LOS PENSIONISTAS Y EL BENEFICIO

CONTENIDO EN EL IMPUESTO
PREDIAL
LOS PENSIONISTAS Y EL BENEFICIO CONTENIDO EN EL IMPUESTO
PREDIAL
Análisis de la legislación vigente
Mario Alva Matteucci*
Aldo Chaparro Luy *

INTRODUCCION:

Dentro de la regulación del Impuesto Predial existe un tema que normalmente es tratado
desde diferentes puntos de vista, incluyendo el político, el social y el económico pero pocas
veces se le trata desde el punto de vista técnico, por lo que presenta dificultades en su
aplicación.

Nos estamos refiriendo al caso de los pensionistas, los cuales en su mayoría al culminar su
vida laboral reciben pensiones exiguas en nuestro país y a veces son dueños de un
inmueble, el cual representa su mayor riqueza, al ser en muchos casos su único patrimonio,
frente al cual deben cumplir con las obligaciones tributarias exigidas por los Gobiernos
Locales, exclusivamente con el Impuesto Predial y el pago de los Arbitrios Municipales.

La regulación existente sobre el beneficio otorgado a los pensionistas ha sufrido varios

cambios desde que éste se puso en práctica, por lo que se han presentado innumerables
interpretaciones, algunas a veces incoherentes en su fundamentación jurídica, perjudicando
el derecho que les corresponde a los pensionistas sobre el tema.

El presente artículo pretende analizar los cambios que se han ido aplicando al caso de los
pensionistas desde que se dictó la primera norma que estableció este beneficio.

I.- ANALISIS DE LA LEGISLACION EXISTENTE SOBRE EL TEMA:

Para poder analizar el caso del tratamiento legislativo de los pensionistas frente al Impuesto
Predial, es menester hacer una revisión de la normatividad aplicable con respecto al
beneficio otorgado a los mismos con relación al Impuesto Predial y de esta manera
determinar si las normas señaladas se encuentran vigentes o no.

a) La Ley N° 23552 (Publicada el 30.12.1982).-

La norma que regulaba el Impuesto Predial antes de la entrada en vigencia de la Ley de

Tributación Municipal, era la Ley N° 23552, norma que aprobó el Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial, (Dicho Impuesto fue conocido por las siglas IVPP). La mencionada
Ley estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993. En dicha norma no se establecía un
beneficio específico para los pensionistas propietarios de inmuebles.
Esta Ley estuvo vigente hasta el 31.12.1993 y fue derogada por la Ley de Tributación
Municipal, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 776.

b) La Ley N° 24405 (Publicada el 19.12.1985).-

El artículo 2° de esta Ley exoneraba de todo gravamen creado o por crearse, a las viviendas
ocupadas por los pensionistas de los regímenes generales vigentes, a condición de que sean
casa única adquirida por dichos pensionistas con préstamo hipotecario, siempre que se
mantengan al día en el pago de las correspondientes cuotas de amortización o hayan sido
totalmente canceladas.

Conforme se puede apreciar, esta norma eliminaba cualquier gravamen existente al

momento de entrar en vigencia dicha norma y cualquiera que se crease en el futuro, no
refiriéndose al término tributo, sin embargo la palabra gravamen consigna como sinónimo a
tributo y viceversa, por lo que la verdadera intención del legislador era brindar la
exoneración también a los tributos, dentro de los cuales se incluía al Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial regulado por la Ley N° 23552.

Las condiciones para acceder a este beneficio eran:

 Ser pensionista.
 Haber adquirido una casa a través del sistema hipotecario y que la misma tenga la calidad
de única propiedad.
 Estar al día en los pagos o haber cancelado totalmente la deuda por dicho concepto.

Esta norma no fue derogada, aunque fue interpretada por la Ley N° 24625 que se analiza
más adelante.

c) La Ley N° 24625 (Publicada el 30.12.1986).-

Esta Ley buscó interpretar el artículo 2° de la Ley N° 24405, con el texto siguiente:

“Artículo 2.- Interprétese el artículo 2° de la Ley N° 24405, en los términos siguientes:

Están inafectas del pago del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, dispuesto por la Ley
N° 23552 y de todo gravamen creado o por crearse, la vivienda ocupada por pensionistas a
condición de que sea casa única y ocupada por el propietario; los propietarios están
obligados a presentar la correspondiente Declaración Jurada y las certificaciones que
acrediten sus derechos”

Conforme se puede apreciar, se han hecho precisiones con respecto a la norma anterior,
toda vez que se ha establecido que ahora será inafectación y no exoneración como decía la
Ley N° 24405. Además, se precisa el termino “tributo” determinando que es el Impuesto al
Valor del Patrimonio Predial regulado por la Ley N° 23552, pero manteniendo el supuesto
del “gravamen” creado o por crearse.
Además se modifica el supuesto establecido para el beneficio, considerándose que solo
accederán a él, los pensionistas propietarios de una casa única y que además sea ocupada
por ellos. Al igual que la Ley N° 24405 ésta tampoco fue derogada, aunque fue interpretada
por la Ley N° 24971 que se analiza más adelante.

d) La Ley N° 24971 (Publicada el 23.12.1988).-

La Ley N° 24971 aprobó la Ley de Financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central
para 1989 y en su artículo 42° precisó que el beneficio de inafectación al Impuesto al Valor
de la Propiedad Predial, establecida en la Ley N° 24405 y modificada por la Ley N° 24625
correspondía a los pensionistas propietarios de un solo inmueble con ciertos requisitos:

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la
sociedad conyugal.
 Su valor no exceda del equivalente a 30 UIT al 31 de diciembre del año anterior.
 El inmueble esté destinado en su integridad a vivienda del pensionista.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la
vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

En dicha norma se menciona que subsiste la obligación de los beneficiarios de presentar la

declaración jurada correspondiente al tributo, así como la de informar a la Municipalidad en
el caso de modificarse las condiciones que dieron lugar a la inafectación.

Esta norma no derogó expresamente a la Ley N° 24405 ni a la Ley N° 24625, limitándose

únicamente a interpretarla.

e) El Decreto Legislativo N° 512 (Publicado el 31.03.1989).-

Esta Ley sustituyó el texto del primer párrafo del artículo 42° de la Ley N° 24971, Ley de
Financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central para 1989. En dicha norma se
precisaron algunos aspectos relacionados con el beneficio de inafectación al Impuesto al
Valor del Patrimonio Predial por parte de los pensionistas, determinándose los siguientes
requisitos:

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la
sociedad conyugal.
 Su valor no exceda del equivalente a 50 UIT al mes de enero de cada año.
 El inmueble esté destinado en su integridad a vivienda del pensionista.

Conforme se puede apreciar, esta norma eleva el valor de Unidades Impositivas Tributarias
para efectos de considerar los inmuebles que puedan estar incluidos en el beneficio de
inafectación. Asimismo, se establece que la UIT aplicable es al mes de enero de cada año, a
diferencia de la norma anterior que consideraba que la UIT aplicable es al mes de
diciembre de cada año.
Es necesario precisar que esta norma no tuvo una idea de permanencia en el tiempo, toda
vez que de acuerdo al artículo 3° de la propia Ley, se estableció que las modificaciones
efectuadas rigen solo para el ejercicio 1989. Del mismo modo, tampoco se derogaron.

f) La Ley N° 25033 (Publicada el 10.06.1989).-

Esta norma buscó regular otros aspectos concernientes al Impuesto al Valor del Patrimonio
Predial, por ello dentro de sus normas se sustituyó al artículo 2° de la Ley N° 24405 (norma
que no estuvo derogada sino interpretada de manera auténtica por otra ley). De este modo,
se establecieron requisitos para acceder al beneficio de inafectación, entre los cuales se
mencionan:

 El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la
sociedad conyugal.
 Se deduce del valor total del inmueble un monto equivalente a cincuenta Unidades
Impositivas Tributarias (50 UIT) vigentes al mes de enero de cada ejercicio gravable.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la
vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

Conforme se puede apreciar, ya no se menciona la figura de la exoneración o inafectación

que las normas anteriormente descritas regulaban, sino que se opta por considerar un
beneficio denominado “mínimo no imponible”, es decir que si un pensionista poseía un
inmueble cuyo valor era de 54 UIT y cumplía con los requisitos para acceder a dicho
beneficio, estaba obligado a pagar el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial por las 4
UIT restantes.

Esta norma estableció en su artículo 3° que en ningún caso el pensionista pagará por
concepto del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial una suma que exceda el 10% de lo
percibido por concepto de pensiones en el año anterior. Esto representa una novedad con
respecto a las normas anteriormente descritas, las cuales no establecieron ningún
mecanismo para que los pensionistas pagaran una menor cantidad del Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial.

A diferencia de las leyes señaladas que solo buscaban interpretar o sustituir partes del
articulado, la Ley N° 25033 si las deroga de manera expresa a excepción de la Ley N°
24405, tal como lo estableció su artículo 8°, al decir “Derógase el artículo 2° de la Ley N°
24625, artículo 42° de la Ley N° 24971, Artículo 2° del Decreto Legislativo N° 512, así
como toda disposición que se oponga a la presente Ley”.

g) El Decreto Supremo N° 073-91-EF (Publicado el 29.03.1991).-

Antes de la dación de esta norma, las distintas Municipalidades obligaban a los pensionistas
a solicitar el otorgamiento de este beneficio a través de la formación de expedientes, en los
cuales era necesario entre otras cosas, demostrar la única propiedad del predio donde habita
el pensionista con la presentación del certificado de única propiedad, expedido por el
Registro correspondiente.

Asimismo, el beneficio era otorgado a la finalización del proceso de solicitud y no de

manera automática con la sola presentación de la declaración jurada, con lo cual el
beneficio era considerado otorgado cuando se emitía la resolución correspondiente, de esta
manera tenía efecto constitutivo.

Uno de los considerandos de la citada norma señala que al pensionista beneficiario de la

inafectación se le solicitaba que inicie un procedimiento administrativo a través del cual
debe acreditar con documentos de difícil y/o engorrosa obtención el derecho a gozar de la
inafectación, lo que originaba en la práctica que la gran mayoría de ellos se vea
imposibilitado de acogerse al beneficio que la Ley les otorga con el consecuente perjuicio
económico.

Esta norma buscó regular de manera operativa el procedimiento a seguir para solicitar el
beneficio tributario contenido en las normas señaladas anteriormente, por ello se determinó
que para acceder a este beneficio era necesario que el pensionista presente una declaración
jurada del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial (hoy Impuesto Predial), indicando en
ella el derecho del contribuyente a gozar de dicho beneficio, adjuntando únicamente copia
de la boleta de pago que acredita la calidad de pensionista correspondiente al mes anterior
de la fecha de presentación de la declaración.

Conforme se puede apreciar de lo anteriormente expuesto, el beneficio otorgado a los

pensionistas operaba desde el momento en que se cumplen las condiciones establecidas en
las normas que regulan el tema, con lo cual el otorgamiento del beneficio tenía efecto
declarativo.

h) El Decreto Legislativo N° 776 (Publicado el 31.12.1993).-

La Ley de Tributación Municipal, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 776 significó
una nueva regulación de todos los tributos municipales, los cuales se encontraban regulados
de manera desperdigada en diferentes dispositivos legales.

Esta Ley buscaba agrupar en un solo cuerpo normativo a todas las regulaciones
mencionadas en el párrafo anterior, dentro los cuales se incluye a la regulación del
Impuesto Predial y se recoge la estructura del Impuesto Predial que se encontraba regulada
en la Ley N° 23552, incluyéndose el beneficio que corresponde a los pensionistas
propietarios de un solo inmueble o a nombre de la sociedad conyugal.

El beneficio que regula la Ley de Tributación Municipal se encuentra consagrado en el

artículo 19°, el cual establece:

“Artículo 19°.- Los pensionistas propietarios de un solo inmueble, a nombre propio o de la

sociedad conyugal, que esté destinado a vivienda de los mismos, deducirán de la base
imponible del Impuesto Predial, un monto equivalente a 50 UIT, vigentes al 1 de enero de
cada ejercicio gravable.
Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad, cuando además de la
vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.

El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con
aprobación de la Municipalidad respectiva, no afecta la deducción que establece este
artículo.”

De esta norma se puede inferir que los requisitos exigidos para poder obtener el beneficio
de deducción denominado “mínimo no imponible”, son similares a los establecidos en la
Ley N° 25033, los cuales son:

 El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.

 Dicho inmueble debe tener la condición de ser única propiedad del pensionista o de la
sociedad conyugal.
 Se deduce del valor total del inmueble un monto equivalente a cincuenta Unidades
Impositivas Tributarias (50 UIT) vigentes al 1 de enero de cada ejercicio gravable.
 Se considera que se cumple el requisito de la única propiedad cuando además de la
vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la cochera.
 El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con
aprobación de la Municipalidad respectiva, no afecta la deducción materia del presente
análisis.

Conforme se aprecia existe bastante similitud entre los requisitos exigidos, haciendo
mención que la Ley de Tributación Municipal tiene como objetivo instaurar una regulación
de todos los aspectos relacionados con los tributos municipales, por ello se pone en práctica
el principio establecido en el artículo I del Título Preliminar del Código Civil de 1984,
según el cual una ley se deroga solo por otra ley. Mencionando además que la derogación
se produce si se cumplen tres supuestos:

1. Por declaración expresa.

2. Por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior.
3. Cuando la materia de esta es íntegramente regulada por aquella.

Si analizamos el caso concreto, se puede apreciar que la Ley de Tributación Municipal

estableció en la Primera Disposición Final que se derogan determinadas normas, así como
sus ampliatorias y modificatorias y en el literal c) se determina que se deroga la Ley N°
23552, que regula el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

Lo que habría que analizar es si las leyes N° 24405, 24625, 24971, 25033 y el Decreto
Legislativo N° 512 son normas ampliatorias y modificatorias de la Ley N° 23552, que
reguló el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial.

Al respecto debemos establecer que la Ley N° 23552 reguló el Impuesto al Valor del
Patrimonio Predial, señalándose en dicha norma aspectos como:
 Hipótesis de incidencia.
 Hecho Imponible.
 Sujeto activo.
 Sujeto pasivo.
 Base imponible.
 Periodicidad de pago.
 Obligación de presentar declaración jurada.
 Tasa.
 Inafectaciones.
 Exoneraciones.
 Rendimiento del impuesto.

Las leyes N° 24405, 24625, 24971, 25033 y el Decreto Legislativo N° 512 regularon solo
un aspecto relacionado con el otorgamiento de un beneficio tributario a los pensionistas
propietarios de un predio, estableciendo un supuesto que no figurara en la ley N° 23552 que
reguló el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial. Sin embargo el beneficio tributario
descrito en líneas anteriores, no podría tener existencia por sí solo si no existiera la ley N°
23552, por lo que se configura el hecho de ser una norma ampliatoria y por tanto derogada
por la Primera Disposición Final literal c) de la Ley de Tributación Municipal.

También se puede establecer que la Ley de Tributación Municipal incluyó el beneficio

descrito en párrafos anteriores dentro de su estructura normativa, toda vez que el mismo se
incluyó en el artículo 19°, siendo modificado posteriormente por la ley N° 26952. Por ello
se cumpliría el tercer supuesto establecido en el artículo I del Título Preliminar del Código
Civil de 1984, al haberse regulado toda la materia relacionada con el Impuesto Predial en
una sola norma, evitando tener normas dispersas que impidan su cabal aplicación.

Es pertinente aplicar la legislación civil en el presente caso, toda vez que el propio Código
Civil de 1984 establece en su artículo IX del Título Preliminar que las disposiciones de
dicho Código se aplican supletoriamente a las relaciones y situaciones jurídicas reguladas
por otras leyes (en este caso normas tributarias), siempre que no sean incompatibles con su
naturaleza.

En lo que respecta a la formalidad establecida por las normas señaladas anteriormente, se

debe señalar que solo el Decreto Supremo N° 073-91-EF mantiene vigencia por cuanto ha
determinado el procedimiento por el cual los pensionistas que cumplan con los requisitos
establecidos en las normas que regulan el tema. Asimismo, no hay ninguna norma que
expresamente lo derogue o que regule el tema en su integridad.

II.- ANALISIS DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER AL BENEFICIO:

Ahora bien, el beneficio establecido en la Ley de Tributación Municipal así como los
requisitos son interpretados y aplicados de distinta forma por las diversas municipalidades,
en muchos casos desnaturalizando el beneficio o en otras restringiendo la aplicación a partir
de un determinado ejercicio.
A continuación analizaremos cada uno de los requisitos:

1. El inmueble debe figurar a nombre propio o de la sociedad conyugal.

El término figurar puede generar confusiones, en todo caso debe entenderse que se requiere
que el predio sea propiedad o se encuentre inscrito en Registros Públicos o en el Registro
Predial a nombre del pensionista o de la sociedad conyugal. En este último caso, si
cualquiera de los dos integrantes de la sociedad conyugal tiene la condición de pensionista
se extiende el beneficio a la sociedad conyugal.

2. El inmueble debe tener la condición de única propiedad

>, del pensionista o de la sociedad conyugal. Se considera única propiedad, cuando además
de la vivienda el pensionista posea otra unidad inmobiliaria constituida por la Cochera.

Para que el beneficio alcance al pensionista, es necesario que dentro de su Patrimonio sólo
exista un inmueble, bastando incluso que sea titular de una cuota ideal en calidad de
copropietario.

En efecto, de acuerdo al criterio establecido en la RTF 345-3-99 el beneficio es aplicable a

la vivienda única del pensionista sin importar si este es propietario exclusivo o
copropietario de un inmueble. En ese sentido, los pensionistas que poseen sólo el
porcentaje o cuota ideal de un inmueble pueden obtener la deducción de la base imponible,
que esta constituida por el porcentaje del autoavalúo que le corresponde.

El razonamiento resulta adecuado, toda vez que el requisito establecido en la Ley de

Tributación Municipal consiste en ser propietario de un solo inmueble, pero no se señala
que tenga que ser el único propietario, requisito que apunta beneficiar a aquellos cuyo
único patrimonio es el inmueble que habitan.

Asimismo, no basta que el inmueble esté destinado a vivienda es necesario que este se
encuentre efectivamente habitado u ocupado, tal como lo ha establecido la RTF 1068-5-97.

3. El uso parcial del inmueble con fines productivos, comerciales y/o profesionales, con
aprobación de la municipalidad respectiva, no afecta la deducción que establece el
artículo

Se permite que una parte del inmueble sea utilizada con el objeto de generar recursos
económicos. Esta modificación fue introducida por la Ley 26952 y en cierta medida
contradice la intención original de la norma que era conceder un beneficio a aquellos
pensionistas por constituir este su único ingreso. Además, no se establece el significado de
“uso parcial del inmueble” por lo que, bastaría que una porción mínima sea dedicada a
vivienda para efectos de la aplicación del beneficio.

4. No interesa la calidad de pensionista

Se debe señalar con claridad que el beneficio es otorgado a los pensionistas que cumplan
con los requisitos establecidos en el artículo 19 de la Ley de Tributación Municipal, de este
modo cuando se habla de pensionista, se incluirá dentro de este concepto a los diferentes
tipos de pensión existente:

• Viudez.
• Montepíos.
• Orfandad.
• Invalidez.
• Otros tipos de pensiones.

Asimismo, cabe señalar que no se puede hacer ningún tipo de distingo por el origen de la
pensión ni tampoco si se trata de un pensionista público o privado, nacional o extranjero.
En este sentido se debe recordar que no se pueden establecer diferencias donde la propia
Ley no las hace.

En otro orden de ideas, es necesario precisar que algunas Municipalidades han intentado
reglamentar el beneficio del mínimo no imponible, regulado en el artículo 19 de la Ley de
Tributación Municipal, lo cual no es válido, toda vez que se estaría infringiendo el
Principio de Legalidad contenido en la Constitución Política del Perú y en la Norma IV del
Título Preliminar del Código Tributario.

De este modo, si existe alguna Ordenanza aprobada por una Municipalidad Distrital o
Provincial sobre el tema, contra la misma se podría plantear la Acción de
Inconstitucionalidad ante en Tribunal Constitucional por las personas que se encuentren
legitimadas por Ley, o también una Acción de Amparo, luego de haber agotado la vía
previa en la Administración Tributaria y recurrir posteriormente al Poder Judicial, pero
nunca utilizar la vía del procedimiento contencioso tributario, toda vez que en dicha vía no
se discute la legalidad o ilegalidad de una norma.