“UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN”

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE DERECHO

ASIGNATURA : DERECHO ADMINISTRATIVO.

DOCENTE : ABOG. JOSE ROBERTO SIADÈN VALDIVIESO.

TEMA : EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

ESTUDIANTE : CLAUDIA BRENDA LLONTOP BALAREZO.

JHAIR ANDRE VALDIVIESO SÀNCHEZ.
MILAGROS DE JESÙS JOSEPH VARGAS.
CARLOS GAUDENCIO USHIÑAHUA VELA.

FECHA : 23/05/16

CICLO :V

TARAPOTO- PERÚ
2016
 DEDICATORIA:

A Dios que es el que nos da la sabiduría y el

ánimo de salir adelante para lograr nuestros
sueños.

Dedicamos este trabajo al profesor del curso

esperando que sea de su agrado, de la misma
forma también a las personas más especiales
en la vida de los integrantes del grupo, padres,
hermanos, enamorados, amigos.
 AGRADECIMIENTO:

Agradecemos a la universidad Nacional

de San Martin, por haber hecho realidad
que se abriera la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas, y por brindarnos
excelentes docentes.

Los Autores.
 INDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………1
CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN EL PERÚ.… ……………………………………………………….……………...2
1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………………………….....2
1.2.- REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ………..3

CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO

RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.…..….…………....6
2.1. ANTECEDENTES……………………………………..……………..…....……..6
2.2.- FUNDAMENTACIÓN……………………………………………………..….….7
2.3.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIÓN
NACIONAL…………………………………………………………………..………..10

CAPITULO III: DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……….……11

3.1.- DEFINICIÓN…………………….……………………………………….…….11
CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIÓN NOVEDOSA SOBRE EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO……………………………………..………..…….12
4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………..…12
4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………………….…..16
4.3.- LA APROBACIÓN AUTOMÁTICA DE A PETICIÓN DEL ADMINISTRADO
HACIA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CELERÍSIMA……………………...17
4.4.- APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO………………………………...…..19
4.5.- INTERÉS PÚBLICO Y APLICACIÓN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO………………………………………………..…..20

CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO …………………………………………21

5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.......……22
5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO………….23

CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……………….25

6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……………………………..25
CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
COMPARADO……………………………………………………………………….26
CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO…………….28

CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA……………………...………………………..30

CONCLUSIONES…………………………… ………………………………………….41
BIBLIOGRAFIA……………......................................................................…..…………42
 INTRODUCCIÓN
En esta presente monografía se tratará sobre el silencio administrativo, este es
producido en los procesos iniciados a instancia del interesado tendrá, con
carácter general, sentido positivo, salvo que una norma con rango de ley o de
Derecho comunitario prevea lo contrario.

Como premisa principal hay que partir de la obligación que tiene la

Administración de resolver expresamente todos los procedimientos que tramite,
y, además, notificar en un plazo determinado dicha resolución.

El silencio administrativo es una técnica establecida por la ley ante la falta de

resolución en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se
pueden entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo)
las peticiones dirigidas a la Administración. Veamos, pues, el régimen de la
obligación de resolver y notificar, y la consecuencia que se anuda ante su
incumplimiento.

Entonces después de la breve introducción sobre el citado tema, en la

monografía se estudiará todo de una forma más amplia.

1
 CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN EL PERÚ.

1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Ante el silencio administrativo, la ley puede atribuir un contenido estimatorio
o un contenido desestimatorio a la no-declaración de la Administración. En el
primer caso, cuando la declaración se presume estimatoria, nos encontramos
ante lo que se denomina silencio administrativo positivo; en el segundo caso hay
silencio administrativo negativo.

El primero en ser regulado fue el silencio administrativo negativo, que fue

consagrado por primera vez en Francia mediante el Decreto imperial del 02 de
noviembre de 1864 y posteriormente con la ley del 17 de julio de 1900. Según
estas disposiciones, trascurrido cierto plazo sin que la administración se
pronunciara expresamente, la ley presumía que la pretensión del particular había
sido denegada. Ante esta denegación presunta la ley permitía al particular
afectado promover los correspondientes recursos y, en última instancia, el
proceso contencioso administrativo. A esta técnica se le conocía comúnmente
como “silencio administrativo” y toma como punto de partida la obligación de
responder que recae sobre la administración.

La razón por la cual se reconoció primero al silencio administrativo

negativo está estrechamente vinculada con la finalidad de éste y del
carácter revisor del proceso contencioso administrativo, que exigía un
acto previo que impugnar ante los jueces. Así, la ausencia de una
declaración administrativa expresa no sólo impedía ejerc er el derecho
sustantivo solicitado, sino que tampoco permitía acudir a los jueces y
tribunales, al carecer el particular de un acto administrativo que
recurrir.

Por eso con el silencio negativo el ordenamiento jurídico cera una fictio iuris
con la única finalidad de abrir la vía judicial contencioso administrativa, pues sin
resolución previa que haya agotado la vía administrativa no habría posibilidad de
acceder a la acción contencioso administrativa (artículo 148 de la Constitución).

2
Sin esta ficción jurídica, por tanto, la mera inactividad de la administración no
sería impugnable y se crearían auténticas situaciones de indefensión.

En resumen, son varias las razones que fundamentan la previsión de esta

técnica: la importancia de que la inactividad administrativa no cause perjuicios a
los ciudadanos; el interés por incentivar la agilidad administrativa; además, como
ya se ha visto, la conocida obligación constitucional o legal de responder; y, la
seguridad jurídica y la garantía de los derechos constitucionales de defensa. No
es, por tanto, una técnica que tenga por finalidad sancionar a al Administración
por su inactividad, sino que busca evitar el perjuicio que la inactividad formal de
aquella le puede causar a un administrado.

En el Perú, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los

procedimientos ante las entidades públicas (negativo y luego positivo) a efectos
de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la vía
administrativa.

Al ser la vía administrativa una prerrogativa de la administración para que el

administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal
de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es absolutamente
coherente y justo que la administración se pronuncie en plazos ciertos o se
habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto para, en el
extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva.

1.2.- REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ:

Si bien la regulación de los efectos de silencio administrativo le corresponde,

en principio, a la ley, la Constitución de 1979 establecía la regla del silencio
negativo al garantizar el derecho de los ciudadanos a formular peticiones,
individual o colectivamente por escrito, ante la autoridad competente, la que está
obligada a dar al interesado una respuesta también escrita, dentro del plazo
legal, trascurrido éste e interesado puede proceder como si la petición hubiese
sido denegada. Es decir, la constitución establecía expresamente la aplicación
del silencio administrativo, aunque tal vez con ello, en realidad, lo que estaba

3
pretendiendo era constitucionalizar la obligación de responder, como si lo hace
la constitución de 1993 en su artículo 2 inciso 20, que no prima ningún silencio
sobre el otro, con lo que le deja a la ley la determinación de los supuestos en
cada uno es aplicable.

En el plano legislativo, tuvo fundamental importancia para la regulación de

los silencios administrativos, la aprobación de la ley 25035 (aprobada el 30 de
mayo de 1989), de Simplificación Administrativa, pues si bien esta norma no
mencionó expresamente dicha figura, fue amparándose en ella que su
Reglamento, aprobado mediante Decreto supremo 070-89-PCM, reguló el
silencio positivo, introduciéndose así dicha figura en nuestro ordenamiento
jurídico, pues hasta entonces la Ley de normas Generales de Procedimientos
Administrativos (Decreto Supremo 002-94-JUS) únicamente contemplaba el
silencio negativo. Así según el artículo 27 del Reglamento de la Ley de
Simplificación Administrativa: “en los procedimientos administrativos
conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos,
concesiones y similares” trascurrido el plazo establecido sin resolución expresa,
el particular debía considerar aprobada sus solicitud o recurso, salvo que
mediante norma con rango no inferior a resolución ministerial, se haya
establecido como regla de silencio negativo.

Gran avance significó esto, pues el Silencio Administrativo Negativo solo

contribuía a que los funcionarios de las entidades observaran pasar los
expedientes y se quedaran con las manos cruzadas hasta que trascurriera el
plazo de silencio y se desatendieran de asunto. Bajo el lema “si nada hago por
nada respondo” se reforzó la inacción estatal, pero con ella la percepción
ciudadana de que era absurdo, innecesario y hasta abusivo hacer que el
administrado tenga que transitar por la vía administrativa: cola, pago, papeleos
para además, tener que esperar un plazo para saber que me dijeron que no, sin
expresión de causa (por que el silencio negativo logra que se presuma el “no”
pero no satisface la necesidad de tener una decisión con justificación).

4
 Por su parte, el Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de la
Inversión Privada, dictado todavía en vigor la Constitución de 1979, profundizaba
en la regulación de silencio administrativo positivo. Así, por primera vez se
distinguía entre los procedimientos de aprobación automática y los
procedimientos de evaluación previa, estableciéndose que la regla para los
segundos sería el silencio positivo, debiéndose establecer así en el TUPA (Texto
único de Procedimientos Administrativos) de cada entidad. Sin embargo a
legislación aplicable estaba todavía dispersa (así por ejemplo , la tercera
disposición complementaria del Decreto Supremo 002-94-JUS reenviaba al
Reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa y a su vez estaba vigente
el Decreto legislativo 757), situación que pretendió solucionarse con la
aprobación de la LPAG, que pretendía establecer un régimen jurídico general
aplicable a dicha institución, especialmente en sus artículos 33 y 34
(procedimiento de evaluación y previa con silencio negativo y positivo) y artículo
188 de la LPAG (efectos del silencio administrativo, tanto positivo como
negativo). Según estos preceptos, en los procedimientos de evaluación previa, y
en el caso de que la Administración no responda en el plazo previsto, se presume
que hay una denegación de la solicitud (silencio negativo) o un otorgamiento de
la misma (silencio positivo) en función de tipo de acto.

Sin embargo, este avance duró poco y se fue retrocediendo nuevamente

hacia le silencio Administrativo Negativo con la ley 26111 (TUO del Dec.
Supremo 002-94-Jus) y otras leyes que seguían permitiendo la inexistencia de
plazos o silencios por o peligroso que resultaba la aplicación del Silencio
Administrativo Positivo. Muchas autorizaciones eran concedidas sin verificarse
el cumplimiento de los requisitos y sin que exista análisis alguno por parte de la
administración. Eso, independientemente, de la responsabilidad que se haga
efectiva del funcionario, era peligroso para la sociedad. La verdadera razón es
que era muy poco frecuente la fiscalización posterior tanto en los procedimientos
con silencio administrativo positivo como de aprobación automática.1

1
Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo.

5
 CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO
RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

2.1.- ANTECEDENTES

De conformidad con los dispuesto en la Ley N°27444, Ley de Procedimiento

Administrativo General, los procedimientos administrativos pueden ser
clasificados en: Procedimientos de aprobación automática o de evaluación
previa la entidad, y este última a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo: para lo cual
cada entidad señala dichos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos
Administrativos. La ley 27444 significó un gran avance en materia de silencios
administrativos: más allá de establecer criterios más precisos para enmarcar los
procedimientos en una u otra categoría, lo más importante es que ningún
procedimiento está exceptuado del silencio. Todos los procedimientos de
evaluación previa están sometidos al silencio administrativo.

El artículo 31° señala a qué procedimientos se le aplica la aprobación

automática. En el 31.4 señala expresamente que “Son procedimientos de
aprobación automática, sujetos a la presunción de la veracidad, aquellos
conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicos o laborales en el ámbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de fiscalización posterior que
realice la Administración. Asimismo el artículo 5° señala el plazo máximo del
procedimiento administrativo de evaluación previa, el cual no puede exceder de
(30) días hábiles, salvo que por Ley se establezca procedimientos cuyo
cumplimiento requiera una duración mayor.

Por otro lado, el artículo 33° referido al silencio administrativo positivo en forma
amplia señala en su inciso 4 que será de aplicación a “Todos los otros
procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo taxativo
contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica”.

6
Al respecto, el artículo 34° numeral 34.1.1 señala que aplicará el silencio
administrativo negativo “Cuando la solicitud verse asuntos de interés público,
incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa
nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación”.

Como se puede apreciar, en el numeral 34.1.1 del artículo 34° se establece los
supuestos en los que se aplica el silencio administrativo negativo en los
procedimientos que involucran el silencio actividades económicas. Sin embargo,
tal como lo menciona Juan Carlos Morón Urbina, en “Comentarios a la Ley de
Procedimientos Administrativo General”, que dicha disposición “No significa que
todos los procedimientos administrativos vínculos a estos sectores sean de
silencio negativo, sino que en estos temas las autoridades al calificar deben tener
mucho cuidado en la calificación a fin de mantener en esta categoría a aquellos
que sí expongan significativamente el interés público”

En el caso del Silencio Administrativo Positivo, los procedimientos

administrativos quedarán automáticamente aprobados en los términos que
fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido máximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrativo el pronunciamiento (numeral 188.1 de la
Ley N°27444). Asimismo, el silencio administrativo tiene por todos los efectos el
carácter de resolución que pone fin el procedimiento (numeral 188.2 de la Ley
N° 27444). Así, se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada
que no llegó a producirse de forma expresa.

Tratándose del Silencio Administrativo Negativo, transcurrido el plazo

establecido o máximo sin que la autoridad administrativa haya dictado
resolución, el interesado o el administrado podrá considerar denegada su
petición, habilitándola para imponer los recursos administrativos y acciones
judiciales pertinentes (numeral 188.3 de la Ley N° 27444).

2.2- FUNDAMENTACIÓN

Considerando que resulta necesario regular adecuadamente los procedimientos

sujetos al procedimiento administrativo positivo y reducir el ámbito de aplicación

7
del silencio administrativo negativo, se propones por una parte derogar los
artículos 33 y 34 de la Ley N° 27444 a fin de establecer los supuestos que se
encontrarían sujetas a dichas modalidades y de esta forma viabilizar una mejor
atención de los procedimientos y no obstaculizar el ejercicio de los derechos de
los ciudadanos.

El artículo 1 propone que los procedimientos de evaluación previa estarán

sujetos al silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes
supuestos:

 Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos

preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización previa del Estado.
En este punto considerando que existen actividades cuyo ejercicio pueda
exponer significativamente el interés público incidiendo en la salud, el
medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana y el
financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el
patrimonio histórico cultural de la nación, se ha establecido que se regirán
por el silencio administrativo negativo, aunados a que las entidades
deberán sustentar adecuadamente que existe una significativa afectación
inminente del interés general, con el fin de evitar calificaciones
innecesarias como silencio negativo.
 Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o
actos de administración anteriores.
En este rubro se consideran todos los recursos administrativos que
puedan interponerse, sea contra en acto expreso de la Administración
(antes calificado como silencio negativo) o contra la denegatoria ficta.
 Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no
pueda no pueda repercutir directamente a administrados distintos de
peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses
o derechos legítimos.
Es preciso señalar que lo señalado no enerva la facultad y obligación de la
entidad de efectuar la fiscalización posterior de la información, documentos y
declaraciones efectuadas en el procedimiento.

8
Asimismo, considerando que la Ley del Procedimiento Administrativo General no
se ha establecido en forma específica, el trámite a seguir cuando nos
encontramos frente a un procedimiento administrativo en el cual se aplica el
silencio positivo, es decir, la materialización o expedición de la constancia,
certificación o sello aprobatorio del procedimiento por parte del funcionario
competente, cuando se ha excedido el plazo máximo establecido por Ley, se
propone que transcurrido dicho plazo el solicitante pueda ejercer su derecho
considerando habilitado.

Regular dicho aspecto es de trascendental importancia para administrados,

puesto que si bien es cierto se puede aplicar el silencio Administrativo positivo
en la tramitación de un procedimiento iniciado por el interesado administrado
ante una entidad pública, en la mayoría de veces, otras entidades de la
administración pública exigen para la conclusión de un procedimiento
administrativo que previamente se presente el documento donde conste la
aprobación del trámite iniciado, al cual se le aplicó el silencio positivo. Ello, al no
estar actualmente regulado en la Ley, ocasiona que transcurran varios meses y,
por qué no decir años para la expedición de la resolución solicitada, con los cual
se genera un ambiente que desalienta la inversión privada, tanto nacional como
extranjera en nuestro país; ocasionando ello grandes pérdidas económicas y
costos en la demora de aprobación final de un procedimiento administrativo.

En tal sentido se plantea que una vez vencido el plazo para el expedición de la
resolución respectiva y habiendo operado el silencio administrativo positivo, los
administrados podrán presentar una Declaración Jurada ante la entidad de la
Administración Pública que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de
hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la
Administración Pública, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento
prueba suficiente de la resolución de aprobación ficta de la solicitud de trámite
iniciado.

En caso los funcionarios o servidores públicos nieguen injustificadamente la

eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el
silencio administrativo positivo, así como la Declaración jurada mencionada en
el párrafo anterior, serán objeto de sanción administrativa; además, se propone
restablecer la derivación de las denuncia contra los funcionarios y servidores

9
públicos que incumplan las disposiciones de la presente iniciativa legislativa,
hacia el órgano de control interno de a la entidad respectiva, conforme se
encontraba regulada en el artículo 36 de la Ley Marco para el crecimiento de la
inversión privada, Decreto Legislativo N° 757. Con ello, se tratará de disuadir a
los funcionarios públicos a fin de que cumplan con sus deberes y a su actuación
sea correcta o idónea.

Asimismo, se establecen sanciones contras los funcionarios y servidores

públicos que exijan requisitos o establezcan procedimientos distintos a los
establecidos en el TUPA de las entidades de la Administración Pública, con lo
cual se perjudica tremendamente la imagen del pis hacia los inversionistas que
desean realizar negocios; afectando principalmente ellos alas pequeñas y micro
empresas, las cuales no poseen muchas veces la ayuda técnica y potencial
económico para solventar los gastos exigidos.

Finalmente, considerando lo señalado en la “Directa para la atención en 24 hora

de actos inscribibles que tiene impacto directo en el desarrollo económico del
país” aprobado por Resolución de la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos N° 261-2005-5 SUNARPH-SN y sus consecuencia favorables en la
inversión privada, se propones otorgarle fuerza de ley.2

2.3.-EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIÓN

NACIONAL.
La presente iniciativa legislativa clarifica la aplicación del silencio administrativo
positivo y negativo, y asimismo, regula la expedición de la resolución que declara
la aprobación de procedimiento administrativo por silencio positivo, conforme a
los numerales 188.1 y 188.2 de la Ley N° 27444. En tal sentido, garantizar la
eficacia del silencio administrativo positivo es de vital importancia para nuestro
país; así el administrado tiene como alternativa la presentación de una
Declaración Jurado que acredite el transcurso del plazo máximo del
procedimiento solicitado sin que la entidad pública respectiva se pronuncie,
siendo documento suficiente para acreditar la aprobación del trámite iniciado.

2
Dante Cervantes Anaya – Manual de Derecho Administrativo.

10
 CAPITULO III: DEFINICIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

3.1.- DEFINICIÓN:

Cuando la administración Pública no se pronuncia, vencido el plazo establecido

por la ley del Procedimiento Administrativo General se origina el llamado silencio
administrativo, el mismo que genera efectos jurídicos específicos poniendo fin al
procedimiento administrativo en determinadas circunstancias. La justificación del
silencio administrativo estriba en el hecho de que el interés público y el
administrativo no se vean perjudicados por la inactividad de la administración en
un procedimiento administrativo dado.

La importancia de esta figura de silencio administrativo surge con la intención de

servir de garantía para que el ciudadano no vea afectado su derecho
fundamental de petición.

Es así que el silencio administrativo es la sustitución de la expresión concreta

del órgano administrativo por la manifestación abstracta prevenida por la ley,
estableciendo una presunción a favor del administrado, en cuya virtud trascurrido
un determinado plazo derivamos se deriva una manifestación de voluntad estatal
con efectos jurídicos en determinado sentido (estimatorio o desestimatorio).

El silencio administrativo vendría a ser una presunción o ficción legal por virtud
de la cual, trascurrido cierto plazo sin resolver la Administración, y producidas
además determinadas circunstancias se entenderá denegada u otorgada la
petición o el recurso formulado por los particulares.

Ciertamente, la trascendencia de la teoría del silencio administrativo radica en

emanar determinado valor y significado de la reserva producida, a través de la
interpretación dada por la norma legal, esto es, si los efectos jurídicos serán
entendidos negativamente (desestimar la petición, reclamo o recurso)o
positivamente (favorables). Es el contenido de la presunción formulada por el
sistema jurídico el que otorga significado a la actividad silente, imponiendo al
mismo tiempo, las condiciones y procedimientos para su concreción.

Hoy en cambio, se ha querido utilizar también el silencio administrativo como un

arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponiéndole
entonces, una interpretación positiva que, no obstante, sigue siendo excepcional.

11
En el Perú, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los
procedimientos ante las entidades públicas (negativo y luego positivo) a efectos
de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la vía
administrativa.

Al ser la vía administrativa una prerrogativa de la administración para que el

administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal
de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es absolutamente
coherente y justo que la administración se pronuncie en plazos ciertos o se
habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto para, en el
extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva.

La atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inacción formal

de la administración tiene un origen y una funcionalidad muy concreta,
estrechamente ligado a la singular configuración técnica del recurso contencioso
administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos cuya legalidad es
objeto de revisión a posteriori.

El silencio administrativo tiene una triple perspectiva:

a) Económica - Jurídica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y derechos

de los administrados frentes a la inactividad de la Administración Pública.

(Positivo)

b) Gestión Pública.- Herramienta de gestión que permite a la Administración

poner en conocimiento a los administrados sobre una situación concreta de

manera rápida y eficiente, sin que ello afecte los derechos constitucionales y

fundamentales de los administrados. (Negativo)3

c) Procesal.- Permite abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la

Administración no resuelva de manera motivada y bajo el respeto irrestricto del

debido procedimiento el caso concreto.

3
Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo en el Perú.
Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo.

12
 CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIÓN NOVEDOSA SOBRE EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO.

4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

La administración encausa sus actos para dirigirse hacia ella a través del llamado
procedimiento administrativo cuando sus efectos se dirigen sobre los
administrados siendo que dicho procedimiento nos ubica en un aserie de reglas
animadas por a solidez y coherencia de las etapas de dicho acercamiento del
Estado a sus ciudadanos. Dentro del mismo procedimiento existe una doble
clasificación:

- Procedimiento de Aprobación automática: el cual, como su propio

nombre o indica, es aprobado automáticamente si a solicitud presentada ante el
administrador se añaden los requisitos o documentos que pide satisfacer el
TUPA de la entidad.

De cumplir con los mismos se da “carta blanca” a derecho o interés peticionado

ante a administración pública; empero, ello no obsta para que se realice la
fiscalización posterior.

- Procedimiento de Evaluación Previa: En este tipo de procedimiento veremos

que el ciudadano tendrá que, ante un interés o derecho alegado
administrativamente, esperar el pronunciamiento expreso de la administración
pública; siendo que si no se da el mismo se activa el silencio administrativo, el
cual puede ser positivo o negativo según sea el caso.

Una vez hecho este pequeña introducción tenemos que la ley busca incidir en
aquellos procedimientos en los que se hace presente la evaluación previa o dicho
de otra forma, la norma se dirige a los procedimientos administrativos de
evaluación previa, que son los más usados por los administrados cuando se trata
de sus derechos o intereses alegados ante el poder público y en los que la
respuesta de la administración es muy lenta.

13
Se precisa además que procedimientos de evaluación previa están sujetos a
silencio positivo:

1.- Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos

preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran
autorización del Estado.

2.- Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos

administrativos anteriores y

3.- Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda

repercutir directamente en administrados distintos del peticionante, mediante la
limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.

Analicemos brevemente cada uno de estos supuestos:

- Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos

preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización del Estado:

Esta parte primera del artículo 1 de la ley 29060 es el que más tiene que ver con
el primer acercamiento ciudadano-Estado patentizado a través de la
administración Pública. De un lado suceden más veces que un residente rural o
urbano de determinado lugar del Perú, cuando desea, por ejemplo, abrir un
negocio de abarrotes o de cabinas de Internet no lo puede hacer sino mucho
después que haya obtenido la autorización de la administración para ello. De otro
lado reparemos que la ley 29060 en su novena disposición transitoria
complementaria y final determina que se derogan aquellas disposiciones
sectoriales que establecen el silencio administrativo negativo contraviniendo lo
señalado en el literal a) del art. 1, asimismo se derogaron os artículos 33 y 34 de
la LPAG.

Surge la pregunta ¿qué decía el art. 33 de la LPAG, que es lo que mas nos
interesa al respecto de este item, recogido hoy en el primer artículo de la
Ley 29060?: solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran del
Estado previa autorización y siempre que no se encuentren contemplados entre

14
los supuestos a que hace mención la primera disposición final transitoria de la
norma.

Este artículo supera al de la LPAG pues en aras de una reforma práctica del
Estado y de la administración que auspicie la simplificación administrativa,
precisa que se otorgue una aprobación inmediata vía silencio positivo cuando se
desee ejercer derechos preexistentes; pero más clara es la nueva norma en el
mismo supuesto recogido, al señalar indudablemente que se beneficia del
silencio administrativo positivo el desarrollo de actividades económicas que
requieren autorización previa estatal, supuesto en los que entra el de los
comercios en sus más variadas formas.

El tema resuelve el constante vía crucis de los administrados, que tenía el

ciudadano ante la disyuntiva de inyectar capital en su nuevo negocio sacrificando
la legalidad o primero tener la documentación en orden para luego abrirlo,
optando por lo segundo en la creencia que haciendo lo que manda la norma la
situación será auspiciante para sus expectativas.

Al acceder los trámites de la administración, simplemente el desencanto os

recibe en la puerta de la institución pública cuando ya habiendo reunido todos
los requisitos que exige el funcionario público y haber llenado papel tras papel
se dan cuenta que mientras el negocio del vecino, que está trabajando sin
papeles, le va bien, el suyo sencillamente duerme en las oficinas administrativas
e sueño, ya no de os justos, sino antes bien, de los injustos. Y que si tiene la
paciencia de hacer el seguimiento de su expediente administrativo, simplemente
observará como sus aspiraciones, su dinero y su humor se van esfumando en
tanto se deprecian los instrumentos de trabajo con los que iba a realizar su
actividad económica.

Esto es lo que también la actual ley de silencio administrativo busca combatir: la

la supremacía de la burocracia y de los trámites engorrosos, injustificados e
improductivos frente a la generación de riqueza, trastocándola en un sentido
inverso y positivo para el país: inversión de os privados sin trabas innecesarias.,
esto es una tota y productiva simplificación administrativa , que sin agotar el
papel contralor de a administración sobre los administrados, use razonablemente
de sus propios medios para permitir e acceso a mercado.

15
- Recurso destinado a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos
administrativos anteriores:

Administrativamente hablando, los recursos administrativos son las herramientas

con las que el administrado cuenta para poder contradecir el pronunciamiento de
la administración que decide en su perjuicio.

Es gráfico al respecto el artículo 206 inciso 1 de la ley 27444 consagratorio de la

facultad de contradicción de las decisiones administrativas, siendo que frente a
un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o
interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los
recursos señalados en la misma norma administrativa que son: reconsideración,
apelación y revisión a tenor de lo prescrito por el artículo 207 de la LPAG.

Objeto particular de interés es apreciar en relación con la consagración con este

supuesto de la Ley de Silencio Administrativo que cuando se presenta un recurso
ante la Administración pública, sea porque deniegue lo peticionado, o si lo otorga
no lo hace en los términos peticionados o en os que la propia ley manda, o más
aun no se pronuncia de forma alguna; se espera que con este recurso, por fin, el
funcionario administrativo pueda hacernos conocer su decisión que al final
incidirá sobre a vida y las expectativas del ciudadano.

La solución de esta parte de la norma es dar por aprobado lo peticionado; así, lo

que es objeto de la ley es dar vida a la pretensión o interés alegado ante la
administración.

4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Los principales requisitos del silencio administrativo los podemos señalar:

a) Formulación expresa en disposición legal o reglamentaria: En el

Derecho Administrativo peruano el silencio administrativo negativo está
previsto expresamente en los siguientes artículos de la Ley del Procedi-
miento Administrativo General:

Artículo. 10 inc 3.- Nulidad de los actos expresos. De aprobación automática

o silencio positivo.

Artículo 30°.- Calificación del procedimiento administrativo.

16
 Artículo 33°.- Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo. (*)

Artículo 34°.- Procedimiento de evaluación previa con silencio negativo. (*)

Artículo 37° inc. 4.- Deber de señalar en los procedimientos de evaluación

previa el silencio administrativo aplicable.

Artículo 48° inc. 1.- Simplificación Administrativa.

Artículo 92°.- Trámite de abstención.

Artículo 182° inc. 182.4.- Imposibilidad de audiencia pública: silencio

administrativo negativo.

Artículo 186° inc. 186.1.- Actos que ponen fin al procedimiento

administrativo.

Artículo 215°.- Silencio administrativo en materia de recursos.

Artículo 218°.- Agotamiento de la vía administrativa.

(*) Artículo derogado, a partir del 02.01.2008, por la Novena Disposición

Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060, publicada el
07.07.2007.

b) Solicitud dirigida a la administración: puede ser una solicitud admi-

nistrativa o un recurso impugnativo.

c) Documentación que debe acompañarse a la petición, esto con la

finalidad de facilitar a la administración un adecuado conocimiento del asunto
para mejor resolver. En el caso de la inactividad del administrado opera la
figura de la caducidad o el abandono.

d) Posibilidad de lo pedido, es decir, que lo pedido debe referirse a algo

posible y real y no algo inexistente o contrario al ordenamiento jurídico.

4.3.- LA APROBACIÓN AUTOMÁTICA DE A PETICIÓN DEL

ADMINISTRADO: HACIA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CELERÍSIMA.

Esta segunda norma sostiene en su primer párrafo que los procedimientos

administrativos sujetos a silencio administrativo positivo se considerarán

17
aprobados si vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera
emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse
pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer
efectivo su derecho bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que
lo requiera.

Bajo esta redacción se establece taxativamente la obligación implícita del

funcionario público en emitir un pronunciamiento expreso en el plazo emanado
de la propia ley o en todo caso en el máximo esperado situación que se enmarca
dentro de los derechos del administrado. Se puede considerar además, que
dicha obligación se desprende el principio de legalidad a tenor de lo normado por
el artículo IV inciso i numeral 1 de la ley del Procedimiento Administrativo
General.

Entonces cuando la administración no tenga la celeridad suficiente para que

pueda hacer conocer al administrado su decisión por medio de acto
administrativo alguno, el ciudadano simplemente podrá ejercer su derecho sin
que existan reparos del funcionario en exigir los requisitos legales previos. Esto
quiere decir que si en treinta días hábiles la administración pública no hizo nada
por atender el pedido, el mismo debe ser considerado aprobado pues la
autorización estatal será tácita a lo pedido.

La segunda parte de este artículo de la Ley del Silencio Administrativo establece

que si bien el ciudadano al no tener pronunciamiento expreso e indubitable de la
administración pueda hacer uso de su derecho, en nada quiere decir que
debe admitirse como unan cláusula que traslade la arbitrariedad de la
administración minimizándola, a la arbitrariedad del administrado en la cual
pueda argumentarse que la inacción formal administrativa le permite no ser
fiscalizado por quien debió hacerlo en so oportunidad. Dice la norma, que lo
dispuesto en este artículo no enerva la obligación de la entidad de realizar la
fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e información
presentada por el administrado conforme estaba dispuesto en el artículo 32 de
la ley 27444.

18
4.4.- APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO:

4.1.- La declaración Jurada:

Respecto de este artículo, la novedad la constituye la declaración jurada que

ha de presentar el administrado para convalidar la aprobación ficta de lo
peticionado. Dicha declaración constituirá prueba suficiente de la resolución
adoptada por la administración pública. Veamos que dice la norma: Vencido
el plazo para que opere el silencio administrativo positivo en los
procedimientos de evaluación previa sin que la entidad hubiera emitido
pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrán presentar una
declaración jurada ante la propia entidad que configuró dicha aprobación
ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o
terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de recepción
de dicho documento prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de
la solicitud o trámite iniciado.

Debe ponerse atención en que dicha declaración jurada sirve como una
garantía de constatación de la no actuación del ente administrativo, pues la
norma establece que esta sirve para hacer valer el derecho no solo ante la
propia entidad administrativa que debió emitir pronunciamiento y no o hizo
sino ante otras entidades administrativas. Bajo lo precisado, el administrado
no sólo cuenta con el artículo 2 de la ley en comentario, sino también con la
mencionada declaración jurada- que sirve como medio fehaciente de prueba
del actuar omisivo del funcionario.

4.2.- Carta Notarial.

Otra de las novedades que nos trae la Ley del Silencio Administrativo es la
utilización de la carta notarial cuando el funcionario se niegue a recibir la
declaración jurada como medio de aprobación del procedimiento. Así, el
conducto notarial se convierte en vía alterna cunado se dé la negativa a
decepcionar dicha declaración del administrado; cerrando el círculo de la
discrecionalidad en exceso de la administración al no reconocer el derecho
alegado por el administrado.4

4
Christian Guzmán Napurí – Manual de Procedimiento Administrativo General.

19
 Continuemos con el ejemplo señalado líneas arriba, si este administrado, el
de la bodega de barrio, a pesar de todas sus buenas intenciones ve que el
funcionario se niega a decepcionar la declaración jurada, no deberá hacer
hígado sino dirigirse donde un notario y enviarle la carta a través de dicho
profesional. Con esto, su calvario y el de dicha tienda habrán terminado.
Podrá competir sanamente con su vecino de barrio que abrió su tienda
ilegalmente.

4.5.- INTERÉS PÚBLICO Y APLICACIÓN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

La primera disposición transitoria de la ley del silencio administrativo señala que

el silencio administrativo negativo será aplicable en aquellos casos en los que se
expongan significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio
ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero,
el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico y cultural de
la Nación y en los que generen obligaciones de dar o de hacer a cargo del Estado
y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas.
Instituye la misma norma que dicho silencio se aplicará también para aquellos
procedimientos por los cuales se trasfiera facultades de la administración
pública, y en aquellos trámites de inscripción registral; sin embargo en materia
tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regirá por sus propias leyes,
siendo que para procedimientos administrativos que tengan incidencia en la
determinación de obligaciones tributarias se aplicará el segundo párrafo del
artículo 163 del Código tributario.5

5
Ricardo Luis Calle Taguche – El Silencio Administrativo.
Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho
Procesal Administrativo.

20
 CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Hemos afirmado que el silencio administrativo, es la ausencia de acto cuando

debería haber.

Tanto la doctrina como la legislación, contemplan dos posibles consecuencias

del silencio de la administración: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta
de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se puede suponer que
han sido resueltos de manera negativa o afirmativa.

El silencio administrativo, que es la inactividad de la administración con respecto

a la resolución del planteamiento formulado por un particular. Es la inactividad
de los sujetos del procedimiento.

Siempre hay que tener en cuenta la naturaleza del silencio administrativo: es una
presunción o ficción legal, por la cual, sin expresión material, se considera la
existencia de una decisión que pone fin al procedimiento. Para nuestro caso, se
considera negativo.

En efecto, el pase de la sede administrativa a la sede judicial requiere de la

expresión o decisión de la sede administrativa y de no producirse, se bloquearía
las pretensiones planteadas.

El principio opera en la propia sede administrativa, pues la via sucesiva requiere

el agotamiento de la via previa y ésta se truncaría si no se produce la decisión
primaria.

El silencio administrativo puede ser negativo y positivo:

-Silencio negativo: el efecto atribuido por la ley al hecho de no resolver en un

determinado plazo es la desestimación de la pretensión:

-Silencio positivo: la inactividad formal de la administración se valora por la ley

en sentido estimatorio de la pretensión deducida.

De la definición se extraen los elementos constitutivos del silencio. Su naturaleza

jurídica va a diferenciarse según sea silencio negativo -simple ficción legal-o se
trate de silencio positivo -verdadero acto presunto. El objetivo del silencio

21
administrativo es en beneficio del interesado o peticionario y sustentándose en
el principio de defensión.

La Constitución Política de 1993, norma:

«Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (...)

20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la

autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta
también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. (...)».

5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

El silencio, pues, no es nada en sí; materialmente es inactividad, vacío en el

obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dándole una
significación determinada. Esta significación en nuestro caso es negativa. Es
pues una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del
particular.

Del silencio administrativo negativo no emerge acto administrativo presunto algu-

no, no es propiamente una derogatoria ficta ni aparece la voluntad por
presunción de la administración pública. Ni tampoco, la ley sustituye la voluntad
de la administración pública cuando ésta no responde a las peticiones que se le
formulen.

La doctrina la considera simplemente de un remedio procesal ante la inactividad

del órgano para resolver. En consecuencia se trata de una ficción legal que per-
mite al administrado acceder a la instancia superior o a la vía jurisdiccional, sea
el caso, ante la ausencia de resolución expresa sobre sus peticiones o recursos.
Para la doctrina administrativista el silencio negativo está montado siempre en
beneficio del administrado y nunca contra éste como una facultad suya
correspondiéndole la opción de impugnar el silencio o esperar la resolución
expresa. El silencio negativo siempre se estableció para favorecer al
administrado. No siempre se tiene en cuenta, desvirtuándose con ello la esencia
misma del silencio administrativo, que este se establece en garantía, en beneficio
siempre del particular.

22
5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

En el silencio positivo si se da lugar a la generación de un acto presunto, y por

tanto a un verdadero acto administrativo.

Recordemos:

Hemos clasificados los procedimientos administrativos en:

a) Procedimientos de aprobación automática: Son aquellos que se con-

sideran aprobados desde el mismo día de la presentación de la solicitud
o formulario correspondiente ante la administración pública.

b) Procedimiento de evaluación previa: Son aquellos que requieren para

su aprobación de un pronunciamiento previo de la administración pública.
Dicho pronunciamiento debe realizarse dentro del plazo máximo de 30
días calendarios contados a partir de la fecha de presentación de la
correspondiente solicitud o formulario, estos procedimientos pueden ser:

1) Procedimiento de evaluación previa con aplicación del silencio

administrativo positivo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo
establecido para el pronunciamiento de la administración pública sin
haberse producido éste, se considera aprobada la solicitud del particular;

2) Procedimiento de evaluación previa con aplicación del silencio ad-

ministrativo negativo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo
establecido para el pronunciamiento de la administración pública sin
haberse producido éste, se considera denegada la solicitud del particular.

El plazo es el que se establece en el TUPA para cada procedimiento

administrativo, el mismo que en ningún caso podrá exceder del plazo máximo en
la Ley el Procedimiento Administrativo General.

Son procedimientos administrativos de evaluación previa los siguientes:

a) Los procedimientos de impugnación de actos administrativos, y

b) Aquellos a los que la ley les otorga dicha calificación.

23
Expliquemos:

Así cuando un administrado solicita de la administración pública alguna

pretensión y la administración pública no responde en el plazo predeterminado
legal-mente -siempre que esté previsto en la norma como un supuesto de
silencio positivo y se den las condiciones precisadas por la norma legal- se
entenderá otorgado lo solicitado por el administrado merced al silencio positivo.

En estos supuestos la voluntad de la administración pública queda sustituida

directamente por la ley. De esta manera, el silencio positivo opera con una
presunción juris et de jure referente a cuál fue la voluntad del órgano adminis-
trativo silente.

Es así, que al configurarse un verdadero -acto presunto- le será de aplicación

toda la teoría y normatividad general de los actos administrativos expresos.

Se trata, pues, de una remoción, es decir, que en el silencio administrativo se

trata de la remoción de unos límites que han sido impuestos en el ordenamiento
legal a los derechos de los particulares, cuyo libre ejercicio queda supeditado a
la constatación de su compatibilidad con el interés público.

Es así, que si la administración durante un determinado plazo fijado en la norma

legal correspondiente no se pronuncia, quedan removidas las limitaciones im-
puestas.

De lo expuesto, deducimos que el silencio positivo sólo debe operar en actua-

ciones de la administración pública relativas al otorgamiento de licencias y auto-
rizaciones regladas.6

6
Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho
Procesal Administrativo.

24
 CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma:

Artículo 188°.- Efectos del silencio administrativo

Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo

quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados
si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo
máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24° de la presente Ley, la
entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración
jurada a la que se refiere el artículo 3o de la Ley del Silencio Administrativo, Ley
N° 29060 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio
administrativo positivo ante la misma entidad.

El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución

que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio
prevista en el artículo 202 de la presente Ley.

El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la

interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.

Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene

la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el
asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el
administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.

El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para

su impugnación.

En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a

impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo
negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en
las siguientes instancias resolutivas».

25
 CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
COMPARADO.

1.- CHILE:

El silencio administrativo se encuentra regulado en la ley Nº 198804 , la cual

establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de
los órganos de la administración del estado, capítulo v “disposiciones finales”, en
los artículos 64º al 66º se exige la certificación del acto presunto para que se
produzcan los efectos del silencio, atribuyéndose a los actos presuntos “los
mismos efectos que a aquellos que culminaren con una resolución expresa de la
administración, desde la fecha de la certificación respectiva” (artículo 66)dicha
petición de certificación es una potestad del interesado (artículos 64º y 65º,
párrafos tercero y segundo, respectivamente), por lo que si lo estima conveniente
podrá esperar y no provocar lo que se traduciría en una terminación del
procedimiento sin conocer los motivos de la decisión . Se diferencia el silencio
positivo (artículo 64º inc. 5 ) del negativo (artículo 65º inc.6 ), estableciéndose
respecto de éste que desde la fecha en que se ha expedido el certificado
“empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan”, lo que
significa que la expedición de la certificación de actos presuntos estimatorios no
determina la iniciación del plazo para interponer recursos por terceros cuyos
intereses resulten lesionados, encontrándose habilitados para interponer los
recursos admisibles cuando tomen conocimiento de la producción del acto.

2.- ARGENTINA:

La Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, regula en el

artículo 10º el silencio en la Administración, estableciendo como regla general
que dicho silencio se debe interpretar como negativo y que sólo mediando
disposición expresa se le pueda otorgar sentido positivo. En tal sentido, para que
el silencio tenga alcance positivo debe estar determinado por la ley. En caso
contrario se entenderá que ha mediado denegación tácita por parte de la
Administración ya que respecto de la operatividad de dicho silencio es principio
general la denegación de lo pretendido por el peticionante y excepcional y
subordinado a la existencia de una norma jurídica que concretamente lo

26
contempla, la Admisión de lo solicitado por el administrado. Ahora bien,
tratándose del silencio en vía de petición se requiere, además de la demora del
transcurso del plazo para resolver, la denuncia de la mora administrativa y el
transcurso de un segundo período de inactividad administrativa (30 días, artículo
10º), plazo último que varía en el caso del silencio en vía de reclamo (45 días,
artículo 31º). Una situación distinta ocurre cuando se articula un recurso
administrativo o un recurso jerárquico pues, una vez transcurrido el plazo para
resolver, el silencio opera en forma automática, reputándose denegado
tácitamente, sin necesidad de “requerir pronto despacho” (Decreto 1759/72 –T.O
por Decreto 1883/91–Reglamento de Procedimientos Administrativos, artículos
878 º y 919 º).7

3.- COLOMBIA:

El artículo 23º de la Constitución Colombiana consagra el derecho de petición,

otorgando a las personas la posibilidad de impulsar la actividad del Estado y a
obtener pronta respuesta.Sin embargo, ante la falta de respuesta por parte de
las autoridades administrativas dentro del término establecido, se configura el
silencio administrativo con el fin de asegurar no sólo el derecho constitucional de
petición, sino también el acceso a la administración de justicia (artículo 229º de
la Constitución). El silencio administrativo, en sus vertientes negativa y positiva,
se encuentra regulado en el Código Contencioso– Administrativo promulgado
mediante Decreto 01 de 1984 y modificado por el Decreto 2304 de 1989. El
primero surge cuando transcurridos tres meses contados a partir de la
presentación de una petición o dos meses contados a partir de la interposición
del recurso de apelación o reposición no se notifica decisión alguna (artículos
40º y 60º, primer párrafo). El segundo se produce solamente cuando la ley lo
prevé (artículo 41º). Así, la regla general es entender como respuesta negativa
lo pedido o solicitado y, solo en los casos previstos en la ley, es posible entender
que la administración ha adoptado una decisión de carácter positivo.

7
Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo en el Perú.

27
 CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.- CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ – MANUAL DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL.

El silencio administrativo es el mecanismo por excelencia de control de la norma

administrativa, pues establece la posibilidad de otorgar efectos jurídicos a la falta
de pronunciamiento de la misma en el plazo establecido para ello. El silencio
administrativo funciona siempre como una garantía a favor del administrado,
otorgándole a éste la facultad de ser quien active el efecto jurídico en mérito a
su actuación.

2.- MORÓN URBINA JUAN CARLOS – DERECHO ADMINISTRATIVO.

Es de la opinión que tiene igual trascendencia jurídica el acto expreso que el

presunto derivado del silencio administrativo, sin permitirse desvirtuarlo vía
interpretación teleológica de la voluntad del instructor silente; tal fuera el caso si
del análisis del comportamiento del funcionario, de sus antecedentes o proyectos
se infiriera que su propósito no coincide con el impuesto por la ley ante el silencio
administrativo.

3.- EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA – CURSO DE DERECHO

ADMINISTRATIVO.

Manifiesta que ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley

sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos
efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o
desestimatorio o bien positivo o afirmativo.

4.- MARCO ANTONIO CABRERA VÁSQUEZ – DERECHO ADMINISTRATIVO.

El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento, sino una

presunción que la ley establece en garantía del recurrente ante la pasividad de
la administración al resolver

Los efectos del silencio administrativo son distintos si son positivos o negativos,
sin embargo, el silencio tiene el efecto de configurar en virtud de la cual se abre
el acceso a la instancia siguiente (silencio negativo), es decir tiene un efecto

28
jurídico de naturaleza procesal: denegatoria ficta; o bien se configura un acto
presunto que otorga aquello que se solicitó (silencio positivo), es decir, da lugar
a un acto presunto con los mismos atributos de la resolución expresa. El artículo
188° que virtualmente regula el régimen del silencio administrativo, sin perjuicio
de otras normas dispersas en la misma ley que establecen el tipo de silencio
aplicable en casos concretos.

5.- EULOGIO PISFIL CHAVESTA – EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

La ley del silencio administrativo, busca poner freno a la lentitud,

discrecionalidad, y al abuso que los distintos agentes de la administración
pública, realizamos frente a una petición de los administrados, imponiendo que
frente a la inacción, en los supuestos que la Ley señala, la petición del
administrado, se da por aceptada, dentro de los límites de su solicitud y más aún
crea la figura de la declaración jurada, para convalidar la declaración ficta, de su
solicitud y hacerla valer no sólo ante la misma administración, sino también ante
otros entes públicos administrativos.

29
 CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA

EXP. N. º 1003-98-AA/TC

LIMA

JORGE MIGUEL ALARCÓN MENÉNDEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los seis días del mes de agosto de dos mil dos, reunido el Tribunal
Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores
Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva Orlandini,
Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, con el fundamento de voto,
adjunto, del Magistrado Bardelli Lartirigoyen, pronuncia la siguiente sentencia.

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Jorge Miguel Alarcón Menéndez

contra la sentencia de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho
Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos ocho, su
fecha veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, que declaró
improcedente la acción de amparo de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente interpone acción de amparo contra los Vocales de la Corte

Suprema, doctores Victor Raúl Castillo Castillo, Moisés Pantoja Rodulfo, Mario
Urrelo Álvarez, Luis Edmundo Serpa Segura, los ex Vocales, César Fernández
Arce, Ricardo Nugent López-Chávez, el Comandante José Dellepiane Massa,
Titular del Pliego del Poder Judicial y el Procurador Público encargado de los
asuntos judiciales del Poder Judicial. Solicita se declare inaplicable la resolución
administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno,
expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la
República, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo
de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash. Asimismo, se le
reponga en el citado cargo, en razón de haberse conculcado el derecho al debido

30
proceso en el trámite (sic) administrativo seguido en su contra, al impedírsele
ejercer su derecho de defensa.

Manifiesta que, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y cuatro,
fue nombrado Vocal Titular de la citada Corte Superior, y que en el año mil
novecientos noventa se le instauró, junto a otros magistrados, proceso
disciplinario por supuestas irregularidades administrativas en el desempeño de
sus funciones, y en el curso del citado proceso solicitó al Presidente de la Corte
Suprema, mediante escritos recepcionados con fecha seis de agosto de mil
novecientos noventa y uno, se le expida copia del informe recaído en los
procesos disciplinarios y se le conceda el uso de la palabra a fin de ejercer su
derecho de defensa, lo que no le fue otorgado. Afirma que contra la resolución
cuestionada con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno,
interpuso recurso de reconsideración, el cual no fue resuelto pese a su escrito
de requerimiento; por ello, haciendo uso del silencio administrativo negativo,
mediante escrito de fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa
y siete, dio por denegado su recurso de reconsideración y formuló recurso de
apelación, el cual tampoco fue resuelto en el plazo de ley, razón por la cual a
través de "recurso"(sic) presentado a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial,
de fecha dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho, consideró
denegado el recurso de apelación, agotando así la vía administrativa.

La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial

solicita declarar improcedente o infundada la acción de amparo; en el primer
caso, por no haber agotado la vía administrativa y por considerar que la presente
vía no es la idónea, debiendo acudirse al proceso contencioso-administrativo; en
el segundo, porque estima que no se ha acreditado la violación de ningún
derecho constitucional del demandante, máxime el derecho de defensa, toda vez
que ejerció los recursos de reconsideración y apelación.

El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Público de

Lima, a fojas setenta y tres, con fecha cinco de junio de mil novecientos noventa
y ocho, declaró fundada la acción de amparo, por considerar que la sanción
disciplinaria se dictó obviando que el demandante informe verbalmente antes de
dicha decisión y que se le expidiera copia del informe de la Jefatura del Órgano

31
de Control Interno del Poder Judicial; afectando así el derecho de defensa,
debido proceso y tutela jurisdiccional.

La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la acción incoada por

considerar que ha operado la caducidad, dado que el recurso de apelación fue
interpuesto por el demandante después de seis años de interpuesto el recurso
de reconsideración y no dentro de los treinta días que establece la ley.

FUNDAMENTOS

1. El objeto del presente proceso constitucional es que el órgano

jurisdiccional disponga la inaplicabilidad de la resolución administrativa de
fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por
Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República,
por la que se le impuso medida disciplinaria de destitución del cargo de
Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Áncash, y se le reponga
en el citado cargo.

Tratándose el acto cuestionado de un acto administrativo, antes de

analizar el fondo de la controversia, deberá evaluarse el requisito de
procedibilidad relativo al agotamiento de la vía previa (artículo 27.º, Ley
N.° 23506); extremo que, en el presente caso, exige el análisis del silencio
administrativo negativo, dado que, según alega el demandante, la vía
previa se habría agotado a consecuencia de su acogimiento al silencio
administrativo negativo ante la omisión de resolución expresa frente a los
recursos de reconsideración y de apelación interpuestos.

Silencio administrativo negativo

2. El Tribunal Constitucional interpretó que, en el caso de la acción de

amparo, en el supuesto de que el administrado interpusiera recurso de
reconsideración o de apelación, operaba siempre el silencio
administrativo negativo, de modo tal que aquél no tenía la opción señalada
en los artículos 98.º y 99.º del que fuera el Texto Único de la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos, D.S. 02-94-JUS,
de esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa o de

32
 acogerse al silencio administrativo cuando considerara que conviniera a
su derecho.
3. En el presente caso, el Tribunal Constitucional modifica dicho criterio.
Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para
que la Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene
la potestad de acogerse al silencio administrativo –y así acudir a la vía
jurisdiccional- o de esperar el pronunciamiento expreso de la
Administración. Las razones que fundamentan este cambio de criterio son
las siguientes:

a. En principio, una interpretación literal del dispositivo legal regulatorio de

la materia descarta la referida tesis interpretativa. En efecto, de
conformidad con el artículo 99.º de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos: "El término para la interposición de este
recurso es de quince (15) días y deberá resolverse en un plazo máximo
de treinta (30) días, transcurridos los cuales, sin que medie resolución, el
interesado podrá considerar denegado dicho recurso a efectos de
interponer el Recurso de Revisión o la demanda judicial, en su caso, o
esperar el pronunciamiento expreso de la Administración Pública.". La
norma precisa que el administrado "podrá" considerar denegado el
petitorio y no que "deberá" hacerlo. La norma en cuestión consagra una
facultad del administrado a la que, si así lo desea, podrá acogerse. No se
trata de una obligación; por lo tanto, la no resolución del recurso
impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como
causal de exclusión de la potestad del administrado de esperar el
pronunciamiento expreso de la administración. La misma consideración
ha de extenderse al recurso de reconsideración contemplado por el
artículo 98.º del citado dispositivo legal cuyo texto es análogo al citado
artículo 99.º.

33
b. Naturaleza

El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la

Administración, para protegerlo ante la eventual mora de ésta en la
resolución de su petición. Se trata de "una simple ficción de efectos
estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso", en
sustitución del acto expreso; pero "en beneficio del
particular únicamente", así "el acceso a la vía jurisdiccional una vez
cumplidos los plazos [queda] abierto indefinidamente en tanto la
Administración no [dicte] la resolución expresa”.

Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una

presunción en beneficio del particular únicamente, y su efecto es abrir la
vía jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la Administración no haya
resuelto expresamente el recurso. La interpretación aún vigente del
Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos aspectos. En el
primer caso, porque no se aplica en beneficio del particular, sino de la
Administración, resultando que ésta, "la incumplidora de dicho deber de
resolver, se beneficia de su propio incumplimiento" .En el segundo caso,
porque en lugar de abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la
Administración no resuelva expresamente, le impone un plazo, el que,
además, ninguna norma del citado cuerpo normativo establece.

c. Constituye un criterio que limita irrazonablemente el derecho fundamental

a la tutela jurisdiccional reconocido por el artículo 139.º, inciso 3), de la
Constitución. La interpretación efectuada restringe finalmente el derecho
del particular de acceder a la vía judicial, porque ocasiona caducidad en
el ejercicio del derecho de acción. Este derecho fundamental puede verse
lesionado si, para acceder a la tutela jurisdiccional, la ley impone
exigencias excesiva o irrazonablemente formalistas o, como en el
presente caso, se interpreta las existentes u otras relacionadas, en un
sentido de apreciación desvariado o desmesuradamente formal,
ocasionándose en cualquiera de tales supuestos la imposibilidad del
ejercicio de ese derecho fundamental.

34
 Considerando que el agotamiento de la vía previa constituye un
presupuesto procesal de cuya satisfacción depende el acceso a la tutela
jurisdiccional, las normas que la regulan y, en particular, como concierne
al caso, las que regulan el sistema recursivo, deben interpretarse de
conformidad con el principio pro actione. Es decir, en sentido favorable
para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y, consiguientemente,
con exclusión de toda opción interpretativa que sea contraria a ese
propósito. Tal es el caso, justamente, de la interpretación anterior del
Tribunal.

d. No resulta acorde con el principio pro homine y pro libertatis de la

interpretación constitucional, según los cuales, ante eventuales diferentes
interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquélla que
conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales,
descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, el
principio pro homine impone que, en lugar de asumir la interpretación
restrictiva, en este caso, de ocasionar la caducidad y así impedir el
ejercicio del derecho a la tutela judicial, se tenga que, por el contrario,
optar por la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer su derecho
a la tutela jurisdiccional, para impugnar el acto administrativo
presuntamente lesivo. La tesis interpretativa que posibilita esto último es
justamente la que proviene del propio tenor literal de la norma antes
referida y de la propia naturaleza del silencio administrativo negativo; esto
es, la que establece que el administrado, luego de haber impugnado un
acto administrado y transcurrido el plazo para resolverlo, puede acogerse
al silencio administrativo o esperar el pronunciamiento expreso de la
Administración, sin que la opción por esta última alternativa genere la
caducidad en el ejercicio del derecho de acción.

Es en los términos antes establecidos que el Tribunal Constitucional,

entiende, que se debe interpretar el silencio administrativo negativo,
siendo dicha doctrina aplicable al caso, como a continuación se analiza.

1. El demandante impugnó el citado Acuerdo de Sala Plena con el recurso

de reconsideración de fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa

35
 y uno. La norma aplicable a dicho proceso, en cuanto concierne al plazo
para resolver el referido recurso y la resolución ficta denegatoria (silencio
administrativo negativo), es el Reglamento de la Ley de Simplificación
Administrativa (Decreto Supremo N.° 070-89-PCM), toda vez que, de
conformidad con su Sexta Disposición Transitoria "Los procedimientos
administrativos en giro adecuarán su trámite a la norma contenida en el
artículo 25.° en la fecha de vigencia del presente Reglamento. Las normas
sobre silencio administrativo a que se refieren los artículos 26.° al 29.°
regirán en los procedimientos administrativos que se inicien a partir del 02
de octubre de 1989". Teniendo en cuenta que el proceso disciplinario del
que proviene el acto impugnado se inició con fecha diecinueve de junio
de mil novecientos noventa, la norma antes citada es aplicable al referido
proceso. Ahora bien, de conformidad con el segundo párrafo del artículo
25.º del citado dispositivo, modificado por el artículo 2.º del Decreto
Supremo N.° 002-90-PCM, "Cada una de las entidades competentes
deberá resolver el asunto solicitado o impugnado en un plazo no mayor
de sesenta (60) días calendario de iniciado el procedimiento o interpuesto
el recurso impugnativo bajo responsabilidad(...)". Por otro lado, conforme
al segundo párrafo del artículo 27.º del mismo dispositivo, también
modificado por el artículo 3.º de la precitado Decreto Supremo N.° 002-
90-PCM, "Cuando se trata de (...)procedimientos administrativos
distintos a los conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones,
permisos, concesiones y similares, operará, en los mismos plazos, el
silencio administrativo negativo, salvo que la propia entidad, por norma
expresa, disponga que opera el silencio administrativo positivo"; vale decir
que, en el resto de procedimientos administrativos distintos a los antes
señalados, el silencio administrativo negativo operará igualmente en el
plazo de sesenta días de interpuesto el recurso impugnatorio.
2. En el presente caso, el recurso de reconsideración fue interpuesto con
fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, el mismo que
no fue resuelto dentro del referido plazo de sesenta días. Ante ello y, de
conformidad con el citado dispositivo, el demandante optó por esperar el
pronunciamiento expreso de la administración pública, el cual empero, no
se produjo no obstante el escrito de requerimiento de pronunciamiento por

36
 él presentado con fecha cinco de febrero de mil novecientos noventa y
seis. Por tal motivo, con fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos
noventa y siete lo da por denegado, acogiéndose al silencio administrativo
negativo e interponiendo, simultáneamente, recurso de apelación.

Sin embargo, tratándose el acto impugnado de un Acuerdo expedido por

un órgano no sometido a subordinación jerárquica como la Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia de la República, no procedía la interposición
de recurso de apelación. En tal sentido, el escrito en el que el demandante
interpone un "recurso de apelación" y da por denegado el recurso de
reconsideración, debe interpretarse como un requerimiento de resolución
expresa del recurso de reconsideración, ello en aplicación del
principio pro actione antes citado y el principio de no formalismo del
procedimiento administrativo que se desprende del artículo 103º del citado
Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos (Decreto Supremo N.° 02-94-JUS). La errónea calificación
del administrado de un acto –el recurso- no obsta para entender el efecto
real que debe atribuirse a él en el procedimiento que, en este caso, no es
sino el de requerir el pronunciamiento expreso de un recurso de
reconsideración interpuesto.

Posteriormente, el demandante, por escrito recibido el dieciocho de

febrero de mil novecientos noventa y ocho, dio por denegado el
denominado recurso de "apelación" y se acogió al silencio administrativo
negativo, con lo cual, la vía previa había sido agotada.

3. La demanda ha sido interpuesta el quince de marzo de mil novecientos

noventa y ocho, luego de haber agotado la vía previa en los términos
antes precisados y dentro del plazo de sesenta días posterior al
agotamiento de dicha vía. En consecuencia, habiéndose satisfecho los
requisitos de procedibilidad de la acción de amparo, corresponde analizar
el fondo de la controversia.

37
 Planteamiento del problema de fondo de la controversia
constitucional

4. El demandante, con fecha tres de junio de mil novecientos noventa y uno,

solicitó a la Sala Plena que se le concediera el uso de la palabra ante
dicho órgano, conforme consta a fojas ciento sesenta y cuatro, petición
que, según dice el referido escrito, reiteró otra anterior, con idéntica
pretensión, de fecha veintiocho de febrero del mismo año. Es, entonces,
materia de análisis determinar si la omisión a una solicitud de informe oral
o palabra, ante un pedido en ese sentido, lesiona o no el derecho a la
defensa.

5. El demandante, con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y

uno, dos días antes de emitirse la resolución sancionatoria, además de
reiterar el pedido de uso de palabra, solicitó también que se le hiciera
entrega de una copia del informe recaído en los procesos disciplinarios
instaurados en su contra. Corresponde, así, analizar si la omisión de la
entrega de los citados informes lesiona o no el derecho de defensa.

Límites de la potestad administrativa disciplinaria

6. La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación

del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda
potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo
3.º, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al
respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular,
de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe
resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de
procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del
derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos
fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr.
legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad)
que lo conforman.

38
 Derecho de defensa

7. El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza

procesal que conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho
fundamental se proyecta como principio de interdicción de ocasionarse
indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que
pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un
proceso o de un tercero con interés.

8. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha lesionado

el derecho de defensa en la medida en que la omisión de proveer el
informe de la comisión que sustentaba la sanción propuesta no permitió
que el demandante conociera los exactos términos de la forma en que el
órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su
responsabilidad en las infracciones imputadas. Sólo conociendo estos
aspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de manera
idónea y eficaz. Idónea en cuanto era la forma apropiada o indicada, no
existiendo otra a través de la cual podía ilustrar al órgano que debía
imponer la sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquél –en cuanto
órgano decisorio– los cargos efectuados por el órgano que se hizo del
procedimiento de investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de
impedir indefensión frente al criterio asumido por el órgano investigador
(Comisión y Jefe de la Oficina General de Control Interno del Poder
Judicial) se alcanzaba sólo conociendo la conclusión final que aquél
asumía en el citado informe.

Debe destacarse singularmente este extremo, dado que no es lo mismo

que el procesado controvierta y ejerza su derecho de defensa ante el
órgano investigador, como efectivamente ocurrió en este caso, que si
efectúa el descargo respecto a la acusación no ante el referido órgano,
sino ante el órgano que ha de aplicar o resolver la sanción. Esto crearía,
además una situación de desigualdad de fondo incompatible con el debido
proceso, porque el procesado está en desventaja respecto a la

39
 Administración, puesto que no puede ilustrar o controvertir, directamente,
frente al órgano sancionador los cargos del informe. El órgano resolutor
sólo conoce la apreciación de los hechos por parte del órgano
investigador, sin que, respecto a ello, el procesado haya podido ejercer
su derecho de defensa.

9. La omisión a la solicitud de informe oral ante la Sala Plena de la Corte

Suprema de Justicia de la República, ante un pedido a ese respecto,
lesionó también el derecho a la defensa y, por consiguiente, el derecho al
debido proceso, porque ocasionó indefensión en el demandante, al no
posibilitarle la ocasión de defenderse ante el órgano sancionador respecto
de los cargos que se le imputaban en el informe de la comisión y, de ese
modo, poder controvertirlos y exponer o persuadir al órgano sancionador
de todo cuanto conviniese a su derecho.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones

que le confieren la Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica.

FALLA

REVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declaró improcedente la

acción de amparo; y, reformándola, la declara FUNDADA; en consecuencia,
declara inaplicable la resolución administrativa de fecha ocho de agosto de mil
novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia de la República; y prescrito el proceso administrativo que
originó la medida disciplinaria; ordena la reposición del demandante en el cargo
de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash, computándose los
años de servicios solo para efectos pensionables; dispone, que la presente
sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la República a fin de que
inicie el procedimiento de antejuicio, así como a la Fiscalía de la Nación, a
efectos de que proceda de conformidad con el artículo 11.° de la Ley N.° 23506.
Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano
y la devolución de los actuados.

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 CONCLUSIONES
1. El Silencio Administrativo sí beneficia, de alguna manera, al ciudadano.

2. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo

quedan automáticamente aprobados y validados en los términos que
fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido o máximo, la
entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

3. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carácter de

resolución que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo
negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposición de
los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun cuando
opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la
obligación de resolver.

4. Es necesario regular esta materia de manera más clara, buscando

situaciones que causen dudas, en especial en materia de garantías
procesales, específicamente en una Acción de Amparo.

5. El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento,

sino una presunción que la ley establece en garantía del recurrente ante
la pasividad de la administración al resolver.

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 BIBLIOGRAFIA
Ricardo Luis Calle Taguche –El Silencio Administrativo.

Dante Cervantes Anaya – Manual de Derecho Administrativo.

Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurídico del Silencio Administrativo

en el Perú.

Christian Guzmán Napurí – Manual de Procedimiento Administrativo

General.

Marco Antonio Cabrera Vásquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho

Administrativo & Derecho Procesal Administrativo.

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