaba determinado material. En otras palabras. ampliaron
su punto de vista del sistema y argumentaron que el sistema com-
pleto consistía de materiales que eran requeridos por las fábricas.
de las fábricas a los almacenes. de los almacenes a diversos cen-
tros de distribución y, por último. a los clientes . Cuando se con-
sideró to do en conjunto. se hizo aparente que las políticas actuales
que gobernaban la cantidad que se tenía en cada almacén era
irracional en términos de la operación total : ciertos almacenes no
debían tener los artículos que tradicionalmente recibían . en tanto
otros sí debían poseerlos . En efecto. entonces. el intento de hacer
el subsistema de transporte " eficiente" era un intento de hacer
" precisamente " la cosa indebida.

Cuando todas las piezas del sistema se ensamblaron. fue posible

generar un ahorro en costos para el sistema total. en más de diez
millones. y lo que es más interesante de todo. se hizo evidente. al

35
examinar el sistema total. que los costos de transporte de las fá-
bri cas a los almac enes deben ser aumentados .

La m is ma hi storia puede conta rse una y otra vez respecto a mu-

c has organizac iones . Es evidente qu e no existe nada más molesto
que ver grandes cantidades de inventarios tirados en el piso. ociosos.
Esto ha c onducido a mu c hos administradores industriales o exper-
to s en logísti ca a sugerir. sin mayor meditación . reducciones en
inventarios . Una manera de lograrlo es introducir ventas espe-
ciale s o ve nder el inventario a precios castigados. Pero este pro-
blema de inventarios es muy similar al del aeropuerto . Las reservas
de in ventari os deberán mantenerse para hacer frente a demandas
impredeci bles . No siempre podremos predecir exactamente el arribo
de avi ones y tampoco las demandas en la mayoría de los inventarios .
Si. po r ej empl o. éstos se tienen para proveer a las cuadrillas de
mantenim iento. enton ces un faltante en inventario puede signi-
f icar la no utiliza ci ón de grandes equipos por muchos días debido
a q ue la s partes no se tienen dispon ibles . Simplemente. no es una
o pe ración " ef ic iente" desde el punto de vista del sistema total.
elimin ar parte s oc iosas para disponer de efect ivo para otros fines.
Para el administrador científico. el problema de mantener el inven -
tari o es un problema que involuc ra tanto el costo de aquél como el
costo de una pos i ble esc asez y este problema puede resolverse tan
sól o usando un modelo . Si el objetivo de servicio es olvidado en un
es fuerzo para redu ci r co stos. entonces el costo total del sistema
pu ede aumentar aun cuando haya hab ido una reducción de costos .

El espíritu del enfoque de efi ci encia. sin embargo. no muere . Una

redu cc ión de cos tos general todavía aparece como un espanto en
mu c ha s situa c io ne s políticas . Por ejemplo. un gobernador de
Californ ia utilizó su " mano de hierro" para instituir reducciones
del d iez por ciento en costos. generalizado en dependencias del
estado y en univers idades . El Congreso de los Estados Unidos ha
estado pres ionando al presidente a que reduzca los costos . Si las
reducciones en costos se logran liberando pe rsonal. inventario o
equ ipo oci oso. entonces el gobierno y el Congreso estarán en
condiciones para determinar que las reducciones en costos evi-
dentemente se hacen muy costosas. Pero la razón por la cual el
en foque d e eficiencia habrá de sobrevivir. es que se basa en la
realidad de qu e la mayoría de los administradores son descuidados
e ineptos. pero qu e pueden mejo rarse.

Para el administrador científico existe una " mentira" que está

oculta en la llamada " información de costos " del experto en efi-

36
ciencia . Si la información de costos es recopilada en términos de
gqstos directos y la administración trata de reducir estos gastos.
encontrará que lo ~ue él considera costos reales resultan enga-
ñosos . Sin una medida de los resultados del sistema total contra
los cuales compara los costos. su información de costos puede no
significar nada . Si trata de reducir sus "costos·~ encontrará que su
actuación desmerece .

Esto no quiere decir. sin embargo. que todo inventario ocioso. así
como hombres y equipo ociosos. sean benéficos para el sistema.
sino que la ociosidad por sí sola no es lo único que se debe consi-
derar cuando se está pensando en cómo está funcionando el sis-
tema . Salvo que uno tenga un contexto más amplio sobre el cual
considerar el sistema. entonces resultará inútil pensar en inven-
tarios. hombres y equipo ociosos .

De acuerdo con el administrador científico. los costos en que un

administrador inc urre siempre serán de oportunidad en el sentido
de que . cuando utiliza algo de dinero u hombres o equipo para un
fin específico. él estará sacrificando el uso de esos pesos. hombres
y equipo para otros fines . El verdadero fin debe medirse en estos
términos. Si el equipo está ocioso y él desea utilizarlo en otra
forma. esta intención representa un gasto . Si se utiliza para otras
cosa s. y por lo tanto el equipo no puede utilizarse ya para los fines
originales . entonces es esta pérdida de oportunidad sobre la cual
debe pensarse. a medida que nosotros principiemos a pensar acerca
de los co stos .

El favorecedor de eficiencia aún querrá salirse con la suya . Seña-

lará que toda esta plática respecto al sistema total es principal-
mente idealista . Cuando haya una confusión. se deberá aclarar . Si
una cosa se empieza a quemar. resulta tonto el emplear tiempo en
pensar acerca de usos alternativos de equipo para apagar incen-
dios . La receta adecuada sería : apaguen el fuego y traten de salvar
vida s. Siempre que aparezca la ineficiencia . el desperdicio. la
agresió n ilegítima . y cosas similares. haga todos los esfuerzos para
elimina rlos.

El admi nistrador científico no discrepa de estos puntos de vista.

mientras que conste (en función del sistema total) cuá l es real-
mente la ineficiencia o el peligro . o cuál no lo es.

Usted empezará a ver que. la forma de pensar del administrador

cie ntífico respe cto de sistemas. no es un asunto fácil. De acuerdo

37
con él . siempre estaremos obligados a pensar acerca del sistema
completo. Si fracasamos en hacer esto. entonces nuestro pensa -
miento será erróneo .

Pero hasta el momento. el administrador científico ha estado re-

presentando el papel de un crítico de la filosofía de eficiencia .
Si hemo s de comprender su enfoque respecto a los sistemas . ten-
dremos que aprender qué es lo que piensa que es un sistema y. por
lo tanto. los pasos que debemos tomar al pensar en ello. Puede ser
que no pueda desarrollar un modelo completamente satisfactorio
para todos los sistemas. pero cuando menos él podrá ayudar a
orientar nuestro pensamiento y mantenerlo dirigido a través de
caminos bien definidos .

3. Sistemas

Existe una historia que fre c uentemente se menciona en los textos

de lógica. referente a un grupo de hombres ciegos a los que se les
asignó la tarea de describir un elefante . Debido a que cada ciego
estaba ubicado en una parte diferente del cuerpo del elefante .
surgió una gran d1scusión . en la cual cada uno se jactaba de
poseer una comprensión total del sist ema de los elefantes .

Lo interesante de esta hi storia no es tanto la actuación de los

ciegos. sino la perspectiva tan importante de quien plati c aba la
historia ; en concreto . la habilidad de ver el elefante en su tota -
lidad y consecuentemente observar el comportamiento ridículo de
los ciegos al describir el sistema . La historia tiene algo de presun-
ción . Supone que un hombre que se cree muy astuto . puede siempre
dominar la situación. por dec irlo así. y observar las tonterías de las
personas que son incapa ces de ver el panorama total. Este ele-
mento de arrogancia es lo que intitulé "administración científica"
en el capítulo anterior .

Esta arrogancia no puede permitirse que permanezca sin recibir

reto alguno . Solamente si pudiéramos estar seguros que los ob¡etivos
del administrador científico fueran puros y de conformidad con los
del sistema completo y solamente si pudiéramos estar seguros que
posee la capacidad de observación comparable con la del obser-
vador de los hombres ciegos. podríamos pensar que el científico
tiene la habilidad de ver el conjunto .

38
Pero en el espíritu del debate. permitamos que el administrador
científico describa cómo asciende a ese punto desde donde él
puede visualizar el sistema en conjunto . Su método consiste en
definir cuidadosamente de qué está hablando . Principia con el
términ o " sis temas ". Aun cuando dice. la palabra sistema ha sido
definida de muchas maneras. todos los que definen el término
"s istemas" están de acuerdo en que se trata de un con¡unto de
partes coordinadas para lograr un conjunto de metas . Un animal.
por ejemplo. es un sistema. maravilloso y complejo. con muchas
diferentes partes. todas ellas contribuyendo de diversas maneras
para sostenerle la vida . su capacidad reproductora y sus actividades

Para poder hacer esta definición más precisa y también más útil.
debemos aclarar qué queremos dar a entender por " partes " y su
coordinación . Específ ica mente. la meta del administrador científico
es explicar en detalle qué es el sistema integral. el medio ambiente
en el cual se desenvuelve . su objetivo y cómo está apoyado por las
actividades de las partes .

Para desarrollar este razonamiento un poco más. tendremos que

especificar una serie de pasos del razonamiento. de la misma ma-
nera co mo un manual de retórica o lógica intenta ha ce rlo El lector
deberá ten er en mente. sin embargo. que estos pasos por nmgún
motivo se deben tomar en secuencia . Más bien . a medida que uno
avanza al pensar en este sistema . muy probablemente será necesario
volver. a examinar los razonamientos que uno haya tenido en algunos
pasos previo s. La lógica es esencialmente un proceso de verifi-
cación y de comprobació n del razonamiento de uno .

Con esto en mente . podemos presentar c inco considera c iones bá-

sicas que el cie ntíf ico debe considerar cuando ra zone acerca del
signif icado de un sis tema

1. Los objetivo s del sistema cons iderado como un todo y más

específicamente las medidas de ac tu ació n del sis tema c om-
pleto
2. El medio ambie nte del sistema las restri ccio nes fij as.
3. Los re c ursos del sistema .
4. Los compone ntes del Sistema . sus actividades . metas y medi-
das de actu ación .
5. La adminis tra ció n del sistema .

Esta li sta no ac lara si existen otras maneras de pen sa r acerca de los

sistemas . y ademá s es tan reducida como informativa .

39
Un modo lógico para compensar es definir los objetivos del sistema
total . debido a que . como hemos visto. se pueden cometer tantos
errores en razonamientos posteriores sobre el sistema . cuando se
ignoran los verdaderos objetivos del todo .

En prin c ip io. debemos tener c uidado de no c onfundirnos al usar el

término "o bjetivo ". A los dedicados a sistemas le s encanta señalar
cuáles son sus objetivos y las declarac iones que emiten son bas-
tante independientes de la actuación del sistema . El re ctor de una
universidad desea obtener el mayor presupuesto posible para las
operaciones de su universidad . Como consecuencia de ello deberá
presentarse ante un núm ero de comités legislativos y el público En
estas visit as deberá explicar los objetivos de la universidad de la
manera más atractiva posible . Ya que su meta es obtener mayor
prestigio. así como fuerza política para conseguir para su univer-
sidad el mayor presupuesto posible para llevar a cabo sus opera-
ciones . Por lo tanto. habla de la calidad de la educación. capacidad
del personal docente. servicios públicos y similares . De igual ma-
nera . quien encabeza una gran empresa comercial en sus presen-
taciones ante el público deberá presentar un panorama muy favo -
rable de los objetivos de su empresa Hace todo esto no sólo para
atraer clientes. sino también para atraer inversiones satisfactorias .

En muchas empresas y dependencias gubernamentales frecuen -

temente se les llama objetivos a estas declaraciones vagas ; pero
desde el punto de vista del c ientífico . son obviamente muy impre-
ci sos y también engañosos . Por ejemplo. si tomamos las declara -
cio nes públicas muy en serio. podremos vernos engañados al
identificar lo real comparado con los objetivos señalados del sistema .
El director de la universidad puede estar capacitado para hacernos
pensar que el único objetivo de la institución es la creación de
nuevo conoc imiento y la enseñanza de conocimientos a los alumnos
ca pacitados para ello. El dirigente de una empresa merca ntil está
ca pa ci tado para tratar de convencernos que el objetivo de su em-
presa es la maximización de la utilidad neta . sujeto a las co nsidera-
c iones de servicio público .

Ahora. la prueba del científico. sobre el objetivo de un sistema. es la

determinación de si el sistema con pleno conocimiento sacrificará
otras metas para poder lograr el objetivo . Si una persona dice que el
verdadero objetivo en su vida es el servicio público y, sin embargo.
muy frecuentemente muestra gran interés en dedicar tiempo a la
empresa privada de tal manera de maxim izar sus ingresos . entonces
el científico di.ría que el objetivo señalado no es su verdadero objetivo :

40
ha estado dispuesto a sa c rificar su objetivo señalado en algunos
moment os para lograr alguna otra meta .

Un error común al señalar objetivos es el recalcar lo que es obvio .

Por ejemplo. c onsidere un laboratorio médico en donde se exa-
minan la s muestras que los doctores les envían . ¿Cuál es el objetivo
del laboratorio ? Una respu esta obvia es que el objetivo es hacer un
examen lo más exa c to posible . Pe;o el verdadero objetivo no es la
"exactitud ". smo para qué sirve la exa c titud : mejorar el diagnóstico
del doc tor . Una vez que vemos hacia adelante el resultado concreto
y deseado. di c e el científico . entonces podremos preguntarnos a
no sotros m1smo s cuán importante es realmente el objetivo . En
algunos c asos . mejorar la exactitud puede superar el costo de su
obten c ión . o sea . el sacrificio de otros objetivos .

Por supu esto. no es una cosa fácil determinar los verdaderos obje-
tivos de un sistema. así como no lo es determinar los verdaderos
objetivos de una persona individual. Todos oc ultamos nuestros
verdaderos objetivos porque en algunos casos difícilmente se les
podrá considerar satisfactorios desde el punto de vista de otras
personas o si recibieran una divulgación amplia podrían perjudicar
el logro de nuestras metas personales .

Para poder ac larar el tema . el científico necesita cambiar de la

declaración vaga de objetivos a alguna medida precisa y específica
de actuación del sistema general. La medida de actuación de un
sistema es un marcador. por decirlo así. que diga qué tan bien opera
el sistema . Entre más elevada sea la anotación . mejor será la
actuación . Un alumno en clase a veces llega a pensar que su obje-
tivo es el obtener la calificación más elevada posible . En este caso la
medida de actuación se hace bastante evidente y es interesante
para muchos profesores observar que los alumnos tienden a obtener
una calificación elevada aun sacrificando el verdadero significado
del contenido del curso . Van en busca de las calificaciones elevadas
porque creen que éstas conducen a becas y otras oportunidades en
el futuro . Su objetivo establecido es aprender. pero su verdadera
medida de ac tuación es la calificación.

De la misma manera . si observamos cuidadosamente ciertas ciu-

dades . llegaríamos a suponer que el verdadero objetivo de su
gobierno es mantener las oportunidades de ingresos elevados para
los ciudadanos . proporcionándoles áreas de viviendas adecuadas .
con recursos y lugares satisfactorios para su trabajo. Por lo tanto. lo
que indica que la ciudad está tratando de servir a todos sus ciuda-
danos se ve refutado por la aceptación por parte del supervisor de la

41
misma de sac rifi car es ta s metas a favor de mantener las opo rtu -
nidades del grupo de personas co n ingresos superior es . La ver-
dadera medida de ac tu ación. entonces. es la capac idad de la c iudad
de tener grande s industrias d entro de los lím1tes de la c 1u dad y de
man tener el n1vel d e ingresos del grupo co ns1derado como elevados
lo más al to qu e sea pos1ble .

De igual manera. en el caso de ciertas empresas. algunos eco-

nomistas piensan que el objetivo de la empresa no son sus uti -
lidades netas. sino el crecimiento de su personal o de su utilidad
bruta. representando estas dos medidas el tamaño de la empresa .
por así decirlo . El punto es que. en estas empresas. los adminis-
tradores están dispuestos a sacrificar cierta cantidad de utilidad
para poder aumentar el tamaño de la empresa. en términos com-
prendidos de su personal. de sus ganancias brutas o de sus activos .

No habrá de sorprendernos que un estudio cuidadoso de ciertas

universidades y colegios indica que la verdadera medida de su
actuación no está en función de su educación . sino en función del
número de alumnos que se gradúan .

Estos comentarios nos dan algunas ideas acerca del carácter del
administrador científico. Desea quitar todo el absurdo acerca de
"mi conciencia está limpia y lo que deseo es servir a la huma-
nidad ". Desea ver lo que esta bestia llamada sistema puede llegar a
hacer. y puede hacerlo observando cuidadosamente lo que en
realidad hace y no lo que dice que hace . Además piensa que puede
eliminar mucha de la confusión e incertidumbre para obtener una
" medida " o "anotación" central para el sistema .

Podemos empezar a escuchar un rumor de queja de sus contrin-

cantes . Algunos de ellos desearán señalar que una distinción
adicional deberá hacerse entre los objetivos reales y los objetivos
legítimos del sistema. Los legítimos tienen que ver con el aspecto
del sistema. Por ejemplo . el administrador científico puede definir
el objetivo de un sistema vial de carretera en términos de lo que él
llama " medida-a través". que significa el número de automóviles
que pueden pasar sobre segmentos específicos de la carretera
dentro de un período dado de tiempo . Sin embargo. el objetivo por
sí solo puede no ser "legítimo" desde un punto de vista social. no
tan sólo a causa del costo de los accidentes. sino también debido a
la inconveniencia que puede presentarse cuando los automóviles
invaden las salidas de las autopistas o bien la fealdad del sistema
de autopistas en sí mismo .

42
 Pero . para el administrador científico que profundiza en su razo -
namiento. esta objeción no es nada grave . Pensando acerca de
sis temas . dice. debemos trasladarnos de lo que a veces es el ver-
dadero objetivo de los administradores de sistemas. a considera-
cio nes más amplías . Po si blemente principiemos a considerar cómo
tomar en c uenta el cos to de accidentes y la fealdad . Aun cuando
puedan ser intangibles . dice. habremos de ver que su medi c ión no
es tan difícil co mo pudiera parecer a primera vista En realidad .
han existido casos excelentemente resueltos . en que los ingenieros
dé carreteras . así co mo los diseñadores de aeronaves. han desarro-
llado medidas del co sto de un accidente. en términos de la pér-
dida de capacidad de un individuo de obtener ingresos el resto de
su vida . Para el humanista . esto puede ser una forma burda de
asignar un número a la pérdida de un miembro del cuerpo o de la
cabeza. pero para el administrador científico representa la única
forma práctica en que nosotros podemos pensar en los llamados
aspectos intangibles de los sistemas . En otras palabras . dice. sí
queremo s pensar acer ca de cómo la pérdida de la vida. del bienes -
tar. o de la belleza está relacionada con la actuación del sistema.
no pode mo s tan sólo decir que éstas son tan evasivas que no
pueden ser definidas . porque el decir esto. queremos expresar que
no deseamos pensar para nada en eso . Para poder pensar en ellos
satisfa ctoriamente . tenemos que ser explícitos y meditar sobre cuál
de estos aspe c tos de los sistemas se consideran como medidas de
la actuación de los mismos .

El administrador científico está llegando a ser un persistente;

c uando menos . su persistencia puede dejar a algunos de sus
oyentes ínconformes . No es tan sólo persistente. sino que también
está alerta. Con experiencia. se convence de que las medidas
"obvias" de actuación no son las verdaderas .

Un ejemplo de lo erróneo de lo obvio tiene un giro irónico consi-

derable . En el ramo de la salud . con la aparición de vacunas para
las enfermedades "c lásicas". parece obvio que el " sistema de la
salud " debe eliminar la roña . Recientemente. por ejemplo. se han
tomado medidas para eliminar la viruela . Parece ser que la medida
de actuación deberá ser la reducción en el porcentaje de niños que
contraen la viruela . posiblemente ponderado por la reducción en
la gravedad de los casos . El editorial de un periódico señala que la
viruela en el Lejano y Cercano Oriente . frecuentemente es fatal;
por lo tanto -continúa el comentario-. un " éxito" del sistema de
acuerdo con la medida anterior. daría como resultado una dismi-
nución en la mortalidad infantil y consecuentemente ocasionará
un aumento "intolerable" de la población en las áreas subdesarro-

43
liadas . De nuevo 'aquí. el carácter del pensador en un "sistema
integral" se hace aparente : posiblemente. sea " mejor" que la viruela
haga su trabajo fatal que el permitir el hambre resultante del exceso
de población . Este es otro ejemplo en que los costos deben incluirse
en la medida de actuación .

Por lo tanto. en la determinación de la medida de actuación. el

científico tratará de encontrar tantas consecuencias relevantes como
pueda de las actividades de sistemas . Se admite que él también
cometerá errores y tendrá que modificar su opinión a la luz de
mayor evidencia . Pero su persistencia y cuidado. y su intención de
ser lo más objetivo posib ie. le permitirán. según él . minimizar sus
errores .

Suponiendo que algo de éxito se ha logrado al determinar el obje-

tivo de sistemas (" medida de actuación " ). el siguiente aspecto del
sistema que el administrador científico considere. es su medio
ambiente . El medio ambiente del sistema es lo que está "fuera" del
sistema . Esto tampoco es una cosa fá ci l de determinar. Cuando
observamos un automóvil. podemos hacer el primer intento de
adivinar qué se encuen tra dentro o fuera de él. Nos sentimos incli -
nados a decir que lo que está más allá de la pintura pertenece a la
naturaleza del auto . ¿Pero est o será correcto7 ¿Será correcto decir.
por ejemplo. que lo que radica más allá del trabajo de pintura de
una fábr ica está necesariamente fuera de la fábrica considerada
como un sistema? La fábrica puede tener agentes en todas partes
del país. quienes están comprando materia prima o vendiendo sus
productos . Estos realmente son "parte" del sistema total de la fábrica
y. sin embargo. no están dentro de las paredes de la fábrica . En un
caso más sutil . los administradores de una fábri ca pueden perte -
ne ce r a varias organizaciones políticas a través de las cuales so n
capaces de ejercer diversos tipos de presiones políti cas. Estas ac -
tividades efect ivamente "pertenecen " al sistema. aun c uand o difí-
cilmente ocurren de nuevo dentro de la "c oncha " del sistema . Y.
regresando al automóvil y considerando para qué se utiliza . po-
demos dudar si la pintura realmente representa la frontera de su
sistema .

Posiblemente. después de todo. el superobservador de los hombres

ciegos que trataba de describir el elefante. tambi én estaba algo
ciego . ¿Realmente representa la piel del elefante la línea divisoria
entre el elefante y su ambiente 7 Posiblemente sea esencial co m-
prender el ambiente del elefante y es probable que este ambiente
debe considerarse como parte del sistema elefantino .

44
Marshall M c l u han ha señalado que en la edad d e la tecn o logía
electrón1 c a. el teléfon o rea lm ent e ha ll egado a conve rtir se en parte
de la p ersona . Inc lu so en mu c hos caso s. se ría ba stan te difícil dife-
rencia r en tr e el oído y el teléfono que es tá al se rvi c io del o íd o . Su
idea es que no podemos en la ac tu alidad "co rtar" el teléfon o al
igual que si le co rt ára m os el oído a una perso na. El telé fono es
part e de l sis tema qu e nosotros llamam os la pe rsona individua l.

Po r lo t anto. el c ientífico debe de tene r un a fo rma de pensar ace rca

del medio ambiente d el sistema. que sea má s útil y su til que la sola
observació n de sus fronteras . Hace es t o obse rva ndo que c uand o
dec1mos que algo está " fu era" del sis tem a. que re mos decir qu e el
sis tema no pued e ha ce r nada respec to a sus c ar ac teríst icas o su
co mp o rt amiento El medio ambiente. en efec to . inte g ra las cosas y
personas que son "co n st ant es " o dadas d es de el punto de vista de
sis tema s. Por eje mplo . si un sistema opera suJeto a un p resu puest o
fijo q ue se le impone por una autoridad . y el pr esupuesto no puede
mo difi ca rse po r alguna ac t ivid ad del sis tema. ent o nces tendríam os
que decir qu e las res tr iccio nes presupues tales están en el medio
ambie nt e de l s1stema . Pero si con form e a algún p lan orga ni zado el
SIStema pudi ese influir en el presupues to. entonces algo del pro-
ceso presupuesta! pertenecería al sis tema .

El medio ambiente no es tan sólo algo que está fu era del co ntrol
del sistema. sino que es algo que determ ina cómo opera el si s-
te ma . Por lo t anto. si el sistema está operando en un c lima dema-
siado frío . de tal manera que su equipo debe diseñarse pa ra que
soporte varios tipos de cambios severos en la temperatura. entonces
podríamos decir qu e los cam bios de temperatura están en el medi o
ambiente debido a que és te dicta las posibilidades dadas de la
actuación del sistema y, sin embargo. el sistema no puede ha ce r
nada acerca de los cambios de temperatura .

Uno de los aspectos más importantes en el ambiente del sistema

es el "p rograma de requerimientos" . En el caso de una empresa
industrial. esto c ons iste de la demanda de ventas . Claro que en
cierto sentido la empresa puede influir algo la demanda por medio
de la publicidad . precios. etcétera. Pero hasta el grado que la
demanda de lo s productos de la empresa está determinada por los
individuos que están fuera de ella . o sean los c lientes. la demanda
está dentro del ambiente del sistema. debido a que está "da da " y
porque su naturaleza influye la actuación del sistema .

De nuevo nos formamos aquí una idea sobre el carácter de un

45
administrador científico. El medio ambiente no es el air€ que res -
piramos. el grupo social al cual pertenecemos. o la casa en la cual
vivimos. sin importar qué tanto de esto puede parecer estar fuera
de nosotros . En cada caso. debemos preguntar: "¿Podría yo hacer
algo acerca de ello? ¿Influye en mis objetivos?". Si la respuesta él la
primera pregunta es No y Sí a la segunda . entonces sí está en el
med io ambiente .

El administrador científico normalmente es una persona muy cui -

daddsa y sabe cuán d ifícil es determinar el ambiente de sistemas y
que el problema necesita revisarse sistemática y automáticamente .
Con frecuencia . los sistemas fracasan en funcionar adecuadamente.
sólo porque sus gerentes han Hegado a creer que algún aspecto
del mundo está fuera del sistema y no está sujeto a ningún control.

Recientemente vi un programa de televisión cuyo tema era que el

pobre paga más que el rico por productos del hogar. La finalidad
del prbgram·a era S€ñalar cómo las tiendas aumentan los prec!os
en las vecin'dade~ pobres y específicamente cómo las agenci<:~s de
crédito con frecuencia. requieren que la gente pobre pague una
tasa de interés más elevada que las personas ricas . Al pensar acerca
de cómo evitar esta dificultad de la comunidad . el programa urgía
una edu cación def pobre . de tal manera que no fuera engañado
por los agentes vendédores de refrigeradores. aparato s de tele -
visión. etcétera . En el análisis de cómo llega a suceder que el
sistema de crédito es tan injusto para los grupos de bajos ingresos .
el programa describía :cómo el sistema de créd ito es controlado
por los bancos y. en última instan ci a. por quienes dictan las polí -
ti cas en Wall Street. Pero los diseñadores del programa no consi-
deraron ni siqui.era aconsejable educar alguno de los bancos y a
Wall Street c on respecto al impacto de su política sobre las ct>mu -
nidades pobres de la ct-udad . En otras palabras. los disei'\adores de
sistemas habían · consi.derado que la política de los bancos y de
Wall Street eran el medio ambiente del sistema de crédito y. por lo
tanto. no sujeto a camb io alguno. Desde el punto de vista del
administrador científico. és evidente que algún error tuvo que
haberse cometido ahí. En efecto . puede ser posiblé. si uno hubiere
de utilizar un enfoque de Sistemas a las políticas de crédito . mós-
trar cómo la s rígidas políticas de crédito con respecto a los grupos
de niveles baJOS generan una serie de problemas en la comunidad
que por sí mismos afectan la operación de la comunidad y que . por
lo tanto. aumentan el costo de la operación de las grandes indus-
tr ias y aun de los propios banc os .

Ah ora habremos de c onsiderar" los re c ursos del si stema . Estos se

46
encuentran dentro del sistema ; son los medios que utiliza el sis-
tema para hacer sus trabajos Típicamente. cuando consideramos
la medición de recursos lo hacemos en términos de dinero. horas-
hombre y de equipo Los recursos . al contrario del ambiente . son
las cosas que el sistema puede cambiar y utilizar para su prop1o
provecho El sistema puede decidir cuáles de sus hombres deben
trabajar. en cada trabajo. o cómo debe gastarse su dinero en diver-
sas actividades. o cuáles son los límites de tiempo sobre los diver-
sos tipos de actividades .

Así como es difícil pensar adecuadamente acerca del ambiente de

sistemas. también resulta muy difícil hacerlo acerca de sus ver-
daderos recursos . Ya he dicho algo acerca de esto en la descrip-
ción de tiempo. equipo y hombres ociosos. Aquí el administrador
demasiado preocupado acerca de sus recursos puede llegar a creer
que los hombres y equipo ociosos implican recursos no utilizados
y si inicia con mucha energía el cambio de ociosidad a actividad.
podrá encontrar que realmente está disminuyendo sus recursos .

Dentro de muchos sistemas se hace un análisis muy cuidadoso de

los recursos . El tradicional balance general de la compañía es. en
efecto. una enumeración de los diversos tipos de recursos que una
empresa tiene disponibles . especialmente cuando ésos pueden ser
convertidos en dinero : edificios. equipo. cuentas por cobrar. efec-
tivo . etcétera . Pero el administrador científico ha concluido que el
balance general tradicional no considera muchos recursos impor-
tantes de la empresa . No presenta un informe detallado del tipo de
personal que la empresa tiene disponible en término de sus ante-
cedentes educacionales y capacidades personales. por ejemplo .
Algo similar a un " crédito mercantil". el cual ciertamente es un
recurso . y el que a veces es representado por una cifra ficticia en el
balance general.

Pero aún existe una objeción más seria al estado de resultados de

una organización. este estado se supone que mostrará cómo se
utilizaron los recursos. El administrador científico está bastante
interesado en aprender de la experiencia. puesto que ésta es el
sello de excelencia de la ciencia. Pero el estado de resultados
típico oculta casi toda la información relevante que debe obtenerse
si uno ha de sacar provecho del pasado de la organización . Las
verdaderas lecciones que se hayan de aprender. son las lecciones
sobre oportunidades perdidas. las posibilidades que nunca crista-
lizaron. en vista de que los recursos fueron utilizados en otra parte.
Estas oportunidades desperdiciadas indican los casos que deben

47
_vigilarse. pero que nunca se describen en el estado de resultados
de las organizaciones mercantiles.

Para el administrador científico. el enfoque de sistemas implica la

construcción d.e un "sistema de información para la administra-
ción". que habrá de registrar la información relevante para la toma
de decisiones y específicamente habrá de señalar la mejor infor-
mación sobre el uso de los recursos. incluyendo las oportunidades
desperdiciadas . Posteriormente habremos de analizar en detalle el
sistema de información para la administración .

Existe otro aspecto en la determinación de recursos. que es bas-

tante importante en esta época de desarrollo tecnológico : es muy
importante que las empresas y las dependencias gubernamentales
pongan atención especial a los avances tecnológicos que puedan
ayudar a aumentar considerablemente los recursos. Tendremos
algo que comentar. por ejemplo. acerca de cómo aumentar las
capacidades de la computadora. y como éstas conducen. en efecto.
a un aumento "gratuito" de los recursos de la empresa . Al observar
y pensar acerca de un sistema. el administrador científico pone
atención no sólo a los recursos existentes. sino también a la forma
en que éstos pueden aumentarse. o sea. de la manera en que los
recursos de sistemas pueden ser utilizados para crear mejores
recursos en el futuro. por medio de investigaciones y desarrollo en
el caso de cierto tipo de equipo. o bien. mediante el entrenamiento
y educación del personal o mediante diferentes clases de activi-
dades políticas que habrán de incrementar el presupuesto y el
potencial de inversión . En realidad. para muchos sistemas. un com-
ponente que se refiera al incremento de los recursos. puede ser el
mejor componente del sistema.

Los recursos son el depósito general fuera del cual los actos espe-
cíficos del sistema pueden moldearse. Los actos específicos son
tomados por los componentes o partes del sistema (todos estos
términos se utilizan recíprocamente en la administración científica) .
Los componentes se refieren al cuarto elemento en la lista de
"razonamiento" . en la página 39 . Aquí de nuevo. dice el científico.
la razón puede ser oscurecida por la tradición . Las organizaciones
frecuentemente se dividen en departamentos. divisiones . oficinas
y grupos de personas . pero un examen cuidadoso nos muestra que
éstos no son los verdaderos componentes del sistema aun cuando
lleven símbolos que indiquen que sí lo son . Por ejemplo. en las
empresas industriales un departamento puede intitularse "produc-
ción"; uno podrá llegar a pensar que solamente dentro de este
componente puede uno encontrar la manufactura de productos .

48
 Otro departamento se intitulará "mercadotecnia": se debe. enton-
ces. pensar que solamente en este departamento se encontrará
uno con las activ1dades relacionadas con la distribución y la venta
de productos: sin embargo. en muchas empresas la función de
distribución deberá conceb1rse como parte del co mponente de
producción. simplemente porque sería casi imposible pensar
có m o pudiera ocurm la distribución del producto. de modo .
independiente de la forma en que los artículos se fabrican . Posi-
blemente el departamento de producción tenga mucho que ver
con la manera en que los productos se venden simplemente porque
la producción establece contacto en forma directa con el cliente al
satisfacer sus pedidos Si el cliente está muy insatisfecho. enton -
ces las actividades del departamento de producción pueden dis-
minuir las ventas .

Es por esta razón aue al pensar acerca de los sistemas. el admi-

nistrador científico ignora las líneas tradicionales de división y
co nsidera en cambio las " misiones". "tareas" o "actividades" bá-
sicas. todos estos nombres dados para describir el mismo tipo de
razonamiento: concretamente. el desglose racional de las tareas
que el sistema deba realizar. Por lo tanto. en el caso de una ciudad
o estado . las misiones básicas pueden definirse en términos de
salud. educación. rec reación. etcétera . Si así se les define. el cien-
tífico observa que muchas instituciones diferentes se dedican a la
tarea de la salud. aun cuando su denominación puede no indicarlo
así. Por ejemplo. el departamento de tránsito de un estado puede
tener mucho que decir acerca de los pasos que se deben seguir
para identificar. en la carretera. personas que estén intoxicadas o
que se encuentren heridas . El científico quiere decir. consecuente-
mente. que el departamento de tránsito está dedicado de modo
activo a la misión de la salud . De la misma manera. la función
educacional de un estado ocurre no sólo dentro del departamento
de educación. sino en muchos otros departamentos que se dedican
a varios t1pos de programas educacionales para su propio per-
sonal y para el público. por medio de folletos . cursos breves. de-
mostraciones por televisión y similares. La evaluación general de
la labor educativa no puede llevarse a cabo dentro de las líneas
deoartamentales tradicionales .

Suele haber mucha resistencia al punto de vista de orientación de

los "compo nentes" de un sistema. En términos de política. el jefe
del departamento sabe que su departamento es una unidad y una
parte identificable de la organización total. Tiene que competir en
c uanto a presupuestos y personal con otros "componentes" y se le
juzga en términos de qué tan bien ha actuado su "parte" para

49
contribuir hacia las metas organizacionaies totales. Además. las
personas que trabajan en su departamento se identifican con el
propio departamento . no con la llamada "misión" que únicamente
existe en la mente del administrador científico . Este es especial-
mente el caso en las universidades. Puede ser que las matemá-
ticas y la filosofía sean ampliamente estudiadas y practicadas en
todos los campos del aprendizaje. pero los departamentos de mate-
máticas y fi losofía definen lo que éstas "realmente" significan . o
sea. lo que en realidad son para el verdadero matemático y filósofo .

El administrador científico. sin embargo. no es un individuo muy

complaciente; puede ver que las ambiciones políticas y personales
influyen en las personas para que piensen que las partes del sis-
tema deben ser lo más independientes posible . Las personas quie-
ren decir que la "educación" debe llevarse a cabo por un depar-
tamento distinto del de "salubridad" o "recreación". Pero el
administrador científico piensa que ésta es una forma errónea de
pensar acerca del problema . Normalmente. la actividad educativa
tiene que ver mucho con la salud y ésta tiene mucho que ver con la
educación . Los proponentes de una clara separación de funciones
pueden exigir. por lo tanto. que pensemos en otro tipo de fun-
ciones que se an más identificables. y en las que diversas medidas
de actuación pueden ser generadas conservando. por lo tanto . la
integridad del departamento. Esta idea es frecuentemente desarro-
llada en el diseño de máquinas. en que cada departamento de una
máquina tiene una función específica a desarrollar y el desempeño
de una determ inada parte es tan independiente . como sea posible.
del de sem peño de las demás . Aun en el diseño de máquinas . sin
embargo. ésta no pudiera ser una forma prá ctica para afrontar el
problema .

¿Por q ué es tan persistente el administrador c ientífico en hablar

ace rca de misione s y no de depa rtamentos? Simplemente porque
analizando misiones puede destinar el valor de una actividad para
el sistema total. en tanto no exista ninguna otr a forma posible para
estimar el valor de la actuación departamental. Necesita saber si la
actividad del co mponente de un sistema es mejor que otra . Pero si
la actividad de un departamento pertenece a varias misiones más
grandes. pudiera ser imposible distinguir su verdadera contribu-
ció n. Esta es la raz ón por la c ual el administrador cie ntífico es tan
escéptico acerca de la contabilidad administrativa . en c ualquiera
de sus diversas formas . El encargado de la contabilidad adminis-
trativa desea reg1str ar la actua ci ón departamental o de los centros
de cos to s. los cuales pueden examinarse para la utiliza c ión de
re cu rsos . Pero un razonamiento inadecuado acompaña la identifi-

50
ca c ión de estos departamentos y centros en términos de su ver-
dad era c ontribución al objetivo del sistema total.

¿Pero para qué necesitamos c omponentes? Al administrador ci en-

tífi c o le agr ad arí a examinar cada fase del si stema total d e una
m ane ra directa . sin ne cesidad de subdividir la fase . Pero esto no es
pos ible . Co nsec uentem ente. la única razón de separar el sistema
en compon entes es para pr o porcionar al anal1sta el tipo de infor-
m ac ió n qu e neces ita para poder dec ir si el sistema está operando
ad ec uad am e nt e y lo que se de be ha cer a c o nt inua c ión . Co mo
ver emo s. el admini strador c ientífi co piensa que ha tenido éx ito
ra zo nabl e en cie rt os caso s al identificar los verdadero s co mpo-
nent es (m is 1ones) de un sistema . Desafortunadament e. ha sta la
fec ha. en la m ayo ría de los go biernos muni c ipales y estatal es no
ex iste u n anál isis ad ec uado de si stemas del si stema total . en tér -
min os de co mpo nentes reale s; por ra zon es trad ic ionale s. los go-
bi ern os mu ni c ipales y estatales están divididos en departament os y
d ivisio nes que no ti enen relevan c ia co n los ve rdad ero s co mpo -
ne nt es d e l siste m a. Co mo c ons ec ue nc ia . di ce el c ientífi co. la
adm ini str ac ión de nu estro s grandes sistema s de go bi erno est a-
ta les y m u ni cipales. se ha ce c ada año má s difí c il. Debi do a qu e la
to m a de d ec 1si o nes q ue gobi erna la s diferent es mi sio ne s no est á
ce ntralizada. la s verd ade ra s mi sio nes del es tad o. po r ejempl o. en
términ os de sa lud . edu ca ción . rec reac ión . san ea miento. etcé tera.
no podrán ll eva rse a cabo d ebid o a qu e no ti enen un a adm in is-
tració n. Un o d e los pel1 g ro s m ás graves del di se ño d e co mpo nen -
tes es la ri gi d ez q ue se ha pres entad o tan a la medida en el dise ño
po líti co de las c 1ud ades y es tados . La asig na ció n de res po nsab i-
lidades se fij a po r ley y res ulta imposible qu ebr antarl a Lo q ue
oc urre es u n ti po d e endurecim iento d e las art erias d e la com u-
nicació n y la enfe rm edad qu e inva de es bastant e co nocida po r los
adm mi str ado res . A un los pl anes más o bvios para las d ive rsas m i-
siones de la ciuda d y es t ado no pued en ll eva rse a ca bo. si m ple-
me nte po rque no ex ist e nm g ún ca min o para dest ruir la r ig 1d ez de l
sistema que se ha forma d o po r razones po lít icas

Se puede llegar a decir qu e nuestro administrador c ientífico es

antipolítico. simplemente porque una buena parte de la política
contradi ce lo ra c ional de sus diseños . Llega inclusive a decir que
los gobiern9s municipales. estatales y federales no pueden ser
c onsiderados como "sistemas ". porque en su diseño no existe nin-
gún plan ra c io nal de los componentes del sistema y de su opera-
c ión. Sin embarg o. ex isten ex cepciones notables . Algunos depar-
tam entos de l go biern o. po r ej empl o. el Departam ento de la Defen sa

51
y la Aeronáut ica Na ciona l y Administra ción Espacia!. han tomado
con suma se riedad el " reto de sistemas". al igua! que varios gobier -
nos estatales. En la mdust ria. el " pensamiento de sistemas " fre-
cuenteme nte se ha infiltrado con bastante profundidad a pesar de
que los conceptos del "s istema-total". o sea. la corporación en su
integridad . sea bastant e difícil de definir. El administrador cien-
tífico . optimista . ve hacia el futuro una "era de sistemas", en la que
el hombre por fin será c apaz de entende r los SIStemas que ha
cr eado y en los cua les vive .

La meta última del razonami ento en co njunto es descub rir aquellos

componentes (misiones) cuyas medidas de ac tuación están verda-
deramente relacionadas con la medida de actuación del sistema
en general . Un deseo obvio es que al aumentar la med1da de
actua ci ón de un com ponente (suponiendo todas las demás cosas
consistentes). ig ualmente deberá aumentar la medida de actua -
ción del sistema total . De lo co ntrario. el componente no está
contribu yendo verdaderamente a la actuac ión del sistema . Por
ejemplo. si la m edida de actuación de un componente. en la prác-
tica industrial. está en términos de su produ cc ión por costo uni -
tario. entonces sería esenciai mos tr ar que. al incremen t a r esta
medida. la actuación total de l s1stema mejorará. Sin embargo. si el
método drástico de reducción de costos se impone sobre el com-
ponente que resulta en una calidad inferior de su servicio o pro-
ducto. entonces puede muy bien suceder que alguien haya insti-
tuido una medida de actuación para el componente que no implique
u na mejora en la actuación del sistema . Por ejemplo. un depar-
tamento productivo puede instituir var ias clases de políticas de
reducc ió n de costos que dan como resultado una disminución en
los inventarios . Su producción por unidad de costos puede ser.
po r lo tanto. aumentar. pero los resultados para la empresa en
conjun to pueden disminuir simplemente porque la reducción en
lo s inventarios conduce de manera invariab le a fa!tantes no sa-
tisfechos

Como veremos. este problema de medir la actuación de un compo -

nente llega a ser muy engañoso y difícil a medida que profundi-
zamos en el diser'lo de sistemas más grandes Aun cuando el simple
requisito de que la medida de actuación de .un componente debe
aumentar a medida que la actuación total del sistema aumen+a.
parece demasiado obvio; sin embargo. no se deduce. de allí qu e un
co mponente pueda rec o rrer simplemente todo el camino como
medida de actua ción e ign o rar todos los demás componentes del
sistema Si alguna otra parte del sistema cambia. debido. d¡gamos.
a las mejoras en tecnología. entonces puede resultar necesa rio

52
cambiar la medida de actuación de un determinado componente .
En los procedimientos de oficio. por ejemplo. una medida típica de
actuación de la oficina es en términos del número de cartas o
documentos que se mecanografían por horas -hombre de personal
de oficina. Pero suponga que un grupo de sistemas y procedimientos
muestra cómo varias clases de cartas rutinarias pueden reducirse
de tamaño. aun conteniendo toda la información relevante . La
medida de actuación de la oficina mejoraría como resultado de
esta actividad. pero difícilmente podría caracterizar una verdadera
mejoría en la actuación de la oficina. Por supuesto. el punto que se
desea recalcar aquí es que la "ofi c ina" de por sí no es un verda-
dero compo nente del sistema . puesto que en este caso el compo-
nen te de be in c luir aquellos qu e lo estudian para poderlo mejorar

Estas co nsid era cio nes nos llevan al último aspecto del sistema. o
sea a la admmistr ac ión . La administración de un sistema tiene que
referirse a la genera c ión de los planes para el sistema. o sea. a la
conside rac ión de todas las cosas que hemos discutido. las metas
gene ra les . el med1o ambiente . la utilización de rec ursos y los com-
ponentes. La admin is tra c ión establece las metas de los compo-
nentes. asigna los rec ursos y co ntrola la actuación del sistema.

Esta desc ripc ión de la administración. sin embargo. crea algo

paradójico para el administrador científico . Después de todo. ha
sido él quien ha es tad o planeand o y delineando con sus modelos y
lleva ndo a cabo aná lisis par a determinar las metas. el medio am-
b iente. rec ursos y compo nentes. ¿Es. por lo tanto . el administrador
quien inte nta " torna r posesión" con su ejército que es la compu-
tadora~

La realidad de todo es que él no lo desea . No es un hombre de

dec is1ón. so lam ente es un hombre co n ideas. Un hombre de acción
corre ri esgos y, si fracasa. no só lo co rre el riesgo . sino que su
o rganización puede ir a la ruin a; el hombre de acción está dis-
pues to a ar rie sga r fortunas. además de la s pro pias . El adminis -
trador c ientíf ico es típicamente una persona que asume su propia
re sponsabilidad. Si fracasara. no recae ría sobre él la responsabi-
lidad d el fracaso total de la orga niza ci ón .

Por lo tanto. hemos encontrado una grieta en la armadura del

Científico . Realmente no en ti ende có mo es él mismo un compo -
nente d el sistem a que obse rva . Le gusta imaginarse que puede
ma nten erse ai slado . como el observado r del elefante. y únicamente
rec omendar. pero no ac tu ar . Cuán ingenuo debe parecer es to al

53
político; resulta difícil decirlo . pero evidentemente la apreciación
de la situación por parte del político es la más sofisticada . La
"ún ica" recomendación es una fantasía . En la terminología del
propio administrador científico re su lta dudoso si el es tudio del
sistema sea una misión separab le

Por el momento olvidaremos este desconcierto del administrador

cien tífico y hablaremos de otras maneras en que él puede ayudar a
los administradores de sistemas . No sólo la administración de sis-
tema s genera los planes del sistema . sino que además debe garan-
tizar que los planes se lleven a cabo de acuerdo con las ideas
originales . Si no fuera así. la administración deberá encontrar el
motivo . A esta actividad frecuentemente se le llama "co ntrol". aun
cuando los administradores modernos tienden a añadir que el tér-
mino "co ntrol" no implica coerción por parte de la administra ció n .
Por supuesto. muchos procedimientos de control operan por ex-
cepción . de tal manera que la administración no interviene en las
operaciones de un componente. excepto cuando el componente
muestra una fuerte desviación del plan . Sin embargo. el control no
significa solamente comprobar que los planes se estén llevando de
modo correcto. también implica una evaluación de los planes y en
consecuencia un cambio de los mismos. Como habremos de ver.
uno de los aspectos críticos de la administración de sistemas es la
planeación para el cambio de planes. porque nadie puede jactarse
de haber estipulado los objetivos generales correctos o una deft-
nición correcta del medio ambiente o una defintción precisa de los
recursos. o una descripción definitiva de los componentes. Por lo
tanto. la parte administrativa del sistema debe recibir información
que le diga cuándo son erróneos los conceptos del sistema y cuándo
deberá incluir los pasos que prevean un ca mbio .

La función de control de la administración puede ser estudiada por

el científico . El desaparecido Norbert Wiener comparó esta fun-
ción de la administración del sistema con el timonel de un barco.
El capitán del buque tiene la responsabilidad de asegurarse que el
barco llegue a su destino dentro del límite de tiempo establecido
en su programa . Esta es una versión del objetivo general de un
barco . El " medio ambiente" de un buque es un conjunto de condi-
ciones externas que debe afrontar: el clima. la dirección en que
sopla el viento. el movimiento de las olas. etcétera. Desde el punto
de vista del capitán. el medio ambiente también incluye las carac-
terísticas de actuación de maquinaria y hombres. puesto que éstos
son "c onstantes" en cualquier viaje . Los recursos del barco son
sus hombres y maquinaria. puesto que éstos pueden ser empleados

54
de diversas maneras. Los componentes del barco son la misión del
cuarto de máquinas. la misión de mantenimiento. la misión de
galera. etcétera. El capitán. como administrador. genera los planes
para las operaciones del barco y se asegura que se lleven a cabo
sus planes . Instituye varias clases de sistemas de información_a
través del barco. que le informen cuando haya ocurrido una des-
viación del plan. y su trabajo es determinar por qué esta desviación
se ha presentado. evaluar la actuación del barco y. por último. si
fuere necesario. cambiar sus planes si la información señala reco-
mendable hacerlo. Esto puede llamarse .. curva cibernética ... de la
función administrativa. debido a que es lo que supone debe lograr
el timonel del barco. Un aspecto bastante crítico de la curva ciber-
nética es la información de qué tan rápido debe transmitirse la
información . Cualquiera que haya tratado de conducir una lancha
en aguas turbulentas. habrá de reconocer que . si uno responde
muy rápido o demasiado lento al comportamiento de las olas. estará
en verdadero peligro . Lo que se requiere es una realimentación
(o retroalimentación) de la información. que le permita a uno
reaccionar con el movimiento del viento y de las olas en forma
óptima .

Wiener y sus seguidores desarrollaron una teoría de cibernética

que se ha aplicado exclusivamente al diseño de maquinaria . Es
completamente lógico para el administrador científico que intente
aplicar la teoría al control administrativo de las grandes organiza-
Clones .

Hasta ahora hemos señalado el caso preliminar para el enfoque de

sistemas por parte del administrador científico. con algunos co-
mentarios de crítica desde afuera . ¿Funciona el enfoque del admi-
nistrador de sistemas? Si por funcionar entendemos .. uso ... entonces
evidentemente que sí funciona . Cientos de grandes empresas in-
dustriales de transportes. energía . comunicación y materiales. uti-
lizan la ciencia de la administración bajo tales nombres de .. inves-
tigación de operaciones ... .. ciencia de sistemas .. . etcétera . En todos
estos casos el propósito conocido de estos grupos es enfrentarse
a los problemas. conforme al espíritu descrito en este capítulo . De
una manera similar. toda sección referente a lo militar utiliza admi-
nistradores científicos en el diseño de sistemas de armamento . de
sistemas de informa c ión (por e¡emplo : SAGE y SACCS). desiste-
mas logísticos. etcétera. La ciencia de la administración es utili -
zada en las divisiones no bélicas del gobierno federal . en salubridad

• De la pa lab ra gr1ega para .. t1 monel ..

55
pública. en la educación. en co rreos. en las oficínas de patentes.
en la Ofi cina Na cional de Estándares. etcétera. Varios estados y
ciudades están desarrollando personal capacitado en administra -
ció n cien tífica. como parte integrante de la administración de su
gobierno

56
 CARACTERISTICAS DEL ENFOQUE DE
SISTEMAS

AleJan dro Car r1ll o Cas tr o

Este enfoque se caracteriza por centrar su estudio en la relación de

cada sistem a con los subsistemas que lo integran , así como de
aquell as relaciones que se producen entre este primer sistema y el
sistema de sistemas en el que se halla a su vez inserto .

Esta forma de análisis conceptúa a las reformas administrativas

como un subsistema del sistema administrativo, que a su vez forma
parte de un conjunto de transformaciones de índole social , econó-
mica , política y cultural más amplia . Ello obliga a tomar en cuenta
las pautas históricas de comportamiento social , los requerimientos
del contexto geográfico y el momento específico en que se actúa.
así como a prever los estímulos y restricciones que le impone, en
términos todavía más ampl ios. el sistema ecológico y políti co a
escalas aún mayores que la nacional.

El análisis general de sistemas es tal vez el esfuerzo actual más

ambicioso pa ra colocar a las diversas disciplinas sociales bajo un
marco teórico común, puesto que extiende su red a diversas ciencias,
tanto f ísicas y biológicas como sociales, coadyuvando a la com-
p rensión de sus objetos de estudio fundamentalmente en términos
dinámicos, es decir, en sus aspectos cambiantes y no sólo estáticos.

Uno de los precursores de este enfoque señalaba que, "hace siglos

que se estudian los sistemas , pero ahora se ha añadido algo
nuevo ... ": la tendencia a estudiar sistemas como entidades y no
c omo un mero conglomerado de partes . lo que obedece. entre
otras causas , a la intención que manifiestan los científicos contem-
poráneos de someter a examen , ya no a los fenómenos aislados o
en contextos estrechos, sino a las interacciones que entre estos
fenómenos se producen .

El enfoque de sistemas se utiliza principalmente en ciencias como

la Cibernét ica. que se espe c ializa en el estudio de los problemas de
la comunicac ión y el control. Pero bajo la disciplina de la investi-
gación sistém ica (y de sus numerosos sinónimos) presenciamos
también la convergencia de otros muchos estud ios científ icos
contemporáneos más especializados .

57
Allí donde se reúnan interesados en la investigación de sistemas
hallaremos . probablemente. representantes de todas las disciplinas
c ientíficas (especialistas en campos tan diversos como la teoría de
las decisiones. la teoría del valor. la teoría de juegos. el juego
operacional y la teoría de la organización). involucrados en un
esfuerzo de investigación cooperativa que abarca un aspecto cada
vez más amplio de disciplinas científicas y técnicas . " Participamos
-indica Caiden-. en lo que ha de ser. sin duda . la tentativa más
c abal realizada hasta ahora para llegar a una síntesis del conoci-
miento c ientífico".

Es preciso tomar el concepto de análisis de sistemas con tiento.

pues su significado presenta muchos matices. Es uno de los con-
ceptos que más expectativas ha provocado en este siglo. "Originado
en las ciencias naturales reverberó rápidamente no sólo en todas
las ciencias sociales sino también en campos tan remotos como la
edu cación . el arte y la estética . Sin embargo. el hecho de que se
haya puesto tan en boga (por no decir que se ha convertido en
víctima de una manía académica) contribuyó más a oscurecer que
a aclarar su significado".

El estudio de las partes que conforman todo su comportamiento

soc ial -las que se han observado hasta ahora en sus manifesta -
c iones elementales y estáticas. tales como instituciones. estructuras
y procesos-. se empieza a orientar también al análisis de las ten-
siones e interacciones que entre ellas se generan. así como de la
forma de regular y orientar dichas tensiones dentro de un proceso
continuo de desarrollo y movimiento .

El Enfoque Sistémico para el Estudio de la Administración Pública

El enfoque de sistemas resulta. según lo antedicho. uno de los

métodos analíticos más adecuados para atender a los procesos
dinámicos de los sistemas administrativos . Permite el estudio de
procesos comunes a todos los sistemas administrativos. para pro-
poner medios de resolver con éxito los problemas que obstaculizan
la capacidad de la administración pública para cumplir sus objetivos
dentro de una realidad en constante transformación .

El análisis de sistemas aplicado a la Administración Pública. nos

obliga a pensar en términos de las tensiones o demandas (insumas)

58
que confronta todo sistema administrativo. así como de las posibles
respuestas (productos) que el sistema pueda dar a esas tensiones o
demandas . Permite. por ejemplo. averiguar : ¿Cómo responde el
sistema a las tensiones del medio social? ¿Cuáles y cuántas son
las fuentes de esa tensión? Qué tensiones se generan dentro del
propio sistema7 ¿Cómo responde y juzga el medio ambiente al
funcionamiento global de! sistema administrativo7

El Sistema Administrativo

Para estudiar a la Administración Pública como un sistema, con-

viene. en una primera instancia. aislarla de su medio ambiente . si
bien en términos muy relativos y sólo para fines analíticos. Para
ello debemos señalar convencionalmente límites al sistema admi-
nistrativo. Obviamente. los límites o fronteras que delimitan a un
sistema son sólo proposiciones metodológicas . La adopción con-
vencional del concepto de límites o fronteras del sistema es . por
tanto . un paso estratég ico para determinar. con un criterio cientí-
fico . c uáles son los elementos importantes que deben ser investi-
gados en profundidad -como elementos internos o variables
dependientes- y cuáles los que pueden ser aceptados como ex-
ternos y por ello relativamente dados -en la forma de variables
independientes . Manejar estos elementos como internos o exter-
nos permitirá comprender mejor los problemas que se refieren
directamente al sistema administrativo .

Es evidente también que muchos de los cambios suscitados en un

sistema pueden provenir no sólo del medio ambiente. sino también
de los propios fa ctores internos de ese sistema; su forma de orga-
nización es a veces fuente de inercia o de variaciones importantes.

Para efe ctos de este estudio proponemos dejar fuera . como parte
del medio ambiente. aquellos factores que habrán de considerarse
como variables independientes o parámetros del sistema . Su
exclusión a los fines de este análisis. con la idea de manejar las
variables estrictamente de orden administrativo. no implica desco-
nocer la necesidad de que los especialistas de las distintas ciencias
sociales expliquen -en su momento y oportunidad- la naturaleza
de estos parámetros. sus mutuas influencias y las variaciones que
sufran como consecuencia del funcionamiento del sistema adminis-
trativo. Pero por ahora conviene no ocuparnos en exceso de ello,s.

59
centrando la . atención en lo que se ha llamado el sistema adminis-
trativo. Procederemos así al estudio de las variaciones que se
producen dentro de las estructuras y procesos mismos del sistema .
Este punto de vista permitirá. posteriormente. conocer cómo se
puede regular o hacer frente a una tensión o demanda que se
origina. tanto en el medio ambiente como dentro del propio sistema .

Existe ya consenso en torno a la idea de que la capacidad de un

sistema para absorber y regular tensiones internas y externas está
en función. básicamente. de la retroalimentación de información
que sobre estas tensiones pueden tener los mecanismos o individuos
a quienes se ha encargado tomar las decisiones dentro del sistema
y. por ende. de la capacidad del sistema para adaptarse a los reque -
rimientos y restric cio nes que le impone el medio ambie nte .

Se parte de la noción de que la administración constituye un sistema

abierto y que por lo tanto. debe afrontar los problemas genera dos
por su ex posición a influencias pro ce dentes del sistema mayor. o
sea el sistema sociopolítico. económico y cultural. Oue es preciso
que co nsiga retroalimentarse en términos oportunos y suficie ntes
sob re sus realizacione s pas adas . así como de sus efectos sobre el
sis tema global. a f in de que esté en co ndi ciones de tom ar medidas
para autorregularse y conseg uir los re cu rsos y el apoyo qu e requ ie re
para su existencia como sistema .

Di c has retroalimentación y adaptación al medio ambiente. pueden

realizarse manteniendo las metas fijadas co n anterioridad . Pero
también. co mo resultado de cambios en el medio amb ie nte . pu ede
ser necesa ria la modificación de sus antiguas metas . e incluso su
tot al tr ansforma ció n. Esto implica qu e. quizá. no basten los meca-
nismos tradi c ional es de adaptación y, por lo ta nto. se haga necesario
que el sistema c uente co n la capacidad permanente e institucional
de transformar con pr o ntitud y oportunidad su propia est ru ctura y
sus pro cesos internos . ante los ca mbi os de un med io ambiente en
co nstante y acelerada transformación .

Resumiendo. los conce pt os mín imos principales que es pre ciso

manejar para analizar la administración dentro de un marco o en-
foque sistémico son los d e sistema, medio ambiente, demandas
(insumas), respuestas (productos) y retroalimentación. Partiendo de
esta estructura conce ptual inicial. se puede intentar un mayo r detalle
en el análisis de lo s componentes del sistema admin istrativo . a fm
de estar en co nd icio nes de conocer los prin ci pales problemas que
en frent a y proponer soluciones adecuadas y viabies .

60
Componentes del Sistema Administrativo

De acuerdo con lo expuesto anterior mente. el principal componente

del sistema adminrstrativo puede se r entendido como un gran
transformador o procesado r de recursos (o insumos). a prod uctos
finales que van al medio ambiente . Una caja negra, de!ltro de la
cua l. por ahora . sólo sabemos que se realizan ciertos pr.ocesos de
conversión de insumas a productos. (Gráfica 1 ).

Esta "caJa negra" . cuyas fronteras son convencionales . se relaciona

con su medio ambiente social. político. económico y cultural -cuyo
ámbito de acción puede abarcar niveles reg iona les. nacionales o
mundiales-. por medio d e una o múltiple s entradas. Estas entra-
das dan acceso a ciertos recursos -insumo- del medio ambiente.
A su vez la "caja negra" tie ne una o múltiples salidas. por las que
"se expo rtan " c iert os productos .

Los insumos del sistema serán todos aquel los elementos que ingre-
san a él y que pueden ser entendrdos como recursos existentes en
el medio ambrente (normas legales . directrices políticas . instruc-
ciones operativas. recursos humanos. ma teriales y financieros.
información. etc .)

Los productos pued en ser de índo le diversa (bie nes. servicios.

normas . opiniones . información. etc .) y producen ciertos efectos
sobre el medio ambiente. los cua les so n calificados como acepta-
bles o perj udiciales. legítimos o ilegítimos . adecu ad os o inade-
cuados. en la medida en que se acercan o desvían del cumplimiento
de los objetivos encomendados al sistema po r su medio ambiente.

L.a retroalimentación del sistema administrativo pe~mite medir sus

res ultados. en térmi nos por lo menos de tres variab les distintas : su
eficiencia , o sea la relación entre los insumas requ eridos y los
p rodu ctos elaborados ; su eficacia, refe rida al mayor o menor logro
de los objetivos y. desde el punto de vista jurídico-i nstitucional, en
térmrn os de la mayor o menor observación de las no rmas o institu-
ciones establ ecidas . (Gráfica 1 ).

61
())
N EL SISTEMA ADMINISTRA TIYO

INSUMOS PROCESOS PRODUCTOS

ESTRUCTURAS, ETC. BIENES,

NORMAS, SERVICIOS, ETC.

INSTRUCCIONES ,

APOYO ,

RECURSOS, ETC. / QUE CUMPLEN O NO

/ LOS OBJETIVOS
/
/ PRO PUESTOS
/
/
~ ~ /
/

\ \ /

\ \ /
\ /
\ \ /
\ /
\ ' -----Relación de eficiencia - - ---/
\
\

\
\ RETROALIMENTACION
\
\
\
\
'--------------RELACION DE E F I C A C I A - - - - - - - - - - - - - - --

MEDIO AMBIENTE
(Social, Político, Económico, Cultural)

GRAFICA 1 REGIONAL , NACIONAL Y MUNDIAL

 El Sistema de fa Administración Pública

La Administración Pública puede ser estudiada con el mismo enfo-

que metodológi co En este caso. los elementos compo nentes del
sistema presentan las siguientes ca ra cterísticas (Gráfica 2):

El medio ambiente

El medio ambiente. por una parte . estimula o inhibe a quienes

están en posibilidad de introducir insumas al sistema administrativo
y, por la otra. recibe los productos f1nales de los procesos internos
de dicho sistema.

En el med1o ambiente se encuentran: los usuar ios o la clientela

que debe beneficiarse con los productos del sistema: la estructura
de producción . que establece los cos tos para los artículos y los
servic ios que habrán de cons umirse en los programas ordenados
al sistema ; los grupos de interés y la pobla c ión en general. así
co mo otras unidades del gobierno que puedan proporcionar apoyo
u oposic1ón a las políti cas y normas que se establezcan .

Las distintas características del medio amb1ente. que fa cili tan o

entorpece n el establecimiento de ciertas normas y políticas para la
reso lución de los problemas sociales. son sus restricciones.

Los insumas

Con ellos se transmiten los estímulos o las demandas del medio

ambiente al proceso de conversión del sistema administrativo.e
incluyen : la fundamentación legal y la interpretación política de
dichas demandas; los recursos humanos. materiales y financieros
que se autorizan para su atención; y la oposición , apatía o apoyo
hacia las acciones de los administradores encargados de los dis-
tintos procesos.

Los grupos sociales demandan servicios públicos y bienes de con-

sumo para su propio uso. tales como : servicios de educación ,
transportes. sanidad y demás; exigen que se controle el comporta-
miento de otras personas y que se les defienda de intervenciones

63
 EL SISTEMA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

r------ ----------- - ---...,

PROCESO DE CONVERSION 1
LOS INSUMOS DEL MEDIO LOS INSUMOS INTERNOS LOS PRODUCTOS PARA EL
AMBIENTE INCLUYEN · INCLUYEN : MEDIO AMBIENTE INCLUYEN :

a) demandu, b) recur· a) eotructuraa, b) proce -

H
bienes y tervicloa pan

~
101, y e) apoyo u opoai· dimiento&, y e) prediapo- el pÚblico y funcionario&
clón de loo ciudadano& y liclone1 y exporienclu de otru dependenclu
funcionario& de otru ra· penonalea de loo admlnia- deiJoblemo.
mu del ¡oblemo. tradoreo.

1l RETROALIMENTACION :

'epresentala lnftuencla que

loa producto& tienen &obre
el medio ambiente, de medo
que da forma aloa inaumoa
aubll¡ulenteo.

EL MEDIO AMBIENTE :

Incluye : a) uauarioa o cl~ntea, t-) coatoa de loa bienes y ae...tcloa, y e)

miembro• del púbHco y otroc funcionariÓI del Joblemo que t<~lpaldan o
ae oponen a tu dependenclu, loa adrnlniltrldoNI o loo protramu.
1
___________ _J
GRAFICA 2
que violen sus garantías jurídicas . Una demanda constituye un
concepto analítico genérico. que no describe necesariamente la
naturaleza de la interacción que se produce entre los ciudadanos y
el administrador público . Una demanda puede tomar a veces la
forma de una rutinaria solicitud de servicios (como la presentación
de una sol icitud de inscripción a un hospital o de ingreso a una
universidad estatal); asimismo. puede ilegar a presentarse como
una inconformidad o una impugnación en sus posibles y variadas
manifestaciones sociales (incluyendo una protesta multitudinaria.
con su secuencia de pancartas y desórdenes urbanos).

Los recursos pueden ser humanos. materiales. financieros. tecno-

lógicos. de información y de legitimidad . El apoyo. la oposición o
la apatía de la población . los grupos de presión y los mismos
administradores públi cos. facilitan o entorpecen al sistema admi -
nistrativo en el cumplim iento efectivo del papel q ue le ha sido
encomendado .

Ah o ra bien . se ha dicho ya que la población y los grupos de pre -

sión no son !os únicos generadores de demandas para el sistema
de la administración pública . Hay otros órganos del poder público
qu e presentan demandas a los administradores. en forma de leyes .
instru cci ones . solicitudes y críticas e in c luso meras opiniones del
Titular del Ej ecutivo. de los Legisladores o de los M in istros de la
Suprema Corte . Los demás órganos gubernamentales aportan asi -
mismo. apoyo y rec ursos. op osición y recha zo. en la forma· de
asigna c ión o no de fondos y de presta ció n o no de colaboración .
Estos in sumas gubernam entales no son ne cesari amente de tipo
formal . ni aun expl ícito. y su estudio es un campo abierto a la soc io-
logía y la psicología buroc ráticas .

Los procesos de conversión

No sól o los insumos externos influyen en los actos de los adminis -

tr ad ores . sino tamb ién ci ertas ca racterísticas internas de la caja
negra, o sea de la unidad donde se dan !os procesos de conver-
sión . Por ello . a esas características se les ha designado de un
modo d iferente. pa ra poder distinguirlas de !os insumos proceden -
tes d el medi o ambiente. Puesto que se originan dentro del proceso
de co nversión reciben . en el esquema descrito (Gráfica 2). el nombre
de insumos internos y comprenden:

65
1. Las estructuras formales que existen dentro de las dependen-
cias admini strativas .
2 . Los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar
sus d eci sio nes. y
3. Las predispo sic iones (actitudes), experiencias y conocimientos
(aptitudes) de los propios administradores .

Los procesos de conversión no sólo transforman los insumas en

productos sino que. en ocasiones . pueden también inhibir y reo-
rientar las prioridades recibidas como insumas.

Las estructuras

Entre otras estructuras o subsistemas. destacan: (Gráfica 3)

a) Las de Dirección, que se componen: de los estratos generados

de la toma de decisiones: de los mecanismos jerárquicos que
traducen esas decisiones en políticas, programas, metas, pro-
yectos e instrucciones concretas; y de las estructuras o subsis-
temas formales e informales de comunicación y de control, tanto
interno como de relaciones con el medio ambiente .
b) Las de Conversión, que se encargan de las funciones sustanti-
vas de la administración . traduciendo continuamente sus insu-
mas en productos finales para el medio ambiente (v.gr .. educa-
ci ón . asistencia médica . seguridad . etc .).
e) Las de Mantenimiento, que tienen encomendado el abasteci-
miento adecuado. suficiente y oportuno de las distintas clases
de recursos necesarios para que funcionen efectivamente las
estructuras de conversión (v. gr .. presupuesto. adquisiciones .
recursos humanos . información estadística . base legal. con -
tabilidad . etc.).
d) Finalmente. las de Adaptación, que. al institucionalizarse. impri-
men en un mayor grado de direccionalidad y de flexibilidad a
las demás estructuras; permitiéndoles hacer frente . en forma
oportuna y sistemática . a las tensiones que se generen dentro y
fuera del sistema (v.gr.. programación . reforma administrativa.
etc.) .
Como ejemplo de la operación de estas subestructuras o subsis-
temas a nivel de una institución en particular. se presenta un orga-
nigrama estructural de una dependencia o institución tipo englo-
bando topológicamente las áreas que corresponden a cada grupo
de actividades (Gráfica 4) .

66
 PROCESOS DE CONVERSION

ESTRUCTURAS O SUBSISTEMAS
INTERNOS
DIRECCION

Decllionea
PoiÍiicu
Comunicaclon
Control

ADAPTACION

Procramación
Reforma Admlniatntiva
o~>-s

~· ..
CONVERSION
~ (Operación)
De Inaumoa a Productoa
8
;;;¡
Q
o
"
MANTENIMIENTO

Recunoa Humanoa,
Materiales y Financiero•

GRAFICA3
Los procedimientos

Los métodos y los procedimientos son también de una gran impor-

tancia . para prop iciar o redu ci r la efectividad en el cumplimiento
de las dec1siones que se generan en los distintos órganos ad minis-
trat ivos. cuales quiera que sean las estructuras a q ue pertenezcan.
Los procedimientos no solamente deben procurar el adecuado
cumpli miento de la intención ori gi nal. si no que debe pr oc u rarse
que ésta se logre tan económica y prontamente como se a posibl e.

Cua nto más crece la Adm inistrac ión Pública más especializada se
torn a. En muy pocas ocas ion es una sola persona asume la co mpl eta
responsabilidad de un a decisión. un métod o y una acción. aun en
el áre a más aislada de la Adm inistrac ión. Comúnmente. la ejecución
de una activi dad requi ere la coo rdi naci ón de varios departamentos
d e una de penden cia. o tal vez. de dependencias separadas . Los
métodos de ejecuc ión se tornan por co nsi guiente más comp lejos y
requieren más ti empo. Y mi entras más c omplejos y absorben tes se
vuelve n. son tanto más difíciles de reso lver los prob lema s de co ntrol
y efectividad .

Actitudes y aptitudes

Los recursos humanos se encuentían en el cent ro mismo de la

Adm inistra ció n Pública . Una administ ración c rec iente demanda
más persona l; mientras más com p leja se vuelva . de mandará más
personal es pecializado . Este personal puede no siemp re esta r dis-
ponible . y entonces se vuelve necesario co ntar con programas
extensivos de adiestramien t o. Aun en el caso de que dicho perso-
r,al pueda estar disponible. el servic1o públ ico debe com petir en el
área de los recu rsos humanos (fre cue nte mente en términos desfa -
vorables) co n los sec tores co mercial . indust rial. profesional y
educacional pr ivado. y la brecha entre la disponibilidad y la demanda
muy pocas veces es sa tisfech a ade c uadamente . Ad emás de que
los recursos existen tes son limi ta dos. éstos no siempre so n usados
en la íorm a más pro ve c hosa .

E! Manual de Administración Pública de Naciones Un1das apunta

q ue: "Exigenc ia pr incipal en el servicio público es ( ) la adminis-
tra c ión de personal. puesto que la ef ica c ia en la gest ión de los
negocios públicos depende primord ialmente de la capacidad de
las personas empleadas por el Estad o. El mejoramiento de la orga-

68
 MODELO OE 11\SHTLICION CON SL'S SISI E\L\S I~TEH NO S

¡
Sf.CIIETAIUO

III.I;ULA<:ION
( Oir~cc'b.t ~· A.a&ptecló•)

g
~
::>
:z
!"'
'(
A!N:SORIAS :1
Pan .. otncdón
r la A4artoc1Ón .
¡:!
e;

__....,----'--t---------1~1---l

........................
·-s,.c.-
Ad.lJI ...... E. 1. Nlllor r A. L Jlljlo. of0r8111Uo1P"
m (OgAfiCA4
<.o
nizac1on (estructuras) y de los métodos y procedimientos resultará
ineficaz si el personal correspondiente no reúne las debidas condi-
cio nes de competencia . Cualquier plan de reforma administrativa
neces ita inexcusablemente. para lograr resultados satisfa ctorios .
ir acompañado de una nueva actitud y una acrecentada aptitud por
parte de los funcionarios públicos . La administración de personal
debe tener la más alta prioridad en cual quier programa de reforma
administrativa . Un personal co mpetente es la condición sine qua
non de un servicio público eficaz" . El conocimiento de las actitudes
y aptitudes es pues. con el estudio de las estructuras y los proce-
dimientos, una parte sustancial del análisis de los procesos admi-
nistrativos.

Po r otra parte los funcionar ios y empleados públicos en sus deci-

siones suelen tomar en consideración las numerosas co nsecuencias
que en ellas van implíci tas. evaluando en cada caso la intensidad
del apoyo político. las virtudes éticas y los costos financieros y
políticos asociados a cada una de las demandas que reciben del
medio ambiente. y cuya atención constituye su quehacer cotidiano .
Por ello puede decirse que algunas de las características actitudi-
nales negativas que se pueden encontrar en los procesos de con-
versión. serían : co nfli ctos entre las reglas formales de la organi-
zación y los valores personales de los administradores. disputas
entre administradores. que aumentan los costos de los servicios
de una dependencia; uso inmoderado. por parte de quienes toman
decisiones. de procedimientos de rutina para simplificar las de-
mandas más abundantes o complejas y tendencias a la rigidez
frente a las demandas que presentan elementos innovadores .

Se pueden producir asimismo . frecuentes conflictos de opinión

entre los propios administradores. así como también entre ellos y
los proveedores de insumos al sistema : los receptores de los ser-
vicios y los altos funcionarios (el medio ambiente) . Un ejemplo lo
co nstituirá el caso en que los altos funcionarios y el resto del
personal de una dependencia estén en desacuerdo respecto a si
los salarios son apropiados . o si las condiciones de trabajo y los
servicios prestados a la clientela o usuarios son adecuados.

Por ello. "para tener recursos humanos que sepan hacer su trabajo.
son necesarios buenos procedimientos de reclutamiento y selec-
ción. que proporcionen gente idónea y capacitada. completando la
tarea con buenos programas de enseñanza para los empleados en
servicio . Pero el problema central de la moderna administración
de personal es lograr que el empleado quiera cumplir su tarea con

70
la máxima eficiencia y coordinadamente con los demás . Para ello
existen técnicas que tienden a "motivarlo" adecuadamente para
desarrollar sus habilidades dentro de un trabajo en equipo y con la
mayor productividad" .

"Esto sólo se logra cuando el empleado no ve su trabajo como

instrumento de servidumbre. sino cuando representa asimismo un
medio de satisfacer tanto sus necesidades materiales. como sus
más justas aspiraciones humanas" .

Los productos

Los productos que el sistema administrativo proporciona a su me-

dio ambiente incluyen diversos servicios y bienes tangibles. así
como normas que regulan el comportamiento social en general.
además de la información. las declaraciones y otras actividades
que significan mensajes especializados que se dirigen a quienes
tienen disposición para comprenderlos . A la población en general.
el sistema administrativo le brinda la satisfacción de algunas de
sus necesidades materiales informativas y simbólicas . El propio
sistema provee también directamente de recursos tales como
información y asesoramiento técnico a los funcionarios de otras
unidades del gobierno . Cuando estos bienes y servicios no cum-
plen los objetivos propuestos. el sistema administrativo genera
descontento en el medio ambiente (la población. que en el mejor
de los casos recurre a sus representantes electos. o bien a sus
grupos de presión) . Esas fallas son entonces consideradas como
" servicios negativos " e influyen en la generación de nuevas de-
mandas o en el aumento de intensidad de las mismas .

La retroalimentación

La retroalimentación representa la evaluación del funcionamiento

del sistema al comparar los resultados obtenidos con: las deman-
das, los recursos y el apoyo y oposición (o sea . los insumas) que
recibió el sistema administrativo .

Los mecanismos de retroalimentación resultan una exigencia para

71
la continuidad de las interacciones del sistema administrativo con
sus múltiples fuentes de insumas y con los receptores de sus bienes
y servicios . Cuando no establecen mecanismos formales adecua -
dos de retroalimentación . éstos surgen inevitablemente de una
manera informal y poco controlable. generalmente violadores de la
legalidad jurídica.

Ahora bien. la población . los legisladores y el Titular del Ejecutivo

no siempre se encuentran satisfechos de la actuación y resultados
del sistema administrativo en su conjunto . Algunos de ellos. fre-
c uentemente le exigirán más de lo que ha logrado .

Se puede solicitar. por ejemplo. el mejoramiento de los servicios

existentes. la expansión de la magnitud de los mismos para satisfa-
cer las demandas de una población más numerosa. o la ampliación
del alcance de un programa para abarcar ciertas necesidades que
no satisfacen las actividades actuales .

Las demandas no satisfe c has vuelven al sistema administrativo en

forma de nuevas intrucciones. nuevos programas y topes presu-
puestarios para el año siguiente.

Los usuarios afectados y sus representantes formales e informales

pueden siempre hacer algún esfuerzo para que los administradores
reor ienten su política o sus decisiones para responder a circuns -
tancias coyunturales; mientras que los administradores tienden a
establ ece r rutinas de largo plazo y procesos uniformes de t rabajo .

Enfoque tridimensional

Todos estos elementos del sistema (insumos. productos. "caja

negra", retroalimentación y medio ambiente) pueden ser observados
en distintas escalas . Conviene así estudiar al propio sistema de
Administración Pública desde tres distintas dimensiones que se
complementan mutuamente. tanto en cada una de sus instituciones
(consideradas individualmente) . como agrupando sus resultados
en formas o convenciones globales .

Dentro de un m ismo contexto ma c ropolítico . jurídico. económico y

social - en el que intervienen : el orden jurídico. la actividad de los
demás órganos del Estado. la de los partidos políticos y los gru pos

72
de presión. así como la estructuración de la economía de la so-
ciedad- se encuentran actuando. tanto el conjunto del Sector
Público. como cada una de las instituciones que lo forman .

Ahora bien. al nivel global de la Administración Pública. las institu-

ciones no constituyen sino partes componentes del todo y casi
siempre son generadas por un proceso de agregación . Es necesario.
por tanto. visualizar cómo se complementan las actividades de las
diferentes instituciones tanto en términos de :

a) sus actividades sustantivas. operativas o de conversión y que

constituyen sectores de actividad económica y social final, como
b) sus insumas comunes que se integran en macrosistemas de
apoyo, bien se trate de actividades auxiliares (mantenimiento) o de
asesorfa (adaptación) (Gráfica 5).

MODELO TRIDIMENSIONAL

JtJ RIDlCO. ECONOMlCO y S

\~\CO· OCJ.-t¿

..-o
··\\
~\~'>'"'
1.) \'o'--
.....
--
- ..... -
- ,o"-""·
----- -- - -- ·- - -
S o EL ESTA DO. PARTIDOs f'OLJ1'¡--... ..._
--- - ---- -
-- cos ..........
~1'"
...t' '
........ ,e~'· " '
.....
-- -- --
---, '
',
.:.'- " . ~'\'\! ...-' \ = 1:"\STITl !CIO\ ES '
(';Y / / . . .:. \") ,., .,. ' '
/ X.· " .... , '\
1
/ ~ /
o / '\ \
\
1 1 ' \
1 1 ' 1
1 1 1
1 1 1
1 / 1
\c.
\
.;., \
.";-..< '\ X = / ,f}
v /
' ~f' ' , (Ac-t ividade~ Finalf's) / /,~"" //
'\ ~~. ' , AG HL:I'ACIO"' E\ " . cf'G /
'\, "'-?~, ' , Z = ~I ~H:\1 \~ Df: APOYO _...//,o~ //
', 1~'\; ...... _ (R,·,l!u lnril.lll ,. \1 a nlt•uinut- nl o) __ ,.,..- 'j\C~C //
, , . l::sr ---- - - -- \1-~'{\ ....
'-... ¡¡l!t'ruR ------ UR"· f,5'l ................
'-...... 4 DE; PRODUCCION. C\lLT ...... ....- .....

---------------
CR ·\FIC\ ;;

73
Las instituciones

Cada institución, como sujeto individualizado de derechos y obli-

gaciones . puede ser estudiada desde el punto de vista de su objetivo
propio . En este caso las reformas institucionales buscan optimizar
-cuantitativa y cualitativamente- su producto o servicio, me-
diante la utilización más ra c ional de sus recursos. y fundamentando
debidamente su actividad en el sistema jurídico.

Las institu c iones constituyen organiza c iones típicamente adminis-

trables, porque cuentan con una línea jerárquica o de mando clara-
mente definida que permite a sus titulares: a) fijar los objetivos
que pretenden alcazar; b) divid ir ra c ionalmente el trabajo de las
actividades operativas. de mantenimiento y de regula c ión; e) conse-
guir. asignar y combinar los recursos necesarios. bus cando su
mayor aprovechamiento ; d) dirigir y supervisar los esfuerzos reali-
zados ; e) evaluar su desempeño conforme a los planes . las normas
y otras directivas existentes y, finalmente. f) ordenar las medidas
de reforma administrativa que sean necesarias . a fin de elevar la
efi ci en c ia de la institución para mejorar el cumpl imiento de los
objetivos que tiene señalados .

Los sectores de actividad

Por otra parte. también se puede analizar a las institu c iones desde
un punto de vista macroadministrativo, es decir. tomando en cuenta
la acción de conjunto del sector público .

Existen casos en que las actividades operativas o productos finales

de dos o más instituciones. inciden. en un mismo ámbito de activi-
dad -como el agropecuario o el de beneficio social- o en torno
de un problema específico. aunque éstas no puedan en casillarse
en un solo " sector " convencional. Se ha convenido en llamarles
"sectores de actividad", pese a que en la realidad presentan un
conjunto de interacciones tan complejo. que . frecuentemente . no
se puede trazar una clara línea divisoria entre unos y otros. Lo que
para algunos es un sector, para otros es considerado un subsector
y viceversa . Por eso conviene establecer un acuerdo en torno a su
definición para efectos del programa de Reforma Administrativa.
Esto no significa desconocer que. en ocasiones. conviene concebir
también proyectos regionales o específicos que son. por lo general.
de naturaleza multisectorial. El número posible de variantes que

74
 pueden existir en la realidad es. de hecho. mucho más rico que
cualquier modelo teórico y dependen, generalmente. de las prio-
ridades que señale el Titular del Ejecutivo Federal.

En ocasiones puede considerarse necesario. por ejemplo. que una

entidad alcance como resultado de sus operaciones algo que
pudiese parecer a primera vista contrario a lo que desde un punto
de vista estricto del análisis costo-beneficio pudiera considerarse
como óptimo . Tal puede ser el caso de una dependencia encargada
de vender sus productos a precio inferior o igual a su costo de
producción.

Generalmente esto resulta conveniente desde un punto de vista

macroeconómico u obedece a una política de carácter social.

Por ello. aun cuando tradicionalmente se ha entendido a la admi-

nistración como una constelación de instituciones aisladas. resulta
conveniente estudiarlas también sobre la base de que éstas consti-
tuyen un todo. que auxilia en sus funciones al Titular del Poder
Ejecutivo. Si bien los ramos . dependencias o instituciones que
integran este conjunto operan a veces en forma atomizada e inco-
nexa . conviene que lo hagan formando parte de sistemas globales
(macroad mi nistrativos) .

Los sistemas administrativos comunes o macrosistemas de apoyo

Cuando estas funciones se refieren a tareas de apoyo administra-

tivo (dirección, adaptación y mantenimiento) que son comunes a
todos los ramos, se pueden estudiar como sistemas administrativos
integrales o macrosistemas de apoyo. Tal sería el caso de la progra-
mación y el presupuesto; la administración de personal; la asesoría
jurídica ; las estadísticas; los recursos materiales; los archivos y la
contabilidad , entre otros.

Cada uno de estos sistemas constituye una configuración articulada

y flexible de unidades relativamente autónomas que. cuando persi-
guen una finalidad común, deben buscar armonía entre sus accio-
nes. Esta coordinación generalmente se realiza con el auxilio de
uno o varios órganos encargados de normar, coordinar y evaluar,
para todo el Sector Público. el funcionamiento global del sistema
(Gráfica 6) .

75
 UNIDADES NORMATIVAS DE LOS SISTEMAS DE APOYO

UNIDADES SECRETAR IO
NORMATIVAS

__,, REGULACION
(di~cci6n
y 1d1pt1ct6n)
1
1
1
1
1
1
__ ¡_ _______ 1
_) __
1
1
1

ASESOR! AS
pan la direcc:ió n
r la adaptación

TJNIDADES AUXILIARES UNIDADES SUSTANTlVAS

DE MANTENIMIENTO DE OPERACION 0 CON VERSlON
GRAFICA 6
Propuesta de un Enfoque Sistémico para el Estudio de la Adminis-
tración Pública

En u n in te nto de sintet izar todo s los elemento s anteriormen te est u-

diados. prop onem os estudia r a la admini stración pú blica empleando
u na ópt ica multidisc ipl inaria . qu e perm ita apreci arl a. esqu em át ica-
mente. co mo un sistema q ue im pli ca un medio ambiente, unos
insumas, un proceso de conversión, un os productos, y una retroal i-
mentación, todo ell o d en tr o de un marco de juridicidad - el Estado
de Derec ho - - que es el q ue le perm ite actu ar leg ít imame nte por
medi o del otorgamie nto de atr ibu c io nes y lim itaciones .

Esta envo lve nte d e jurid ic ida d o de legi ti midad sirve de base para
to d os sus acto s y dec isi ones . No se desco noce . por otro lado qu e.
así co mo la acti vidad entera de l Estado puede ser entend ida como
o rden ju rídi co . tam bién pu ede. baj o otra ópti ca. estud iars e como
mo n ifesta ci ón de un si stem a polít ico. econ ómico o soc ial. Pero ia
co nvenc iÓn u ópti ca ad qu iere re leva nc ia esp ec ial por razó n de que
el Est ado (y. po r ende. la administrac ió n pú bli c a) sólo p ued e rea -
liza r aquell os actos que le hayan sido juríd icam ente encomendados.
a diferenc ia de los particu lares q ue pueden desarro ll ar toda c la se
de act ivida des. co n la excepci ón d e aq uell as que !e est én juríd ica-
mente def ini das . La ju ridic ida d co nst ituye. por otra pa rte un sis te ma
cerra d o. ya que su c on c epci ó n es bá sicame nte lógico -f o rmal
(Grá fi c a 7 )

Dentro de l mode lo que se propone. el proces o de la adm inistraci ón

pú bli ca se inicia co n la existen c ia de

A) Un conjunto de facultades.

1. Estas facultades - l a cons titu c ión o sistema no rmativo-

pe rm iten em pl ea r. a no m bre de la co lectividad y den tro de
lím ites d e competencia que impo ngan los orde nam iento s
lega les. cierta cantida d de recu rsos . Por ell o decim os q ue
los insumas de la "c aja negra ·· provi ene n o se derivan de
d isti ntos sis temas (el Jur íd ico . el polít ico. el ec o nóm ico y e!
soc ial) q ue resu ltan ser sus macroenvolventes. Son po r !o
tan to el resultado de un co nJu nto de d ec isio nes po líti cas v
negoc iacio nes q ue. de nt ro de u n ma rco JU ríd ico. evalt'Jan
demandas y en fun c ión de ella s as ign an medios o rec ursos
al sistema adm in istra tivo

77
 ESQUEMA DEL SISTEMA NORMATIVO
(Caso Mexicano)

.-----., ~~~d·~:c~::;:c~l~~~==-
generatea que a su vez
Facultades para dictar La ley de se desarrollan en

r
------,1·" _ r _ ~ _ ; _ ; ~ - ~ - ~ -
.....
. ? o ~ B• • • r-~-~-~ -~_~,_~_;_.,·b#~ ~:~::": t=q•uJ~Ed:•:be: c:o:"':" :="'~-~=:>1 ~~~~Firi
cad1 depen-
dencia
tular Y de las U·
~-::~:1.
La Faculttdu pan emitir Acuerdos, L__ _ __;D dependencia E
Conatitud6n. .. • aJ órgano • • Decretos,
Política• \ E}ecutivo ---v Regltmentos e~ c.~ del cual derivan
Y Órdenes 4' estas su autori-
L __ _ _ _JB ' e·
A o \ L__ _ __ ; ~::~~~:::• pi·

Facultades para dlctu ~;f.~~jam~ln~~~~~~~f=o':m§:l'f~d§:d:fec=:::too:;:!d~e=l:=a==:et:_:o;:es=:p;:ee:;:l:fi;:eo:.;:m:!!!!::ot:tv=o==~ Actos

ttl6r¡ano .... - Resoluciones F - JW'Ídico-Ad -
ludlelal • ó mlnlatrati-
L__ _ _ _ B" L...._ _ _...JC" _jjjL¡~--~:=:::;;~--~
,....-- que pueden modificar d.Jchos "--~--
cumplidos loa requ11it01 RetutSol
le¡ates del recuno Adml-

TI Administra- 1 que afectan

nastrativo puede solicitar- tivos a los

~ Jt
ae el amparo y protección
de la Juatic11 Feder~l H
con bue en lu 1 cualquier persona que conlldere ,Der«:hoa y o-
lesionados IUS lntereaes puede bllpcione. de
tnconformane por medio de tos penonu Juri-
ll~=:;=:-~•:==::::::=::::==:::::=::~-r:==::==:::::==:::=:::==:::~~~~ª:---§~§:~~~~ª:ld1cuW.xtca~
L
1 nu (o extra&
La repretenta· Jeru ea el t.
ción popular pue- rrtt.orioNaei~>

<!e modificar dll- DAI) G

policioneale¡i&la-
dvu y aun cona.-
titucionales Tomada de "El Rectameat.o Interior
y El MaDu&1 de Orunl&aeióa.''
GR.'-FICA 7
 2 . Esta combinación -m ás o menos efi cie nte- de recursos
hum anos. materiales y financieros se orienta al cum plimiento
de ciertos objetivos y metas en un ti empo dado . por medio
de la s funciones que el Gobierno es tá autorizado JUr ídica-
men te a reali zar para regu lar la vida socia l y econó mi ca de
un país .
3. Estas funciones - histórica o positi va mente atribuidas-
co nsisten en mayor o menor medida . en normar. promover.
se rvir a. y dirigir. en su caso. las rela ciones que se producen
en el medio ambiente económico. soc 1al y político .

B) Para el cumplimiento de es tas funciones (de ga rantía. regist ro.

orientación. autorización . arbitraje. fomento. inform ació n. pro-
ducción. comer cia liza ció n. co nsumo . redistribu ció n y planifi-
cación) se emplea un conjunto de sistemas administrativos.

En tales sistemas o ··cajas negras" . podem o s distinguir básica-

mente subsistemas de dirección, adaptación, mantenimiento y
conversión, amén d e procedimientos, actitudes y aptitudes hu -
manas .

Con base en los insumas recibidos . las "c ajas negras" produ-
ce n ciertos resultados que acceden al medio ambiente . Esto s
resultados se dan . tanto a nivel de instituciones, como de agru-
paciones sectoriales o por sistemas de apoyo común y, en últi-
mo caso . son agrupables a nivel del Sector Público en su
co njunto .

C) Cuando los productos inciden sobre el medio ambiente. sus

resultados son evaluados, tanto en térm inos de eficacia y efi-
ciencia como en térm inos de legitimidad institucional. Se
co mparan . así. los resultados obtenidos co n los o bjetivos pro-
gramados; los recursos asignados con la racionalidad y efi -
cie ncia de su utili zació n; y los productos resultantes con las
nece sidades o demandas existentes. Esta evaluación da ori-
gen a nuevas decisiones políticas. econónicas . administrativas.
sociales y jurídicas (A). con lo que se reinicia todo el proceso.
(Gráfica 8) .

Creemos que este enfoque permite estudiar más adecuadamente

a la administración pública como un sistema dinámico y en perma-
nente adaptación a y reorientación de su medio ambiente. abriendo
más amplias perspectivas para el planteamiento adecuado de pro-

79
(X)
o

ESQUEMA SINTETICO DEL SISTEMA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

:
r
r
--- - - - - -------,
r
Dedaio nea del ai!te ma poHti<:o Dec:ii.Jonu del Siltema o~ci!lone• del
Admin iatrallvo Si stemt económkol 1
Político y Social ¡
1
1 .--- -- -- - ··- -- ------- -- --·.
¡¡----
....
IN SUMOS UNIDAD DE CO NVERSION
(Caja Ne1u)
PRODU CTOS

1 A) e} tt EA LIZAR
FU NCIONES
C)--l
a) Un conj unt o d e
NORMATIVAS

r
1 1· ACU LT Ali l:S
RES U LTADOS
1 De_ Dir~cción
j uríd karnc nt~ otor - {t-n el " Esudo -aen -
dar tn e "). Decisiones (81enes , servici01 , o or -
gad as p¡ra e mplear a
Políticas m~ y opiniones) Es ·
no mbre de la colec -
tividad y dentlo de PRO MOTORAS Comunicación toa si; evalúan por AU
ciertos límites ...
Conlrol
(en el " Estado pro- eficacb., su efkitoncit
motor "). De Adaptación y su institucio!lalidtd ;
Proaramaci6n com,-.ar índolo con las
Reforma Adminiltnth••
·:' DE SE RVICIO
Ot: Mantcnimlt lliO
1 demandas o necuida·
1 1 (en el '' Estado de Recurso. humanoa, mate - des así como (O n Id
1 bienestu" o " .Se" riales y financieros ;¡poyo del medio am -
1 b) Una combina dó n servicio ").
Y De ConwuJón biente , el cu t! , al ma-
1 de REC UR SOS 1
De lnsumos _a Productos niresh.r w acuerdo o
1 1 desacuerd o ¡rnera
1 humanos , mat eri al es 1 b) CON UNOS PROCEDIMIENTOS .••
y finuc ieros , que 1

¡
1
1~:tmJten a la Achru-
[ucoón ?úbliu ...
~~~
<) Y UNAS APTITUDES Y ACTITU·
DES DADAS •. .
que, 1 nivel C::e ctda instit1.1cion , sector
o 1~stema y del ttctor publico en au.
r. .ruunto.
1
1
1_ __ - - - - - - - - ----- - =--~ J
1 D) Retroalimentación del sUtema que se tzaduc e en la raUftcaci6n o la modiftcaci6n de la. ll•u.ma..
L _ __ __________ _
GRAFICA a
blemas y soluciones en nuestro tiempo y Circunstancias. así como
para comprender mejor la definición que se hace de la Administra-
ción Pública como "la política del poder en acción" .

Por otra parte. ya no es dable pensar en la actualidad que "el mejor

Gobierno es aquel que menos gobierna". y que sólo debe encar-
garse de mantener la paz y de cobrar impuestos. con un mínimo de
intervención en las actividades económicas y sociales . En casi
todos los países se asigna al Gobierno una parte activa en la pro-
moción de los cambios económicos y sociales. y se sujeta a las
actividades gubernamentales. como un todo. cada vez más a la
inspección y aprobación de los gobernados . El Gobierno por con -
sentimiento popular implica. por su parte. un cierto grado de
Gobierno por participación. Este grado varía según las actitudes
históri cas y culturales y el desarrollo de cada nación. pero lo que
es indiscutible es que las gentes de todos los países se dirigen
cada vez más a sus gobiernos para encargarles la satisfacción de
sus demandas colectivas e individuales. así como para exigirles
que éstas sean resueltas rápida y efectivamente .

Por estas razones " se están generando cambios fundamentales er.

la naturaleza de la Administración Pública . acompañados de cierta
inhabilidad para responder con prontitud a las demandas que dichos
cambios imponen . Este proceso de transformación apenas empieza
a un ritr:no que tiende a acelerarse. La modernización o reforma
administrativa se vuelve por lo tanto no solamente deseable sino
indispensable. " El proceso no puede ser reta rdad o .. en las actua-
les c irc unstan c ias. permanecer estático, es retroceder" .

81
 POR UN SISTEMA NACIONAL DE
FORMACION PROFESIONAL

"La escuela desalienta a otras instituciones respecto al asumir

tareas educativas"
!va n ll l1 c h. " Des esco lamando la Soc 1edad "

"Despertando la motivación y organizando la polivalencia se puede

reconcil iar la democratización de la enseñanza con la racionalidad
económ1ca
Egda r Fau re. "A prend er a se r. La ed ucac ión del futu ro" .

Raúl Gómez Acevedo

1. En un país de recursos escasos. entre ellos los institucionales.

la coordinación puede ser más importante que el crecimiento .

Frecuentemente la eficiencia de una institución tiende a dismi-

nuír con su crecimiento indefinido . Por el contrario. la eficiencia
de algunos sistemas muchas veces se multiplica con su " ta-
maño" . al complementar e integrar los esfuerzos que cada
componente realiza·.

2. La Formación Profesional. entendida como aquella destinada

a dotar al individuo de elementos e instrumentos para el desem-
peño de una función dentro de la sociedad. involucra un pro-
ceso educativo consistente en la permanente adquisición de
conocimientos y destrezas junto con la práctica de los mismos.
a lo largo de toda su vida activa . Desempeñan papel impor-
tante en este proceso el ambiente. las instituciones educativas.
el trabajo. la autoformación y cualquier otra forma a través de
la cual ese individuo avanza en el dominio de una profesión.

Considerando solamente las instituciones u opciones existen-

tes en el medio para hacerlo en forma sistemática. encontramos

Hay quienes sostienen que una institución. al pas ar de unos pocos miles de
funcionarios. empieza a ac usar síntomas de inefi ciencia . Aún más. sí se ana lizan
cu id adosamente empresas de gran tamaño y rendimi ento. se observa que más que
empresas gigantescas. son sistem as coo rdinados de muy diversos componentes .

82
 una gama muy amplia: Bachillerato por radio. primaria por
televisión. colegios . alfabetización por medios masivos. edu-
cación técnica SENA. escuelas por correspondencia . entrena -
miento en las empresas. Institutos Tecnológicos y Politécnicos.
Universidades. etc.

3. La tecnología no es un dato sino una variable . La tecnología

es a la vez insumo y producto de todas las actividades produc-
tivas. Cualquier política tecnológica considera siempre -¿có-
mo podría ignorarlo?- la formación de los recursos humanos
como parte sustancial. Mas en la práctica . las directrices de
política tecnológica. o mejor aún su aplicación. se limitan a
definir procedimientos. restricciones o estímulos para la ad-
quisición de equipo. control de cambios. pago de regalías .
etc . sin afectar significativamente los procesos de forma ción
profesional que esa tecnología implica .

Nadie negaría que existe un nexo claro entre la formación de

los recursos humanos (particularmente a nivel de la formación
profesional) y la capacidad para producir. adaptar y aplicar
tecnología. La carencia de un sistema integrado de desarrollo
de recursos humanos conlleva en este sentido la imposibi-
lidad de implantar coherente. total y sistemáticamente una
políti ca te cnológica .

4. En el ámbito de las motivaciones individuales. no puede des-

conocerse (así se re c hace como inconveniente . absurdo o
inaceptable) el hec ho de que los dos ejes de la estratificación
de nuestra sociedad lo son la propiedad y el conocimiento . a
través de la acumulación de ingresos en el mundo del trabajo
y mediante la acumulación de co noci mientos y títulos en el
mundo educativo global.

La búsqueda de satisfacción de estas dos aspiraciones es fiel

refleJO de las posibilidades de ascenso. pr o moción y prestigio
social para los individuos .

5. Los factores anotados . eficie ncia del sistema . posibilidades de

llevar a la práctica una política tecnológica y co nsid era ción de
las aspiraciones y motivación de los individuos . son apenas
tres de los muchos que entran a considerarse cua ndo se piensa
en un sistema na cio nal de formación profesional.

Otros factores . tales como la política de empleo. la política

educativa y, en general. los que contribuyen al desarrollo eco-

83
 nómico y social afectan directa o indirectamente el comporta-
miento del sistema nacional de formación profesional de un
país . La importancia de que al menos éste exista es entonces
evidente .

No deberá. sin embargo. caerse en la trampa de pensar que en

el fondo es este solamente un problema de carencia de regla-
mentación. más aún si se recue rda -para acreditar a Toffler-
que el 99% de los problemas de la humanidad ya ha sido
varias veces resuelto con la legislación.

Conviene abocar ento nces el tema en una forma diferente: a

partir de un concepto amplio de formación profesional y to-
mando como marco los conceptos de sistema y de formación
permanente. la observación de algunas relaciones entre la
formación profesional tradicion al y el resto de las modalidades
educativas permite plantear algunas bases del sistema. en
particular sus objetivos. planificación y financiación. así como
su estr uctura global e interna. siempre desde el ángulo del
desarrollo tecnológico y del de los recu rsos humanos .

Hacia un concepto amplio de Formación Profesional

6. En América Latina el concepto de formación profesional apa-

rece con la creación de instituciones encargadas de la forma-
ció n o capacitación para el trabajo . Es el caso del SENA en
Colombia. del SENAI y SENAC en Brasil. deiiNA en Costa Rica.
del INCE en Venezuela . etc. instituciones que nacen de los
vacíos de l sistema educativo formal para responder a las
ne cesidades que plantea el proceso de industrialización ace-
lerada de la década de los 50 . Sin desconocer la Importancia
de es te tr ascendenta l paso . debe decirse que la forma ción
pro fesional no abarca solamente la formación o capaci tación
pa ra un pu esto de trabajo en las ocupaciones ca lificadas de
los secto res modernos d e la economía con una muy refinada
divis ió n del traba jo.

7. Si entendemos la formación profesional como la formación de

un individuo para desempeñar una función específica dentro de
la sociedad, tendremos que reco noce r que fo rmación profe-
sional es también la formación universitaria (que dentro del
conjunto de la educación formal es tal vez la única claramente

84
 profesional). la formación que imparten algunas instituciones
de educación tecnológica . la educación vocacional técnica . la
educación agrícola. lo es el entrenamiento en las empresas .
diversos programas de formación por correspondencia. etc ..
así como también lo son muchas otras modalidades existentes
en nuestro medio. como la formación militar. la religiosa. la
que se ofrece en los conservatorios de música y escuelas de
arte. etc .. para citar algunos ejemplos de formación profesional
en "especialidades" sin objetivos puramente económicos. El
presente análisis se restringe. sin embargo. a la formación
para actividades con significado económico directo.

8. No es siempre fácil distinguir claramente entre formación pro-

fesional así entendida y educación en general. Sin embargo.
la educación regular. por llamarla de alguna manera. percibe
al individuo no solamente en relación con su trabajo ni con el
sólo ejerci c io profesional. Quedaría al menos claro que la for-
mación profesional es un componente de la educación y forma
parte del proceso edu cativo de todos los ind ividuos .

No obstante . no puede concebirse estrechamente la formación

profes ional dentro de un enfoque " productivista" sino como
parte del proceso de desarrollo de los recursos humanos de
un país .

Tampoco podría entenderse la formación profesional como

una etapa en la vida de los individuos. menos aún cuando. por
ser la formación para el trabajo. esta debe extenderse a lo
largo de toda la vida del individuo .

Las relaciones entre la formación profesional y el resto de las

opciones y modalidades educativas se conciben entonces
dentro de un proceso de educación permanente en el que el
ind ividuo aprende y desaprende continuamente .

Acerca del Concepto de Sistema

9. Un sistema es un c onjunto de elementos organi zados para el

logro de un objetivo . Un sistema está cara cterizado entonces .
en primer lugar. por un objetivo c laro . prec iso y med ible; en
segundo lugar. por consistir de diversos elementos interrela -
c ionados y organ izados en tal forma que pu edan produ c ir la
transforma c ión encaminad a al logro del objetivo; por un flu¡o

85
 permanente de información de retorno que permita hacer los
ajustes donde y cuando el sistema los requiera para no apar-
tarse en su funcionamiento del cumplimiento del objetivo. y
por un entorno dentro del cual actúa . es decir. el medio dentro
del cual el sistema se inscribe. del cual recibe los insumas.
al cual entrega sus productos y cuyas condiciones e influencias
determinan en parte su comportamiento . Dentro del sistema
opera un conjunto de elementos componentes. cada uno de
los cuales cumple una función específica la cual . relacionada
con las funciones de los demás componentes. permite al siste-
ma el logro de sus objetivos 1 .

Un sistema funciona . dinámi camente. con base en la informa-

ción que circula dentro de él. En sistemas físicos esta infor-
mación es la base para la operación de los dispositivos de
control: en los sistemas institucionales y de organización. esta
información es la base de la gestión global y de la de c ada uno
de los componentes 2 .

La figura No. 1 sintetiza las características descritas como

representativas del c oncepto de sistema.

Por consiguiente . constituir un sistema puede ser algo más

que crear instituciones. Corresponde. más bien . a interrela-
cionar las instituciones. opciones y modalidades existentes. El
cumplimiento de objetivos nacionales de formación profesio-
nal no podría entonces identificarse sino con una red de
posibilidades y no solamente con la respuesta institucional de
una o algunas instituciones creadas con el propósito de capa-
citación para el trabajo 3 .

1 O. Si bien la creación en la década de los 50 de instituciones de

capacitación para el trabajo en América Latina. constituye
una respuesta a las demandas por este tipo de formación a
niveles diferentes a los profesionales puramente universitarios.
no podría pretenderse demandar a nivel nacional la responsa-
bilidad total por la formación para el trabajo solamente a una

1 Ch u rchman . W .. " The Systems Approa c h". Dell Publ. Co . N. Yo rk . 1968

2 Sur c h. J. G.. " lnfo rm ati o n System s". 2nd Ed .. J . Wiley. N. York. 1979 .
3Al da na V .. Eduard o. ··¿ Es Comp atible la Estru ctura del Si stem a Educ ativo Colom -
biano co n el Desa rro ll o Soc ial y Eco nó mico de l Pa ís?. Rev ista Jave riana No . 42 7.
Agos t o d e 19 7 6 .

86
 F ig. N o . 1

EL CONCEPTO DE SISTEMA

-
Ent orno
--- ---...
/
~
---- ~

Ent rada
SISTEMA
""' \
Sa lida

(componentes e
\ OBJETI VO
i ntere laciones)
1

1
INFO. DE
RET ORNO
/
""- --......._ /
/
---- ----
/ C o m p a rador (resul tado r,ea l Vs resu ltado espe rado)

ENTR A DA ... COMANDO

o
D I REC T RIZ

RESULTADO
REAL

87
 institución. en momentos en que el avance en la democratiza-
ción de la educación formal genera en los individuos nuevas
aspiraciones. como producto del crecimiento y el desarrollo
de la economía. se generan nuevas demandas en el aparato
productivo a todos los niveles. Aún más. la inmensa masa de la
población que se desenvuelve dentro de los niveles informales
(tradicionales y marginales) de la economía muchas veces no
tiene acceso ni a la educación formal ni a la formación profe-
sional.

Relaciones entre la Formación Profesional y el resto de las moda-

lidades educativas

11 . La realidad de los últimos años indica c laramente que algunas

modalidades de formación profesional existentes en el país
constituyen puente entre diferentes niveles educativos y el
mundo del trabajo. Es así como parte de la deserción escolar
del sistema educativo formal se convierte en insumo para la
formación profesional . la cual aporta los niveles bajos e inter-
medios del aparato productivo . La " pirámide ocupacional " se
alimenta entonces de la educación formal . la formación pro-
fesional y el entrenamiento en las empresas.

Es conocido también cómo a mayor nivel de educación formal.

mayor es la productividad del proceso de formación profesio-
nal en sí mismo . Efectivamente. la educación formal o regular
amplía la base de la pirámide sobre la cual se construyen las
diferentes posibilidades de formación profesional.

Sin embargo. la ausencia de relaciones efectivas entre ellas y

las crecientes aspiraciones de los individuos los lleva muchas
veces a optar simultáneamente por la formación profesional y
la educación formal. (Es frecuente encontrar personas que
mientras se capacitan para el trabajo durante el día siguen
cursos de educación formal escolarizada o a distancia en forma
nocturna).

La figura No. 2 sintetiza e ilustra este tipo de interrelaciones .

entre el proceso de formación profesional y la educación
convencional 4 .

4 Gómez A . Raúl. " La Fo rm ación Pr ofes 1onal fr ente a la Edu cació n Fo rmal en
Colombia". en " Form ac ión Prof esio nal y De sa rrollo". Revista del SENA 1 r. trime stre
de 1980. Bogotá . pp . 43-50 .

88
Fig . No. 2

RELACIONES ENTRE LA FORMACION t'ROFESIONAL Y LA EDUCACION

CONVENCIONAL FRENTE A LA PROMOCION PROFESIONAL

\
\
\
\
\
\
e
J., \
1
1 \ \ \ Otros
EC
1 \ niveles de
educación

\~
\
\
B

FP \
\ Nivel
\ - alfabético
___]. Nivel
-cero
A Alfabetización C : Máximos niveles por
B Opción : Continúa vía promoción
FP o amp l ía la base EC : Educación Convencional
de EC FP Formación Profesiona l

89
12. La tendencia es clara : "El imperativo de la coordinación y el
enfoque de sistemas constituyen tal vez el rasgo más determi-
nante de las preocupaciones de la formación profesional de
hoy. ( .. . )Ambos niveles de coordinación (entre los diferentes
entes que imparten formación profesional y entre el sistema
de formación profesional y el sistema de educación regular)
se vinculan y de acuerdo a la modalidad adoptada en algunos
países. hasta se confunden en un sólo sistema nacional de
formación de recursos humanos" .

"El ejemplo que proporciona el establecimiento de sistemas

de formación profesional en algunos países. así como la orien-
tación de las inquietudes a este respecto en la mayoría. escla-
recen en alguna medida el vuelco trascendental que el enfoque
de sistemas implica sobre la concepción y organización de la
formación profesional en la región" 5 .

No parece entonces extraño que países de mayor crecimiento

relativo hayan sido los que más lejos han llegado en el estable-
cimiento de sistemas nacionales de formación profesional.
con la consiguiente definición de relaciones de complemen-
tación y diferenciación con el sector educativo formal. bus-
cando . entre otras . superar una de las características del " sub-
desarrollo" cual es la "subintegración" (fundamentalmente
de los recursos institucionales) .

En los tiempos nuévos y. más aún. en los tiempos por venir ya

no es dable hablar independientemente de la formación profe-
sional . de la capacitación para el trabajo. de la educación
formal y de otros términos distanciadores. sino que los esfuer-
zos deben estar encaminados hacia la constitución de un
sistema nacional educativo. en el cual opere un sistema nacional
de formación profesional que en su conjunto apoye las políticas.
objetivos y metas nacionales de desarrollo tecnológico y de
desarrollo de sus recursos humanos. dentro de una concepción
de educación permanente y continuada .

El concepto de formación permanente

13 . Así como la formación profesional tal como se la considera

tradicionalmente no puede llenar todos los vacíos del sistema

5 Du cc i. M aría .. '" Pr oceso de la Fo rm aci ón Pro fesional en el Desa rro ll o d e Améri ca

Latina'". Cinterf o r. M o ntevideo. 19 7 9 . pp . 98 - 111 .

90
regular, corrigiendo sus distorsiones o enfrentándose a él como
la alternativa paralela, tampoco podría hacerlo por sí sola la
educación formal o regular .

Es bien conocido que la formación profesional acredita los

conocimientos y habilidades adquiridos a través de certificados,
mientras que la educación formal los acredita principalmente
a través de títulos. Algunas formas de educación no formal y
casi por definición la educación informal no llegan siquiera a
acreditar conocimientos adquiridos; la utilidad que estos tienen
para el individuo es en muchos casos la única garantía de su
validez .

Por otro lado y no obstante los ingentes recursos aplicados al

sistema formal de educación. las necesidades educativas míni-
mas de la población no se pueden considerar satisfechas ni se
vislumbra en el mediano plazo la posibilidad de satisfacerlas a
través de los sistemas escolarizados tradicionales. Se confunde
en muchos casos esta necesaria educación básica con el sólo
proceso de alfabetización, factible hoy de llevar a cabo a través
de medios masivos de comunicación . Sin embargo. el concepto
de educación básica . la cual comprende en el mundo de hoy
nociones mínimas de cálculo aritmético. nociones elementales
de economía. de geografía (o de geoeconomía) . de historia .
de dibujo. de ciencias naturales. de educación cívica. etc ..
junto con un mínimo desarrollo de habilidades manuales.
comprende a su vez un mínimo de formación profesional. Mejor
aún. una educación básica y un cierto nivel de formación pro-
fesional deberían constituir la meta mínima viable de educación
par a la totalidad de la población .

Los sistemas de enseñanza no formal y la formación profesional

se convierten entonces en medios complementarios . si no
necesarios . para la Pducación básica masiva de la población.
en particular de aquella que se encuentra al margen de los
beneficios del desarrollo y de los medios formativos y educa-
tivos de la sociedad moderna.

La concentración inicial de la formación profesional en los

niveles intermedios de la escala ocupacional y en el aprendiza¡e.
destinado a la preparación de jóvenes en oficios calificados.
restringió de hecho el concepto de formación profesional como
preparación que es del individuo para el trabajo c ualesquiera
sea su o c upación o actividad económica. su nivel educativo o

91
 su edad . e hizo sentirse liberado al sector educativo (al menos
en su estructura) de algunas responsabilidades en la formación
para el trabajo. Estamos a las puertas de redefinir conceptos
para la aplicación de un sistema de educación permanente
que se extiende a lo largo de toda la vida activa de los individuos .

Fiel reflejo de este doble condicionamiento se encuentra en el

alcance de las instituciones creadas específicamente para im-
partir formación profesional. Por ejemplo. dentro de las fun-
ciones del Servicio Nacional de Aprendizaje. SENA se encuentra
la de " colaborar con los empleadores y con los trabajadores
para establecer y mantener un sistema nacional de aprendi-
zaje cuyos principios y métodos deberán ajustarse a las nor-
mas consagradas en la Ley 188 de 1959 y en el Decreto 2838
de 1960. que regulan el contrato de aprendizaje ". Directriz
loable . al consagrar como función básica del SENA la de cons-
tituir un sistema nacional pero limitada al restringirlo al apren-
dizaje. definiéndole como mecanismo el contrato de aprendi-
zaJe. establecido como es conocido sólo para la formación de
jóvenes con miras a su posterior incorpora ció n al mercado de
trabajo calificado.

No obstante la forma ci ón profesional al ofrecer capac ita ció n

tanto de adultos como de nivel de técni co medio ha llegado a
cubrir. paulatinamente. estratos ocupacionales más am plio s.
adentrándose. por un lado en el campo de la llamada educa-
ció n tecnológica . y por el otro rozando los linderos de la alfa-
betización6.

Sin embargo. no existe aún en nuestro medio las co ndiciones

para el desarrollo de un sistema de educación permanente . Si
bien a partir de la alfabetización -escolar. desescolarizada .
formal o no formal- enc uentra el individuo una gama de op-
ciones (y también toda una gama de limita ciones). no podría
decirse que los diferentes componentes de los sis temas edu-
ca tivo y de formación profesional estén organizados para faci-
litar la formación con tinua y permanent e de los individuos .

14. La forma c ión perman ente es aquella que le ofrece al individuo

la posibilidad de aprender. de aprender a ap rend er y de apren-

6 D e M ac h ado. C. F.. ·· Estudi O de ca mb 1os e mnovac1o n es en la Ed ucac1ón

Téc n1 ca y la For ma c 1ón Pro fes1o nal en Amér ica Lat1na y el Ca r1be··. No . 6 : Cofomb1a.
UNE SCO. Of. Regional. San t1 ago. 197 9 .

92
 der a ser . Se fundamenta en las cambian tes necesidades de
las personas y del medio en el c ual actúan . da imp ort ancia a
diferencias indi vi duales. a la ca pacid ad y ritmo parti culares de
aprendiza¡e. a la diversificación y a la especialización Enti ende
como educación una gama muy amplia de situaciones a tr avés
de las cuales el individuo aprende. acepta co mo educa ció n la
experiencia acumulada en el trabaj o. rec onoce como con oc i-
mientos aquellos que el individuo posee y está en capa c idad
de demostrar no importa cómo ni dónde los haya adquirid o:
en fin . concibe la educac ión como un proceso acumulativo de
co mplementa cio nes sucesivas a tr avés de las cuales el mdi-
viduo se desarrolla como persona y como ente económ ico y
social 7 •

Es c laro entonces que un sistema nacional de forma c ión pr o -

fesion al tal como se ha concebido en es tas notas se funda -
menta y tiene como requisito lo s principios de la forma c ión
permanente . (Parece estar cercano el momento en que la
Organiza ció n de las Na ciones Unidas para la Edu cac ión . la
Ci enc ia y la Cultura (UNESCO) orientadora de los Si stemas
educativos formales y su co rr espo ndi en te. la Organización
Internac io nal del Trabajo (OI T) . o ri en tadora de los SIStema s de
forma c ión profesional . rela c ion en su acción y faciliten así su
misión complementana).

1 5. Los esfuerzos de las instituciones de forma c ión profesional

por adaptar sus sistemas. currículos. métodos y medios a una
formación cada vez más individualizada dentro de una estruc-
tura modular. evidencian la aproximación de las mismas a los
principios y fundamentos de la educación permanente . Sin
embargo. el esfuerzo aislado de estas u otras instituCIOnes no
permitirá a las mismas operar dentro de un sistema de forma-
ción permanente. ya que éste supone identidad de objetivos
para la totalidad de las modalidades educativas. La solución
aquí preconizada sólo podría ser aplicada si lo es de modo
integral. sistemáticamente y en gran escala . El sistema modu -
lar aplicado a la formación profesional permitirá flex ibi li zar la
misma y hacer de ella un amplio y variado conjunto de itinera-
rios de formación. dinámicos al constituir la forma ción me-
diante complementaciones sucesivas y alternativas . pero sólo
estará dando respuesta a una parte de la educación. aún de la

7 Faure. Ed ga r et al. '"Aprender a ser . La edu caci ón de l fut uro ". Al1anza Ed. -
UNESCO . Quinta Ed. M adrid . 1977 .

93
 educación profesional , cual es la preparación de "mano de
obra " para el trabajo . En la medida en que otras modalidades
del sistema de formación profesional adopten estrategias aná-
logas de flexibilización, de dinamismo. de individualización de
la formación. de modularización, de validación de conoci-
mientos y destrezas adquiridos extraescolarmente. de relacio-
nes con el trabajo como factor educativo, etc, será posible
constituir un sistema nacional de formación profesional 8

Este objetivo , de la formación permanente para el desarrollo

de los recursos humanos de un país. al aceptarse como tal ,
permitiría entrar a considerar en concreto la estructura del
sistema , las interrelaciones entre sus componentes . las entra-
das y salidas de cada uno. los requisitos. el flujo de informa-
ción . etc. Sin ello, pretender estructurar un sistema nacional
de formación profesional no podría ir mas allá de aglutmar
esfuerzos con objetivos diversos aunque, de hecho, se reco-
nozca que existe una cierta racionalidad en el "sistema" en el
que los componentes se ajustan . pero sin representar un es-
fuerzo dirigido como un todo.

La solidez y fortaleza se garantiza en el momento en que se

preestablecen objetivos para el conjunto. los cuales no pueden
ser contradichos por los objetivos específicos de cada com-
ponente.

Acerca de la Estructura del Sistema

16. Podría decirse que en el país existen actualmente cuatro siste-

mas que en su evolución han ido creciendo. acercándose y
complementándose . Estos sistemas son : El sistema de educa-
ción superior o postsecundaria. producto de la reciente reforma
educativa colombiana; el sistema de formación para el trabajo
que representa el SENA; el sistema de educación media o
secundaria (con sus diferentes modalidades vocacionales,
diversificadas , técnicas y clásicas) y el sistema de formación
básica (elemental , primaria y alfabetización).

No se incluyen en este nivel del análisis otros componentes de

la formación profesional, entre ellos el más importante. el
mundo del trabajo (aquel que se desenvuelve dentro del apa-

8 Stoikov. V. "" La Educación y la Formación Profesional Recurrentes··. OIT. Ginebra.

1a . Ed . 1975.

94
 rato económico o productivo), así como tampoco se relacionan
explícitamente las formas de educación informal. ni algunas
propuestas recientes de organización de subsistemas espe-
cíficos9.

17. No por accidente los diferentes planes de desarrollo han ido

apuntando. en lo referente a los sectores de educación y tra-
bajo. hacia la integración sin antagonismos de los diferentes
servicios educativos disponibles .

El presente plan de desarrollo para el sector educación afirma:

"la educación como un bien social. ante todo. y como un
factor decisivo de desarrollo económico". Y agrega : "El enfo-
que general del plan (educativo) refleja una visión integrada
de lo económico y lo social cuyos rasgos más sobresalientes
son: el énfasis en lo cultural. científico y tecnológico; su carác-
ter de formación permanente que trasciende los límites de lo
puramente escolar y su interacción con el sector productivo y
con los demás sectores sociales".

" En esta forma. el objetivo general de la política educativa es

hacer de la educación un proceso permanente mediante la
integración de los modos de educación formal. no formal e
informal".

Las prioridades del plan "se refieren a todo el sistema educa-

tivo. en sus diferentes modos y niveles. dada la interacción e
interdependencia de los mismos" 10

El plan define así un sector o sistema educativo que busca inte-

grar y complementar en el mediano plazo todos los servicios
educativos destinados directa o indirectamente a educar al
hombre colombiano. entre ellos el Ministerio de Educación
Nacional y otras entidades que imparten cualquier tipo de
capacitación. formal o no formal. especialmente el SENA.

Lo anterior muestra cómo el país ha llegado a formular dos

objetivos de política que darían fundamento para la constitu-

a Núñez L. Alfonso. ··Ha cia un Modelo para la Educación Tec nológica en Colombia ...
Colci enci as. Bogot á. 1980.
10 ·· Plan de Integra c ión Nacional 1979 - 1982"". Departam ento Na cional de Pla-

neaci ón . tom o l. pp. 221 - 228 .

95
 ción de un sistema nacional de formación profesional: la edu-
cación permanente. la integración y complementación de servi-
cios educativos en estrecha interacción con el sector productivo.

18. No obstante que los lineamientos de política citados provienen

del mayor nivel de planificación que existe en nuestro medio.
debe hacerse énfasis en que un sistema nacional debe recibir la
orientación. promoc1ón y recursos de una planificación suficien-
tem ente detallada que. a partir de la s investigaciones sobre las
necesidades y las posibilidades de satisfacerlas a través de los
diferentes componentes del sistema. le dé al mismo el marco
general de operación y haga eficiente su labor conjunta. Esto
es. más que un problema de dirección en el sentido ejecutivo
lo que plantea en primera instancia la constitución del sistema
es la necesidad de planificación detallada sobre la cual la
coordinación y dirección puedan sustentarse 11 .

En el campo concreto de la formación profesional. el SENA ha

avanzado en la investigación y planificación de la formación
de recursos humanos. para lo cual ha tenido que considerar
las diferentes alternativas existentes en el medio como res-
puesta posible. y poder así definir su campo de acción y metas
específicas . así como asignar los recursos correspondientes.
Transferir hacia otras instituciones del sistema y, más impor-
tante aún . hacia los organismos nacionales de planificación.
las metodologías y resultados de dicho modelo de planificación
sería de la mayor importancia . Sin embargo. dicha transferen-
cia no podría limitarse en ningún caso al simple transplante de
métodos y resultados; el modelo conlleva todo el bagaje pro-
pio de la formación para el trabajo la cual . en su "modus
operandi" es diferente al de otras instituciones que si bien se
mueven en el campo de la formación profesional. no utilizan
para la estructuración de sus acciones y el diseño de sus pro-
gramas metodologías similares. Esto implica. más que trans-
plantar el modelo. diseñar y ejecutar un proyecto nacional a
través del cual el modelo pueda ofrecerse a otras instituciones
como las del sistema de educación superior. el sistema de
educación tecnológica. el sistema de educación media voca-
cional y diversificada. etc .. para unificar metodologías de tal
forma que el uso que se haga de sus resultados sea coherente
y convergente hacia los objetivos propuestos. Dicha transfe-

1 1 ··Estudio prospectivo sobre la Formación Profesional en América Latina y el

Caribe". to mo l. Cinterfor. Montevideo. 1975.

96
rencia no podría llevarse a cabo sin la provisión de recursos
suficientes tanto en las institu c iones receptoras como en la
Institución que aporta los resultados de su investigación y de
sus considerables esfuerzos para al canzarlos .

EDUCACION
MEDIA
VOCACIONAL
y
DIVERSIFICADA

PROYECTO EDUCACION
NACIONAL TECNOLOGICA

OBJETIVOS
MODELO PROPUESTOS

METAS
E:SPECI FICAS

97
19. Una de las condiciones que ha permitido desarrollar en Amé-
rica Lat1na el componente tal vez más importante del sistema .
la institución de formación profesional propiamente dicha. es
su forma particular de financiamiento. la cual no solamente
repres en ta para lo s países economías de escala. sino que per-
mite a la s mst ituciones de capaci tación para el trabajo man-
tener una oferta de capacitación acorde con el desarrollo y
por ende co n la s necesidades del mismo medio productivo.
"En la formación profes1onal en América Latina. la idea inno-
vadora es s1n duda la participación compulsiva de la empresa
privada a t ravés de una tasa so bre la nómina de salarios del
personal. fórmula adoptada hoy por todas las instituciones de
formación profesional" 12

Si bien existen alternativas de financiamiento para otras insti-

tu c ion es dentro del sistema que garantizarían un desenvolvi-
miento del mismo acorde con la evolución del medio productivo.
(esto es. que les dé ca pacidad para responder a las necesi-
dades en proporción al aumento de las mismas) . el tema del
financiamiento de todo el sistema requiere de consideraciones
e imaginación adicionales·.

No existe en general mejor forma de ligar el sistema al sector

productivo. como formación que es para el trabajo. que rela-
c ionando financieramente la formación con su dinámica . De
esta relación se derivarán beneficios no tanto financieros
cuanto. más importante aún. de continua interrelación. de
orientación hacia las instituciones. de barrera a las distor-
siones que puedan arrojar un mayor número de formados que
los que el medio pueda absorber. de adecuación de la forma-
.c ión a la realidad y perspectivas tecnológicas del país. etc .

No podría tampoco desconocerse que parte del financiamiento

de la formación a impartir dentro del sistema deberá ser res-

12 De Maura Castro. Claudia. " Financiamiento de la Forma ció n Profes ional en

Am érica Latin a··. Cinterfor. Montevideo. 1979 .

• La propuesta de una asoc iación de instituciones de educación tecnológica

orientada a destinar a este nivel educativo un porcentaje del valor de los contratos
de asisten c ia técnica . patentes o regalías que el país paga por proyectos industria-
les y de desarrollo. es una de ellas. Propuesta imaginativa . que busca ligar esos
proyectos (en los cuales el país debe pagar por no disponer de tecnología) con la
capacitación de recurso s humanos . Esta acción colocaría un grano de arena en el
proceso de disminu ci ón . así sea mínima . de la dependencia tecnológica y guarda
cierta similitud con la que dio origen al nacimiento del SENA.

98
ponsabilidad del Estado. Sin su participación no sería posible
proveer al sistema de recursos a diferentes niveles educativos.
n1 darle una orientación global al sistema; es al Estado a fin de
cuentas. a quien corresponde la responsabilidad por la edu-
cación de la población.

Para modalidades o niveles superiores. esto es. para la forma-

ción profes1onal universitaria. una forma de financiamiento
que facilitaría el desarrollo de las instituciones y programas e
interrelacionaría la realidad de la formación con las perspec-
tivas del medio económico y productivo (a corto. a mediano y
a largo plazo) tendría su fundamento en una financiación indi-
recta y parcial a través de proyectos de investigación aplicada
para las empresas. que las instituciones de formación univer-
sitana desarrollarían. JUnto con la miciación de programas de
educación continuada (que no de postgrado) para profesio-
nales ya graduados.

En los niveles más baJOS de la economía. esto es. en los nive-

les tradicionales y marginales. la formación profesional debería
ser por entero responsabilidad del Estado. mediante mecanis-
mos redistributivos como parte de la política social. encami-
nados en lo posible y tal como lo contemplan los planes ac-
tualmente en desarrollo hacia la formación profesional. en
actividades económica y socialmente rentables. y no solamente
como una forma disfrazada de educación (improductiva) para
los marginados.

En su conjunto. las relaciones de "regulación" originadas en

el aparato productivo. en ningún caso pueden tomarse rígida-
mente como la clave o factor causal del ajuste necesario entre
"oferta" y "demanda": Tal vez el fenómeno que resulta más
claramente de los análisis es la importancia del papel jugado
por el proceso de división del trabajo en el despegue de los
cambios de la estructura escolar. Este fenómeno. sin embargo.
no debe tomarse como el único factor causal. ni su importancia
durante la etapa de despegue de la expansión de la escolaridad
debe interpretarse como inmodificable. Por el contrario. parece
que el papel dominante en el condicionamiento del quantum y
del tipo de escolaridad en el sistema educativo colombiano ya
no sigue una línea de correspondencia económicamente "ra-
cional". Precisamente las características dependientes del
desarrollo industrial colombiano han llevado a que la oferta de
mano de obra calificada en los distintos niveles empiece' a
desbordar la capacidad de generación de empleo del sector

99
 moderno de la eco nomía. t ant o en la industria como en la
administr aCIÓn pública .

Este fenómeno empieza a se r clarame nt e notorio a principios

de la década del sete nta . No obsta nt e. el p roceso de expa nsión
de la esco larid ad en t odos sus niveles no disminuye sino que
po r el contrar io incrementa su crecimiento. Estos hechos hace n
pensar en el desbordamiento de l apa rat o p roduct ivo como
co ndicionante del sistema escolar o por lo menos como con-
di c ionante "rac ion al" que proporcione so lam en te la s ca nti -
dade s y tipos de educación requerid os . En realidad se han
presentado una se rie de fa cto re s de índ o le ta nt o ideológica
c o mo po lít ica que han ll evado a sosten er el crec imiento del
aparato educa tivo más allá de los solos req uerimi entos de la
economía"D

20 . Queda entonces cla ro que la estructura del sistema d ebe

in terrelac iona r los siguientes cua tro compo nen te s prin ci pale s:
El Estado . la Educación Bá sica y Form al . el Sistema Na c ion al
de Capac ita ció n y el Mundo d el Tra baj o o medio produ ctivo
(fig . 3)

Una vis1ón in terna de un sistema nacional de forma ció n profe -

siona l. inscrito dentro de lo s objetivos de formación perma -
nente. fu e recientemente pre sen tado al analizar. en Bra sil . una
década de ense ñanza profe sionalizante (fig . 4) 14

Punto de partida en la identificación de los elementos del

sistem a y sus interrelaciones . es el hecho de que al entrar a
formar parte del sistema. las instituciones no pierden su iden -
tidad . Más aún. la refuerzan ; se ubican globalmente y actúan
específicamente. Es la complementación dentro de la diferen-
ciació n lo q ue c uenta . La s instituciones. mantenie ndo su iden-
tidad. sus objetivos de acción específicos y su campo de tra -
bajo. no en t ran a depender de un sólo ente burocrático sino
que dependen. eso sí. de un objetivo común dentro de una
filosofía compartida

13 Parra . Rodngo. " La Expansión de la esco laridad en Colomb ia" . Ce ntro de Estu -
dios sobre Desarrollo Económico CEDE . Univ. de Los Andes. Bogotá. Feb . 1977 .
14 Lopez Co rr ea. A . " Fo rma c ao Pr o fissional e M ercado del Tra balho". en " Um a
D ecada de En sm o Pr ofissional1zante" . SE NAC. Sa o Paulo. 1980. pp . 62 - 70 .

100
F tg . N o . 3

SISTEMA DE FORMACION PROFES IONAL

EDUC ACION
BASICA Y
FORMAL
Prod ucto
... ..
l ~

g"'

L CAPAC ITACION
e
o
u
>
~
o
:::>
E
Informe de
Retorno PARA EL ... ..... ~
UJ
~-

TRAB AJO "'u

·s
u

r 1
o"'
o
o
<{
f-
(/)
UJ

~
MUNDO DEL

TRABAJO Prod uc to
... ...

1o1
21. El cuadro siguie nte resume algunas d e las características
(particularmente su magnitud y cobertura). de una muestra de
instituciones o modalidades como evi dencia de las tendencias
sentidas ya por la población. y por consiguiente por las insti-
tuciones. acerca de las opciones a seguir. Ilustra cómo. sin
entrar a juzgar su calidad. en Colombia en los últimos años se
utilizan en gran escala modalidades menos rígidas para avan-
zar dentro de un proceso de capacitación permanente . Es el
ca so de la matrícu la nocturna . de los programas de corta du -
ración. de la formación desescolarizada . etc .. los cuales si se
comparan con c ifras correspondientes a las de hace una o dos
década s reflejarían la tendencia de la demanda. así como el
acoplam1ento paulatino de la oferta .

SI STE MA DE ED UC ACION PERMAr~ENTE ( 14)

- - - - - - - -
1
1
1
~
Educac1ó n - - --
1
Suplet íva
1

l ,
1

'
Pohlac ión
.... c~~O~C:l-
Formal
Entrenamiento
.. Mer cado de
Trabajo

i
1
1
1

1
t
1
1

1 1
1
Orientación
-~ 1
1 Proi esíonal
1 1
1

1
l_

102
 RESUMEN COMPARATIVO DE ALGUNAS MODALIDADES EDUCATI VAS (1977)

No . programas
MATRICULA Matricu la en programas de
academ1cos d i fer .
No. de
MODALIDAD estableci· EGRESOS
mientas
Corta Larga Corta Larga
D iu rno Nocturno
duración d uración duración du rac ión

ACPO .111 20.166 121 100.518

PRIMAR IA 34 .420 4.160.527 466.811

MEDIA 5.017 71 % 29% 1.616 .111 185.324

SENA 124131 1.054 141 142 151 96.000 184.000 246.800 141 33 .258 151 565.580 171

TECNOLOG ICA 25 40 9 6 .722 1.280 181 1.330

156.58419 80.893191

UNIVERSITARIA 89 38 210 161 9.065 220.4 10 181 21 .420

Fuentes : ICFES. "Histona Estadist1ca de la Educación Superior Colomb1ana 1960-1977"

ACPO. Banco de Datos
SENA. Ofic1na de Estud1os y Evaluac1ón

111 ACPO Acc1ón Cultural Popular !Escuelas Rad1ofómcas-AifabetllaC1ón y Educac1ón

Fundamental
121 En el contexto de la educación radtofómca. grupos dtfere.ntes que rectben la emtstón
131 Núm ero de Cen tros y Programas de Form actón
141 H abil1t ac1ón. Com plementac1ón y Espec1 ahzac1ón 13 - 6 mesesl
151 AprendiZ ale y T écmcos M ed1os 12 - 3 añosl
161 Incluye posgrado
171 Correspondtente al No. de regtstros en el año (2 .8 regts t ros equtvalen aproxtmadamente
a 1 alumno dtferentel
181 Programas de 3 - 5 años o más
191 Prtmer semestre

103
 CONCLUSIONES GENERALES

22. La evolución demográfica, educativa. económica y social del

país muestra que para los próximos años. las demandas por
formación profesional en el país habrán cambiado. En térmi-
nos simples puede decirse que para los próximos años tendre-
mos una población más urbana. más adulta (por la disminu-
ción del crecimiento demográfico). con mayor nivel de edu-
cación formal (por la ampliación de la cobertura de este
sistema). una mayor participación de la mujer, un mayor grado
de cambio tecnológico . problemas en la producción en el
sector rural y en las condiciones de vida de su población.
mayores demandas de calidad en los bienes y servicios que el
país provee. etc .

23. La Formación Profesional definitivamente sólo podrá ser efi-

ciente en la medida en que se integren y complementen las
difere,ntes formas educativas existentes : formales . no formales.
informales. escolarizada. semi y desescolarizadas.

24 . Las instituciones componentes del Sistema deberán desarro-

llar las acciones necesarias para mantener el ritmo del cambio
tecnológico . para asimilarlo y en la medida de lo posible anti-
ciparse a él. y para responder a las necesidades que este cam-
bio plantea . Por lo tanto. la permanente actualización y las
demandas de cobertura tanto cualitativa como cuantitativa
exigen de la creación de las condiciones financieras apropiadas .

En este sentido. se impone la revisión y redefinición de las

características de su financiamiento y de su manejo . Si bien se
hacen necesarias la revisión y redefinición del gasto para
garantizar los recurso s que demandan la modernización yac-
tualización tecnológica permanente de estas In stituciones. no
deberían toma rse estas med idas más que como medidas com -
plementarias . ya que las estructurales o fundamentales sola -
mente pueden ser resueltas con el uso de instrumentos de
planeación de mediano y largo plazo . Las medidas coyuntu-
rales no ata c arían el verdadero fondo del proble ma . ya que
este es estructural y demanda para su solución del fortaleci-
miento de la planeación finan c iera dentro de las Institu c iones
y en el conjunto del Sistema total. fortale c imiento que con sti-
tuye req ui sito bás1co para garantizar tanto el cumplimiento de
los objetivos del Sistema como su supervivencia efectiva y
eficiente en el mediano y largo plazo

104
 La existencia de políticas y planes claros de desarrollo te c no-
lóg ico co nstituye una necesidad apremiante a este ca mpo .

25 . Tal vez el único instrumento que el país tendría que crear.

se ría un organismo de información que. a través d.e l acopio y
análisis de la información sobre necesidades y sobre compor-
tamiento del sistema. permita tomar las deci siones globales e
influir sobre las decisiones particulares de ca da componente .
Un Concejo Nacional de Recursos Humanos . que agrupe a
representantes de la Direcció n de un grupo representativo de
Insti t uciones y modalidades. serviría de puente entre la plani-
fi cació n. la información y la ejecución .

26. El cometido a abo ca r. pues. es de direcc ión nacional por parte

del Estado . en c umplimiento de su función y responsabilidad
por la necesa ria democratización de la enseñanza (en este
caso de la Fo rma c ión Profes ional) y su necesario ajuste a la
ra ciona lidad económica (para evitar distorsiones en el siste-
ma) Este reto . d e lograr al mismo tiempo los objetivos de
racionalidad económica y de democratización de la enseñanza.
difícil por c ierto . encontraría en la constitución de un sistema
de Fo rma ció n Profesional punto de apoyo firme y duradero .
Obj etivos de for ma c ión permanente. JUnto co n el de integ ra-
ción y coordi nación parecen ser. aún más que puntos de apoyo.
req u1 sitos ineludibles.

27. Esta fun c ió n del Estado deberá co mplementarse con la función.

com pro miso y respon sa bil idad del sector productivo. tendi en-
tes a revisa r su papel actual en cuanto al desarroll o profe-
sio nal de los in di viduos qu e en él laboran y adoptar políti cas
en materia de ed ucac ión y trabajo más ágiles. que permitan y
faci liten la educación y el trabajo combinados. Si empresas
desa rr o llada s reinvierten de activos fijos meno s de lo que in -
vierten en investigación y d esarrollo . una meta nac io nal de
desarrol lo emp resa rial podrí a se r la de reinvertir en Formación
Pr ofesio nal siq ui era una parte de lo que aspirarían a invertir
en inves tiga c ión y desarrollo . Sus beneficios son en c ierta
fo rm a compa rabl es y sus metas. por demás casi absoluta-
mente necesarias en el mundo moderno .

28 Crear las condicio nes necesa rias para combinar el trabajo y el

es tudi o perman entes. una distorsión en apariencia. pu ede ser
al fi nal de c uentas lo más adecuado.

105
 LA CRISIS MUNDIAL DE LA EDUCACION

Naturaleza de la crisis mundial de la educación - Sus causas fun-

damentales - Requisitos para superarla -Visión conceptual de la
educación como un << sistema», sometido a <<análisis de sistemas» -
Impedimentos que pesan sobre el análisis.

A comienzos de los años cincuenta . los sistemas de educación

iniciaron. por todas las partes del mundo. un proceso expansivo
sin precedente en la historia humana . Las matrículas del alumnado
llegaron a multiplicarse. en muchos lugares. en más del doble. los
presupuestos para la educación aumentaron en una proporción
más rápida aún. y la enseñanza destacó como la más importante
industria local. De este proceso gráfico surgió la promesa de un
constante progreso educativo.
¿Cuál es el estado actual del problema?

Una respuesta parcial puede darla un hecho evidentísimo .

A pesar de esta gran expansión educativa. el crecimiento paralelo

de la población ha conducido a un aumento del número total de
analfabetos adultos en el mundo . En cuanto a los Estados miem-
bros de la UNESCO la cifra sobrepasa. habitualmente . los 460
millones de analfabetos. o sea. casi el 60% de su población activa· .
Pero una respuesta más extensa a este problema puede hallarse en
la advertencia pronunciada. cada vez con mayor insisten.cia. por
las preocupadas personalidades de muchos países . Advierten. con
frecuencia . que las particularidades de esta crisis se están apo-
derando de los sistemas educativos por todas partes y que muchos
países han sucumbido ya a su poder. Este libro se adhiere a esta
advertencia.

Es cierto que los sistemas nacionales de educación parecen estar

condenados. desde siempre. a una existencia de crisis. Periódica-
mente. cada uno de estos sistemas ha conocido la esca·sez de
fondos. de profesores. aulas. de material didáctico; escasez en
todo. excepto en estudiantes. Es cierto también que estos siste-
mas. generalmente. han hecho todo lo posible para superar sus

• UNESCO . • UNESCO's Contribution to the Promotion of the Aims and Objectives

of the United Nations Development Decade : Report by the Direc tor-Genera l». Con-
ferencia General. Cuarta Sesió n. 25 oc tubre- 30 noviemb re 1966 . París. septiem-
bre 1966. 14 C/10 .

106
d1ficul tad es crónicas. o han procurado contemporizar con ella s. La
cr1s1s ac tu al dif1ere. totalmen te. de lo que fu e un hecho común en
el pasado . Esta es una cris1s mundial de la educación: más su til y
menos grá fi ca que una «c riSIS al1men ti c1a » o una «crisis militar>>.
per o no por ello menos rea l ni m enos ca rgada de pel1grosas even -
tualidades .

Deb1do a las d1ver sas co ndiciones lo cales la cnsis varía en fo rma y

sevendad de un país a ot ro . Pero su dmámica 1nterna es cas1 idén-
tiCa en todas las naciones : sean és tas viejas o nuevas. pobres o
r1 c as. b1en posean Inst ituciones estables o es tén luchando por
c onsegu1rlas desafiando todas las adversidades .

La naturaleza de es ta crisis se define a través de los términos

«CambiO ». << adap tación >> y «dispandad >>. De sde 1945. todos los paí-
ses han su frid o cam bios en su medio amb1ente a una velocidad
ve rtigin osa. como consecuencia de un c ierto número de simultá-
neas revolu c ione s mundiales de la ciencia y la te c nología . de la
polí t1 ca y la economía. de las estructuras dem og ráfi cas y sociales .
Aunque los sistemas educativos se han desarrollado y modifi cado
tamb1én más rápidamente que nunca. no lo han hech o. sin embar-
g o . con la debida ce leridad . adaptándose con demas1ada lentitud
al ráp1do compás de los acontecimientos a los que se hallan Cir -
c unscritos . La co nsiguiente d1sparidad -q ue tom a muchas for-
mas- entre los sistemas educativos y su medio ambie nte es la
nota predomman t e de esta crisis mund1al de la educación .

Las causas de esta disparidad son múltip les. pero c uatro destacan
de entre ellas. La primera es el fuerte incremento de las aspira-
ciones populares en materia educativa. que colocó en estado de
si ti o a las escuelas y unive rsidades que ya exis tí an . La segunda es
la aguda escasez de recursos. que impidió a los SIStemas educa-
tivos el responder eficazmente a las nueva s demandas . La tercera
es la inerc ia inherente a los sistemas de educación . que originó una
adaptación demasiado lenta de su régimen interno a las nuevas
necesidades externas. aun cuando los recursos no cons t ituyeran
el pnncipal obs t áculo para esta adaptación . La cuarta es la inerc ia
de la sociedad misma - la pe sada carga de l comportamiento tradi -
cio nal . las costumb res religiosas. el prestigio. los pa trones de em-
p leo e in cent ivo s y las estructuras instituc ion ales- qu e no le ha
permi t1 do utilizar óp timame nte la educació n. y el pode r que la
misma p roporcio n a. para acrecentar el desarrollo nac ional.

Si se quiere superar la crisis es obvio que se precisan ajustes y

adaptaci ones mutuas, tanto por parte de la enseñanza como por parte

107
de la sociedad. Si este acuerdo no se realiza en un futuro próximo.
la creciente disparidad entre enseñanza y sociedad romperá . sin
duda alguna . el marco de los sistemas educativos y. en algunos
casos. el de sus respectivas sociedades . Esto es inevitable. puesto
que. si las necesidades educativas del desarrollo nacional siguen
creciendo y cambiando y las presiones por parte de la demanda de
los sistemas de educación aumentan día a día . será imposible sub-
sanar esta situación incrementando. a voluntad. los recursos eco-
nómicos puestos a disposición de los sistemas .

Para colaborar en la superación de la crisis. los sistemas educa -

tivos precisarán el apoyo de todos los sectores de la vida interna
del país. y. en muchos casos. una ayuda que estará más allá de los
límites nacionales. Necesitarán más dinero; pero éste será difícil
de obtener. ya que el porcentaje de los ingresos y presupuestos
nacionales correspondiente a la educación ha alcanzado ya un
nivel tal . que restringe la posibilidad de un mayor incremento.
Serán necesarios los verdaderos medios que compra el dinero .
Necesitarán . sob(e todo. una mayor participación de los mejores
especialistas de la nación. no sólo para sacar adelante la actual
tarea educativa. sino para elevar su calidad . eficiencia y produc-
tividad. Necesitarán edi f ic ios. equipos. y un material didáctico me-
jo r y más abundante . En m uch os lugares tendrán que alimentar a
los alumnos necesitad os a fin de que estén en condiciones de
poder aprender . Y. por encima de todo. precisarán aquello que el
dinero no puede comprar: ideas y valor. determinación. y un nuevo
espíritu de autovaloración . reforzado por una voluntad de aventura
y de cambio. Esto significa que los directores de la educación.
cada uno en su propio caso. deben enfrentarse al desfase que
sufren sus sistemas . De igual modo que un adulto no puede usar
ya los trajes que llevaba en la niñez. un sistema educativo no puede
oponerse. con éxito. a la imperiosa necesidad de cambio cuando
todo a su alrededor está cambiando .

Evidentemente. la educación no es la panacea para todos los males

que aquejan al mundo. ni tampoco es responsable de que éstos
existan . Como máximo. la educación tiene a su disposición tan
sólo unos medios y un tiempo limitados para satisfacer las espe-
ranzas que los individuos y la sociedad ponen en el proceso edu -
cativo . Es un acto de fe lleno de esperanza. fe en que la educación
está haciendo lo que mejor conviene para el individuo y su socie-
dad . y que no está malgastando demasiado sus escasos recursos
ni su tiempo (el más escaso de los recursos) en acciones inade-
cuadas e inconsecuentes . La pregunta que se impone en esta
cuestión es saber si una fe ciega y dogmática guía un sistema

108
determinado o si se tr ata de una fe apoyada en el análisis racional .
la reflexión y la ima gi na c ión.

Un sistema edu c ativo puede perde r el poder d e analizarse a sí

mismo c laramente . Si se aferra a prácti cas co nven c io nal es sim -
plemente por ser tradi c io nal es. si se liga a dogma s inalterables con
el fin de mantenerse a flote en un mar de incertidumbres . si da a l
fo lkl o re la dignid ad de un a ciencia y e leva la inercia hasta el n ivel
de los principios básicos. ese sis tema es una sá tira de la enseñanza
misma Ind ividuos que demuestran estar auténticamente dotad os
pueden . quizá . emerger de tal siste ma . pero no habrán sido produ-
cidos por él. só lo le habr án so brevivido . Po r o tra parte. desde el
pu nt o de vista de la sociedad . lo s recu rsos invertidos en perpetuar
este t ipo de sistema se rán re cu rsos mal empl eados : mal emplea-
dos porque gran part e de sus estudiantes saldrán mal prep arados
para poder se r útiles a la soc ieda d o a sí m is m os.

Si n embargo . c ua lq u1er socied ad. por mu y limitados que sean sus

m edios. realiza lf'na se nsata inversión en un sistema educativo que
t1ene el va lo r de poner en prác ti ca la norma socrática : «Co nó cete a
ti mismo .>> Invierte sabiame nt e si este sistema es objetivo al juzgar
sus propias realizaciones . si examina sin cesar el tes tim o n io vivien-
te que le ofrecen sus propios alum nos una vez acabados los es tu -
dios co n e l f in de de termi nar si ha obrado bien. regularmen te. o
ma l. y si entonces co rrig e sus fallos a la luz de estos te stim on ios .
Aquell os directores que emplean tal s1stem a. esta rán capac 1tados
para detectar erro res y en fr e nt arse co n ellos an tes d e que los erro -
res arraigen t ransfo rm ándose en hábi t os capaces lu ego d e resis tir
m c luso a los más fuerte s inte nt os de ref ormación .

Tal como es tán la s cosas. y visto en su conju nto . la profesión

doc en te no t1ene muc ha pr opensión a la autocríti c a. Es 1n capaz .
as1m 1smo. de aprovechar las opor tunidade s de Innova c ión que
ayudarían a los profe so res a conse guir mejores re su ltado s en sus
au las. donde es t án aho ra suj etos a tanta s distracciones que cas1
no disponen de tiempo pa ra pe nsa r.

De hecho. la cr isis mundial de la educac ión está tomada con ironía

Así . mientras la crisis se p rodujo en med10 de una virtua l expans ión
del conoc 1m1ento. la educac1ón . como principal c readora y trans-
mis o ra de conocim 1en tos. h a fracasado. generalmente. e n la apl i-
c ac ión a su d1námica interna de la función de investig ac ión que
ell a real1za ampliamen te para la sociedad . Ha dejado de Infundir a
la tarea docente. para su ap l1cación en las aulas . los nuevos cono-

109
cimientos y métodos que se precisan para corregi r la ac tu al dispa-
ridad ent re la s necesidades y las realizaciones educa ti vas . La edu-
cación se coloca . así. en una postu ra ambigua . Si bien exho rta a
los demás al cambio. ell a pa rece ren uen te a la Inn ovació n en sus
propios asun tcs .

¿Po r qué es ta resistencia al camb io/

No es porque lo s maest ros sean más co nservado res que cua lqui er
otra pe rso na . Hubo un tiempo en que los agricultores . incluso en
los países más avanzados. se resistieron a las innovaciones agrí-
c o las y la forma en que fu e supe rada esta re siste ncia apunta hacia
una analogía y una moraleja para la enseñanza . La agricultu ra .
c omo la enseñanza. es una vas ta «industria » compues ta de gran
número de pequeñas y diseminadas <<f irma s>> , cada una con sus
propios directivos y ejecutores. Como la enseñanza. ca reció de
una falta de mét odos c ientífi cos para analizar sus asu ntos. y un a
falta de in ves tig ación cien tífi ca para mejorar sus realizaciones. su
ef 1cie nc ia y su producción Las pequeñas y diseminadas g ranJa s.
como las escuelas. no tenían los medios nece sa ri os para promover
sus propias Investig aciones científicas. para c rit icar sus prác ti cas
tr adicio nales y desarrollar otras nuevas y mejores . De es t a mane ra.
las costu mbres tradicionales tendieron a perpetuarse como doc-
trina sag rada . y a ellas se afer ran las su cesivas ge neracio ne s co n el
fin de se ntirse seguras.

En c iertos casos . sin embargo . los gobiernos y las universidade s

organizaron investigaciones en el ramo de la agricultura y un
desarrollo a gran escala económica a favor de lo s granjeros aisla-
dos co n la ayuda de eficientes se rvi c ios de orientación e informa-
ció n. que tran smitían a los particulares los res ultados útiles de las
inves tiga cio nes . Sólo ento nces los agricultores dej aro n de aferrar-
se a sus métodos tradi cio nal es .

Mi entras que estas innovaciones se han efe ctuado (salvo algunas

excepciones) en la agricultura de los países más avanzados. nada
compa rab le ha sucedido en el terreno docente . ni siquiera en los
países más ricos . La te c nología docente en c onjunto. ha hecho
muy pocos progresos . aparte de una etapa artesanal. cuando gran-
des avances han sido realizados en la tecnología y la productividad
de muchos otros sectores de la actividad humana . como medicina .
transporte s. minería. comunicaciones y manufacturas .

De todas formas. esto no debería ser quizá tan sorprendente ya

que la educación se halla entre las más complejas actividades

1 1o
humanas . Educar a una nación y mantener el sistema educativo de
esta nación de acuerdo con los tiempos. parece a menudo. más di-
fícil que enviar un hombre a la Luna .

Hemos subrayado anteriormente que. además de la escasez de

recursos y la inercia de los sistemas educativos. la sociedad misma
es una causa de la actual disparidad entre sus propias necesidades
y la situación de la enseñanza . Es necesario ampliar este punto .

Cuando una sociedad decide -como muchas lo han hecho últi-

mamente- transformar su sistema educativo «el itista » en uno que
sirva para la mayoría . y cuando decide. además . utilizar este nuevo
sistema como un instrumento para el desarrollo nacional. se en-
cuentra acosada por una serie de nuevos y desconocidos proble-
mas . Uno de ellos es que. mientras que mucha gente desea una
enseñanza ampliada. no quiere. necesariamente. el tipo de educa-
ción que. en las nuevas circunstancias. es el más apropiado para
ser útil para sus propios intereses futuros y para los del desarrollo
nacional. Muchos estudiantes esperan . naturalmente . que la edu-
cación les ayudará a encontrar un buen puesto de trabajo en la
sociedad en vías de desarrollo en la cual viven . Pero sus preferen-
cias profesionales se hallan. a menudo. influidas por una jerarquía
de profesiones que proporcionan prestigio. jerarquía modelada en
el pasado. que no concuerda con las nuevas necesidades impues-
tas por el desarrollo económico . Cuando la estructura de incen-
tivos y las demandas de empleo del mercado reflejan así la vieja
jerarquía de prestigio. existe un serio desequilibrio entre las nece-
sidades de mano de obra de la nación y sus demandas reales . Tal
desequilibrio indica generalmente que la nación no está empleando
su personal docente del modo más adecuado para su desarrollo .
Por consiguiente. tanto el estudiante al escoger una carrera acadé-
mica . como el sistema educativo al intentar modificar las inclina-
ciones de sus alumnos para adaptarlas a las necesidades del
desarrollo nacional. se hallan enfrentados con las disensiones que
existen entre las metas determinadas por la sociedad que son ne-
cesarias a su desarrollo y las tradiciones de prestigio y promoción
que son contrarias a este mismo desarrollo . Resulta entonces que.
en un sentido más amplio. la crisis. en sus fundamentos. no es una
simple crisis de la enseñanza. sino una crisis que concierne a la
sociedad en su conjunto y a la economía .

Conforme a lo expuesto anteriormente. es ahora preciso insistir

sobre los propósitos principales de este libro ya mencionados en
la introducción . El primero es el de reunir los factores fundamenta-

111
les relat 1vos a la c r1 s1s m u ndi al d e la enseñanza. ex pl ica r sus ten-
dencias mhere ntes y suge rir nlqunos elementos que podrían. even-
tua lmente. so lven tari a. El seg un do pre tende p resen tar u n mé todo
pa ra enfoca r el s1stema de educac 1ón. no como una se r ie de pi ezas
sue:tas donde c ada face ta es u n fragmento a;slado smo como u n
s1s teP1a en el que cada pa rt e actua lmen te em1te sus propias «se ña -
les para adveru r si la acc ión co njun ta se real1za d e fo rma sa ti sfac -
toria o no

Lo s g ráfi c os 1 y 11 so n un ejemplo de lo que se propone c omo un

«análisi s de sistemas» de los métodos edu cativos . Matizando la
acep c ión que tiene la expre sión «anál ;sis de sistemas» en otros
c onte xto s. es preciso subrayar que no está emplead a aquí como
una expresión matemática y de medida de to do aquello a lo que se
aplica ; más b ien funciona corno una lente de gran aumento enfo-
cad a sobre un organism o con el fin de poder verlo en su conjunto.
incluyend o las relaciones entre sus c omponentes y entre el orga-
nism o y el exterior .

Un «análisis de sistemas » de la enseñan za se parec e. en algunos

aspectos . a lo que hace un médico cuando examina el má s c ompli -
c ad o y asombroso «sistema »: el ser humano . Un médico no puede ,
ni le es absolutamente nec esari o. poseer un conocimiento completo
de cad a detall e del organismo humano y de sus pro cesos funcio-
nales . E! mec ani smo del diagnósti c o c onsiste en aislar determina-
da s señales críticas y relaciones internas del sistema . así c omo las
que existen entre el sistema y su medio ambiente . El médi c o. por
ejemplo. se fija espec ialmente en «indicadores » como el pulso. la pr e-
sión sanguínea . el peso. la talla . la edad. la dieta. los hábitos al dor-
mir . el contenido de azúcar en la orina . los glóbulos rojos y blan -
c os ... ; a partir de estos datos puede evalua r el funcionamiento del
organi smo y prescribir aquello que considera necesario para un
mejor funcionamiento .

Lo que hace el mé di c o en su análisis del cuerpo humano. lo hace la

moderna administra ci ón pública en sus investigaciones por medio
de! «análisis de sistemas » para fomentar las obras y proyec tos de
cualquier índole. desde lo s alma c enes comerciales hasta las insti -
tuciones militares . Cada caso presenta señales distintas pero el
mecanism o permanece casi igual. Por exten sión. esto es válido
también para un «análisis de sistemas» aplicado a un sistema edu-
cativo .

No hay incompatibilidad alguna entre considerar de este modo un

sistema educativo y considerarlo -corno lo es tradicionalmente y

11 2
GRÁFICO l. Los principales componentes de un sistema edu-
cativo.

r-- -
... PROCESO EDUCATIVO . .

1.- PROPOSITOS Y PRIORIDADES

pa rii ori entar las acti vidades del
sistema
2.- ESTUDIANTES
CUl:JO apre ndi zaje es el propósito
princi pa l del sistema
3.- DIRECCION
para coordi nar, dirigir, evalu"'r el
sistem a
4.- ESTRUCTURA Y HORARIO
para ordena r el tiempo l:J la
a fluenc ia de estudiantes según
diferentes objetivos
5.- CONTENIDO
la esencia de lo que los estudian-
tes deben ap render
MEDIOS Y RESULTADOS
RECURSOS 6.- PROFESORES DE LA
EXTERIORES proporcionar at:Juda y organizar ENSEÑANZA
el proceso del estudio
~ 7.- MATERIAL DIDACTICO ~
libros, pizarras; mapas, pel fc ulas,
labora torio, etc.
8.- ESC UELAS Y EDIFICIOS
pa;a facilitar todo el proceso
9.- TEC NOLOG IA
todas las técn icas empleadas
pa ra realizar la labor del sistema

10. - CONTROLES CUALITATIVOS

norm as de adm isión, puntuacio-
nes, exá menes, "modelos''
11. - INVESTIGACION
para mejorar los conocimientos
y los resu ltados del sistema
12.-COSTOS
indicadores de la eficacia del
.__ sistema
-

11 3
aunque sea un medio que sirve para muchos fines- primero y
pnncipalmente como un fin en sí mismo. Esto no es lo que aquí
nos 1nteresa. Lo que nos interesa es el proceso organizado me-
diante el cual una soc1edad promueve la enseñanza. y si ese proce-
so y sus resultados pueden ser más apropiados. eficientes y efica-
ces dentro del contexto de la propia sociedad.

Al usar la expresión «sistema educativo» no se hace referencia.

únicamente. a los diferentes niveles y tipos de la enseñanza tradi-
cional (primaria . secundaria. media. especializada. y superior). sino
también a estos programas y procesos sistemáticos de enseñanza
tradicional. Los llamados procedimientos no tradicionales inclu-
yen. por ejemplo. la formación del obrero y del agricultor. la forma-
ción de alfabetización funcional. la formación y promoción durante
el m1smo trabajo. la extensión universitaria (extramuros). los cur-
sos profesionales de puesta al día. y los programas especiales para
la juventud . El conjunto de la enseñanza formal e informal com-
prende todos los esfuerzos educativos organizados de la nación.
sin tener en cuenta cómo deben ser financiadas y administradas
dichas actividades.

Incluso más allá de estos ampliados límites existen . indudable-

mente. miles de ocasiones en que. miradas con un sentido exacto
de lo que es el aprender. estas actividades son naturalmente edu-
cativas. y, a veces . los son profundamente. Incluyen cosas que se
consideran. frecuentemente . tan corrientes como el aire que res-
piramos libros. diarios y revistas. películas . la radio y la televisión
y, por encima de todo . el aprendizaje que diariamente dispensa
cada hogar. Sin embargo. debemos. de momento. limitarnos a
aquellas actividades que se ocganizan intencionadamente con el
propósito expreso de lograr determinados objetivos educativos y
de aprendizaje .

Un sistema educativo. en tanto que «sistema >> , difiere . evidente-

mente. del cuerpo humano -o de un almacén- en lo que hace . en
cómo lo hace. y en por qué lo hace. De todas formas. tiene en
común. con otras empresas productivas. un conjunto de factores
intrínsecos que están sujetos a un proceso destinado a conseguir
una determinada producción. que se propone satisfacer los obje-
tivos del sistema. Forman un conjunto dinámico y orgánico y, si
alguien ha de juzgar el «estado de salud>>de un sistema educativo
con el fin de mejorar sus resultados y planear. inteligentemente. su
futuro. debe examinar las relaciones entre sus componentes prin-
cipales con una visión de conjunto.

1 14
 LD
GRlFICO 11. Interacciones entre un sistema educativo y su medio ambiente.

APORTACIONES de le sociedad RESULTADOS para le sociedad

MEJOR EQUIPADOS PARA SERVIR A LA

Conocimientos !:Ja Fines 'educativ~s SOCIEDAD Y A SI MISMOS COMO
existentes Individuos y miembros familiares
Valores Trabajadores en la economfa
Metes [ Co1'1tenido
Dirigentes e innovadores
~ o Ciudadanos locales. y del mundo
> Colaboradorés en la cultura
~
u
Estudiantes INDIVIDUOS
Población !:J mano de ::J
o EDUCADOS
obra cualificada lJ.j

[ Profesores, et! <(

¿ ~ PORQUE LA EDUCACION MEJORO SU
~ lJ.j
1-
(j)
Conocim iento básico
Destreza intelectua l y manual
Ü) Poder de razonamiento y crftica
Finanzas Valores, actitudes, motivaciones
Producto económ ico e Poderes de creatividad e innovación
ingresos Aprecio de la cu ltura
Matenales Sentido de la responsabilidad social
[ Comprensión del mundo moderno
S m embargo. no es ésta la forma en que se suele enfocar un sistema
edu cativo . Se le llama «sistema » pero no lo tratamos como tal. La
j unta esc olar se reúne para estudiar. punto por punto. los ob¡etos
de una li sta detalladísima; cada artículo está aislado . y es examinado
seg ún el o rden de sus propios términos . La agenda de un director
de co legi o. sobre ca rgado de trabajo. es. típicamente también . una
m ezc olanza de «asuntos pendientes de tratar». Los solu c ion a uno
tra s otro tan rápidam ente como puede. sin tener mucho tiempo
pa ra pensar en cómo influyen los unos sobre los otros . o en qué
fo rma se relacionan c on los temas del d ía anterior o del sigui ente .

El gráf ico 1 - para comprenderl o con brevedad - presenta un dia -

g rama simplificad o mostrando al g unos de los componentes inter-
nos m ás impo rt antes de un sistem a educativo . La fo rma en qu e se
interacci on an puede ilustrarse co n los ejemplos siguiente s.

Supo ngam os que se dec ida modificar los propósitos o prioridades

del sistem a -por ejemplo. se to ma la decisión de diversificar la
enseñanza media para inc luir una nueva orientación «técni ca» ha cia
la ens eñanza superior y nuevos pr ograma s «terminales » con un en-
foqu e vo cac ional -; llevar a cabo tal proyecto puede requerir pro-
fund os cambios en la estru ctura académica d el sistema . en los
programa s y métodos de estudio . en el material y los equipos. en la
di stribu c ión de los profesores y en el reparto de los estudiantes
d entro de la estru ctura . En breve. casi todos los componentes son
afe c tado s en su esencia por tal cambio .

De igual modo . sin ningún cambio en los propósitos o prioridades

bási cos . una innova c ión importante en el progr ama . como la adop-
c ión de las «matemáticas modernas >> en lugar de las matemáticas
tradicionales. puede dar lugar a modificaciones profundas en los
métodos didácticos y educativos que . a su vez. harán necesarios
cambios en el horario . en los materiales y equipos. y en el número
y la formación de los profesores requeridos . Esta reacción en
cadena puede tener. por consiguiente. considerables consecuen-
cias para las fuerzas que necesita el sistema y para la cantidad y
calidad de sus resultados finales .

El gráfico l. no obstante . no muestra todo cuanto debe tenerse en

cuenta en un análisis de sistemas . El gráfico queda limitado a los
componentes internos del sistema separados de su medio ambiente .
Sin embargo. puesto que es la sociedad la que proporciona al
sistema educativo los medios necesarios para su funcionamiento
-del mismo modo que se espera del sistema educativo una contri-

1 16
bución vital para la sociedad-. hay que añadir algo más al cuadro
de los sistemas de análisis . Los medios necesarios a la enseñanza
así como sus resultados deben ser examinados en sus· relaciones
externas con la sociedad. ya que éstas revelan. a la vez. las limita-
c.i ones de los recursos que restringen el sistema y los factores que
determinan finalmente su productividad para la sociedad . Por
consiguiente. el gráfico 1 muestra los múltiples componentes de
las aportaciones de la sociedad al mismo sistema educativo. segui-
dos de los múltiples productos de este sistema que vuelven a la
sociedad. sobre la cual. en definitiva. causan muy diversos impactos.

Para ilustrar cómo se imbrican las cosas. imaginemos que se pide

a un sistema educativo que produzca más científicos y tecnólogos.
Para esto necesita mayor número de profesores especializados.
pero no dispone de ellos porque el sistema no produce los que se
precisan para ir de acuerdo con la demanda. Para elevar su pro-
ducción. la enseñanza debe recuperar bastantes profesores en su
propia producción. limitada en esta clase de personal. Pero. para
realizarlo. debe hacer a este personal cualificado ofertas competi-
tivas con las de otros usuarios . Esto puede exigir un cambio con-
siderable en su estructura y en su política de remuneraciones pro-
fesionales .

Los gráficos 1 y 11 suponen muchas pregúntas. pero tendrán su

respuesta más adelante . Incluyen cuestiones como: el significado
de «dirección " . la naturaleza de la «tecnología » educativa. el signi-
ficado de «eficiencia » y «cualidad » y duda sobre la certeza de las
indicaciones proporcionadas por las aportaciones en cuanto a la
cualidad de las realizaciones educativas . lncluy~n la necesidad de
definir la diferencia entre los métodos internos y externos. evaluar
la calidad y productividad de. las realizaciones de un sistema edu-
cativo. y sugerir cómo estos distintos puntos de vista pueden con-
ducir a diferentes opiniones. Contienen también la necesidad de
identificar seguros «indicadores clave » de las realizaciones de un
sistema educativo tanto en el terreno de las aportaciones internas
como en el de la producción .

Aunque todos estos temas se tratarán más adelante. conviene ahora

aclarar la relación que existe entre los dos gráficos; el primero
enfrentándose con los aspectos internos de un sistema educativo.
y el s_e gundo con sus rmplicaciones externas . Esta relación puede
simplificarse al máximo declarando lo siguiente : en primer lugar. si
las condiciones externas conducen a cambios en las aportaciones
internas disponibles del sistema -cual es el caso cuando. de una
escasez de mano de obra nar;ional y una estructura salarial desfa-

117
vorable resulta una escasez de profesores-. el efecto dentro del
sistema puede manifestarse en un declive en la importancia y cali-
dad de sus realizaciones . Por otra parte. la estrechez de fuerzas en
las aportaciones puede provocar. lógicamente. un cambio de la
«tecnología » y en el empleo de los recursos destinados a prevenir
un declive en la importancia y calidad de la producción. El análi-
sis de sistemas revela. así. que no debe haber un patrón rígido de
respuestas internas al que deba adherirse un sistema educativo
para afrontar la s restricciones externas . Con la ayuda de tal tipo de
anál1sis . el sistema tiene la posibilidad de elegir su propia respuesta .
y la el ecc ión que efectúe puede tener una consid e rable influencia
sobre la cantidad y calidad de sus realizaciones . y sobre su eficien-
Cia interna y productividad externa .

El gráfico 111 añade una dimensión internacional al análisis desiste-

mas. Supone que el país X ha sido analizado a la luz de :os gráficos
1 y 11. pero añade el análisis las aportaciones en su sistema educa-
tivo de componentes importados. bajo distintas formas. de un
determinado número de países extranjeros que se introducen en el
proceso educativo del país X (tales como. estudiantes o profesores
extranjeros . equipos o materiales didácticos elaborados en el
extranjero. nuevos métodos de enseñanza desarrollados en otros
países) . Del mismo modo. adjunta realizaciones tomadas del sis-
tema educativo del país X (profesores. estudiantes. nuevas ideas
de programación . etc) . que son exportadas y llegan a ser compo-
nentes de las aportaciones de sistemas educativos extranjeros .
completando así el circuito del intercambio internac ional educativo .

Por el momento esto es cuanto había que decir sobre un «análisis

de sistemas ». Los esquemas esbozados anteriormente proporcio-
narán el marco analítico para justipreciar el libro . Dentro de este
marco. lo s distintos elementos y relaciones mencionados hasta
ahora de forma breve volverán a ser examinados con más detalle .

Sólo falta añad ir algunas observaciones sobre los temas que .van a
ser presentados en estas páginas . No se hacen. ni pueden hacerse.
grandes reivindicaciones acerca del tema . Somos profundamente
conscientes de que los factores y hechos de que disponemos para
·examinar y comparar entre sí los sistemas educativos son harto
escasos . Por toda una serie de razones bien conocidas de los esta-
dísticos de la enseñanza experimentados . las cifras oficiales con
respecto a temas tales como inscripciones. porcentajes de alumnos
despedidos y suspendidos. presupuestos de gastos y costos unita-
rios deben ser tomadas (especialmente por los países en vías de

11 8
 ...: e Ul
m m ..2 GRAFICO III. La interdependencia de los sistemas educativos mundiales.
(.):::l (/)
o --(/)
·-e E m
<1:) <1:) :::l
a. .o
e :~~
<ll <1:)
O"

'-'
-+ IMPORTAC IONES de los pafses A B, C, etc. EXPORTAC ION ES de los pafses A, B, C, etc . . . .

-~ ~ (/)
"'O ... <ll
ESTU DIANTES EXTRANJEROS [ ESTUDIANTES EXTRANJEROS

J
<1:) .... (.)
E INVESTIGADORES
e
<ll
Ul
<1:)
<ll
> E INVESTIGADORES ~ ~ que vuelven a su pafs con nuevos
"'0;:;~ que viener> a aprender
conocimientos
~

J
Ule..C
<ll - ~ (.)
(/)
o~ :::l ;:¡:
e . E ESTUDIANTES E INVESTIGADORES 0....
[ ESTUDIANTES E INVESTIGADORES
QUE HAN IDO AL EXTRANJERO
~ ~
<1:)
"
a. O~ ...J
w DEL PAIS
:;'2e y que vuelven co n nuevos o
(.) (.) <ll que van al extranjero a ap render
conoci mientos
<1:)~ :::l o
_J.QÜ >
¡:::
• <1:) o <(
~tí-o u
<ll <ll <1:) PRO FESORES Y EXPERTOS :J [ PROFESORES Y EXPERTOS DEL
So" EXTRANJEROS ow PAIS

J ~ ~
..e (/)
<1:)
(.) (.) o que vienen para cooperar en la
<(
que van a colaborar en la ensef\anza
m m E ensel'lanza ¿ al extranjero
E ..e m LLJ
:::l " ..e f-
(/)
(/) Qi (/)
e -o o U5

J •
o e CONOCIMIE NTOS, TECNICAS [ CONOCIMIENTOS, TECNICAS Y

-
(.) ..2 o
-o ·~ ii
:::l
o <1:) tí
t: ro Q)
Y CULTURA
pa ra enriquecer la ensel'lanza • CULTURA
úti les para otras soc iedades

ro
(/)
!:: ....
a>
Cll Cll (/)
"'O (/) Cll
sistemas mundiales de finanzas tuvieran que orientar sus decisio-
nes sobre la base de unos factores tan aproximados como aquellos
en los que se apoyan los sistemas educativos. un pánico financiero
se apoderaría. rápidamente. del mundo del capital. La materia prima
que hemos tenido que utilizar consiste en retazos y fragmentos de
acontecimientos recientes en algunas experiencias informales de
profesionales de la educación. unidas a sus observaciones perso-
nales. Hemos utilizado . asimismo. otras muchas fuentes de infor-
mación . Pero se han utilizado. principalmente. los datos acumula-
dos por la UNESCO. y las investigaciones llevadas a cabo por el
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación.

Un mosaico de generalizaciones extraído de tan distintas fuentes

es dobleménte vulnerable. En primer lugar. las generalizaciones
pueden resultar. en su mayoría. equivocadas. puesto que los años
que pasan descubren lo que ahora esconden los días. En segundo
lugar. ninguna generalización puede cubrir todos los aspectos
excepcionales de los casos individuales. Pero si nos fuera dado
escoger. ¿sería mejor abandonar cualquier intento de análi~is
racional de una planificación y confiar al azar todo el futuro7 ¿O
sería mejor avanzar hacia el futuro siguiendo el croquis de un
esqueméi racionalmente concebido! Nosotros escogemos la se-
gunda opción

Y hacemos. igualmente. una segunda elección.

Dado que gran parte de los temas que aquí se expondrán no ofre-
cen precisamente un panorama muy halagüeño de lo que va a
suceder en el futuro. este libro podría ser interpretado. incorrecta-
mente . como un quejido desesperado y una llamada a la resigna-
ción estoica frente a un destino implacable. No obstante. se acepta
el riesgo de ser mal interpretado. puesto que la alternativa es aún
peor . La alternativa es corromper la integridad de las palabras
afirmando. en contra de la realidad. que todo es correcto en. los
sistemas educativos mundiales. De hecho . por el simple hecho de
presentar la clase de temas de que trataremos en estas páginas.
nos colocamos al lado de los optimistas. no por un pre¡uicio del
corazón . sino por una convicción de la mente . Creemos firme-
mente que la crisis mundial de la educación puede superarse ..
siempre que todos aquellos a quienes conc1erne el problema diag-
nostiquen franca y sistemáticamente sus problema ? educativos y
planifiquen su futuro a la luz de lo que descubran en su autodiag-
nóstico . S1 lo hacen así. y especialmente si las naciones lo hacen
con¡untamente. la acción alentará las energías nacionales y la
fuerza de voluntad necesarias para enfrentarse con los hechos .

120
 Este libro se imprimió en los talleres de la
Sección de Publicaciones SENA - Direcc ió n Genera l
Bogotá , Junio de 1983
 SEN4
PUBLICAC ION DE LA OFICINA DE c'oMUNICAC IONES

1983
IM PRESO SECC ION DE PUBLICAC IO NES