La política educativa como herramienta de construcción nacional.

El proceso de sanción de la ley de educación común en Argentina

I. Introducción.
El   propósito   del   presente   trabajo   es   analizar   brevemente   los   factores   que   influyeron   en   el 
proceso socio­político que derivó en la sanción de la Ley Nacional de Educación Común, conocida 
frecuentemente   como   ley   1420.   Integraran   este   análisis   un   repaso   del   contexto   histórico   de 
Argentina de principios de la década de 1880 y los principales problemas políticos que enfrentó el 
poder central durante esta etapa. Así mismo, se realizará un somero detalle de los antecedentes 
legislativos  nacionales  e  internacionales  que  fueron  inspiración  y   modelos  para  los   principales 
impulsores de esta iniciativa. Finalmente se presentaran los debates en torno a las controversias 
centrales del proceso en general y el debate legislativo en particular, haciendo mención específica 
a las posiciones de los más destacados exponentes de las mismas. 

II. La construcción del Estado­Nación en Argentina hacia 1880: avances y cuentas pendientes.
La sanción de la Constitución de 1853 lejos de constituir una línea de llegada, significo más 
bien un punto de partida, una enunciación de un proyecto de nación, “un programa por realizar, 
una ambición por cumplir” (Zanotti (1984) citado por Filmus, 1996)
Este   programa   implicaba,   desde   un   punto   de   vista   de   gobierno,   resolver   diferentes 
problemáticas que requerían el desarrollo de las facultades que hacen a  la definición del Estado 
moderno,   entendidas   como   la   capacidad   de   (1)   exteriorizar   su   poder   (soberanía),   (2) 
institucionalizar su autoridad, (3) diferenciar su control e (4) internalizar una identidad colectiva. 
(Oszlak, 1978). 
Luego   de   resolver   mayoritariamente   el   primer   problema   luego   de   las   guerras   por   la 
independencia,   el   próximo   desafío   de   nuestra   organización   nacional   pasó   por   lo   que   Natalio 
Botana denominó el problema de la reducción a la unidad y las formas en que dicha tarea fue 
encarada por los distintos líderes políticos y militares entre 1820 y 1852. (Botana, 1986:26) Este 
dilema   presentó,   como   en   otros   casos   nacionales,   la   disyuntiva   entre   la   construcción   de   la 
obediencia a partir del acuerdo o por medio de la coacción.
De más esta decir cual fue la forma preeminente durante gran parte de la primera mitad del 
siglo XIX. Pero luego de Caseros, primero el Acuerdo de San Nicolás y luego la Constitución de 
1853, iniciarán una etapa de preeminencia de la estrategia del pacto, principalmente entre las 
provincias del interior. Sin embargo, las grandes diferencias en los proyectos de país de estas y el 
puerto de Buenos Aires mantendrían la opción militar como dominante en la relación entre ambos 
bloques a lo largo del periodo constitucional que se prolonga entre 1853 y la resolución final de la 
disputa con la derrota de Buenos Aires y la federalización de la capital en 1880. 
Este periodo, principalmente durante las presidencias de Mitre, Sarmiento y Avellaneda, estará 
signado por el fortalecimiento paulatino del poder central (Puiggros, 2002), la estructuración de 
intereses   comunes   entre   las   distintas   elites   provinciales   y   su   manifestación   en   un   dispositivo 
político  y la resolución exitosa a favor del poder central de las distintas sublevaciones provinciales 
a través de una compleja trama de acuerdos entre las distintas elites provinciales y funcionarios 
del gobierno nacional.(Botana, 1986) 
Precisamente la sucesiva imposibilidad de los intereses  porteños de  imponer a sus candidatos 
a   la   presidencia   y  la   elección   de   Julio   A.   Roca   como   presidente   derivó   en   la   sublevación   de 
Buenos Aires,  que sería la última provincia en someterse a la Nación. Su derrota a manos de las 
fuerzas de Roca, marcaría el fin de la etapa dura del “orden” y el comienzo de una nueva etapa, 
una   etapa   destinada   a   consolidar   el   “progreso”   (Oszlak,   1977)   bajo     los   objetivos   de   la 
diferenciación del control político y la creación de una identidad colectiva capaz de integrar bajo 
los intereses de los sectores dominantes a la totalidad de los argentinos y a la gran masa de 
inmigrantes que arribaban al país (Bravo, 1984:28)

III. La política educativa hasta la sanción de la ley.
La derrota de Buenos Aires, la federalización de la capital y el correspondiente traspaso de 
múltiples escuelas a la orbita nacional, consolidaron la creciente conciencia de múltiples sectores 
de la elite gobernante acerca de la necesidad de la sanción de una legislación nacional sobre 
educación  que permitiera avanzar hacia una política de identidad nacional.
Desde la sanción de la Constitución de 1853, había un consenso sobre la importancia de la 
educación como herramienta para la  fortalecer el proyecto de país. Sin embargo, la dualidad que 
la   Carta   Magna   impuso   respecto   a   las   potestades   de   la   Nación   y   las   provincias   sobre     la 
responsabilidad   educativa,   estimuló   dos   debates   centrales   que   al   no   poder   resolverse   fueron 
definiendo un sistema educativo fragmentado y sujeto a múltiples intereses.(Puiggros, 2003:73­4)
El   primer   debate   tuvo   su   eje   dentro   del   liberalismo   y   giró   alrededor   de   las   posiciones   de 
promover   una   educación   popular   o   una   educación   de   elites.   Esta   controversia   dentro   del   los 
grupos gobernantes fue generando acciones de gobierno orientadas tanto hacia la construcción 
de   una   educación   media   dirigida   hacia   los   sectores   dirigentes,   como   hacia   el   desarrollo   y   el 
fortalecimiento  de  una  educación  común bajo  control  popular.  El  primero  de los  proyectos  fue 
encarnado   por   Bartolomé   Mitre   y   tuvo   como   principales   resultados   la   creación   de   Colegios 
Nacionales en varias provincias. El segundo proyecto fue impulsado por Sarmiento, tanto en sus 
roles de carácter provinciales, como durante su presidencia y quedaría reflejado profundamente 
en la sanción de la ley provincial de educación común de la Provincia de Buenos Aires en 1875.
El   segundo   debate   anticipó   lo   que   sería   la   contradicción   principal   de   las   discusiones 
parlamentarias en el tratamiento de la ley en el Congreso de la Nación. Este debate tuvo como 
contendientes a las posiciones laicas de los liberales y la posición que reclamaba la potestad de la 
Iglesia   Católica   como   custodia   de   la   moral   y   “religión   oficial”   consagrada   por   la   Constitución 
Nacional de participar en la enseñanza y lo que hoy denominaríamos la reproducción cultural de la 
sociedad argentina. Este debate excedía las fronteras de nuestro país, y constituyó uno de los 
ejes centrales de la relación del Vaticano con muchos de los estados de matriz liberal en Europa y 
América Latina en el siglo XIX. Al igual que con el debate anterior, las múltiples interpretaciones 
que permitía la normativa constitucional, postergaría una solución consensuada y habilitaría la 
implementación de dispositivos institucionales disímiles, atendiendo a la mayor o menor influencia 
que cada uno de los sectores tendría en los territorios. (Rivas, 2008:9)

IV. Los antecedentes del proyecto de ley.
El traspaso de las escuelas que la provincia   de Buenos Aires poseía en el nuevo territorio 
federal a la orbita nacional fue oficializado por un acuerdo y reglamentado por un decreto del 
Poder   Ejecutivo   en   enero   de   1881.   Contemplaba   el   mantenimiento   de   la   vigencia   de   la   ley 
provincial de educación común de 1875 con ciertas modificaciones que establecía el decreto. Así 
mismo, se creaba el Consejo Nacional de Educación, a cuyo frente se designó a Sarmiento y se 
instaba al Congreso a la sanción de una ley de Educación Común. Por iniciativa de Sarmiento se 
convocó a un “Congreso de profesores y personas competentes para tratar en conferencias y en 
discusiones   pedagógicas,   cuestiones   relativas   a   la   enseñanza   y   a   la   educación 
popular”(Weinberg, 1984:8). 
El Congreso Pedagógico de 1882 sería la caja de resonancia donde se amplificarían todos los 
debates   que   venimos   mencionando   en   los   párrafos   anteriores.   Durante   el   mismo,   quedarían 
claramente delimitadas las fisuras de los actores políticos y pedagógicos en torno a la cuestión de 
la enseñanza laica vs. la enseñanza religiosa, que agrupaba a conservadores y liberales católicos 
frente   a   liberales   laicos   y   las   posiciones   en   torno   a   la   cuestión   de   la   centralización­
descentralización de la política educativa, que reunía a sectores católicos y liberales favorables a 
la educación con control popular frente a los partidarios del férreo control del Estado central en 
temas educativos. La posición vencedora en el congreso pedagógico fue la de los partidarios de 
una   educación   laica   bajo   un   fuerte   control   del   poder   central   (Puigross,   2002:87)   y   sus 
conclusiones   respecto   a   gratuidad   de   la   educación   común,   la   fijación   de   un   minimum   de 
instrucción   obligatoria,   la   prescripción   de   la   enseñanza   mixta,   la   proporción   de   docentes   y 
alumnos y la política de financiamiento tendrían gran influencia en el articulado final de la ley que 
aprobaría el Congreso Nacional.(Weinberg, 1984:11)

V. El debate parlamentario.
Sin haber cumplido con el propósito de redactar un nuevo proyecto, el Poder Ejecutivo Nacional 
envía a consideración del Congreso el decreto de enero de 1881, el cual fue aprobado por la 
Cámara  de  Senadores  de  la  Nación  con  alguna  modificaciones  menores   (Bravo,  1984:38).   La 
Cámara de Diputados encomienda a la Comisión de Culto e Instrucción Pública la redacción de un 
proyecto de ley orgánica cuyo despacho  será finalmente presentado el día 9 de junio de 1883,  a 
más de un año y medio del ingreso del proyecto en la Cámara Baja.
El 4 de julio el miembro informante de la comisión Mariano Demaría presenta el proyecto de ley 
dando   comienzo   a   uno   de   los   debates   legislativos   y   de   opinión   pública   más   interesantes   y 
apasionados de la historia argentina (Weinberg, 1984:13)(Bravo, 1984:39)
Tal   como   mencionáramos   más   arriba,   la   dualidad   y   las   interpretaciones   diversas   que   la 
Constitución   Nacional   generaban   respecto   a   la   educación   habían   cristalizado     un   conjunto  de 
legislación y arreglos institucionales que favorecían a los intereses de los distintos actores y sus 
particulares   puntos   de   vista   según   su   influencia   en   las   distintas   regiones   del   país   (Puiggros, 
2003:82­85).   Según   Weinberg,   el   proyecto   presentado   por   el   Diputado   Demaría   apuntaba 
precisamente a consolidar esta situación y tornar la legislación nacional a un conjunto de acciones 
declamativas sin efecto real sobre la realidad educativa.(Weinberg, 1984:13)
Esta posición de los sectores conservadores, de carácter mayoritaria en la Comisión redactora, 
será resistida por el Diputado Leguizamón, quien redactará un proyecto alternativo en el espíritu 
del  Congreso Pedagógico y los lineamientos de los liberales laicistas.
El debate parlamentario terminó girando alrededor de la cuestión religiosa y los argumentos de 
las partes dieron muestra de la conflictiva relación que Estado e Iglesia Católica respecto al control 
de  la reproducción  cultural  de las  comunidades  y  la  regulación de  las  actividades   que  ambas 
instituciones consideraban claves en la base de la sociedad y por lo tanto, línea de combate de su 
influencia social. (ver cuadro Nº1)

Cuadro I – Principales posiciones y argumentos en el debate parlamentario
Conservadores y liberales católicos Liberales Laicistas
Inclusión de la  Inclusión de la religión católica dentro  La Constitución es tolerante respecto al 
religión en la  del minimum de instrucción obligatoria  culto, la escuela debe ser tolerante. No 
enseñanza (Dip. Dimaria) puede invitarse a los inmigrantes a poblar 
el país e imponerles una religión 
determinada.(O.Leguizamón)

El maestro es civil... no se exige para ser 
Dictado de la asignatura dentro del  maestro condiciones de comunión 
horario a cargo del maestro(Dip.  determinada.
Dimaria) La religión se enseñara fuera del horario 
escolar a cargo de un sacerdote o ministro 
de cada culto.(O.Leguizamón)
Constitución y  La CN invoca el nombre de Dios... La CN es el código de la moral y religión 
religión católica Prescribe que el primer mandatario debe  política.
ser católico. El Presidente debe ser católico pero sujeto 
Las autoridades sostendrán el culto  a la constitución, qué limita su condición 
católico... religiosa.
Promueve la conversión al catolicismo. El Estado sostiene el culto católico 
Todos la legislación pre­constitucional  materialmente.
declara la religión católica como religión  La promoción del conversión sólo se 
de Estado. aplica a los pueblos de frontera como 
El concepto de estado no es neutro, no  política de pacificación.
puede ser racionalmente ateo. (Dip. Lagos Garcia)
(Dip. Goyena)
Influencia territorial y  Cuando se legisla sobre la escuela, se 
comunitaria legisla sobre la renovación de la 
sociedad.
La Iglesia quiere la enseñanza religiosa 
en la escuela.... la desea allí donde el 
clero sea escaso.
(Dip. Goyena)
Cuando el Estado es concebido como 
una entidad superior a los derechos 
individuales, que no respeta el deber y 
facultad del padre de familia,,, y a la 
Iglesia en su misión docente... el Estado 
lo llena todo.
El proyecto de los señores diputados 
peca pues, por inconstitucional... es el 
primer paso para implantar una 
legislación irreligiosa, en las variadas 
relaciones de la vida civil.(Dip. Goyena)

El resultado del debate reflejo nuevamente la posición dominante de los sectores laicos y,  tal 
cómo   había   ocurrido   durante   el   Congreso   Pedagógico   de   1882,     la   preeminencia   de   la 
centralización y del control del Estado por sobre las orientaciones favorables al control popular 
(Tedesco, 1986:94­95)

VI. La línea de llegada: particularidades de la ley 1420.
Así como en los territorios de Prusia en 1872 y en Francia en 1883, el estado argentino tendría 
un ley de educación común obligatoria, gratuita y laica, que pasaría a la posteridad por su número 
de orden, el 1420. (Bravo, 1984:36­7)
Esta   ley   tendría   vigencia   en   la   Capital   Federal   y   los   territorios   nacionales   y   su   estructura 
normativa comprendía los siguientes capítulos:

Capitulo 1 – Principios Generales: Se establece la obligatoriedad, gratuidad y gradualidad de la 
educación primaria (Art.2) y se definen las edades que comprenden la franja etaria destinataria 
(6 a 14 años)(Art.1). Se define el minimun de instrucción obligatoria tanto para la enseñanza de 
niños (Art.6) como de adultos (Art.12), la estructuración de los agrupamientos para definir la 
gradualidad (Art.9), la preferencia de la concurrencia mixta de los seis a los diez años (Art.10) y 
se destaca la importancia de la higiene asociada a la educación (Art.13). Se define los tipos de 
escuela donde pueden instruirse los niños (pública, privada y hogar) (Art.4), su certificación y 
se explicitan las condiciones de dictado de religión en la escuela pública (Art.8).
Capitulo   2   –   Matriculación   y   registro:   Se   definen   los   registros   obligatorios   y   rutinas 
administrativas vinculadas a los mismos.
Capitulo 3 – Personal docente: Se definen los requisitos para el acceso a la docencia y las 
obligaciones del mismo. Se define el fondo de pensiones docente.
Capitulo 4 – Inspección y administración de escuelas: Se definen las rutinas de inspección y se 
crean los cargos de inspectores de enseñanza. Se definen los Consejos Escolares de distrito, 
la forma de constitución de los mismos, su funcionamiento y obligaciones.
Capitulo 5 – Fondo de escuelas: Fuentes de financiamiento del tesoro de escuelas.
Capitulo   6   –   Dirección   y   Administración   de   Escuelas:   Definición   del   Consejo   Nacional   de 
Educación,   composición   y   pautas   para   el   nombramiento   de   sus   miembros.   Atribuciones   y 
deberes del mismo.
Capitulo 7 – Bibliotecas y subvenciones: Creación de Biblioteca para maestros y normas de 
funcionamiento   para   bibliotecas   en   el   área   de   aplicación   de   la   ley   que   reciban   subsidio 
nacional.
Capitulo 8 – Escuelas particulares: Deberes y derechos para escuelas de gestión particular.
Capitulo   9   –   Disposiciones   complementarias:   Definiciones   sobre   calculo   de   escuelas   por 
población hasta nuevo censo, funcionamiento  de las Escuelas Normales  de la Capital, control 
de insistencias y procedimientos para el la correcta aplicación del mismo.

VII. A modo de conclusión.
La sanción de la ley marcó el fin de un proceso abierto por la sanción de la Constitución de 
1853 y cerró provisionalmente el debate, que durante tres décadas, se centro alrededor de las 
potestades de los distintos poderes públicos y sociales de influir en el carácter y orientación de los 
futuros ciudadanos de la Nación. Constituyo además, el primero de los múltiples pasos que el 
Estado  nacional  daría  hacia  la   conformación  de   la  identidad   nacional  y   el  establecimiento  del 
monopolio de la emisión de “símbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y solidaridad 
social” ...[]... “y aseguren el control ideológico de la dominación”(Oszlak, 1977:119). Este punto es 
de   vital   importancia   para   comprender   la   resistencia   que   los   sectores   de   matriz   religiosa   que 
defendían la tradicional función cultural de la Iglesia en grandes porciones del territorio nacional.
El componente laicista de la ley buscaba asegurar la pérdida de influencia de esos sectores 
más conservadores de la sociedad y convertía a la escuela en una herramienta central para la 
difusión de la “civilización” y el “progreso”. 
Pero la excesiva centralización de la política educativa nacional permanentemente desactivo 
desarrollos más democráticos y participativos o los confinó sólo a tareas secundarias, cortando  la 
posibilidad   de   generar   relaciones   sociales   más   modernas.   Por   otra   parte,   la   filtración   de   los 
valores conservadores en los mensajes y prácticas hacia adentro del sistema educativo (Puiggros, 
2003:86)   provocó   que   el   resultado   final   fuera   mucho   menos   positivo   del   buscado   por   sus 
promotores,   aunque   posiblemente   mucho   más   cercano   al   ideal   del   control   oligárquico   que 
caracterizó ese periodo. Las contradicciones entre orden y progreso la mayor parte de las veces 
se resolvieron a favor del primero.(Oszlak, 1977:134)
Esta combinación entre centralización legal y discursos y prácticas conservadoras desarrollaría 
una cultura burocrática que permitiría la subordinación del sistema educativo (Puiggros, 2003:87) 
que sería funcional a la implementación de los diversos proyectos políticos que se sucedieron en 
el   siglo   XX   y   que   tal   vez,   expliquen   la   larga   duración   de   la   1420   como   instrumento   legal 
organizador de la educación básica en la Argentina.

VIII. Bibliografía utilizada

BOTANA, Natalio (1986) El orden Conservador, Buenos Aires; Hyspamerica.
BRAVO, Hector (1984) A cien años de la Ley 1420, Buenos Aires: Centro Editor de América Latina, 
Cap. 1.
LEY 1420 de Educación Común.
OSZLAK, Oscar (1977) Formación histórica del Estado en America Latina: Elementos teórico­
metodológico para su estudio, Buenos Aires: CEDES.
PUIGGROS, Adriana (2003) Qué paso en la educación argentina: breve historia de la conquista 
hasta el presente, Buenos Aires: Galerna, pps. 73 a 90.
RIVAS, Axel (2008) ¿Cómo gobernar la educación? Claves frente a los desafíos de la
 nueva agenda educativa, Serie “Proyecto Nexos: Conectando saberes y prácticas para el diseño 
de la política para el diseño de la política educativa provincial” Documento Nro. 1, Buenos Aires: 
CIPPEC.
TEDESCO, Juan Carlos (1986) Educación y sociedad en la Argentina (1880­1945), Buenos Aires: 
Solar. Cap. 4
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de Educación y Justicia.