Compensaciones y estímulos sobre bienes inmuebles de interés cultural:

El caso de Cartagena de Indias

__________________________________________
Compensation and stimulation on property of cultural interest: Cartagena`s case

Rafael Morales Morales * 1

2
Bernadette Morales Barón **

Resumen: El artículo se ocupa del análisis de las compensaciones a los bienes inmuebles
de interés cultural con tratamiento de conservación urbanística; igualmente, de los
estímulos que a nivel local se otorgan a los bienes inmuebles de interés cultural para
incentivar la conservación. Para el efecto, se analiza el tema en el Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias, por su especial connotación de Patrimonio Cultural de la
Humanidad y Monumento Nacional, a fin de determinar si a través de su reglamentación
local establece las compensaciones y estímulos a la conservación y se determina
conceptualmente cómo deben operar las mismas para que constituyan un equilibrio frente a
las cargas públicas y un estímulo al mantenimiento y conservación de tales bienes.

Palabras Claves: bien de interés cultural, tratamiento de conservación, compensaciones,

estímulos, distribución equitativa de cargas y beneficios

Abstract: The article deals with the analysis of the compensations to property of cultural
interest with urban conservation treatment; also, of the stimuli that a local level are given to
the properties of cultural interest to encourage conservation. To this end, the issue is
discussed in the Tourism and Cultural District of Cartagena de Indias, by its special
connotation for cultural heritage and national monument, to determine if through your local
regulations provide compensation and conservation`s incentives and conceptually
determines how to operate them to constitute a balance with public burdens and
encouraging the maintenance and conservations of such goods.

Keywords: cultural interest, conservation treatment, compensation, incentives, equitable

distribution of burdens and benefits

* Abogado. Especialista en Derecho Administrativo; Especialista en Derecho Público y Financiero; Especialista en

Derecho Internacional del Transporte; Especialista en Derecho Ambiental y Urbano Territorial; Candidato a Maestrante
en Derecho Ambiental y Urbano Territorial. Correo Electrónico: rafa.2611@hotmail.com

** Abogada. Especialista en Derecho Administrativo; Especialista en Gerencia Pública; Especialista en Contratación

Estatal; Especialista en Derecho Ambiental y Urbano Territorial. Candidata a Maestrante en Derecho Ambiental y Urbano
Territorial. Correo Electrónico: bernadettemoralesbaron@hotmail.com

1
INTRODUCCION

El patrimonio cultural, del cual hacen parte los bienes inmuebles de interés cultural 3,
transmite significados y valores como la identidad 4 y constituye recurso no renovable que
debe ser conservado y protegido por el Estado y la sociedad (Krebs & Schmidt, 1999, p.2).
Igualmente, son parte importante del desarrollo de las ciudades y además de su relevancia
desde el ámbito cultural, guardan una inescindible relación con el urbanismo, la ordenación
del territorio 5 y el ambiente, pues la protección del patrimonio histórico forma parte de la
protección del medio ambiente (Menéndez Rexach, 2009, p. 121).

Es así como la tutela del patrimonio puede y debe atenderse desde la protección ambiental,
porque la noción “ambiente” incluye patrimonio natural y cultural (Zendri, 2011, p. 405)
habida cuenta que, en el marco del valor testimonial, el patrimonio arquitectónico urbano,
como parte del patrimonio cultural, forma parte del paisaje cultural 6, producido por el
accionar conjunto del hombre y la naturaleza y constituido por la morfología del territorio y
el accionar humano (Garré, 2001 p. 6).

En ese orden, la normatividad colombiana 7, incluye dentro de los criterios de valoración

que dan pautas generales, orientan y contribuyen a la atribución y definición de la
significación cultural de un bien inmueble los contextos ambiental, urbano y físico.

De conformidad a lo expuesto, nuestra legislación contempla el tratamiento urbanístico de

conservación 8 a bienes inmuebles de interés cultural, 9 resaltando que tal tratamiento
limita 10 el derecho de dominio en cuanto a la construcción y el desarrollo. En razón de la
limitación señalada se han previsto las compensaciones, 11 como mecanismo para garantizar
3
“El concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de
la primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren el carácter especial de interés cultural, dada su
declaratoria, siempre hacen parte del patrimonio cultural de la Nación” (Sentencia C-742 de 2006)
4
En el caso colombiano, por expreso mandato constitucional, el patrimonio cultural de la Nación se encuentra bajo la protección del
Estado. De esta suerte, la política estatal está dirigida a salvaguardarlo, protegerlo, recuperarlo, conservarlo, sostenerlo y divulgarlo,
buscando con ello que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional. No puede olvidarse, que a través del patrimonio cultural de la
Nación se expresa la identidad de un grupo social en un momento histórico particular. (Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No.
2197 de 27 de febrero de 2014)
5
La Constitución Colombiana, la ley 388 de 1997, la ley 1185 de 2008 y la ley 1154 de 2011, entre otra normatividad vigente, establecen
que el patrimonio cultural debe ser integrado en la planeación territorial (Gallego Muñoz, P, 2013, p.10)
6
“…se consideran de protección prioritaria los ejes visuales que conforman los paisajes culturales de la ciudad…” (Síntesis del
diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena, capítulo 3 Diagnóstico de Atributos, subcapítulo 3.5 sobre El Patrimonio
Inmueble)
7
A través del Decreto 763 de 2009
8
Art. 2 Decreto 151 de 1998: Se entiende por conservación el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o
arquitectónicas limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras
públicas, y de elementos constitutivos del espacio público. Cada municipio o distrito determinará en el respectivo Plan de Ordenamiento
Territorial y los instrumentos que lo desarrollen las áreas o inmuebles sujetos a tratamiento de conservación.
9
BIC (Bien Inmueble de Interés Cultural): Son los bienes que han sido declarados por la Nación como de interés cultural, y por tanto
están sometidos a un régimen especial. También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de
Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales
10
Esta Corte en varias oportunidades ha destacado (…) que la declaración de un bien como parte integrante de dicho patrimonio cultural
y arqueológico de la Nación lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, para efectos de la conservación y protección
del bien en cuestión. (Corte Constitucional. Sentencia C-474 de 2003)
11
El Art. 48 de la Ley 388 de 1997 señala que Los propietarios de inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en
los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga

2
el reparto equitativo de cargas y beneficios que se derivan del citado tratamiento
urbanístico y específicamente de la limitación de edificabilidad. Igualmente, la declaratoria
de un bien inmueble como de interés cultural, implica otras cargas que justifican la
regulación de estímulos a la conservación.

A pesar de las diferencias existentes entre las compensaciones y los estímulos, en no pocas
ocasiones, se confunden unas y otras, tal vez por el hecho que la ley 388 de 1997 incluye
entre las modalidades de compensación, los “Incentivos o Beneficios Tributarios”. Por otra
parte, algunos municipios y/o distritos aunque asignan el tratamiento de conservación, no
reglamentan las compensaciones y sólo establecen estímulos a la conservación, sin el
alcance de compensación que señala el Art 48 de la Ley 388 de 1997 12.

La investigación se efectuó sobre dos tópicos: (i) las compensaciones a los BIC con
tratamiento de conservación y (ii) los estímulos a la conservación de los BIC. Se abordó el
estudio de la situación existente en el Distrito de Cartagena de Indias, barrios Manga y
Centro Histórico, por su connotación de monumento nacional y patrimonio de la
humanidad. Adicionalmente, los BIC del Distrito de Cartagena de Indias, soportan una gran
presión inmobiliaria y el mantenimiento, conservación y gastos por servicios y tributos a la
propiedad raíz, demanda altas erogaciones a sus propietarios.

El Distrito de Cartagena de Indias no ha reglamentado la transferencia de derechos de

construcción y desarrollo; ni el equiparamiento a estratos 1 o 2 para efectos del pago del
impuesto predial y demás gravámenes municipales o distritales que tengan como base
gravable el avalúo o el autoavalúo; ni el fondo de compensación; sólo ha establecido: (i)
exoneración de valorización (ii) asignación de tarifas reducidas del impuesto predial y/o la
exoneración o exención al impuesto predial.

Por otra parte, para los propietarios de BIC, e incluso para el Distrito, no existe claridad
frente al hecho de si el ente territorial tiene reglamentada las compensaciones por el
tratamiento de conservación urbanística o si por el contrario, sólo ha reglamentado unos
beneficios tributarios, como estímulo a la conservación, sin que los mismos tengan el
alcance de compensación.

De lo expuesto, surgió el problema de investigación, el cual conduce a responder si el

Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene reglamentadas las
compensaciones sobre los bienes inmuebles de interés cultural con tratamiento de
conservación urbanística; cómo deben operar las mismas para que constituyan un equilibrio
derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y
desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.
12
Artículo 48º.- Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de
ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser
compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de
derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten

3
frente a las cargas públicas que genera el tratamiento de conservación y un estímulo al
mantenimiento y conservación de tales bienes, y cuál es el alcance que deberían tener los
estímulos locales en relación con los BIC?

De las preguntas señaladas, se deriva el objetivo general que busca determinar si la

reglamentación local del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contempla las
compensaciones sobre los bienes inmuebles de interés cultural con tratamiento de
conservación urbanística y establecer la forma como deben operar las compensaciones por
el tratamiento de conservación y los estímulos a la conservación de los BIC en el Distrito.

La investigación de carácter exploratorio-descriptivo, se llevó a cabo por medio de la

investigación normativa, doctrinaria y jurisprudencial sobre patrimonio cultural; los
convenios y demás instrumentos internacionales sobre la temática en estudio, así como la
regulación de las compensaciones a nivel nacional y la reglamentación de compensaciones
y estímulos en el Distrito de Cartagena de Indias. Igualmente, se realizaron cuestionarios a
propietarios de BIC del distrito; así como derechos de petición y recursos interpuestos ante
la administración distrital en desarrollo del accionar profesional en la materia.

I. EL PATRIMONIO CULTURAL. SÍMBOLO DE IDENTIDAD Y DERECHO

HUMANO COLECTIVO

La noción de Patrimonio Cultural, se debe principalmente al esfuerzo normativo gestado

desde el plano internacional 13 y comprende:
los bienes y valores socioculturales que son expresión de la nacionalidad incluyendo la
tradición, las costumbres y hábitos, así como al conjunto de bienes inmateriales y
materiales, muebles e inmuebles y las manifestaciones y las representaciones populares de
la sociedad (Tello Fernández, 2006, p.74).

De forma similar se encuentra definido el patrimonio cultural en la legislación

colombiana, 14 aunque la Ley 397 de 1997, a diferencia de lo establecido en la Convención
de Paris de 1972, incluye el patrimonio natural dentro de la categoría de patrimonio cultural
(Sánchez, A, 2003, p.172).

Del concepto de patrimonio cultural se desprende, que no requiere de una declaratoria,

habida cuenta que son las comunidades las que le otorgan el reconocimiento (Mejía, p.
13
Especialmente en la Sociedad de Naciones y posteriormente en la Organización de Naciones Unidas (ONU). Proceso, que comienza en
el año de 1931 con la Carta de Atenas, continúa con la Constitución de la Unesco en 1945, la Carta de Venecia en 1964 y tiene especial
énfasis en la Convención de Paris de 1972 para la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural.
14
Ley 397 de 1997. “Artículo 4. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son
expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes
inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico,
urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental,
literario, bibliográfico museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.

4
231). No obstante, nuestra normatividad, como mecanismo para el reconocimiento y
protección del patrimonio cultural, plantea la categoría de los Bienes de Interés Cultural –
BIC- 15, a través de los cuales se declaran sobre la base de su representatividad nacional y
territorial 16.

La expresión de “Bien Cultural” aparece por primera vez a nivel internacional en el

Convenio de la Haya de 1954 y posteriormente en el Convenio de la UNESCO de 1972 y
ambos hacen referencia a una doble distinción de los bienes culturales: los bienes muebles
y los bienes inmuebles (Masso Garrote, p. 3)

Por otra parte, el proceso de revalorización teórico, gestado a partir del reconocimiento
internacional, por medio de convenios, tratados y otros instrumentos, y el reconocimiento
de la cultura como derecho humano, por parte de la Declaración Universal de 1948 y el
Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, 17 ha
generado la configuración de un derecho al acceso y disfrute del patrimonio cultural,
asimilable conceptualmente a los derechos de tercera generación, encuadrable en los
derechos de solidaridad (López Bravo, 1999, p. 151).

Como manifestación del reconocimiento del principio de respeto y protección de la

diversidad étnica y cultural, nuestra Constitución Política de 1991 indica que es obligación
del Estado y de todas las personas, proteger las riquezas culturales de la Nación e incluye el
patrimonio cultural dentro de los “Derechos Sociales Económicos y Culturales” 1819 y le
otorga la calidad de derecho colectivo (Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 2011).

El Patrimonio Cultural Inmueble es el conjunto de bienes tangibles, producto del desarrollo

de una sociedad, portadores de valores generalmente reconocidos, y que responden a un
conjunto de necesidades colectivas, cumpliendo así una función social (Correal, 1998,
15
la declaratoria de bienes de interés cultural no quiere decir que se excluye la protección de los bienes que hacen parte del patrimonio
cultural de la Nación, simplemente significa que aquellos gozan de la protección especial que otorga la Ley 397 de 1997; (…) al aplicar
la ley general de la cultura y las normas que la reglamentan únicamente a los bienes que han sido declarados de interés cultural,
evidentemente se establecen restricciones y garantías solamente para esos bienes, excluyéndose, de esta forma, los bienes que hacen parte
del patrimonio cultural de la Nación que no han sido declarados de interés cultural. (Consejo de Estado. Sentencia Radicación Nº 25000-
23-24-000-2002-02786-01(AP) de 26 de octubre de 2006)
16
El concepto de patrimonio cultural de la Nación es general y el de interés cultural es especial, de ahí que los bienes que hacen parte de
la primera categoría no siempre pertenezcan a la segunda, pero los que adquieren el carácter especial de interés cultural, dada su
declaratoria, siempre hacen parte del patrimonio cultural de la Nación (…)al aplicar la ley general de la cultura y las normas que la
reglamentan únicamente a los bienes que han sido declarados de interés cultural, evidentemente se establecen restricciones y garantías
solamente para esos bienes, excluyéndose, de esta forma, los bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación que no han sido
declarados de interés cultural. (Sentencia C-742 de 2006)
17
Ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968
18
Los derechos económicos, sociales y culturales constituyen una amplia categoría de derechos humanos garantizados en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en otros tratados internacionales y regionales sobre derechos humanos
jurídicamente vinculantes.”(Amnistía Internacional 2011 citado por De La Cruz Osorio, 2012, p. 75).
19
“Los derechos económicos, sociales y culturales, como el derecho a la cultura, comprenden obligaciones de ejecución inmediata y otras
de desarrollo progresivo. Según el artículo 1º del PIDESC, el Estado debe adoptar todas las medidas que sean necesarias, hasta el máximo
de los recursos disponibles y según su grado de desarrollo, para lograr progresivamente la plena efectividad de estos derechos. Sin
embargo, el carácter progresivo de estos derechos no es una justificación para la inactividad del Estado; el Estado debe proceder lo más
expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo(…)Algunas de estas obligaciones son (..)(iii) comenzar a adoptar medidas
deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones del Estado…” (Corte
Constitucional, Sentencia C-434 de 2010)

5
citado por Tello Fernández, 2006). Es decir, el patrimonio cultural inmueble, alude a la
historia de los pueblos; por tanto, se constituye en parte integrante de su identidad
cultural 20 (Ruiz Chiriboga, 2006, p.45).

Por su parte, la identidad cultural constituye un derecho que comprende dos tipos de
protección: una directa, que ampara a la comunidad como sujeto del derecho y otra
indirecta, que ampara al individuo para proteger la identidad de la comunidad (Corte
Constitucional, Sentencia T-778/05).

II. LA PROTECCIÓN AL PATRIMONIO CULTURAL INMUEBLE

Si bien el principal garante del derecho a la identidad cultural, de la cual hace parte el
patrimonio cultural inmueble declarado, es el Estado dentro del cual se encuentra 21, dado
que la diversidad cultural constituye el patrimonio común de la humanidad, la comunidad
internacional también tiene responsabilidad en su protección 22 (Ruiz Chiriboga, 2006,
p.47). En tal sentido, son muchos los instrumentos 23 a través de los cuales se ha resaltado la
necesidad de salvaguardar y conservar el patrimonio cultural, como parte del desarrollo
sostenible y humano.

Entre los instrumentos internacionales que propugnan por la protección del patrimonio
cultural inmueble resulta de especial importancia la convención de la Unesco sobre
patrimonio mundial cultural y natural suscrito en París en 1972; en razón a que con su
ratificación Colombia se comprometió, con carácter prioritario, en la formulación de un
marco legislativo y una política pública en favor del patrimonio cultural 24.
20
El término “identidad cultural” suele definirse, como el conjunto de referencias culturales por el cual una persona o un grupo se
define, se manifiesta y desea ser reconocido; implica las libertades inherentes a la dignidad de la persona e integra, en un proceso
permanente, la diversidad cultural, lo particular y lo universal, la memoria y el proyecto. (Ruiz Chiriboga, 2006, P.45)
21
el deber del Estado, en relación con la protección de los bienes que conforman el patrimonio cultural, se extiende del ámbito nacional al
territorial e incluye a todas las autoridades que el legislador ha previsto que participen en la formulación de los programas de manejo y
conservación de los bienes de interés cultural, entre las cuales se encuentran principalmente el Ministerio de Cultura y las entidades
territoriales (Consejo de Estado Sentencia 1459 de 10 de mayo de 2012)
En similar sentido el Consejo de Estado ha señalado que la razón por la cual el patrimonio cultural de la Nación sea preservado y
defendido por una autoridad nacional como el Ministerio de Cultura, y que por consiguiente, éste conserve su competencia, sin perjuicio
de la competencia de una autoridad territorial, la constituye la celebración de tratados internacionales sobre la materia por parte de
Colombia. Es claro que ante los demás países signatarios, es el Estado colombiano el que debe honrar los compromisos adquiridos,
entendiendo, en este evento, por Estado la Nación, y por ende, las funciones de conservación y cuidado de tal patrimonio deben estar
atribuidas a una entidad del orden nacional. (Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto Radicación No. 1548 de 19 de febrero de 2004)
22
La diversidad cultural en el ámbito mundial, conforma un legado valioso, patrimonio común de la humanidad, cuya salvaguarda es un
deber compartido de la cooperación internacional, pues sólo la colaboración efectiva de los países garantizará el pleno respeto a la
diferencia, la diversidad creativa de nuestros pueblos y su transmisión a las generaciones venideras (Monsalve Morales, L, 2011, p.17)
23
La Carta de Atenas de 1931 que recomendó el mantenimiento regular, la realización de actividades de conservación y la conservación
de los elementos originales mediante la elaboración de levantamientos precisos, la consolidación y el estudio meticuloso de patologías”.
El pacto de Roerich, para la protección de las Instituciones Artísticas y científicas y Monumentos Históricos” (Ratificado por Colombia
Ley 36 de 1936). La Carta de Venecia de 1964, para la Conservación y Restauración de Monumentos y Sitios”; relevante en la
salvaguardia y puesta en valor de los sitios y conjuntos histórico-artísticos. La Convención de la Unesco, sobre Patrimonio Mundial
Cultural y Natural suscrito en París en 1972 (ratificado por Colombia mediante la Ley 45 de 1983). La “Carta de Toledo” de 1986, para la
conservación de las ciudades históricas”. La Carta de Washington de 1987, para la Conservación de Áreas Urbanas y Centros Históricos.
La Declaración de Xian de 2005, sobre la conservación del entorno de las estructuras, sitios y áreas patrimoniales.
24
Art 4º, establece: “Cada uno de los Estados Partes en la presente Convención reconoce que la obligación de identificar, proteger,
conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, le incumbe

6
Igualmente, existen numerosos instrumentos que sin ser tratados o convenios
internacionales, influyen en las políticas públicas que adoptan los Estados; es el caso de las
Cartas de ICOMOS 25, las cuales constituyen importante herramienta para la creación de
medidas tendientes a la salvaguarda y protección del patrimonio cultural inmueble.

En relación con las Cartas de ICOMOS, debe mencionarse la Carta de Toledo de 1986, para
la conservación de las ciudades históricas; la cual, dentro de sus principios y objetivos,
señaló que la conservación de las ciudades y barrios históricos sólo puede ser eficaz si se
toma en consideración en el planteamiento del territorio y del urbanismo en todos sus
niveles. En el mismo sentido, lo establece la Carta de Washington de 1987, para la
Conservación de Áreas Urbanas y Centros Históricos.

Tanto la Carta de Toledo como la Carta de Washington, se constituyen en referentes en

relación con las ciudades a las cuales la Unesco ha otorgado el título de patrimonio de la
humanidad, como es el caso del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias,
constituyendo tal declaratoria un privilegio y una responsabilidad para el Estado y los
ciudadanos, lo cual implica su conservación y protección (De La Cruz Osorio, 2012. P.70)

De otra parte, mediante la declaración de Xian, se establece una serie de principios y

recomendaciones tendiente a reconocer la contribución del entorno al significado de los
monumentos, y áreas patrimoniales y la necesidad de desarrollar instrumentos normativos y
de planificación y políticas públicas para gestionar en forma sostenible el entorno del
patrimonio cultural. Este tema, es de especial interés frente a entornos de BIC en ciudades
como Cartagena de Indias, aspecto que requiere de un estudio valorativo a efectos de
determinar la eventual necesidad de compensaciones y estímulos para esos bienes.

En ese contexto internacional de protección al patrimonio cultural, emerge el marco

normativo interno el cual parte de los principios de la Constitución Política de 1991 26,
aunque fue la ley 9 de 1989 la que incorporó por vez primera en la planificación urbana el

primordialmente. Procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y
llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos
financiero, artístico, científico y técnico”. (negrilla fuera del texto)
El Art 5, señala: “Con objeto de garantizar una protección y una conservación eficaces y revalorizar lo más activamente posible el
patrimonio cultural y natural situado en su territorio y en las condiciones adecuadas a cada país, cada uno de los Estados Partes en la
presente Convención procurará dentro de lo posible:
a) adoptar una política general encaminada a atribuir al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva y a integrar la
protección de ese patrimonio en los programas de planificación general;
(…)
d) adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar,
revalorizar y rehabilitar ese patrimonio; y (…)” (negrilla fuera del texto)
25
Organización internacional, creada en 1945, no gubernamental de profesionales del sector patrimonial dedicada al estudio, la
documentación y la protección de sitios patrimoniales. Realiza para el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO las evaluaciones
de los sitios culturales propuestos para su inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial; además, realiza estudios de prospección,
cooperación técnica o informes sobre el estado de conservación de los sitios inscritos. Es uno de los principales participantes de la Red de
Información del Patrimonio Mundial.
26
Especialmente los señalados en el artículo 7° que establece que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación y el Art. 8° que señala como obligación del Estado y de los particulares proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

7
objetivo de la protección patrimonial, al incluir el “Tratamiento de Conservación”, como
uno de los aspectos a contemplar en los planes de desarrollo municipal y/o distrital.

Resulta significativo que nuestra Carta de Derechos incluyó la protección de la cultura

dentro de los llamados “Derechos Sociales, Económicos y Culturales”, asignándole la
condición de fundamento de la nacionalidad, al considerarla una dimensión del desarrollo,
un derecho de la sociedad y una instancia que nos identifica como un país multiétnico y
pluricultural (Conpes 3162 de 2002, p.9). En tal sentido, son muchos los artículos 27 que
aluden a la protección del patrimonio cultural por parte del Estado y de la sociedad, y lo
establece como delimitante en las políticas de libertad económica que se adopten.

Del marco internacional y el tratamiento constitucional, se deriva el sistema normativo de

protección, relevando que en el mismo se da una concurrencia de normas urbanísticas y
culturales, con la precisión que ninguna ley define nuestro patrimonio cultural, pues sólo se
enuncian los bienes materiales o las expresiones inmateriales de la cultura, que hacen parte
del patrimonio cultural de la Nación (Ministerio de Cultura, 2010, p. 10). Es así entonces
como las leyes 397 de 1997 y 1185 de 1998, no definen el patrimonio cultural, aunque sí
contribuyen a saber qué elementos lo integran. (Gómez Ayala, p.2)

En relación con las normas urbanísticas, la ley 388 de 1997, incluyó como determinantes de
los POT 28 las políticas y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de los

27
ARTICULO 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación".
ARTICULO 70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del
proceso de creación de la identidad nacional.
La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que
conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.
ARTICULO 71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán
el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan
estas actividades.
ARTICULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes
culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley
establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que
pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica".
ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de
engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.(…)
Son deberes de la persona y el ciudadano:
Numeral 8: proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano.
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio".
ARTICULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, son autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones
solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
28
El POT es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y/o distrital. Es definido
legalmente como un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

8
inmuebles considerados como patrimonio cultural de conformidad con la legislación
correspondiente; la obligatoriedad de incluir en los POTs las áreas de conservación y
protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, así como las normas relativas
a tratamientos. En tal sentido, Velásquez Muñoz (2011) señala que la defensa del
patrimonio ecológico y cultural se constituye en principio de la ordenación del territorio.

En cuanto a las normativas culturales, la Ley 397 de 1997, estableció los lineamientos
generales para la gestión y protección del patrimonio cultural de la Nación y señala como
obligación del Estado y de los particulares, valorarlo, protegerlo y difundirlo, reiterando la
responsabilidad municipal y/o distrital en la declaratoria y manejo del mismo.

Hoy, el régimen especial del patrimonio cultural de la Nación, se encuentra integrado en la

Ley 1185 de 2008 de la cual se colige que la declaratoria de un BIC, tiene como principal
finalidad asignarle un régimen especial de protección –REP- en virtud de los valores que
reviste para la sociedad.

El REP, es un ejercicio de intervención del Estado en la propiedad privada, en procura de

satisfacer el derecho colectivo a disfrutar de la existencia actual y futura del inmueble.
Esas intervenciones fundamentalmente hacen referencia a las intervenciones urbanísticas al
bien y los planes especiales de manejo y protección –PEMP-, que deben integrarse a los
planes de ordenamiento territorial –POT- y como tal, constituyen determinantes de los
mismos.

De importancia también es la Ley 768 de 2002 29, la cual establece disposiciones para la
protección, recuperación y fomento de los bienes que integran el patrimonio cultural de los
distritos, estableciendo para sus BIC similares limitaciones y garantías a las señaladas en la
ley 397 de 1997. Asimismo, señala que los concejos distritales deben expedir un estatuto
cuyo objetivo sea promover la inversión en las áreas históricas, confiriéndole derechos a los
respectivos propietarios para reclamar estímulos tributarios locales” 30.

La ley en mención, señala que corresponde a las autoridades distritales definir políticas,
adoptar medidas y asignar recursos para la preservación, recuperación, protección, defensa
y aprovechamiento, en beneficio colectivo, de los bienes y monumentos, que integran el
patrimonio cultural de los Distritos, así como los que forman parte del patrimonio cultural
de la Nación. Posteriormente, en el mismo sentido, la ley 1617 de 2013 31, por la cual se

29
“Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”
30
Numeral 7 Art. 36
31
ARTÍCULO 97. DE LOS BIENES DEL PATRIMONIO HISTÓRICO, ARQUITECTÓNICO Y CULTURAL DE LOS DISTRITOS.
El patrimonio histórico, arquitectónico y cultural de los distritos, está conformado por todos aquellos bienes, valores y demás elementos
que son manifestación de la identidad cultural de cada ciudad que conforman un distrito, como expresión de la nacionalidad colombiana
en su diversidad, tales como las tradiciones, costumbres, hábitos, el conjunto de bienes materiales e inmateriales, muebles e inmuebles,
áreas o zonas del territorio distrital que encarnan un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbanístico,
arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico,

9
expide el régimen de los distritos, dedica un acápite especial a establecer disposiciones
relacionadas con los bienes que constituyen el patrimonio cultural.

Otros mecanismos importantes a tener en cuenta en la protección de los BIC, son los
instrumentos de política de gestión que tienen como fin orientar en el proceso de
planeación, regulación y ejecución de políticas públicas. En este orden, son importantes los
documentos CONPES 32 porque establecen lineamientos, estrategias y recomendaciones
sobre la protección, gestión y preservación del patrimonio histórico arquitectónico.

En relación con lo expuesto, debe mencionarse el CONPES 3162 de 2002 “Lineamientos

para la sostenibilidad del Plan Nacional de Cultura 2001-2010 “Hacia una ciudadanía
democrática. Igualmente, el CONPES 3305 de 2004 “Lineamientos para Optimizar la
Política de Desarrollo Urbano”, el cual propició el avance en la definición técnica y jurídica
de los PEMP 33. Asimismo, el CONPES 3658 del 2010, “Lineamientos de Política para la
Recuperación de los Centros Históricos de Colombia”.

De lo expuesto se colige que nuestro país posee, en los tratados y convenios internacionales
adoptados y/o ratificados, las disposiciones de la Constitución Política de 1991, las leyes de
cultura y ordenamiento territorial y los decretos reglamentarios de las mismas, las políticas
públicas culturales y la normativa especial de los distritos en materia de patrimonio
cultural, un vastísimo marco teórico de protección a nuestro patrimonio cultural inmueble
declarado, de donde debe partir la regulación de las compensaciones por el tratamiento de
conservación urbanística y los estímulos a nivel local sobre los Bienes de Interés Cultural.

III. EL PATRIMONIO CULTURAL INMUEBLE EN LAS NORMAS

URBANÍSTICAS Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. EL TRATAMIENTO
DE CONSERVACIÓN Y LAS LIMITACIONES QUE GENERA

La protección y conservación del patrimonio cultural inmueble, se encuentra ligado al

urbanismo y al ordenamiento territorial 34 siendo el tratamiento de conservación uno de los
aspectos a contemplar en los POT, aplicable a edificaciones y zonas de interés histórico,

museológico, antropológico o científico, así como las diversas manifestaciones, productos y representaciones de la cultura popular que
existen o tienen lugar en el respectivo distrito.
PARÁGRAFO. El manejo y conservación de estos bienes es responsabilidad compartida entre el Ministerio de Cultura y los distritos,
pero la responsabilidad de cubrir los gastos de mantenimiento estará a cargo del distrito donde se encuentre ubicado el bien. Cuando el
bien se encuentre en estado de abandono, el Ministerio de Cultura estará en la obligación de recuperarlo y de repetir económicamente en
contra de la administración distrital.
32
Consejo Nacional de Política Económica y Social- CONPES
33
PEMP: Planes Especiales de Manejo y Protección. Son instrumentos de planeación y gestión del patrimonio cultural por medio del
cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección, conservación y sostenibilidad de los BIC o de los bienes que
pretendan declararse como tales, si a juicio de la autoridad competente dicho Plan se requiere en el marco de lo establecido por el Decreto
763 de 2009.
34
El patrimonio edificado, comporta una dimensión físico espacial de orden territorial, que instala el problema de la valoración, la
protección, la intervención y la gestión del patrimonio inmueble, en el ámbito del ordenamiento y la planeación del espacio urbano.
(Tello Fernández, M, p.1)

10
arquitectónico y ambiental, con el objeto de proteger el patrimonio construido,
involucrándolo a la dinámica y las exigencias del desarrollo urbano, para que sea posible su
disfrute como BIC y su permanencia como símbolo de identidad.

El tratamiento de conservación genera consecuencias señaladas en la legislación, así: (i)

limita los derechos de construcción y desarrollo 35; es decir, el bien no puede ser objeto de
construcción, ampliación o modificación, en las condiciones de otro bien inmueble ubicado
en la misma zona geoeconómica, pero que no está sometido a dicho tratamiento
urbanístico; (ii) deber de mantener el bien en las condiciones que dieron origen a la
asignación del tratamiento; esta carga, implica cuantiosas erogaciones, pues requieren de
mantenimiento permanente y/o intervenciones en procura de evitar su deterioro.

De manera tal que el tratamiento de conservación, genera para el propietario una carga
frente a su derecho de dominio las cuales en nuestro Estado Social de Derecho, encuentran
su fundamento en que la propiedad es una función social 36 y la conservación del patrimonio
cultural responde a un interés general. En tal sentido, las limitaciones al derecho de
propiedad, en virtud del interés colectivo, configuran para el propietario un sacrificio que
debe soportar en aras del bien común (Cerdas Guntanis, 2010, p.174).

IV. LAS COMPENSACIONES POR LA LIMITACIÓN AL DERECHO DE

EDIFICABILIDAD EN LOS BIENES CON TRATAMIENTO DE CONSERVACIÓN

La compensación por el tratamiento de conservación se encuentra establecida en la ley 388

de 1997 como un deber a cargo del Estado (municipios y/o distritos), definiéndola así:
Mecanismo que permite redistribuir de manera equitativa los costos y beneficios
derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. La compensación tendrá
lugar en aquellos casos en que por motivos de conveniencia pública se declaren como
de conservación histórica, arquitectónica o ambiental determinados inmuebles, en el
Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen 37.

En tal sentido, la compensación se hace por la imposibilidad que tienen los propietarios de
desarrollar sus inmuebles en razón de la declaratoria de conservación (Patiño Posee, 2008,
p. 156). No obstante, aunque el tratamiento de conservación limita los derechos de

35
Decreto 151 de 1998. “Artículo 1º. Los derechos de construcción y desarrollo son aquellos que en casos particulares y concretos
regulan el aprovechamiento del suelo, el subsuelo y el espacio aéreo de un predio, de conformidad con la licencia que concede la
autoridad competente, con sujeción a las normas urbanísticas contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial establecidos en la Ley
388 de 1997 y los instrumentos que los desarrollen.
36
La función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la
sociedad, dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando los derechos de los demás. (Sentencia C666 de
2010)
37
Decreto 151 de 1998. Art. 4º

11
construcción y desarrollo; solamente la limitación en los derechos de edificabilidad da
origen a la compensación 38.

Para otorgar la compensación se requiere el cumplimiento de ciertos requisitos: (i) bienes

con tratamiento de conservación, de propiedad privada, a los cuales se haya limitado
edificabilidad; (ii) bienes en suelo urbano o de expansión urbana; excepto aquellos que por
sus características físicas, topográficas o geológicas sean inconstruibles o estén en zonas
declaradas de amenaza o riesgo; (iii) los propietarios deben cumplir los requisitos que se
establezcan en la declaratoria de conservación; (iv) podrá condicionarse la compensación,
a la presentación, aprobación y ejecución de un proyecto de recuperación integral del bien.

4.1. Mecanismos de Compensación

La Ley 388 de 1997 contempla cuatro mecanismos o modalidades de compensación, así: A-

Compensaciones Económicas; B- Transferencia de Derechos de Construcción y Desarrollo;
C- Beneficios y Estímulos Tributarios; D- Otros sistemas que se reglamenten.

A- Compensaciones Económicas

Se trata de un valor económico que se paga como compensación por las limitaciones de
edificabilidad del predio. Si bien este mecanismo fue expresamente señalado por el Art 48
de la ley 388 de 1997; el Art 12 39 del Decreto-Ley 151 de 1997, no lo incluyó dentro de las
modalidades de compensación que se contemplan razón por la cual no es claro si fue
derogado o no.

B- Transferencia de Derechos de Construcción y Desarrollo

Es necesario previamente efectuar las siguientes precisiones en relación con los derechos de
construcción y desarrollo:
 Aunque pueden estimarse en dinero, no representan afectación y/o erogación
presupuestal para el municipio y/o distrito

38
Decreto 1337 de 2002. Art. 1º
39
Artículo 12. El valor a compensar será pagado por una sola vez por los fondos de compensación municipales o distritales, a
solicitud del propietario del inmueble en cuestión, a través de cualesquiera de los siguientes medios, previa disponibilidad
presupuestal:
a) Beneficios y estímulos tributarios concedidos por el respectivo municipio o distrito;
b) La asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo;
c) Otros sistemas que se reglamenten.

12
  Tienen tres formas de uso 40 de las cuales nos interesa la que constituye mecanismo
para compensar las limitaciones que deben soportar los bienes inmuebles a quienes
se asigna tratamiento de conservación.

La transferencia de derechos de construcción y desarrollo se define como la cesión del

potencial constructivo de un predio a otro predio o zona de desarrollo. Tiene como
principal finalidad compensar a propietarios a los cuales les sea prohibido construir sobre
los mismos, extendiendo su derecho a edificar sobre otros predios, en los cuales sea
propietario, o transfiriendo dicho derecho a un tercero, evitando que se vean afectados con
la disminución del valor comercial de su propiedad (Suárez Pinzón, 2013, p. 5)

Para que la transferencia de derechos de construcción y desarrollo sea usada como

mecanismo de pago de compensación se requiere que el municipio y/o distrito asigne
previamente al propietario del bien un potencial derecho de construcción y desarrollo, para
que sea usado no en ese predio (inmueble emisor) sino en otro predio o zona de desarrollo
(inmueble receptor)

Por otra parte, el municipio o distrito, debe establecer previamente cuánto representa
económicamente ese derecho virtual de construcción en otro predio, en la misma o en otra
zona de desarrollo; para que posteriormente el predio que necesite el derecho de
construcción transferible asignado pague el valor que representa ese derecho.

Al propietario del bien inmueble afecto al tratamiento de conservación se le paga la

compensación con la asignación del derecho transferible de construcción. Para el efecto, se
requiere que se establezca la zona en que puede redimirse, y que esta previsión corresponda
en el número de metros, al número de metros que esos derechos de construcción y
desarrollo habiliten 41.

La transferencia de derechos de construcción y desarrollo se constituye en el clásico

mecanismo de compensación, pues por su naturaleza no podría tener la connotación de
simple estímulo a la conservación. Por otra parte, disminuye los incentivos de los

40
Artículo 5º. Los derechos de construcción y desarrollo se adquieren por medio de licencias y son:
a) Derechos de urbanización, construcción o parcelación o sus modalidades, que concretan normas generales fijadas para zonas o
subzonas geoeconómicas homogéneas, planes parciales, o unidades de actuación urbanística, contenidos dentro del Plan de Ordenamiento
Territorial y los instrumentos que lo desarrollen;
b) Derechos transferibles de construcción y desarrollo que permiten trasladar el potencial de construcción de un predio o inmueble con
tratamiento de conservación urbanística a un predio definido como receptor de los mismos dentro del Plan de Ordenamiento Territorial y
los instrumentos que lo desarrollen.
Artículo 9º. A solicitud de los particulares, y con el objeto de generar espacio público en áreas desarrolladas, el municipio o distrito podrá
crear áreas generadoras de derechos transferibles de construcción y desarrollo, para ser incorporadas como elementos del espacio público
al Plan de Ordenamiento Territorial o a los Planes Parciales que lo desarrollen
41
Art. 6 Decreto 151 de 1998. Los derechos transferibles de construcción y desarrollo serán emitidos por el municipio o distrito
correspondiente con la indicación de la zona o subzona geoeconómica homogénea receptora, donde es permitida su utilización, y la
clase y magnitud adicional permitida. Para su emisión, el municipio o distrito correspondiente deberá realizar y publicar previamente un
estudio de factibilidad que permita establecer la demanda de ellos y su concordancia con las pautas generales de uso, tratamiento y
aprovechamiento previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen.

13
propietarios por demolerlo o dejarlo deteriorar para burlar su declaratoria (Rojas E, p.12).
No obstante, no es un mecanismo obligatorio de compensación para los municipios y/o
distritos siendo aplicable sólo cuando el ente territorial lo haya definido como tal en cuyo
caso constituirá el pago del 100% de la compensación.

C- Beneficios y Estímulos Tributarios

Entre los estímulos y beneficios tributarios que se pueden otorgan como compensación por
el tratamiento de conservación, se encuentran: (i) la asimilación de los bienes inmuebles a
los estratos 1 o 2 para efecto del pago del impuesto predial y demás gravámenes
municipales o distritales que tengan como base gravable el avalúo o el autoavalúo, y (ii) la
asignación de tarifas reducidas del impuesto predial.

Esos beneficios tributarios pueden tener la condición de compensación total o parcial por el
tratamiento de conservación urbanística o ser usado como instrumento de política fiscal,
con el alcance de estímulo a la conservación, sin que por ello el municipio y/o distrito
cumpla con su deber de compensar.

En el primer evento, requiere de una valoración económica en relación con las limitaciones
de edificabilidad. En el segundo caso, se amparan en el poder impositivo del Estado 42 que
se ejerce, en el caso de los municipios y/o distritos, a través de los concejos municipales y/o
distritales, y que se justifica por la necesidad de establecer mecanismos de diferente orden,
en este caso económicos, con el objeto de propugnar por la conservación del patrimonio
cultural.

D- Otros Sistemas que se reglamenten

La normatividad posibilita reglamentar otros medios de compensación las cuales además de

que se otorgarían sólo por el tratamiento de conservación urbanística, en relación con la
limitación de edificabilidad, también implican un ejercicio de valoración económica frente
a las limitaciones señaladas.

42
Arts 154, 287 y 294 de la C.P de 1991. Arts 258 y 259 de la ley 1333 de 1986.
Si el Congreso tiene autoridad suficiente para establecer impuestos, tasas y contribuciones, señalando los hechos en que se fundamenta su
obligatoriedad, las bases para su cálculo, los sujetos contribuyentes, los sujetos activos y las tarifas aplicables, es natural que goce del
poder suficiente para consagrar exenciones y otras modalidades de trato a los contribuyentes, por razones de política económica o para
realizar la igualdad real y efectiva, a partir de la iniciativa del Gobierno. ( Corte Constitucional, Sentencia C-222 del 18 de mayo de
1995)

14
4.2. El valor de la compensación y el fondo de compensación

La determinación del valor a compensar 43 es un elemento indispensable para realizar la

compensación, cualquiera sea el mecanismo que se utilice, pues de ello se deriva el efectivo
reparto equitativo de cargas y beneficios.

El monto de la compensación, implica necesariamente una previa valoración económica la

cual, de acuerdo con la normatividad pertinente, 44 se realiza por parte del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones
gremiales de reconocida idoneidad en realizar avalúos de inmuebles.

Por otra parte, la normatividad nacional señala que el pago de las compensaciones se
efectúa a través del fondo de compensación 45 y hace obligatoria su existencia para el pago
de las compensaciones a lugar.

No obstante, en principio, no es clara la necesidad y aplicabilidad del fondo de

compensación, ni la existencia de disponibilidad presupuestal frente a ciertas modalidades
de compensación como son: transferencia de derechos de construcción y desarrollo,
estímulos o rebajas tributarias y/o asimilación a estratos 1 o 2, habida cuenta que tales
mecanismos no representan erogación económica para el municipio y/o distrito; en tal
sentido, en esos eventos, sólo podría entenderse la necesidad del fondo como una cuenta
contable.

43
Cuando se alude en términos comunes a la compensación nos referimos a: 1. Igualar en opuesto sentido el efecto de una cosa con el de
otra. 2. Dar algo o hacer un beneficio en resarcimiento del daño, perjuicio o disgusto que se ha causado (Diccionario de la Real
Academia Española).
44
Decreto 151 de 1998. Art. 11
Decreto 1420 de 1998 Decreto 1420 de 1998. Reglamentación de avalúos. Artículo 1. No. 6. Las disposiciones contenidas en el presente
decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se
determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos:
6.) Determinación del monto de la compensación en tratamientos de conservación.
Decreto 1420 de 1998. Reglamentación de avalúos. Artículo 21 No. 7. Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la
determinación del valor comercial: 7.) Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o
ambiental, por no existir bienes comparables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se
descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se
aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los
materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.
45
Decreto 151 de 1998.Artículo 12. El valor a compensar será pagado por una sola vez por los fondos de compensación
municipales o distritales, a solicitud del propietario del inmueble en cuestión, a través de cualesquiera de los siguientes medios,
previa disponibilidad presupuestal:
a) Beneficios y estímulos tributarios concedidos por el respectivo municipio o distrito;
b) La asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo;
c) Otros sistemas que se reglamenten.
Cuando el titular del predio o inmueble opte por recibir el pago en derechos transferibles de construcción y desarrollo, el valor de éstos
para el pago de la compensación será equivalente al cien por ciento (100%) del monto total de la compensación, ajustándose al
reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. (negrilla fuera del texto)
Decreto 1337 de 2002.Artículo 2°. Compensaciones mediante transferencia de derechos de construcción y desarrollo. De conformidad
con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 151 de 1998, la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo, es
uno de los mecanismos de que disponen los fondos de compensación municipal y distrital para efectuar el pago de las
compensaciones a que haya lugar con ocasión de la aplicación del tratamiento urbanístico de conservación a determinados
predios o inmuebles generadores de tales derechos. (negrilla fuera del texto)

15
4.3. El carácter excluyente o complementario de las compensaciones

Dependiendo de la modalidad de compensación que se reglamente localmente, pueden

tener carácter excluyente o complementario. Así, al tenor del Art. 12 del Decreto 151 de
1998, cuando la administración reglamenta la transferencia de derechos de construcción y
desarrollo y el propietario opta por la misma, es un mecanismo excluyente de las restantes
formas de compensación, habida cuenta que, por disposición legal, en este evento equivale
al 100% del valor de la compensación; en tal sentido, no procedería conjuntamente con otra
forma de compensación. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014, p. 5)

Por el contrario, cuando no se reglamenta la transferencia de derechos de construcción y

desarrollo y ante el deber de compensar, a través de cualquiera de los otros mecanismos
previstos, se puede hacer uso de ellos de manera alternativa y/o complementaria de
conformidad con la ley 46 y según lo regulado por la autoridad territorial (Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014, p.5).

De otra parte, cuando se dan los presupuestos de ley para el otorgamiento de la

compensación por el tratamiento de conservación y aun en los eventos en que no esté
establecida la misma en la reglamentación local, podría exigirse, en el marco de los
convenios y tratados internacionales de protección al patrimonio cultural y la ley
colombiana, por el deber de compensación que esta última impone, para cuyo
reconocimiento el propietario tendría que instaurar acciones legales para que, vía judicial,
se ordene reconocer y otorgar el derecho.

La compensación en el evento señalado, podría solicitarse de manera complementaria,

mediante la aplicación de varios estímulos o beneficios tributarios para cuyo monto debe
existir una valoración de la limitación, pues en éste caso el estímulo, al operar como
compensación, se otorgaría por una sola vez y debe corresponder a la limitación en
edificabilidad en que resulta afectado el propietario.

V. LAS CARGAS QUE SOPORTAN LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL Y

LOS ESTÍMULOS A LA CONSERVACIÓN

Los propietarios de bienes de interés cultural soportan cargas y limitaciones derivados de su

declaratoria como parte del patrimonio cultural. Así, las actuaciones urbanísticas son
bastante restringidas y reglamentadas; la conservación y restauración costosa, en razón a
los niveles de especialidad que requiere su tratamiento y los trámites que implica la

46
Art. 3 Decreto 1337 de 2002

16
obtención de permisos o licencias; igualmente, el incumplimiento en el deber de
conservación genera fuertes sanciones urbanísticas (Pineda Castro, 2009, p.124).

La declaratoria implica privilegios y restricciones: (i) PEMP cuando se requiera; (ii)

incorporación al registro de instrumentos públicos; (iii) incorporación del PEMP al POT,
pudiendo el primero limitar el uso y edificabilidad del BIC y su área de influencia; (iv)
prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles
considerados patrimonio cultural de la Nación, las cuales constituyen normas de superior
jerarquía al elaborar, adoptar, modificar o ajustar el POT; (v) intervención de acuerdo con
el PEMP si fuese requerido. (Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 2014)

Para propender por la conservación de los BIC, las legislaciones de los países
latinoamericanos han establecido diferentes mecanismos: (i) exenciones de impuestos a la
propiedad inmueble; (ii) reducciones en la base tributaria de las cargas fiscales a pagar; (iii)
modalidades especiales de crédito blando a propietarios de bienes raíces que atiendan a su
conservación, rehabilitación y mantenimiento; (iv) sistema tarifario cero o reducido en el
caso de los servicios públicos domiciliarios; (v) aportes directos del Estado para la
conservación del patrimonio cultural. (Castellanos Valenzuela, 2003, p.32)

Los incentivos y compensaciones se implementan básicamente con tres objetivos

específicos: (i) para atraer inversionistas al área de conservación, (ii) para ayudar a los
hogares a costear su permanencia, (iii) para ayudar a los propietarios a sobrellevar la carga
adicional que les impone la conservación. (Zuleta, J y Jaramillo, L, 2003, p.35)

En principio, los estímulos a los BIC que se establecen en las reglamentaciones locales, en
virtud del poder impositivo del Estado, para propugnar por la conservación de los mismos,
sin que impliquen compensación en los términos del Art. 48 de la ley 388 de 1997, sólo
pueden solicitarse de conformidad con las condiciones de las normas locales que los
reglamentan y no requieren para su reconocimiento que exista limitación a la
edificabilidad 47.

47
La equiparación con el estrato uno (1) para el cobro de tarifas de servicios públicos, a que alude el artículo 7° del Decreto 396 de 2003
(que modificó el artículo 27 del Decreto 606 de 2001), no opera automáticamente, pues si bien es cierto los propietarios y poseedores de
los inmuebles que los destinen al uso residencial, tienen derecho a solicitar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el
concepto para la aludida equiparación al estrato uno (1), es necesario, según dispone la misma norma, que los inmuebles no hayan
disminuido sus valores históricos, arquitectónicos o urbanísticos; que se encuentren en buen estado de conservación y que cumplan con
las normas aplicables a los mismos; pero además los interesados deben aportar la información y documentación pertinente, la cual
constituye prueba y soporte inicial para el otorgamiento de ese incentivo.
Así entonces, sólo si el inmueble cumple los requisitos referidos antes, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital comunica
a las empresas de servicios públicos el concepto de equiparación del inmueble al estrato uno (1), el cual tiene una vigencia de tres (3)
años, al cabo de los cuales la equiparación se cancela automática mente y para renovarla se debe repetir el mismo procedimiento; a lo
dicho hay que agregar que la equiparación se pierde cuando se detecte el incumplimiento de las normas establecidas para la conservación
de los Bienes de Interés Cultural o el cambio de uso residencial. (Consejo de Estado, Sentencia Radicación 25000-23-27-000-2004-
02459-01 de fecha 18 de agosto de 2006)

17
No obstante lo señalado, las restricciones que impone la declaratoria y en razón de la
misma las obligaciones de conservación que se le generan al propietario, conducen a
señalar que si eventualmente los costos de restauración o conservación del bien llegan a ser
superiores a los estímulos locales, podría vulnerarse el principio de equilibrio en la
distribución de las cargas y beneficios, razón por la cual el propietario tendría derecho a
una compensación por la mayor carga impuesta.

Pese a lo indicado, no puede desconocerse que tales compensaciones no se encuentran

reguladas en nuestra normatividad por lo cual requerirían del accionar judicial, buscando
generar pronunciamientos que reconozcan el derecho y/o conduzcan a propiciar
disposiciones que tengan en cuenta en su integridad las limitaciones y los desequilibrios
que puede generar para los propietarios particulares la declaratoria de BIC, aun en los
eventos en que no se les limite el derecho de edificabilidad 48.

Otro aspecto en contra de la posición señalada, es el hecho que ante la ausencia en la Ley
1185 de 2008, del principio del reparto equitativo de costos y beneficios del desarrollo
urbano, principio que tiene una profunda incidencia en la equidad social y en la
sostenibilidad económica del patrimonio construido (Pinilla, J citado por Vejarano A, M,
2010, p. 16), en la práctica puede hacerse difícil el reconocimiento señalado.

De otro lado, el estímulo a la conservación de los BIC, sobre todo a través de mecanismos
que no impliquen afectación presupuestal, ni compromiso fiscal para los municipios y/o
distritos 49, se constituye en un reconocimiento que podría exigir el propietario particular,
aún si no estuviese reglamentado a nivel local, con base en los tratados o convenios
internacionales vigentes y ratificados por nuestro país, que propugnan por el apoyo
económico a esta clase de bienes.

Lo anterior requeriría, a nivel judicial, una construcción conceptual partiendo de la

normatividad nacional e internacional sobre protección al patrimonio cultural, aspecto éste
sobre el cual ya existe un antecedente judicial, precisamente en Cartagena de Indias,
aunque fue solicitado por el accionante como mecanismo de compensación
complementario.

No se desconoce que se trata de una ardua labor, teniendo en cuenta que frente a estímulos
específicos como el equiparamiento a estratos 1 o 2 para efectos del pago de servicios
públicos, ni siquiera existe claridad por parte de los entes del Estado sobre su procedencia.
48
La declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al
derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su
disponibilidad y ello incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección. En
estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados a tomar las medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En
contraposición, el Estado puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios en su favor, las que, en todo caso, han de ser
proporcionales a la limitación del derecho a la propiedad que se llegue a imponer. (Corte Constitucional. Sentencia C-366/2000)
49
como es el caso por Ej. del equiparamiento o asimilación a estratos 1 o 2 para efectos del pago de servicios públicos

18
En tal sentido, el Departamento Nacional de Planeación 50 y la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios 51, han señalado su improcedencia, por considerar que la
ley 142 de 1994 no concede tratamiento tarifario excepcional para los inmuebles de
conservación arquitectónica y no le es dable a los concejos establecerla.

Por el contrario, el Consejo de Estado 52 se pronunció en favor de la posibilidad de la

asimilación, así:
(…) no existe norma que se oponga a equiparar o asimilar a los inmuebles declarados de
conservación arquitectónica, histórica, urbanística y ambiental, a los de estrato 1
residencial, a título de compensación, esto es, como una forma de retribuir
patrimonialmente a sus propietarios en razón de las limitaciones que al dominio de dichos
inmuebles implica esa declaratoria.

De manera tal que los estímulos a la conservación de bienes inmuebles declarados de

interés cultural podrían solicitarse judicialmente, en el marco de los tratados y/o convenios
internacionales, las normas especiales de cultura y/o referentes a los distritos especiales y
las políticas públicas sobre la materia y/o incluso podrían solicitarse judicialmente como
compensación, aunque en Colombia no está regulada, cuando de las limitaciones que
impone la declaratoria se derive desequilibrio frente a las cargas públicas.

VI. EL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS. MONUMENTO NACIONAL Y

PATRIMONIO CULTURAL DE LA HUMANIDAD

La convención sobre protección del patrimonio mundial cultural y natural de la UNESCO,

definió los criterios para inscribir un lugar en la lista del patrimonio mundial. Así, la ONU
promueve la identificación, protección y preservación del patrimonio cultural considerado
especialmente valioso para la humanidad, por tener un valor universal excepcional.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, fue el primer lugar de Colombia

declarado patrimonio de la humanidad por la UNESCO, en noviembre de 1984, (código C-
285) con la denominación de “puerto, fortaleza y conjunto monumental de Cartagena” y ya
con antelación se había constituido en la primera ciudad de nuestro país en ser declarada
monumento nacional 53.

50
Departamento Nacional de Planeación. Oficio de 8 de agosto de 2010 a la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena a solicitud de
concepto sobre la viabilidad de estratificar de manera especial los Monumentos Nacionales de Cartagena de Indias.
51
Concepto No. SSPD-OJ-2006-296 de fecha 1 de junio de 2006
52
Sentencia No. 6571 de la sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de fecha 6 de diciembre
de 2001
53
A través de la Ley 5 de 1940

19
Las declaratorias en mención, aunadas a la ratificación efectuada por Colombia de
diferentes tratados tendientes a proteger el patrimonio cultural, especialmente el convenio
sobre la protección del patrimonio mundial cultural y natural, relieva la necesidad de
protección y conservación de los BIC del Distrito de Cartagena de Indias, habida cuenta
que de ello se derivan efectos normativos, especialmente en relación con los instrumentos
de desarrollo urbano y la reglamentación local de protección y preservación de su
patrimonio cultural inmueble.

6.1. Los Bienes de Interés Cultural del Distrito de Cartagena de Indias y el

tratamiento de conservación

El Decreto 0977 de 2001, constituye el POT vigente del Distrito de Cartagena de Indias,
actualmente en proceso de modificación. La segunda parte del mismo, contempla las
normas urbanísticas estructurales que se integran al POT y señala el sistema de las áreas de
protección y conservación del patrimonio cultural, histórico y arquitectónico y sus medidas
de manejo. (De la Cruz, 2012, p. 257)

Por su parte, el artículo 27 del POT define el patrimonio cultural inmueble del Distrito, así:
Forman parte del Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena las áreas de conservación
y protección del patrimonio cultural inmueble del Distrito representado en todos los bienes
que poseen especial interés histórico, estético, arquitectónico, urbano y arqueológico, de
acuerdo con las definiciones adoptadas por la ley general de cultura, Ley 397 de 1997. Las
áreas de protección y conservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico se
encuentran en el Plano PFG 6/6 que forma parte integral del Decreto.

Dentro de las cinco determinantes que regulan el uso y la intensidad del uso en los suelos
urbano y de expansión del distrito, el POT incluyó las áreas de protección del patrimonio
cultural. El artículo 29 ibídem remite a la parte octava, donde se establecen las estructurales
que reglamentan las áreas de protección y conservación del patrimonio cultural inmueble
del Distrito de Cartagena de Indias (“Reglamentación del centro histórico, su área de
influencia y la periferia histórica”).

Según el POT, los tratamientos urbanísticos son: (i) tratamiento de conservación, (ii)
tratamiento de consolidación, (iii) tratamiento de mejoramiento integral, (iv) tratamiento de
renovación urbana, (v) tratamiento de desarrollo (vi) tratamiento de redesarrollo.

Para el tema en estudio, resulta relevante el tratamiento de conservación que a su vez se

divide en: (i) conservación histórica y (ii) conservación urbanística.

El tratamiento de conservación histórica está definido en el POT, así:

20
 para aquellas áreas de la ciudad que por sus características formales, elementos urbanos,
estructuras y por el destacado valor histórico de su arquitectura y de su urbanismo, deben
tener normas que los preserven. Está destinado a permitir que los procesos de desarrollo en
las zonas donde se asigna el tratamiento, se adelanten con total respeto de los valores
históricos, ambientales y urbanísticos con que cuentan. Las intervenciones en los barrios
con tratamiento de conservación histórica se definen en función de las tipologías
arquitectónicas de los inmuebles que lo conforman. (POT, Art. 181)

Este tratamiento de conservación histórica debe ser aplicado a los barrios localizados en el
Centro Histórico de Cartagena: Centro, San Diego y Getsemaní.

Por su parte, el tratamiento de conservación urbanística está definido, así:

tratamiento dirigido a mantener y/o recuperar como tales, los barrios cuyo trazado urbano y
forma de ocupación del suelo presentan alto valor histórico, urbanístico, ambiental y
espacial, y cumplen como tales una función adecuada dentro de la estructura urbana. (POT,
Arts 184-186)

Según el POT, tal tratamiento es aplicable a los siguientes barrios o parte de ellos, de
acuerdo con la delimitación del plano de tratamientos en suelo urbano y de expansión
urbana: Zona Caribe o Norte: Manga, Cabrero, Bocagrande y Castillo Grande.

Las normas de conservación en los casos de los barrios Manga y Cabrero será la del deber
de conservar los inmuebles que forman parte del patrimonio cultural de la ciudad definidos
en el catálogo de monumentos distritales que forma parte del POT. En los barrios sujetos a
este tratamiento no se permiten cambios en la trama, en los paramentos, ni subdivisiones de
lotes.

Igualmente, el POT establece que forma parte del mismo las áreas de conservación y
protección del patrimonio cultural inmueble del distrito, representado en todos los bienes
que poseen especial interés histórico, estético, arquitectónico, urbano y arqueológico, de
acuerdo con las definiciones adoptadas por la ley 397 de 1997.

Al señalar el POT las áreas de conservación y protección del patrimonio cultural inmueble,
indica:
Las áreas de conservación y protección se encuentran localizadas en el Plano No. 06/06 del
presente Decreto, así: centro histórico: El centro histórico está conformado por los Barrios
Centro, San Diego, Getsemaní y su área de influencia. Periferia Histórica: Barrio de
Manga, Barrio el Cabrero, Convento de la Popa y área de influencia, Fuertes de la Bahía,
Escollera de Bocagrande, Zona Norte, Barú, Tierra Bomba, Castillo de San Felipe de
Barajas. (negrillas fuera del texto)

De otra parte, el Decreto 0977 de 2001, señala las definiciones de monumento nacional y
distrital e incluye el catálogo de monumentos nacionales y distritales.

21
Los BIC de propiedad privada de los barrios Manga y Centro Histórico, se encuentran
expresamente identificados en el POT, algunos de ellos con la doble connotación de BIC
nacional y distrital. Es el caso del Barrio Manga, donde de conformidad con la Resolución
1205 de 22 de agosto de 2006 del Ministerio de Cultura, 54 se declararon 10 inmuebles BIC
nacional los cuales el POT del Distrito declaró posteriormente también BIC distrital 55.

6.2. La Reglamentación de las compensaciones y los estímulos a la conservación en el

Distrito de Cartagena de Indias

Estableciendo el POT del Distrito de Cartagena de Indias el tratamiento de conservación

urbanística, suscita interés especial revisar la reglamentación de las compensaciones que
debe otorgar a los BIC a los cuales asigna tal tratamiento y limita sus derechos de
edificabilidad; igualmente, los estímulos que ha reglamentado sobre tales bienes buscando
promover su conservación.

El POT, alude a los incentivos a los bienes inmuebles de valor patrimonial, así:
ARTICULO 511. La Administración Distrital podrá conceder incentivos de tipo económico
y consistentes en la exoneración de los impuestos predial y complementarios, construcción
y valorización, a las edificaciones protegidas por el presente reglamento con el fin de
estimular la conservación y restauración del patrimonio, y el uso residencial permanente en
los inmuebles de Valor Patrimonial en el Centro Histórico y periferia histórica, previos los
estudios a que haya lugar y de conformidad con las disposiciones del Estatuto Tributario
Distrital.

Igualmente, establece una posibilidad de exoneración de Impuesto predial y

complementarios, así
ARTICULO 512. Exoneración del Impuesto Predial y Complementario: La Administración
Distrital podrá incluir en el Estatuto Tributario Distrital incentivos consistentes en la
exoneración del impuesto predial y complementario cuando se realicen obras de
restauración monumental, tipológica, tipológica de fachada con adecuación interior,
adecuación general o edificaciones nuevas, estableciendo el porcentaje de exoneración en
cada caso.

Y contempla la posibilidad de la exoneración del impuesto predial para preservar el

patrimonio histórico cultural del Distrito, en los siguientes términos:
ARTICULO 513. Exoneración del Impuesto Predial: Para preservar el Patrimonio Histórico
y Cultural del Distrito, la Administración Distrital podrá incluir en el Estatuto Tributario
incentivos consistente en exoneración del Impuesto Predial, a los inmuebles destinados a
vivienda permanente.

Por su parte, el Acuerdo Distrital No. 001 de 4 de febrero de 2003, al referirse a la

compensación por el tratamiento de conservación urbanística, señaló:

54
La Resolución referida declaró 10 inmuebles de propiedad particular como BIC de carácter Nacional
55
Art 43 POT del Distrito de Cartagena de Indias

22
 Compensación en tratamientos de conservación: El Instituto de Patrimonio y Cultura
realizará estudios sobre la viabilidad de reglamentar el artículo 68 de la ley 9 de 1989, los
artículos 38,48, 49 y pertinentes de la ley 388 de 1997 y el Decreto 0977 de 2001 para
establecer los mecanismos que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios
derivados de los tratamientos de conservación que afectan a los inmuebles de carácter
patrimonial.

Posteriormente, el Acuerdo Distrital No. 037 de 2005, otorgó facultades al Alcalde distrital
para la reglamentación del fondo de compensación para los BIC localizados en el distrito;
sin embargo, las facultades respectivas se vencieron y no se reglamentó dicho fondo.

Más adelante, se expide el Acuerdo Distrital No. 041 de 2006 56, el cual señala
exoneraciones para monumentos nacionales, así:
ARTÍCULO 69: EXONERACIONES. Están exonerados del pago del impuesto predial por
el término de cinco (5) años, los predios que se especifican seguidamente, para lo cual se
requiere, previa la solicitud formulada a la Secretaria de Hacienda, de la expedición del acto
administrativo proferido por el Alcalde, antes del inicio de la vigencia fiscal y con el
cumplimiento de los requisitos legales: (…)
2) Los inmuebles declarados específicamente como monumentos nacionales por el Consejo
de Monumentos Nacionales y/o Ministerio de Cultura y cuando el sujeto pasivo del tributo
no tenga ánimo de lucro.

Por su parte, el Art 71 ibídem, establece estímulos a edificaciones del centro histórico y su
área de influencia e inmuebles patrimoniales de la periferia, así:
ARTICULO 71: ESTIMULOS TRIBUTARIOS A LA PROTECCIÓN DEL
PATRIMONIO INMUEBLE DEL DISTRITO T Y C DE CARTAGENA DE INDIAS.- De
conformidad con lo dispuesto en el inciso 7 del artículo 36 de la Ley 768 de 2002, las
edificaciones del centro histórico y su área de influencia y los inmuebles patrimoniales
ubicados en la periferia histórica, podrán gozar de estímulos tributarios en el pago del
impuesto predial unificado.

También contempla estímulos en relación con el impuesto predial para BIC nacionales, así:
ARTICULO 72: DE LOS ESTIMULOS AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.- Los
inmuebles relacionados en el listado de reglamentación predial y en el catálogo de
Monumentos Nacionales y Distritales señalados en los artículos 413 y 522 del decreto 0977
de 2001 que tengan establecido el uso para desarrollo de la actividad residencial como
vivienda permanente 57, tendrán los siguientes estímulos tributarios:
a. BIENES DE INTERES CULTURAL DE CARÁCTER NACIONAL: (Monumento
Nacional), tendrá derecho al 100% de exoneración. Se reconocen las exoneraciones

56
Estatuto Tributario del Distrito de Cartagena de Indias
57
Los Parágrafos del Art 72 establece que debe entenderse por actividad residencial, así
PARÁGRAFO: Se entiende por actividad residencial como vivienda permanente la que se desarrolla en forma cotidiana para el
desenvolvimiento de faenas domesticas en edificaciones individuales o colectivas. No se considera actividad residencial permanente, los
alojamientos temporales, ocasionales o vacacionales, tales como, hostales, moteles, hoteles, residencias y establecimientos afines.
PARÁGRAFO PRIMERO: No se consideran residentes permanentes, el personal de servicio y mantenimiento, tales como:
administrador, celador, aseador, cocineros, empleados domésticos, choferes, jardineros y demás auxiliares.
PARÁGRAFO SEGUNDO: USOS COMERCIALES COMPATIBLES CON LA ACTIVIDAD RESIDENCIAL, Estos inmuebles y/o
predios podrán acceder a la exoneración siempre y cuando la actividad comercial se desarrolle en un área no mayor a 30 metros
cuadrados (30m2), dentro de la edificación.

23
 anteriores que hayan sido otorgadas por el Concejo o el Alcalde Mayor de Cartagena D.T. y
C.

Y para BIC Distritales, así:

ARTICULO 72: DE LOS ESTIMULOS AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.- Los
inmuebles relacionados en el listado de reglamentación predial y en el catálogo de
Monumentos Nacionales y Distritales señalados en los artículos 413 y 522 del decreto 0977
de 2001 que tengan establecido el uso para desarrollo de la actividad residencial como
vivienda permanente 58, tendrán los siguientes estímulos tributarios:
(…)
b. BIEN DE INTERES CULTURAL DE CARÁCTER DISTRITAL: (monumento
Distrital), tendrá derecho al 100% de exoneración. Se reconocen las exoneraciones
anteriores que hayan sido otorgadas por el Concejo o el Alcalde Mayor de Cartagena D.T. y
C.

Igualmente, señala el Estatuto Tributario, límite para el otorgamiento de los estímulos sobre
el impuesto predial unificado, así:
ARTICULO 74: La exoneración para los bienes descritos en el artículo 72 del presente
Acuerdo, serán otorgadas por dos (2) años a partir de la ejecutoria del acto administrativo
que declare el beneficio. Para su renovación, la cual se hará anualmente, el propietario
solicitará concepto favorable del Instituto de Patrimonio y Cultura, en donde conste que las
obras adelantadas en el inmueble con ocasión del otorgamiento de la exoneración, cumplan
con el mejoramiento y conservación del inmueble y verificará que el inmueble cumple con
la normatividad urbanista vigente.
PARÁGRAFO.- El Instituto de Patrimonio y Cultura elaborará una ficha técnica del
inmueble, objeto de la exoneración, en donde conste el proceso de mejoramiento.

Las normas transcritas, permiten colegir que en el Distrito de Cartagena de Indias la

compensación por el tratamiento de conservación no se encuentra establecida en el POT, ni
en los instrumentos que lo reglamentan, lo cual deriva en incumplimiento a un deber del
Estado y a inequidad en la distribución de las cargas públicas para los propietarios privados
de BIC a los que se asigna tratamiento de conservación con limitaciones de edificabilidad;
los cuales deben soportar la desvalorización del inmueble, las limitaciones que impone el
tratamiento urbanístico y los altos costos de mantenimiento y tributos a la propiedad.

En ese orden, el régimen de incentivos tributarios establecidos en el Distrito de Cartagena

de Indias para los BIC de la Nación y/o del Distrito, expresamente se establecen con la
finalidad de estimular las tareas de conservación y restauración, pero no tienen connotación

58
Los Parágrafos del Art 72 establece que debe entenderse por actividad residencial, así
PARÁGRAFO: Se entiende por actividad residencial como vivienda permanente la que se desarrolla en forma cotidiana para el
desenvolvimiento de faenas domesticas en edificaciones individuales o colectivas. No se considera actividad residencial permanente, los
alojamientos temporales, ocasionales o vacacionales, tales como, hostales, moteles, hoteles, residencias y establecimientos afines.
PARÁGRAFO PRIMERO: No se consideran residentes permanentes, el personal de servicio y mantenimiento, tales como:
administrador, celador, aseador, cocineros, empleados domésticos, choferes, jardineros y demás auxiliares.
PARÁGRAFO SEGUNDO: USOS COMERCIALES COMPATIBLES CON LA ACTIVIDAD RESIDENCIAL, Estos inmuebles y/o
predios podrán acceder a la exoneración siempre y cuando la actividad comercial se desarrolle en un área no mayor a 30 metros
cuadrados (30m2), dentro de la edificación.

24
de mecanismo de compensación por el tratamiento de conservación urbanística en los
términos del Art. 48 de la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios.

De otro lado, los propietarios privados de BIC, no tienen claridad frente al deber del Estado
de compensar por el tratamiento de conservación y las limitaciones de edificabilidad;
tampoco en relación con el hecho de si en el Distrito existen las compensaciones o sólo
estímulos a la conservación; sin embargo, sí conocen las restricciones que se les imponen y
en especial los altos costos que demanda el mantenimiento ordinario, los servicios públicos,
vigilancia y otros costos derivados del cuidado y ornato por extensas zonas verdes y/o pago
de tributos a la propiedad.

Por otra parte, los propietarios no consideran los estímulos locales equitativos frente a las
limitaciones y cargas que genera la declaratoria. Lo anterior, habida cuenta que sólo se
encuentra establecida la exoneración o exención del impuesto predial unificado; sin
embargo, muchas veces ni siquiera se concede ese estímulo 59 con base en erradas
interpretaciones de diferentes artículos del Estatuto Tributario 60; considerando en tales
eventos la administración distrital que es improcedente el estímulo por haberse otorgado
por el término máximo señalado en las normas distritales.

Las interpretaciones en el sentido mencionado, desconocen que en el marco de la ley 1333

de 1986 61; y al tenor de lo señalado por la Corte Constitucional, pueden volver a
concederse tales exoneraciones, incluso con posterioridad al término de 10 años a que
alude el decreto nacional en cita. 62 Adicionalmente, podrían ampararse en el Art. 259 63 del
Decreto 1333 de 1986, en razón de los tratados y convenios internacionales ratificados por
Colombia que obliga a un marco normativo tendiente a la preservación del patrimonio
cultural hasta el máximo de los recursos disponibles.

Por su parte, la asimilación a estratos 1 o 2 para efectos del pago de servicios públicos
domiciliarios, también ha sido considerada improcedente, e incluso negada por la
administración distrital 64. El argumento en que soportan la negativa, en unos eventos, es la
consideración de que no existe facultad de los concejos municipales o distritales para

59
Distrito de Cartagena de Indias Resolución No. AMC-RES-005464-2014
60
Arts. 69, 71 y 72
61
Artículo 258º.- Los municipios y el Distrito Especial de Bogotá sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo
limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal.
62
No sobra advertir que al cumplirse este plazo máximo de diez años, el municipio, dentro de su autonomía, bien puede volver a decretar
la exención o no, y por el período que considere pertinente, dentro del fijado por la ley, pues la norma demandada no impide tal hecho.
(Corte Constitucional. Sentencia C-195 de 1997)
63
Artículo 259º.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes:
1. Las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de tratados o convenios internacionales que haya celebrado o celebre en el
futuro, y las contraídas por la Nación, los Departamentos o los Municipios, mediante contratos celebrados en desarrollo de la legislación
anterior.
64
Alcaldía de Cartagena. Concepto jurídico de fecha 9 de noviembre de 2010.
Resolución No. No.AMC-RES.OO0446-2015

25
modificar la estratificación que establece la ley 142 de 1994; en otros casos, confunden la
asimilación con una exención tributaria.

En relación con el primer evento, la negativa la amparan en concepto de la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 65 y de Planeación Nacional al
Distrito de Cartagena 66, a los cuales se ha hecho referencia; desconociendo sentencia del
Consejo de Estado que en contrario señala que en estos eventos no se trata de modificar la
forma de estratificación de la ley 142, sino de efectuar una asimilación que es posible para
efectos del estímulo a la conservación.

Pero de mayor preocupación resulta que la propia administración distrital parece no tener
claridad acerca de la diferencia existente entre las figuras de la compensación por las
limitaciones de edificabilidad del tratamiento de conservación y los estímulos, como
incentivos a la conservación, en virtud del poder dispositivo de los distritos, pues si bien es
cierto que estas últimas pueden constituir una de las formas de compensación por el
tratamiento de conservación, no fue contemplado de esa manera en el POT del distrito de
Cartagena de Indias.

Así, en respuesta a acción de cumplimiento 67 instaurada por el propietario de un BIC del

barrio Manga, la apoderada del distrito, manifestó:
El Distrito no está cumpliendo parcialmente con la obligación legal señalada (…) una de las
formas de compensación como lo es la exoneración del pago del predial es la que en la
actualidad se está aplicando al inmueble denominado (…) y las opciones señaladas en la ley
son excluyentes no acumulativas y no se puede aplicar varios beneficios tributarios sino
que la ley sólo autoriza la aplicación de uno de ellos (…)En el art 69 del acuerdo 041 de 21
de diciembre de 2006, Estatuto Tributario Distrital, se contempló como una de las formas
de compensación la exoneración, beneficio que tiene en la actualidad el predio en cuestión,
y por lo tanto sería errado afirmar que la administración ha omitido o incumplido algún
deber legal(…)

Lo expuesto, generó que propietarios particulares de dos BIC del barrio Manga que
participan de la doble connotación de patrimonio cultural declarado por la Nación y por el
Distrito, afectos a tratamiento de conservación, solicitaran en el año 2010, vía acción
constitucional de cumplimiento, de manera complementaria a la exoneración concedida a
sus inmuebles por impuesto predial, en uno de los casos señalados, el reconocimiento y
pago de compensación económica y la asimilación a estratos 1 y 2 y en el otro caso, el
pago de compensación económica.

En relación con lo anterior, los jueces administrativos de primera instancia 68 concedieron

las pretensiones de los accionantes y de las providencias respectivas se colige que

65
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios No. 97-130.00001118-3
66
Planeación Nacional. Concepto a la Secretaria Distrital de Planeación de Cartagena. Oficio DDS-GESE de 8 de agosto de 2010
67
Acción de Cumplimiento Radicación No. 13-001-33-31-002-2009-0000429-00 de 9 de febrero de 2010.

26
consideran a los estímulos señalados en el POT y el Estatuto Tributario Distrital como
compensaciones.

Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar en una de las acciones

incoadas 69, revocó la sentencia de primera instancia que había concedido las pretensiones
del actor. Por el contrario, en la otra acción instaurada, la sentencia 70 del Tribunal modificó
parcialmente la sentencia de primera instancia y determinó:
Declárase incumplidos por el Distrito de Cartagena los artículos 48 de la Ley 388 de 1997,
en concordancia con los artículos 12 del decreto 151 de 1998 y 3 del Decreto 1337 de 2002
(…)
Se ordena a la entidad accionada … para que complementariamente al estímulo de
exoneración en el pago del impuesto predial unificado que tiene actualmente concedido el
inmueble … también asimile el inmueble al estrato 1 o 2 para efectos del pago del impuesto
predial y demás gravámenes municipales o distritales que tengan como base gravable el
avalúo o el autoavalúo, como mecanismo para el pago de la compensación por la afectación
del inmueble como bien de interés cultural de carácter nacional o distrital, en tanto no opte
por la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo, conforme a las
normas declaradas incumplidas”.

Sobre lo señalado, es importante indicar que parece extraerse de la providencia mencionada

que el A-quen considera que el estímulo que tiene establecido el Distrito de Cartagena de
Indias es un mecanismo de compensación de los señalados en la Ley 388 de 1997.

Por otra parte, no fue claro el obiter dicta ni la ratio decidendi, de la sentencia del Tribunal
Contencioso de Bolívar, sobre el por qué del incumplimiento de la ley 388 de 1997 y sus
decretos reglamentarios, pues permiten inferir que el incumplimiento parte del hecho que
cuando no se opta por la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, los otros
mecanismos de ley no son excluyente y por tanto debe reconocerse más de uno de ellos.

Si bien es cierto los mecanismos de compensación que establece la ley (distritos de la

transferencia de derechos de construcción y desarrollo) no son excluyentes, ello no es lo
relevante para el caso que nos ocupa, sino el hecho que el Distrito de Cartagena no
estableció la compensación en el POT, sino sólo un estímulo a la conservación, sin el
alcance de mecanismo compensatorio; desconociendo el fin último que persigue la
compensación: la distribución equitativa de cargas, que implica una valoración económica
frente a las limitaciones que se imponen.

68
Sentencia No. 20 del Juzgado 2º. Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias de fecha 9 de febrero de 2010. Radicación No. 13-
001-33-31-002-2009-000429-00
Sentencia del Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias de fecha 11 de marzo de 2010. Radicación No.13-001-33-
31-012-2009-00366-00
69
Sentencia de la Sala de Decisión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar de fecha 6 de mayo de 2010. Radicación No. 13-001-33-31-
012-2009-00366-01
70
Sentencia de la Sala de Decisión 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar de fecha 13 de mayo de 2010. Radicación No. 13-001-33-
31-002-2009-00429-01

27
Se perdió en la providencia en cita, la oportunidad para señalar expresamente que el
Distrito de Cartagena no tiene reglamentadas las compensaciones lo cual implica el
incumplimiento de la ley 388 y por tanto prosperaba la acción y en consecuencia se
ordenara la compensación por uno o varios mecanismos, de manera complementaria o no
pero con observancia previa de una valoración del monto de la compensación en relación
con la limitación de edificabilidad.

Igualmente, pudo ser la oportunidad para que otorgara la asimilación a estrato 1 o 2,

complementario al ya reconocido por la administración distrital de exoneración de
impuesto predial unificado; como estímulo a la conservación del BIC y por las otras cargas
que se derivan de la declaratoria, diferentes a la limitación de edificabilidad.

Pero menos claridad frente a las compensaciones urbanísticas por el tratamiento de

conservación ofrece la forma como el Distrito de Cartagena dio cumplimiento a la orden
judicial señalada. 71 Lo anterior, toda vez que asimiló el BIC a estrato 1 para efectos del
pago del impuesto predial y demás gravámenes a la propiedad raíz por el término de cinco
años, de manera complementaria a la exoneración del impuesto predial que ya había
reconocido con anterioridad; sin embargo, la sentencia de cumplimiento no señaló término
alguno por el cual se debía efectuar la asimilación.

Teniendo en cuenta lo indicado, no se entiende con qué criterio el Distrito de Cartagena de

Indias concluyó que la asimilación debía otorgarse por 5 años. El término en mención, al
conferirse la asimilación como mecanismo de compensación, era un aspecto importante a
establecer toda vez que, como mecanismo de compensación, sólo se confiere por una vez lo
cual quiere decir que al vencimiento de este término, si el propietario requiere
administrativamente el estímulo, se le niegue aduciendo la limitación indicada.

Lo señalado en las normas distritales, en armonía con la legislación de nuestro país, refleja
que el Distrito de Cartagena de Indias no tiene contemplada la compensación por el
tratamiento de conservación urbanística. Adicionalmente, la única compensación que se ha
otorgado a un BIC con tratamiento de conservación ha sido a través de orden judicial; no
obstante, ni siquiera en ese evento, tiene efectivamente el alcance de compensación toda
vez que no obedeció a un criterio valorativo previo para efectos de determinar el alcance
final de la medida administrativa otorgada en virtud del fallo de cumplimiento.

71
Resolución No. 0359 de 26 de enero de 2011 de la Alcaldía de Cartagena de Indias D.T y C :
ARTICULO PRIMERO: Asimílese a estrato (1) uno, el inmueble conocido como (…), únicamente para el pago del
Impuesto Predial y demás gravámenes municipales o distritales como compensación por la afectación del inmueble como
bien de interés cultural de carácter nacional o distrital(…)
ARTICULO SEGUNDO: Esta asimilación se expide en consecuencia de lo anterior por el término de cinco años, contados a
partir de la ejecutoria del presente acto
ARTICULO TERCERPO: Este acto administrativo se expide como complementario a la medida adoptada a través de la
oficina de impuesto distrital de la secretaria de Hacienda Distrital de fecha 20 de agosto de 2010 en el cual se señala que el
inmueble (…) fue exonerado del impuesto predial unificado (…)

28
Por otra parte, el estímulo a la conservación para los BIC como es el impuesto predial
unificado, en muchas ocasiones no se reconoce. De manera tal que los BIC de
conservación, que soportan las limitaciones y cargas que ellas imponen y los cuantiosos
gastos que demandan, se encuentran sin ninguna compensación y ni siquiera estímulo a la
conservación.

En tal sentido, la conservación al patrimonio cultural inmueble declarado de propiedad

privada del Distrito de Cartagena de Indias en gran medida la soportan los particulares y el
único incentivo que se ha reglamentado como estímulo a la conservación, muchas veces no
se confiere y además no constituye una justa retribución por las limitaciones, ni un estímulo
a la conservación; todo lo cual conduce a señalar que el ente territorial, en relación con las
compensaciones y/o estímulos a la conservación, carece de una política de protección a su
patrimonio cultural inmueble declarado.

Lo expuesto conduce a indicar que el patrimonio cultural inmueble declarado del Distrito
de Cartagena de Indias, no fue asumido como aspecto prioritario de su ordenamiento
territorial existiendo sólo mecanismos de control, en general poco efectivos, para que
forzosamente los particulares realicen labores de conservación que resultan altamente
onerosas, máxime sin ningún incentivo del Estado.

El panorama señalado relieva la urgente necesidad para la administración del Distrito

Turístico y Cultural de Cartagena de Indias de adoptar una política que se soporte en
principios y objetivos concretos y factibles, la cual debe involucrar además del aspecto
cultural, el social y el económico. En tal sentido, se deben reglamentar las compensaciones
a los BIC con tratamiento de conservación urbanístico con limitación de edificabilidad.

Por otro lado, frente a los mecanismos de compensación, el distrito debe determinar en
relación con la reglamentación de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo
y los requerimientos para su eventual puesta en marcha, para cuyo efecto la decisión debe
tener en cuenta la aplicación de los principios del ordenamiento territorial, precisando que
por este tratamiento, no deben ser objeto de aplicación de la transferencia de derechos de
construcción, los inmuebles a los cuales no se les ha impedido beneficiarse de mayores
índices de edificabilidad respecto de los predios ubicados en la misma zona geoeconómica.

Asimismo, la efectividad de este mecanismo de compensación necesitaría de una eficaz

planificación del desarrollo urbano, con una identificación precisa de áreas emisoras y
receptoras de derechos de desarrollo.

Aparejado a lo anterior dado que la compensación, cuando ella fuere pertinente en los
términos de nuestras disposiciones legales, sólo se otorga por una vez y por el contrario
comporta la obligación permanente de conservación para los propietarios, so pena de

29
devolver el monto de la compensación con altas sanciones económicas y dado que esa
conservación no tiene límites en tiempo, deben adicionalmente reglamentarse y otorgarse
estímulos a la conservación de manera permanente a los BIC que conserven las
características que dieron origen a su declaratoria.

Finalmente, si se mantiene la nula política distrital en materia de compensaciones frente a

los bienes inmuebles con tratamiento de conservación y la casi nula de estímulos a la
conservación de los BIC, la comunidad y los propietarios privados de tales bienes deben
empoderarse de los deberes de conservación que la C.P y la ley les impone y utilizar las
acciones constitucionales que la Carta Magna y la ley les ofrece, especialmente la acción de
cumplimiento establecida en el Art. 87 Constitucional 72 y reglamentada en la Ley 393 de
1997 73.

CONCLUSIONES

Dentro del marco normativo de protección al patrimonio cultural como derecho colectivo
con incidencia en los aspectos urbano, de ordenamiento territorial y ambiental, resulta
relevante la protección a los BIC y el tratamiento de conservación como uno de los
aspectos a contemplar en los POT, con el objeto de proteger el patrimonio cultural
construido y posibilitar su disfrute y su permanencia como símbolo de identidad.

En razón del tratamiento de conservación urbanística y específicamente por la limitación a

los derechos de edificabilidad del predio en relación con la de otros predios de la misma
zona geoeconómica que no tienen tal tratamiento, la ley ha previsto las compensaciones que
deben pagar los municipios y/o distritos a los propietarios particulares de esos bienes, como
mecanismo para redistribuir las cargas derivadas del ordenamiento y la pérdida de valor del
bien.

Igualmente, en aras de la justicia retributiva por las cargas de la declaratoria de bien de

interés cultural, se establecen a nivel local estímulos a la conservación, en virtud del poder
dispositivo del Estado, dentro de las políticas fiscales de los entes territoriales y teniendo en
cuenta el marco de protección que señalan los instrumentos internacionales ratificados por
nuestro país.

Las compensaciones por tratamiento de conservación, se encuentran establecidas en el Art

48 de la Ley 388 de 1997 y los decretos reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002;

72
Constitución Política Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o
un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
73
LEY 393 DE 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. Artículo 1º.- Objeto. Toda persona podrá acudir
ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o
Actos Administrativos.

30
normas éstas que aluden a cuatro mecanismos de compensación, a saber: (i)
compensaciones económicas, (ii) transferencia de derechos de construcción y desarrollo,
(iii) beneficios y estímulos tributarios; (iv) otros sistemas que se reglamenten.

Aunque las compensaciones, según la ley, se otorgan en razón del tratamiento de

conservación por las limitaciones de edificabilidad, en no pocas ocasiones suelen
confundirse con estímulos tributarios que otorgan las administraciones locales como
incentivos a la conservación, sin el alcance de la compensación, que implica una valoración
económica sobre la limitación que se genera, máxime teniendo en cuenta que la
compensación sólo se otorga por una vez.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene la doble connotación de

monumento nacional y patrimonio cultural de la humanidad lo cual resalta la necesidad de
conservar su vastísimo patrimonio cultural inmueble, con un marco normativo de
protección a los bienes inmuebles a los cuales otorgue tratamiento de conservación
urbanística y en general a los BIC de su jurisdicción, implementando una real política de
compensaciones y de estímulos a la conservación.

De acuerdo con el POT del Distrito (Decreto 0977 de 2001), éste tiene establecido el
tratamiento de conservación urbanística e igualmente numerosos bienes declarados de
interés cultural, algunos con declaratoria nacional y distrital, en el Centro Histórico y su
periferia; no obstante, el POT no tiene reglamentada las compensaciones.

Posteriormente, el Acuerdo Distrital No. 001 de 2003, estableció que el Instituto de

Patrimonio y Cultura de Cartagena, realizaría estudios sobre “la viabilidad” de reglamentar
el artículo 68 de la ley 9 de 1989, los artículos 38,48, 49 y pertinentes de la ley 388 de 1997
y el Decreto 0977 de 2001, para establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo
de cargas y beneficios derivados del tratamiento de conservación que afectan a los
inmuebles de carácter patrimonial; sin embargo, nunca se reglamentó el tema de las
compensaciones.

Más adelante, el Acuerdo Distrital No. 037 de 2005, otorgó facultades al Alcalde distrital
para la reglamentación del fondo de compensación; sin embargo, las facultades respectivas
se vencieron y no se reglamentó el mismo.

De lo expuesto se colige que el Distrito de Cartagena de Indias no sólo no tiene

reglamentadas las compensaciones por el tratamiento de conservación urbanística sino que,
además, de la redacción de las normas señaladas, parece extraerse que consideran tal
reglamentación una facultad de la administración distrital y no un deber por el tratamiento
de conservación urbanística cuando existe limitación de edificabilidad.

31
Por otro lado, el Estatuto Tributario Distrital contempla estímulos tributarios a la protección
del patrimonio inmueble del Distrito T y C de Cartagena de Indias, los cuales se encuentran
establecidos con diferentes alcances, incluso para inmuebles que no son bienes de interés
cultural. Sin embargo, esos estímulos, no tienen el alcance de compensación del Art. 48 de
la Ley 388 de 1997.

Debe indicarse además que tales estímulos se contraen a la exención y/o exoneración por
cierto tiempo del impuesto predial unificado con la relevante precisión que, en no pocas
ocasiones, se niega el estímulo con base en erradas interpretaciones de las disposiciones del
Estatuto Tributario con lo cual, en la práctica, los bienes con tratamiento de conservación
urbanística y en general los BIC del distrito, quedan sin ningún estímulo a la conservación
y con las cargas que genera la declaratoria o peor aún el tratamiento de conservación
urbanístico, el cual no se compensa.

Mayor inquietud aún genera el hecho que pareciera que el Distrito confunde los estímulos
tributarios que tiene reglamentados para la protección del patrimonio inmueble, con las
compensaciones por el tratamiento de conservación urbanístico; además, ha considerado los
diferentes mecanismos de compensación que la ley otorga excluyentes.

La anterior, ha sido la postura esgrimida por funcionarios y/o apoderados judiciales del
distrito ante solicitudes administrativas y/o acciones judiciales incoadas. Esa postura
además de errada, se torna preocupante para la protección del patrimonio cultural toda vez
que, si no se entiende el incumplimiento del deber legal, no se adoptarán las medidas
conducentes a solucionar la problemática.

Otro aspecto que conduce a que se mantenga la situación existente, es el hecho que muchos
propietarios privados de BIC y con limitaciones de edificabilidad por tratamiento de
conservación no tienen claridad frente al deber del Estado de reglamentar y conceder
compensación por la referida limitación urbanística. Igualmente, tampoco tienen clara la
diferencia entre compensaciones por el tratamiento señalado y los estímulos a la
conservación y/o si en el distrito de Cartagena se ha reglamentado uno u otro.

Aunque en términos generales, los propietarios privados de bienes de interés cultural no

diferencian las compensaciones de los estímulos a la conservación; consideran que los
estímulos señalados en el POT y el Estatuto Tributario Distrital no son importantes, ni
equitativos frente a las cargas que genera la declaratoria BIC y en algunos eventos además
con límites de edificabilidad en relación con otros ubicados en la misma zona sin tal
limitación; es más incluso consideran que son ellos quienes soportan una carga por
beneficio general sobre la cual debe contribuir el Estado.

32
No obstante lo señalado, ya empiezan algunos propietarios a exigir administrativa y
judicialmente la compensación y/o mayores estímulos a la conservación, como la
asimilación a estratos 1 o 2 para el pago de servicios públicos, sin embargo, ello no ha
prosperado administrativamente.

Sólo existe un antecedente judicial en relación con las compensaciones en el Distrito de

Cartagena de Indias. Así, el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar determinó
otorgar a un BIC del barrio Manga, de manera complementaria a la exoneración del
impuesto predial unificado que ya le había otorgado el Distrito de Cartagena., la
asimilación a estratos 1 o 2 para efectos del pago del impuesto predial y demás gravámenes
municipales o distritales que tengan como base gravable el avalúo o el autoavalúo.

Sin embargo, aunque el contencioso administrativo declaró el incumplimiento de la ley 388

de 1997 y sus decretos reglamentarios, no fue claro en los argumentos que condujeron a
establecer tal incumplimiento; habida cuenta que de la parte motiva de la providencia, se
extrae que el incumplimiento parte del hecho que cuando no se opta por la transferencia de
derechos de construcción y desarrollo, los otros mecanismos que la ley prevé no son
excluyente y por tanto debe reconocerse más de un incentivo.

Sobre lo expuesto, si bien es cierto que tales mecanismos no son excluyentes, no es el punto
relevante en materia de compensación del art 48 de la ley 388, donde lo significativo y
definitorio es el fin último que persigue: la distribución equitativa de cargas y beneficios.
Adicionalmente, se perdió en esa sentencia, la oportunidad de establecer judicialmente que
el distrito no tiene reglamentada la compensación por el tratamiento de conservación
urbanística y determinar en consecuencia.

Por otra parte debe precisarse que aunque teóricamente, en virtud de la orden judicial
referida, el Distrito de Cartagena tiene reconocida una compensación; efectivamente no
tiene tal calidad en los términos de ley y por la forma como el Distrito dio cumplimiento a
la orden judicial; habida cuenta que se otorgó por cinco (5) años, sin ningún criterio
valorativo para el efecto, máxime teniendo en cuenta que como compensación sólo se
otorga por una vez y obliga al propietario a la conservación del bien de manera permanente.

Lo expuesto conduce a señalar que el patrimonio cultural inmueble del Distrito de

Cartagena de Indias no fue asumido como aspecto prioritario de su ordenamiento territorial
y relieva la urgente necesidad de adoptar una política pública que se soporte en principios y
objetivos concretos y factibles, la cual debe involucrar para el tema de los BIC y el
tratamiento de conservación urbanística aspectos culturales, sociales y económicos.

En tal sentido, el Distrito de Cartagena de Indias debe reglamentar las compensaciones a

los BIC con tratamiento de conservación urbanístico con limitación de edificabilidad y

33
además establecer una amplia política de estímulos a la conservación, incluso en relación
con incentivos que no generen erogación y/o afectación fiscal para el Distrito.

Para el efecto, debe hacer un estudio de los mecanismos de compensación a utilizar de

acuerdo con las necesidades locales y adoptar una determinación en relación con la
reglamentación o no de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo y los
requerimientos para su eventual puesta en marcha, para lo cual la decisión debe soportarse
en la aplicación de los principios del ordenamiento territorial, precisando que por este
tratamiento, no deben ser objeto de aplicación de la transferencia de derechos de
construcción, los inmuebles respecto de los cuales no se les impida beneficiarse de
mayores índices de edificabilidad.

Asimismo, la efectividad de este mecanismo compensatorio requiere de una eficaz

planificación del desarrollo urbano, en particular planes bien definidos de uso del suelo
para toda la aglomeración urbana, y la identificación precisa de áreas emisoras y receptoras
de derechos de desarrollo.

Aunado a lo señalado y dado que la compensación, sólo se otorga por una vez pero genera
la obligación permanente de conservación para los propietarios, so pena de devolver el
monto de la compensación con altas sanciones económicas y la declaratoria no tiene límites
en tiempo, deben reglamentarse y otorgarse, además de la compensación, estímulos a la
conservación de manera permanente para tales bienes mientras sean objeto de conservación
y en general para los BIC que, sin limitaciones de edificabilidad, soportan importantes
cargas y limitaciones en razón de la declaratoria.

No obstante lo expuesto, desafortunadamente, no se observa que el Distrito pretenda a corto

plazo determinar en relación con este tema, pues para hacerlo debe tener claro la
inexistencia de las compensaciones y la casi nula existencia de estímulos a la conservación.

La forma de generar el inicio de un cambio en esta materia, radica en la comunidad y en el

poder judicial, para que a través de las acciones constitucionales y especialmente a través
de la acción de cumplimiento, se exija el deber legal que compete al Distrito y que
sistemáticamente ha desconocido. Esto, se constituye en un derecho-deber que no puede
eludirse, habida cuenta que con ello se protege nuestro patrimonio cultural inmueble
declarado, la conservación urbanística y en últimas nuestro referente cultural, el testimonio
de nuestro pasado y el legado a nuestro futuro.

34
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nacional y se delimita su área de influencia”. Recuperado el 11 de febrero de 2015 de:
www.avancejuridico.com/actualidad/.../2006/.../r_mc_1205_2006.html
Acuerdos, Decretos y Resoluciones del Distrito de Cartagena de Indias:
Acuerdo No. 037 de 2005 del Concejo Distrital de Cartagena de Indias

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Acuerdo 041 de 2006 del Consejo Distrital de Cartagena de Indias “Por el cual se dictan
disposiciones en materia de impuestos de Cartagena D.T.y C, se armoniza su
administración, procesos y procedimientos con el estatuto Tributario Nacional, se expide el
Estatuto de Rentas Distrital o cuerpo jurídico de las normas sustanciales y procedimentales
de los tributos distritales y se dictan otras disposiciones de carácter tributario”. Recuperado
el 11 de febrero de 2015 de: servicios.cartagena.gov.co/impuestos/Documentos/041.pdf
Decreto 0977 de 2001 “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias”. Recuperado el 11 de febrero de 2015
de: www.cartagena.gov.co/Cartagena/.../pot/.../DECRETO_0977_DE_2001.pdf
Resolución No. 0359 de 26 de enero de 2011:
Resolución No. AMC-RES-005464-2014
Resolución No.AMC-RES.OO0446-2015

Otros Instrumentos Internacionales

Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948
Carta de Toledo de 1986 “Carta Internacional para la conservación de las ciudades históricas”
Declaración de Xian sobre la conservación del entorno de las estructuras, sitios y áreas
patrimoniales, adoptada por la 15ª Asamblea General de ICOMOS el 21 de octubre de 2005
Carta de Washington de 2008

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