UNIVERSIDAD DE PIURA

FACULTAD DE INGENIERIA

“La contratación para la ejecución de obras públicas en el Perú,

según el TUO de la Ley N° 26850”

Tesis para optar el Título de

Ingeniero Civil.

Isayo Quinto Neglia

Piura, junio 2004

 UNIVERSIDAD DE PIURA
FACULTAD DE INGENIERIA

“La contratación para la ejecución de obras públicas en el Perú,

según el TUO de la Ley N° 26850”

Tesis para optar el Título de

Ingeniero Civil.

Isayo Quinto Neglia

Asesor: Ing. Alejandro Fontana Palacios

Piura, junio 2004

A quienes hacen posible el creer en un mundo mejor …
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PROLOGO

La contratación y ejecución de Obras Públicas, a través de los años, han estado

en el centro de la polémica por las innumerables irregularidades cometidas en ellas; lo que
mostraría una aparente deficiencia en la normativa que las rige (Texto Unico Ordenado de
la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento y normas complementarias).

Estas normas, las cuales establecen los lineamientos para alcanzar obras que
satisfagan adecuadamente el requerimiento de la Administración del Estado (cautelándose
el interés público), son producto de los cambios drásticos sufridos en los últimos seis años,
debido a su actualización y mejoras, lo que ha originado desconcierto y desinformación en
las personas vinculadas al tema. Esto ha traído como consecuencia la inadecuada
aplicación de las normas que actualmente rigen los procesos de contratación y ejecución de
Obras Públicas, cometiéndose errores durante la realización de los mismos, afectando no
sólo la calidad y correcta ejecución de la obra, sino sobre todo a la población, quienes ven
obras inconclusas de poca duración o que nunca llegaron a ponerse en servicio.

Es por ello que el presente trabajo, busca aclarar las dudas sobre los
lineamientos que rigen los procesos de contratación para la ejecución de Obras Públicas,
señalando además las responsabilidades que asumen las personas que participan de ellos.

Agradezco sinceramente, a mi asesor de tesis y a quienes forman parte de la

Contraloría General de la República, en especial a quienes conforman la Oficina Regional
Piura, quienes no han dudado en brindarme las oportunidades para aprender, durante mi
permanencia en ésta institución.
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RESUMEN

El presente trabajo, busca ofrecer un instrumento que permita no sólo conocer

las normas vigentes referidas a la contratación de Obras Públicas, sino también tener
ilustrados los procedimientos a cumplir.

Es así que se muestra el marco dentro del cual se desarrolla la contratación de

Obras Públicas, dando una visión general de la ejecución de obras en el Perú, y
centrándonos en la contratación y ejecución de Obras Públicas,

Además se brinda una visión jurídica de la contratación de Obras Públicas, para

así poder determinar cuales son las verdaderas dimensiones del marco de acción donde se
desarrolla este tipo de contratación de obra.

Finalmente, se pretende aportar en la solución de problemas que agobian a la

ejecución de Obras Públicas, mostrando la correcta aplicación y utilización de la norma
vigente que regula su contratación. Esto mediante un análisis de la legislación actual, lo
cual deriva en flujogramas a seguir para lograr la contratación de una Obra Pública,
además de mostrar algunos casos respecto a su aplicación.
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INDICE GENERAL

Página

INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO 1 .- LAS OBRAS PÚBLICAS EN EL P ERÚ

1.1. Obras Públicas y Privadas 3
1.2. Las Obras Públicas 8
1.2.1. Importancia en el medio de la Construcción 10
1.2.2. Modalidades de Ejecución 10
1.2.3. Administración Directa de Obras Públicas 11
1.2.4. Contratación de Obras Públicas 13
Los Procesos de Selección para Contratar una Obra Pública 15

CAPÍTULO 2 .- LA CONTRATACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS, EN EL MARCO DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO
Introducción 19
2.1. La Administración Pública 19
2.2. El Derecho Administrativo 21
2.2.1. Concepto de Derecho Administrativo 21
2.2.2. El Derecho Administrativo como Derecho Normal de la
Administración Pública 21
2.2.3. Derecho Administrativo y Derecho General: Utilización instrumental 22
2.3. El Acto Administrativo 23
2.3.1. Concepto de Acto Administrativo 23
2.3.2. El Contrato como Acto Administrativo 24
2.4. Los Contratos Administrativos 25
2.4.1. Introducción 25
2.4.2. El Contrato Administrativo 25
2.4.3. Formación y Suscripción del Contrato 26
2.4.4. El Proceso de Selección de Contratistas 26
2.4.5. El Equivalente Económico. Técnicas de Garantía del Equilibrio
Financiero 28
2.4.6. Extinción y Resolución de los Contratos 28
2.4.7. La Jurisdicción Contencioso - Administrativa 29

CAPÍTULO 3 .- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA CONTRATACIÓN DE

OBRAS PÚBLICAS
Introducción 31
3.1. Generalidades sobre la Contratación Pública 32
3.1.1. Marco Establecido por la Ley y su Reglamento 32
3.1.2. Finalidad y Principios que rigen las Contrataciones 33
3.1.3. Entidades que deben cumplir con la Ley y su Reglamento 34
3.1.4. Funcionarios y Dependencias de la Entidad, Responsables de la
Contratación 35
3.1.5. Expediente del Contrato 35
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3.1.6. Registros de Contratistas 36

a.- Registro Nacional de Contratistas 36
b,- Registro de Inhabilitados para Contratar con el Estado 37
3.1.7. Entes Reguladores y Fiscalizadores 37
a.- CONSUCODE 37
b.- Contraloría General de la República 39
3.2. Características de los Procesos de Selección 40
3.2.1. Tipos de Procesos de Selección 40
3.2.2. Licitación Pública 42
3.2.3. Adjudicación Directa 42
a.- Adjudicación Directa Pública 42
b.- Adjudicación Directa Selectiva 42
3.2.4. Adjudicación de Menor Cuantía 43
3.2.5. Los Sistemas y Modalidades 44
3.2.6. Procesos de Selección Exonerados 45
3.2.7. Requisitos para ser Postor 47
3.2.8. Prohibiciones en los Procesos 48
3.3. Requisitos para Iniciar la Ejecución del Proceso de Selección 49
3.3.1. Expediente Técnico de la Obra 49
3.3.2. Elaboración del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones 52
3.3.3. Designación del Comité Especial 53
3.3.4. Elaboración de las Bases 54
3.3.5. Elaboración de la Proforma de Contrato 58
3.3.6. Garantías para la Ejecución del Contrato 64
3.4. Etapas y Procedimientos de los Procesos de Selección 65
3.4.1. Convocatoria 69
3.4.2. Venta de Bases 73
3.4.3. Presentación de Consultas, Absolución y Aclaración de las Bases 73
3.4.4. Formulación de Observaciones a las Bases e Integración 74
3.4.5. Presentación de Propuestas 75
3.4.6. Evaluación y Calificación de Propuestas 79
3.4.7. Otorgamiento de la Buena Pro 82
3.4.8. Otros Actos en el Proceso de selección 84
a.- Otras consideraciones para la Selección 84
b.- Postergación o Prórroga del Proceso 84
c.- Procesos declarados Desiertos 84
d.- Cancelación del Proceso 86
e.- Registro y Comunicación de Procesos Realizados y de los Contratos
a que Derivaron 86
3.5. Solución de Controversias e Impugnaciones 87
3.5.1. Recurso de Apelación 88
3.5.2. Recurso de Revisión 91
3.5.3. Acción Contencioso Administrativa 95
3.6. Firma del Contrato de Obra 95
3.7. Responsabilidades y Sanciones por Transgresión de las Normas 98
3.7.1. Responsabilidades y Sanciones del Comité Especial y de los
Funcionarios y Servidores que participan en los Procesos 98
3.7.2. Responsabilidad y Sanciones de los Proveedores, Postores y
Contratistas 100
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CAPÍTULO 4 .- APLICACIÓN DEL TUO DE LA L EY DE CONTRATACIONES Y

ADQUISICIONES DEL ESTADO Y SU REGLAMENTO
Caso I 108
Caso II 116
Caso III 120
Caso IV 123

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 125

BIBLIOGRAFÍA 131

ANEXO
Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
su Reglamento 133
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INTRODUCCIÓN

En la Actualidad, al igual que en años anteriores, la ejecución de Obras

Públicas se ha visto oscurecida por las irregularidades cometidas en ellas, debido
principalmente al incumplimiento de las normas vigentes que rigen su contratación y
ejecución (TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, su Reglamento y
normas complementarias), así como de aquellas normas propias del arte. Esta situación es
reflejada en los sendos informes elaborados por el Sistema Nacional de Control, en
atención a las innumerables obras que están inconclusas, son ejecutadas en plazos mayores
a los programados (ocasionando mayores gastos a la Entidad), presentan un tiempo de vida
útil por debajo del diseño y aquellas que nunca podrán ser utilizadas.

Este incumplimiento de las normas, se debe a dos hechos principales, según se

expresa en el desarrollo del presente trabajo: al desconocimiento de ellas por parte de
quienes están vinculados con la contratación y ejecución de Obras Públicas (funcionarios y
servidores de las Entidades del sector público y proveedores), ya que son ellos los primeros
que deben procurar que se cumplan estas normas; y a la limitada participación de los
organismos reguladores y fiscalizadores de este tema (CONSUCODE y la Contraloría
General de la República), quienes ven reducido su campo de acción por falta de recursos
(humanos, técnicos, logísticos, etc.).

Las normas en mención, establecen que las Obras Públicas tienen que ser
contratadas para su ejecución, mediante un proceso de selección (Licitación Pública,
Adjudicación Directa y Adjudicación de Menor Cuantía), por lo tanto su ejecución sólo se
ciñe al acuerdo que establece las obligaciones de las partes (el contrato); siendo de esta
manera el proceso de selección para la contratación, la etapa más importante para alcanzar
obras que satisfagan adecuadamente el requerimiento de la Administración del Estado,
cautelándose el interés público.

Pero este éxito, depende de las personas que intervienen en el proceso de

selección, quienes asumen responsabilidad por los actos que desarrollan. Si estos actos se
traducen en el incumplimiento de la normativa, los responsables deberán responder ante la
instancia administrativa, o el Poder Judicial, según la gravedad de la falta que hayan
cometido.