La participación social.

11.1. La valoración como instrumento de gestión de la EIA.

11.2. Integración de los actores sociales al procedimiento de
EIA.
11.3. Conflictos y técnicas para su tratamiento.
11.4. Participación social y conflicto ambiental en obras
fronterizas: represa binacional y plantas de papel

11.1. La valoración como instrumento de gestión de la

EIA.
Las transformaciones que se producen en el medio, producto de la
diferencia entre las condiciones pre y post proyecto implican Los CFC
necesariamente consecuencias sobre la vida de las personas vinculadas fueron introducidos por
directa o indirectamente al proyecto. Los problemas derivados de estas primera vez en el
mercado en 1931, por la
transformaciones suelen ser de consecuencias imprecisas, o aún Frigidaire Corporation. Al
imprevisibles (véase al respecto la aparición del problema del agujero ser atóxicos, no
en la capa de ozono, luego de más de 50 años de usos de los CFC)1 y inflamables e estables
parecían ideales para
plantean la necesidad de que quienes pudieran recibirlas deban ser gases refrigerantes. Su
consultados en forma previa a la concreción del mismo. uso como propelente
para aerosoles empezó
A pesar del reconocimiento de ese punto, no son muchas las en 1943. En 1974 se
reglamentaciones sobre EIA que incluyan la consulta pública de algún sugirió por primera vez
tipo. Esto significa que la estimación del valor de los impactos posibles que los CFC podían
descomponerse en la
deviene, exclusivamente, de la interpretación de los expertos alta atmósfera y el cloro
encargados de los Estudios respectivos, lo que empobrece el resultado que entra en su
final al reducir la cantidad de racionalidades intervinientes, y además, composición, atacar el
ozono que nos protege.
termina haciendo que la interpretación de los intereses en conflicto Casi diez años después,
quede en manos de una cantidad restringida de gente. en 1982 un científico
japonés señaló una
Para tomar un ejemplo argentino, en la provincia con mayor grado de reducción en la capa de
industrialización de ese país, que es Buenos Aires, puede señalarse ozono sobre la
Antártida, pero recién en
como déficit en materia de consulta a población afectada el 1985 los datos tomados
procedimiento de Certificado de Aptitud Ambiental que otorga la de otra base antártica
provincia en el marco de la Ley Nº 11.459 regulatoria de las actividades por científicos
norteamericanos
industriales y su decreto reglamentario Nº 1741/96. empezaron a confirmar
seriamente la tendencia.
La gravedad del déficit está íntimamente relacionada con la falta de Porcentualmente, los
incorporación de la opinión de los afectados en la regulación de la gases utilizados en la
actividad industrial en dicha provincia, teniendo en cuenta la refrigeración constituyen
el 25 % de todos los
importancia de la actividad, en particular en el área industrial del Gran gases nocivos para el
Buenos Aires, y los conflictos ambientales severos que aquella genera. ambiente, con una vida
media que puede ir de
La Ley General del Ambiente de esa Provincia establece que la decisión los 120 a los 380 años.
de convocar a una Audiencia Pública es facultad de la autoridad de

1 Una buena descripción de este fenómeno desde el punto de vista de la sociedad, no sólo desde el punto
de vista técnico, puede encontrarse en Maldonado, Tomás: "Hacia una racionalidad ecológica", 92 pág, ed.
Infinito, Buenos Aires, 1999

1
aplicación ambiental provincial, pero no aclara conceptualmente el
término audiencia pública
En los casos en que las reglamentaciones incluyen la consulta a grupos
afectados por alguna acción o Proyecto, esta se resuelve generalmente
mediante las ya citadas audiencias públicas (de las cuales hemos
hablado en la clase 2, al referirnos a la gestión ambiental), un
mecanismo procedente, en tanto se precisen cuestiones como la Proyecto:
información que se debe brindar sobre los estudios de EIA al público en Todo ‘proyecto’ es un
general y en especial a la población directamente involucrada por la recorte particular y
focalizado de una
iniciativa de que se trate; las formas de intervención y/o participación realidad integral. Esa
en la aprobación de dichos estudios; los plazos para el otorgamiento o realidad tiene una historia
no de la autorización para la ejecución del Proyecto sujeto a estudio; en que vienen
interactuando procesos
las acciones de amparo y demás acciones procesales previstas en la de distinta naturaleza
legislación nacional o en las provinciales relacionadas con el ambiente. -físicos, biológicos,
sociales- y actores
Sintetizando, se puede decir que la Audiencia Pública es un buen sociales muy diversos que
instrumento de participación, que debería utilizarse operan en dichos
procesos con distintos
complementariamente a la EIA. Con distintos modos de organización,
intereses, recursos,
consiste en exponer a la consideración de la comunidad un proyecto o capacidades de acción,
problema de interés público, para sacar conclusiones, en general, poder. Ese ámbito de
realidad particular tiene
dentro de nuestro sistema jurídico, no obligatorias para el poder
además un entorno o
público, pero que sí deberían influir sobre éste. contexto suprasistémico
con el que, a su vez,
El mecanismo de Audiencia Pública requiere una gimnasia de todos los interactúa. Aunque el
participantes (los implicados, los vecinos, las empresas, los distintos proyecto efectúa un
estamentos del gobierno, etc.) a la que, en general, no estamos recorte focalizado, no se
puede ignorar las
acostumbrados. Es evidente que las Audiencias pueden usarse para relaciones e interacciones
cualquier problema comunitario, pero son especialmente adecuadas significativas de este
para las temáticas ambientales. recorte operacional con
toda la integralidad de la
La figura de Audiencia Pública, existente en los Estados Unidos de realidad ni su historia
previa, tendencias y
América y en los países de la Unión Europea, se ha utilizado con autonomía."
resultados positivos en innumerables ocasiones. En América Latina se Robirosa , Mario. en
"Planificación y gestión
ha venido trabajando en años recientes, sobre todo a nivel municipal urbana en países en vías de
desarrollo", Buenos Aires,
En rasgos generales, el procedimiento administrativo de las audiencias
públicas se rige fundamentalmente por los principios del debido
proceso, publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación,
instrucción e impulsión de oficio y economía procesal.
Dice S. Buján, relatando la experiencia de reglamentar Audiencia
Pública en la ciudad de Mar Chiquita, Argentina: "El lugar de realización
de las audiencias, o alguna de sus etapas, estaría a conveniencia de los
intereses públicos a tratar, con la consideración de las autoridades
municipales. Sería parte de ellas todo aquél que invoque un derecho
subjetivo difuso o supraindividual, incluyendo las organizaciones de
usuarios o ambientalistas de cualquier grado y además organizaciones
no gubernamentales, así como organismos o autoridades públicas y el
defensor del pueblo."

2
En general, en las audiencias, las partes pueden actuar personalmente
o por medio de representantes, debidamente acreditados. El público
puede participar oralmente en la audiencia, aún sin calidad de parte,
aunque teniendo presente el buen orden del procedimiento.
Sigue diciendo Buján: "La convocatoria a las audiencias se publicaría
con antelación suficiente para posibilitar la realización de actos propios
de la etapa preparatoria y en espacio razonable, por lo menos en un
diario de la circulación nacional y en los principales medios de
comunicación del lugar sede de la audiencia. También podría publicarse
en el lugar en que los hechos hayan sucedido o estén destinados a
tener sus efectos."
En resumen, la audiencia pública, a pesar de ciertas características que
pueden ser engorrosas en lo procedimental, son un instrumento que
aumenta la posibilidad de participación de los ciudadanos. Pero para
que esta participación sea efectiva, la gente común debe tener datos,
conocimiento científicos que le permitan discutir en un pie de igualdad
con empresas o actores públicos, que suelen disponer de muchísimo
más dinero para generar o adquirir conocimientos.
La Audiencia Pública no es el único mecanismo de participación
Participación social
social. Tras las privatizaciones de la última década del siglo XX, es
"En las grandes ciudades
importante la aparición en toda Latinoamérica, de los Entes al público se le ha
Reguladores de las Empresas de Servicios Básicos y la sanción por los quedado al margen de las
mismos de los respectivos Reglamentos Generales de Auditorias. Estos grandes decisiones, y
entre otras evidentes
Entes Reguladores no siempre funcionan como deberían, pero consecuencias se han
constituyen instrumentos participativos que deberían revitalizarse y ignorado las escandalosas
reformarse a fin de mejorar su capacidad participativa en la toma de minorías que representan
las bolsas de
decisiones marginación, en las que
encontramos grupos tan
Por ejemplo, en el caso de Argentina, puede señalarse como un caso sensibles y
referente la regulación de Audiencias Públicas del Ente Regulador de la fundamentales como los
Electricidad que norma la celebración de las mismas, las que deben niños o los ancianos y los
de extrema pobreza"
estar precedidas por la reunión de antecedentes, identificación de las
partes interesadas, la consideración de pruebas presentadas, la Velasco, Joaquín Romano.
"La ciudad de los enigmas.
distribución del Informe Final del responsable de las acciones y la Luces y sombres desde la
publicación en medios gráficos de la convocatoria a las audiencias. Evaluación Ambiental
Estratégica de planes
También en Argentina, el Reglamento General de Audiencias Públicas urbanos", en revista Ciudad
del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETTOS) estructura y Territorio Nº 127, 2001.

las audiencias sobre la base de los principios de publicidad y acceso de

los interesados a todo procedimiento público, establece la figura del
Defensor del Usuario, fija los requisitos para la celebración de la
Audiencia y regula el procedimiento de la misma. En un marco algo
menos desarrollado, el Ente Regulador del Gas, dispone asimismo de un
Reglamento para Audiencias Públicas similar al anterior.
La reglamentación de EIA de la Administración de Parques Nacionales
de Argentina también presenta problemas. En este caso la ausencia de
consulta pública puede estar amparada en la dificultad para poder
identificar la figura de afectado, toda vez que la existencia de
habitantes en un área natural protegida adopta una modalidad peculiar,
3
teniendo en cuenta que no se refieren a áreas con presencia manifiesta
de habitantes, lo que relativiza sensiblemente la ponderación de efectos
sobre componentes socioeconómicos.
Una variante menor pero que no deja de tener valor participativos es el
cumplimiento de la exigencia de la formulación y aprobación del “Aviso
de Proyecto”, que poseen algunas legislaciones, y que implica una Tres Gargantas,
instancia consultiva, si bien la misma se realiza con un mecanismo de China.
participación representativa e institucionalizada de actores públicos y
"Así que cuando en 1993
privados. el régimen de Beijing
comenzó la faraónica
Fortalezas y debilidades de la participación en una EIA obra, soñada ya por el
mismísimo padre de la
Como todo proceso y herramienta, la participación tiene ventajas y República China Sun
también desventajas, que son inherentes a su propia constitución. Para Yat-Sen, sólo encontró
los que creemos a nivel ideológico en la necesidad de ampliar los dos millones de
inconvenientes: los dos
estados de democracia, vale la pena el riesgo de las desventajas ante lo millones de personas
que se puede ganar si el proceso participativo es exitoso. Entre las que, desde que sus
antepasados se
ventajas evidentes se encuentran la posibilidad de adquirir una asentaran en la zona
valoración diferencial de los hechos, la captación de la diversidad de 8.000 años atrás, han
opiniones, la creación de consensos entre distintos actores sociales y la vivido junto a «las aguas
que proceden del cielo».
ampliación de los espacios de la democracia. Entre los problemas, está El Partido auguraba un
básicamente la lentitud en el procesamiento del proyecto y el peligro de traslado de población
«ordenado y suave». "La
no llegar a consensos. Intentaremos en los próximos puntos exponer tarea más urgente e
brevemente ambos extremos de la situación. importante hoy, es hacer
un buen trabajo con el
Valoración diferencial: Los problemas ambientales, como todo reasentamiento de ese
problema, no tienen el mismo peso para todos los actores. La millón de personas",
advertía en 1992 el
valoración distintiva, la ponderación diferencial que tienen los Primer Ministro Li Peng.
problemas para cada persona o grupo es uno de los aportes Pero las prisas, la falta
de dinero y previsión, y el
sustanciales que puede hacer la participación. arraigo de los chinos a su
tierra, están convirtiendo
Diversidad: cualquier estrategia participativa tiene como una virtud la operación en un
fundamental la premisa de que “muchos ojos ven mejor que uno”. auténtico caos."
Dice Robirosa "Cada participante ve la realidad en forma perspectivada, Jacobo Quintanilla, extraído
de
desde el punto de vista de su posición e inserción en ella, con su
entrenamiento particular, sus selectividades, sus valores, su experiencia
propios. Lo dicho vale por supuesto también para los técnicos,
profesionales y científicos. Esta diversidad de percepciones e
interpretaciones constituye una valiosa herramienta en la situación
grupal para efectuar mejores reconstrucciones de la realidad
(diagnósticos) de las que haría un analista individual o demasiado
homogéneo. No se trata de que el resultado de esta participación sea
una reconstrucción objetiva de la realidad, pero sí es intersubjetiva,
tendiendo a disminuir las subjetividades individuales a través de la
interacción grupal."2
Creación de consensos: Es difícil llevar a cabo cualquier proyecto
con consecuencias ambientales en un Estado moderno sin la creación
de consensos. Excepto en aquellos casos donde un gobierno
2 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",
Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989, p 21-30.

4
fuertemente autoritario impide las expresiones de la gente, (desde el
caso de Yaciretá, en Argentina durante la última dictadura militar al
caso de Tres Gargantas, actualmente en China) la posibilidad de
concretar un gran proyecto está en directa relación con la búsqueda y
creación de consensos. (aunque también se corre el riesgo, en las
democracias liberales occidentales, de un manejo mediático y por lo
tanto influido por el gran capital, en la creación de consensos)
Si se amplía la participación social, se puede crear un ámbito en que
pueden confrontarse y negociar los distintos intereses/objetivos de los
diversos participantes, permitiendo la elaboración de consensos
suficientes para procesar y el proyecto. Es de destacar que cada uno
de los actores sociales ingresa en la situación participativa -cualquiera
sea ésta- con sus propios intereses y objetivos, que pueden ser
escasamente convergente con los de los demás. Sigue diciendo
Robirosa en la obra citada: "Pero a partir de aquel elemento común a
todos ellos, se posibilita que comiencen a procesar el proyecto, un
proceso continuado de interacción participativa posibilita
desplazamientos de los elementos que componen los vectores
individuales de intereses/objetivos y la conformación de una base
consensual creciente de valores compartidos, que van facilitando las
tomas de decisiones en aquel comité de gestión. Sería ingenuo suponer
que no subsistirán siempre conflictos de intereses y valores entre los
diversos actores participantes: se trata sólo de ir logrando consensos
suficientes para seguir en cada momento con el procesamiento del
proyecto."
Nuevos aportes: La participación permite la captación, agregación y
resolución de un mayor número y variedad de ideas respecto de
tácticas, estrategias, soluciones técnicas, etc., lo que posibilita
optimizar las decisiones y también encontrar salidas novedosas a los
puntos críticos del proyecto.
Democratización del proceso: Uno de los problemas principales en
la inclusión de la participación dentro del proceso "ampliado" de una
EIA -por ejemplo, en una Auditoría- es la existencia de diferencias de
poder entre los actores sociales articulados y comprometidos en su
implementación. Robirosa, en el artículo citado, dice que "estas
diferencias se refieren no sólo a sus grados absolutos de poder, sino
también a las bases de dicho poder, sobre todo en aquellos aspectos
pertinentes al campo de actuación del proyecto y su procesamiento.
Pero también tienden a haber diferencias en cuanto a la percepción y
conciencia que los diversos actores tienen de sus propias bases de
poder y de las ajenas. Pueden ser bases de poder el grado de control
que se ejerce sobre recursos económicos, materiales, humanos, más o
menos críticos para el proyecto o sobre información, pueden ser
capacidades específicas de acción, redes de
relación/influencias/alianzas, conocimientos específicos, etc. Si la
participación ha de ser efectiva - y efectivos los beneficios de la
participación - , ella debe democratizarse crecientemente en la toma de
decisiones de todo tipo que procesan el proyecto: negociaciones de
5
puntos de vista, de intereses/objetivos, de ideas, opiniones y
propuestas de soluciones."3
Lentitud del proceso: Es obviamente más rápido tomar decisiones en
solitario o autocráticamente que en grupo. Los procesos decisionales
que involucran a mayor cantidad de gente requieren tiempo. Tiempo de
aprendizaje, tiempo de discusión, tiempo de reflexión, idas y vueltas.
"Sucede generalmente que el procesamiento del proyecto tiende a ser
muy lento al principio, mientras los participantes se van conociendo,
pero a medida que avanza la práctica de interacción, con el
procesamiento del proyecto, las tomas de decisiones tienden a hacerse
más eficientes y los tiempos se aceleran enormemente" 4.
Desigualdad entre los actores: Democratizar no significa eliminar
las diferencias en las bases de poder, que es una tarea imposible y más
desde una EIA, sino optimizarlas en divisiones del trabajo compartidas.
Esta tarea requiere democratizar los procesos decisorios, con un
aprendizaje organizacional que muchas veces implica un esfuerzo
intencional de instrumentar y potenciar a los actores más débiles de
modo de hacer más igualitaria su participación en los procesos
decisorios que hacen avanzar el proyecto. Además del problema de
poder diferencial, el comité de gestión tendrá todos los típicos
problemas de dinámica grupal y organizacional, relacionados o no con
aquel. De allí que sea recomendable recurrir a apoyos especializados en
este sentido, de modo de mejorar el desempeño y la eficiencia de estos
grupos.
Revelar lo invisible.
El último de los problemas que mencionaremos con respecto a la
dificultad en la participación social no está generado por la propia
participación, sino que es una dificultad para llegar a ella. Nos referimos
a que para opinar hay que conocer, tener datos ciertos y además hacer
visible lo que muchas veces es invisible: la energía, los flujos naturales,
las relaciones causales no directas, etc.
Comprender el funcionamiento de la naturaleza y sus ciclos es vital para
poder entrar en cualquiera de las instancias de participación. La
revelación de lo invisible a la que hacemos referencia en el subtítulo es
la demostración de los mecanismos naturales, revelación que necesita o
conocimientos divulgados desde el lado científico o conocimientos
devenidos desde la tradición. “A causa de su estrecha relación con el
medio ambiente y los recursos, la población indígena logró, mediante el
método de prueba y error, la comprensión de los ecosistemas en los
cuales vivían.”5

3 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",

Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989, p 21-30.
4 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",
Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989, p 21-30.
5 Mitchell, B. “La gestión de los recursos y del medio ambiente” ed. Mundi-Prensa, Madrid, 1997, pág 186.
6
Además de preservar los distintos ecosistemas para el futuro, es
importante trabajar en el presente sobre la percepción de los
ecosistemas naturales. “El hábito de la interpretación del entorno
percibido lleva a una conciencia de nuestro medio, que puede estar
muy debilitada en las civilizaciones urbanas modernas en comparación
con las culturas rurales, agrícolas, recolectoras o cazadoras”. 6 A esta
necesidad se suma, en nuestro caso, que las cualidades de nuestros
ecosistemas urbano o seminaturales no son tan evidentes como en los
sistemas plenamente naturales.
La "alfabetización científica" es entonces una herramienta necesaria,
que en la gran mayoría de los casos no podrá venir de la gente que
realice una EIA –debido a lo lento de los procesos educativos- sino que
deberá ser una preparación previa, alentada por organismos como
ONGs, o el propio Estado7
La tarea que sí puede realizar el Evaluador es clarificar los términos de
la EIA de modo que sea lo más accesible posible a estamentos con
menos educación. La oscuridad en el diagnóstico o en la descripción de
las consecuencias, que en un tiempo podían ser considerados símbolo
de nivel académico, debe ser reemplazada por una legibilidad que
asegure que el informe de la EIA sea comprensible por un técnico
municipal, por un periodista no especializado, por un político que debe
tomar una decisión de localización o por un vecino que opinará sobre
determinado proyecto.
El uso de un lenguaje oscuro o no entendido por todo el mundo ha sido
desde siempre una estrategia del poder. Dice Ginsburg, un historiador
italiano contemporáneo, al comentar la transcripción de un acta de la
Inquisición del siglo XVI: “Menocchio empezó denunciando la opresión
que ejercían los ricos sobre los pobres mediante el uso, en los
tribunales, de una lengua incomprensible como el latín “Yo soy de la
opinión que hablar latín es un desacato a los pobres, ya que en los
litigios los hombres pobres no entienden lo que se dice y se hallan
aplastados, y si quieren decir dos palabras tienen que tener un
abogado”8. Lo mismo sucede en la actualidad cuando una EIA o algún
informe técnico no está bien redactado.9
Algunas legislaciones hacen explícita mención a la claridad necesaria en
la redacción. Por ejemplo la ley 11723, “Ley General del Ambiente” de
la provincia de Buenos Aires, Argentina, dice en su artículo 15: "La
autoridad ambiental de aplicación exigirá que las EVALUACIONES DE

6 González Bernáldez, Fernando, “Ecología y Paisaje”, H Blume ed, .

7 En este aspecto son importantes los esfuerzos realizados desde numerosas instituciones y Universidades
de Latinoamérica para desarrollar y trabajar planes de divulgación que ayuden a fortalecer la cultura
regional por un lado; y los conocimientos científicos por otro, de las clases que tienen más dificultades en
acceder a éstos.
8 Ginzburg, Carlo: “El queso y los gusanos. El cosmos según un molinero del Siglo XVI”, Muchnik editores,
Barcelona, 1999, pág 38.
9 Este hecho está bien contado en dos recientes películas norteamericanas, “Erin Brockovich” (2000)
dirigida por Steven Soderbergh y “Una acción civil” (A civil action, 1998), dirigida por Jan Schlichtmamn.
En ambos casos los damnificados por una acción contaminante de una gran empresa podrían haber
accedido antes a la información, pero ésta no se encontraba fácilmente disponible y no era clara en cuanto
a la necesidad de tomar medidas de control.

7
IMPACTO AMBIENTAL se presenten expresadas en forma clara y
sintética, con identificación de las variables objeto de consideración e
inclusión de conclusiones finales redactadas en forma sencilla."
En algunos estados de EEUU, el gobierno obliga a las empresas que
presentan un proyecto de determinada envergadura, no sólo a que
realicen una EIA ellos mismos, sino que paguen la realización de una
EIA a organizaciones no gubernamentales de la zona. Esta segunda EIA
supuestamente no sólo garantiza otra visión, sino que estará redactada
con la suficiente claridad como para ser entendida por todos.
Conocimiento y percepción.
Por otra parte, este conocimiento de base científica habilita para opinar
sólo si hay información clara y pertinente. Un conocido chiste infantil
ilustra el concepto: "Una persona observa a otra da manotazos en el
aire, parece que intenta atrapar algo invisible.
-¿qué estás haciendo? Lo interroga.
-Cazando pipos , contesta, mientras sigue dando zarpazos al vacío.
-¿Y que es un Pipo? Repregunta el primero.
- No lo sé, todavía no cacé ninguno"
En otras palabras: el derecho a la información tiene relación con la
pregunta sobre qué cosa se quiere estar informado. Si no se sabe qué
se busca, no se lo puede encontrar. Si no hay un umbral mínimo de
consenso, los datos podrán tener mayor o menor exactitud, pero no
tendrán relevancia. Dice el catalán J. Bigues: "La cultura de los
indicadores es realmente una expresión democrática importante y
avanzada. Los umbrales, los niveles de alarma, los mecanismos de
información, la respuesta ciudadana a los alertas son instrumentos de
una sociedad democrática"10
Como se comentará más adelante este problema es lo que algunos
epistemólogos han llamado "inconmensurabilidad de los paradigmas",
es decir para paradigmas o sistemas de pensamiento distintos, las
mismas palabras quieren decir cosas diferentes. Esto parece trivial,
pero no lo es si lo asociamos a temas cruciales, como cuánta
contaminación, o ruido o sombra puede soportar una comunidad. 11 En
la famosa investigación que realiza S. Boyden 12y su equipo durante la
década del ´70 sobre la ecología urbana de Hong Kong, encontraron
entre otras cosas que la confrontación de los índices de salud y
enfermedad estadísticos con la opinión de los habitantes sobre su
propia salud eran contradictorios (la gente se sentía "mas sana" de lo
que estaba). Algo similar pasaba con la percepción del concepto de
"hacinamiento" que poseían los orientales: se seguían sintiendo

10 Manzini, E. y Bigues, J. "Ecología y Democracia", ed. Icaria/Más Madera, Barcelona, 2000;pág. 67

11 Ver al respecto Kuhn, T. "La estructura de las revoluciones científicas", Fondo de Cultura Económica,
México, 1990.
12 Boyden, S. "un enfoque ecológico integral para el estudio de los asentamientos humanos", Programa
MaB/UNESCO, Paris. 1979. Un resumen crítico de esta metodología se puede encontrar en el artículo de
Abba, A. "programas de ecología urbana en Hong Kong y Lae" revista A/mbiente, La Palta, 1983.

8
"cómodos" (según las encuestas) en condiciones que nosotros ya
consideraríamos no soportables.
Para avanzar en el tema de la percepción y el conocimiento de los
problemas ambientales, sería preciso entrar en el campo de la
educación ambiental, que excede este trabajo. Queremos sin embargo
cerrar este ítem con la descripción de un caso que puede ser ilustrativo
de una postura que a la vez que evalúa y mitiga los impactos, se
transforma en un ejemplo educativo, de mostrando que puede existir
una transacción ventajosa para ambas partes. Los impactos causados
por la historia productiva del lugar adquieren frecuentemente
características desmesuradas, como suele pasar en las canteras a cielo
abierto, abandonadas, en donde la transformación de una antigua mina
en un paseo turístico implica por su escala una tarea paisajística. Un
ejemplo paradigmático al respecto es la restauración del Volcán
Croscat, cerca de Olot, Gerona, España, realizada por Filgueras y Font
en 199413. Allí se partió de un estado inicial casi apocalíptico, con
maquinaria abandonada y un corte brutal de 180 metros de
profundidad y 30 de ancho, con paredes de 80 º de inclinación. Faltaba
un volumen de piedra imposible de rellenar, ya que hace siglos que
esta cantera era explotada. Sin embargo, una inteligente
transformación, denominada "autosuficiente" por los autores, ya que no
requirió el aporte de tierras extras, hizo de esta grieta un parque
turístico que no olvida ni oculta su pasado, sino que por el contrario lo
transforma en una experiencia pedagógica. Se recuperaron además
especies de vegetación originales y se incluyeron elementos artificiales
(como muros contenedores y un patio de esculturas) que
complementan el trabajo, en una intersección construcción
humana/construcción natural que enriquece la percepción de ambas.
Participación y valoración.
Parte de la importancia de la participación consta, como se señaló en
los aspectos positivos, en la posibilidad de tener una valoración más
amplia del ambiente en el cual el proyecto causará los impactos. B.
Mitchell14 sistematiza los tipos de valoración rápida (en este caso, para
un medio rural, pero extrapolable al medio urbano) de la siguiente
manera:

Valoración exploratoria: consiste en obtener una información inicial

sobre un problema o ecosistema. La meta es identificar previamente las
cuestiones o hipótesis claves.
Valoración temática: consiste en investigar un tema concreto, cuyo
origen está en las cuestiones e hipótesis identificadas en la valoración
rápida exploratoria del medio rural.

13 Una completa exposición de este trabajo puede encontrarse en revista a/mbiente número 68
14 Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999, pág 190
9
Valoración participativa: los usuarios de los recursos y los funcionarios
toman de una forma conjunta las decisiones sobre las nuevas iniciativas
a emprender a partir de las recomendaciones de la valoración
exploratoria y temática. El objetivo es la realización de experimentos
dirigidos por la población local o de actividades en las que la población
juega un papel decisivo.
Valoración de monitoreo: consiste en observar el progreso de los
experimentos y los avances en la implementación de las actividades. El
objetivo es la revisión de los cambios que sean necesarios.
Con respecto al mismo tema, R. Chambers explica las diferencias entre
dar participación o no en la valoración de un medio en la siguiente
tabla:

Tipo de evaluación Valoración rápida Valoración participativa

del medio rural del medio rural
Característica
Período de mayor desarrollo A finales de los setenta, A finales de los ochenta,
década de los ochenta década de los noventa.
Mayores innovaciones Universidades ONG
realizadas por
Usada principalmente por Universidades, Agencias de ONG, organizaciones
ayuda. gubernamentales
Recursos claves subvalorados Conocimiento de la población Capacidad de análisis de la
local población local
Principales innovaciones Métodos, equipo de gestión Aprendizaje a partir de la
experimentación
Modalidad predominante Extractivo Participativo, facilitativo
Objetivo ideal Aprendizaje de los expertos Implicar a la población local
Resultados a largo plazo Planes, publicación de los Conseguir que la acción de las
proyectos instituciones y la población
local sean sostenibles
Diferencias entre la valoración rápida y la participativa del medio rural (fuente:
Chambers, R.“The origins and practise of participatory rural appraisal” World Development,
1994

10
11.2. La integración de los actores sociales al
procedimiento de EIA

En ocasiones, la participación de varios actores sociales logra una

sinergia que cada acción por separado no hacía prever. Ya hemos
destacado anteriormente la importancia de la participación de la gente
para lograr la solución de sus problemas de toda índole, no sólo los
ambientales.
La resolución de las problemáticas ambientales requiere no sólo esa
participación, sino el compromiso de los pobladores afectados, de otro
modo la solución, aún con la mejor tecnología, no será mantenida en el
tiempo. Los métodos para lograr participación exceden el límite de esta
materia, pero existen perfectamente detallados numerosas experiencias
y metodologías que permiten que la gente, aún con grados
diferenciales de instrucción, participen, den sus opiniones, construyan
socialmente la resolución de los problemas. Algunos de ellos serán
comentados en el punto siguiente. No es fácil, como lo sabe cualquiera
que lo haya intentado, lograr los grados de consenso, ya que se repiten
en pequeña escala los mismos mecanismos que a otros niveles de la
sociedad, pero es la única forma de lograr emprendimientos
perdurables.
Momentos de ingreso de la participación en una EIA.
El momento de ingreso del público (entendido éste término como
agente no técnico) es de importancia crucial en la definición de
cualquier proceso participativo. L. Smith 15, un autor canadiense, dice
que la planificación de proyectos se puede a producir en tres niveles:
A nivel normativo, en el cual las decisiones determinan qué debe
hacerse;
A nivel estratégico, en el cual las decisiones determinan que puede
hacerse y
A nivel operacional, en el cual las decisiones determinan qué será
hecho.
Smith vio que muchos de los programas en los cuales se incluye la
participación de la gente se realizan recién en el último nivel, es decir
cuando las decisiones claves ya están tomadas, con lo cual en realidad
el público entra cuando los problemas ya están resueltos -de una
manera u otra- Dice B. Mitchell: "Las críticas a la asociación o la
participación pública se basan generalmente en que en muchos de los
casos los problemas están ya resueltos antes que el público entre en la
toma de decisiones: por lo tanto, un enfoque participativo solamente es
una fuente de costes y de retrasos. Incluso los defensores del enfoque
participativo pueden llegar a la conclusión de que la participación

15 Smith, L.G. "Mechanism for public participation at a normative planning level in Canada", Canadian
Public Policy, 1982. Citado en Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-
prensa, Madrid, 1999.

11
pública es superficial o mínima y que las decisiones más importantes
se han tomado antes de que el público sea invitado a participar" 16
En un proceso de EIA, existen varias instancias o momentos posibles de
participación social. Normalmente hay instancias de "apertura" o
discusión más popular y otras de "cierre" o elaboración técnica. De
acuerdo a la metodología elegida, a la escala del proyecto y a las
circunstancias políticas existentes, puede existir solamente una
instancia final -la Auditoría- o una serie de momentos de participación
ampliada.
La más reciente legislación argentina sobre el tema –representativa de
la tendencia general en lo que respecta a participación- plantea los
momentos de ingreso de la población en estos procesos: “la
participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y en los planes de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular en las etapas de
planificación y evaluación de resultados”17
En el mejor de los casos, en el estado actual de las relaciones legales y
de poder, la participación tiene cuatro momentos posibles:
1. Durante el "aviso de proyecto".
2. En la etapa de diagnóstico.
3. Después de concretada una primera EIA.
4. Durante la Audiencia Pública.
Veamos brevemente cual es el rol de la participación en cada una de
estas etapas.
Primeramente, como dijimos al principio de esta clase, existen
legislaciones que obligan a lo que se llama "aviso de proyecto" 18 Esto
funciona abriendo una especie de registro de oposición -con diversas
variantes- ante la posibilidad de instalación de un emprendimiento cuya
magnitud o tipo de trabajos podría potencialmente perjudicar el
ambiente.
La segunda instancia, en ordenamiento cronológico, sería la
participación de la gente no especialista, en particular los habitantes del
lugar, en la confección del diagnóstico previo de la situación (lo que en
la clase sobre metodología denominamos "estado cero del ambiente")
En esta circunstancia, los dichos y la memoria de los lugareños son
valiosas fuentes de información, que pueden reemplazar costosos
estudios y aparatología complicada. La gente que hace generaciones
que vive en un sitio conoce los ciclos climáticos, lo que los geógrafos
llaman "la vocación natural del territorio" (por ejemplo, a inundarse, o a

16 Mitchell, B. "La gestión de los recursos y del medio ambiente", ed. mundi-prensa, Madrid, 1999.
17 Poder Legislativo Argentino, “Ley General del Ambiente” N° 25.675/02, art. 21
18 En la legislación argentina, el Aviso de Proyecto ha sido puesto en práctica en las Provincias de
Córdoba, Tierra del Fuego, Mendoza y San Juan; otras provincias tienen un Informe Preliminar , por
ejemplo la Provincia de Neuquén; una Declaración Descriptiva de Actividades en la Provincia de Chubut ; o
un Cuestionario Preliminar de Efectos Ambientales instrumentado por el Municipio de Bariloche.

12
secarse, o la aparición de plagas cuando hay determinadas
características ambientales, etc.) Esta información puede ser
sistematizada mediante listas de chequeo simplificadas para legos 19, o
incluida como entrevistas a informantes calificados, o registrada
mediante talleres de participación en los cuales se recoja la
información.
La tercera instancia en la cual puede, y sería saludable que aparezca, la
participación es en el momento en que se hace una identificación
preliminar de impactos. Si se puede realizar en este momento algún
tipo de exposición pública -estamos hablando en general de proyectos
de gran envergadura, o de pequeño tamaño pero efectos ambientales
peligrosos, como la instalación de un horno pirolítico, por ejemplo-
tanto los dueños del proyecto como la comunidad donde va a ser
instalado y los propios entes municipales o comunales encargados de
habilitarlo sabrán previamente el grado de consenso o nivel de conflicto
que tiene el proyecto.
La cuarta y última instancia -que ya hemos descrito en la primera parte
de esta clase- es la realización de una Audiencia Pública, tal vez la
herramienta más formalizada de las descritas, que tiene un
comportamiento totalmente regimentado por la ley u ordenanza
respectiva para asegurar la participación y evitar los manejos
asambleísticos "perversos", la presencia de lobbys, etc.
Rol del Evaluador de Impacto Ambiental.
El profesional que trabaje realizando una EIA debería poder deshacerse
de la falacia de que sus aportes son políticamente neutros: siempre, sus
ideas, opiniones, soluciones tenderán a favorecer a alguno de los
actores sociales y a perjudicar a otro en la negociación. "Asumir esta no
- neutralidad de sus aportes al proceso implica tomar partido por unos
o por otros en cada momento. En este sentido, pues, el técnico no
puede deshacerse de este rol adicional de “militante político”. Su
responsabilidad respecto de contribuir a la democratización de las
negociaciones que procesan el proyecto debiera obligarlo a potenciar
privilegiadamente a los más débiles de los interlocutores participantes
en la articulación, apoyando en la expresión de sus posiciones en cada
momento, transfiriendo conocimientos, instrumentos, metodología,
apoyando su consolidación como consolidación/actor social y, con
frecuencia, ayudándoles a reconocer y tomar conciencia acerca de sus
bases de poder desapercibidas"20

19 ver las listas de chequeo o check-list en la clase sobre metología, y una aplicación concreta en la clase
6, el caso del PROMEBA.
20 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",
Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989

13
Todas las nuevas corrientes epistemológicas 21 tienden a hacer hincapié
en la importancia de los factores subjetivos y en la construcción social
del conocimiento, con la desaparición del concepto de experto "in vitro’
que ha infundido tradicionalmente la Universidad a sus egresados.
También tienden a cuestionar todas aquellas seguridades soberbias que
nos han infundido el mundo académico a cerca de la validez irrefutable
de los “conocimientos adquiridos” y acerca de las metodologías
adecuadas para construir tales conocimientos.
Esto no significa que no se pueda y se deba opinar con fundamentos
científicos sobre los temas en los que se tiene competencia, sabiendo
las consecuencias de nuestras opiniones.22
Tampoco implica ignorar que hay decisiones que exceden largamente el
campo de una EIA, y que normalmente el rol del informe técnico de la
EIA sólo servirá para legitimar un proyecto y a lo sumo, mitigar sus
efectos, ni siquiera servirá, excepto muy contados casos, para
desaconsejar su implementación. (ver al respecto nuestro ítem en la
14, "Lo que puede y lo que no puede una EIA")
11.3. Conflictos y técnicas para su tratamiento.
gestión ambiental
Podemos considerar que gestión es comunicación, ya que sin “La planificación
comunicación no hay gestión y sin un manejo profundo de la debería dedicarse
comunicación es imposible la buena gestión. activamente a expandir
las elecciones
En el proceso de interacción, cada actor además de su propia que pueden hacer los
hombres, no a
percepción, intereses estrategias, recursos, habla su propio lenguaje.
dictarlas”
E. Emery y E.L. Trist.
La idea de heterogeneidad de actores y de conflicto es básica cuando "Towards a social
se plantea la temática de la gestión ambiental. Los distintos actores ecology". Citado por
Robirosa , Mario. en
tienen diferencias muy grandes, no solo en la identificación de los "Planificación y gestión
problemas ambientales y en la evaluación de la situación ambiental sino urbana en países en vías
también en los objetivos, valores e intereses con respecto del ambiente
en el que actúan. Estas diferencias se relacionan con su situación
dentro de la sociedad, su historia sus apetencias y sus objetivos
personales.

21 Como ya hemos comentado, a partir de las investigaciones en la década del ´60 del norteamericano T.
Kuhn y su concepto central de "cambio de paradigma", hay una serie de corrientes epistemológicas y de
historia de la ciencia que trabajan, de una manera u otra, sobre el concepto de construcción social del
conocimiento. Véase entre otros a los múltiples escritos de Bruno Latour, Paul Feyerabend, y aún en la
variante más positivista, Imre Lakatos
22 Debería empezar a pensarse más seriamente en una "deontología del saber ambiental", o tal vez en una
rama de la bioética que abarque este tipo de trabajos, ya que, al igual que los médicos en el pasado, la
labor de quien realice una EIA tendrá implicancias sobre la salud y la vida de miles de personas. Hay
escritos en ese camino, véase Maldonado, T. "Hacia una racionalidad ambiental", ed. Infinito, Buenos Aires,
1999, Manzini, E. y Bigues, J. "Ecología y Democracia", ed. Icaria/Más Madera, Barcelona, 2000; Sloterdijk,
P "En el mismo barco" ed. Siruela, Madrid, 1995 y varios de los artículos publicados en la revista "Ecología
Política" editada en Barcelona desde la década del 80.

14
El proyecto tiene que ser aceptable para todos los participantes en el
proceso de gestión por ello es indispensables la participación temprana
de los actores para poder opinar y participar en la elaboración de las
decisiones. Para poder lograr la participación y el dialogo es
fundamental traducir de un lenguaje a otro, transmitir opiniones
técnicas y capacitar al otro para que entienda, comunicarlo y poder
discutirlo.
Con la participación y la comunicación se produce la construcción de
consensos, esto es lo que permite que el potencial conflicto inicial de
posiciones distintas se va ya resolviendo con el dialogo participativo en
consensos crecientes, aunque el consenso nunca es absoluto; subsiste
siempre un conflicto latente en aquello que no fue consensuado. Los
sistemas de comunicación, los medios masivos, y el sistema educativo
incorporan objetivos y valores en la población favoreciendo los
consensos cuando hay elementos valorados en común.
Atento a ello, si bien se deben democratizar las relaciones para que la
resultante no vaya siempre mas cerca de las direcciones impuestas por
los actores que tienen mas poder, cuando el técnico pierde su óptica
para asumir la del grupo por una cuestión de interacción emotiva o de
mantener la relación, se empobrece temiblemente el diagnostico y las
alternativas en la resolución de las situaciones en lugar de capitalizar la
dialéctica entre las posiciones, se permean de una demagogia
participativa.
La negociación es la fase más importante de la participación donde
realmente se procesan los acuerdos. En la negociación se produce un
trueque de valores de cosas distintas, valoradas de manera diferente
para los actores que están negociando, priorizando siempre el objetivo
de mantener la relación de interacción.
M. Robirosa 23hace un planteo con respecto a la planificación que
nosotros extrapolaremos a las EIAs. Dice el sociólogo argentino: "Este
tratamiento ‘tecnocrático’ de los planes (de las EIAS, decimos
nosotros) los imbuye de una rigidez que les impide ajustarse eficaz y
eficientemente a los resultados no esperados de sus propias acciones y,
sobre todo, a las constantes ‘novedades’ que resultan de aquella
turbulencia. Más grave es que falta una concepción democrática de la
sociedad. Dicho paradigma implica un autoritarismo vertical desde el
poder ( o desde los técnicos) para fijar los objetivos “deseables” (los
indicadores y estándares deseables) e imponerlos a la sociedad,
que ignora los derechos de los actores sociales involucrados para
participar en la definición y elaboración de su destino.
Siguiendo con la paráfrasis de este autor, decimos nosotros que para
que el proceso participativo de una EIA sea posible será necesario
identificar (o construir) y desarrollar un espacio de articulación /
concertación que haga posible -viabilice- y permita direccionalizar el

23 Robirosa , Mario. "Planificación", en "Planificación y gestión urbana en países en vías de desarrollo",

Buenos Aires, Convenio de Cooperación Científica FADU/UBA e IREC/Ecole Polytechnique Fédérale de
Lausanne, 1989, p 21-30.

15
proyecto, incorporando el máximo de racionalidad posible a su
procesamiento. Para asegurar eficacia y eficiencia al procesamiento del
proyecto deben estar incluidos en ese espacio de articulación todos
aquellos actores sociales indispensables para viabilizarlo y
direccionalizarlo adecuadamente. Ello incluye a todos aquellos que
puedan proveer los recursos de todo tipo indispensables para su
ejecución, todos aquellos cuyas capacidades de acción específicas son
indispensables y aquellos que, por sus intereses/objetivos, debieran
ejercer algún protagonismo en direccionalizar el proceso (por ejemplo,
los beneficiarios del proyecto, sujetos de las necesidades que se quiere
satisfacer).
Las técnicas en sí que permiten la participación de la gente son, como
toda técnica, una secuencia procesual que descrita detalladamente
excedería los objetivos de este trabajo. No hay una específica para las
EIAs, de manera que, desarrollaremos brevemente uno de los
procedimiento posibles para aumentar la participación y vehiculizar la
información, como es el llamado y el método ZOPP24.
ZOPP es el método -en realidad una batería de cinco métodos- que
utiliza la agencia alemana GTZ para sus proyectos de desarrollo, basado
en talleres participativos. El esquema general es de tipo iterativo, como
se observa en el gráfico 13.1. y las cinco fases se aplican según la
escala del proyecto, según se observa en el gráfico 13.2. Tiene dos
elementos sustanciales: una fase analítica y otra de implementación,
ligada al desarrollo de la matriz del proyecto. Siguiendo a Bermúdez,
analizaremos los cuatro pasos de la primera fase:
Paso 1: "se identifican los organismos, entidades, grupos e incluso
personas que se considera que se relacionarán con el futuro proyecto:
porque serán sus beneficiarios, porque participarán como ejecutores, o
como organismos de aprobación o control, porque pueden ser
considerados como grupos de apoyo al mismo o inclusive porque serán
perjudicados por él debiendo ser tomados en cuenta como posibles
obstáculos al desarrollo"

24 La descripción del método ZOPP está extraída de Bermudez, E. "El método ZOPP", en revista Pobreza
Urbana y Desarrollo, Nº 1, Buenos Aires, 1992.

16
 M é t o d o s e i n s t r u m e n t o s p a r a l a p l a n i fi c a c i ó n y e j e c u c i ó n d e p r o y e c t o s

A cu e rd o
in t e r g u b e r n a m e n t a l
C o m ie n z o d e l p r o y e c t o Z O O P 4
M P P
F in a liz a c ió n P r o p u e s t a c o m p l e m e n t a r ia o
O rd e n d e d e l p ro y e cto d e m o d i fi c a c i ó n p a r a P la n d e o p e r a c io n e s
la f a s e s ig u ie n t e a l c o m it e n te
e je c u c ió n / o r g a n i z a c i ó n fi n a n c i e r a
/ p la n d e t r a b a jo

D e c is ió n s o b re la ID E A A j u s t e s d e p l a n i fi c a c i ó n
e je c u c ió n d e l p r o y e c t o D E L a la r g o p la z o
E je c u c ió n d e l
C o n tra p a rte + P R O Y E C T O P a ís c o n t r a p a r te + p ro y e cto
G T Z /C o m it e n t e / f u n c io n a r io d e A ju s t e s d e
O rg a n iz a c ió n fi n a n c i e r a Z O O P 5 e n la c e (G T Z ) e je c u c ió n M o n it o r ia +
(B M Z ) S o lic it u d o c o la b o r a d o r a c o r t o p la z o E v a lu a c ió n
In f o r m e d e e x a m e n
d e fo m e n to d e c o n s u lt o r a
(p ro p u e s ta d e l p ro y e c to ) C o n d u c c ió n
Z O O P 1 p e rm a n e n te
Z O O P 3
C o n tro l d e a v a n ce N o s e r e q u ie r e
E x a m e n d e l d e l p ro y e cto
p r o y e c t o in s it u P ro p u e sta d e e x a m e n / in te r v e n ir
a p r e c ia c ió n p r e lim in a r In f o r m e s s o b r e e l
Z O O P 2
a v a n ce d e l p ro y e cto
R e f e re n c ia s :
Z O P P : P l a n i fi c a c i ó n d e p r o y e c t o s o r ie n t a d a a o b je t iv o s
B M Z : M in is t e r io F e d e r a l d e C o o p e r a c ió n E c o n ó m ic a
M P P : M a t r i z d e P l a n i fi c a c ió n d e l P r o y e c t o
G T Z : D e u t s c h e G e s e lls c h a f t f ü r T e c n is c h e Z u s a m m e n a r b e it
Gráfico 13.1.Métodos e instrumentos para la planificación y ejecución de proyectos
(fuente: de Bermúdez, E. "El método ZOPP", en revista Pobreza Urbana y Desarrollo, Nº 1, Buenos Aires,
1992.)

Paso 2: "Primero se identifican los problemas existentes al momento

del taller, que fundamentan la necesidad del proyecto. Se define
asimismo el problema central o problema núcleo, es decir aquel
alrededor del cual gira la problemática planteada. En la segunda parte
de este paso se construye el árbol de problemas. Para ello a los
problemas identificados se los distribuye en una lámina por debajo o
por encima del problema central, según se lo considere causas o
efectos del mismo. Posteriormente se buscan las relaciones de causa y
efecto formando cadenas (ramas) en las que un problema es efecto del
que está por abajo suyo y a su vez causa del que queda por encima. La
figura resultante es la que se denomina "árbol de problemas".
Paso 3: Cada uno de los problemas es transformado en un objetivo,
redactándolo en forma positiva es decir se reemplaza cada situación
negativa existente por una situación deseada, considerada positiva,
posible de alcanzar y que puede tomarse como objetivo. Los objetivos
así definidos se ubican de manera similar a los problemas que
reemplazaron en una segunda lámina denominada "árbol de objetivos".
Las relaciones entre ellos ya no serán de causa-efecto sino de medios
para alcanzar fines, en donde un objetivo será a la vez el fin del que
está por debajo y el medio para alcanzar el que está por encima.
Tipos de ZOPP (fuente: R. Fernández "La ciudad verde" ed. Espacio/CIAM, 2000)
Fases ZOPP ZOPP1 ZOPP2 ZOPP3 ZOPP4 ZOPP 5
Pre-ZOPP ZOPP de ZOPP de la ZOPP de ZOPP de
Pasos examen contraparte arranque replanteo
Duración,
depende de la
1 día 1-2 días 2-5 días 3-10 días 3-10 días
dimensión del
proyecto
Análisis de la Información Información Análisis Revisar y Revisar la
participación limitada, aún limitada, intensivo complementar documentación
nombrar tan pero la lista el análisis de la de ZOPP 4 y
sólo los grupos debe ser lo más participación, dado el caso,
más completa estructurar las completar

17
 importantes posible, relaciones de sobre todo en
señalando los cooperación. el caso de un
datos faltantes nuevo
que deberán planteamiento.
completarse
Análisis de Tan completo Referirse al Responder a los Revisar y Revisar con
problemas como sea ZOPP 1, temas profundizar los respecto a la
Análisis de necesario, pero revisando pendientes, análisis aparición de
objetivos sin demasiados lagunas de evaluar la existentes, nuevos
detalles, información y relevancia de preparar el problemas o
identificar marcando problema y seguimiento modificaciones
déficits de donde se objetivos. continuo de los planeadas-
información precise para problemas.
mayor
información
Análisis de En caso de En base a los Si el objetivo A nivel de Se debe
alternativas existir términos superior y el actividades, efectuar
suficiente prefijados por objetivo del dependiendo especialmente
información, el proyecto no se del contenido en le caso de
identificar y comitente/orga puede alcanzar de la un nuevo
evaluar nización el resultado es propuesta/orde planteamiento.
enfoques financiera negativo. En n de ejecución.
alternativos (BMZ) caso positivo,
para el estudiar
proyecto. alternativas de
ejecución a
nivel de
actividades y
resultados.
Matriz de Objetivo Formulación Definir Determinar las Reformular el
planificación del superior, preliminar de claramente el actividades, objetivo del
proyecto objetivo del las actividades objetivo plan de proyecto,
(MPP) Resumen proyecto, superior, operaciones, resultado y
de objetivos y resultados: se objetivo del planificar en actividades.
actividades exceptúan las proyecto, forma detallada
actividades resultados, el trabajo
formular interno del
actividades proyecto.
El resultado de Propuesta de Términos de Propuesta para Concretización Nueva
las fases ZOPP examen/ referencia para la ejecución del del ZOPP 3, propuesta y/o
1-5 constituye apreciación los peritos proyecto MPP como base base para el
la base para el preliminar para el plan de plan de
plan de operac. operaciones operaciones.
Paso 4: Se realiza sobre el árbol de objetivos. Esta paso es al mismo
tiempo el último de la fase analítica y el primero en el camino de la
delimitación de los posibles alcances del proyecto a planificar. Se trata
de evaluar (tomando en cuenta los recursos disponibles en las
instituciones representadas por los participantes en el taller) cuales son
los objetivos o las soluciones planteadas que podrían lograrse a través
del proyecto y de identificar diferentes alternativas consideradas como
estrategias posibles a seguir.

Evaluación Ambiental Estratégica y participación.

En la clase 15, de este programa, cuando desarrollemos los problemas
urbanos, comentaremos una de las formas más recientes de
planificación, que incorpora la Evaluación de Impacto Ambiental de
manera ampliada. Se trata de la Evaluación Ambiental Estratégica SISTEMA DE
(EAE), una nueva clase de instrumento que- abandonando el esquema SEGUI-
MIENTO
de intervención de control de impacto ambiental proyecto a proyecto,
intenta situar la racionalidad de las decisiones en el conjunto de
operaciones del llamado ciclo político, abarcando instancias más
extensas que el proyecto, a saber, las implícitas en la llamada triple P:
18
políticas – o grandes decisiones, a menudo sesgadas por la estructura
sectorial del poder político -, planes - conjunto de objetivos
coordinados y secuenciados para aplicar la política – y programas –
articulación de proyectos previstos en un área determinada -.
En lo que respecta al punto de participación, es importante aclarar que
la metodología EAE hace ingresar a la participación social de manera
interesante, como sintetiza un autor español 25 en el siguiente gráfico,
que ordena la discusión acerca de las llamadas "tres P", básicamente en
torno de los aspectos clave a tener en cuenta para acrecentar la calidad
de la gestión en base al mejoramiento de la participación pública:

¿ Cómo se comunicará el tema sin una definición clara del alcance

Tratamiento
de los impactos ?
de la
¿Puede la participación despertar inquietud innecesaria en una
Incertidumbre
audiencia no especializada?
¿Contiene el PPP conceptos complejos como múltiples elementos o
Complejidad
dimensiones espaciales?
técnica del
¿Entenderá estos conceptos una audiencia no especializada?
PPP
¿Cómo hacer llegar el mensaje a la mayor audiencia posible?
¿Son tangibles y comprensibles para el gran público las
determinaciones del PPP?
Grado de
¿Se pueden presentar en forma sólida y clara?
abstracción
¿Puede ser necesario restringir la participación primeramente a
del PPP
una audiencia especialista y aumentarla posteriormente en función
del ritmo de concreción de las propuestas?
¿ El PPP es de ámbito nacional, regional o local?
Ambito ¿Cuántas personas estarán afectadas o tendrán interés?
geográfico ¿Se puede discriminar la audiencia según sus temas de interés y
tratarlos por separado?
¿Cuánto se tardará en alcanzar la audiencia potencial?
¿Será requerida la participación del público en diferentes fases del
Duración del
PPP?
proceso
¿Cómo se mantendrá la atención de la audiencia a lo largo de todo
el proceso?
¿Hay una demanda para la participación pública?
¿Confía el público en la administración? ¿ Cuáles son los
Cultura de
requerimientos de discrecionalidad?
Participación
¿Pueden las ONG ser de ayuda para facilitar que el público se
involucre?
¿Es el PPP delicado desde el punto de vista político?
¿Hay voluntad política y capacidad institucional para afrontar el
Sensibilidad proceso y sus costes?
política ¿Cómo se comunicarán de modo realista las consecuencias del
PPP?
¿ Cómo se gestionarán las expectativas de la audiencia?

En este sentido es importante consignar que las EAE del ciclo político
PPP deben enlazarse con los criterios que garanticen la máxima

25 Oñate, J., et al, "Evaluación Ambiental Estratégica. La Evaluación Ambiental del Políticas, Planes y
Programas." Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, España, 2002.

19
implicación social y participación pública, siendo este factor
fundamental para generar una acumulación de poder susceptible de
hacer que una EAE obtenga un grado relativo de consideración dentro
de los actores principales del ciclo político PPP.
Es interesante observar en esta preguntas que vuelven a aparecer, a
veces dichos de otra manera, y en este caso presentado como
interrogantes, los puntos que hemos señalado como indispensables
para garantizar la participación social:
* el conocimiento de parte de un público amplio de los temas, o lo que
hemos llamado “alfabetización ambiental”. Más personas informadas
son más ojos atentos a los impactos.
* la confianza en el aparato estatal en todas las escalas de actuación, y
que el público no tenga dudas sobre la honestidad y probidad de los
funcionarios responsables de aceptar o aprobar las EIA
* la necesidad de desarrollar una cultura de la participación, a través de
una gimnasia que considere esta participación todas las veces que sea
posible.
Los dos últimos puntos son, a nuestro parecer, inseparables de un
concepto ampliado de democracia, lo que algunos autores han llamado
recientemente “democracia ambiental”. En nuestros países
latinoamericanos este aumento de la calidad de la democracia, difícil
luego de las dictaduras de los ´70 y ´80, está ligado, a diferencia de lo
que suele ocurrir en Europa, a movimientos reivindicativos sociales
como los sin tierra en Brasil, los movimientos de empresas recuperadas
por los obreros en Argentina, las comunidades indígenas en Ecuador,
entre otros.
11.4. Participación social y conflicto ambiental en obras
fronterizas: represa binacional y plantas de papel

La interjurisdiccionalidad de la cuestión ambiental lleva implícita una

lectura y tratamiento de diferentes problemáticas derivadas de la
alteración o modificaciones de los ecosistemas como resultado del uso
de los recursos naturales que contienen, por actividades humanas.

Los efectos ambientales en sectores de borde o fronterizos, originados

en la utilización de recursos naturales, han generado, históricamente,
situaciones de conflicto entre uno o más jurisdicciones nacionales
(relación entre países) e intranacionales (entre provincias,
departamentos y aún municipios).

En los últimos 25 años estas situaciones de conflictos fronterizos han

incorporado intervenciones que afectan al medio ambiente como lo
muestran, entre otros elementos de juicio, la suscripción de Convenios
Internacionales26 referidos a Movimientos Transfronterizos de Desechos

26 Convenio Mundial sobre el Control de la Movimientos Transfronterizos de

Desechos Peligrosos (Basilea-1989); Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el
20
Peligrosos, de Diversidad Biológica, de Comercio Internacional de
Especies Amenazadas, etc.

Aparece pues, en el camino de la búsqueda de una acción concertada y

participativa entre Estados, un amplio espectro de acciones que van
desde estos documentos suscriptos por los países, hasta acuerdos
binacionales específicos.

Esta acción, que debería ser concertada y participativa, se plantea en

planos diferenciados, no solo por la representatividad, cualitativamente
distinta y la capacidad operativa frente a acciones concurrentes
interjurisdiccionales, sino por los pasos registrados a nivel de las
instituciones de gobierno, por las organizaciones no gubernamentales y
demás actores sociales de los diferentes países.

Sin duda, el plano de los acuerdos interestaduales ha mostrado

sensibles avances, sobre todo en aquellos espacios territoriales donde
se ha avanzado en la homogenización de valores, conductas y
legislación ambientales.

Aparece así el caso testigo mas claro, como lo es la Unión Europea. La

suscripción del “Acta Única Europea”, en 1987, por parte de esta
comunidad de países, receptó la institucionalidad de la evaluación de
impacto ambiental y sancionó una directiva comunitaria por la cual
todas aquellos proyectos o intervenciones generados por alguno de los
miembros, que puedan tener repercusiones importantes en el medio
ambiente deberán someterse a dicha evaluación y a una Audiencia
pública que integre las opiniones de los futuros afectados en caso de
que se lleve adelante el proyecto.

De esta manera quedan selladas las dos cuestiones centrales a la hora

de desarrollar estrategias para la resolución de conflictos ambientales:
los acuerdos interinstitucionales y jurisdiccionales y la integración de las
opiniones de los eventuales afectados.

La comunidad internacional también reacciona con reflejos,

ambientalmente hablando, cuando los Estados firmantes acuerdan
limitar los conflictos ambientales, rubricando el Protocolo Antártico
sobre “Protección al Medio Ambiente Antártico y los Ecosistemas
Dependientes y Asociados” en un reconocimiento a la comprensión del
medio ambiente global, garantizando la planificación y realización de las
actividades en el área del tratado, de manera de limitar los perjuicios
sobre el medio ambiente.

Mas tarde, será el Convenio sobre la Diversidad Biológica, suscripto en

1992, el que muestre, en este caso la preocupación por aquellos

Cambio Climático; Convenio de Diversidad Biológica (Río, 1992); Convención sobre el

Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES)
1973; Convención sobre Patrimonio Mundial (WH).
21
proyectos o intervenciones que podrían tener efectos perniciosos y
significativos para la diversidad biológica y la consecuente generación
de conflictos ambientales, contemplando la posibilidad de la
participación social lo que quedará en manos de la legislación de cada
país firmante.

Si bien podemos señalar estos casos como referenciales del manejo de

situaciones reales o potenciales de conflictos ambientales, en términos
de consensos, acuerdos y participación habrá que observar los efectivos
avances en materia de decisiones y compromisos que caracterizan la
actividad en dichos planos.

A este respecto podrá observarse que en el campo de las instituciones

públicas se registran avances en la elaboración, aprobación y
suscripción de Convenios Interjurisdiccionales, si bien cae una sombra
de duda sobre los avances en la efectiva implementación de lo
comprometido.

En el campo de las organizaciones no gubernamentales, sean

ambientalistas u otro tipo de institución intermedia, las acciones salvo
excepciones, resultan puntuales, no continuas y a menudo inorgánicas,
cuyas expresiones resultan, con frecuencia, mal contextualizadas o
distorsionadas por los medios de comunicación.

A nivel de los Estados, las cuencas hídricas compartidas, han dado

lugar a Acuerdos Interjurisdiccionales para el manejo de las mismas del
que son exponente, la Comisión de la Cuenca del Plata, la COREBE
(Comisión para el Río Bermejo), la Comisión para Hidrovía Paraná-
Paraguay, etc.

Las mismas resultan un claro exponente de las necesidades derivadas

de un manejo compartido bi, tri o multinacional, que han dado
muestras, tempranamente, de la necesidad de encarar una acción
concertada y participativa.

Así también, la ejecución de obras hidroenergéticas, ha mostrado en los

últimos 25 años un número importante de intervenciones de gran
envergadura como Salto Grande, Yaciretá, Itaipú, entre las mas
importantes, que dieron lugar a ejercicios de acción concurrente de
instituciones y organismos nacionales e internacionales.

En estos y otros casos, la exigencia de cumplimentar Estudios de

Impacto Ambiental, ha permitido una lenta consolidación del derecho a
la información como sustento de dichos Estudios.

La exigencia de una información, que debe ser no solo previa, sino

clara y precisa ha constituido un vehículo apropiado para avanzar en la
incorporación de mecanismos participativos, los que resultan, todavía
implementaciones ad-hoc de procedimientos para cada
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emprendimiento, no homogéneos en cuanto a rigurosidades de
procedimiento e instrumentales.

En todos estos casos habrá que tener en cuenta el distinto grado de

desarrollo legislativo en materia ambiental, el que muestra
incompatibilidades en materia de reglamentación de la
internacionalización de los costos ambientales y en el avance en la
convalidación de la participación social.

Un caso emblemático en el cono sur lo constituye la construcción de la

planta elaboradora de papel en la localidad de Durazno, Uruguay, en la
costa del Río Uruguay, frente a la ciudad de Gualeguaychú, Entre Ríos,
en Argentina siendo las empresas responsables del proyecto la
española “M’Bopicua” y la finlandesa “Botnia”.

Sintéticamente, el proyecto mencionado consiste en la ubicación, en el

lado uruguayo del río Uruguay, de dos enormes fábricas productoras de
celulosa. Es sabido que las plantas de este tipo generan desechos
altamente contaminantes, y además se trata, según los informes
existentes, de fábricas con tecnología anticuada que justamente se
desmontaron en sus países de origen, en el primer mundo, debido a
que las normas de esos países fueron subiendo sus estandares
ambientales.

Las supuestas ganancias sociales (mayor empleo) y económicas

(recaudación de impuestos) quedarían en la Republica Oriental del
Uruguay, mientras los costos ambientales serían compartidos por
ambas orillas.27
El caso de referencia muestra las incompatibilidades señaladas en los
párrafos superiores y una acción no integrada del campo institucional
público con las organizaciones no gubernamentales.

27 Greenpeace participó el 30 de abril de la multitudinaria protesta realizada en el

Puente Internacional Gualeguaychú-Fray Bentos acompañando a los más de siete mil
entrerrianos que rechazan la instalación de las plantas de pasta de papel sobre la
costa uruguaya del Río Uruguay.
El Río Uruguay pertenece a la cuenca del Plata junto con los ríos Paraná y de La Plata
y son fuente de agua potable para la zona más densamente poblada de la Cuenca
además de servir de hábitat para numerosas especies de peces de consumo humano.
La Asamblea -integrada por quince grupos ambientalistas, ONGs, la Municipalidad y el
Concejo Deliberante- se movilizará contra las "procesadoras de celulosa" que se
encuentran entre las "diez" fábricas más contaminantes del mundo -a la par de
centrales atómicas, petroquímicas y siderurgias-, entre otras.
Según las organizaciones, el proyecto contempla la construcción de dos megaplantas
–una a tres kilómetros de otra- que liberaran a la atmósfera entre "uno y tres kilos"
de "dióxido de sulfuro" (reconocible por el olor a huevo podrido) por cada tonelada de
pulpa producida.
“Las fábricas tomarán del río Uruguay ‘un metro cúbico’ de agua por segundo, la que
será devuelta a 80 grados centígrados, contaminada con ‘dioxinas’ y ‘furanos’,
componentes químicos altamente cancerígenos, que se bio-acumularán
paulatinamente en la cadena alimenticia de argentinos y uruguayos.
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El desenlace de este episodio aún no se conoce, pero hasta ahora ha
sido, por lo menos, temporariamente detenido por la acción masiva de
las personas, que organizaron varias marchas, algunas con miles de
personas, que cruzaron el puente que une ambas orillas exigiendo
respeto de al calidad ambiental de la región, por otra parte una de las
zonas turísticas más importantes de la provincia argentina de Entre
Ríos.

Hemos dejado para el final la referencia a otro espacio, en pos de

procesos participativos en el campo ambiental y en particular en el
manejo de efectos indeseables de acciones interestatales, que
constituye el MERCOSUR.

En Junio de 1992, la segunda cumbre presidencial del MERCOSUR,

decide crear la Reunión Especializada en Medio Ambiente (REMA),
cuyos objetivos generales son la formulación de recomendaciones al
Grupo Mercado Común, tendientes a asegurar una adecuada protección
del medio ambiente en el marco del proceso de integración.

Dos años mas tarde se aprueba un documento sobre Directrices Básicas

en materia de Política ambiental en el que se destacan la búsqueda de
una armonización de procedimientos legales y/o institucionales, la
definición de criterios ambientales comunes, el manejo sostenible en el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la inclusión de
la Evaluación de Impacto Ambiental como una de las directrices básicas
en materia de política Ambiental.

Deben sumarse a las resoluciones del Grupo Mercado Común la

suscripción de Convenios internacionales y una serie de resoluciones
específicas entre las que destacamos, el Código de conducta regional
para la introducción en el medio ambiente de agentes de control
biológico, la Decisión de Acuerdo sobre Transporte de Mercancías
Peligrosas en el MERCOSUR, o el compromiso asumido por los cuatro
países en cuanto a áreas de ecosistemas compartidos, diversidad
biológica, cambio climático, desarrollo sostenible y adopción de normas
ISO 14.000.

Este proceso de avance no registra aún reconocimiento oficial para

propuestas realizadas en el seno de los Subgrupos de Trabajo, que
plantean introducir como criterio sintetizador la incorporación, dentro
del campo institucional, del principio de participación ciudadana, dando
lugar así a la convocatoria a los sectores involucrados en el tratamiento
de las cuestiones ambientales relativas al proceso de integración.

En síntesis, la participación de los actores sociales es, en realidad, una

obligación que los Estados asumen frente a los ciudadanos a partir de
las diferentes normas, sin embargo, la incorporación de mecanismos de
participación entre naciones es muy incipiente y probablemente quede
en manos de las Organizaciones no Gubernamentales, desde las locales

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hasta las grandes ONG´s como Geenpeace transformándose en grupos
de presión capaces de llamar la atención de las autoridades sobre la
situación problemática.

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