TÍTULO DE REPORTE

APORTE Y PROGRESIVIDAD DEL

DECRETO 902 DE 2017 EN
RELACIÓN CON LA POLÍTICA DE
TIERRAS DEL PAÍS

JULIO DE 2017

Esta publicación ha sido preparada para revisión de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
I
(USAID). El documento fue elaborado por Ricardo Torres, Asesor Senior Técnico de Formalización, para el Programa de
Tierras y Desarrollo Rural, bajo la Orden de Trabajo (Task Order) número AID-514-TO-13-00015.
Foto de la portada: Panorámica de los Montes de María.
Fotógrafo: Hanz Rippe

Todas las fotografías son de USAID/PTDR a menos que se indique lo contrario.

Documento preparado por Tetra Tech ARD, contratista de USAID/Colombia para el Programa
de Tierras y Desarrollo Rural.

Información de contacto: Anna Knox, Directora del Programa

Anna.Knox@ColombiaLRDP.com
Ricardo Torres, Asesor Senior Técnico de Formalización

Ricardo.Torres@ColombiaLRDP.com
APORTE Y PROGRESIVIDAD
DEL DECRETO 902 DE 2017
EN RELACIÓN CON LA
POLÍTICA DE TIERRAS DEL
PAÍS
JULIO DE 2017

AVISO LEGAL:

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la

Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni las del gobierno de Estados
Unidos.

III
TABLA DE CONTENIDO
TÍTULO DE REPORTE ............................................................................................................... I
TABLA DE CONTENIDO ......................................................................................................... IV
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 5
LA EXPERIENCIA DEL PTDR .................................................................................................. 7
LA PROGRESIVIDAD DEL DECRETO 902 .............................................................................10
DESAFÍOS Y POSIBLES LIMITACIONES DEL DECRETO .....................................................12
INTRODUCCIÓN
El Decreto 902 de mayo de 2017, representa un avance muy significativo en el desarrollo de un
marco jurídico e institucional para facilitar la implementación de una política pública basada en
intervenciones planificadas orientadas a reducir la alta informalidad de la propiedad rural que
predomina en el campo, y a mejorar los procesos de acceso y gestión de las tierras de la Nación,
en el contexto de programas orientados hacia una reforma agraria.

El Estado colombiano no cuenta con instrumentos adecuados para promover y asegurar la

formalización de la propiedad rural, de manera que esta depende solamente de la iniciativa
individual de los titulares, que es muy limitada, especialmente en el caso de los campesinos
pobres, ya que enfrentan grandes desincentivos para cumplir con esta responsabilidad. El Estado
entonces opera “a ruego” (por demanda) de los titulares interesados, careciendo de instrumentos
y recursos especialmente definidos para reducir la informalidad.

Si bien no se cuenta con cifras confiables para evaluar con precisión la situación de la propiedad
rural en el país, los datos disponibles muestran muy altos índices de informalidad, y un muy
modesto impacto de los programas de titulación de tierras y de recuperación de tierras de la
Nación, llevados a cabo hasta el momento.

Según datos citados en documentos de la Misión Rural, a 1 de enero de 2013 el censo catastral
de 3.946.376 de predios inscritos en el censo catastral solo 1.466.591 tenía título de propiedad,
teniendo como resultado que entre el 40 y 50% se encuentran en la informalidad. Más
recientemente el índice municipal de formalidad calculado por la UPRA, muestra que para la gran
mayoría de los municipios del país la informalidad oscila entre el 25 y el 50%. Frente a esta grave
situación, para finales de 2014 el Programa de Formalización del Ministerio de Agricultura que
solo se creó en el 2010, había entregado cerca de 800 títulos, cifra que muestra la necesidad de
desarrollar nuevas estrategias de carácter masivo.

En cuanto se refiere a los programas de acceso a la propiedad de tierras, los datos disponibles
muestran que a pesar de que la titulación de baldíos es el proceso más dinámico de los que ha
implementado el Estado, sus resultados son limitados si se tiene en cuenta la magnitud del
problema por atender. El acumulado entre 1960 y 2012 muestra que se había titulado baldíos a
503.000 familias, mientras que el Departamento Nacional de Planeación, citado en el mismo
Decreto, estimó que en el 2011 más de 800.000 hogares rurales dedicados a la actividad
agropecuaria no tenían tierra bajo ningún concepto.

Ampliar la base de propietarios en el campo y dar garantía de seguridad jurídica sobre sus
derechos, son una estrategia para permitirle a los campesinos pobres conformar un patrimonio y
acceder a servicios productivos, como base para mejorar sus ingresos y calidad de vida. En este
mismo sentido, la formalización de la propiedad contribuye con otras externalidades positivas a
desincentivar las actividades ilícitas en el campo, las cuales suelen encontrar un terreno más
propicio en la informalidad.

5
A manera de diagnóstico, puede afirmarse que la acción del Estado en la gestión de la propiedad
rural acusa grandes debilidades que limitan su capacidad para Llevar a cabo intervenciones
masivas de ordenamiento de la propiedad rural entre las que se destacan: a) La insuficiencia del
marco jurídico vigente especialmente en el caso de la formalización; b) La complejidad e
ineficiencia de los procedimientos de titulación y gestión de tierras de la Nación; c) La
fragmentación e inadecuación del marco institucional en el que operan de manera descoordinada
más de seis (6) entidades, incluyendo la autoridad catastral, y d) El alto centralismo y debilidad
de las autoridades regionales y locales en materia de recursos y toma de decisiones.

La experiencia obtenida por el Programa de Tierras y Desarrollo Rural –PTDR- a través de varios
de los proyectos llevados a cabo conjuntamente y en apoyo al Gobierno nacional y a las
autoridades territoriales, como es el caso del Proyecto Piloto de Ordenamiento de la Propiedad
en la Zona de Montes de María (Ovejas), el de Registro de Títulos en varias territoriales (“Mangos
Bajitos”), y el de Análisis de predios presuntamente apropiados en forma irregular, entre otros,
ha constatado los elementos que se diagnosticaron anteriormente y muestra la necesidad de
impulsar estrategias de formalización masiva de la propiedad rural, de acceso y gestión de tierras
de la Nación, mediamente la aplicación de procesos más eficientes que otorguen mayor
seguridad jurídica.

Para contribuir al desarrollo de estas estrategias, el Programa de Tierras y Desarrollo Rural-

PTDR de USAID, también apoyó varios trabajos entre los que se destacan a) La elaboración de
una propuesta de marco legal para un procedimiento de formalización unificado, b) Un estudio
sobre la aplicabilidad de los mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, en el caso de la
propiedad Rural, y c) Un estudio de los derechos de la mujer frente a la propiedad rural.

En este contexto el Decreto 902 resulta muy progresivo, no solo por su conexidad literal con el
punto 1 de Reforma Rural Integral incluido en el Acuerdo de Paz, sino porque en general permite
dotar al Estado de un nuevo marco jurídico e instrumental para llevar a cabo políticas públicas
que desarrollan los preceptos constitucionales relacionados con la propiedad rural de manera
más expedita y eficiente. Este decreto desarrolla un nuevo marco jurídico para facilitar la
formalización masiva, y establece un Procedimiento Único para buscar más eficiencia en todo el
conjunto de procedimientos relacionados con la titulación y gestión de las tierras del país.

No obstante, es importante destacar que el mismo Decreto señala que se requieren otros
desarrollos de los cuales depende, para garantizar su adecuada implementación, notablemente
la creación de una Jurisdicción Agraria; la expedición de un procedimiento judicial especial, y por
supuesto, las adecuaciones presupuestales e institucionales correspondientes. Quedan también
algunas inquietudes sobre la gestión de algunas de las fuentes que se entiende alimentarán el
Fondo de Tierras creado.
LA EXPERIENCIA DEL
PTDR
Desde sus propios inicios, el Programa de Tierras y Desarrollo Rural-PTDR de USAID, en su
labor de apoyo al Gobierno, Ministerio de Agricultura, Incoder ANT, SNR, IGAC, y Alcaldías
municipales principalmente, constató la gravedad de los problemas de informalidad de la
propiedad rural, la debilidad de los programas de titulación de baldíos y de gestión y la baja
capacidad para la recuperación de tierras de la Nación, así como la las limitaciones del marco
legal y de la institucionalidad vigente para cambiar significativamente esa situación.

Por esta razón, en apoyo a las autoridades nacionales y territoriales competentes, desarrolló
varios proyectos a través de los cuales se pudieron identificar los problemas prácticos que
enfrentan los procesos de formalización, titulación y recuperación de tierras, y de generar
iniciativas de solución a esos problemas.

El principal problema que explica el bajo nivel de la formalización, es el hecho de que esta se
realiza a ruego por iniciativa individual de los titulares (“Por demanda”), los cuales, especialmente
los pequeños y medianos, enfrentan dificultades para cumplir con los trámites vigentes para este
fin.

La introducción de la propuesta del Ministerio de Agricultura, de operar por barrido predial, para
formalizar predios privados, es un hito importante, pero solo se pudo cumplir en forma parcial en
la medida en que solo podía acompañar a los titulares que voluntariamente decidían participar
en los pilotos. De otro lado, en el caso de los predios adjudicados por el Incoder, el nivel de
registro es muy bajo ya que la obligación sigue en cabeza de los titulares, la mayoría de los
cuales son campesinos pobres.

En asocio con las autoridades nacionales y regionales, el PTDR de USAID ha desarrollado varias
iniciativas importantes de formalización masiva y gestión de tierras de la Nación, entre los que
se destacan: a) un proyecto piloto de formalización masiva en Montes de María (Ovejas-Sucre);
b) un proyecto de registro de títulos de adjudicación en varias territoriales del Incoder, c) un
análisis de predios baldíos presuntamente apropiados en forma irregular, d) Apoyo en la
formalización de predios privados a favor de campesinos y en aplicación de la Ley 1561 de 2012,
en Chaparral Tolima y e) Estudio sobre la problemática probatoria de la unión marital de hecho,
con el fin de reconocer los derechos de mujeres del campo para acceder a un título de propiedad.

En los dos primeros casos, se constató, de una parte, que los campesinos enfrentan grandes
desincentivos para la formalización representados tanto por los costos monetarios, como los
costos de transacción, que resultan de los trámites complejos y demorados, y de otra parte, que
el Estado no cuenta con las herramientas necesarias para realizar intervenciones planificadas de
formalización masiva (“Por oferta”).

En una primera etapa en Montes de María el énfasis del trabajo fue facilitar la formalización de
los predios en apoyo a los procesos de restitución de tierras y al desenglobe de predios por

7
solicitud de los campesinos. En una segunda etapa, que está en curso, se formuló de manera
participativa con la comunidad y la institucionalidad local del Municipio de Ovejas- Sucre un plan
de formalización masiva, denominado ahora por la Agencia Nacional de Tierras como Plan de
Ordenamiento social de la propiedad, el cual está probando una metodología de barrido predial
(revisión de cada predio) que integra adicionalmente los lineamiento del IGAC para hacer
catastro multipropósito. Se trata de probar una estrategia de intervención planificada, que
garantice una cobertura total de la zona focalizada y unifique, hasta donde sea posible los
procedimientos para resolver los diferentes problemas que afectan a un mismo predio o a grupos
de predios.

El objeto del proyecto de registro de títulos adjudicados, fue probar una estrategia de intervención
del Incoder, tomando los títulos adjudicados en todo un periodo, para ir más allá de su obligación
de notificar y llegar hasta el registro, y por tanto consolidar la formalización. Aquí de nuevo se
constataron los grandes problemas que enfrentan los campesinos para cumplir con su
obligaciones de registrar y la falta de herramientas apropiadas para asegurar la formalización de
las adjudicaciones.

En el proyecto de análisis de predios baldíos posiblemente apropiados en forma irregular, se

revisaron los títulos sobre baldíos obtenidos mediante fallos judiciales, procedimiento que es
irregular como lo ha definido extensamente la Corte Constitucional. En este caso se evidenció la
gran magnitud de tierras de la Nación ilegalmente apropiadas, lo cual contrasta negativamente
con la ineficiencia que históricamente demostró el Incoder para llevar adelante los denominados
procesos agrarios que tienen por objeto recuperar esas tierras para el Estado. La ineficiencia en
estos procesos y la falta de herramientas para resolverlos en forma expedita puede tener efectos
negativos sobre el Fondo de Tierras.

En cuanto a la Experiencia del PTDR en formalización de predios privados a partir de la aplicación

de la Ley 1561 de 2012 se viene llevado a cabo un proyecto en Chaparral Tolima, dando impulso
a 300 procesos judiciales. La actividad no ha culminado y ha puesto en evidencia múltiples
cuellos de botella que impiden el eficiente desarrollo de los procesos, entre los que se encuentran
la gran debilidad las instituciones regionales y locales responsables directas de la formalización
en esta ruta, como son los Juzgados municipales, las ORIP regionales y las alcaldías y la falta
de claridad en las delimitaciones físicas en territorio de las áreas de comunidades étnicas, y las
de los campesinos.

Situación de la mujer rural frente a la titulación de la propiedad de la tierra en el campo. USAID

a través del PTDR realizó un análisis sobre la situación de las mujeres en el campo como titulares
de las tierras que habitan. En el marco de esta actividad, se identificaron varias situaciones que
dejan por fuera a las mujeres en los procesos de titulación, entre esas, el inexistente
reconocimiento legal a las labores ejercidas en el campo por ellas, como hechos constitutivos del
derecho de adjudicación de tierras.

Estas experiencias muestran que se requiere una reforma de fondo que faculte a las autoridades
correspondientes, a nivel nacional y local, para adelantar intervenciones masivas planificadas de
ordenamiento de la propiedad rural, de amplia cobertura en zonas específicas, buscando resolver
todos los problemas que puedan afectar la propiedad como son la formalización, la titulación, la
recuperación, etc., y desarrolle procedimientos más simples y unificados que garanticen mayor
eficiencia, que aprovechen las economías de escala en varias actuaciones y que aseguren la
necesaria seguridad jurídica.

Es a partir de esta experiencia y de los hallazgos correspondientes, que el PTDR ha revisado

con mucho interés el Decreto 902, recientemente expedido por el Gobierno.

9
LA PROGRESIVIDAD DEL
DECRETO 902
La progresividad del Decreto resulta no solamente de verificar su literal conexidad con las
propuestas para la Reforma Rural Integral –RRI- del Acuerdo de Paz, sino también de analizar
la calidad y pertinencia de los instrumentos que desarrolla en específico para atender la
problemática de la propiedad rural diagnosticada en el país, y del reconocimiento de las
limitaciones de la política pública para atender en forma eficiente esa problemática y así cumplir
con los preceptos constitucionales relacionados con la materia.

En primer lugar, se crean el Fondo de Tierras, a través del cual se administrarán los recursos y
las tierras que se alleguen para implementar programas de democratización del acceso a la
propiedad, y el Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO, como un sistema de información
que permitirá identificar y priorizar a los sujetos beneficiarios de esos programas.

Pero tal vez los instrumentos de mayor alcance desarrollados en el decreto, son el nuevo marco
legal para facilitar la formalización masiva, del que se carecía para planificar intervenciones
amplias del sector público, y así superar las limitaciones de la formalización “a ruego”, y el
Procedimiento Único que unifica todos los procesos agrarios, de cuya eficiencia depende el
Fondo de Tierras ya que ellos han sido considerados como las principales fuentes para alimentar
este Fondo.

Las metas propuestas en la RRI de alimentar el Fondo con tres (3) millones de hectáreas y de
Formalizar siete (7) millones de hectáreas en los próximos 12 años, requieren instrumentos
novedosos, masivos y costo-beneficio efectivos, que superen la ineficiencia, la baja cobertura,
la falta de seguridad jurídica, y los altos costos de los procedimientos vigentes.

Para el logro de estas metas establecidas y el real impacto en el desarrollo del sector rural, es
también importante el planteamiento de un desarrollo integral en el cual debe ligar la propiedad
rural a la provisión de otros servicios importantes para el uso productivo de la tierra y la mejora
de los ingresos y l calidad de vida.

El enfoque del marco adoptado para la formalización masiva, parte de desarrollar la facultad que
se ha asignado a la Agencia Nacional de Tierras para formalizar predios privados y sanear la
falsa tradición, dejando además la posibilidad de que procesos que habían sido iniciados por el
Ministerio de Agricultura y la propia Agencia, puedan ser resueltos de la misma manera. En este
mismo sentido se establece la posibilidad de que la ANT solicite la rectificación administrativa de
área y linderos, tema que con los instrumentos actuales se ha convertido en una barrera difícil
de superar en los procesos de formalización.

Este proceso es complementado además con otros instrumentos, dirigidos a garantizar, en

cabeza de los jueces, los derechos de terceros, como la solución de controversias (baldíos), la
nulidad agraria (otros), y la indemnización para aquellos adjudicatarios a quienes, de buena fe
se les hubiese declarado la ineficacia de sus títulos.
Igualmente, se dispone que un mecanismo de acumulación procesal tanto para los procesos
administrativos como judiciales, a fin de lograr unificación para el cierre y estabilidad de los fallos
el cual podría ser particularmente útil en el caso de predio vecinos.

Con respecto a la implementación de planes de ordenamiento social de la propiedad, para la

formalización masiva, es de gran importancia la integración que introduce el Decreto con el
catastro multipropósito. El divorcio histórico entre la información catastral y la registral del país,
encontrará una alternativa de solución si se integra en la misma intervención los dos objetivos:
actualización de catastro y formalización de predios. La ANT ahora como gestora catastral
atenderá los términos y condiciones de la Autoridad Reguladora Catastral en todo el componente
técnico de la formalización de predios, contribuyendo a que la información física y jurídica de un
inmueble rural guarden consistencia.

Por otra parte, el Procedimiento Único, manifiestamente podría contribuir a mejorar la eficiencia
y la cobertura de todos los asuntos incluidos en los Planes de Ordenamiento de la propiedad.
Este procedimiento tiene como punto de partida los Planes de ordenamiento Social de la
propiedad, y es mixto administrativo/judicial, buscando con ello brindar celeridad a través de las
acciones administrativas, pero también brindar garantías a las distintas partes interesadas y
seguridad jurídica, a través de los procesos judiciales.

Pero sin duda el mayor alcance del Procedimiento Único es justamente la cobertura que se le
asigna sobre prácticamente todos los asuntos que pueden afectar la propiedad rural tanto privada
como pública, con lo cual se pueden atender integralmente, todos problemas que afectan a un
predio o grupos de predios, alcanzando economías procesales, y por supuesto en los costos.

Por último, hay un significativo aporte del Decreto en materia de género, al reconocer que
actividades en el campo que usualmente son identificadas como femeninas y que se enmarcan
en lo denominado como economía del cuidado, serán en adelante constitutivas de derecho de
titulación, si la mujer rural cumple con los demás requisitos necesarios para ser beneficiaria de
tierras y/o proyectos productivos.

11
DESAFÍOS Y POSIBLES
LIMITACIONES DEL
DECRETO
Así cómo es posible reconocer la contribución y los avances que representa el Decreto, es
también importante destacar algunos desafíos y limitaciones que deben ser resueltos para que
este nuevo marco legal y de instrumentos de política pueda ser aplicado. El mismo Decreto
señala que se requieren otros mecanismos para la operación del procedimiento Único,
particularmente la creación de una Jurisdicción Agraria; y la expedición de un procedimiento
judicial especial, es decir que prácticamente el componente judicial está por desarrollar y/o
reglamentar.

Igualmente, se debe destacar que ante la novedad de varios mecanismos como la Solución de
Controversias, la Nulidad Agraria, y otros del mismo tenor, se requiere una mayor claridad, que
tal vez pueda ser resuelta en una posterior reglamentación.

Es muy importante recordar que aún faltan desarrollos muy importantes que pueden poner en
peligro la implementación de los nuevos instrumentos creados en el Decreto, particularmente la
Jurisdicción agraria y el procedimiento judicial especial, y por supuesto es indispensable
asegurar los recursos presupuestales y las adecuaciones institucionales necesarias para
ejecutar los programas que se requieran para avanzar hacia la obtención de las metas
comprometidas.

Existen también inquietudes sobre algunos temas que afectan la operación del Fondo, los planes
de Formalización, y las medidas dirigidas a promover un uso más eficiente de la tierra. Sin duda
es necesario avanzar en el desarrollo de estrategias que faciliten: la recuperación de tierras
irregularmente apropiadas e indebidamente ocupadas, y la sustracción de tierras con vocación
productiva de las Zonas de Reserva Forestal, las cuales han sido consideradas como las
principales fuentes para alimentar el Fondo.

Finalmente, llama la atención la manera desigual en que se incorporan disposiciones sobre las
comunidades étnicas, dando generalmente más atención a los indígenas frente a las demás.
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
1300 Pennsylvania Avenue, NW
Washington, DC 20523
Tel: (202) 712-0000
Fax: (202) 216-3524
www.usaid.gov
TÍTULO DEL REPORTE – FECHA QUE ABARCA 1