Consejo de Estado Sen-21364-16-D

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente (E): MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá D.C. tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación: 760012331000201200089 01 (21364)

Demandante: PAVIMENTOS COLOMBIANOS S.A.S.
Demandado: MUNICIPIO DE VIJES
Asunto: Impuesto de industria y comercio
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia del 18 de
julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso:
<<PRIMERO: DECLARESE (sic) la nulidad de las Resoluciones Nos. AD-046 del 30 de mayo de
2011 por medio de la cual se inscribe de oficio como contribuyente del impuesto de industria y
comercio a la sociedad Pavimentos de Colombia S.A. y AD-079 del 3 de octubre de 2011 que
resolvió un recurso de reconsideración expedidas por el Municipio de Vijes (Valle del Cauca).
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, dejar sin efecto dicho acto
administrativo>>.
ANTECEDENTES
Mediante la Resolución AD-046 del 30 de mayo de 20111, el municipio demandado ordenó inscribir de oficio a
la sociedad actora como contribuyente del impuesto de industria y comercio.
Contra el acto administrativo señalado, la actora interpuso recurso de reconsideración 2, resuelto

desfavorablemente mediante la Resolución AD-078 del 3 de octubre de 2011 3.
LA DEMANDA
La demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó:
1 Folio 6 del cu<aderno principal.

2 Folios 7 a 40 del c.p.
3 Folios 41 y 42 del c.p.
PricewaterhouseCoopers Servicios Legales y Tributarios Ltda, Calle 100 No. 11a-35, Bogotá, Colombia
Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
DC1 - Información de uso interno

<<a.- Se declare la nulidad de la Resolución No. AD-046 del 30 de mayo de 2011 y de la
Resolución No. AD-078 del 3 de octubre de 2011, ambas expedidas por el Alcalde Municipal de
Vijes (Valle del Cauca).
b.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca en su derecho a

PAVIMENTOS COLOMBIA S.A.S. – NIT-860.024.586-8, declarando que esta sociedad no debe
ser inscrita como contribuyente del impuesto de industria y comercio y su complementario de
avisos y tableros en el municipio de Vijes, Valle del Cauca>>.
Invocó como disposiciones violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 28, 34, 35 y 59 del Código
Contencioso Administrativo y 93, 116, 229 y 331 del Acuerdo municipal 135 de 2005.
Concepto de la violación
Señaló que los actos administrativos demandados son nulos por falta de motivación, porque no expresaron las
razones de hecho y de derecho en que se fundaron, ni tampoco señalaron los elementos probatorios tenidos en
cuenta para inscribir la sociedad como contribuyente del impuesto de industria y comercio y su
complementario de avisos y tableros en la jurisdicción del municipio.
Explicó que las resoluciones en discusión se limitaron a establecer que la sociedad, al haber formado parte de
la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca, era contribuyente del impuesto indicado, sin que por
ello se pueda entender que realizó actividades gravadas en el municipio.
Dijo que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, sólo refirió que la sociedad ejerce actividades
de servicios a través de la unión temporal, sin explicar las razones de tal afirmación; que además, el acto
administrativo se remite al artículo 32 de la Ley 14 de 1983 y cita jurisprudencia del Consejo de Estado, sin
realizar la adecuación a unos supuestos facticos demostrables e identificables en el procedimiento
administrativo, lo que por demás transgrede la normativa municipal invocada, según la cual, la determinación
de tributos debe fundarse en los hechos demostrados en el expediente.
Advirtió que los actos acusados no establecieron el momento en que el municipio advirtió la supuesta
realización de actividades gravadas, o la fecha en la que la sociedad quedó inscrita como contribuyente del
impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, lo que impide el ejercicio de los
derechos de defensa y de contradicción.
Expuso que el sujeto pasivo del tributo está dado en función de la realización del hecho generador del tributo y
no de la inscripción que como contribuyente haga el municipio; que, en todo caso, el municipio no precisó
cuáles eran las presuntas actividades de servicios realizadas por la compañía.
Alegó que la entidad demandada no especificó los avisos que fueron tenidos en cuenta para declararlo
contribuyente del impuesto complementario de avisos y tableros, que recae sobre los propietarios de avisos y
tableros en la jurisdicción del municipio.

Argumentó que la normativa municipal estableció que la inscripción de oficio como contribuyente se debe
fundar en informes, lo cual involucra una actividad probatoria por parte de la Administración. Que como esa
actividad no está reglamentada se debe acudir al Código Contencioso Administrativo, que exige el
adelantamiento de un procedimiento que garantice los derechos de defensa y de contradicción del interesado,
circunstancia que fue obviada por el municipio y que derivó en la violación al debido proceso.
Relató que con posterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, la Administración
adelantó una visita tendiente a establecer la realización de actividades gravadas en la jurisdicción del municipio,
circunstancia que confirma que tales actos no se fundaron en prueba alguna.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio demandado no contestó la demanda4.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de los actos administrativos demandados 5.
Se refirió a los hechos del proceso y a las normas que regulan el impuesto de industria y comercio, y manifestó
que no es de recibo que la Administración determine que la sociedad está obligada a presentar las declaraciones
del impuesto de industria y comercio por ejercer una actividad de servicios, sin que medien las pruebas que
sustenten tal decisión.
Afirmó que si bien del certificado de cámara de comercio de la actora se puede establecer que es sujeto pasivo
del impuesto de industria y comercio, de ello no se puede deducir que los ingresos obtenidos durante diferentes
vigencias fiscales provengan de una actividad gravada en el municipio demandado, y que como los actos
administrativos demandados no establecieron la realidad contable y los estados financieros de la actora para
establecer el monto de los ingresos obtenidos en el municipio, se violó el debido proceso y el derecho de defensa.
Hizo alusión al procedimiento de aforo establecido en la normativa municipal y a la jurisprudencia del Consejo
de Estado6 para concluir que no se realizó un procedimiento previo al acto de inscripción como contribuyente
del impuesto de industria y comercio de la actora, que le permitiera ejercer los derechos de defensa y de
contradicción, y que los emplazamientos por no declarar el tributo en discusión, son posteriores al acto de
inscripción de la sociedad.
4 Mediante proveído del 18 de septiembre de 2012, el Tribunal señaló que la parte demandada guardó silencio frente a la demanda
impetrada (Fl. 225 dl c.p.).
6 Sentencia 17264 del 5 de mayo de 2011, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

RECURSO DE APELACIÓN
El municipio demandado interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca7.
Explicó el principio de la <<no reformatio in pejus>> y señaló que el juez de segunda instancia no puede
acceder a nuevas pretensiones diferentes de las que aceptó el a-quo, porque ello implicaría modificar la
sentencia en lo que no fue objeto del recurso de apelación. Que por ello, el recurso de apelación determina la
competencia del ad- quem.
Dijo que, con fundamento en el fallo apelado, se debe determinar si la actora es sujeto pasivo del tributo y si se
presentó la falta de motivación de los actos administrativos demandados.
Señaló que el fallo impugnado indicó que el certificado de cámara de comercio de la actora determinó que ésta
era sujeto pasivo del tributo en discusión, y que le correspondía desvirtuar la obligación fijada en los actos
demandados.
Manifestó que en los términos del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el elemento que genera la obligación de
declarar no es la naturaleza jurídica de la entidad contribuyente sino la actividad que ésta desarrolla, por lo que
la actora, al ejercer actividades de servicios a través de la unión temporal, debe declarar y cancelar el tributo en
el municipio de Vijes, tema sobre el cual transcribió la definición legal de los contratos de concesión.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La sociedad demandante reiteró los argumentos de la demanda y precisó que el debate jurídico no radica
en establecer si la compañía es o no sujeto pasivo del tributo, sino en determinar la ilegalidad de los actos
administrativos demandados por falta de motivación y por violación al debido proceso. Que además, los
emplazamientos para declarar el impuesto de industria y comercio en el municipio no son objeto de debate en
el proceso.
El municipio demandado no intervino en esta etapa procesal.
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado pidió confirmar la sentencia apelada 8.
Precisó que, contrario a lo afirmado por el municipio, además del cargo de falta de motivación de los actos
administrativos demandados, la demanda planteó la violación al debido proceso.
7 Folios264 a 270 del c.p.


Que en el impuesto de industria y comercio el municipio demandado debe identificar las actividades gravadas
que la actora realizó en esa jurisdicción, y que derivaron en la inscripción de oficio que ahora se cuestiona.
Indicó que por el hecho de que la actora pertenezca a una unión temporal, el municipio demandado no puede
afirmar que realizó actividades gravadas en esa jurisdicción y, que por ello, deba declarar y pagar el gravamen
en discusión.
Relató que las resoluciones demandadas no precisaron qué actividad gravada realizó la actora en el municipio
para ser inscrito como contribuyente, por lo que carecen de motivación.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala decidir si son nulas las Resoluciones AD—046 del 30 de mayo de 2011, y su confirmatoria,
la número AD-078 del 3 de octubre de 2011, proferidas por el Alcalde del municipio de Vijes, que inscribieron
de oficio como contribuyente del impuesto de industria y comercio a la sociedad demandante.
Asunto previo
En el recurso de apelación, el municipio demandado afirmó que, por cuenta del principio de la <<no reformatio
in pejus>>, la competencia de esta Corporación está dada en función del contenido del fallo impugnado y del
recurso de apelación.
Que, por ello, se debe establecer si la actora es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en la
jurisdicción del municipio, y si existió la falta de motivación de los actos administrativos demandados.
El artículo 304 del Código de Procedimiento Civil establece que la motivación de la sentencia deberá
“…limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios
estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones…”. Dispuso, además, que la parte resolutiva del
fallo “…deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda”, lo que
constituye el desarrollo legal del principio de congruencia.
En el mismo sentido, el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo precisó que la sentencia debe ser
motivada, esto es, analizar <<los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas
pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones>>.
Consecuente con lo anterior, el artículo 305 del Código de Procedimiento civil precisó que la sentencia debe
estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidas en la demanda y con las excepciones que aparezcan
probadas y hubieren sido alegadas, y que <<No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por
objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta>>.

De la misma forma que el fallo proferido por el juez de instancia se debe adecuar a lo pedido en la demanda, el
artículo 350 ibídem prevé que el recurso de apelación debe adecuarse a la sentencia impugnada, pues indicó
que ese recurso tiene por objeto que <<el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer
grado y la revoque o reforme>>.
Al referirse a los artículos 305 del Código de Procedimiento Civil y 170 del Código Contencioso Administrativo,
la Sala precisó9:
<<Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos

acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna),
y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su
contestación (congruencia externa).
El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión
judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del
debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a
controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en
la contestación, si la posición procesal es la del demandante.
Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van
más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan pretensiones adicionales a las solicitadas en la
demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia
extrapetita)>>. (Se subraya).
Lo anterior evidencia una unidad argumentativa lógica y coherente que parte del contenido de la demanda, la
contestación a la misma, las pruebas que obran en el proceso y la normativa aplicable, aspectos que en su
conjunto delimitan el marco en que el a-quo adopta su decisión.
Por lo mismo, el recurso de apelación contra el fallo no puede ser ajeno a esa realidad y plantear
argumentaciones que no fueron puestas en conocimiento del juez de primera instancia en las oportunidades
procesales pertinentes, pues, lo contrario, viola el debido proceso, el principio de lealtad procesal y los derechos
de defensa y de contradicción de la contraparte.
En el caso que se decide, la Sala observa que la demandante discute la falta de motivación de los actos
administrativos demandados, porque no indicaron las razones de hecho y de derecho de la decisión. Cuestiona,
además, la violación al debido proceso por cuenta de la ausencia de un procedimiento previo al acto que
inscribió a la sociedad como contribuyente del impuesto de industria y comercio, que garantizara el ejercicio
de los derechos de defensa y de contradicción.
Por su parte, el Tribunal consideró que la Administración no podía establecer que la actora está obligada a
declarar y pagar el tributo por el ejercicio de actividades gravadas, sin mediar las pruebas que sustenten tal
decisión.
9 Sentencia 18580 del 14 de agosto de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Que si bien el certificado de Cámara de Comercio de la actora establece que es sujeto pasivo del tributo, no se
puede inferir que los ingresos obtenidos en diferentes vigencias fiscales provengan de una actividad gravada en
el municipio demandado. Afirmó, además, que los actos demandados violaron el debido proceso, porque no se
realizó un procedimiento previo que le permitiera a la demandante ejercer sus derechos de defensa y de
contradicción.
La Sala observa que si bien el Tribunal dio por sentado que la sociedad demandante era sujeto pasivo del tributo
y confundió la naturaleza jurídica de los actos administrativos demandados, que no son de determinación del
tributo, no fueron esas consideraciones las que lo llevaron a anular los actos administrativos demandados, pues
la razón que tuvo para ello fue la violación al debido proceso, porque la Administración no soportó la decisión
de inscribir la sociedad como contribuyente del impuesto en las pruebas exigidas para ello, y porque no adelantó
un procedimiento previo que le garantizara a la demandante el ejercicio de los derechos de defensa y de
contradicción.
Bajo esas condiciones, el recurso de apelación no podía discutir un hecho ajeno al debate jurídico formulado en
la demanda que, como se dijo, tampoco fue la razón de la decisión adoptada por el a-quo, para alegar que se
debe establecer si la sociedad era o no sujeto pasivo del tributo, argumento que, por demás, no fue puesto de
presente en su oportunidad porque el municipio demandado no contestó la demanda.
En consecuencia, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en establecer si los actos
administrativos demandados fueron expedidos de forma irregular por falta de motivación, y en atención a los
motivos de la sentencia apelada 10, si el municipio demandado violó el debido proceso de la sociedad
demandante.
Expedición irregular del acto administrativo por falta de motivación
La actora señaló que los actos administrativos demandados son nulos por falta de motivación, porque no
expresaron las razones de hecho y de derecho de la decisión, ni tampoco se informaron en las pruebas que
debían soportar la inscripción de la sociedad como contribuyente del impuesto de industria y comercio en la
jurisdicción del municipio.
Por su parte, el municipio demandado se limitó, en el recurso de apelación, a señalar que uno de los problemas
jurídicos que se debe resolver, se relaciona con la falta de motivación de los actos administrativos demandados.
La motivación de las decisiones de la Administración no sólo constituye un elemento estructural del acto
administrativo, pues además de garantizar el ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción de los
interesados, implica la efectividad del principio de publicidad previsto en el artículo 209 de la Constitución
10 La Sala, en la sentencia 16225 del 30 de abril de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, precisó que el marco de la decisión
judicial en segunda instancia lo constituyen la sentencia y el recurso de apelación, en el que deben manifestarse los motivos de
inconformidad contra la primera, de manera que el ad quem limite su examen a esos aspectos.

Política11, al obligar a la Administración a poner en conocimiento de éstos últimos las razones de las decisiones
que los afectan.Por ello, la motivación de las actuaciones de las autoridades públicas constituye un deber que
trasciende de la simple aplicación de la normativa vigente a un caso particular y, que en atención al principio
de legalidad, debe contener otros aspectos entre los que se encuentran los previstos en los artículos 35 y 39 del
Código Contencioso Administrativo, vigentes para los hechos que interesan al proceso.
El artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, reproducido parcialmente en el artículo 42 de la Ley 1437
de 201112, estableció que la Administración, después de haberle otorgado la <<oportunidad a los interesados
para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será
motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares>>. (Se subraya).
El artículo 59 ejusdem, por su parte, indicó que una vez concluido el periodo probatorio se debe proferir la
decisión definitiva, que <<se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es
del caso. La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas (…) 13>>.
De las normas señaladas y para efectos del cargo que se decide, la Sala observa que los actos administrativos
están condicionados no sólo al adelantamiento de un procedimiento previo, sino a que expresen, al menos de
forma sumaria, las razones por las que fueron expedidos, so pena de que, en los términos del artículo 84 del
Código Contencioso Administrativo 14, sean declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por lo tanto, para lograr los fines de publicidad indicados y con el propósito de evitar la expedición de decisiones
caprichosas de la Administración, la motivación debe concretarse en razones de hecho y de derecho ciertas,
adecuadas y congruentes con la decisión que de ésta se deriva.
Caso particular
El 30 de mayo de 2011, la Administración expidió la Resolución AD-046 <<POR MEDIO DE LA CUAL SE

INSCRIBE DE OFICIO UN CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL
MUNICIPIO DE VIJES – VALLE DEL CAUCA>>, bajo las siguientes consideraciones:
11 <<Art. 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones>>.
12<<Art. 42.- Contenido de la decisión. Habiéndose dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los
terceros reconocidos>>.
13 El artículo 80 de la Ley 1437 de 2011 señaló: <<La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y
las que surjan con motivo del recurso>>.
14 <<Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido
expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y
defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro>>. (Se subraya).

<<Que PAVIMENTOS DE COLOMBIA S A S, con Nit. 860.024.586-8, no se encuentra inscrito ni
ha presentado las declaraciones de Industria y Comercio,
Que la actividad que desarrolla el contribuyente como miembro de la UNIÓN TEMPORAL

DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA se encuentra enmarcada dentro de las
establecidas en la ley (sic) 14 de 1983, como una actividad de servicios, suficiente para que esta
administración Municipal
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO.- INSCRIBIR de oficio, como contribuyente del impuesto de industria y

comercio y su complementario de avisos y tableros a (…).
ARTÍCULO SEGUNDO.- Contra la presente resolución no procede recurso alguno>>.
Contra el acto administrativo señalado, el contribuyente interpuso el recurso de reconsideración, en el que

argumentó: i) que la Administración no podía calificar a la sociedad como contribuyente del impuesto de
industria y comercio, sin indicar las razones para ello; ii) que la sociedad no realizó actividades gravadas en la
jurisdicción del municipio; iii) que el acto demandado violó el debido proceso porque le impuso de plano a la
sociedad la calidad de contribuyente, pretermitiendo un procedimiento previo establecido en el Código
Contencioso administrativo, que le permitiera ejercer los derechos de defensa y de contradicción. Que, además,
no adelantó ninguna investigación o actividad probatoria que soportara la decisión.
El recurso de reconsideración fue resuelto desfavorablemente por la Resolución AD-078 del 3 de octubre de
2011, en los siguientes términos:
<<Que toda persona jurídica como en el caso que nos ocupa (sic) PAVIMENTOS DE COLOMBIA
S A S, quien ejerce actividades de servicios a través de la UNIÓN TEMPORAL DESARROLLO
VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA está obligada a declarar y cancelar el impuesto de
industria y comercio al municipio donde ejerza su actividad, en este caso el municipio de Vijes –
Valle; (sic) así como lo determinó el Honorable Consejo de Estado en sentencia (sic) que me
permito transcribir la parte más relevante (…)
Que de acuerdo a la jurisprudencia invocada por esta administración se encuentran

estructurados los elementos suficientes para no RECONSIDERAR la decisión tomada por esta
administración en la resolución 046 del 30 de mayo de 2011 y en su lugar sostener la decisión de
inscripción de manera oficiosa al contribuyente PAVIMENTOS DE COLOMBIA S A S, con Nit.
860.024.586-8 y como consecuencia la obligación de declarar y cancelar el impuesto de
Industria y Comercio a que se refieren los artículos 32 y 36 de la ley (sic) 14 de 1983>>.
De los hechos señalados, la Sala observa que los actos administrativos demandados, que inscribieron de oficio
a la actora como contribuyente del impuesto de industria y comercio, fueron expedidos por considerar que la
sociedad, al haber sido miembro de la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, realizó

actividades de servicio gravadas con el impuesto de industria y comercio dentro de la jurisdicción del municipio,
lo que la obligaba a cumplir con los deberes formales y sustanciales de declaración y pago del tributo.
Lo anterior permitió que la actora cuestionara, mediante la interposición del recurso de reconsideración, que
la decisión de la administración carecía de motivación, que no realizó actividades gravadas en la jurisdicción
de la entidad territorial demandada y que el municipio debió adelantar un procedimiento previo que
garantizara el ejercicio de sus derechos de defensa y de contradicción.
Por lo expuesto, la Sala considera que la decisión del municipio si estaba motivada <<sumariamente>>, lo que
sin importar la legalidad de razones en que se fundó la Administración, excluye la falta de motivación invocada
en la demanda, pues la actora conoció las razones de los actos administrativos demandados, y sobre esas esas
mismas razones estructuró los motivos de oposición del recurso de reconsideración. Cabe recordar que el
artículo 35 del Código Contencioso Administrativo sólo exige que la decisión se motive en forma sumaria.
En ese aspecto, las argumentaciones de la demanda se debieron dirigir a establecer si las resoluciones
demandadas tenían una causa que justificara su expedición, y si ésta se ciñó a la legislación aplicable bajo
criterios de legalidad, certeza de los hechos (pruebas) y debida calificación jurídica, es decir, si los actos
administrativos demandados están viciados de falsa motivación.
Nulidad por violación al debido proceso
La actora y el Tribunal afirmaron que la Administración transgredió el debido proceso, porque con anterioridad
a la expedición de la resolución que inscribió de oficio a la sociedad como contribuyente del impuesto de
industria y comercio debió adelantar un procedimiento previo que garantizara el ejercicio de los derechos de
defensa y de contradicción.
La Sala ha dicho15 que desde el punto de vista material, los actos administrativos están dados en función de
<<la naturaleza de las modificaciones que las decisiones impriman en el orden jurídico 16>>.
Para el caso del acto de inscripción de oficio en el registro de contribuyentes del impuesto de industria y
comercio, las modificaciones que esa decisión imprime en el orden jurídico consisten en la sujeción pasiva que
crea y que obliga al interesado a cumplir con las obligaciones formales y sustanciales de declarar y pagar el
tributo.
Por cuenta de los efectos jurídicos que involucra y ante la ausencia de un procedimiento legal específico de
inscripción17, la decisión oficiosa señalada no escapa a las previsiones generales establecidas en el Código
Contencioso Administrativo, aplicable por disposición del artículo 1º de esa normativa, según el cual <<Los
15 Sentencia 17988 del 18 de junio de 2014, C.P: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
16 RIVERO JEAN, “Droit Administratif”. traducción de la 9ª edición Universidad Central de Venezuela, 1984 Pag 104.
17 El artículo 116 del Acuerdo 135 del 5 de diciembre de 2005, <<Por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del Municipio de Vijes
Valle del Cauca>> señaló que cuando los sujetos obligados a registro no se inscriban <<la Tesorería Municipal lo ordenará de oficio con
base en los informes que obtenga, sin perjuicio de las sanciones que se prevean para estos casos>>; sin embargo, no estableció ningún
procedimiento para la inscripción de oficio.

procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas
se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles>>.
En esos términos, el artículo 28 ibídem señala que, <<cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio
se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará
la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo
dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.
El artículo 34 del Código Contencioso Administrativo, establece que <<Durante la actuación administrativa
se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o
a petición del interesado>> y el artículo 35 prevé que, una vez se da la oportunidad a los interesados para
pronunciarse sobre la actuación que los afecta, esto es, para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción,
la Administración adoptará la decisión que corresponda <<con base en las pruebas e informes disponibles>>,
resolviendo <<todas las cuestiones planteadas>>.
De la misma, forma el artículo 229 del Acuerdo 135 del 5 de diciembre de 2005, expedido por el Concejo del
municipio de Vijes, que reprodujo el texto del artículo 742 del Estatuto Tributario, dispuso que <<las decisiones
de la Administración deben fundarse en los hechos probados que aparezcan demostrados en el respectivo
expediente>>.
Lo anterior constituye un claro desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, que ordena la aplicación
del debido proceso a todas las actuaciones judiciales y administrativas y que garantiza el ejercicio de los
derechos de defensa y de contradicción, mediante la presentación de pruebas y la posibilidad de oponerse a las
que la Administración alegue en su contra.
Para efectos del presente caso, la Sala advierte que el municipio demandado violó el debido proceso de la
sociedad al inscribirlo oficiosamente en el registro de contribuyentes del impuesto de industria y comercio,
porque en el expediente está demostrado: i) que no le comunicó la existencia de una actuación administrativa
que afectaba directamente a la sociedad actora; ii) que no le dio la oportunidad a la actora de ejercer los
derechos de defesa y de contradicción que le asistían con anterioridad a la expedición de los actos
administrativos demandados y, iii) que la decisión no se fundamentó en prueba o informe alguno.
Lo anterior demuestra que los actos de inscripción están viciados de nulidad por violación al debido proceso,
por lo que procede su anulación.
En lo que respecta al restablecimiento del derecho por la nulidad del acto administrativo de registro que
inscribió a la sociedad demandante como contribuyente del impuesto de industria y comercio, la Sala precisa
que la decisión no implica la declaratoria de no sujeción al gravamen, de manera que la decisión del Tribunal
de dejarlos sin efecto, se confirma.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia del 18 de julio de 2014 proferida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- CONFÍMASE la sentencia apelada.
RECONÓCESE personería para actuar a la doctora LUZ MARÍA ESCORCIA VARGAS, en los términos del
poder que obra a folio 309 del cuaderno principal.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidente
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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Bogotá D.C. tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 760012331000201200089 01 (21364)

Contra el acto administrativo señalado, la actora interpuso recurso de reconsideración 2, resuelto

La demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó:

1 Folio 6 del cu<aderno principal.

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b.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca en su derecho a

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El municipio demandado no contestó la demanda4.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

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El municipio demandado no intervino en esta etapa procesal.

7 Folios264 a 270 del c.p.

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<<Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos

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Expedición irregular del acto administrativo por falta de motivación

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El 30 de mayo de 2011, la Administración expidió la Resolución AD-046 <<POR MEDIO DE LA CUAL SE

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Que la actividad que desarrolla el contribuyente como miembro de la UNIÓN TEMPORAL

ARTÍCULO PRIMERO.- INSCRIBIR de oficio, como contribuyente del impuesto de industria y

ARTÍCULO SEGUNDO.- Contra la presente resolución no procede recurso alguno>>.

Contra el acto administrativo señalado, el contribuyente interpuso el recurso de reconsideración, en el que

Que de acuerdo a la jurisprudencia invocada por esta administración se encuentran

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Nulidad por violación al debido proceso

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PRIMERO.- CONFÍMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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