Propuesta de Ley de Reforma Institucional - Transparencia 32 PDF

ASOCIACIÓN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO
PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO
2016
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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
TÍTULO I
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Artículo 1.- Reforma constitucional

Modifíquese el artículo 102º de la Constitución Política del Perú, el mismo que deberá
quedar redactado de la siguiente manera:
“Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o

derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio
de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.
9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país.
10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son
propias de la función legislativa.
11. Designar al Contralor General de la República, al Defensor del Pueblo, a
los magistrados del Tribunal Constitucional y a los miembros del directorio del
Banco Central de Reserva que corresponda.
En caso el Congreso, no designe a estos funcionarios dentro de un año

calendario una vez vencido los mandatos correspondientes, la Corte Suprema
quedará autorizada para la designación de los mismos a fin de que ejerzan el
cargo de manera interina por un plazo de dos años.
Si transcurrido este último plazo, el Congreso de la República continuase sin

designar a los funcionarios correspondientes, quienes desempeñasen el cargo
de manera interina se volverán titulares del cargo hasta completar el plazo
legal o constitucional previsto para el ejercicio del mismo.”
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Artículo 2.- Reformas al Reglamento del Congreso

Modifíquense los artículos 16º, el inciso f) del artículo 22º, los incisos a), f) y h) del
artículo 23º, los artículos 24º, 26º, 34º, 35º, 37º, 53º y 81º del Reglamento del
Congreso de la República, los mismos que quedarán redactados de la siguiente
manera:
“Inmunidades de arresto y proceso

Artículo 16.- Los Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa
autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por
delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la
Comisión Permanente a más tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de
que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones

de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de
los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con
anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden.
La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a

tramitar un proceso penal en contra de un Congresista, a que se refiere el
tercer párrafo del artículo 93º de la Constitución Política del Perú, será
formulada por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte
Suprema de Justicia designada por su Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la
solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la
República esté acompañada de una copia autenticada de los actuados, tanto en
la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos
en los que estaría involucrado el Congresista. Dicho informe será presentado
por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso
de la República.
El procedimiento parlamentario es el siguiente:
1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro

horas siguientes, la pone en conocimiento de la Comisión de Levantamiento
de Inmunidad Parlamentaria compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos
por el Pleno del Congreso, con el voto de la mitad más uno de su número
legal.
2. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al

fondo del asunto, tiene un plazo de cuatro (4) días útiles para admitir la
solicitud de levantamiento de inmunidad, o según sea el caso, pedir a la
Corte Suprema de Justicia que se subsanen los defectos o vicios procesales
de dicha solicitud y sus anexos.
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La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evalúa los

actuados y determina que solo exista motivación de carácter legal y no de
índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria.
Los pedidos que no se encuentren dentro de los supuestos establecidos en

el presente artículo serán rechazados de plano y devueltos a la Corte
Suprema de Justicia.
3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de

Inmunidad Parlamentaria convoca a sesión dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes y cita al Congresista para que ejerza personalmente su
derecho de defensa, pudiendo ser asistido por letrado. Se señalarán dos (2)
fechas con intervalo de un (1) día para el ejercicio del derecho de defensa
del parlamentario. La inasistencia del parlamentario no suspende el
procedimiento.
En el supuesto que el Congresista se allane por escrito, con firma legalizada

o fedateada, al pedido de levantamiento de inmunidad parlamentaria, la
Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictaminará, en
un plazo máximo de tres (3) días hábiles siguientes al allanamiento,
aprobándolo o rechazándolo.
4. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en

un plazo máximo de quince (15) días útiles, contados a partir del día
siguiente de la realización de la sesión en la que se citó al Congresista
denunciado para su defensa.
5. Dentro de los dos (2) días hábiles de emitido el dictamen por la Comisión de
Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del
Congreso lo consignará en la Agenda del Pleno de la sesión siguiente a la
fecha de su recepción a fin de someterlo al debate y votación
correspondiente, la cual podrá realizarse en la misma sesión o a más tardar
en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.
El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a

usar hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir
oportunamente el dictamen respectivo, la trascripción de las intervenciones
que realice, así como ser asistido por letrado.
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más
uno del número legal de Congresistas.
Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.
En el caso específico de los Congresistas que resulten condenados con prisión

efectiva mediante sentencia firme por delitos dolosos derivados de hechos
previos al inicio de su función parlamentaria, el levantamiento de la
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inmunidad parlamentaria será automático y no requerirá aprobación de

ningún órgano del Congreso. El Presidente del Congreso comunicará al
Congresista sentenciado su desafuero correspondiente y dará cuenta al Pleno
sobre esta situación.”
“Derechos funcionales
Artículo 22.- Los Congresistas tienen derecho:
a) A participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y cuando sean
miembros, en las de la Comisión Permanente, de las Comisiones, del
Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces y de la Mesa Directiva, de
acuerdo con las normas reglamentarias. Podrán participar con voz pero sin
voto, en las sesiones de cualquier otra comisión y de las que no sean
miembros o, siendo integrantes de una de ellas, tengan la calidad de
accesitario y el titular se encuentre presente.
En las sesiones secretas de la Comisión de Inteligencia podrán participar los

Parlamentarios que no conforman dicha Comisión siempre que exista
acuerdo mayoritario de sus miembros permanentes y deben guardar
secreto de la información clasificada de la que tomen conocimiento, aun
después del término de sus funciones.
b) A pedir los informes que estimen necesarios a los órganos del Gobierno y
de la Administración en general y obtener respuesta oportuna de ellos, en
ejercicio de la facultad que les concede el Artículo 96° de la Constitución
Política.
c) A presentar proposiciones de ley y las demás proposiciones contempladas

en el presente Reglamento.
d) A elegir y postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las

Comisiones o ser designado miembro de la Comisión Permanente o del
Consejo Directivo.
e) A presentar pedidos por escrito para atender las necesidades de los pueblos
que representen.
f) A contar con los servicios de un asesor y un asistente como únicos

miembros que tendrán calidad de cargos de confianza dentro de su
despacho y se regirán por la Ley del Servicio Civil. Además, contarán con el
equipamiento necesario para el desempeño de sus funciones.
Los congresistas perciben una asignación por el desempeño de la función

congresal, la misma que no tiene carácter remunerativo. Dicha asignación
no es pensionable ni homologable y está afecta al pago del Impuesto a la
Renta.
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g) A una remuneración adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una

compensación por tiempo de servicios conforme a dicha remuneración.
Las remuneraciones de los Congresistas se publicarán en el diario oficial.
h) A que se les guarde el respeto y las atenciones que corresponden a su

calidad de representantes de la Nación, de acuerdo a la jerarquía
establecida en el Artículo 39º de la Constitución Política. Este derecho no
ampara su abuso en beneficio personal o de terceros.
i) A solicitar licencia oficial para ejercer las funciones a que se refiere el

segundo párrafo del Artículo 92º de la Constitución Política, y licencia por
enfermedad o viaje oficial. En el caso de licencia por enfermedad, y previa
sustentación documentada cuando sea por más de siete días, se otorgará
con goce de haber; en el caso de licencia por viaje particular, se decidirá
según la evaluación que se realice sobre los motivos o la utilidad del viaje en
beneficio del Congreso o del país. En otros supuestos no previstos decidirá
la Mesa Directiva.
j) A recibir las mismas facilidades materiales, económicas, de personal que

requiera para el mejor desarrollo de sus funciones.”
“Deberes funcionales
Artículo 23.- Los Congresistas tienen la obligación:
a) De participar en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente cuando

sean miembros de ella, de las Comisiones a las que pertenezcan y de la Mesa
Directiva, del Consejo Directivo y de la Junta de Portavoces, cuando sean
elegidos o designados para integrar estos organismos.
Las inasistencias injustificadas a las sesiones del Pleno, de las Comisiones de las
que sean miembros, y de la Comisión Permanente se publican en el Portal del
Congreso al término del día. Además, dan lugar al descuento correspondiente,
el mismo que se calcula en función a la ausencia por día en las votaciones que
se realicen y registren en las sesiones. Dicho descuento se aplica de acuerdo a
las siguientes reglas:
i) Al final de cada día se computa el registro de asistencia previo a

las votaciones realizadas en las sesiones del Pleno, de las
Comisiones y de la Comisión Permanente, a los efectos de
calcular el porcentaje de inasistencia a votaciones de cada
Congresista.
ii) Si el porcentaje de inasistencia injustificada al número total de

votaciones llevadas a cabo en un día es superior:
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ii.1) Al 20% y hasta el 30%, se descontará un 30% de la

remuneración diaria del Congresista;


ii.4) Al 50% o más, se descontará un día de remuneración del

Congresista.
Las inasistencias injustificadas a las sesiones de los demás órganos del Congreso
señalados en este inciso, a los que pertenecen los Congresistas dan lugar al
descuento de la remuneración diaria. Si la inasistencia injustificada en el mismo
día es parcial, asistiendo el Congresista a alguno o algunos de los órganos del
Congreso a los que pertenece, el descuento es proporcional.
En los casos de los órganos del Congreso integrados por titulares y suplentes, la
responsabilidad sobre la inasistencia o el retiro recae en el titular si no avisa
con anticipación y por escrito que será reemplazado por un suplente
determinado. Si el suplente señalado no concurre, asume la responsabilidad y
las consecuencias de su inasistencia.
En caso de duda o controversia sobre la aplicación de las disposiciones

contenidas en este inciso, resuelve la Mesa Directiva.
b) De cumplir y hacer cumplir la Constitución Política y las leyes del Perú, así
como respetar el presente Reglamento del Congreso.
c) De mantener una conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y

tolerancia, y observar las normas de cortesía de uso común y las de disciplina
parlamentaria contenidas en este Reglamento.
d) De presentar declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión y al

término de su mandato, así como en forma anual en la oportunidad y dentro
del plazo que establece la ley.
e) De formular proposiciones debidamente estudiadas y fundamentadas.
f) De mantenerse en comunicación con los ciudadanos y las organizaciones

sociales con el objeto de conocer sus preocupaciones, necesidades y
procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual para lo cual se
constituyen cinco días laborables continuos al mes en la circunscripción
electoral de procedencia, individualmente o en grupo, sin limitarse a la capital
de dicha circunscripción, debiendo publicar sus agendas en el portal
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institucional del Congreso de la República con cinco días de anticipación a la

fecha de las visitas.
En cada visita mensual los Congresistas deberán llevar a cabo cuando menos
una reunión de carácter público a la que pueda asistir cualquier ciudadano de
la circunscripción visitada.
Asimismo, deben atender las denuncias debidamente sustentadas y

documentadas de la población, fiscalizar a las autoridades respectivas y
contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus organizaciones y los entes del
Poder Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuación parlamentaria.
Esta norma no promueve la realización de actos destinados a conseguir
privilegios para ninguna persona o grupo. Para el cumplimiento de esta
obligación, los titulares de las entidades de la administración pública, dentro
del marco de la ley, brindan las facilidades del caso, bajo responsabilidad.
De participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y

en audiencias públicas con el apoyo del Congreso de la República y los
organismos estatales de cada circunscripción, conforme aparecen demarcadas
en el sistema del distrito electoral múltiple.
g) De cuidar los bienes públicos que son puestos a su servicio y promover el uso
racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligación
incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que incurran en
viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje.
h) De presentar, luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del

Congreso, un informe al Consejo Directivo sobre todo aquello que pueda ser de
utilidad al Congreso o al país. El Consejo Directivo dispondrá la publicación del
referido informe en el portal del Congreso, así como, de considerarlo
conveniente, la reproducción del informe y su envío a las Comisiones, a todos
los Congresistas o a los órganos del Estado que pudieran tener interés en la
información que contenga.”
“Sistema de sanciones disciplinarias

Artículo 24. Por actos de indisciplina, los Congresistas pueden ser sancionados:
a) Con amonestación escrita y reservada.
b) Con amonestación pública, mediante Resolución del Congreso la cual

será publicada en el Diario Oficial El Peruano.
c) Con suspensión en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes

desde tres hasta ciento veinte días de legislatura.
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En la determinación precisa de la sanción, quienes deban proponerla actuarán

con criterio de conciencia, constituyendo precedente para ser aplicable en
casos similares.
Serán también suspendidos en el ejercicio del cargo con descuento de sus

haberes los Congresistas que hubieren incumplido con presentar sus reportes
de ingresos y gastos de campaña establecidos por ley o no hubieren cumplido
con las sanciones impuestas por el organismo electoral competente hasta que
se haya subsanado dicho incumplimiento. Para tal efecto, la Mesa Directiva
solicitará el informe correspondiente al Jurado Nacional de Elecciones dentro
de los treinta (30) días de iniciada la primera legislatura ordinaria del primer
periodo anual de sesiones.
“Estructura orgánica del Congreso

Artículo 26.- En la organización del Congreso se distinguirá entre el ámbito de
organización y trabajo de los Congresistas que se denominará organización
parlamentaria y el de los órganos de asesoría y apoyo administrativo que se
denominará servicio parlamentario.
La Comisión Permanente tiene un régimen de organización especial. También lo

tiene el Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso, el
mismo que se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo Directivo a
propuesta del Presidente.
La Oficina de Estudios Económicos constituye un órgano de asesoría

permanente del Congreso y se rige por su Estatuto aprobado por el Consejo
Directivo a propuesta del Presidente. Tiene por función asesorar a los grupos
parlamentarios en la elaboración de los análisis costo-beneficio de los
proyectos de ley, así como emitir opinión sobre los predictámenes elaborados
antes de su aprobación en las comisiones. Sus opiniones no son vinculantes
en ningún caso.
El Jefe de la Oficina de Estudios Económicos es elegido a través de un

concurso público de méritos por un periodo equivalente a la duración del
mandato congresal.”
“Las Comisiones. Definición y Reglas de Conformación

Artículo 34.- Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de
Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del
funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que
componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el estudio y
dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos
que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la
materia. Cada comisión está integrada únicamente por miembros titulares.
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El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de conformación de Comisiones

dentro de los cinco días hábiles posteriores a la instalación del periodo
parlamentario. La composición del cuadro de Comisiones puede ser
excepcionalmente modificada por única vez al inicio del tercer año del
periodo parlamentario.
Para este fin, los Grupos Parlamentarios deben presentar a la Presidencia del
Congreso sus propuestas para cada una de las Comisiones, con indicación de los
miembros titulares. En la conformación de las Comisiones se procura aplicar los
principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La
distribución de las directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de
los Grupos Parlamentarios que componen el Congreso. La distribución de los
Congresistas en las mismas se racionaliza de modo que ningún Congresista
pertenezca a más de cinco Comisiones ni menos de una, entre Ordinarias, de
Investigación y especiales de estudio y trabajo conjunto, exceptuando de esta
regla a los miembros de la Mesa Directiva. Está exenta de esta regla la
participación en Comisiones protocolares o ceremoniales.
El Presidente de cada Comisión dispondrá la publicación de las agendas de las

sesiones en el portal institucional del Congreso de la República con cinco (5)
días de anticipación a la fecha prevista para la realización de la sesión.
El Congreso cuenta con un grupo de profesionales dedicados a brindar

asesoría a las Comisiones, elegidos mediante concurso público de méritos y
sujetos a la Ley del Servicio Civil.”
“Clases de Comisiones
Artículo 35.- Existen cuatro clases de Comisiones:
a) Comisiones Ordinarias: encargadas del estudio y dictamen de los asuntos

ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la función legislativa y
de fiscalización. Las Comisiones Ordinarias son las siguientes:
1. Agraria.
2. Trabajo, Producción, Micro y Pequeña Empresa, Cooperativas, Comercio
Exterior y Turismo.
3. Constitución y Reglamento.
4. Defensa Nacional, Inteligencia, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y
Lucha contra las Drogas.
5. Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado.
6. Economía, Banca, Finanzas, Inteligencia Financiera, Defensa del
Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos.
7. Educación, Juventud, Deporte, Cultura, Patrimonio Cultural, Ciencia,
Innovación y Tecnología.
8. Fiscalización y Contraloría.
9. Justicia y Derechos Humanos.
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10. Mujer, Familia, Inclusión Social y Personas con Discapacidad.

11. Presupuesto y Cuenta General de la República.
12. Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
13. Relaciones Exteriores.
14. Salud, Población y Seguridad Social.
15. Transportes, Comunicaciones, Vivienda, Construcción, Energía y Minas.
b) Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y el

dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del Artículo
97 de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones
señaladas en dicha norma constitucional y el presente Reglamento.
c) Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o

para la realización de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con
comisiones del Gobierno, según acuerde el Pleno a propuesta del Presidente
del Congreso.
d) Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética

Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que
se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el presente Código de Ética.”
“Los Grupos Parlamentarios. Definición, Constitución y Registro

Artículo 37.- Los Grupos Parlamentarios están integrados por los congresistas
que resultaron elegidos en la lista de un partido político o alianza electoral
participante en la elección congresal respectiva.
Se conforman de acuerdo a las siguientes reglas:
1. Únicamente los partidos o alianzas de partidos que compitieron como tales

en la elección correspondiente constituyen Grupo parlamentario.
2. Para formar Grupo parlamentario se requiere un número mínimo de cinco

congresistas. Si no lograran alcanzar dicho número, los congresistas serán
considerados como Grupo parlamentario especial sólo para los efectos de
presentación de proyectos de ley.
3. En ningún caso pueden constituir Grupo parlamentario separado los

Congresistas que pertenezcan a un mismo partido o alianza.
4. En caso un Congresista decida, durante el periodo parlamentario, apartarse

del partido, alianza de partidos o Grupo parlamentario del que formara parte,
pasará a integrar el Grupo único mixto. Los miembros del Grupo único mixto
no pueden ejercer los derechos a los que se refieren los literales c), d) e i) del
artículo 22 del presente Reglamento, salvo el supuesto de licencia por
enfermedad. El Grupo único mixto no podrá participar de la Junta de
Portavoces.
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5. Cada Grupo parlamentario aprueba su reglamento interno que obliga a todos

sus integrantes.
Los Grupos parlamentarios son registrados en la Oficialía Mayor durante los

cinco primeros días siguientes al inicio del período parlamentario. Tienen
derecho a contar con personal, recursos y ambientes para el desarrollo de sus
funciones, en proporción al número de sus miembros. No más de la cuarta
parte del personal que presta servicios a los grupos parlamentarios será
personal de confianza.
Cada Grupo parlamentario elegirá a sus representantes, titulares y suplentes,

ante los órganos directivos que establezca el Reglamento, dando cuenta por
escrito de tales nombramientos a la Oficialía Mayor. También propondrán a sus
candidatos a los cargos de la Mesa Directiva y para conformar las comisiones y
canalizarán la presentación de propuestas legislativas de acuerdo a lo que
señala el artículo 76° del presente Reglamento. Los documentos mediante los
que se dé cuenta de la elección de los referidos representantes, deben estar
firmados por no menos de la mitad más uno del número de miembros que
conforman el Grupo Parlamentario.”
“Agenda de las sesiones ordinarias

Artículo 53.- Las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso se desarrollan de
acuerdo con la agenda que apruebe el Consejo Directivo; sin embargo, en el
curso del debate, puede modificarse la agenda por acuerdo de la Junta de
Portavoces, con el voto que represente un mínimo de cuatro quintos de los
miembros del Congreso. La agenda a tratar en cada sesión parlamentaria debe
ser publicada en el portal institucional del Congreso de la República con cinco
(5) días de anticipación.
El Presidente del Congreso tiene la potestad de modificar la agenda para

introducir en ella los asuntos urgentes señalados en el inciso c) del Artículo 54°
siguiente.”
“Reglas especiales para la aprobación de proposiciones de ley

Artículo 81.- Para el debate y aprobación de proposiciones de ley que no se
refieran a materia común, se observarán las siguientes reglas:
a) Leyes de reforma de la Constitución; se aprobarán con el voto favorable de

por lo menos la mitad más uno del número legal de Congresistas, para
luego ser sometida a referéndum o, en su defecto, será aprobada en dos
períodos anuales de sesiones sucesivos con el voto aprobatorio de un
número superior a los dos tercios del número legal de Congresistas.
La ley aprobada por cualquiera de las formas señaladas no puede ser

observada por el Presidente de la República.
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b) Leyes Orgánicas; se aprobarán o modificarán con el voto favorable de por lo

menos la mitad más uno del número legal de Congresistas.
c) Ley de Presupuesto; dentro de las 48 horas de presentados al Congreso los

proyectos de Ley de Presupuesto, de Endeudamiento y Ley de Equilibrio
Financiero, el Presidente del Congreso convoca a una sesión extraordinaria
destinada a la sustentación de las referidas iniciativas por el Presidente del
Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.
La exposición, que no excederá de 60 minutos debe referirse

fundamentalmente a las prioridades del gasto y las fuentes de
financiamiento.
Dicha presentación es seguida de un debate, con intervención de los

voceros de grupos parlamentarios por un período no mayor de 20 minutos
cada uno.
Concluido el debate a que se refiere el párrafo tercero precedente, los

referidos proyectos son publicados en el Diario Oficial El Peruano y
derivados a la Comisión de Presupuesto, la cual los analiza en sesiones
públicas.
El Presidente de la Comisión de Presupuesto sustentará el dictamen de la

misma. Dicho dictamen debe necesariamente precisar con claridad las
prioridades asignadas al gasto público en términos generales y en cada
sector.
El debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de noviembre y debe ser

aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del
número de los Congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo
contrario entrará en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la
República, quien lo promulgará mediante decreto legislativo.
En la sesión del Pleno destinada a debatir y sustentar el Presupuesto, se

seguirá el procedimiento siguiente:
- El Presidente dará la palabra en primer término al Presidente del Consejo

de Ministros quien manifestará sus puntos de vista respecto del dictamen
de la Comisión de Presupuesto;
- Intervendrá luego el Ministro de Economía y Finanzas para sustentar el

pliego de ingresos; y
- Harán uso de la palabra cada uno de los Ministros para que sustenten los
pliegos de egresos de su sector; previamente sustentan los resultados y
metas de la ejecución del presupuesto del año anterior y los avances en la
ejecución del presupuesto del año en curso. El Presidente de la Corte
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Suprema, el Fiscal de la Nación, el Presidente del Jurado Nacional de

Elecciones y el Defensor del Pueblo sustentan los pliegos correspondientes a
cada institución. Las intervenciones no excederán de treinta minutos por
orador.
- Concluida la sustentación, intervendrán los voceros de los grupos

parlamentarios conforme a las reglas definidas por el Consejo Directivo.
Al concluir el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta en

representación del Poder Ejecutivo su aceptación o disconformidad con el
proyecto de Ley de Presupuesto.
Luego de dicha intervención, se procede a votar el proyecto.
d) Leyes sobre créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de

partidas; deben tramitarse como la Ley de Presupuesto. Durante el receso
parlamentario las aprueba la Comisión Permanente, con el voto favorable
de por lo menos los tres quintos del número legal de sus miembros.
e) Ley de la Cuenta General de la República. Debe ser revisada y dictaminada

en un plazo que vence el 15 de octubre. Una vez revisada y dictaminada por
la Comisión respectiva, el Pleno se pronunciará en un plazo que vence el 30
de octubre; de lo contrario, se envía el dictamen de la Comisión Revisora al
Presidente de la República para que la promulgue mediante decreto
legislativo.
f) Leyes autoritativas de legislación delegada; pueden ser aprobadas para

autorizar el ejercicio de la función legislativa al Gobierno mediante decretos
legislativos o a la Comisión Permanente mediante la aprobación de
proposiciones de ley, con las limitaciones establecidas en el segundo
párrafo del inciso 4) del Artículo 101 y en el segundo párrafo del Artículo
104 de la Constitución Política. Deben indicarse la materia específica de la
delegación y el plazo de la misma.
g) Proposiciones de ley que presenten los ciudadanos a las que se refiere el

numeral 3 del artículo 76º; el Consejo Directivo acordará su inclusión en la
agenda de las sesiones ordinarias del Pleno del Congreso para su debate
durante el periodo ordinario de sesiones o legislatura en curso. La
proposición ciudadana debe publicarse en el Portal del Congreso, en la
Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince
(15) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso.
Para su debate, no se requiere contar con un dictamen de comisiones. Sin

embargo, las Comisiones competentes podrán emitir dictámenes respecto
de la proposición ciudadana presentada al Congreso. Independientemente
del sentido del dictamen emitido por las comisiones, la proposición
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ciudadana deberá ser objeto de debate y votación por parte del Pleno del
Congreso.”
Artículo 3.- Reformas al Código de Ética Parlamentaria

Modifíquese el artículo 5º del Código de Ética Parlamentaria quedando redactado de la
siguiente manera:
“De la rendición de cuentas del trabajo parlamentario

Artículo 5.- El Congresista, en virtud del principio de transparencia, presenta al
final de cada período anual de sesiones, un informe público ante el Consejo
Directivo que será publicado en el Portal del Congreso que incluirá los
siguientes aspectos:
a) Las iniciativas legislativas de las que sea autor.
b) Los procedimientos de control político que hubieran promovido.
c) El trabajo efectuado en Comisiones, entidades u organismos

gubernamentales.
d) La participación en viajes al exterior, realizados en representación del

Congreso, de una Comisión Ordinaria o en ejercicio de sus funciones
parlamentarias, conforme al Reglamento del Congreso.
e) Cualquier otra información que considere relevante.
La información se presenta y organiza según las pautas y criterios operativos

aprobados por la Mesa Directiva, según la propuesta de la Oficialía Mayor. Sin
embargo, la ausencia de dicha implementación técnica no exime del
cumplimiento de la presente norma. El incumplimiento de esta obligación
constituye una infracción grave y como tal será sancionada de acuerdo con lo
establecido en los incisos c) o d) del artículo 14º del presente Código.”
Artículo 4.- Reforma a la Ley Orgánica de Elecciones

Modifíquese el artículo 113º de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley No. 26859,
quedando redactado de la siguiente manera:
“Impedimentos para ser candidatos

Artículo 113.- No pueden ser candidatos a representantes al Congreso de la
República y representantes ante el Parlamento Andino, salvo que renuncien
seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones:
a) Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General y las

autoridades regionales;
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b) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la

Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, de los organismos
integrantes del Sistema Electoral y el Defensor del Pueblo;
c) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y

Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria, el
Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de
Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; y,
d) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.

Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren
debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil.
Tampoco pueden ser elegidos congresistas quienes no se encuentren

debidamente inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,
los deudores de reparaciones civiles inscritos en el Registro de Deudores de
Reparaciones Civiles (REDERECI) y los deudores inscritos en el Registro de
Deudores Alimentarios Morosos (REDAM).
En el caso de la reelección de Congresistas, cuando estos postulen a la

reelección inmediata, deberán hacerlo por la misma circunscripción electoral
por la que fueron elegidos en el periodo anterior.”
TÍTULO II
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Artículo 5.- Reformas constitucionales

Modifíquense los artículos 146º, 154º y 155º de la Constitución Política del Perú,
quedando redactados de la siguiente manera:
“Artículo 146.- La función jurisdiccional es incompatible con cualquiera otra

actividad pública o privada, con excepción de la docencia universitaria fuera del
horario de trabajo.
Los jueces sólo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las
provenientes de la enseñanza o de otras tareas expresamente previstas por la
ley.
El Estado garantiza a los magistrados judiciales:
1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley.
2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su

consentimiento.
16
3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad

propias de su función, de conformidad con los resultados de los procesos
disciplinarios y de evaluación periódica de su desempeño. Y
4. Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión y

jerarquía.”
“Artículo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura:
1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los

jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el
voto conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.
2. Revisar en última instancia los resultados de la evaluación periódica de

desempeño de todos los magistrados efectuada por el Poder Judicial y el
Ministerio Público, que se realiza en función de la ley de la materia y los
reglamentos establecidos por el propio Consejo Nacional de la
Magistratura. La competencia de revisión se ejerce a pedido de los
magistrados o de los particulares con legítimo interés.
3. Separar a los magistrados que no aprueben la evaluación periódica de

desempeño de conformidad con la ley de la materia.
4. Aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y

Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de
Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las
instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del
interesado, es inimpugnable.
5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.”
“Artículo 155.- Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura,

conforme a la ley de la materia:
1. Uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena

2. Uno elegido por el Tribunal Constitucional, en votación secreta por el
pleno.
3. Uno designado por la Junta de Fiscales Supremos de una terna propuesta

por la Defensoría del Pueblo, En caso la Defensoría no presente su terna
en el plazo de ley, la Junta de Fiscales Supremos realizará el
nombramiento directamente, de acuerdo a ley.
4. Uno elegido por el Directorio del Banco Central de Reserva,
5. Tres seleccionados por concurso público nacional convocado por el JNE

con el soporte operativo de SERVIR.
17
Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos,

conjuntamente con los suplentes, por un período de cinco años.”
Artículo 6.- Modificación de la Ley Nº 29824 Ley de Justicia de Paz

Modifíquese el artículo 16° de la Ley No. 29824, Ley de Justicia de Paz, e incorpórese el
artículo 16-A, quedando redactado de la siguiente manera:
“Artículo 16.- Competencia material

El juez de paz puede conocer las siguientes materias:
1. Alimentos y procesos derivados y conexos a estos, cuando el vínculo

familiar esté fehacientemente acreditado, o cuando no estando acreditado
ambas partes se allanen a su competencia.
2. Conflictos patrimoniales por un valor de hasta treinta (30) Unidades de

Referencia Procesal cuando resuelva por sentencia y hasta por cincuenta
(50) Unidades de Referencia Procesal cuando resuelva mediante
conciliación.
Asimismo, conocerá de las solicitudes de inventario y administración

judicial de bienes, conforme lo dispone el Código Procesal Civil, en caso
no se presente contradicción por los notificados con la solicitud.
Presentada la contradicción, el juez remite el expediente a conocimiento
del juez de paz letrado que tenga competencia territorial para que él
disponga qué juez debe conocer el caso y notifique con ello a las partes, a
fin de que decidan continuar o concluir el proceso.
3. Faltas. Conocerá de este proceso excepcionalmente cuando no exista juez

de paz letrado. Las respectivas Cortes Superiores fijan los juzgados de paz
que pueden conocer de los procesos por faltas.
4. Violencia familiar, en los casos en que no exista un juzgado de paz letrado.
5. Sumarias intervenciones respecto de menores que han cometido acto

antisocial y con el solo objeto de dictar órdenes provisionales y urgentes,
sobre tenencia o guarda del menor en situación de abandono o peligro
moral. Concluida su intervención remite de inmediato lo actuado al juez
que corresponda; adicionalmente dicta medidas urgentes y de protección a
favor del niño o adolescente, en los casos de violencia familiar.
6. Otros derechos de libre disponibilidad de las partes.
7. Las demás que correspondan de acuerdo a ley.
Artículo 16-A.- Competencia territorial y carácter local de la justicia de paz
18
La Justicia de paz tiene carácter netamente local y por ello no está permitida
la prórroga de competencia. El juez de paz sólo ejerce sus funciones dentro de
su ámbito de competencia territorial bajo las siguientes circunstancias:
1. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales al resolver conflictos

patrimoniales:
1.1. Cuando al menos una de las partes domicilia de manera

permanente dentro de su ámbito de competencia territorial,
1.2. Cuando la obligación que motiva el conflicto se originó en un

contrato o acto realizado en su ámbito de competencia territorial; y
1.3. Cuando el acuerdo conciliatorio o la sentencia que emitirá deban

ejecutarse dentro del ámbito de competencia territorial del juzgado
de paz, salvo los casos en materia de familia.
2. En ejercicio de sus funciones jurisdiccionales cuando resuelve conflictos

en materia de familia, cuando por lo menos una de las partes domicilia
dentro de su ámbito de competencia territorial.
3. En ejercicio de sus funciones notariales cuando:
3.1. La persona natural o jurídica que solicita la certificación o

constancia domicilia de manera permanente en su ámbito de
competencia territorial,
3.2. La certificación o constancia se refiera a algún hecho que se realice

en su ámbito de competencia territorial.”
Artículo 7.- Modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
Modifíquese el artículo 74° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto Único Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
quedando redactado de la siguiente manera:
“Artículo 74.- El Presidente de la Corte Suprema es elegido entre los Vocales

Supremos Titulares reunidos en Sala Plena, por mayoría absoluta, por un período
de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata. El voto es secreto.
La elección se realiza el primer jueves del mes de diciembre del año que
corresponda. Si ninguno de los candidatos obtiene la mitad más uno de los votos
de los electores, se procede a una segunda votación, la cual se realiza en la
19
misma fecha, entre los candidatos que hayan obtenido las dos más altas
mayorías relativas.
En la segunda votación sólo se requiere mayoría simple. En caso de empate será

electo el candidato con mayor antigüedad, conforme al último párrafo del
Artículo 221° de esta ley.”
Artículo 8.- Modificaciones al Código Procesal Civil, de acuerdo con su Texto Único
Ordenado aprobado mediante Resolución Ministerial 010-93-JUS
Modifíquense los artículos 386°, 387°, 388°, 391°, 400°, 401°, 403°, e incorpórense los
artículos 396-A, 396-B, 396-C, 400-A y 718° del Código Procesal Civil de acuerdo con su
Texto Único Ordenado aprobado mediante Resolución Ministerial 010-93-JUS,
“Artículo 386.- Causales

Son causales para interponer el recurso de casación:
1. La infracción normativa
2. El apartamiento del precedente judicial
Artículo 387.- Requisitos de admisibilidad del recurso de casación

Son requisitos de admisibilidad del recurso:
1. Adjuntar el recibo de tasa judicial; y,
2. Adjuntar copia del precedente judicial invocado, visado por el abogado

que suscribe el recurso, bajo responsabilidad, cuando se trate de la causal
prevista en el artículo 386, numeral 2.
Si no se cumple con alguno de los requisitos previstos en los numerales 1 o 2,

o con ninguno, la Sala superior concede al abogado del impugnante un plazo
de tres días para subsanarlo, sancionándolo con una multa de veinte
Unidades de Referencia Procesal. Si vence el plazo sin que se produzca la
subsanación y el pago de la multa, la Sala superior declara improcedente el
recurso y le impone al abogado una multa de cincuenta Unidades de
Referencia Procesal.
Artículo 388.- Requisitos de procedencia del recurso de casación

Son requisitos de procedencia del recurso:
1. Interponerlo ante el órgano jurisdiccional que emitió la resolución

impugnada dentro del plazo de veinte días, contados desde el día
siguiente de su notificación.
2. Proponerlo solo contra las sentencias y autos expedidos por las salas
superiores que, actuando como segundo grado, ponen fin al proceso.
20
3. Fundamentar y explicitar claramente en qué consiste la infracción

normativa o el apartamiento del precedente judicial.
4. Demostrar la incidencia directa de la infracción normativa sobre la

decisión impugnada;
5. Precisar el pedido casatorio.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos da lugar a la declaración

de improcedencia del recurso.
Si la Corte Suprema considera que ha existido temeridad en la interposición

del recurso, además de la declaración de improcedencia, sanciona al abogado
responsable con una multa de cincuenta Unidades de Referencia Procesal y
oficia al colegio de abogados respectivo para que inicie el proceso
disciplinario correspondiente.
Artículo 391.- Trámite del recurso de casación

La Sala superior ante la cual se interpone el recurso controla la observancia de
los requisitos establecidos en el artículo 387° y de los numerales 1 y 2 del
artículo 388°, sin perjuicio del nuevo examen que realiza la Corte Suprema de
todos los requisitos de procedencia.
Si la Sala superior concede el recurso, eleva los autos a la Corte Suprema

dentro del tercer día, con citación a las partes. Dentro del décimo día de
ingresado el expediente, las partes se apersonarán acreditando domicilio
legal en una casilla electrónica autorizada por el Poder Judicial, bajo
apercibimiento de dárseles por notificados desde el día siguiente de su
expedición.
La Corte Suprema califica la procedencia del recurso en un plazo de treinta

días de recibido el expediente. La resolución que lo declara procedente fija el
día y la hora para la vista, la cual no es antes de los quince días de notificada
la resolución que informa a los interesados. Solo se puede solicitar informe
oral dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la vista.
Artículo 396-A.- Sentencias impugnadas no ejecutables

La interposición del recurso suspende la actuación de las sentencias
meramente declarativas y de las sentencias constitutivas, como las de
prescripción adquisitiva, filiación, nulidad de matrimonio, nulidad de acto
jurídico, resolución de contrato, separación de cuerpos, divorcio por causal,
capacidad y estado civil y, en general, todas las que no requieran de ejecución
para su actuación.
Artículo 396-B.- Ejecución de la sentencia impugnada

La interposición del recurso no suspende la ejecución de las sentencias de
condena.
21
Artículo 396-C.- Sentencia fundada con varios decisorios

Si la sentencia impugnada tiene varios decisorios y uno o más de ellos son de
condena, estos pueden ser ejecutados a pedido de parte, salvo que su
actuación esté condicionada a la adquisición de firmeza de otro u otros
decisorios.
Artículo 400.- Doctrina jurisdiccional y precedente judicial
1. La Corte Suprema puede identificar entre los considerandos de su

sentencia un fundamento jurídico y otorgarle la calidad de doctrina
jurisprudencial.
2. Si una doctrina jurisprudencial es acogida por la Corte Suprema en por lo

menos tres procesos consecutivos, puede otorgarle valor de precedente
judicial y adquiere los efectos y la autoridad de una norma y es reconocido
así dentro del ordenamiento jurídico.
3. Los efectos normativos solo se aplican a los procesos que se inicien con
posterioridad a la publicación oficial de la resolución que instituyó el
precedente judicial, salvo que la Corte Suprema prescriba una fecha de
vigencia distinta.
4. La Corte Suprema puede apartarse de su precedente. Sin embargo, para

que la nueva doctrina jurisprudencial adquiera valor de precedente judicial
sustituyendo al anterior, es necesario que lo declare expresamente luego
de reafirmarlo en por lo menos tres procesos consecutivos.
5. Los jueces de grado no pueden apartarse de los efectos normativos del

precedente judicial, salvo que, luego de precisar el precedente del cual se
apartan, justifiquen las razones de su apartamiento en la diferencia que
existe entre los hechos relevantes del precedente y del caso que conoce, el
cambio de las circunstancias legales o fácticas que fundamentaron la
adopción del referido precedente o en la inexistencia de precedente, bajo
responsabilidad.
6. La Corte Suprema edita y dirige la publicación oficial de sus decisiones. En

dicha publicación da a conocer sus resoluciones y todo aquello que
considere que tiene la calidad de interés público, salvo disposición distinta
contenida en la propia resolución. Su efecto extra partes empieza a regir
desde el día siguiente de su publicación. El contenido de lo publicado se
presume conocido por todos sin admitir prueba en contrario.
7. La Corte Suprema, en ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa,

puede proponer al Congreso de la República que el precedente judicial se
convierta en ley o que derogue aquella que es contraria a su contenido.
22
Artículo 400-A.- Plenos Casatorios

Si la casación se sustenta en la existencia de resoluciones supremas que
sostienen criterios discrepantes sobre la interpretación de una norma
respecto a un mismo problema jurídico del mismo tipo que es objeto del
recurso, o si la Sala que conoce la casación lo advierte de oficio,
obligatoriamente se reunirá el Pleno Casatorio de los Vocales de lo Civil de la
Corte Suprema. En este caso, previa a la decisión del Pleno, que anunciará el
asunto que lo motiva, se señalará día y hora para la vista de la causa.
La decisión que se toma en mayoría absoluta de los asistentes al pleno

casatorio constituye precedente judicial, teniendo los efectos y regulación
establecida en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 400°. Los abogados
pueden informar oralmente en la vista de la causa, ante el pleno casatorio.
Artículo 401.- Objeto

El recurso de queja tiene por objeto el reexamen de la resolución que declara
inadmisible o improcedente un recurso de apelación. También procede contra
la resolución que concede apelación en efecto distinto al solicitado y cuando la
sala superior declare improcedente un recurso de casación.
Artículo 403.- Interposición

La queja se interpone ante el órgano superior que denegó la casación o la
apelación o la concedió en efecto distinto al pedido. El plazo para interponerla
es de tres días, contando desde el día siguiente a la notificación de la resolución
que deniega el recurso o de la que lo concede en efecto distinto al solicitado.
Tratándose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao, el

peticionante puede solicitar al juez que denegó el recurso, dentro del plazo
anteriormente señalado, que su escrito de queja y anexos sea remitido por
conducto oficial.
El juez remitirá al superior el cuaderno de queja dentro de segundo día hábil,

bajo responsabilidad.
La queja contra el auto que declara improcedente el recurso de casación se

puede interponer ante el mismo órgano que denegó el recurso, debiendo este
remitir a la Corte Suprema el cuaderno de queja dentro del segundo día hábil,
bajo responsabilidad.
Artículo 718.- Efectos de la resolución casatoria sobre la ejecución

Decidido el recurso, la Corte Suprema oficia en el día al juez de la ejecución,
utilizando el medio técnico más expeditivo o idóneo.
Si el recurso se declara improcedente o infundado, continúa la ejecución o se

levanta la suspensión, si la hubiere. A pedido del ejecutante, se ordena la
realización de la garantía para el pago de la deuda, los intereses, los daños,
costas y costos, en los casos en que así corresponda.
23
Si se casa la sentencia, concluye la ejecución. El ejecutado, acompañando

medios probatorios documentales, puede pedir que se expida mandato para
que el ejecutante reintegre la situación al estado anterior al inicio de la
ejecución y pague la reparación por los daños que esta hubiera ocasionado. Si
el reintegro deviene en imposible, el ejecutado puede incluir esta situación
como parte de la liquidación de los daños.
Lo dispuesto en el párrafo anterior se aplica también al proceso de ejecución

concluido antes de la expedición de la sentencia casatoria.
En los incidentes regulados en este artículo no procede apelación con efecto

suspensivo ni recurso de casación.”
Artículo 9.- Derogación de artículos de la Ley que regula el proceso contencioso

administrativo, de acuerdo con su Texto Único Ordenado aprobado mediante
Decreto Supremo No. 013-2008-JUS
Deróguense el numeral 3 del artículo 35° y el artículo 37° de la Ley que regula el
proceso contencioso administrativo, de acuerdo con su Texto Único Ordenado
aprobado mediante Decreto Supremo No. 013-2008-JUS.
TÍTULO III
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Artículo 10.- Modificación a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867
Modifíquense los artículos los artículos 16° y 30° de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, Ley No. 27867, quedando redactados de la siguiente manera:
“Artículo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros

Regionales
Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales:
a. Proponer normas y acuerdos regionales.

b. Fiscalizar los actos de los órganos de dirección y administración del Gobierno
Regional u otros de interés general.
c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales.
d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes
con derecho a voz y voto.
e. Solicitar al Gobernador Regional información sobre cualquier acto de su
gestión. Este pedido deberá ser acompañado con las firmas de no menos del
treinta por ciento (30%) de los miembros del Consejo Regional.
f. Las demás que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.
24
Artículo 30.- Vacancia

El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca
por las causales siguientes:
1. Fallecimiento.
2. Incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta
(180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley,
para hacer uso de licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) año. Esta causal es aplicable únicamente
a los Consejeros Regionales.
6. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligación
de responder las solicitudes de información presentadas según lo dispuesto
en el literal e) del artículo 16°. Los Gobernadores Regionales tienen un plazo
de siete (7) días hábiles desde la presentación de esta solicitud para
responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su
vencimiento por siete (7) días hábiles adicionales, con la debida justificación.
7. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendición
de ingresos y gastos de campaña electoral según informe definitivo emitido
por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislación electoral y de
organizaciones políticas.
La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido

proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y
Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros,
para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede apelarse al Jurado
Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El
Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es
inapelable e irrevisable.
De producirse la vacancia simultánea del Presidente y Vicepresidente, el

Consejo Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. El Jurado
Nacional de Elecciones acredita a los consejeros accesitarios.”
Artículo 11.- Modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley No. 27972

Modifíquense los artículos 9°, 10° y 22° de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley No.
27972, quedando redactados de la siguiente manera:
“Artículo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal

Corresponde al concejo municipal:
25
1. Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto

Participativo.
2. Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el
programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo
Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos.
3. Aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento del gobierno
local.
4. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que
identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o
de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de
conservación ambiental declaradas conforme a ley.
5. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el
Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de
Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de
Acondicionamiento Territorial.
6. Aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
7. Aprobar el sistema de gestión ambiental local y sus instrumentos, en
concordancia con el sistema de gestión ambiental nacional y regional.
8. Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.
9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos, conforme a ley.
10. Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor.
11. Autorizar los viajes al exterior del país que, en comisión de servicios o
representación de la municipalidad, realicen el alcalde, los regidores, el gerente
municipal y cualquier otro funcionario.
12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.
13. Aprobar los proyectos de ley que en materia de su competencia sean
propuestos al Congreso de la República.
14. Aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal.
15. Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento.
16. Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos
señalados por ley, bajo responsabilidad.
17. Aprobar el balance y la memoria.
18. Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios públicos
municipales al sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de
participación de la inversión privada permitida por ley, conforme a los artículos
32° y 35° de la presente ley.
19. Aprobar la creación de centros poblados y de agencias municipales.
20. Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad.
21. Solicitar la realización de exámenes especiales, auditorías económicas y
otros actos de control.
22. Autorizar al procurador público municipal, para que, en defensa de los
intereses y derechos de la municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o
impulse procesos judiciales contra los funcionarios, servidores o terceros
respecto de los cuales el órgano de control interno haya encontrado
responsabilidad civil o penal; así como en los demás procesos judiciales
interpuestos contra el gobierno local o sus representantes.
26
23. Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y

servicios públicos, por mayoría calificada y conforme a ley.
24. Aprobar la donación o la cesión en uso de bienes muebles e inmuebles de la
municipalidad a favor de entidades públicas o privadas sin fines de lucro y la
venta de sus bienes en subasta pública.
25. Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e
internacional y convenios interinstitucionales.
26. Aprobar las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores, no pudiendo
concederse licencias simultáneamente a un número mayor del 40% (cuarenta
por ciento) de los regidores.
27. Aprobar la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores.
28. Aprobar el régimen de administración de sus bienes y rentas, así como el
régimen de administración de los servicios públicos locales.
29. Disponer el cese del gerente municipal cuando exista acto doloso o falta
grave.
30. Plantear los conflictos de competencia.
31. Aprobar el cuadro de asignación de personal y las bases de las pruebas para
la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de
trabajo.
32. Fiscalizar la gestión de los funcionarios de la municipalidad.
33. Aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta
del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento.
34. Las demás atribuciones que le correspondan conforme a ley.
El Alcalde tiene sólo voto dirimente en caso de empate.
Artículo 10.- Atribuciones y obligaciones de los Regidores

Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:
1. Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos.

2. Formular pedidos y mociones de orden del día.
3. Desempeñar por delegación las atribuciones políticas del alcalde.
4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal.
5. Integrar, concurrir y participar en las sesiones de las comisiones ordinarias y
especiales que determine el reglamento interno, y en las reuniones de trabajo
que determine o apruebe el concejo municipal.
6. Mantener comunicación con las organizaciones sociales y los vecinos a fin de
informar al concejo municipal y proponer la solución de problemas.
7. Solicitar al Alcalde información sobre cualquier acto de su gestión. Esta
solicitud deberá ser acompañada con las firmas de no menos del treinta por
ciento (30%) de los miembros del Concejo Municipal.
Artículo 22.- Vacancia del cargo de Alcalde o Regidor

El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los
siguientes casos:
1. Muerte;
27
2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular;

3. Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño
normal de sus funciones;
4. Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de treinta (30) días
consecutivos, sin autorización del concejo municipal;
5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal;
6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de
la libertad;
7. Inconcurrencia injustificada a tres (3) sesiones ordinarias consecutivas o seis
(6) no consecutivas durante tres (3) meses;
8. Nepotismo, conforme a ley de la materia;
9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley;
10. Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de
Elecciones Municipales, después de la elección.
11. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligación
de responder las solicitudes de información presentadas, según el
numeral 7 del artículo 10° de la presente Ley. Los Alcaldes tienen un plazo
de siete (7) días hábiles desde la presentación de esta solicitud para
responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su
vencimiento por siete (7) días hábiles adicionales, con la debida
justificación.
12. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendición
de ingresos y gastos de campaña electoral según informe definitivo
emitido por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislación
electoral y de organizaciones políticas.
Para efecto del numeral 5 no se considera cambio de domicilio el señalamiento

de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la
circunscripción territorial.”
Artículo 12.- Modificación de la Ley del Servicio Civil, Ley No. 30057
Modifíquese el artículo 57° de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, quedando redactado
de la siguiente manera:
“Artículo 57. Aplicación general de la presente Ley a funcionarios

En el caso de funcionarios públicos, la presente ley y sus normas reglamentarias
se aplican según la naturaleza de sus actividades, haciéndose extensiva su
aplicación a los funcionarios de los gobiernos regionales y locales conforme a
sus respectivas Leyes Orgánicas.
Precísese que tanto los funcionarios públicos de elección popular, directa y

universal como los funcionarios públicos de libre designación y remoción, de
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, se encuentran considerados
dentro de los alcances de la presente Ley, sin excepción alguna.
28
En el marco de sus competencias, Servir emite las disposiciones

complementarias que desarrollen las materias previstas en la presente Ley,
así como otras que contribuyan a su implementación.
Artículo 13.- Modificaciones a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública, de acuerdo a su Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto
Supremo No. 043-2003-PCM
Modifíquense los artículos 3° y 5°, e incorpórese el Título V del Texto Único Ordenado
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobado mediante
Decreto Supremo No. 043-2003-PCM, quedando redactados de la siguiente manera:
“Artículo 3.- Principio de publicidad

Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la
presente Ley están sometidas al principio de publicidad.
Los funcionarios responsables de brindar la información correspondiente al

área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así
como la organización, sistematización y publicación de la información a la que
se refiere esta Ley.
En consecuencia:
1. Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las

excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley.
2. El Estado adopta medidas básicas que garanticen y promuevan la

transparencia en la actuación de las entidades de la Administración Pública.
3. El Estado tiene la obligación de entregar la información que demanden las

personas en aplicación del principio de publicidad.
4. El Estado debe promover permanentemente la transparencia en la gestión

de intereses a través del acceso a la información vinculada a estos actos.
La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la

información solicitada y de dar trámite a las solicitudes de gestión de
intereses.
Artículo 5.- Publicación en los portales de las dependencias públicas

Las entidades de la Administración Pública establecerán progresivamente, de
acuerdo a su presupuesto, la difusión a través de Internet de la siguiente
información:
1. Datos generales de la entidad de la Administración Pública que incluyan

principalmente las disposiciones y comunicados emitidos, su organización,
29
organigrama, procedimientos, el marco legal al que está sujeta y el Texto Único

Ordenado de Procedimientos Administrativos, que la regula, si corresponde.
2. La información presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos

ejecutados, proyectos de inversión, partidas salariales y los beneficios de los
altos funcionarios y el personal en general, así como sus remuneraciones y el
porcentaje de personas con discapacidad del total de personal que labora en la
entidad, con precisión de su situación laboral, cargos y nivel remunerativo.
3. Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen. La publicación incluirá el

detalle de los montos comprometidos, los proveedores, la cantidad y calidad de
bienes y servicios adquiridos.
4. Actividades oficiales que desarrollarán o desarrollaron los altos funcionarios

de la respectiva entidad, entendiéndose como tales a los titulares de la misma y
a los cargos del nivel subsiguiente.
5. El formato de registro y solicitud de actividades de gestión de intereses, el

nombre y la dirección electrónica del funcionario público referido en el último
párrafo del artículo 3 de esta Ley, así como toda la información necesaria para
la realización de actos de gestión de intereses.
6. La información adicional que la entidad considere pertinente.
Lo dispuesto en este artículo no exceptúa de la obligación a la que se refiere el

Título IV de esta Ley relativo a la publicación de la información sobre las
finanzas públicas.
La entidad pública deberá identificar al funcionario responsable de la

elaboración de los portales de Internet.
TÍTULO V
De la Gestión de Intereses en la Administración Pública
Artículo 37.- Derecho de petición

La gestión de intereses es una actividad legítima que se fundamenta en el
derecho de petición reconocido en el inciso 20 del artículo 2° de la
Constitución. Cualquier persona natural o jurídica se encuentra habilitada
para llevar a cabo actos de gestión de intereses.
Artículo 38.- Marco legal

Los actos de gestión de intereses se rigen por las disposiciones de la presente
ley y su reglamento.
La única vía autorizada para llevar a cabo actos de gestión de intereses es

aquella regulada en la presente ley y su reglamento. Los actos de gestión de
30
intereses que se lleven a cabo sin observar las disposiciones de la presente ley
y su reglamento darán lugar a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de
la responsabilidad civil o penal que pudiera determinarse en sede judicial.
Artículo 39.- Actos de gestión de intereses

Son considerados actos de gestión de intereses todos aquellos a través de los
cuales cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, a través de
una comunicación directa con un funcionario público, busca orientar una
decisión pública en el sentido deseado por ella.
No constituyen actos de gestión de intereses:
a) Las declaraciones, expresiones, testimonios, comentarios o similares

realizados mediante discursos, artículos o publicaciones;
b) La difusión de noticias o de otro material distribuido al público en general

o difundido a través de cualquier medio de comunicación social;
c) La información, por escrito o por cualquier otro medio susceptible de

registro, proporcionada a la administración pública en respuesta a un
requerimiento hecho por ella;
d) La información brindada en cualquier medio de comunicación social en el

marco del ejercicio de la libertad de expresión;
e) Las afirmaciones, declaraciones, comentarios hechos en cualquier reunión

pública, en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresión,
de opinión y de reunión;
f) El libre ejercicio de la defensa legal y de la asesoría técnica, dentro de lo

previsto por el ordenamiento jurídico;
g) Los actos que tienen por finalidad influir en una decisión que debe ser
adoptada en el marco de un procedimiento administrativo legalmente
regulado, siempre y cuando se lleven a cabo ante él o los funcionarios
responsables directamente del trámite del procedimiento administrativo;
h) Las invitaciones que son cursadas a funcionarios públicos para que

participen en eventos con más invitados o abiertos al público;
i) Las reuniones protocolares;
j) Los reuniones, llamadas o comunicaciones que se llevan a cabo por

iniciativa del funcionario público;
31
k) Elaborar informes técnicos o de consultoría para terceros, en el marco de

un contrato de servicios, aunque aquellos puedan ser utilizados para
gestionar intereses ante cualquier autoridad;
l) La presentación de comentarios y/o sugerencias en los procedimientos de

consulta o prepublicación de normas siempre y cuando estos se
presenten de acuerdo con el procedimiento previsto en cada caso
concreto; y
m) Otras gestiones similares que no conduzcan a la toma de decisión por

parte de la administración pública.
Artículo 40.- Desarrollo de actos de gestión de intereses

Los actos de gestión de intereses se pueden originar por contacto directo o a
través de una solicitud que presente cualquier persona natural o jurídica. En
el primer caso, será necesario hacer uso del registro señalado en el artículo
41° mientras que, en los demás casos, el solicitante deberá seguir el
procedimiento señalado en el artículo 42° de la presente Ley.
Los actos de gestión de intereses se pueden llevar a cabo de manera

presencial, por vía telefónica o por comunicación electrónica. Cuando se trate
de actos presenciales, deben llevarse a cabo en la sede de la entidad donde
ejerce funciones el funcionario público, bajo responsabilidad.
Excepcionalmente, cuando se encuentre justificado, estos actos podrán
llevarse a cabo en un lugar distinto, debiendo dejarse constancia del hecho.
Artículo 41.- Registro de actos de gestión de intereses

Todos los actos de gestión de intereses deben ser registrados. El gestor de
intereses deberá completar un registro que estará disponible en el portal
electrónico de cada entidad o que le será suministrado antes de la reunión de
gestión de intereses, de ser el caso. En dicho registro el gestor deberá indicar
la vía que utilizará para llevar a cabo el acto de gestión de intereses y deberá
consignar los siguientes datos:
(i) Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del día

en el que se llevará a cabo el acto de gestión de intereses.
(ii) Persona natural o jurídica a la que representa.
(iii) Personas que lo acompañarán en la reunión o comunicación, de ser el

caso.
(iv) Detalle del asunto a tratar.
(v) Funcionario(s) con quien(es) se llevará a cabo la reunión o

comunicación.
32
(vi) Dirección electrónica, domicilio y datos de contacto.
Se consideran actos de gestión de intereses tanto a la reunión o comunicación

central que lleve a cabo el gestor de intereses con un funcionario público para
expresarle sus intereses, como a las comunicaciones anteriores y posteriores
que pudieran encontrarse vinculadas a aquel. En cualquier caso, cada vez que
exista un acto de comunicación de esta naturaleza el gestor deberá cumplir
con completar el registro correspondiente.
Artículo 42.- Solicitud de actos de gestión de intereses

Cualquier persona natural o jurídica puede presentar una solicitud para llevar
a cabo un acto de gestión de intereses. Dicha solicitud deberá contar cuando
menos con los mismos datos que son contemplados para el registro según el
artículo 41° de esta Ley, debiendo ser dirigida al funcionario referido en el
último párrafo del artículo 3° de esta Ley.
La entidad a quien se formula el pedido de gestión de intereses tendrá un

plazo de quince (15) días hábiles para emitir una respuesta. De ser positiva,
esta deberá ser notificada al gestor de intereses indicándose la fecha y hora
en la que se llevará a cabo la reunión. De ser negativa, se deberán indicar en
ella las razones por las cuales no puede atenderse el pedido. La respuesta
negativa a un pedido de gestión de intereses no impide la posibilidad de
volver a plantear una solicitud posteriormente por el mismo tema.
La solicitud de gestión de intereses se considera una petición graciable de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 112° de la Ley No. 27444, en
consecuencia, la respuesta de la entidad a la misma no es impugnable y se
encuentra sujeta a silencio administrativo negativo.
En el caso de las solicitudes aceptadas todos los actos vinculados al acto de

gestión central deberán quedar registrados de acuerdo con lo señalado en el
artículo 41° de la presente ley.
Artículo 43.- Atención de solicitudes de gestión de intereses

Las solicitudes de gestión de intereses que son aceptadas por la entidad
pública pueden ser atendidas directamente por el funcionario a quien se ha
solicitado la reunión o comunicación, o por un funcionario distinto vía
delegación. En los casos en los cuales se reciban solicitudes de gestión de
intereses referidas a un mismo asunto, el funcionario encargado puede
atender reuniones en las que se encuentren presentes varios solicitantes.
Artículo 44.- Registro general de actos de gestión de intereses

Todos los actos de gestión de intereses son debidamente registrados en el
archivo de cada entidad. Es responsabilidad de la entidad mantener este
registro debidamente actualizado.
33
Artículo 45.- Información pública

Las solicitudes y registros de actos de gestión de intereses contenidos en el
registro general descrito en el artículo 44º, constituyen información pública y,
en consecuencia, se rigen por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento.
Artículo 46.- Denuncia

El incumplimiento de cualquier disposición del presente Título así como la
comisión de alguna de las infracciones reguladas en la presente ley pueden
ser objeto de denuncia por parte de cualquier persona natural o jurídica. El
trámite de la denuncia se rige por lo establecido en la Ley No. 27444.
Artículo 47.- Responsabilidad administrativa del funcionario público

El funcionario que participa en el acto de gestión de intereses es el
responsable de verificar y hacer cumplir las disposiciones de la presente ley
en cada caso concreto.
La única vía autorizada para llevar a cabo actos de gestión de intereses es

aquella regulada en el presente procedimiento. El funcionario que participe
en actividades de gestión de intereses al margen de las normas reguladas en
el presente capítulo incurrirá en infracción administrativa y podrá ser sujeto
de cualquiera de las siguientes sanciones en función a la gravedad de las
circunstancias:
a) Amonestación.
b) Suspensión sin goce de haber entre 30 y 180 días.
c) Inhabilitación permanente en la función pública.
d) Multa de 5 a 100 UIT.
La sanción de multa podrá imponerse únicamente en los casos en los cuales el

funcionario infractor haya extinguido su vínculo laboral con la entidad
correspondiente y el órgano sancionador considere que la gravedad del caso
no amerita la inhabilitación permanente en la función pública.
Artículo 48.- Responsabilidad administrativa del gestor de intereses

La persona natural o jurídica que lleve a cabo acciones de gestión de intereses
sin cumplir con las disposiciones señaladas en la presente ley y su reglamento
podrá ser sujeto de cualquiera de las siguientes sanciones en función a la
gravedad de las circunstancias:
a) Multa de 5 a 100 UIT.

b) Inhabilitación temporal para llevar a cabo actividades de gestión de
intereses de 1 a 5 años.
c) Inhabilitación permanente para llevar a cabo actividades de gestión de
intereses.
34
En ambos casos los sujetos sancionados serán tanto el representante o gestor

de intereses como la persona natural o jurídica a quien este representa.
Artículo 49.- Infracciones del funcionario público

Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden
incurrir los funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas de
gestión de intereses:
1. No exigir el llenado debido del registro de actos de gestión de intereses

cada vez que sea necesario.
2. Participar en un acto de gestión de intereses que no cumpla con los
lineamientos descritos en esta ley.
Artículo 50°.- Infracciones del gestor de intereses

Las siguientes conductas constituyen infracciones en las cuales pueden
incurrir los gestores de intereses y sus representados por el incumplimiento
de las normas de gestión de intereses:
1. Llevar a cabo un acto de gestión de intereses por una vía distinta a aquella
regulada por esta ley.
2. No completar debidamente el registro de actos de gestión de intereses
cada vez que sea necesario.
3. No describir correctamente el asunto a tratar en el registro de actos de
gestión de intereses.
4. Declarar información falsa o inexacta en el registro o solicitud de actos de
Artículo 51.- Registro de sanciones

Las sanciones de inhabilitación de funcionarios públicos por incumplimiento
de las normas de gestión de intereses son inscritas en el registro de sanciones
que administra la Presidencia del Consejo de Ministros de acuerdo con el
artículo 242° de la Ley No. 27444.
TÍTULO V
REFORMAS A LOS PROCESOS ELECTORALES
Artículo 14.- Modificación de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley No. 26859

Modifíquense los artículos 12º, 20º, 21º, 54°, 165º, 191º y 201º e incorpórese el
artículo 194-A de la Ley No. 26859, Ley Orgánica de Elecciones, debiendo quedar
redactados de la siguiente manera:
“Ejercicio de derechos
Artículo 12.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o
a través de organizaciones políticas tales como partidos, movimientos o
alianzas, conforme a la legislación sobre la materia.
35
Están impedidos de ser candidatos en las elecciones presidenciales y

parlamentarias, así como en los procesos electorales regionales y
municipales, los ciudadanos que hayan sido condenados mediante
sentencia judicial firme por la comisión de delito doloso de terrorismo,
narcotráfico, corrupción, homicidio, secuestro, violación de la libertad
sexual, o delitos dolosos contra el Estado y la Administración Pública
según lo establecido en el Código Penal.
Congreso de la República
Artículo 20.- La elección de Congresistas se realiza el mismo día de la
segunda elección prevista en el artículo 18º de la presente Ley. En caso
esta no se celebrase, la elección de Congresistas se realiza dentro de los
cuarenta y cinco (45) días siguientes a la realización de las elecciones
generales, conforme a lo establecido por el artículo 16° de la presente ley.
Para acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de la

República se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al
Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir cinco por ciento
(5%) del número legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco
por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional. De existir alianzas entre
partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en 2.5% de los
votos válidos por cada partido o movimiento adicional.
Artículo 21.- Los congresistas de la República son elegidos mediante sufragio

directo, secreto y obligatorio.
La elección de congresistas, a que se refiere el artículo 90º de la Constitución
Política del Perú, se realiza en lista cerrada y bloqueada de acuerdo con los
resultados de las elecciones primarias realizadas por cada organización
política o alianza electoral, mediante el sistema del Distrito Electoral
Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora.
Para efectos del segundo párrafo, el territorio de la República se divide en
veintiséis (26) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los
distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia
Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son
considerados dentro del Distrito Electoral de Lima.
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un
escaño y distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de
electores que existe en cada distrito.
Artículo 54.- Si los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de

Identificación y Estado Civil pertenecientes a un distrito fueran menos de
doscientos (200), se instala de todos modos una Mesa de Sufragio. En las
zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales instalará mesas
de votación también en los centros poblados, caseríos, anexos,
comunidades campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los
datos contenidos en el padrón electoral según lo dispuesto por el artículo
203º de la Ley Orgánica de Elecciones.
36
De no instalarse mesas de votación conforme a lo dispuesto en el presente

artículo, no se aplicarán las multas previstas en el artículo 5º de la Ley
28859.
Artículo 165.- La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene a su cargo el

diseño de la cédula de sufragio correspondiente al proceso electoral el
curso.
El diseño y el procedimiento de ubicación de las candidaturas o símbolos
deben publicarse y presentarse ante los personeros de las organizaciones
políticas dentro de los dos (2) días naturales después del cierre de la
inscripción de candidaturas.
La ubicación de las candidaturas o símbolos se efectúa mediante sorteo
público, en presencia de los personeros y de notario público. Las
organizaciones políticas que a la fecha del referido sorteo no hubieren
cumplido con presentar los informes financieros periódicos de ingresos y
gastos de campaña de acuerdo a ley no participarán del sorteo y serán
ubicados en los últimos lugares de la cédula de votación.
Artículo 191.- La publicación o difusión de encuestas y proyecciones de

cualquier naturaleza sobre los resultados de las elecciones a través de los
medios de comunicación puede efectuarse hasta cuarenta y ocho (48) horas
antes del día de las elecciones.
En caso de incumplimiento, se sancionará al infractor con una multa entre
10 y 100 Unidades Impositivas Tributarias que fijará el Jurado Nacional de
Elecciones; lo recaudado constituirá recursos propios de dicho órgano
electoral".
Artículo 194-A.- Acceso a la franja
Para que las organizaciones políticas participantes en el proceso electoral

puedan acceder a la franja o continuar beneficiándose de esta, deberán
acreditar haber cumplido con realizar la entrega de informes financieros
periódicos de ingresos y gastos de campaña de acuerdo a ley.
En el caso que, al momento del sorteo al que se refiere el artículo 194º,

una organización política no haya presentado su informe financiero, podrá
participar del mismo, pero no podrá ejercer su derecho a hacer uso de la
franja hasta la presentación de los informes pendientes de acuerdo a ley.
Si durante el periodo en el que la emisión de la franja es realizada, la

organización política incumpliese con entregar algún informe financiero
correspondiente de acuerdo a ley, la difusión de su correspondiente franja
electoral será cancelada.
Durante el periodo de elecciones, los medios de comunicación están

obligados a reportar a la ONPE información sobre las contrataciones de
37
publicidad que celebren con candidatos u organizaciones políticas. El plazo

para dicho reporte es de siete (7) días hábiles luego de celebrada la
contratación. El reporte deberá contener cuando menos los detalles de los
sujetos contratantes, el objeto y condiciones de contratación, y el monto
total a pagar por la prestación del servicio, debiendo adjuntarse una copia
del contrato. El incumplimiento de esta obligación constituye una
infracción y es sancionado con la inhabilitación al medio de comunicación
de ser contratado para la transmisión de la franja electoral durante toda la
campaña.
Artículo 201.- El Padrón Electoral actualizado por el Registro Nacional de

Identificación y Estado Civil, que se utilizará en cada proceso electoral, será
remitido al Jurado Nacional de Elecciones con ciento ochenta (180) días de
anticipación a la fecha de las elecciones. El Jurado Nacional de Elecciones
aprueba su uso dentro de los diez 10) días siguientes; de no hacerlo, al
vencerse este plazo, el Padrón Electoral, queda automática y
definitivamente aprobado.
Artículo 15. Modificación de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Políticas

Modifíquense los artículos 11º, 13º, 17º, 20°, 23-A, 24, 34 y la tercera Disposición
Transitoria, incorpórese los artículos 43° y 44º y la Cuarta Disposición Transitoria, y
deróguese el artículo 21° de la Ley No. 28094, Ley de Organizaciones Políticas,
“Artículo 11.- Efectos de la inscripción

La inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas le otorga personería
jurídica al partido político.
La validez de los actos celebrados con anterioridad a la inscripción del Partido

quedan subordinados a este requisito y a su ratificación dentro de los tres
meses siguientes a la fecha de su inscripción.
Si el partido político no se constituye o no se ratifican los actos realizados en

nombre de aquel, quienes los hubiesen celebrado son ilimitada y
solidariamente responsables frente a terceros.
Los partidos políticos nacionales con inscripción vigente se encuentran

obligados a presentar candidatos en las elecciones generales, regionales y
municipales.
Artículo 13.- Cancelación de la inscripción
El Registro de Organizaciones Políticas, de oficio o a pedido de los personeros

legales, cancela la inscripción de un partido político en los siguientes casos:
38
a) Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general, sin

haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una
circunscripción electoral es decir cinco por ciento (5%) del número legal de sus
miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos
válidos a nivel nacional. De existir alianzas entre partidos o entre
movimientos, dichos porcentajes se elevarán en 2.5% de los votos válidos por
cada partido o movimiento adicional.
En caso que dentro de una alianza electoral, un partido integrante no
obtuviese candidatos electos, se procederá a cancelar su inscripción.
Asimismo, en caso un movimiento regional no alcance ningún representante
en alguna elección regional o local, se procederá a cancelar su inscripción.
b) A solicitud del órgano autorizado por su estatuto, previo acuerdo de su

disolución. Para tal efecto se acompañan los documentos legalizados
respectivos.
c) Por su fusión con otros partidos, según decisión interna adoptada conforme a
su Estatuto y la presente Ley.
d) Por decisión de la autoridad judicial competente, conforme al artículo 14 de

la presente Ley.
e) Para el caso de las alianzas, cuando concluye el proceso electoral respectivo,

salvo que sus integrantes decidiesen ampliar el plazo de vigencia de aquella, lo
que deberán comunicar al Jurado Nacional de Elecciones a más tardar dentro
de los treinta (30) días naturales posteriores a la conclusión del proceso
electoral. En tal supuesto, la alianza tendrá la vigencia que sus integrantes
hubiesen decidido o hasta que se convoque al siguiente proceso electoral
general.
f) En caso el partido político no haya cumplido con las disposiciones

establecidas por los artículos 29º y 34º de la presente ley para el uso del
financiamiento público directo. Dicho incumplimiento será determinado por
la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), conforme a lo establecido
por el artículo 34º de la presente ley.
g) En caso la organización política no haya cumplido con participar en alguno

de los procesos electorales de autoridades de acuerdo a lo establecido en los
artículos 11º y 17°, según corresponda.
h) En aquellos casos en los que la organización política no cumpla con

acreditar el mínimo de gastos de una campaña electoral determinado por
autoridad electoral correspondiente, al término de la misma.
Contra la decisión puede interponerse recurso de apelación ante el Jurado

Nacional de Elecciones, en el plazo de cinco (5) días hábiles. Contra lo resuelto
por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso alguno.
39
Artículo 15.- Alianzas de organizaciones políticas

Los partidos pueden hacer alianzas con otros partidos debidamente inscritos,
con fines electorales y bajo una denominación común, para poder participar en
cualquier tipo de elección popular. La alianza deberá inscribirse en el Registro
de Organizaciones Políticas, considerándose como única para todos los fines. A
tales efectos, los partidos políticos presentan el acta en la que conste el
acuerdo de formar la alianza, con las firmas autorizadas para celebrar tal acto.
En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los

órganos de gobierno, la denominación, el símbolo, la declaración expresa de
objetivos, la definición de los órganos o autoridades que tomarán las decisiones
de índole económico-financiera y su relación con la tesorería de la alianza, la
designación de los personeros legal y técnico de la alianza, así como del
tesorero y de los tesoreros descentralizados quienes tendrán a su cargo la
ejecución de las decisiones económico-financieras.
La alianza debe inscribirse entre los ciento ochenta (180) días calendario
anteriores a la fecha de elección y los treinta (30) días antes del plazo para la
inscripción de los candidatos a la Presidencia de la República.
Las alianzas entre movimientos participan en elecciones regionales y

municipales.
En ambos casos deben cumplir las exigencias previstas en el presente artículo.
Los partidos y movimientos políticos que integren una alianza no pueden

presentar, en un proceso electoral, una lista de candidatos distinta de la
patrocinada por ésta en la misma jurisdicción.
Artículo 17.- Movimientos Regionales

Los movimientos regionales participan en las elecciones regionales y
municipales, debiendo presentar candidatos en todos los procesos electorales
mencionados. Los movimientos regionales deberán presentar candidatos en
todos los procesos electorales regionales y locales cuando menos en el
ochenta por ciento (80%) de las provincias y distritos que forman parte de la
región.
Para participar en las elecciones, los movimientos regionales deben inscribirse
en el registro especial que mantiene en el registro especial que mantiene el
Registro de Organizaciones Políticas.
Los movimientos deben cumplir con los siguientes requisitos para su
constitución:
a) Relación de adherentes en número no menor del cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional,
dentro de la circunscripción en la que el movimiento desarrolle sus actividades
y pretenda presentar candidatos. Dicha relación se presenta con la firma y el
40
número del Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de los

adherentes.
b) Las Actas de Constitución de comités en, al menos, la mitad más uno del
número de provincias que integren la región o el departamento
correspondiente.
En todos los casos, cada acta de constitución debe estar suscrita por no menos
de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben
suscribir la declaración jurada que establece el artículo 6, inciso b), de la
presente Ley. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)
verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (DNI)
de los adherentes que suscribieron cada acta.
La inscripción de los movimientos regionales se realiza ante el registro especial

que conduce el Registro de Organizaciones Políticas, el que procede con arreglo
a lo que establece el artículo 10 de esta Ley. Contra lo resuelto en primera
instancia, procede el recurso de apelación ante el Jurado Nacional de
Elecciones, el que se formula dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la
notificación de la resolución que se cuestiona.
Artículo 18.- De la afiliación y renuncia

Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y
voluntariamente a un partido político. Deben presentar una declaración jurada
en el sentido de que no pertenecen a otro partido político, cumplir con los
requisitos que establece el Estatuto y contar con la aceptación del partido
político para la afiliación, de acuerdo con el Estatuto de éste.
Quienes se afilien a un partido político durante el período a que se contrae el
artículo 4 de esta Ley, sólo adquieren los derechos que su Estatuto contempla a
un (1) año de concluido el proceso electoral. La renuncia al partido político se
realiza por medio de carta simple o notarial, o documento simple, entregado en
forma personal o remitido vía correo certificado, telefax, correo electrónico o
cualquier otro medio que permita comprobar de manera indubitable y
fehaciente su acuse de recibo y quién lo recibe por parte del órgano partidario
pertinente, con copia al Registro de Organizaciones Políticas.
La renuncia surte efecto desde el momento de su presentación y no requiere
aceptación por parte del partido político.
El partido político entrega hasta un (1) año antes de la elección en que
participa, el padrón de afiliados en soporte magnético. Dicho padrón debe estar
actualizado en el momento de la entrega al Registro de Organizaciones Políticas
para su publicación en su página electrónica.
No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos o
movimientos regionales los afiliados a un partido político inscrito, a menos que
hubiesen renunciado con un (1) año de anticipación a la fecha del cierre de las
inscripciones del proceso electoral que corresponda o cuenten con autorización
expresa del partido político al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la
solicitud de inscripción, y que éste no presente candidato en la respectiva
circunscripción. No se puede postular por más de una lista de candidatos.
41
Artículo 20.- Del órgano electoral

Cada organización política tendrá un órgano electoral conformado por un
mínimo de tres (3) miembros. Dicho órgano electoral tiene autonomía
respecto de los demás órganos internos y cuenta con órganos
descentralizados también colegiados.
El órgano electoral central coordina con la Oficina Nacional de Procesos

Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro
Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) la realización de las elecciones
internas de candidatos de la agrupación política, conforme a lo dispuesto en
el artículo 24 de la presente ley.
Artículo 23-A.- Entrega de Plan de Gobierno y Publicación

Los partidos políticos, alianzas y movimientos regionales que presentan
candidatos, según sea el caso, a elecciones generales, regionales o municipales,
al momento de presentación de sus respectivas listas para su inscripción
deberán cumplir con entregar al Jurado Nacional de Elecciones su Plan de
Gobierno del nivel que corresponda.
Los partidos políticos, alianzas y movimientos regionales publican su Plan de
Gobierno en su respectiva página web y lo mantienen durante todo el período
para el cual participaron en el proceso electoral.
El Jurado Nacional de Elecciones incorpora a su página web los Planes de
Gobierno de dichas organizaciones políticas durante todo el proceso electoral
general, regional o municipal, según sea el caso. Posteriormente mantiene sólo
el de las organizaciones políticas con candidatos elegidos, durante todo su
período de gobierno.
No se admitirá la inscripción de candidatos de partidos políticos, alianzas y
movimientos regionales que incumplan con lo dispuesto en el presente
artículo.
La obligación de presentar el Plan de Gobierno es de aplicación para las
elecciones de los representantes ante el Parlamento Andino, en lo que se
refiere a las propuestas que llevarán al citado Parlamento.
Artículo 24.- Modalidades de elección de candidatos

Las organizaciones políticas deberán elegir a sus candidatos a los cargos
señalados en el artículo 23.1 de la presente ley a través de un proceso de
elecciones primarias abiertas, mediante el voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados y ciudadanos no afiliados. Cada
ciudadano podrá participar en una sola elección de representantes de una
determinada organización política.
Estos procesos serán dirigidos, coordinados y supervisados por la Oficina

Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), en
coordinación con los órganos electorales de cada organización política.
42
Hasta una cuarta (1/4) parte del número total de candidatos puede ser
designada directamente por el órgano del partido que disponga el Estatuto.
Esta facultad es indelegable.
Dicha potestad no puede ser aplicada para el caso de candidatos a Presidente y

Vicepresidentes de la República, Gobernadores Regionales y Alcaldes, los
cuales deberán ser necesariamente elegidos.
Cuando se trate de elecciones para conformar las listas de candidatos al

Congreso de la República, del Parlamento Andino, de los consejeros regionales
y para regidores el proceso de elecciones democráticas internas deberá
respetar la cuota de participación electoral de género establecida en la ley así
como la alternancia de género en el orden de la lista de candidatos desde el
inicio de la lista hasta donde corresponda, con doble voto preferencial.
El incumplimiento de alguna de las disposiciones del presente artículo impide

la participación del partido político o movimiento regional en el proceso
electoral correspondiente.
Artículo 25.- Elección de autoridades

La elección de autoridades de los partidos políticos se realiza al menos una (1)
vez cada cuatro (4) años. La elección de autoridades de los movimientos
regionales se realiza al menos una (1) vez cada dos (2) años. La elección de
estas autoridades se efectúa con alguna de las siguientes modalidades:
a) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados y ciudadanos no afiliados,
b) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, directo y secreto de los
afiliados,
c) Elecciones a través de los delegados elegidos por los órganos partidarios
conforme lo disponga el estatuto.
No existen cargos vitalicios en las organizaciones políticas.
La elección de autoridades en los partidos políticos y movimientos regionales

es conducida por el órgano electoral de la organización política con la
participación de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC), en lo que fuere pertinente.
Artículo 27.- Elección de delegados integrantes de los órganos partidarios.

Cuando la elección de autoridades del partido político o movimiento regional
se realiza conforme a la modalidad prevista en el inciso c) del artículo 25, lo
delegados que integran los respectivos órganos partidarios deben haber sido
elegidos para cada proceso electoral por voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados.
43
Artículo 34.- Verificación y control

Los partidos políticos nacionales y los movimientos regionales deben prever un
sistema de control interno que garantice la adecuada utilización y
contabilización de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y
obligaciones de contenido económico, conforme a los estatutos.
La verificación y control externos de la actividad económico-financiera de los

partidos políticos nacionales y de los movimientos regionales corresponden
exclusivamente a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a través
de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. La facultad de verificación
y control incluye la fiscalización del debido uso de los recursos públicos a que
se refiere el artículo 29 de la presente ley.
Los partidos políticos nacionales y los movimientos regionales presentan ante

la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de seis (6) meses
contados a partir del cierre de cada ejercicio anual, un informe financiero.
Asimismo, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios puede requerir a
los partidos y organizaciones políticas para que, en el plazo que les indique,
presenten una relación de las aportaciones a que se refiere el artículo 30, que
contiene el importe de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y
direcciones de las personas que las han realizado".
La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de ocho meses

contados desde la recepción de la documentación señalada en el párrafo
anterior, se pronunciará sobre la regularidad y adecuación a lo dispuesto en la
presente ley, aplicando, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a lo
establecido en el artículo 36 de la presente ley. La ONPE deberá revisar, cada
cinco (5) años, el importe dinerario destinado al financiamiento público
directo de los partidos políticos. De ser el caso, propondrá la modificación
legislativa correspondiente en relación con la cuantía del mismo.
Artículo 39.- Publicidad política contratada

La contratación de publicidad política debe hacerse en igualdad de condiciones
para todos los partidos políticos y movimientos regionales. Las tarifas no
pueden ser superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la
difusión de publicidad comercial. Dichas tarifas deben ser hechas públicas
informando a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, dos días
después de la convocatoria a elecciones.
Artículo 43.- Ingresos y gastos en procesos electorales

Las organizaciones políticas están obligadas a rendir cuentas de sus gastos e
ingresos de campaña desde la fecha de la convocatoria a elecciones.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales determinará durante cada
proceso electoral, en ejercicio de sus facultades de supervisión de ingresos y
gastos de campaña, los montos mínimos que cada organización política gasta
en actividades de publicidad en medios de comunicación, propaganda
electoral, mítines y concentraciones públicas, traslados dentro del territorio
44
nacional, comunicaciones, alquiler de locales y otras actividades de similar

naturaleza. Las organizaciones políticas deberán sustentar y documentar ante
ONPE la procedencia del dinero gastado o –de ser el caso- la diferencia con los
montos calculados por dicho organismo electoral.
ONPE establecerá y publicará el calendario y formas para el cumplimiento de
lo dispuesto en el presente artículo,
Artículo 44.- Informe del Jurado Nacional de Elecciones sobre cumplimiento

de las normas y sanciones referidas al financiamiento de campañas
electorales
Concluido cada proceso electoral, el Jurado Nacional de Elecciones
consolidará los reportes producidos por la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y sus propias resoluciones sobre impugnación de sanciones
referidas al cumplimiento de las normas sobre rendición de ingresos y gastos
de campaña electoral. Dichos informes serán puestos a disposición del
Congreso de la República, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos
Municipales, según corresponda, y serán publicados en el portal web del
Jurado Nacional de Elecciones.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Cuarta.- Los partidos políticos nacionales deberán participar cuando menos en

los siguientes porcentajes de las elecciones de autoridades regionales y
municipales, a nivel nacional: cuarenta por ciento (40%) en el año 2018;
sesenta por ciento (60%) en el año 2022; y ochenta por ciento (80%) a partir
del año 2026.
DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA ÚNICA
Deróguese la Ley No. 28024, Ley que regula la gestión de intereses en la

administración pública así como su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
No. 099-2003-PCM.
45
PROPUESTA DE LEY DE
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Como puede apreciarse de la revisión de la fórmula legislativa presentada, la

propuesta de ley denominada “Ley de Reforma Institucional para el Fortalecimiento
Democrático”, cuenta con cuatro ejes de propuestas, los mismos que se han dividido
en cuatro títulos dentro del cuerpo normativo. Tomando esto en consideración, a
continuación se presenta la exposición de motivos del referido proyecto de acuerdo
con esta división.
Si bien se trata de una propuesta que contempla una serie de modificaciones a

distintos cuerpos normativos vigentes, debe señalarse que muchas de las propuestas
se encuentran relacionadas entre sí, razón por la cual su valor se encuentra
directamente asociado a que se pongan en marcha de manera conjunta. Solo de este
modo podrán tener la efectividad sugerida y contribuirán al fortalecimiento del
Congreso de la República, el Sistema de Justicia, la Administración Pública y el Sistema
Electoral.
I. Reformas al funcionamiento del Congreso de la República
En el marco del sistema de democracia representativa en el que se desarrolla el

Estado peruano, el Congreso de la República se configura como la
representación más inmediata de la noción democrática según la cual el poder
soberano radica en el pueblo. Una idea que, en ese mismo sentido, ha sido
directamente consagrada en nuestra Constitución1. En dicha institución, por lo
tanto, cumplen funciones los legisladores que son elegidos para producir las
normas necesarias para el bienestar de la ciudadanía, cumplir las diferentes
labores de representación ciudadana que les corresponden y fiscalizar la labor
del Poder Ejecutivo y demás organismos del Estado.
Actualmente, sin embargo, el Congreso de la República cuenta con un muy bajo

nivel de aprobación ciudadana y la legitimidad de sus representantes es muchas
veces puesta en cuestión debido a una serie de problemas en su
funcionamiento. Desde una práctica como la de emitir normas sin considerar el
impacto que estas podrían tener en diferentes sentidos, hasta no cumplir
adecuadamente con las funciones de representación que les son encargadas o
desconocer inclusive el cumplimiento de algunos mandatos constitucionales
1
Constitución Política del Perú
Artículo 45°.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. Ninguna persona,
organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el
ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición.
46
como aquellos que les otorgan el poder-deber de designar altos funcionarios de

organismos constitucionalmente autónomos.
Las causas de estos problemas son de distinta naturaleza. Sin embargo, lo cierto
es que existe una serie de medidas que, de ser adoptadas, podrían contribuir
en la reducción de algunas de estas debilidades, favorecer el mejor
funcionamiento del Congreso y, al mismo tiempo, elevar el nivel de aprobación
ciudadana que este presenta actualmente.
Estructurar de manera más eficiente el trabajo de los Congresistas, facilitar la

adopción de decisiones fundamentales para la adecuada gobernabilidad,
fortalecer a los grupos parlamentarios, favorecer el flujo de información
suficiente hacia el ciudadano estrechando el vínculo representante-
representado y consolidar procesos de rendición de cuentas. Todos estos
constituyen objetivos hacia los que debería apuntar un mejor funcionamiento
del Congreso de la República.
Precisamente en esa línea, recomendamos una serie de propuestas que

establecen modificaciones a la Constitución, al Reglamento del Congreso y al
Código de Ética Parlamentaria. A continuación estas medidas son desarrolladas
y explicadas de acuerdo a los términos redactados en la fórmula legislativa que
acompaña esta exposición de motivos.
1. Estabilidad en las Comisiones Ordinarias
Buena parte del trabajo que realizan los legisladores se lleva a cabo a través de
las Comisiones Ordinarias de trabajo que son conformadas al interior del
Congreso de la República para facilitar el trabajo en función a distintos temas
especializados. En las referidas comisiones se debaten, entonces, proyectos de
ley y se discuten temas de relevancia pertinentes para cada sector, de acuerdo
con las materias que son asignadas a cada uno de estos órganos.
Actualmente, existen de acuerdo con el Reglamento del Congreso, veinticuatro

(24) comisiones ordinarias. Sin embargo, la regulación actual de estos órganos
de trabajo presenta ciertas deficiencias que impiden un mejor trabajo por parte
de los Congresistas.
En primer lugar, debe advertirse que el ordenamiento vigente permite que los
legisladores integrantes de cada comisión puedan rotar a otra comisión con un
elevado nivel de frecuencia. En otras palabras, la normativa actual permite que
cada año, luego de haber formado parte de una determinada comisión, sus
miembros puedan pasar a integrar una comisión distinta sin mayor restricción.
Un hecho como este genera una inestabilidad considerable en el
funcionamiento interior de estas comisiones de trabajo, lo que indudablemente
resulta contraproducente.
47
Así, por ejemplo, el solo hecho de que los miembros de una determinada
comisión puedan cambiar con facilidad genera una falta de especialización en
los legisladores que la integran que no favorece el trabajo al interior de la
misma. Piénsese, por ejemplo, lo distinto que podría ser, a nivel de
especialización, que la Comisión de Educación se encuentre integrada por
miembros que llevan trabajando en ella tres o cuatro años y cómo funcionaría
esta cuando estando integrada por legisladores que no conocen el sector pues
su experiencia ha estado centrada en los temas que correspondían a otras
comisiones.
A nivel institucional, resulta claro, además, que contar con los mismos
miembros durante la mayor parte del mandato congresal genera un beneficio
en la medida que todos los legisladores que integran la comisión habrán podido
conocer con mayor profundidad las características y problemas del sector y así
favorecer una serie de medidas que lo beneficien, tanto en el sentido de las
propuestas normativas como en aquellas que buscan fiscalizar la labor del
Poder Ejecutivo.
Por lo demás, respecto de estas premisas, debe señalarse que los especialistas
han convenido en que: “Es conveniente que los congresistas posean un
conocimiento desarrollado del sector del que está encargada la comisión
parlamentaria que integran, con la finalidad de que se logre la conformación de
grupos de trabajo efectivos, en los que, gracias a la especialización de sus
miembros, se logren elaborar proyectos de ley adecuados que sean capaces de
responder de forma eficaz a las necesidades de la población”.2
Tomando estos elementos en consideración, la presente propuesta de ley

propone que los integrantes de las Comisiones Ordinarias tengan un mayor
nivel de estabilidad o una vocación de permanencia durante todo el periodo
parlamentario y que, excepcionalmente, puedan dejar una comisión e integrar
otra, por única vez, al inicio del tercer año del periodo parlamentario.
De acuerdo con lo señalado previamente, una reducción en el nivel de rotación

y una mayor estabilidad en las comisiones, busca promover una mayor
especialización y una profundización en la experiencia del legislador que le
permita desarrollar de mejor manera su actividad legislativa.
En el mismo sentido, buscando promover un mejor trabajo por parte del

legislador, el proyecto de ley contempla una modificación según la cual todos
los miembros de las comisiones deben ser miembros titulares y no deberán
existir miembros accesitarios en el trabajo de las mismas, estando todos los
miembros titulares obligados a participar en las mismas, salvo alguna causa que
justifique su ausencia en alguna sesión. Se trata de una medida
complementaria que contribuye a la profesionalización y especialización del
legislador porque de nada serviría que se reduzca el nivel de rotación de los
2
Bernales, Enrique (2001). "Parlamento y ciudadanía. Problemas y alternativas." Serie:
Democracia Nº 3. Lima: Comisión Andina de Juristas, p. 198.
48
miembros de las comisiones si es que fuera posible que los miembros titulares
de las mismas no asistieran a las sesiones enviando a sus reemplazantes
accesitarios cada vez que lo consideren oportuno.
Hay que advertir también que existe también un problema en el número de

Comisiones Ordinarias actuales. No cabe duda de que el nivel de atomización al
que se ha llegado en la distribución actual de las mismas también puede
obstaculizar la labor de los legisladores. Como señaláramos, actualmente,
existen veinticuatro (24) comisiones ordinarias. Difícilmente un trabajo dividido
en tantos grupos humanos puede permitir un adecuado nivel de articulación y
logros conjuntos.
En atención a ello, se propone la reducción del número de comisiones de

trabajo en función a la similitud de las materias en las que estas trabajan. De
esta manera, se considera que el Congreso de la República podría cumplir
mejor, y más eficientemente, sus labores, si contara con no más de quince
Comisiones Ordinarias.
2. Servidores civiles del Congreso de la República
El trabajo que los legisladores desarrollan requiere muchas veces del apoyo de
sus asesores o trabajadores que cumplen labores en el Congreso de la
República en general. Es evidente que la importante labor que desarrollan los
congresistas requiere de una asesoría especializada y de un apoyo
administrativo considerable a fin de que un trabajo tan complejo pueda ser
cumplido de la mejor manera posible. En ese sentido, el personal que labora en
los despachos de los congresistas, de las comisiones y de los grupos
parlamentarios, constituye un soporte fundamental para el cumplimiento de
las funciones de los legisladores.
De lo expuesto se deduce que si el nivel de cumplimiento de funciones de los

legisladores descansa, en buena parte, en la calidad del personal que les presta
asesoría y servicios permanentemente, lo cierto es que el hecho de contar con
un buen equipo de trabajo aumentaría considerablemente las probabilidades
de que el trabajo de los representantes sea desarrollado de la mejor manera
posible.
La propuesta establece que una reducción en la cantidad de miembros de los

equipos de despacho de cada congresista que ostentan cargos de confianza.
Es evidente que debido a la naturaleza política de las funciones del legislador

resulta imprescindible que este cuente con personal de confianza con quien
pueda consultar o a quien pueda recurrir sobre los diversos temas que
componen su agenda, considerando un pensamiento común, cierto nivel de
afinidad e incluso un nivel de coincidencia ideológica. Por ello, el personal de
49
confianza no solo es necesario sino hasta beneficioso para el desarrollo de la

labor político-legislativa que desarrolla un Congresista.
Sin embargo, lo cierto es que no puede considerarse imprescindible que todos

los miembros de su despacho deban ser funcionarios de confianza. Y es que así
como tiene beneficios, la designación de cargos de confianza también puede
establecer una serie de limitaciones o desventajas. Así, por ejemplo, puede
disminuir la posibilidad de contratar a los mejores profesionales y servidores
que estén dispuestos a prestar sus servicios, o puede favorecer prácticas de
corrupción y de poca transparencia que no sean consecuentes con los
estándares éticos exigibles para un congresista.
Sobre el particular, los especialistas se han referido a estas limitaciones

señalando, entre otras cosas, que “(…) no es complicado darse cuenta que la
calidad del asesoramiento profesional es insuficiente para atender
eficientemente la diversidad de responsabilidades del congresista. Se puede
señalar a esto como uno de los factores por los que los niveles de rotación y
movilidad en el personal de confianza de los congresistas es tan elevado,
contribuyendo al clima de inestabilidad y cambio propias de un Congreso como
el nuestro. La agregación de las ineficiencias en mención deriva en productos y
resultados que, lejos de considerarse mejores que los que se notaban antes de
1988, son relativamente inferiores”.3
En esa medida, la propuesta de modificación del Reglamento del Congreso

contenida en el presente texto establece que deberán existir solo dos
miembros del despacho de cada congresista que deberán ser considerados
personal de confianza de acuerdo con las reglas de la Ley del Servicio Civil.
Concretamente, un asesor que pueda cumplir funciones a un nivel político-
profesional y un asistente que pueda ayudar en labores generales de cualquier
naturaleza. Los demás miembros del despacho congresal deberán regirse por el
régimen ordinario de la carrera civil.
Por lo demás, debe señalarse que esta propuesta es consecuente con la

decisión recientemente adoptada por el Tribunal Constitucional4 según la cual
no resulta constitucional que el personal que cumple funciones en el Congreso
de la República se encuentre excluido del régimen del servicio civil en la medida
que no existe ninguna razón que justifique una diferenciación frente a los
demás servidores públicos que cumplen funciones en favor de las demás
entidades del Estado.
La propuesta contempla, en la misma línea, y respetando la realidad actual del

funcionamiento actual del Congreso de la República, que las comisiones de
3
Delgado Guembes, César (2012). “Manual del parlamento: introducción al estudio del Congreso
peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, pp. 250-251.
4
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 0003-
2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.
50
trabajo cuenten con asesores. Sin embargo, en atención a las consideraciones

anteriormente expuestas, se precisa que estos deben estar también sujetos al
régimen ordinario del servicio civil.
Igual propuesta se realiza en cuanto al personal que presta servicios a los

grupos parlamentarios cuando se señala que no más del 25% de su total, podrá
ser considerado personal de confianza.
Un conjunto de medidas en este sentido busca promover una

profesionalización de los equipos de trabajo que acompañan a los legisladores,
las comisiones de trabajo y los grupos parlamentarios, en aras de que se facilite
un mejor cumplimiento de sus funciones.
3. Solidez de las grupos parlamentarios
La conformación natural de los grupos parlamentarios en el Congreso de la

República debe traducirse en una representación de las organizaciones políticas
que compitieron en un proceso electoral determinado. Y esta debería ser la
conformación que se debería mantener durante el cumplimiento de todo el
mandato congresal. Contribuir a la institucionalidad de las bancadas y al
fortalecimiento de las organizaciones políticas importa establecer ciertas
restricciones e incentivos en busca de estos objetivos.
Un elemento que sin duda afecta la consecución de estos fines se encuentra

directamente relacionado con una práctica según la cual algunos de los
miembros de un determinado grupo parlamentario abandonan su bancada y
buscan ser miembros de otra o inscribirse en una organización política distinta.
Si bien se trata de una decisión que en algunos casos puede contar con una
justificación razonable, lo cierto es que se trata de una práctica que merece ser
desincentivada en la mayoría de los casos en la medida que genera una
sensación de deslealtad y desconfianza en el elector que respaldó a su
representante estimando, entre otras cosas, su pertenencia al programa de
determinada organización política. De allí que se haya afirmado que las
prácticas de cambio de grupos parlamentarios “afectan la calidad de la
representación y la rendición de cuentas con la población.”5
Esta actividad ha sido objeto de diversas reflexiones por diversos especialistas

dado que, como señalamos, abona en el debilitamiento de las organizaciones
políticas y, en general, de la institucionalidad parlamentaria. Al respecto, se ha
5
peruano”. Lima: Congreso de la República, Oficialía Mayor, p. 142.
51
identificado que, entre otras, el desarrollo de estas prácticas genera

consecuencias como las siguientes6:
a) Una alteración de la estructura de bloques representativos de la

sociedad articulados con titularidad política en el Estado, a través de
un desacoplamiento de la identidad ideológica entre el sistema de
partidos y la sociedad, así como una sustitución no institucional ni
legal del proceso de selección de opciones de representación
política.
b) Un quiebre en el mandato ideológico u organizacional de la

organización política, materializado en la desvinculación del afiliado
o militante al ideario, organización o liderazgo partidario, y en la
defraudación de la estrategia política, de infraestructura
organizativa, recursos logísticos y de la capacidad jurídica de agencia
del partido político.
c) Una modificación unilateral de los términos de elección y

nombramiento de los representantes al Congreso en más de un
sentido, pues con su cambio de grupo parlamentario no solo altera
las relaciones de proporcionalidad y de pluralidad en el sistema de
relaciones entre mayorías y minorías. Por el contrario, también
genera indefensión de los partidos para cancelar el apartamiento de
miembros “desleales” que se apartan de sus organizaciones y se
genera un “falseamiento inconsulto” del ánimo electoral de la
colectividad.
d) Una desviación del marco de autonomía de la autorización electoral,

anteponiendo el motivo o la ventaja privada sobre el vínculo de
adscripción y compromiso con la asociación política, generando un
marco de inestabilidad institucional debido a la impredictibilidad e
indefinición de bloques políticos en el Parlamento y
desnaturalizando el Estado democrático de derecho a través de la
alteración discrecional de la base legal de la representación política.
Al respecto, conviene destacar además que, tal como ha señalado el Tribunal

Constitucional peruano, todo elemento que facilite la dificultad de la formación
de voluntad en la toma de decisiones, como es el caso de una excesiva
fragmentación de los grupos políticos al interior del Poder Legislativo, atenta
contra la gobernabilidad y el propio sistema democrático. De ahí que este
organismo haya señalado que:
“La democracia representativa es la que, en definitiva, permite la conjugación

armónica del principio político de soberanía popular con un cauce racional de
deliberación que permita atender las distintas necesidades de la población.
6
Delgado Guembes, César (2006). “Transfuguismo, su matriz histórica. Entre la libertad y la
autonomía en la institucionalidad política”. En: Derecho PUCP, Nº 59. Lima: PUCP, p. 103.
52
Empero, dicha deliberación racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado,

pueden situarse en serio riesgo si a la representación no se le confiere las
garantías para que pueda “formar voluntad”. La representación indebidamente
comprendida y articulada, es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no
es adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber
primordial de “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación” (artículo 44º de la
Constitución), y con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo
en su conjunto, y con él, el del propio Estado social y democrático de
derecho.”7
Tomando en consideración estas premisas, el proyecto de ley establece que los

Congresistas que deseen apartarse de su Grupo parlamentario, pasarán a
formar parte de un Grupo Mixto Único, el mismo que no constituirá una nueva
bancada o grupo parlamentario y en el que, en consecuencia, los congresistas
no tendrán los mismos derechos que podrían tener en caso formaran parte de
uno, y verán restringidas algunas de sus potestades.
Se trata de una medida que busca desincentivar el cambio de grupos

parlamentarios como práctica común y más bien, convertirla en una práctica
excepcional que deba ameritar una reflexión detenida por parte del legislador a
partir de los costos que esta podría generarle. De esta manera no se impide el
cambio de grupo parlamentario, ya que, como ha quedado dicho, en algunos
casos puede encontrarse justificado, sino que se busca evitar que estos
tránsitos se configuren como una práctica de alcances generales.
En la misma línea de lo señalado anteriormente, con la finalidad de fortalecer

las alianzas electorales y convertirlas en verdaderas conformaciones a partir de
coincidencias y programas comunes, el proyecto de ley establece que las
alianzas electorales deben conformar grupos parlamentarios.
4. Normas que consideren su impacto
Un elemento fundamental que permite desarrollar una adecuada producción

legislativa viene dado por la consideración y el conocimiento mínimo con el que
debe contar el legislador respecto del impacto que podría tener una norma que
se propone aprobar.
Actualmente, como parte de las exigencias propias de la técnica legislativa se

establece que todas las normas deben contar con un análisis costo-beneficio en
el que se evalúen concretamente cuáles son las ventajas y desventajas que,
como cualquier decisión pública, puede tener una propuesta normativa. La
finalidad de esta exigencia radica en que el legislador deba tomar en cuenta
esta perspectiva al momento de decidir sobre la oportunidad y conveniencia de
7
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.
Fundamento jurídico No. 9.
53
la aprobación de determina norma. Sin embargo, lo cierto es que en la práctica

los análisis costo-beneficio han quedado reducidos a una fórmula general
según la cual la mayoría los proyectos de ley que son aprobados “no irrogan
gastos al estado”.
El problema de una práctica en este sentido radica en que, de un lado, no se

mide el impacto que podría tener una norma apoyándose su respaldo
únicamente en un fundamento ideológico o conceptual, mas no técnico, sobre
sus beneficios. De otro lado, se genera una conciencia según la cual solo
pueden existir costos o beneficios en un sentido económico, de allí que se
establezca como resultado de un análisis costo-beneficio, según la práctica
actual, que un proyecto normativo determinado simplemente no irroga
“gastos” al Estado.
No cabe duda de que, por sí misma, la herramienta del análisis costo-beneficio

presenta limitaciones en tanto existen valores, bienes y, por supuesto costos,
que no puede ser cuantificados debido a su propia naturaleza. Sin embargo,
pese a ello, se configura como una herramienta adicional valiosa para el análisis
de propuestas normativas en la medida que contribuye con información
adicional que no necesariamente es considerada por los legisladores al
momento de evaluar una propuesta.
Sobre el particular, los especialistas coinciden también en la necesidad de que

estos análisis sean llevados a cabo antes de la aprobación de una determinada
norma. Además, dan cuenta de que en otros países existen, desde hace buen
tiempo, órganos encargados de colaborar en esta evaluación, a fin de
considerar el impacto real que pudiera tener una propuesta legislativa, en
diferentes sentidos. Tal es el caso de países como Chile, Brasil o Estados
Unidos, entre otros.8
Ahora bien, debe advertirse también que la elaboración de un correcto análisis

costo-beneficio no constituye una tarea sencilla si se quiere alcanzar una
aproximación lo más certera posible sobre las ventajas y desventajas que
presenta un proyecto de ley determinado. Por esta razón, se requiere de un
órgano especializado, una Oficina de Estudios Económicos, que pueda asesorar
a los congresistas, a las comisiones y a los grupos parlamentarios en el
desarrollo de sus proyectos normativos.
Debe advertirse que en consideración a las limitaciones de la herramienta del

análisis costo-beneficio y, principalmente, a la legitimidad democrática que ha
sido otorgada a los legisladores para tomar decisiones -de manera autónoma-
en bienestar de la sociedad, el presente proyecto de ley establece que en
ningún caso las opiniones o predictámenes elaborados por la Oficina de
Estudios Económicos podrán ser vinculantes.
8
Hernández de la Cruz, Roberto (2014). “Análisis Costo-Beneficio en los proyectos de ley:
problema estructural”. Cuadernos Parlamentarios N° 10. Segundo Trimestre. Lima: Congreso de
la República, Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios, p. 84.
54
En otras palabras, las opiniones emitidas por este órgano servirán como
información para una mejor evaluación por parte del legislador sobre las
propuestas normativas que se formulen pero, en ningún caso, operarán como
una restricción, limitación o proscripción a su actividad legislativa. Si fuera ese
el sentido de la propuesta, no cabe duda de que nos encontraríamos ante una
medida antidemocrática e inconstitucional.
Tomando esto en cuenta, la propuesta del presente proyecto de ley busca

generar conciencia sobre la importancia de la consideración del verdadero
impacto que puede tener una norma en la perspectiva del legislador. Para ello
se propone la creación de una Oficina de Estudios Económicos del Congreso
que funcione como un órgano autónomo al interior del Congreso y que se
encuentre dedicado a prestar asesoría permanente a los legisladores cada vez
que estos la necesiten a través de sus propios despachos o a través de sus
comisiones o grupos parlamentarios. Además, se establece que entre sus
funciones debe estar la elaboración de predictámenes respecto de proyectos
de ley que sean propuestos antes de su aprobación en las comisiones.
Por lo demás, con la finalidad de contribuir a la autonomía de esta oficina, su

estabilidad y calidad técnica, se establece que el jefe de dicho órgano deberá
ser seleccionado a través de un concurso público de méritos y que su mandato
tendrá una duración equivalente a la del mandato congresal, es decir, cinco (5)
años.
5. Mejores niveles de información y previsibilidad
Uno de los mejores mecanismos a través de los cuales es posible que los
congresistas se relacionen con sus representados es a través del
establecimiento de canales de información que permitan, entre otras cosas,
conocer determinados aspectos sobre la labor que los legisladores
desempeñan. El ejercicio de una labor de representación requiere
necesariamente un rendimiento de cuentas sobre la forma como se ejerce el
mandato atribuido tanto por razones democráticas como por una propia
cuestión de legitimidad.
Es posible afirmar que precisamente el bajo nivel de aprobación ciudadana que

actualmente caracteriza a una institución como el Congreso de la República
puede deberse, en mucho, a una falta de comunicación entre los legisladores y
los ciudadanos a quienes estos representan. Se sabe que actualmente no
existen los medios suficientes para que cualquier ciudadano pueda saber qué
hacen exactamente los legisladores durante cada periodo parlamentario y
cuáles son las actividades que estos llevan a cabo a fin de cumplir con sus
objetivos.
55
Permitir que los ciudadanos conozcan qué es lo que están haciendo los
legisladores en su trabajo cotidiano, qué normas se están discutiendo y qué
temas forman parte de la agenda parlamentaria, contribuye directamente a
estrechar los vínculos entre representantes y representados. Sin duda, acciones
en este sentido legitiman permanentemente a los representantes y, en esa
medida, contribuyen a elevar la confianza ciudadana en el ejercicio de las
funciones legislativas.
Estas premisas también han sido reconocidas por la literatura especializada

cuando se señala que: "La rendición de cuentas exige la publicidad de los actos
y de las (no) decisiones de los representantes. Es necesario que la política sea
publicitada. Sólo con el acceso a la información se podrá contar con una
ciudadanía bien informada y que podrá participar. La calidad de la
accountability está relacionada con la existencia de pluralismo informativo y de
medios de comunicación independientes."9
Y es que “comunicar la data no sólo permite saber si es que el congresista viene

cumpliendo cabalmente con el mandato que se le dio o si es que es un
representante negligente e ineficiente para cumplir con el objetivo social de su
cargo, sino que además muestra que la institución difunde sus procesos
internos y no se ha desentendido de su relación con la ciudadanía. Importa la
transparencia, pero importa en el mismo grado comunicar y difundir esa
transparencia a través de todas las vías posibles, incluyendo las redes
sociales."10
En ese sentido, con la finalidad de mejorar los canales de información que

existen entre los ciudadanos y sus representantes, el presente proyecto de ley
establece un conjunto de propuestas a través de las cuales se busca fortalecer
los vínculos que los unen y con ello mejorar los estándares del mandato
representación y la aprobación misma del Congreso.
Se proponen, en esa medida, modificaciones al Reglamento del Congreso según

las cuales, por ejemplo, los presidentes de cada comisión del Congreso deberán
disponer la publicación de las agendas de las sesiones en el portal institucional
del Congreso de la República cuando menos con cinco (5) días de anticipación a
la fecha prevista para la realización de la sesión.
Una propuesta similar se establece para el caso de las sesiones ordinarias del
Pleno del Congreso cuando se propone que la agenda a tratar en cada sesión
parlamentaria deba ser publicada en el portal institucional del Congreso de la
9
Chirinos, José Carlos; Palomino, Pablo; Portugal, Franz y Reynaga, Yimy (2015). “La función de
representación: nuevas perspectivas y estrategias”. Lima: Congreso de la República del Perú, p.
38.
10
Congreso de la República (2011). “Guía de gestión de la representación política”. Lima:
Congreso de la República del Perú, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Española de Cooperación
para el Desarrollo, p. 49.
56
República con cinco (5) días de anticipación permitiéndose una modificación

por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mínimo
de cuatro quintos de los miembros del Congreso.
Medidas como estas permiten que cualquier ciudadano interesado pueda

conocer la agenda de los congresistas y estar atentos al debate sobre
cuestiones de interés públicos en los distintos sectores de la sociedad.
Se establece también que luego de realizado un viaje oficial o de visita por

cuenta del Congreso, el informe que el Congresista debe presentar ante el
Consejo Directivo deba ser publicado en el portal institucional del Congreso.
Finalmente, se establece que en el caso de las iniciativas legislativas ciudadanas
que lleguen al Congreso también deberán publicarse en el Portal del Congreso,
en la Gaceta del Congreso y en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos quince
(15) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso.
Como puede verse, se trata de un conjunto de medidas puntuales que

mínimamente debería cumplir el Congreso como institución, y los congresistas
como representantes, a fin de mantener un contacto más cercano con la
ciudadanía y así mejorar los niveles de percepción que tiene esta sobre los
legisladores.
6. Regulación de la semana de representación de congresistas
Desde hace un tiempo, se encuentra vigente una exigencia según la cual los
congresistas deben realizar una visita mensual a los lugares en cuya
circunscripción electoral fueron elegidos, con la finalidad de acercarse a sus
representados, rendir cuentas sobre sus labores y, al mismo tiempo, escuchar
las demandas ciudadanas en aras de perfilar mejor su actividad legislativa. Se
trata de un mecanismo adecuado que, en el mismo sentido de que la propuesta
anterior, busca establecer un sistema que permita acercar a representantes y
representados.
Y es que no puede dejar de considerarse que el distanciamiento entre un

congresista y su representado “puede percibirse de distintas formas: como
alejamiento, como impermeabilidad, como sordera, como indiferencia,
etcétera. (…) Estas “quejas por el distanciamiento”, por llamarlas de algún
modo, conducen a la siguiente recomendación: los políticos han de “acercarse”
a la gente””.11
En concreto, la semana de representación permite que los ciudadanos que no

vienen necesariamente en la capital puedan sentirse escuchados por parte de
los legisladores y, además, que puedan tomar contacto con ellos. Al respecto,
no puede dejar de considerarse el alto grado de centralismo que afecta al país
11
Sartori, Giovanni (1999). “En defensa de la representación política”. Revista Claves de razón
práctica, n° 91, abril. Madrid: Promotora General de Revistas, p. 5.
57
todavía y que, además, por razones institucionales, el Congreso de la República

tiene como sede central la ciudad de Lima, donde los legisladores desempeñan
sus labores la mayor parte de su tiempo.
Si bien, como señalamos, la semana de representación constituye un

mecanismo importante para favorecer la representación y la rendición de
cuentas, lo cierto es que aún se trata de un mecanismo perfectible. En efecto,
actualmente, este mecanismo no es utilizado de manera que pueda obtenerse
el mejor provecho posible de él y de modo que se favorezca esta cercanía y
sentimiento de escucha entre ciudadanos y representantes.
De acuerdo con esta consideración, el presente proyecto de ley propone una

regulación más específica de la semana de representación de modo tal que se
establezcan algunas exigencias concretas que los congresistas deban satisfacer
en el marco del cumplimiento de esta regulación.
Así, por ejemplo, se propone que los congresistas deban visitar más ciudades y
provincias dentro de la circunscripción electoral que les corresponde visitar
mensualmente. Actualmente, se conoce que la mayoría de parlamentarios
acude básicamente a la capital de las circunscripciones que deben visitar. No
cabe duda de que una semana de representación sería mucho más efectiva si el
legislador se desplazara a otros lugares posibles, eventualmente más alejados, y
en consecuencia con menos posibilidad de ser escuchados o de hacer oír sus
demandas, para favorecer un sentido amplio e inclusivo de la representación.
Como señalan los especialistas: "La calidad de la representación tiene relación

directa con la capacidad de escucha de los y las congresistas, con su apertura y
disposición a recoger las voces, reclamos, expectativas de sus
“representados/as” (que, en el Perú suele ser una población muy diversa y
fragmentada) y su capacidad de ponerlos en la agenda y promover que sean
atendidos por las instituciones con competencia para hacerlo, lo que
redundaría en que la ciudadanía se sienta efectivamente representada y por
tanto, mejorase su nivel de aprobación (u opinión positiva) del Congreso."12
De la misma manera, se propone que las agendas programadas para cada visita
mensual que deban llevar a cabo los legisladores, deban ser publicadas en el
portal institucional del Congreso de la República cuando menos con cinco (5)
días de anticipación a la fecha de las visitas, de manera que los ciudadanos
visitados puedan conocer sobre ella debido a la importancia que esta sola
información tiene, pero también para definir si desean participar en algún
evento en el que se involucre el congresista visitante.
12
Francke, Marfil; Piazza, María del Carmen; Ugarte, Mayen y Arcia, Chary (2012). Informe de
Evaluación Externa. Proyecto: “Fortalecimiento del Desempeño de las Funciones
Representativa, Legislativa y de Control del Congreso de la República del Perú”. Lima: AECID,
APCI y Congreso de la República del Perú, p. 39.
58
Precisamente, en concordancia con esta propuesta se establece que en cada

visita mensual los congresistas deberán llevar a cabo cuando menos una
reunión de carácter público a la que pueda asistir cualquier ciudadano de la
circunscripción visitada. Una exigencia en este sentido busca establecer un
canal abierto para que puedan tomar contacto representantes y representados
libremente. Al respecto, debe tenerse en cuenta que actualmente son pocos los
congresistas que llevan a cabo reuniones públicas en el marco de estas visitas y,
por el contrario, cumplen con esta exigencia legal a través de la sola visita a
estos lugares o a través de reuniones privadas.
No cabe duda de que muchos temas importantes deben ser tratados en privado
por los congresistas cuando visitan estos lugares, sin embargo, la posibilidad de
llevar a cabo una reunión pública a la que pueda acudir cualquier ciudadano
para escuchar a su representante y expresarle sus demandas respecto de las
necesidades de la circunscripción visitada, significa un punto a favor para
ambas partes. En el caso del ciudadano, se le genera un canal directo y abierto
para poder acercarse, incluso físicamente, a su representante y ser escuchado
directamente por él. En el caso del legislador, una medida como esta le facilita
el cumplimiento efectivo de su mandato de representación y significa una
probabilidad elevada de favorecer sus niveles de legitimidad frente a la
ciudadanía.
Debe tomarse en consideración, entonces, en relación con este punto, tal como
se ha señalado, que: "Conviene no perder de vista la necesidad de audiencias
descentralizadas. En algunas regiones, incluso, se reporta un gran interés de las
organizaciones de base por los asuntos públicos y le darían participación a este
tipo de eventos, que podría ser propiciado por los congresistas en sus
regiones”.13
7. Designación oportuna de altos funcionarios
Tal como ha podido verse en los últimos años existe un problema con la
designación de altos funcionarios que la Constitución encomienda a los
congresistas, como es el caso del Contralor General de la República, los
directores del Banco Central de Reserva, los magistrados del Tribunal
Constitucional y el Defensor del Pueblo.
Se ha podido apreciar en este tiempo que esta labor no viene siendo cumplida
oportunamente por parte del Congreso de la República y que ello genera una
serie de consecuencias como, por ejemplo, la afectación de la institucionalidad
y funcionamiento de aquellas entidades cuyos titulares no son designados
oportunamente. De manera particular son conocidos los casos de los
magistrados del Tribunal Constitucional y de la Defensoría del Pueblo, cuyos
13
Congreso de la República (2011). “Guía de gestión de la representación política”. Lima:
Congreso de la República del Perú, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Española de Cooperación
para el Desarrollo, p. 76.
59
miembros tuvieron -o tienen incluso hasta hoy, en el caso del Defensor del
Pueblo- que ocupar un cargo interino durante un tiempo excesivo por falta de
un funcionario titular.
Como se ha dicho, estos hechos afectan indudablemente la institucionalidad de

estos organismos cuyos funcionarios interinos o provisionales no pueden
ejercer sus funciones a cabalidad o no pueden adoptar decisiones a largo plazo
de manera prudencial al no conocer con certeza cuál es el tiempo en el que sus
mandatos tendrán vigencia. Por lo demás, la sola sensación de incertidumbre
permanente atenta contra la el buen funcionamiento y cumplimiento de
labores dentro de estas entidades.
Por lo demás, lo cierto es que la sola inobservancia del mandato constitucional

que exige la designación oportuna de estos funcionarios supone ya por sí
misma una conducta nociva en tanto importa la desatención del mandato
otorgado por el Poder Constituyente.
No cabe duda de que puede resultar difícil para los grupos parlamentarios
ponerse de acuerdo en relación con quiénes deben ser los altos funcionarios de
estas instituciones. Después de todo al haber establecido el Constituyente que
la designación debe realizarse en el interior mismo del Congreso de la
República, lo cierto es que ha optado por caracterizar a la misma con una
naturaleza política evidente. Sin embargo, lo cierto es que no puede permitirse
que el espacio para el acuerdo político y la designación del funcionario más
adecuado pueda dilatarse tanto porque, de acuerdo con los fundamentos
anteriormente expresados, esto podría atacar directamente la institucionalidad
de estas organizaciones.
Estas dificultades se completan con un marco normativo que no establece

incentivos para el cumplimiento de estos mandatos de designación. Es decir,
actualmente, si los congresistas no cumplen con designar a los titulares de
estas entidades, lo cierto es que esta desatención al mandato constitucional no
genera ninguna consecuencia jurídica. En buena cuenta, no existe ningún
elemento adicional que motive al legislador a cumplir con este mandato
oportunamente. El incumplimiento reiterado del mismo, sin embargo, ha
demostrado que hacen falta incentivos en este sentido.
En atención a estos fundamentos, la propuesta de reforma constitucional

contenida en el presente proyecto de ley establece que en caso el Congreso no
designe a estos funcionarios dentro de un año calendario una vez vencidos los
mandatos correspondientes, la Corte Suprema quedará autorizada para la
designación de los mismos a fin de que estos ejerzan el cargo de manera
interina por un plazo de dos años.
Debe advertirse que en ningún supuesto se trata de desconocer que la

designación de estos altos funcionarios consiste en una potestad atribuida al
Poder Legislativo sino que por el contrario se establece un plazo razonable de
60
un año para el cumplimiento de esta potestad y se regula una consecuencia

jurídica si es que no es cumplida. Una regulación en este sentido se enmarca
dentro de la idea de que la designación de estos funcionarios por parte de los
congresistas no constituye únicamente una potestad sino también un auténtico
deber impuesto por el Poder Constituyente.
Se enmarca también en el respeto irrestricto del principio de separación de

poderes pero reconociendo, al mismo tiempo, la colaboración
constitucionalmente válida que puede existir entre poderes, en este caso el
Legislativo y el Judicial. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta lo señalado
por el Tribunal Constitucional cuando ha reconocido que:
“(…) la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es

absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado
regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de
colaboración de poderes. El principio de separación de poderes persigue pues
asegurar que los poderes constituidos desarrollen sus competencias con arreglo
al principio de corrección funcional; es decir, sin interferir con las competencias
de otros, pero, a su vez, entendiendo que todos ejercen una función
complementaria en la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución,
como Norma Suprema del Estado (artículos 38º, 45º y 51º). Por lo tanto, queda
claro que el principio de separación de poderes no sólo resulta un parámetro
del Estado destinado a distribuir atribuciones y competencias a cada poder que
lo conforma, sino que, de acuerdo con su evolución, actualmente también
implica la colaboración entre cada uno de ellos en búsqueda de un mejor y
eficaz ejercicio de sus funciones.”14
Finalmente, agrega la propuesta que si transcurrido el plazo de dos años de

aquellos funcionarios designados temporalmente por la Corte Suprema, el
Congreso de la República continuase sin haber decidido el nombramiento de
los funcionarios correspondientes, quienes desempeñasen el cargo de manera
interina por nombramiento de la Corte Suprema, se volverán titulares del cargo
hasta completar el plazo legal o constitucional previsto para el ejercicio del
mismo.
En suma, se trata de completar el marco regulatorio necesario para que el

Congreso de la República y los grupos parlamentarios cuenten con los
incentivos suficientes para cumplir con este poder-deber que les otorga el
Poder Constituyente desde la Constitución. Un mecanismo que busque reducir
las posibilidades de que las entidades cuyos titulares no son designados
oportunamente debiliten su institucionalidad y funcionamiento.
14
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 00005-2006-AI/TC.
Fundamentos jurídicos 13-15.
61
8. Debate de iniciativas legislativas ciudadanas
Como se sabe, el artículo 107° de la Constitución establece que cuentan con

iniciativa legislativa: el Presidente de la República, los congresistas y, en las
materias que les son propias, los otros poderes del Estado, las instituciones
públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los
colegios profesionales. Asimismo, establece que cuentan con iniciativa
legislativa los ciudadanos que ejercen este derecho conforme a ley.
De este modo, además de los poderes constituidos, órganos

constitucionalmente autónomos, gobiernos subnacionales y organismos
representantes de sectores de la sociedad civil, se otorga la potestad de
presentar proyectos normativos de rango legal a los propios ciudadanos que,
agrupados, alcancen un determinado nivel de adhesión a través del respaldo de
personas firmantes. Por lo demás, esta disposición ha sido desarrollada a nivel
legal a través de la Ley No. 28390, la misma que establece el procedimiento
específico que deberá seguir el grupo de ciudadanos a fin de presentar la
iniciativa legislativa correspondiente.
Se trata de un mecanismo de democracia participativa que busca equilibrar los

mandatos propios de un sistema más bien representativo dentro del cual se
desarrolla nuestro modelo constitucional. En esa medida busca dotar
directamente a la sociedad civil de la capacidad de proponer normas que
resulten necesarias para el favorecimiento del bienestar ciudadano y que
puedan no haber sido objeto de propuesta o reflexión por parte de los
legisladores.
En el caso peruano el Tribunal Constitucional ha señalado que nuestra

Constitución ha consagrado estas herramientas toda vez que constituyen un
“complemento idóneo para dotar de estabilidad a la democracia
representativa.”15
Por lo demás, se trata de un mecanismo que existe en el ordenamiento de

muchos países con sistemas democráticos representativos, tal como ha sido
advertido por algunos especialistas al señalar que: “Como un medio para
colmar la brecha entre el parlamento y los ciudadanos, algunos países han
establecido o contemplado establecer un derecho de los ciudadanos a la
iniciativa, a través del cual los ciudadanos pueden presentar directamente y por
sí mismos propuestas de ley, en lugar de meras propuestas de enmienda o
comentarios a una ley que ya es examinada por el parlamento. En cierta
medida, la distinción que así se plantea implícitamente entre una participación
activa o reactiva de los ciudadanos, es excesiva. Como hemos visto,
dondequiera hay mecanismos que acercan el parlamento a los grupos de la
sociedad civil, ello dará como resultado propuestas de legislación nueva o
15
62
enmendada, y estas deben contarse entre las diversas formas de iniciativas

cívicas (…) La iniciativa de los ciudadanos constituye no obstante un derecho
específico, supeditado a menudo a un número mínimo de firmas de
electores”.16
Sin embargo, pese a su vigencia, lo cierto es que un mecanismo democrático de

la magnitud que busca tener el de la iniciativa legislativa ciudadana requiere
una regulación adecuada para que la propuesta ciudadana sea realmente
objeto de difusión, reflexión, debate y consideración por parte de los
legisladores. Debe tomarse en cuenta que el procedimiento que se debe llevar
a cabo para la presentación de una iniciativa legislativa de esta naturaleza
resulta particularmente complejo, razón por la cual es de estimarse que un
esfuerzo ciudadano de esta naturaleza merece cuando menos una atención
debida.
La regulación actual de la iniciativa legislativa ciudadana ha resultado ser

insuficiente tornando el mecanismo claramente ineficaz. Ello en la medida que
se le ha otorgado un tratamiento común no diferenciado de los proyectos de
ley ordinarios, razón por la cual, actualmente, una iniciativa legislativa
ciudadana solo es discutida en el marco de dos Comisiones Ordinarias
integradas por solo algunos legisladores quienes deciden acerca de su
procedencia o su archivo.
Al respecto, es menester considerar que una iniciativa de esta naturaleza, a fin

de cumpla con las finalidades inmanentes a un mecanismo de democracia
participativa no puede significar que un esfuerzo ciudadano de estas
características sea debatido únicamente en una o dos comisiones de trabajo
dentro del Parlamento. Por el contrario, se estima necesario que para que una
iniciativa legislativa reciba el tratamiento merecido, en atención tanto al valor
democrático de la misma como a la legitimidad que le otorga la Constitución,
resulta necesario que esta sea debatida por el Pleno del Congreso, es decir, por
todos los congresistas y no solo por unos cuantos.
Al respecto, debe advertirse que en ningún caso se establece que la iniciativa

legislativa ciudadana deba ser necesariamente aprobada por el Congreso de la
República, sin discusión. Por el contrario, la propuesta establece que la
iniciativa presentada deba ser debatida con una mayor legitimidad y pluralidad,
un debate que solo puede darse a través de su discusión en el Pleno y no solo
en algunas comisiones vinculadas a la materia de la iniciativa. La posibilidad de
que la iniciativa ciudadana no sea aprobada tras ese debate, por supuesto, se
mantiene vigente.
Las dificultades en la regulación de la iniciativa legislativa ciudadana también

han sido advertidas por los especialistas, cuando estos destacan que un asunto
por solucionar radica en la necesidad de que “se precisen claramente las
16
Beetham, David (2006). “El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno: una guía de
buenas prácticas”. Ginebra: Unión Interparlamentaria, pp. 93-95.
63
obligaciones del Estado –poderes Legislativo y Ejecutivo al menos- en materia

de difusión, apoyo económico y asesoramiento a los ciudadanos que pretendan
ejercer el derecho de Iniciativa Legislativa Popular. La experiencia muestra que
sin este apoyo difícilmente podrá ejercerse el derecho incluso si está
reglamentado”.17
Por lo demás, debe señalarse también que una exigencia de esta naturaleza en
ningún supuesto supone entorpecer o recargar el trabajo del Congreso de la
República en la medida que, como se ha señalado, las reglas para la
presentación de una iniciativa legislativa ciudadana suponen un esfuerzo
costoso por parte de la ciudadanía, lo cual la convierte en un mecanismo
excepcional y de escasa frecuencia, aun cuando de suma importancia para la
participación ciudadana.
9. Límites a la inmunidad parlamentaria
La inmunidad parlamentaria constituye una prerrogativa que se otorga a los

Congresistas de la República con una finalidad muy clara: evitar que el
desarrollo de procesos judiciales en su contra, que en algunos casos podrían
provenir de adversarios políticos, pueda entorpecer su trabajo y terminar
convirtiendo el tiempo en labores de un congresista en uno dedicado a
defenderse de imputaciones judiciales.
Se ha dicho también que dicha inmunidad constituye “una garantía

institucional que tiene como finalidades resguardar la composición y el libre
funcionamiento del Parlamento y, con ello, la independencia de este poder
público” y que “mediante el procedimiento de la inmunidad parlamentaria se
cautelan los derechos que asisten al congresista al debido proceso y la tutela
jurisdiccional al evaluar única y estrictamente la procedibilidad del
levantamiento de la inmunidad parlamentaria, respetándose así la naturaleza
del procedimiento sin juzgar el fondo del asunto; es decir, sin resolver sobre la
responsabilidad penal del inculpado”.18
Ahora bien, sobre el funcionamiento de esta medida algunos especialistas

también precisan que: “Si bien es cierto el efecto del reconocimiento del
régimen de inmunidades tiene un alcance relativo a la persona singular del
representante, la naturaleza de dicho régimen no pretende configurar una
situación de privilegio privado al individuo que ejercita funciones
17
Hevia de la Jara, Felipe (2010). “La iniciativa legislativa popular en América Latina”.
Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, vol. 17, núm. 52. pp. 155-185. Toluca: Universidad
Autónoma del Estado de México, p. 169.
18
Campana Ríos, Jorge (2010). “Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y protección del
derecho al honor”. Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 14, No. 14, 293-318. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú., p. 298.
64
representativas. Las inmunidades son prerrogativas de índole corporativa. Eso

quiere decir que existen como medidas políticamente idóneas para garantizar
el funcionamiento del Estado representativo, bajo condiciones tales que tal
funcionamiento no se vea perjudicado por usos excesivos del sistema de
justicia en manos de intereses particulares o individuales con la finalidad de
atacar los resultados y consecuencias del proceso electoral”.19
En ese sentido, no cabe duda de que se trata de una medida que permite al
Congresista cumplir con su labor adecuadamente y que por ello existen razones
para avalar su vigencia. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces esta
prerrogativa ha sido mal utilizada o mal interpretada, tanto así que ha llegado a
cuestionarse su vigencia y a promoverse su eliminación por parte de algunos
sectores.
Lo cierto es que pese a los argumentos en favor y en contra de estas

propuestas subsiste una idea común y esa es que la inmunidad parlamentaria
no puede servir para exonerar a los legisladores de cualquier responsabilidad y
favorecer la impunidad. Entre otras cosas, no puede alcanzar a favorecer a los
congresistas, de ninguna manera, por delitos que han sido cometidos antes de
ingresar a cumplir labores como representantes.
Más allá de que una premisa como esta contraviene cualquier criterio
elemental de justicia para quienes resultaran agraviados por las acciones
juzgadas, permitir que la inmunidad parlamentaria sea utilizada de esta manera
incentivaría que personas con problemas con la justicia busquen alcanzar la
función congresal con el solo ánimo de evitar ser juzgados y cumplir las
condenas que les correspondan, lo cual a su vez incentivaría que al Congreso
postulen, y eventualmente ingresen, personas cuyos estándares éticos
pudieran resultar cuestionables.
En consideración a estas razones se establece que en el caso de los congresistas

sobre los cuales recaiga una condena firme por hechos originados antes de su
ingreso a la función congresal, su inmunidad parlamentaria deberá ser
levantada automáticamente, sin que medie procedimiento parlamentario
alguno. Y es que, como se sabe, muchas veces estos procedimientos dilatan
innecesariamente el desafuero de un congresista sentenciado.
En ese sentido, se propone que tan pronto recibida la comunicación por parte
del Poder Judicial, el Presidente del Congreso deba comunicar al congresista
condenado su desafuero correspondiente y deba dar cuenta al Pleno del
Congreso respecto sobre esta situación. Se considera que en la medida que nos
encontramos ante un supuesto de cosa juzgada, sentenciada por razones
anteriores al acceso al cargo del legislador, no existe ninguna razón para que se
desarrolle a cabo un procedimiento parlamentario adicional en el Congreso que
busque definir si se levanta o no la inmunidad parlamentaria correspondiente.
19
65
Esto solo favorecería la dilación y la eventual elusión de la sentencia por parte

de quien ha cometido un delito.
Y es que, como bien se precisa, “la prerrogativa de la inmunidad de proceso o

arresto no se consagra con el fin de librar la aplicación de la ley ni de la justicia
a la mayor o menor fuerza de una fracción parlamentaria en el Congreso, ni de
poner a buen recaudo a quien por la evidencia presunta de conducta impropia
no debiera merecerla”.20
Por lo demás, debe advertirse que una medida en este sentido en ningún caso
importa una vulneración al derecho de defensa o al debido procedimiento del
congresista cuestionado, en la medida que nos encontramos ante lo que podría
considerarse una medida de ejecución o una consecuencia de la actuación de
una sentencia firme de condena y que como tal, habrá supuesto el ejercicio del
derecho de defensa por parte del Congresista acusado en las etapas
correspondientes del proceso judicial.
10. Una condición para la reelección de congresistas
Uno de los mecanismos a través de los cuales los legisladores pueden rendir
cuentas a la ciudadanía y son sometidos a un nuevo voto de confianza a partir
del ejercicio de sus labores durante un mandato congresal, consiste en la
definición de una reelección de los mismos por parte del electorado. En otras
palabras, el marco de un proceso de reelección, se convierte en una
oportunidad para que el ciudadano pueda definir –y juzgar- si es que considera
adecuado apoyar nuevamente a un candidato al Congreso que postula a ejercer
una vez más un mandato congresal, tomando en cuenta su performance
inmediatamente anterior.
Para ello, resulta necesario que los electores que respalden o no a un

congresista que postule a la reelección sean los mismos que decidieron su
elección en el primer mandado congresal pues, de lo contrario, unos “nuevos
electores” no contarían con la información suficiente para tal evaluación. Un
hecho como este se encuentra directamente relacionado con las
circunscripciones electorales a través de las cuales se eligen a los
representantes ante el Congreso en nuestro país.
Así, por ejemplo, si un Congresista es elegido por una determinada

circunscripción electoral “A”, la manera en la que este mecanismo de rendición
de cuentas opere correctamente exige que en caso el mismo congresista
postule a una reelección, se encuentre obligado a postular por la misma
circunscripción electoral “A”. Esto permitiría que sean los ciudadanos
representados en el primer mandato congresal quienes juzguen en una
20
66
eventual elección la performance del congresista correspondiente, a través de

su respaldo o no en una subsiguiente elección.
Un mandato en este sentido generaría incentivos para favorecer una correcta

representación política en la medida que los legisladores tendrían los estímulos
suficientes para que, en caso desearan postular a la reelección, se vean
“obligados” a llevar a cabo una correcta labor de representación, en la medida
que si sus electores para un primer mandato congresal resultasen defraudados,
difícilmente buscarán respaldarlos en una subsiguiente elección congresal.
La importancia de un mecanismo de rendición de cuentas resulta fundamental.

De allí que se haya señalado que: "Existe un segundo proceso de rendición de
cuentas que tiene que ver con el reforzamiento de la idea de responsabilidad
por parte de los representantes hacia los electores en el proceso electoral. Se
trata en este caso de una accountability vertical. De este modo, las elecciones
son el proceso a través del cual los elegidos adquieren responsabilidad y deben
rendir cuentas de sus decisiones. La vinculación entre electores y elegidos
depende de si éstos pueden o no ser reelegibles (…) las elecciones se
convierten en el mecanismo central del ejercicio de la responsabilidad de los
representantes en una doble vertiente (Sartori, 1992). En un sentido,
constituye una obligación personal del representante. En otro, una
responsabilidad funcional con la que se vinculan las actuaciones de los
representantes. Estas actuaciones se verán reforzadas por el hecho de que los
mismos representantes, llevarán a cabo de forma previa a que lo realicen los
electores, un proceso de enjuiciamiento de sus acciones (Przeworski, Manin y
Stokes, 1999)."21
Actualmente, sin embargo, la ausencia de esta exigencia genera que muchos

legisladores resulten elegidos por determinada circunscripción electoral y que,
al momento de postular a una reelección, lo hagan a través de una
circunscripción electoral distinta. Si bien en algunos casos excepcionales
pueden existir razones legítimas para hacerlo, lo cierto es que una práctica
común y generalizada de esta manera no contribuye a generar los incentivos
necesarios para que los legisladores se encarguen de llevar a cabo una
adecuada labor de representación.
Por estas razones, el presente proyecto de ley establece una modificación

normativa según la cual los congresistas que decidan postular a la reelección
deberán hacerlo por la misma circunscripción electoral por la que alcanzaron al
mandato congresal en el periodo anterior.
21
Del Campo Esther y Laíz, Consuelo (2010). “El debate sobre la rendición de cuentas en las
democracias: una propuesta de análisis”. En. Jesús Ruiz-Huerta y Manuel Villoria (Dirs).
Gobernanza democrática y fiscalidad. Madrid: Tecnos, pp. 56-86.
67
II. Reformas al funcionamiento del Sistema de Justicia
El Sistema de Justicia constituye una pieza fundamental en la institucionalidad

del país en la medida que a través de él se protegen los derechos de los
ciudadanos, se hacen cumplir las leyes democráticamente aprobadas y se
resuelven las controversias que nacen de la propia dinámica social. En ese
sentido, su correcto funcionamiento constituye un presupuesto imprescindible
para el desarrollo social, el respeto a los derechos de las personas y una
garantía para el Estado Constitucional de Derecho.
Desde hace varios años, sin embargo, el Sistema de Justicia en el Perú enfrenta
una serie de dificultades en su funcionamiento, las mismas que han contribuido
a debilitar seriamente la legitimidad de las instituciones que lo conforman.
Por supuesto, estas dificultades son de diversa naturaleza. Por un lado, existen
problemas vinculados al acceso, eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales, los mismos que no permiten cumplir con el mandato
constitucional según el cual los procesos judiciales deben tener una duración
razonable. De otro lado, se presentan también problemas en torno a las reglas
de gestión y composición de algunos de los principales órganos que integran el
sistema, lo que no asegura un adecuado funcionamiento de los mismos.
Finalmente, existe, además, una serie de cuestionamientos a la integridad de
algunos de los magistrados que determina un sentimiento de desconfianza en
la población acerca de la imparcialidad e independencia del sistema en su
conjunto.
El presente proyecto de ley contiene un conjunto de propuestas que

contribuyen en la búsqueda de solución para algunos de estos problemas y
tiene por finalidad fortalecer la institucionalidad dentro de los órganos que
componen el Sistema de Justicia. A continuación se desarrollan los
fundamentos que justifican cada una de estas propuestas y las
correspondientes modificaciones normativas que se proponen.
1. Forma de composición del Consejo Nacional de la Magistratura
El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un organismo que si bien tiene

sus orígenes constitucionales en la Constitución de 1979, fue recién en la Carta
Política de 1993 cuando adquirió plena autonomía, asumiendo tres funciones
rectoras de la carrera judicial y fiscal: el régimen de selección y nombramiento,
la evaluación que requiere la ratificación y el régimen disciplinario, aunque este
último se encuentra compartido con el órgano de control interno de las
instancias judiciales.
68
Su incorporación en el sistema de justicia tiene sentido, según la literatura22

que trata el tema, porque constituiría garantía de independencia de la
magistratura en un doble sentido: elimina el sistema de designación de
magistrados por los poderes políticos, que ha sido denunciada como la principal
vía para afectar la independencia externa, e impide que la designación este
sometida a las propias instancias judiciales, eliminando también así un sistema
de cooptación, que afectaría la independencia interna.
Sin embargo, la literatura también aporta estudios según los cuales esta
relación entre existencia de un Consejo de la Magistratura y la independencia
judicial no se presenta23, pues tal asociación dependería más bien de la
adecuación del diseño institucional del Consejo con las particularidades de cada
país.
En tal sentido, resulta claro que para los constituyentes de 1993 el principal
obstáculo para una magistratura independiente era que su nombramiento
fuese realizado por los actores políticos, pues ello condicionaba el ejercicio de
su poder a influencias de este tipo. Para evitar que esta situación se repita, la
composición del Consejo se diseñó en función a tres consideraciones:
(i) La exclusión de los poderes políticos de la entidad nominadora, para

excluir la influencia política.
(ii) La presencia en esta entidad de los representantes de los magistrados

resultaba indispensable pero no debería ser mayoritaria a fin de
cautelar la independencia interna.
(iii) La presencia de los representantes de la sociedad civil debería ser

plural, tanto de aquellos vinculados con la profesión jurídica como de
aquellos vinculados con las demás profesiones, pues la justicia no es una
cuestión que interese sólo a juristas, además ello permitiría hacer
realidad un control social de esta institución.
Sin embargo, diversas circunstancias que se han desarrollado durante el

periodo de operación del CNM, han demostrado que el principal problema
radica en que los nombramientos, ratificaciones o sanciones de los
magistrados, se decidan en función de intereses particulares, situación que
representa un atentado no solo contra la independencia de los magistrados
sino que también compromete seriamente su calidad profesional24.
22
Autheman, Violaine y Sandra Elena (2004). Global Best Practices: Judicial Councils. Washington
D.C.: International Foundation for Electoral Systems, USAID.
23
Hammegregren, Linn (2002). “Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from Latin
America”, Working Paper, No. 28, Rule and Law Series, Democracy and Rule of Law Project.
Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.
24
Este es, por ejemplo, el caso del Consejero Anaya que fue destituido por Congreso en el 2010
debido a que las reuniones que mantenía en privado con un candidato configuraron causa
69
Por tanto, lo que estaría en cuestión es que los criterios y el proceso de

selección de consejeros no brindan las garantías de pertinencia y transparencia
necesarias que permitan descartar a los candidatos que no tienen la calidad
ética y profesional que se requiere para el ejercicio de tan importantes
funciones.
Para estos fines, manteniendo las tres consideraciones en que se sustentó el

modelo de CNM de la Constitución de 1993, la propuesta que plantea el
presente proyecto comprende la modificación de la forma de designación y
composición de los miembros del CNM.
Al respecto, corresponde tener en cuenta que la actual disposición

constitucional no establece que los miembros del CNM reciben un mandato
representativo, y menos aún, un mandato imperativo de las entidades que los
designan; en lugar de ello, la finalidad de la disposición es reconocer a estas
entidades su legítimo interés en designar como consejero a quien consideran
que cuenta con las virtudes y capacidades para desempeñar las funciones que
le corresponden de la mejor manera, en atención al fin público al que ellas
atienden.
En tal sentido, la propuesta del proyecto consiste en mantener a la Corte

Suprema y a la Junta de Fiscales Supremos como entidades con competencia
para designar miembros del CNM, pero reemplazar a las restantes por otras
entidades con mayor legitimidad o que, en todo caso, se constituyen como un
mejor medio para canalizar los intereses ciudadanos; estas son: el Tribunal
Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Banco Central de Reserva y la
sociedad civil a través de un concurso público de méritos organizado por el
Jurado Nacional de Elecciones con el soporte operativo de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil. Exponemos a continuación, en ese orden, las razones
que sustentan esta posición.
La función que desempeña el Tribunal Constitucional cuando actúa como

última sede hasta la que llegan procesos en que se discute la afectación de un
derecho fundamental iniciado en los tribunales ordinarios que conforman el
Poder Judicial, así como su empeño por establecer jurisprudencia y
precedentes a fin de respetar el derecho a la igualdad ante la ley, le han
permitido, de una parte, adquirir conocimiento acerca de cómo es que operan
las instancias judiciales y, de otra, formarse una opinión propia sobre las
virtudes que requiere un buen magistrado.
grave; y más recientemente del Consejero Quispe quien a pesar de ser objeto de serios
cuestionamientos éticos en el desempeño de sus actividades privadas fue nombrado,
provocando así la renuncia del presidente de la propia institución que se oponía a tal medida, y
que tras esta decisión fue finalmente destituido por el propio pleno de la institución, alegando
incapacidad moral.
70
Por tanto, el desempeño de esta labor le habilita para reconocerle como una
entidad con legítimo interés en las decisiones adoptadas por el CNM sobre los
magistrados, avalándole además el ser una de las instituciones del Sistema de
Justicia que presenta mejores niveles de confianza ciudadana; pues, mientras
en el 2013 y 2015 la confianza ciudadana25 en el Poder Judicial ha variado entre
11 y 16%, la confianza en el Tribunal Constitucional lo ha hecho entre el 23 y
36%.
Por su parte, también es propio a la Defensoría del Pueblo conocer de quejas

de los ciudadanos por el funcionamiento de las instituciones, encontrándose
entre ellas a las instancias judiciales; de tal forma que entre el 2012 y 2014
estas se ubicaron entre la quinta y sétima institución más quejada, recibiendo
la Defensoría más de mil quejas en estos años26.
Por tanto, no solo su mandato constitucional de defensa de los derechos

constitucionales de los ciudadanos sino también su conocimiento sobre los
problemas que afrontan los ciudadanos en las instancias judiciales le ha
permitido a esta entidad acumular un conocimiento valioso sobre cuáles son las
calidades que requiere un buen magistrado, correspondiendo por ello,
reconocerle legítimo interés en quienes serán los consejeros que decidirán
sobre este asunto. Adicionalmente, le acredita para esta función su reconocido
prestigio desde que inició sus funciones, y que en el 2015 alcanzó el 57% de
confianza ciudadana27.
En consecuencia, siendo que la Defensoría comparte con el Ministerio Público,

aunque cada uno dentro de sus competencias, la función de la defensa de los
derechos ciudadanos, correspondería que aquella proponga una terna de
candidatos y que sea finalmente la Junta de Fiscales quien, de entre ellos,
nombre a quien deba ocupar el cargo de Consejero. Solo en caso que la
Defensoría no cumpla con su potestad nominadora, la Junta de Fiscales podrá
designar directamente al concejero correspondiente.
El presente proyecto considera que el principio de pluralidad en la

conformación del CNM a fin de que sus miembros representen a diferentes
sectores sociales, profesionales o intelectuales, es valioso, por ello, como se
dijo anteriormente propone mantenerlo. Sin embargo, su presencia en el CNM
se reduciría de cinco que son actualmente a cuatro. Uno de ellos designado por
el Banco Central de Reserva (BCR) y, los otros tres, a través de un concurso
público organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
25
Encuestas de IPSOS-Apoyo sobre la confianza ciudadana en las instituciones, encargada por El
Comercio en el 2013 y el 2015.
26
Informes Anuales de la Defensoría del Pueblo presentados ante el Congreso de la República en
2013, 2014 y 2015.
27
Encuesta de IPSOS-Apoyo Op. Cit.
71
Por su parte, el BCR es el único organismo constitucionalmente autónomo con

competencias dentro del sector de la economía que tiene una integración
plural, garantizada por su designación encargada al Ejecutivo y al Congreso,
además de mantener una larga y estable trayectoria institucional desde
mediados del siglo pasado en el ejercicio de sus altas responsabilidades, la que
es actualmente reconocida por ser una de las entidades estatales con mayores
niveles de confianza ciudadana, llegando en el 2015 al 60%28.
En tal sentido, el proyecto considera que el cargo de responsabilidad de los

miembros del BCR, su conformación plural y su alto prestigio son avales
institucionales y sociales suficientes que garantizan la competencia de esta
entidad para designar uno de los miembros del CNM. Designación que se
realizaría por su directorio en pleno.
Finalmente, a fin de garantizar la pluralidad de los tres miembros restantes del

CNM y su vínculo directo con la sociedad civil, el proyecto considera que
corresponde realizar un proceso de selección que cuente con el soporte
operativo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, o de quien haga sus veces,
y cuyo desarrollo y resultado sea encargado al JNE. De esta manera, el JNE
organizará este proceso de elecciones, desde la verificación del cumplimiento
de los requisitos hasta la proclamación y entrega de las credenciales a quienes
obtengan las calificaciones más altas. Esta fórmula presenta una doble ventaja,
primero, el organismo que evalúa el cumplimiento de los requisitos no es un
grupo de personas desconocidas y, segundo, deberán ser elegidos aquellos que
cumplan con las mejores calificaciones y conocimientos sobre la materia.
Ahora bien, en cuanto al desempeño de su competencia constitucional de

ratificación de los magistrados cada siete (7) años, puede apreciarse que el
CNM ha transitado, claramente, por dos etapas. La primera de ellas va del 2000
al 2005. Entonces, sus decisiones se caracterizaban por ser inmotivadas,
situación que incluso se mantuvo con el aval del Tribunal Constitucional que no
aceptó los procesos de amparo planteados contra aquellas, razón por la cual los
magistrados afectados llevaron sus casos hasta la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, instancia donde el Estado tuvo que gestionar acuerdos
amistosos con los demandantes para solucionar el conflicto.
En una segunda etapa, que se inicia en el 2005, el CNM aprobó un nuevo

Reglamento de Ratificaciones en el cual incorporó la obligación de motivar
estas decisiones, estableciendo como criterio de evaluación, entre otros
criterios –como el patrimonio, el récord disciplinario, la cantidad de producción
de resoluciones— la calidad de las resoluciones emitidas por el magistrado
evaluado.
La Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia

(CERIAJUS) propuso en su Plan Integral modificar el artículo 154° de la
28
Ibid.
72
Constitución, eliminando la ratificación como función del CNM y estableciendo

en su lugar la evaluación permanente de desempeño de los magistrados,
posición que también fue respaldada por un informe de la Defensoría del
Pueblo29.
Sin perjuicio de ello, la CERIAJUS también propuso la aprobación de una Ley de

Carrera Judicial, la cual incorporaba la figura de la evaluación de desempeño en
dos modalidades, evaluación integral efectuada con ocasión de la ratificación y
la evaluación parcial cada tres años y medio, realizada esta última por una
comisión integrada en igual número por miembros de la magistratura y del
CNM. Este proyecto fue finalmente promulgado como Ley 29277 en 2008.
El Tribunal Constitucional se pronunció sobre la evaluación de desempeño

regulada en la Ley de Carrera Judicial en dos sentencias30. En ambas señaló que
la única objeción para considerar que el CNM tenía competencia para ejercer el
control permanente de la judicatura mediante una evaluación periódica de su
desempeño se debía a la falta de amparo en el texto constitucional, razón por
la cual declaró inconstitucional todo lo referido a la Comisión de Evaluación
parcial del desempeño. En consecuencia, siendo esta la única objeción, la
aprobación del presente proyecto es suficiente para superarla.
Sin perjuicio de ello, debe reconocerse que en este contexto, y en

cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 28367, el Poder Judicial emitió una
Resolución Administrativa que estableció el proceso y los criterios de
evaluación para organizar el Cuadro de Méritos en función del cual se regiría el
acceso de los vocales superiores al cargo de vocales supremos provisionales.
Entre el 2004 y el 2007 se creó la Oficina de Organización de Cuadro de
Méritos y de Antigüedad como órgano de apoyo del Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial, y en el 2009 se dispuso que todas las Cortes Superiores
organicen el cuadro de méritos de todos los jueces de su jurisdicción en
aplicación de este Reglamento.
Diferente sería la situación en el Ministerio Público en el cual a pesar de

haberse reglamentado la conformación del cuadro de méritos aún no se ha
informado que se hayan llevado a cabo los procesos de evaluación de
desempeño con tal fin31.
El panorama actual presenta entonces tanto al CNM como al Consejo Ejecutivo

del Poder Judicial como órganos que desarrollan un proceso de evaluación de
29
Defensoría del Pueblo (2006). “Propuestas Básicas de la Defensoría del Pueblo para la Reforma
de la Justicia en el Perú”. Informe Defensorial N° 109. Lima: Defensoría del Pueblo.
30
Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes No. 006-2009-PI y STC 019-
2006-PI.
31
La reglamentación fue a través de la Resolución 1747-2005-MP-FN, y la sentencia STC 4198-
2013-AC da cuenta que el Ministerio Público no habría conformado los cuadros de mérito
correspondientes.
73
desempeño aunque con diferentes criterios, el primero con ocasión de la

Ratificación y el segundo en virtud de lo dispuesto por la Ley 28367; situación
que genera confusiones, si es que no tratos diferenciados sobre la misma
materia.
Lo que corresponde es unificar los procedimientos y criterios de la evaluación

del desempeño, pues tal como lo señalara la CERIAJUS, y luego también la
Defensoría del Pueblo, las ratificaciones cada siete años son un mecanismo de
evaluación impropio para juzgar la idoneidad del magistrado, siendo lo
adecuado transitar hacia un sistema de evaluación permanente, que garantice
de mejor manera y en mayor medida que la meritocracia constituya uno de los
principios rectores del estatuto de los magistrados.
Las instituciones judiciales y fiscales han objetado un diseño en el cual la

competencia evaluadora corresponda a un organismo externo como el CNM
pues, en su opinión, ello afectaría la autonomía de su institución y, por ende, la
independencia de los magistrados. Sin embargo, si bien entregar esta
competencia en forma exclusiva y excluyente a las instancias judiciales y
fiscales sí sería efectiva para garantizar la autonomía de estas instituciones,
sería insuficiente para garantizar la independencia de sus magistrados, puesto
que la independencia no sólo puede ser afectada por actores externos, sino
también por actores internos, en la medida que aquella posee tanto una
dimensión externa como una interna.
Pero este planteamiento del problema constituye una falacia porque no es

cierto que el Constituyente solo tenga estas dos opciones: ubicar la
competencia en las instancias judiciales y fiscales o ubicarla en el CNM, ya que
también existe una tercera opción, que consistiría en distribuir la competencia
entre ambas entidades, garantizando ciertos mecanismos de coordinación que
permitan diluir la posible afectación a la independencia que proviene tanto de
una influencia externa incontrolada como de un corporativismo cerrado que
coarta al magistrado.
Con esta finalidad el presente proyecto considera que la fórmula constitucional

que permite resguardar ambas dimensiones de la independencia de los
magistrados es aquella mediante la cual, si bien se reconoce a las entidades
judiciales y fiscales la competencia de realizar la evaluación de desempeño, su
decisión al respecto no es definitiva, en tanto, el magistrado o un tercero con
legítimo interés disconforme con la decisión final puede impugnarla para que
sea revisada por el CNM. Asimismo, siendo esta la entidad de cierre respecto de
la evaluación de desempeño, podrá tener un panorama más completo de
cuáles son las normas reglamentarias necesarias.
Por último, para que el tránsito hacia un modelo de evaluación permanente de

desempeño sea completo se requiere también reconocer que esta institución
solo cobra pleno sentido si respeta el principio de meritocracia; es decir, si es
que los resultados de la evaluación tienen consecuencias en la esfera del
74
magistrado, tanto positivas como negativas. Por ello, la desaprobación de la

evaluación en los términos que la ley establezca implicará la separación de la
carrera judicial, tal como sucede hoy en día cuando no se supera el proceso de
ratificación.
2. Delimitación de funciones de la Corte Suprema
Como se sabe, actualmente, el artículo 141° de la Constitución señala que la

competencia jurisdiccional de la Corte Suprema abarca tres materias: la
casación, la apelación de los procesos iniciados en las Cortes Superiores y los
que disponga la Ley. Respecto del último grupo de procesos, la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LOPJ) señala que son competencia de la Corte Suprema las
contiendas de competencia entre jueces de diferentes distritos judiciales, las
consultas en casos de control difuso, las apelaciones por sanciones a los
abogados y la apelación o consulta en los procesos de acción popular.
A pesar de que detallada así la competencia de la Corte Suprema parece

abarcar un gran tipo de procesos y recursos, según las estadísticas publicadas
por el propio Poder Judicial, entre 2010 y 2015 en promedio la casación
representa entre el 80 y el 90% de la carga procesal de las salas civiles
supremas32, entre el 70 y 60% para la Sala Constitucional y Social Permanente y
cerca del 100% para la Primera y Segunda33 Sala Constitucional y Social
Transitoria. Finalmente, aunque el recurso de casación es relativamente nuevo
en el proceso penal, representa entre el 15% y 20% de la carga de las Salas
Penales con tendencia al crecimiento, porque los recursos de nulidad
representan entre el 40 y 50%.
Si se advierte además que estos porcentajes representan al año más de 2,000

expedientes de casación en cada Sala Civil y casi 3,000 expedientes en cada Sala
Constitucional y Social, no se exagera cuando se sostiene que el problema de la
carga procesal de la Corte Suprema –por lo menos en temas que no son
penales— tiene, entre sus principales responsables, al modelo actual de
casación civil.
El cumplimiento de las importantes funciones que corresponden a la Corte

Suprema, como uniformizar los criterios jurisprudenciales en respeto de la
igualdad de trato de los ciudadanos y establecer los precedentes judiciales para
garantizar la seguridad jurídica, no resulta viable si seguimos contando con una
Corte numerosa y con una alta sobrecarga de expedientes. Por tanto, para que
el cumplimiento de tales funciones sea posible se hace necesario revisar el
modelo de casación actual: los supuestos que habilitan el recurso, sus
requisitos y sus efectos.
32
Así, por ejemplo, la Sala Civil Permanente de la Suprema registra que el 2015 el 93,5% de sus
procesos provienen de recursos de casación, casos que en el 2014 representaron el 91,5% y en
el 2013 el 84,74%, en el 2012 el 80% igual que en el 2011 y en el 2010 el 79%.
33
Para esta Sala sólo se registran datos desde el 2013.
75
Este esfuerzo de revisión ya ha sido realizado anteriormente por varias

instancias, entre ellas, la propia CERIAJUS propuso una reforma al Código
Procesal Civil que si bien fue presentada al Congreso no fue considerada por la
Ley 29364 que en 2009 reformó el régimen de la casación civil. Una de las
principales propuestas no acogidas fue la referida a la ejecución inmediata de
las sentencias que son pasibles de ser impugnadas mediante el recurso de
casación, pues con ello se buscaba desincentivar a los litigantes y/o abogados
que interponen este recurso con la única finalidad de dilatar el cumplimiento
de la sentencia.
Asimismo, de entre los varios proyectos de ley que se han presentado para
reformar la casación es de resaltar dos de ellos que hasta el año pasado todavía
se encontraban en trámite ante el Congreso: el PL 3732/2014-PJ presentado
por el propio Poder Judicial para reformar la casación en materia civil y
contencioso administrativa y que recoge varias de las propuestas de la
CERIAJUS, y el PL 1873/2012-CR presentado para reformar la casación civil.
Ambos fueron agrupados y conocidos por la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos que finalmente propuso un texto sustitutorio que no fue objeto de
votación.
Al respecto este proyecto considera valioso recoger aquellas propuestas de

estos Proyectos y del Texto Sustitutorio que están directamente relacionadas
con el carácter excepcional del recurso de casación, tales como:
A) La incorporación de la instituto de actuación de sentencia impugnada
Esta institución expresa el resultado de un balance entre dos principios, de un

lado el derecho a una tutela oportuna o un proceso sin dilaciones indebidas
(como lo sería el abuso de los medios impugnatorios) de parte del ciudadano
que siguió el proceso por dos instancias y obtuvo una sentencia que protege
sus derechos y; del otro, el principio de unidad o coherencia jurisdiccional, en
tanto la respuesta que el Estado brinda a través de los jueces no debería ser
contradictoria; lo que podría suceder si es que se ejecuta una sentencia que
todavía puede ser impugnada.
Por eso, el referido instituto procesal considera que habiéndose transcurrido

dos instancias, resultaría extremadamente gravoso para el ciudadano tener que
esperar lo que demora el trámite de un recurso más para gozar finalmente de
su derecho, espera que, en el contexto nacional, suele ser extensa además de
terminar con pronunciamientos que entre 80 y 90%, rechazan el recurso de
casación34.
34
Estos fueron los datos para las casaciones resueltas para las Salas Civiles entre 2002 y 2003.
Para mayor información ver: Gallardo, María del Carmen y Jorge Fernández, 2004, “Estudio
sobre el recurso de casación en el proceso civil, a once años de su entrada en vigencia”, en
Cuadernos de Investigación y Jurisprudencia No. 7, del Centro de Investigaciones Judiciales del
Poder Judicial.
76
Sin embargo, parte de este balance implica que este instituto solo resulta
adecuado para el caso de sentencias de condena, es decir, que ordenan la
realización una prestación a favor de la parte vencedora por parte de la
vencida.
Finalmente, la uniformidad de los regímenes de casación en el ordenamiento

nacional también cuenta como razón a favor de incorporar este instituto
procesal, puesto que la casación laboral35 ya lo ha incorporado desde 2010.
Por tanto, este proyecto de ley incorpora la propuesta de inclusión de este

instituto procesal ya que el mismo no solo resulta un instrumento válido de
tutela de derechos sino también un mecanismo para desincentivar a quienes
plantean el recurso de casación con ánimo dilatorio, abusando así del derecho a
impugnar. De tal manera que, reducido el número de casaciones, se reduce la
carga de procesos de la Corte Suprema y se la libera para que pueda cumplir
con sus funciones de uniformizar la jurisprudencia y fijar precedentes.
B) La multa al abogado por la presentación temeraria del recurso
En los artículos 3 y 4 in fine del PL 3732/2014-PJ así como en los artículos 387 y
388 in fine del Texto Sustitutorio se establecen sanciones a los abogados que
presentan recursos de casación con la finalidad de conseguir un poco de tiempo
para sus representados dilatando la conclusión del proceso.
En el primer supuesto se sanciona al abogado que avala con su firma la

presentación de un recurso sin cumplir los requisitos y luego no se preocupa de
subsanarlo y en el segundo, al abogado haya avalado con su firma la
interposición de un recurso de casación que carece de fundamento jurídico de
manera manifiesta, es decir, con temeridad; poniendo además tal situación a
las instancias éticas del Colegio de Abogados.
Como puede advertirse, el proyecto considera que el sujeto responsable de

estas inconductas procesales no es la parte sino el abogado que avala las
referidas actuaciones procesales, pues, como bien se señala en el Dictamen que
sustenta el Texto Sustitutorio es el abogado quien conoce la ley y, por ello,
también quien mejor que la parte sabe si el recurso que presenta cumple con
los requisitos de admisibilidad y procedencia.
Por ello, resulta válido establecer posibles sanciones para los representantes
legales que actúen de esta manera, las cuales además de apelar a la vigencia
del principio de buena fe procesal tienen como finalidad desincentivar a los
abogados a suscribir recursos con el único objetivo de dilatar la conclusión del
proceso.
35
El instituto está recogido en el artículo 38 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497.
77
C) La calificación parcial de la procedencia del recurso por las Cortes

Superiores
En la redacción actual del Código Procesal Civil el recurso de casación puede

presentarse tanto ante las Cortes Superiores como ante la Corte Suprema, sin
embargo, es esta última quien revisa los requisitos de admisibilidad y
procedencia del recurso de casación. El artículo 6° del PL y el artículo 391 del
Texto Sustitutorio proponen que el recurso se presente ante la Corte Superior
respectiva y que, además, esta califique no sólo la admisibilidad sino también
algunos requisitos de procedencia. Con ello se descongestiona a la Corte
Suprema de manera inmediata.
Sin embargo, se reduce la carga de la Corte Suprema solo parcialmente, ya que

esta reforma también requiere incluir como causal de queja el rechazo del
recurso de casación, para efectos de que la Corte Suprema revise las decisiones
de la Corte Superior, razón por la cual también consideramos relevante
introducir una modificación referida al recurso de queja.
Finalmente, consideramos valioso mantener en el ordenamiento jurídico la

figura de la procedencia excepcional del recurso de casación, para efectos de
que la Corte Suprema pueda conocer de algunos casos aunque estos no
cumplan los requisitos establecidos. De esta manera la Corte podría conocer de
casos en los que ocurren graves irregularidades o de mayor relevancia para el
país.
3. Mayor cantidad de precedentes judiciales obligatorios
En el ejercicio de su competencia como última instancia en la jurisdicción

ordinaria, la Corte Suprema tiene dos funciones: uniformizar la jurisprudencia y
establecer precedentes judiciales. Si bien existen casos en que las dos pueden
cumplirse con una misma actuación procesal, también es posible que en ciertos
casos se presente una y no la otra. Así, por ejemplo, cuando la Corte Suprema
conozca de una sentencia que no resulta contradictoria con ningún criterio
judicial previo sostenido por una Corte de igual o superior grado no existirá
necesidad de uniformizar la jurisprudencia, pero sí de fijar un precedente.
Debido al amplio número de órganos judiciales es, hasta cierto punto, común
que los Juzgados o las Cortes Superiores emitan sentencias en las que
sostengan criterios judiciales contrarios o contradictorios sobre casos iguales o
similares; sin embargo, aunque resulte menos conveniente, esta situación
también puede producirse entre las Salas de una misma Corte Superior o
incluso de la misma Corte Suprema.
Como bien se expone en el dictamen que sustenta el Texto Sustitutorio antes

referido, esta posibilidad de contradicción prácticamente se elimina en un
modelo de Corte Suprema como Corte Única al que debería tender nuestra
78
máxima instancia judicial; sin embargo, lo cierto es que esta reforma todavía se
encuentra en debate y por ello su implementación es una realidad no
inmediata. Lo que sí es una realidad inmediata es que las diferentes salas de
nuestra Corte Suprema pueden y de hecho han emitido sentencias con criterios
judiciales contradictorios sobre un mismo problema jurídico.
Por tanto, un primer problema que la Corte Suprema debe afrontar para
cumplir con su función uniformadora no solo es eliminar la contradicción de
criterios sostenidos entre cortes inferiores, sino también los que se producen
entre sus propias Salas.
De otra parte, en el estado actual de la doctrina es cada vez menos

controvertido reconocer que la jurisprudencia es fuente de derecho, y es
precisamente de ello que se deriva el valor del precedente judicial, el cual,
cumpliendo los requisitos de ley, establece una norma jurídica que soluciona el
caso concreto pero que además adquiere carácter general para todos los
demás casos que presenten los mismos hechos relevantes. Con ello no sólo se
satisface el derecho a la igualdad de trato ante la ley, sino también la seguridad
jurídica que requiere el sistema para generar la confianza necesaria que
permita ordenar las relaciones sociales.
Para cumplir con estas dos funciones al mismo tiempo, evitar la emisión de
sentencias contradictorias desde la misma Corte Suprema y establecer
precedentes, el Código Procesal Civil reguló el mecanismo del “pleno
casatorio”, según el cual debían reunirse todos los vocales supremos para
decidir. La modificatoria de 2009, redujo esta exigencia señalando que solo
deben reunirse los vocales de la especialidad. Sin embargo, hasta fines de 2014
(durante casi 20 años de vigencia) este mecanismo sólo había generado 6
plenos casatorios.
Con lo cual, el mecanismo ha demostrado su ineficacia o, en todo caso, su

insuficiencia para satisfacer ambas funciones de la Corte Suprema. Por tanto,
para efectos de reformar esta situación sirve tener presente una breve revisión
de los modelos alternativos que se han desarrollado en nuestro ordenamiento:
i) En el ámbito laboral se ha regulado el mismo mecanismo de pleno

casatorio que se encuentra en el ámbito civil.
ii) En el ámbito penal, el Nuevo Código Procesal Penal implementó dos

mecanismos en lugar de uno. Lo que se denomina “Doctrina
Jurisprudencial” que puede ser establecida por la Sala Penal que conoce
la casación y los “Plenos Casatorios” que tienen un mecanismo similar al
establecido en el ámbito civil, salvo que cuando existan
pronunciamientos contradictorios el pleno pueda ser solicitado por el
Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo36. Con lo cual se han
36
Artículo 427 y siguientes del Código Procesal Penal.
79
publicado varias sentencias que fijan doctrina jurisprudencial que en

principio resulta vinculante para los órganos jurisdiccionales inferiores,
ya que apartarse de ellas es causal de casación.
iii) En el ámbito administrativo se establece que la Sala Especializada de la

Corte Suprema puede fijar principios jurisprudenciales en sus
resoluciones, y que estos constituyen precedente vinculante37. Lo que
ha llevado a la promulgación de varios precedentes vinculantes. Con lo
cual basta una sentencia para fijar precedente en esta materia, razón
por la cual pueden encontrarse varias sentencias que fijan precedentes.
Frente a este panorama, el PL 3732/2014-PJ incorpora, en su artículo 16, un

mecanismo para fijar precedentes judiciales y en su artículo 17 propone
mantener con algunas modificaciones el mecanismo del pleno casatorio a fin de
eliminar los criterios contradictorios, pero no para resolver un caso concreto.
En su lugar, el artículo 17 del PL 1873/2012-CR considera que una sola
sentencia con cinco votos conformes es suficiente para generar precedente.
Al respecto, el Texto Sustitutorio propone únicamente un mecanismo para fijar

precedentes eliminando la figura del pleno casatorio, porque, como se señala
en el Dictamen que le sustenta, este es el modelo propio de una Corte Suprema
que funcione como Corte Única y no por salas.
Si bien el modelo de Corte Única es el ideal, ello no es una realidad inmediata,

razón por la cual, nuestro contexto actual exige regular un mecanismo para fijar
precedentes pero también para solucionar el problema de los fallos
contradictorios. Por tanto, consideramos que resulta más adecuado el modelo
mixto propuesto por el PL 3732/2014-PJ que presenta algunas semejanzas con
el modelo del precedente en materia penal, sin perjuicio de incluir las
modificaciones planteadas por el Texto Sustitutorio al caso concreto del
precedente.
En este modelo mixto el precedente puede formarse por dos procedimientos:

sentencias conformes o pleno casatorio. En el primer caso, no es producto de
una sola sentencia como sucede en el ámbito contencioso administrativo sino
de un criterio constante que los magistrados supremos se han formado sobre la
solución que corresponde a un determinado problema jurídico y que han
defendido, por lo menos, en tres resoluciones consecutivas (artículo 400 del
Texto Sustitutorio). En el segundo caso el precedente es producto de un pleno
casatorio que se realiza cuando se advierte que existen pronunciamientos
supremos sobre un mismo problema jurídico que son contradictorios, pero no
en los términos señalados por el artículo 17 del PL 3732/2014-PJ, sino más bien
en los términos regulados en la Ley Procesal del Trabajo.
37
Artículo 34 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, modificado
por el Decreto Legislativo No. 1067 de 2008.
80
Este modelo mixto, necesario mientras se mantenga una Corte Suprema por
salas especializadas, pretende así solucionar el problema de la falta de
precedentes y de la existencia de sentencias contradictorias. El procedimiento
de las sentencia conformes incentiva a las Salas a establecer precedentes,
mientras que el pleno casatorio se mantiene como otra opción, pero sólo en el
caso en que pueda demostrarse las existencia de sentencias supremas
contradictorias.
Finalmente, para efectos de conciliar el derecho a la igualdad de trato ante la

ley con el derecho de los jueces a la independencia interna se reconoce la
posibilidad de que el juez se aparte de los precedentes bajo determinadas
circunstancias. El PL 3732/2014-PJ y el Texto Sustitutorio señalan que el juez
puede apartarse del precedente si se verifican situaciones excepcionales y estas
son justificadas.
Sin embargo, resulta más claro señalar que tal inaplicación es posible si el juez
cumple con la carga de transparencia, que consiste en identificar los
precedentes que podrían orientar o imponer una solución determinada en el
caso concreto de los cuales se estaría apartando y, con la carga especial de
argumentación, que consiste en justificar por qué no corresponde aplicar los
referidos precedentes, ya sea porque los hechos relevantes del nuevo caso no
son iguales, porque ha existido un cambio legal relevante, un cambio en el
contexto socio-económico-político que justificó el establecimiento del
precedente38; o finalmente porque se demuestre que no existe precedente ya
que es posible identificar sentencias contradictorias sobre el mismo problema
jurídico emitidas por la misma instancia superior.
Por ello, sería conveniente incluir estos dos tipos de carga como requisitos a
satisfacer por la motivación de la sentencia que se aparte de un precedente, y
los supuestos de argumentación especial, por lo menos, a modo enunciativo.
4. Duración del cargo de Presidencia del Poder Judicial
De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial son tres los órganos que
ejercen las funciones de gobierno de esta entidad: el presidente de la Corte
Suprema, la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial. Sin embargo, los dos últimos órganos se encuentran presididos por el
presidente de la Corte Suprema, por eso, la aprobación de la política general
del Poder Judicial –que el Consejo propone para que la Sala Plena la apruebe—
es en buena parte responsabilidad de su Presidente. De ahí precisamente que
él asuma su representación y se haga cargo de rendir cuentas al país, a través
de un mensaje a la Nación, del cumplimiento de esta política institucional.
38
López Medina, Diego (2006). El Derecho de los Jueces. Bogotá: La Ley, pp. 84 y Sentencia T-
517/2012 del 6 de julio de 2012, considerandos del primer punto.
81
La política institucional es el medio con el que cuenta la propia entidad para

revisar su actuación identificando los principales problemas y deficiencias que
presenta el servicio de justicia que está a su cargo, y para planificar un proceso
de cambio que incluya la solución de estos temas, lo que abarca una serie de
fases, como la implementación de las medidas y la evaluación permanente de
sus consecuencias. Por tanto, esta herramienta de gestión puede comprender
diferentes tipos de medidas, algunas que fuesen tan amplias como para
significar una transformación de la política vigente u otras de mediana o menor
envergadura, pero no de menor importancia.
Al estar presente y además presidir los tres órganos encargados de la política

de gobierno, la presidencia del Poder Judicial tiene un rol trascendental en la
planeación y ejecución de esta política, precisamente por ello es saludable que
en las dos últimas elecciones los vocales supremos que postularon a la máxima
investidura hayan presentado sus propuestas de cambios o medidas a
implementar en la política institucional.
Sin embargo, llevar a cabo este ciclo de reformas constituye una labor compleja
que implica una alta responsabilidad para la cual el periodo de dos años
durante los cuales se desempeña el cargo según Ley, resulta siendo un periodo
muy reducido. Así, por ejemplo, consideramos que el breve tiempo del
mandato fue uno de los factores que no permitió que el presidente de la Corte
Suprema en el periodo 2011-2012 consiguiera que se apruebe su proyecto de
ley para intervenir en la gestión de las Cortes Superiores en que se advirtiese
serias irregularidades39, el cual hubiese servido para reducir la gravedad que
alcanzaron las irregularidades en Cortes como la de Ancash.
Por estas razones la presente propuesta considera necesario ampliar el periodo

de gobierno, por dos años más, de manera tal que el cargo de Presidente de la
Corte Suprema tenga una duración de cuatro años. Sin embargo, a fin de evitar
una permanencia prolongada que pueda más bien terminar afectando la
dinámica necesaria en la gestión de instituciones como el Poder Judicial, se
considera que dichos cuatros años no serán renovables o que, dicho de otro
modo, no existirá reelección inmediata.
5. Mayores alcances para la Justicia de paz
Los juzgados de paz han estado presentes en todos nuestros textos

constitucionales desde 1823 y su función ha sido la misma, actuar como
instancias de justicia para los ciudadanos que están más alejados de las
instituciones formales de justicia. En un lenguaje más moderno, se puede
afirmar que son parte de una política de acceso a la justicia, pues coadyuvan a
superar las barreras geográficas, económicas y, muchas veces, también las
39
Nos estamos refiriendo al Proyecto de Ley No. 424-2011/PJ presentado por el magistrado César
San Martín en el primer año de su periodo como presidente del Poder Judicial, por el cual se
solicitaba la aprobación de poderes extraordinarios para el presidente del Poder Judicial en el
caso de Cortes Superiores donde se conozcan serios indicios de irregularidades y/o corrupción.
82
barreras culturales que limitan o retardan la necesidad de encontrar solución a

sus conflictos o tutela para sus derechos que tienen importantes sectores de la
ciudadanía, sobre todo, aquellos que se encuentran en circunstancias más
vulnerables.
Por ello, toda reforma de justicia se ha ocupado de mejorar las condiciones de

la justicia de paz. Así, CERIAJUS planteó varias propuestas que fueron acogidas,
tales como la nueva regulación del proceso de elecciones para que sea una
elección directa, la creación de una Oficina de Apoyo a la Justicia de Paz –
ONAJUP, la posibilidad de crear juzgados de paz en circunscripciones urbano-
marginales en las cuales también existen juzgados de paz letrados (Ley 28434),
para que, en caso que compartan competencia, el ciudadano pueda elegir el
juzgado al cual recurrir.
Otro hito importante para la justicia de paz se produjo a comienzos de 2012

con la promulgación de la Ley de Justicia de Paz (Ley 29824) que estableció una
regulación integral y orgánica de la cual carecía hasta entonces. Esta norma
comprende, entre otros temas, los principios que guían esta instancia
jurisdiccional, el estatuto del juez de paz, sus competencias, las normas que
rigen el procedimiento, las coordinaciones con otras instancias comunales y
jurisdiccionales. Esta ley también señala de manera expresa lo que estaba
implícito: que los jueces de paz son un órgano jurisdiccional del Poder Judicial, y
por tanto, no son tribunales especiales fuera de esta organización, sino, más
bien, tribunales de un régimen y competencia especial dentro del Poder
Judicial.
Es precisamente la competencia de la justicia de paz, y en especial las

características que asumen sus tres dimensiones: territorial, material y por
cuantía, las que mejor resumen las razones por las cuales constituye un órgano
jurisdiccional especial del Poder Judicial. Por tanto, la precisión respecto de sus
competencias así como su ampliación repercute directamente en la ampliación
del acceso a la justicia de los ciudadanos que están en el ámbito de su
jurisdicción.
El proyecto de ley plantea, por ello, algunas de las propuestas ya elaboradas

por la ONAJUP en los reglamentos que regulan la competencia de los juzgados
de paz que requieren consagración legal, y, en el mismo sentido, plantea
algunas propuestas para ampliar sus competencias, cuyo fundamento se
expone a continuación.
A) Sobre la competencia territorial de la justicia de paz
La competencia territorial de los juzgados de paz dentro de una determinada

circunscripción no puede entenderse si no se tiene presente que su origen
corresponde a una justicia vecinal, comunal o territorial40, por lo que este
40
Lovatón, David, et. al. (1999). Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima: Ideele, pp. 21 y ss.
83
elemento asume un carácter casi definitorio. En efecto, los jueces de paz tienen
sentido de ser por la comunidad a la que prestan sus funciones, porque la
comunidad es la que los requiere, y así lo reconocieron todas las Constituciones
al referirse a la vinculación entre ambos41.
Precisamente por ello, para ser juez de paz se requiere tener la calidad de
vecino dentro de la circunscripción, es decir, que tiene que ser alguien que vive
en la comunidad y además que goza del respeto de la misma, requisitos
recogidos en el artículo 1, incisos 2 y 3, de la Ley de Justicia de Paz. Es más, en
el último inciso se precisa que la residencia para ser juez de paz tiene que ser
continua, no cumpliéndose el requisito si ella es sólo de carácter estacional,
pues sólo así se acredita el vínculo entre el juez de paz y su localidad. También
reconociendo el vínculo entre sus vecinos y el juez de paz, es que son los
vecinos quienes eligen a su juez de paz.
Sin embargo, no debe pasarse por alto que la vinculación a la que nos referimos
se produce en dos sentidos, del juez de paz frente a su comunidad, pero
también de la comunidad frente al juez de paz; por ello, es cuestionable que
por falta de regulación en la Ley de Justicia de Paz, pueda considerarse
aplicable el instituto de la prórroga de la competencia en estos juzgados, pues
ello contraviene los fundamentos de la propia institución. En efecto, la prórroga
convencional o tácita de la competencia territorial, reguladas en los artículos 25
y 26 del Código Procesal Civil, permite que las partes de un conflicto en la
práctica “elijan” al juez que conocerá de su conflicto, con lo cual, su aplicación
para la justicia de paz permitiría que dos litigantes que no residen en la
comunidad, que no son vecinos, que no mantienen ese vínculo con el juez de
paz, acudan a este para que solucione su conflicto.
Esta situación no solo distorsiona la función del juez de paz que debe proveer
de justicia fundamentalmente a su comunidad distrayéndolo para que conozca
de los conflictos de ciudadanos de otras comunidades, sino que además, puede
prestarse a ciertas prácticas de litigantes inescrupulosos que acuden a
instancias judiciales lejanas para luego hacer valer sus decisiones en zonas
alejadas, donde no es posible que los afectados con aquellas conozcan
directamente el proceso o las circunstancias del mismo, repercutiendo ello
indirectamente en una lesión de su derecho de defensa.
Por estas razones consideramos que resulta de vital importancia para no

afectar el funcionamiento de la justicia de paz y evitar su uso, sino ilegal, por lo
menos, abusivo que la desnaturalice, incluir en la Ley de Justicia de Paz un
artículo referido a que en ella no procede la prórroga de la competencia
territorial, en los términos considerados por los reglamentos elaborados por la
ONAJUP42.
41
Ibid.
42
Nos estamos refiriendo al artículo 4 del Reglamento para el Otorgamiento de Certificaciones y
Constancias Notariales por Jueces de Paz, aprobado por la Resolución 341-2014-CE-PJ, y a los
84
B) Sobre la competencia material de la justicia de paz
Antes de hacer referencia a la competencia material de la justicia de paz debe

precisarse que la función jurisdiccional de estas instancias judiciales, al igual
que las otras, abarca también la posibilidad de concluir el conflicto llevado a su
conocimiento mediante conciliación entre las partes. Es más, tal facultad no
sólo es posible, sino que es la forma de conclusión que tradicionalmente ha
sido más utilizada por los jueces de paz.
Acogiendo lo que tradicionalmente ha sido la competencia de los jueces de paz

la ley vigente organiza esta en tres grupos:
(i) Competencia jurisdiccional para decidir conflictos, la cual puede ser

original o subsidiaria, esta últimas en caso no exista juzgado de paz
letrado dentro de la circunscripción;
(ii) Competencia para realizar actuaciones de auxilio judicial a solicitud de

otra instancia judicial o fiscal, tales como el trámite de exhorto o
levantamiento de cadáveres, y
(iii) Competencia notarial para emitir certificaciones que se habilitan en

ausencia de notario.
En lo que se refiere a la competencia jurisdiccional originaria ella abarca tanto

materias civiles, patrimoniales y no patrimoniales, como familiares; mientras
que la competencia en materia de faltas y violencia familiar es subsidiaria, solo
en caso que dentro de la circunscripción no exista juez de paz letrado.
Respecto de los conflictos patrimoniales resulta necesario realizar una

concordancia entre lo señalado en el artículo 16 de la Ley de Justicia de Paz y el
artículo 547 del Código Procesal Civil, pues mientras la primera norma
considera que los juzgados de paz conocen de conflictos patrimoniales cuya
cuantía sea de hasta 30 Unidades de Referencia Procesal (URP), el artículo del
Código Procesal Civil señala que son competentes para sentenciar en conflictos
cuya cuantía es de hasta 10 URP y para resolver mediante conciliación
conflictos cuya cuantía sea de hasta 50 URP.
Esta falta de coordinación llevó a la ONAJUP a establecer la precisión que se

encuentra en el artículo 5 del Reglamento para el Ejercicio de Competencia de
Jueces de Paz en Conflictos Patrimoniales43, en el mismo sentido de lo regulado
en el artículo 547 del referido Código.
artículos 2, 6 y 7 del Reglamento para el Ejercicio de Competencias de Jueces de Paz en

Conflictos Patrimoniales, aprobado por la Resolución 340-2014-CE-PJ.
43
Reglamento aprobado por la Resolución Administrativa 340-2014-CE-PJ.
85
No obstante, al modificar la Ley de Justicia de Paz para que no proceda la

prórroga de competencia territorial evitando así los posibles abusos o
utilizaciones ilegales de la justicia de paz, resulta conveniente ampliar la
competencia de los juzgados de paz en materia de conflictos patrimoniales para
que, como lo señalaba la ley en su sentido original, puedan sentenciar sobre
aquellas pretensiones cuya cuantía sea hasta 30 URP y pueda pronunciarse
mediante conciliación sobre aquellas pretensiones cuya cuantía sea hasta 50
URP.
Además, en lo que se refiere a conflictos en materia civil consideramos

importante tener en cuenta que los procesos no contenciosos, por lo menos en
principio, no plantean un conflicto de derechos que deba ser resuelto por el
juez, por lo que resultaría útil considerar que aquellos que requieren menos
conocimiento técnico, como el de inventario y administración judicial de
bienes, puedan ser conocidos por el juez de paz sólo en tanto no exista
contradicción por la parte notificada con la solicitud. En caso tal contradicción
se produzca el proceso se remitiría al juez competente de conformidad con el
Código Procesal Civil.
Respecto de los conflictos de familia debe reconocerse que la Ley de Justicia de

Paz ha constituido un avance, puesto que admite esta competencia incluso en
los casos en que el vínculo familiar no esté fehacientemente acreditado si las
partes recurren a ella de común acuerdo. Sin embargo, consideramos que
también sería posible incluir mayores materias de familia siempre y cuando las
partes concilien al respecto. Esta ha sido la precisión incluida en el artículo 34,
inciso 2, del Reglamento de la Ley de Justicia de Paz que debe dar lugar a la
modificación que ya hicimos referencia anteriormente.
III. Reformas al funcionamiento de la Administración Pública
Puede afirmarse que algunos de los principales retos que afrontan las entidades
de la Administración Pública en el Perú son, de un lado, mejorar sus niveles de
eficiencia y, de otro, elevar sus niveles de transparencia en el desarrollo de sus
actividades. Objetivos que importan acercar a la ciudadanía, favorecer la
rendición de cuentas y que se constituyen como un punto a favor de la
reducción de los niveles de corrupción en la Administración Pública y de una
mejor asignación de recursos para enfrentar las necesidades reales de la
población.
Actualmente, sin embargo, no existen suficientes políticas y marcos normativos

que favorezcan tanto la eficiencia como la transparencia en la Administración
Pública. Si bien no puede soslayarse la consolidación de marcos legales
esenciales como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, lo
cierto es que las normas vigentes resultan insuficientes para mejorar los
estándares de eficiencia y transparencia que requieren las entidades que
ejercen función administrativa.
86
Si se considera que el de la corrupción es uno de los principales problemas que

ataca a la gestión pública, premisa además confirmada por la percepción
ciudadana al respecto, lo cierto es que resulta necesario generar mejores
marcos legales que incentiven prácticas de transparencia, establezcan
sanciones ante su incumplimiento y que, en general, limiten al máximo los
espacios que puedan permitir prácticas transgresoras de la legalidad en favor
de intereses particulares.
El presente proyecto de ley contiene un conjunto de disposiciones que plantean

determinadas modificaciones al marco normativo actual con la finalidad de
favorecer la eficiencia y la transparencia tanto en las entidades del gobierno
nacional como en el caso de los niveles descentralizados de gobierno.
1. Mejores recursos humanos
Para que las entidades públicas funcionen correctamente hace falta que, entre
otras cosas, cuenten con los mejores recursos humanos. Un hecho como este
solo puede asegurarse estableciendo un marco legal que regule correctamente
la meritocracia de los servidores públicos y que permita seleccionar a los
mejores profesionales otorgándoles un régimen previsible que les permita un
adecuado desempeño en el tiempo.
En ese sentido, recientemente se aprobó la Ley del servicio civil, Ley No. 30057,
una norma que establece un régimen común para todos los funcionarios del
Estado y que busca dejar atrás la regulación de regímenes diferenciados que no
se encontraba acorde con la naturaleza del ejercicio de la función pública.
Sin embargo, actualmente, existe determinado nivel de incertidumbre acerca

de la aplicación de estas normas sobre determinados funcionarios, como es el
caso de aquellos que ejercen funciones al interior de los gobiernos locales y
regionales, así como de su sometimiento a las disposiciones de la Autoridad del
Servicio Civil – Servir, en tanto entidad rectora del sistema de recursos
humanos del Estado.
En ese contexto, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley busca

precisar que todos los funcionarios de los gobiernos locales y regionales
también se encuentran sujetos a este régimen y, plantea, en ese sentido, una
modificación al artículo 59° de la referida Ley No. 30057. Se trata, en ese
sentido, de una norma de naturaleza interpretativa que busca clarificar que, sin
negar la autonomía que la Constitución les confiere a gobiernos locales y
regionales, también a ellos y a todos los funcionarios que ejercen funciones en
su interior, resultan aplicables las normas del Servicio Civil y están sujetos a las
directrices de la entidad rectora de este sistema administrativo.
87
La necesidad de esta precisión se origina en la idea de que difícilmente se

podrá lograr elevar la institucionalidad y mejorar la gestión de los gobiernos
regionales y locales, y con ello del proceso de descentralización en general, si es
que estos niveles de gobierno no integran el régimen común que favorece a los
servidores públicos.
2. Gestión de intereses
Desde hace unos años existe un consenso en la necesidad de regular la gestión

de intereses, aquellas acciones a través de las cuales los sujetos privados
buscan hacer oír sus demandas y orientar la adopción de determinadas
decisiones en el sentido que les interesa. Esta tendencia se ha traducido en la
adopción de marcos normativos por parte de distintos países que regulen esta
actividad tanto desde el punto de vista de los funcionarios involucrados como
desde la perspectiva de los denominados “gestores” de intereses.
En ese contexto, en el año 2003 se promulgó en nuestro país la Ley 28024 que
regula la gestión de intereses en la Administración Pública, la primera norma
que se encargó de regular esta actividad en la historia de nuestro país. En ese
sentido, se trató de una norma con una finalidad correcta y que se enmarcaba
en la política de transparentar y fiscalizar la gestión de intereses particulares
frente al Estado. Sin embargo, la práctica durante los años en los que esta
norma ha estado vigente, ha demostrado un bajísimo nivel de aplicabilidad de
la misma lo que determina que esta norma prácticamente no haya sido
cumplida en la realidad.
Un análisis de la referida ley y de su reglamento permite comprender que el

esquema planteado en ella establecía una sobrerregulación de la actividad y un
muy bajo nivel de fiscalización por parte de la autoridad, es decir, una
combinación de elementos que dan como resultado necesariamente un bajo
nivel de incentivos para que el sujeto regulado, en este caso el gestor de
intereses, pueda cumplir con las reglas que los son exigidas.
Así, por ejemplo, la regulación vigente sobre gestión de intereses exige que
todos las personas que se dediquen a esta actividad se deban encontrar
inscritos en un registro administrado por la Superintendencia Nacional de
Registros Públicos, sin embargo, de una revisión de dicho registro es posible
contrastar que son tan solo unos cuantos, quienes no llegan a una decena, los
gestores de intereses actualmente inscritos.
Por otro lado, prueba de la sobrerregulación de esta actividad lo constituye

también la exigencia de presentar información por parte del sujeto regulado,
sin que medie un proceso de fiscalización cierta. El establecimiento de deberes
básicamente en el sujeto regulado no ha supuesto una correcta fórmula que
incentive el cumplimiento de la norma. Más aún si se toma en cuenta que esta
regulación no respondía a objetivos concretos y no resulta evidente cuáles eran
88
las finalidades que se protegían tras la imposición de estas obligaciones. Esto

sucede, por ejemplo, con los múltiples informes que la normativa actual exige
presentar a los gestores de intereses sobre su actividad.
En consideración a estas razones no cabe duda de que resulta necesario

sustituir el marco legal actual de gestión de intereses. Queda claro que el
establecimiento de una regulación que establezca niveles de transparencia y
control debe ser acompañada de un nivel de simplificación administrativa e
incentivos que favorezcan su cumplimiento. En ese sentido, la propuesta
contenida en el presente proyecto normativo contempla las siguientes
premisas:
(i) La gestión de intereses debe ser una actividad regulada
Indudablemente, la actividad de gestión de intereses debe ser una

actividad regulada. Como parte del derecho a la información de la
ciudadanía, de la transparencia de las actividades del Estado y de las
buenas prácticas del sector privado, es necesario establecer una vía que
permita que se conozca cómo se manejan las demandas ciudadanas o
de grupos de poder y cómo el Estado se relaciona con ellas. Una
regulación sobre la actividad de gestión de intereses favorece el
cumplimiento del marco legal y del Estado de derecho, reduciendo las
posibilidades de favorecimientos indebidos o de exoneración de
obligaciones a determinados ciudadanos, lo que supondría una
transgresión de la regla de igualdad en el cumplimiento de la ley que
pesa sobre todos los administrado en la misma magnitud.
En buena cuenta, la regulación de la actividad de gestión de intereses se

presenta como un mecanismo que permite favorecer la información
sobre los mismos, buscando transparentar esta actividad y con ello
reducir los espacios que puedan ser librados al desarrollo de prácticas
de corrupción en el marco de la interacción entre el sector privado y el
sector público. No puede dejar de anotarse que el problema de la
corrupción constituye un grave obstáculo en el desarrollo de nuestro
país y que, por lo demás, es así percibido por la población peruana
durante los últimos años.
(ii) La regulación de gestión de intereses constituye una política de

transparencia de parte del Estado
En atención a estas consideraciones, es posible establecer que la

regulación de la gestión de intereses o debe formar parte de la política
de transparencia que desarrolla el Estado y, en esa medida, debería
también formar parte de un mismo marco legal que se integre
conjuntamente al sistema de transparencia y acceso a la información
pública por parte de la ciudadanía.
89
Si el objetivo general en relación con estas regulaciones consiste en

promover la transparencia como un sistema orgánico dentro del Estado,
este debe alcanzar a todas las esferas posibles en las que el Poder
Ejecutivo se relaciona con los privados incluyendo, en esa medida, a las
actividades de gestión de intereses.
Precisamente por ello, el presente proyecto de ley propone que el

marco legal de las actividades de gestión de intereses sea incluido en
como un título más dentro de la Ley de transparencia y acceso a la
información pública, norma que desde el año 2001 es la llamada a
regular la política general de transparencia del Estado y el ejercicio del
derecho de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos.
En ese sentido, la propuesta del proyecto de ley que se presenta

consiste en integrar la regulación de la gestión de intereses dentro del
sistema general de transparencia del Estado porque es lo que
correspondería naturalmente y, además, por las sinergias que este
hecho puede generar en cuanto a la regulación y la fiscalización de estas
actividades.
Por estas razones, la nueva normativa de gestión de intereses se

propone como un Título Quinto dentro del Texto Único Ordenado de la
Ley de transparencia y acceso a la información pública, norma aprobada
mediante Decreto Supremo No. 043-2003-PCM.
(iii) La gestión de intereses constituye una actividad legítima y debe

democratizarse
La regulación de un nuevo marco legal de la gestión de intereses debe

contribuir necesariamente a fomentar una nueva concepción sobre esta
actividad. Actualmente, las actividades de gestión de intereses son
concebidas en un sentido negativo, como si se tratara de prácticas
corruptas o que permiten quebrar el principio de igualdad en el trato
hacia los privados a cambio de favorecer a unos cuantos por encima de
otros a través de la concesión de favores44.
Es cierto que mucho de esta concepción se debe a que en la práctica,

debido a las dificultades de aplicación del marco legal vigente, se ha
tratado de una actividad que no ha sido sujeta a ningún tipo de
fiscalización, control o política de transparencia alguna. Circunstancias
como estas, sin duda, han contribuido a considerar el lobby o gestión de
intereses como una actividad ilegítima o ilegal que no se adecúa a los
criterios exigidos por un Estado de Derecho.
44
Así ha sido resaltado, por ejemplo, en una encuesta de percepción ciudadana, de acuerdo con
lo señalado por el diario El Comercio: http://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-lobby-
oscuras-noticia-1847489
90
Sin embargo, lo cierto es que el lobby o gestión de intereses constituye

una manifestación del derecho fundamental a la petición y como tal
constituye una actividad plenamente legítima. Como se sabe, el derecho
de petición reconocido directamente en el artículo 2° de nuestra
Constitución45 y en diversos instrumentos internacionales de derechos
humanos, se configura como aquel derecho que permite cualquier
interacción entre un ciudadano y cualquier entidad del Estado, de
manera tal que a través del mismo es posible que el administrado le
haga conocer legítimamente sus demandas.
En atención a estos hechos es preciso reafirmar que las actividades de

gestión de intereses o lobby constituyen el ejercicio legítimo del
derecho de petición y, como tal, son actividades plenamente lícitas en la
medida que se adecuen, no cabe duda, al marco legal que las regula. Por
supuesto, en atención a esta última premisa, debe quedar claro que tal
como lo señala el proyecto de ley que se presenta, cualquier actividad
de gestión de intereses que se desarrolle al margen del marco legal que
la regula se encuentra abiertamente reñida con la transparencia como
principio fundamental que debe regir las relaciones entre la actividad
pública y la privada.
Ahora bien, es cierto también que para contribuir a generar una nueva
concepción acerca de la gestión de intereses, y habida cuenta de su
consideración como manifestación del derecho fundamental a la
petición, resulta fundamental establecer que se trata de una actividad
que puede ser ejercida por cualquier ciudadano. Una de las principales
debilidades en la argumentación que respalda concebir estas actividades
como legítimas radica en señalar que solo favorecen a aquellos que por
razones sociales pueden conocer o tener vínculos cercanos con aquellos
quienes ejercen algún poder.
Considerando esto, el presente proyecto de ley parte de la premisa que

las actividades de gestión de intereses pueden ser desarrolladas por
cualquier persona. Es decir, que la posibilidad de gestionar intereses
debe ser democratizada y abierta a cualquier persona que desee
hacerlo. Precisamente, por ello, se plantea que en los supuestos en los
que un ciudadano que no pueda tomar contacto directo con una
autoridad por no conocerla o no tener vínculos cercanos a ella, pueda
plantear una solicitud para gestionar sus intereses ante ella.
45
Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
(…)
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición.
91
En esa medida, partiendo del reconocimiento de cómo funciona la

realidad y las relaciones sociales en torno a estos vínculos, el proyecto
de ley regulan ambas posibilidades. El camino para llevar a cabo una
gestión de intereses por contacto directo o espontáneo y la posibilidad
de hacerlo a través de una solicitud. Ambos supuestos deberán quedar
registrados en aras de la trazabilidad e información que se requiere
tener sobre el desarrollo de estas actividades según lo que se describe
en el siguiente punto.
(iv) El correcto uso de un registro de actividades de gestión de intereses
El elemento de mayor importancia en la regulación de actividades de

gestión de intereses es la información. Es decir que, como señaláramos,
en aras del respeto a la transparencia, el principal objetivo de una
regulación sobre gestión de intereses debe estar directamente
vinculado al acceso a la información sobre quiénes desarrollan estas
actividades, frente a quiénes y en qué circunstancias. Esto permitirá una
mejor rendición de cuentas y una política de apertura de información
sobre las relaciones entre el sector privado y el público.
Una técnica adecuada para lograr este objetivo es indudablemente la

técnica registral, es decir, exigir que la información relacionada con
actividades de gestión de intereses quede debidamente registrada y
constituya información pública, de manera tal que cualquier persona
pueda acceder a esta información y conocer quiénes y sobre qué llevan
a cabo actividades de gestión de intereses.
Al respecto, conviene precisar que lo importante en este punto es

generar una perspectiva de trazabilidad. Es decir, conocer a través del
registro de información quiénes son los sujetos involucrados, cuándo se
reunieron y en atención a qué razones, mas no cuál es el contenido
discutido o desarrollado en las actividades de gestión de intereses. Ello
en la medida que dicha información puede resultar sensible, estar
protegida por la intimidad, la propiedad intelectual o constituir
información reservada que afecte algún interés legítimo. Por lo demás,
debe quedar claro que exigir a los sujetos involucrados que den cuenta
exactamente y con el detalle suficiente de cuáles fueron los temas y el
desarrollo de los mismos que se dio en una reunión, termina siendo una
actividad de ninguna manera fiscalizable en la medida que difícilmente
existirá alguna forma de asegurar la veracidad de estas declaraciones
que sea respetuosa de las garantías del debido proceso y demás
derechos de las personas.
En este sentido, el presente proyecto de ley prevé que los gestores de

intereses, en cualquier caso, deberán registrar la información antes de
llevar a cabo una reunión, conversación o comunicación que comprenda
92
actividades de gestión de intereses. Sin embargo, debe precisarse que, a

diferencia de la normativa vigente, esta información no se encontrará
centralizada en la SUNARP sino que pasará a formar parte de un registro
especial que será llevado en cada entidad pública y que recibirá el
mismo tratamiento que se otorga al acceso a la información pública.
Dicho registro almacenará los formatos que deberán ser completados, o

las solicitudes, de ser el caso, que sean presentadas cada vez que se
desarrolle una actividad de gestión de intereses.
(v) Debe existir un mejor balance en el establecimiento de cargas y deberes

en torno a su regulación
Con la finalidad de hacer más eficiente la regulación, resulta necesario

repartir mejor las competencias y responsabilidades entre aquellos
sujetos que deberán contribuir al cumplimiento del marco legal de
En ese sentido, el presente proyecto de ley establece que existirán tanto

responsabilidades para los funcionarios como para los gestores de
intereses o sus representantes que no cumplan con las disposiciones
establecidas en este nuevo marco legal. Así, por ejemplo, si bien existe
un deber del sujeto privado de completar un formato de registro o una
solicitud con los datos exigidos por ley, el último responsable de
verificar y hacer cumplir que esta exigencia haya sido correctamente
satisfecha de acuerdo a ley, será el o los funcionarios que estarán
presentes en la actividad de gestión de intereses. De este modo, se
establece una exigencia con mejores condiciones de cumplimiento en la
medida que el funcionario con quien se vaya a llevar a cabo la actividad
de gestión de intereses, será el mismo que deba verificar antes de la
reunión o comunicación, que se haya cumplido con las exigencias
registrales establecidas en la ley46.
Por lo demás, es evidente que un marco normativo que propone

obligaciones, está condenado a la ineficiencia si es que no establece un
sistema de incentivos que favorezcan su cumplimiento. En este caso, se
considera que deben establecerse sanciones para los sujetos que
46
En el mismo sentido, algunos especialistas han considerado la necesidad de establecer también
deberes para los funcionarios y no solo cargas para los gestores de intereses. Al respecto, se ha
señalado, por ejemplo, que: “En consecuencia, lo que corresponde es reformar las normas que
regulan el lobby para hacerla una actividad realmente transparente. Para ello, no se debe poner
la carga de la regulación en los gestores de intereses (quienes parecen que se benefician o se
sienten cómodos dentro de la informalidad y la oscuridad de su actividad), como hace la ley
actual, haciéndolos cumplir innumerables formalidades, en lugar de ello, el peso de aquella
debe estar en los funcionarios públicos". Sequeiros, Freddy (2014). "Propuesta sobre el lobby".
Boletín informativo Reflexión Democrática. Lima: Reflexión Democrática. Disponible en:
http://www.reflexiondemocratica.org.pe/wp-content/uploads/2014/10/Informativo-157.pdf
93
estando obligados a determinadas exigencias del marco legal de gestión

de intereses no cumplan con ellas.
Sobre el particular, resulta conveniente advertir que este sistema

punitivo establece sanciones tanto para el sujeto privado gestor de
intereses como para los funcionarios involucrados que no hayan exigido
el cumplimiento de la normativa del caso. En esa medida, debe quedar
claro que un mismo acto de gestión de intereses desarrollado al margen
del marco legal previsto puede dar lugar a responsabilidad
administrativa tanto del funcionario público como del sujeto privado.
Debe advertirse, además, que en el caso de la responsabilidad

administrativa del sujeto privado, esta será una responsabilidad
solidaria entre el gestor de intereses y la persona a la que este
represente en el supuesto en el que se trate de dos sujetos diferentes. Y
es que se parte de la premisa de que, en el caso de la gestión de
intereses a favor de terceros, es necesario incentivar el control y la
contratación de gestores de intereses que actúen diligentemente. Esto
solo puede incentivarse por la vía de establecer una sanción sobre aquel
que no busca la diligencia en el cumplimiento de la norma.
Finalmente, debe advertirse que el presente proyecto de ley elimina la

diferenciación entre gestores de intereses propios y gestores de
intereses de terceros en la medida que se estima que no existe una
razón que justifique la misma. Tanto en el caso de la gestión de
intereses propios como en el caso de intereses de terceros resulta
adecuado establecer las mismas exigencias de cumplimiento y las
mismas sanciones respecto de la inobservancia de las disposiciones
vigentes.
(vi) La regulación debe ser simple y suficiente debiendo permitir el control y

la fiscalización de la actividad
Ahora bien, una manera de garantizar que la regulación sobre

determinada actividad pueda tener un alto nivel de cumplimiento es
estableciendo un conjunto de exigencias que sean fáciles de cumplir por
parte del administrado, sin que ello importe descuidar los objetivos que
la regulación general busca satisfacer, y que, al mismo tiempo, se
establezcan reglas adecuadas que permitan su fiscalización y control.
Tomando esto en cuenta, el presente proyecto de ley establece que la

única obligación esencial para el gestor de intereses es, básicamente, el
registro de su actividad por la vía de completar un formato muy simple
cada vez que lleve a cabo una actividad de esta naturaleza. Y es que,
como se ha señalado, el elemento más importante en la regulación de la
gestión de intereses viene dado por la exigencia de información
94
suficiente sobre el desarrollo de estas actividades. En ese sentido, en

tanto la regulación permita acceder a información indispensable sobre
estas actividades, los objetivos de la misma se habrán cumplido.
De este modo, la normativa propuesta prevé que en caso de contacto

directo, el gestor de intereses deberá completar un registro antes de
que se lleve a cabo la actividad y que, en el caso de la presentación de
una solicitud de gestión de intereses, esta petición deberá contener la
misma información exigida por la ley. Sobre el particular, la propuesta
establece que la información que deberá ser completada se encuentra
limitada a lo siguiente:
(1) Nombre completo, Documento Nacional de Identidad y fecha del día

en el que se llevará a cabo el acto de gestión de intereses;
(2) Persona natural o jurídica a la que representa;
(3) Personas que lo acompañarán en la reunión o comunicación, de ser
el caso;
(4) Detalle del asunto a tratar;
(5) Funcionario(s) con quien(es) se llevará a cabo la reunión o
comunicación;
(6) Dirección electrónica, domicilio y datos de contacto.
De la misma manera no puede dejar de reconocerse que en la realidad

las actividades de gestión de intereses se pueden llevar a cabo a través
de diferentes vías y no solo a través de la vía presencial. Así es que,
considerando esta idea, la normativa propuesta permite que una
actividad de esta naturaleza también se pueda llevar a cabo a través de
otros medios de comunicación provistos por las telecomunicaciones. En
estos casos, por supuesto, corresponderá completar los formatos
registrales correspondientes, los mismos que podrán enviarse de
manera electrónica al funcionario encargado de la regulación de gestión
de intereses en la entidad respectiva.
Si bien existen algunas otras reglas mínimas que deben ser cumplidas lo
cierto es que se trata de reglas de conducta muy simples de cumplir,
como por ejemplo, el mandato de que la gestión de intereses deba ser
llevada a cabo únicamente en las oficinas institucionales donde laboren
los funcionarios con quienes se lleva a cabo la gestión de intereses. Una
exigencia como esta, obviamente, busca contribuir a la trazabilidad y el
control, dado que, si una actividad de esta naturaleza se pudiera
desarrollar en cualquier lugar, la información sobre su ocurrencia sería
muy difícil de registrar.
Sin embargo, como se señala la obligación más relevante de esta

regulación está centrada en la exigencia de dar cuenta de las actividades
de gestión de intereses cada vez que estas se realizan. Un mandato
95
bastante más sencillo de controlar y, por demás, suficiente para

transparentar y fiscalizar este tipo de actividades.
(vii) Deben existir sanciones concretas que incentiven el cumplimiento de la

norma de parte de todos los sujetos involucrados
Es cierto que podría afirmarse que no existe manera de controlar

siempre que las actividades se lleven a cabo de acuerdo con las
exigencias establecidas en la ley. Así, por ejemplo, podría afirmarse que
es posible que, pese a lo establecido por el nuevo marco normativo,
sigan llevándose a cabo actividades de gestión de intereses en un lugar
que no sea la oficina institucional del funcionario público
correspondiente o que una actividad de gestión de intereses llevada a
cabo por un medio telefónico o electrónico no sea registrada porque los
sujetos involucrados no lo estiman conveniente.
Por supuesto que se trata de un cuestionamiento válido pero lo cierto es

que debido a la naturaleza de las actividades de gestión de intereses no
existe forma alguna de lograr un total control sobre ellas. En tal sentido,
lo que corresponde al legislador es establecer un marco normativo lo
más sencillo posible que incentive a los sujetos involucrados a intentar
su cumplimiento y promover facilidades de fiscalización al respecto.
Sí cabe dar cuenta, sin embargo, de que para todos estos casos el
mecanismo de denuncia que establece la ley resulta de particular
relevancia. Y es que lo cierto es que cuando cualquier administrado
tome conocimiento de que un acto de gestión de intereses haya sido
llevado a cabo sin cumplir las exigencias legalmente previstas, podrá
presentar una denuncia correspondiente a fin de que la entidad lleve a
cabo las acciones de investigación y sanción correspondientes.
Finalmente, debe reiterarse según lo señalado líneas arriba, que la

normativa propuesta dispone un conjunto de infracciones y sanciones
básico. De acuerdo con él, constituyen infracciones tanto para el
funcionario como para el administrado no cumplir con las disposiciones
contenidas en este marco legal de acuerdo a las especificaciones
establecidas en cada conducta infractora. Asimismo, las sanciones
correspondientes suponen tanto la posibilidad de multas e
inhabilitaciones para realizar actividades de gestión de intereses, como
suspensiones e inhabilitaciones para el caso de los funcionarios que no
hayan cumplido con sus obligaciones.
3. Información y transparencia acerca de la gestión de gobiernos regionales y

locales
La institucionalidad de los gobiernos subnacionales constituye un valor

fundamental dentro de la política de descentralización que desarrolla el Estado
96
de acuerdo con el artículo 43° de la Constitución. En ese sentido, resulta

necesario empoderarlos, convertirlos en autoridades encargadas de promover
el desarrollo en los distintos lugares del país y permitir que cumplan con las
funciones que están en mejor capacidad de ejecutar considerando su cercanía
respecto de los ciudadanos que habitan cada una de sus jurisdicciones.
Si bien en los últimos años la institucionalidad de muchos gobiernos regionales

y municipalidades ha mejorado ampliamente, lo cierto es que el proceso de
descentralización todavía resulta uno incompleto. El desarrollo del mismo no
podrá llevarse a cabo de la manera correcta si es que no se implementan
dentro de los gobiernos regionales y locales, políticas de transparencia
adecuadas que favorezcan una correcta gestión al interior de estas
instituciones.
Una premisa como esta ha sido confirmada por los especialistas cuando
reconocen que: "En los últimos meses, la gestión de los gobiernos regionales ha
sido objeto de investigación periodística, administrativa, fiscal o judicial por el
incumplimiento de sus deberes, deficiencias en la gestión o presuntos actos de
corrupción. Este escenario pone en cuestión la legitimidad y capacidad de los
gobiernos subnacionales para lograr una gestión eficiente basada en la
transparencia, el respeto a la ley y la orientación al servicio de la ciudadanía.” 47
Precisamente, uno de los puntos más débiles al interior de estas instituciones

viene dado por la falta de políticas de transparencia y acceso a la información
que favorezcan el vínculo de cercanía entre la autoridad y los administrados y
que, además, permita una rendición de cuentas oportuna por parte de quienes
ejercen el poder en las instituciones subnacionales. Se ha dicho, en ese sentido,
que “existen limitaciones en la fiscalización, control y aseguramiento de la
calidad de la gestión regional.”48
De ahí que el presente proyecto de ley busque facilitar el acceso a la

información de la ciudadanía también a través del empoderamiento de los
consejeros regionales y municipales permitiendo que estos puedan solicitar
información a los gobernadores regionales y alcaldes según corresponda, cada
vez que lo consideren necesario, de manera tal que pueda contarse con
información oportuna respecto del desarrollo de la gestión de estas
autoridades.
Se trata pues del ejercicio de una facultad que constituye en sí misma un

mecanismo para el ejercicio de la representación política, toda vez que, como
ha sido dicho, corresponde a los miembros de los consejos municipales y
47
Leiva, Daniel y Soto, Hugo (2015). “Control Interno como herramienta para una gestión pública
eficiente y prevención de irregularidades”. Propuestas de políticas para los gobiernos
regionales 2015-2018. Lima: CIES, p. 7.
48
Ibid.
97
regionales “asegurar que la ciudadanía cuente con la información indispensable

para participar con una opinión informada y documentada (…)".49
Tanto en el caso de las autoridades regionales como en el caso de las

autoridades locales se establece, en esa medida, que los regidores o consejeros
regionales tienen el derecho de solicitar información cuando cuenten con un
respaldo de no menos del 30% de miembros regidores o consejeros que
acompañen la petición. Es decir, esta facultad forma parte de sus atribuciones
como autoridades que, además de contribuir con el desarrollo del gobierno,
deben fiscalizar la gestión del mismo por parte de la autoridad ejecutiva
central.
Al respecto, si bien lo cierto es que cualquier regidor o consejero debería poder

tener el derecho a solicitar información sobre la gestión institucional, se ha
establecido un mínimo de 30% de firmas de consejeros o regidores que deberá
respaldar la solicitud para su procedencia, a fin de que esta facultad no pueda
ser utilizada de manera obstaculizadora en la medida que, de acuerdo con este
marco legal, el gobernador regional o municipal estará obligado a dar respuesta
a estas solicitudes. Una liberalización irrestricta en este tipo de solicitudes de
información podría incentivar el abuso de las mismas como maniobras
entorpecedoras por parte de rivales políticos que podrían terminar afectando el
desempeño en las funciones de la autoridad ejecutiva y desnaturalizando la
facultad otorgada.
En el caso de los gobiernos locales conviene advertir que la propuesta elimina

la exigencia según la cual la solicitud de información que formularan los
regidores debía ser aprobada por la mayoría del concejo municipal. Un hecho
como este limitaba innecesariamente la procedencia de estas solicitudes, toda
vez que en la medida que, en tanto la mayoría del concejo municipal
corresponde por ley a la organización política del alcalde, era muy fácil suponer
que estos pedidos de información fueran denegados en la mayoría del concejo.
Con la finalidad de que estas solicitudes sean debidamente atendidas y

respondidas dentro de un plazo razonable, la presentación de pedidos de
información no solo se ha regulado como un derecho de los regidores o
consejeros regionales, sino que se ha establecido que el incumplimiento
reiterado o el cumplimiento defectuoso reiterado de respuesta a estas
solicitudes constituye una causal de vacancia del gobernador regional o de la
autoridad municipal. De este modo, se busca colocar los incentivos suficientes
para que estas autoridades se encuentren obligadas a rendir cuentas y a
otorgar la información necesaria cada vez que esta sea solicitada cumpliéndose
los requisitos establecidos por la ley.
49
Programa ProDescentralización (2015). “Programa de entrenamiento para regidores y regidoras
municipales (Periodo 2015 - 2018). Para el fortalecimiento de capacidades de representación,
producción normativa y fiscalización”. Lima: USAID, p. 87.
98
En suma, se trata de regular el funcionamiento de un mecanismo que favorezca

el flujo de información hacia la ciudadanía, el control y la posibilidad de
fiscalización sobre las importantes labores que llevan a cabo los alcaldes y
gobernadores regionales de todo el país.
IV. Reformas al funcionamiento del Sistema Electoral
Tanto las reglas que regulan los procesos electorales como el funcionamiento
de las organizaciones políticas y de los órganos que integran el Sistema
Electoral, resultan fundamentales para la vigencia del sistema de democracia
representativa del cual forma parte el Estado peruano. Con su correcto
funcionamiento se garantiza que la voluntad popular sea fielmente respetada
en cada proceso electoral, que los candidatos a cargos de elección popular
respeten las reglas y valores que la democracia exige, y que la ciudadanía
pueda participar libremente de los asuntos públicos, entre otras cosas.
Sin embargo, las reglas que actualmente regulan el funcionamiento de los

procesos electorales y de las organizaciones políticas presentan una serie de
debilidades que dificultan la eficacia del sistema electoral. Desde el punto de
vista de las reglas electorales por sí mismas, es posible considerar que las
disposiciones normativas actuales no favorecen el desarrollo de una dinámica
adecuada entre electores y candidatos, no regulan limitaciones razonables que
garanticen candidatos idóneos, y no establecen incentivos suficientes para el
cumplimiento de los deberes vinculados a la transparencia en el ejercicio y
financiamiento de la actividad de las organizaciones políticas.
Por otro lado, desde la perspectiva del funcionamiento de estas últimas, las
reglas actuales no garantizan que cuenten con los medios suficientes para
convertirse en verdaderas organizaciones encargadas de expresar las demandas
de la sociedad civil, tampoco las vinculan a regirse por reglas estrictamente
democráticas en su organización interior, a que deban rendir cuentas a sus
electores o a ganar presencia dentro del territorio nacional a fin de favorecer la
cercanía y representación entre políticos-candidatos y ciudadanos-electores.
Entre otras, estas son algunas debilidades que buscan ser solucionadas a través
de las modificaciones normativas propuestas en el presente proyecto de ley. En
ese sentido, a continuación se describen los fundamentos que justifican cada
una de las propuestas que forman parte de las disposiciones del Título IV de
esta propuesta normativa.
1. Elecciones congresales en segunda vuelta
Si se toma en cuenta que en las últimas elecciones, al inicio del proceso

electoral, fueron diecinueve (19) las organizaciones políticas que buscaban
competir en el mismo, es posible afirmar que el número de candidatos que
99
debían ser evaluados por un elector promedio para definir su voto resultaba
particularmente elevado. En el supuesto en el que estos diecinueve (19)
partidos se hubieran mantenido hasta el final y todos ellos hubieran presentado
listas parlamentarias, habría existido un total de ciento cuarenta mil
ochocientos cuarenta y siete (140,847) ciudadanos postulando como
candidatos a un cargo presidencial, vicepresidencial o congresal50.
En otras palabras, la larga lista de candidatos tanto al Congreso como a la

Presidencia de la República, genera un número de posibles representantes
difícil de conocer y evaluar razonablemente por parte de un elector promedio.
En esa medida, resulta prácticamente imposible que un elector pueda conocer
con cierto nivel de detalle las hojas de vida y escuchar las propuestas de todos
estos candidatos con el detenimiento que merece un proceso de decisión en el
marco del desarrollo de una jornada electoral.
Del mismo modo, resulta particularmente complejo para los medios de

comunicación cumplir con la tarea de brindar información suficiente sobre
tantos candidatos compitiendo al mismo tiempo. No puede dejar de
considerarse que el rol de los medios de comunicación resulta particularmente
relevante en el marco de los procesos electorales, en tanto son ellos quienes
principalmente suministran la información acerca de quiénes intentan
convertirse en representantes ciudadanos. Sin embargo, el corto tiempo que
dura la campaña electoral debe ser compartido para analizar tanto las
propuestas y hojas de vida de candidatos a la Presidencia de la República, como
la de aquellos que postulan al Congreso.
La propuesta planteada en este proyecto de ley, busca separar temporalmente,

la elección presidencial de la elección congresal, de manera tal que exista un
periodo más razonable para el análisis y la discusión de información acerca de
los candidatos a la Presidencia de la República, la evaluación de sus propuestas,
planes de gobierno y hojas de vida y; de otro lado, un periodo distinto para el
análisis de las propuestas e información vinculada a los candidatos al Congreso
de la República. En ese sentido, se propone concretamente que la elección
congresal se lleve a cabo el día en el que se desarrolle la segunda vuelta
presidencial.
La existencia de un periodo adicional para que tanto la ciudadanía como los

medios de comunicación cuenten con mayores posibilidades para evaluar y
decidir mejor sobre los candidatos que respaldan como representantes ante el
Congreso de la República, promovería un voto con mayores probabilidades de
información, lo que a su vez, favorecería una mejor elección por parte del
ciudadano.
50
En el caso de las elecciones generales de los años 2006, la cantidad de organizaciones políticas
que participaron en el proceso también fue alta. En el año 2006, se inscribieron hasta
veinticinco (25) organizaciones políticas, mientras que en el año 2011, fueron trece (13) las
participantes.
100
Por lo demás, una propuesta como esta tiene también el objetivo de otorgar al
ciudadano la posibilidad de elegir a los candidatos al Congreso de la República
en el marco de un escenario políticamente más definido. Así, por ejemplo, no
resulta particularmente fácil para el ciudadano elegir a los candidatos a
Congresistas cuando este no sabe con precisión quién será el posible Presidente
de la República o quiénes serán los dos candidatos que disputarán este cargo
en la segunda vuelta.
Un escenario políticamente más definido en torno a la Presidencia de la

República permite al ciudadano un voto más consciente y estratégico en la
medida que le otorga la posibilidad de definir si es que decide votar para el
Congreso por el partido oficialista o, más bien, favorecer con su voto a los
partidos que se constituirían como la oposición durante el siguiente gobierno.
En ese sentido, tal como han afirmado algunos especialistas, una propuesta en
este sentido, busca reducir las posibilidades de un voto ciego, por parte del
elector51.
Por lo demás, se entiende que una propuesta en este sentido, también tendría
un efecto reductor en la cantidad de organizaciones políticas que alcanzarían
representación en el Congreso de la República52. Ello en la medida que, el
hecho de que la elección congresal se desarrolle en la segunda vuelta, luego de
conocida la votación presidencial, incentivaría que los ciudadanos voten por los
representantes al Congreso de las organizaciones políticas que hayan obtenido
mejores resultados, concentrando así sus votos y evitando una dispersión o
fragmentación de organizaciones políticas representadas que posteriormente
podría dificultar los procesos de tomas de decisiones dentro del Congreso.
Sobre este punto conviene tener en cuenta lo señalado por el Tribunal

Constitucional al respecto, cuando advierte que: “Los partidos políticos, tienen
por función, entre otras, evitar que la legítima pero atomizada existencia de
intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de
fragmentación al interior Congreso de la República, pues, si ello ocurre,
resultará minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar
oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas
políticos, sociales y económicos del país.”53
Finalmente, debe señalarse que en el supuesto en el que la elección

presidencial se hubiera definido en la primera vuelta, los representantes ante el
Congreso de la República serían elegidos en los cuarenta y cinco (45) días
calendario posteriores a esa fecha, un periodo que se considera razonable para
51
Bustamante, Alberto. (1993) “El poder del Presidente”. En Álvarez Rodrich, Augusto (editor). El
Poder en el Perú. Lima, Editorial Apoyo, p. 28.
52
Tuesta, Fernando (2005). Representación política: las reglas también cuentan. Sistemas
electorales y partidos políticos. Lima: Fundación Friedrich Ebert, pp. 83, 86.
53
101
que los candidatos a Congresistas puedan continuar con el desarrollo de sus

campañas y que los electores cuenten con la información suficiente para
favorecer el respaldo informado de algunos de ellos.
2. Requisitos más estrictos para los candidatos a cargos de elección popular
Actualmente, la regulación del sistema electoral y de organizaciones políticas

no establece ningún límite material para la postulación de candidatos a cargos
de representación popular. Un hecho como este abre la posibilidad de que
cualquier persona pueda inscribirse como candidato a alguno de estos cargos y
de que, eventualmente, resulte elegido. En otras palabras, al no existir
restricciones de acuerdo con el sistema vigente, es posible que una persona
que haya sido condenada por delitos muy graves pueda convertirse en Alcalde,
Gobernador regional, Congresista o inclusive, en Presidente de la República.
Si bien existen en el ordenamiento actual nuevos mecanismos de transparencia

que permiten conocer los antecedentes de los candidatos a estos cargos y que,
en cierta medida, favorecen el acceso a la información, se considera necesario
establecer que aquellas personas que hubieran sido sentenciadas por
determinados delitos que agravian directamente al Estado, o a determinados
derechos fundamentales, no cuentan con la idoneidad suficiente para participar
como representantes públicos.
Y es que un sistema que permite que un ciudadano previamente condenado

por un delito grave pueda ser candidato a un cargo de representación popular,
y que eventualmente resulte elegido, eleva las probabilidades de que se
configuren distintas situaciones adversas en el funcionamiento del sistema
político.
De un lado, la sola posibilidad de que se conviertan en representantes personas

cuyas hojas de vida resultan cuestionables desde un punto de vista ético o que,
en todo caso, no gozan de la integridad mínima que deberían ostentar, termina
menoscabando el propio trabajo de la autoridad en su ejercicio. Ello en la
medida que una autoridad que no cuenta con una mínima integridad
difícilmente contará con legitimidad por parte de la ciudadanía, la misma que,
más bien, se encontrará propensa a desconfiar de sus actuaciones y a
cuestionar sus decisiones.
Por otro lado, el hecho de que un ciudadano previamente condenado por

delitos graves se convierta en autoridad también establece una serie de riesgos
para la gestión pública. Como se sabe, a diferencia de lo que sucede en el
sector privado, en el caso de la gestión pública, las exigencias y cuidados sobre
quiénes ejercen estos roles deben ser mucho mayores, en tanto nos
encontramos ante asuntos de interés público -gestionados con recursos
públicos- que conciernen a la colectividad general y a su bienestar. En ese
sentido, es necesario que las personas que ejerzan el rol de autoridad en un
102
sistema democrático cumplan con una serie de condiciones mínimas que

garanticen una adecuada gestión de los asuntos públicos.
Por supuesto, una regulación de esta naturaleza, plantea un límite al derecho

constitucional de acceder y participar en cargos públicos, un derecho
fundamental reconocido en diversos tratados de Derechos Humanos y que,
como tal, en atención al artículo 3° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de
nuestra Constitución54, puede entenderse reconocido plenamente en nuestro
ordenamiento. Es evidente que una restricción de que limita la posibilidad de
constituirse como candidato a cargos de elección popular, supone una
limitación para el acceso a la función pública de un condenado.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que, tal como ha señalado el

Tribunal Constitucional55, el derecho de acceso a la función pública constituye
un derecho de participación y, en esa medida, pertenece al ámbito de los
derechos que implican una intervención en la “cosa pública” de las personas en
tanto miembros de una comunidad política. Por ello, el contenido por
antonomasia de este derecho radica en la facultad de acceder o intervenir en la
gestión de la “cosa pública”, esto es, en el propio ejercicio de una función
pública. Precisamente por ello, el Tribunal ha señalado que los contenidos de
este derecho son los siguientes:
a) Acceder o ingresar a la función pública.

b) Ejercerla plenamente.
c) Ascender en la función pública.
d) Condiciones iguales de acceso.
Sin embargo, y como también ha sido reconocido por la jurisprudencia

constitucional, lo cierto es que todos los derechos fundamentales tienen
límites. La condición necesaria, no obstante, para que estos límites sean
considerados válidos es que éstos respeten las reglas de proporcionalidad
según lo establecido en el artículo 200° de la Constitución56 y de acuerdo con lo
desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional57.
54
Artículo 3°.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás
que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la
forma republicana de gobierno.
Disposiciones Finales y Transitorias
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
55
Las referencias corresponden a los fundamentos 42 y 43 de la sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en los Expedientes No. 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC.
56
Artículo 200.-
(…)
103
Al respecto, debe considerarse que la modificación propuesta en este caso

establece un límite razonable toda vez que se trata de una medida adecuada
para evitar que las autoridades de representación popular satisfagan un
estándar ético mínimamente exigible en sus hojas de vida; se trata de una
medida necesaria en la medida que no existe ninguna otra alternativa para
impedir que personas condenadas por delitos graves puedan convertirse en
autoridades de representación popular; y, finalmente, se trata de una medida
proporcional en la medida que no vacía de contenido el derecho fundamental
de un ciudadano condenado a reintegrarse a la sociedad y con ello a ejercer
además alguna función pública. Por el contrario, se establece una limitación
exclusivamente para el acceso a cargos de elección popular por las razones
antes fundamentadas y debido a la importancia de estos cargos en la gestión,
gobernabilidad y bienestar de la colectividad ciudadana.
Debe advertirse en ese sentido que esta limitación no restringe la posibilidad

de que los ciudadanos condenados por delitos muy graves, de ser el caso,
puedan postular o acceder a otros cargos característicos de la función pública
como podrían ser la Secretaría General de un Ministerio, la Dirección de una
Oficina de Asesoría Jurídica de un organismo público o la Gerencia de un
Gobierno Regional. En el mismo sentido, su derecho al trabajo tampoco se ve
considerablemente limitado toda vez que esta regulación no establece ninguna
restricción para que el ciudadano pueda acceder a algún puesto de trabajo en
el sector privado.
Finalmente, debe señalarse que, en nuestro ordenamiento ya existen

limitaciones de esta naturaleza para acceder a cargos públicos cuya validez
constitucional ha sido confirmada por el propio Tribunal Constitucional. Así, por
ejemplo, ha sucedido con las limitaciones que establece la Ley No. 29944, Ley
de Reforma Magisterial, para el acceso a la carrera pública magisterial, entre las
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o

suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la
proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del
estado de emergencia ni de sitio.
57
Entre otros, puede verse el Fundamento Jurídico No. 56 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente No. 01209-2006-AA/TC cuando señala que: “En cuanto
al procedimiento que debe seguirse en la aplicación del test de proporcionalidad, hemos
sugerido que la decisión que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer
término, a un juicio de idoneidad o adecuación, esto es, si la restricción en el derecho resulta
pertinente o adecuada al fin propuesto; en segundo lugar, superado este primer análisis, el
siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad;
esto supone como hemos señalado, verificar “si existen medios alternativos al optado”, en este
caso por el Juez, que es quien ha tomado la medida. Se trata del análisis de relación medio-
medio, esto es, de una comparación entre medios; el medio elegido por quien está
interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotéticos medios que hubiera
podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la
medida haya superado con éxito los test o pasos previos, debe proseguirse con el análisis de la
ponderación entre principios constitucionales en conflicto. Aquí rige la ley de la ponderación,
según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio,
tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro””
104
que se encuentran la condena previa por delitos dolosos58. Una restricción de la

misma naturaleza se encuentra actualmente vigente para el caso del acceso a la
carrera judicial59.
58
Al respecto, el artículo 18º de la Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial, establece
expresamente que:
“Artículo 18. Requisitos para postular a la Carrera Pública Magisterial
Para participar en el concurso público de acceso a una plaza vacante se requiere cumplir con los
siguientes requisitos:
18.1 Requisitos generales:
a) Poseer título de profesor o de licenciado en educación, otorgado por una institución de
formación docente acreditada en el país o en el exterior. En este último caso, el título debe
ser revalidado en el Perú.
b) Gozar de buena salud física y mental que permita ejercer la docencia.
c) No haber sido condenado por delito doloso.
d) No haber sido condenado en el delito de terrorismo, apología del terrorismo, delito contra
la libertad sexual, delitos de corrupción de funcionarios y/o delitos de tráfico de drogas; ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio, así como haber impedido el normal funcionamiento de los
servicios públicos.
e) No encontrarse inhabilitado por motivos de destitución, despido o resolución judicial que
así lo indique.”
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que:
“Este Tribunal Constitucional advierte que, en el Estado constitucional y democrático de
Derecho, los actos de violencia contra los derechos fundamentales o el patrimonio que reúnen
la entidad suficiente como para excluir a un ciudadano de la posibilidad de acceder a la carrera
pública, son aquellos de naturaleza particularmente grave. Tales ilícitos, a juicio de este
Tribunal, solo podrán ser aquellos que ostenten naturaleza delictiva y que se hallan
taxativamente descritos en la Ley Penal. Con lo cual se afirma que el enunciado dispositivo “ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio” debe ser interpretado en el sentido de que se halla referido a
“actos de violencia” que constituyan delitos contra los “derechos fundamentales de la persona”
o contra “el patrimonio”, y que hayan sido materia de una sentencia condenatoria.” La
referencia corresponde al fundamento 116 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en el Expediente No. 0021-2012-PI/TC.
59
Ley No. 29277
Artículo 4.- Requisitos generales para acceder y permanecer en la carrera judicial
Son requisitos generales para el ingreso y permanencia en la carrera judicial:
1. Ser peruano de nacimiento;
2. tener el pleno ejercicio de la ciudadanía y los derechos civiles;
3. tener título de abogado expedido o revalidado conforme a ley, así como encontrarse hábil en
el ejercicio profesional;
4. no haber sido condenado ni haber sido pasible de una sentencia con reserva de fallo
condenatorio por la comisión de un delito doloso. La rehabilitación, luego de cumplida una
sentencia condenatoria, no habilita para el acceso a la carrera judicial;
5. no encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta ni ser deudor alimentario
moroso;
6. La discapacidad física, sensorial, mental e intelectual no constituye impedimento; salvo que
la persona esté imposibilitada para cumplir con dichas funciones.
7. no haber sido destituido por medida disciplinaria del Poder Judicial o del Ministerio Público ni
despedido de cualquier otra dependencia de la Administración Pública, empresas estatales o de
la actividad privada por falta grave; y
8. no estar incurso en ninguna de las otras incompatibilidades señaladas por ley.
105
3. Elevación de la valla electoral para alianzas de organizaciones políticas
La propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece una elevación

de la denominada “valla electoral” para las alianzas entre organizaciones
políticas cuando estas compiten en algún proceso electoral. Actualmente, las
organizaciones políticas deben superar, en el cómputo general de los votos, un
porcentaje equivalente al 5% de votos válidos para contar con representantes
en el Congreso y, en el supuesto en el que estas compitan en alianzas, deberá
sumarse solo un punto (1%) adicional a la valla electoral por cada organización
política adicional que forme parte de la misma.
Concretamente, se propone que, en el caso de las alianzas conformadas por

diversas organizaciones políticas, se deba sumar a la valla electoral general el
2.5% de votos válidos por cada partido adicional. En el mismo sentido, se
establece que las organizaciones políticas que no obtengan representantes en
el Congreso perderán su inscripción. En el caso de los procesos electorales de
autoridades regionales y locales, las organizaciones políticas que no alcancen
representantes en el gobierno regional, alcaldía o en los consejos regionales o
municipales, perderán también su inscripción.
Como se sabe, la denominada “valla electoral” se configura como una

herramienta del sistema electoral que tiene efectos sobre la representación
política y la estructura del sistema de partidos. Específicamente, tiene como
objetivo disminuir la fragmentación en el Congreso, la misma que dificulta la
toma de decisiones. Es decir, al establecer un límite para que solo las
organizaciones políticas que superen determinada cantidad de votos en el
cómputo general, puedan contar con representantes en el Congreso, permite
que menos organizaciones alcancen representación en el mismo y que, entre
un grupo conformado por menos partidos, la toma de decisiones importantes
pueda fluir más fácilmente. Tal vez por eso esta haya sido definida como “un
freno a la multiplicación de partidos y su dispersión en el Parlamento”60.
Esta barrera legal se introdujo al sistema electoral peruano a través de la Ley

No. 28617, Ley que establece la Barrera Electoral, publicada el 29 de octubre de
2005 en el Diario oficial El Peruano. Al respecto, el Tribunal Constitucional61 se
ha pronunciado sobre la constitucionalidad de esta medida señalando que la
“barrera electoral” en modo alguno puede considerarse, en sí misma, contraria
al sistema de representación proporcional, sino simplemente una variante más
de dicho sistema. Ha sostenido, además, que el establecimiento de una
“barrera electoral” resulta plenamente compatible con nuestra Constitución en
la medida que se encuentra orientada a:
60
Pease, Henry (2008). Reforma Política. Para consolidar el régimen democrático. Lima: Fondo
Editorial de la PUCP, p. 73.
61
Las referencias corresponden a los fundamentos 35 y 36 de la sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente No. 00030-2005-PI/TC.
106
a) Evitar el acceso al Congreso de la República de agrupaciones políticas cuya

mínima o nula representatividad impida el cumplimiento de la finalidad que
la Constitución les encomienda en su artículo 35º; es decir, “concurrir a la
formación y manifestación de la voluntad popular”, institucionalizando la
representación de intereses que en los hechos aparecen atomizados a nivel
social. En efecto, según el Tribunal, el rol de las organizaciones políticas se
dirige a generar un margen de representatividad objetiva y no un mero
interés de grupo, incapaz, por su mínima significancia, de ser considerado
como parte de la voluntad general, sino, simplemente, como una suerte de
portavoz de intereses particulares o personales.
b) Conseguir que todas las organizaciones políticas gocen siquiera de la mínima

representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida
política del país, de modo tal que se establezcan las bases para la
configuración de un verdadero sistema de partidos, entendido como aquel
en el que —vía competencia, articulación e interacción— cada partido o
movimiento es, en cierto modo, dependiente de la función que los otros
desempeñan en el escenario político.
Afirma el Tribunal que el sistema de partidos se configura como parte de

la vis externa del “funcionamiento democrático”, que les exige el artículo
35º de la Constitución, frente a la vis interna de ese mismo funcionamiento,
constituida por su estructura y acción organizacional interna.
c) Evitar una fragmentación en la representatividad congresal que obstaculice

la gobernabilidad, el consenso entre las mayorías y minorías, y la toma de
decisiones oportunas y trascendentes en la vida política, social y económica
del país, pues, todos ellos constituyen elementos vitales para la estabilidad
de la democracia representativa, reconocida en el artículo 45º de la
Constitución.
d) Impedir que, como consecuencia de la referida fragmentación, una mayoría

simple pueda resultar sustancialmente beneficiada por la ausencia de
contrapesos significativos en el Congreso.
Tomando estos elementos en consideración, es posible concluir que la valla

electoral se presenta como una herramienta útil que busca evitar la
fragmentación en el Congreso y favorecer los consensos en la toma de
decisiones. En el mismo sentido, fortalece a los organizaciones políticas y
reduce el número de las mismas de manera tal que obtengan representación
aquellos que realmente cuentan con un respaldo ciudadano razonable en las
elecciones. Una limitación como esta resulta particularmente importante en la
medida que, como hemos señalado anteriormente, en las últimas elecciones se
ha presentado una gran cantidad de organizaciones políticas a la contienda
electoral.
107
Ahora bien, lo cierto es que la importancia de la valla electoral ha quedado

limitada en la medida que no ha sido contemplada con la misma intensidad para
el caso de las alianzas electorales, es decir, para aquellos supuestos en los
cuales dos o más organizaciones políticas se alían para participar en un proceso
electoral. El de las alianzas es un mecanismo permitido por nuestro
ordenamiento jurídico, sin embargo, la valla electoral no cuenta con mayor
variación para este supuesto. Hasta hace solo unos meses, por ejemplo, no
existía ninguna especificación para estos casos de manera tal que tanto una
organización política que compitiera por sí sola como una organización política
que compitiera aliada con otras organizaciones, debían superar la misma valla
electoral.
La regulación actual establece que en el caso de las alianzas electorales, se

sumará a la valla electoral un punto (1%) por cada organización política
adicional. Sin embargo, un límite como aquel resulta mínimo considerando la
realidad de nuestro sistema político en el que en algunos casos se han
conformado alianzas de hasta cuatro organizaciones políticas con lo que el
efecto reductor de la barrera legal ha sido prácticamente anulado.
Debe tenerse presente, además, que una elevación de la valla electoral para el
caso de las alianzas entre organizaciones políticas, busca también desincentivar
que estas se conformen únicamente con la finalidad electoral de eludir esta
barrera. Por el contrario, un sistema electoral y de organizaciones políticas
fortalecido debe incentivar que las alianzas electorales se conformen no por el
solo interés de superar esta limitación sino en atención a un requerimiento
sustancial como puede ser la coincidencia ideológica o la semejanza
programática entre los postulados de las organizaciones que conforman la
alianza.
Al respecto, los especialistas han reconocido la relevancia de establecer

regulaciones específicas con el objetivo de incentivar alianzas que se conformen
en atención a similitudes mayores al señalar que: "Otro asunto importante es la
política de alianzas (artículo 15): se debería impedir que partidos sin
representatividad se mantengan vivos recurriendo a la formación de alianzas
(…) La idea es que los partidos y líderes busquen formar conglomerados más
fuertes, sobre principios, y no acudan a alianzas meramente electorales para
sobrevivir como organizaciones individuales".62
Adicionalmente, con la finalidad de complementar la organicidad de esta

propuesta, se contempla en la modificación que las organizaciones políticas que
no alcancen representantes en el Congreso de la República, incurrirán en una
causal que amerite la cancelación de su inscripción. Por las razones expuestas,
como parte del funcionamiento de la barrera electoral, debe establecerse una
consecuencia clara para aquellas organizaciones que no alcancen
62
Tanaka, Martín (2005). Democracia sin partidos. Perú 2000-2005: los problemas de
representación y las propuestas de reforma política. Colección mínima, 57. Lima: IEP, p. 123.
108
representación como lo es la cancelación de su inscripción en el Registro de

Organizaciones Políticas.
En atención a las mismas consideraciones, se establece que para el caso de los

procesos electorales de autoridades regionales y locales, las organizaciones
políticas que no alcancen representantes en el gobierno regional, alcaldía o en
los concejos regionales o municipales, perderán su inscripción como tales. Como
es evidente, resulta relevante fortalecer tanto a las organizaciones políticas
nacionales como a las subnacionales que participen en estos procesos.
4. Reportes de contratación de publicidad de los medios de comunicación
La propuesta planteada en el presente proyecto de ley establece que los

medios de comunicación (radio, televisión, prensa escrita, etc.) deban cumplir
con la exigencia de reportar información a la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) cada vez que una organización política contrate publicidad
electoral con ellos en el marco de una campaña electoral. Se establece que el
reporte deberá contener la información sobre los sujetos contratantes, el
objeto y condiciones de contratación, y el monto total a pagar por la prestación
del servicio, debiendo adjuntarse una copia del contrato. En caso un medio de
comunicación no cumpla con esta obligación, la ONPE dispondrá que aquel no
podrá contratar con el Estado servicios de franja electoral.
Como se sabe, actualmente, uno de los puntos de mayor importancia en cuanto

al funcionamiento de las organizaciones políticas es el relacionado con su
financiamiento. En ese sentido, en los últimos años se ha tomado conciencia
en torno a la necesidad de transparentar el financiamiento de la actividad
política y de establecer mecanismos legales que favorezcan su fiscalización.
Y es que, evidentemente, existen grandes posibilidades de que el dinero ilícito

pueda infiltrarse en la financiación de organizaciones políticas lo que puede
traer graves consecuencias en el ejercicio de la autoridad, la misma que puede
verse “capturada” por los intereses propios de organizaciones criminales. No se
trata de un problema nuevo y sobre el cual no existan antecedentes. Por el
contrario, los especialistas afirman que “En América Latina, el mayor peligro es
la posibilidad de que los narcotraficantes y, en general, el crimen organizado se
infiltren en los órganos políticos con el propósito de comprar impunidad
mediante el financiamiento de campañas. Son numerosos los ejemplos de la
penetración del narcotráfico en las campañas políticas.”63
63
Casas-Zamora, Kevin y Daniel Zovatto (2015). “El costo de la democracia: Apuntes sobre la
regulación del financiamiento político en América Latina”. Informe Política-Julio. Latin America
Initiative Foreign Policy. Washington D. C: Brookings Institution, p. 2.
109
En el mismo sentido se ha llamado la atención sobre este punto al señalar que

“el tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la lucha
contra la corrupción política."64
Pese a ello, la regulación actual de los mecanismos de transparencia y

fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas resulta
particularmente débil debido a múltiples causas. Entre otras, la falta de
incentivos y sanciones que motiven el cumplimiento de las reglas vinculadas a
estos aspectos por parte de las organizaciones políticas, la ausencia de
herramientas que ayuden a las autoridades a dar cumplimiento a estas normas
y la falta de involucramiento de los distintos agentes comprometidos en esta
situación.
Como puede suponerse, uno de los principales gastos que afrontan las
organizaciones políticas, particularmente en el desarrollo de una campaña
electoral, se encuentra en la contratación de publicidad. Ello debido a la
necesidad que tienen las organizaciones de demandar publicidad como
principal medio para atraer posibles electores y, de otro lado, debido a los altos
costos que supone la contratación de publicidad en medios de comunicación en
la actualidad.
En esa medida, conocer cuál es el monto de consumo o de contratación en

publicidad de una organización política resulta un indicador fundamental de
gasto, lo que le puede permitir a la autoridad competente, en este caso la
Oficina Nacional de Procesos Electorales, conocer cuál es el monto que gasta la
organización en uno de los más altos servicios que debe contratar durante el
desarrollo de una campaña electoral.
Esta información facilitará la fiscalización por parte de la autoridad, quien podrá

exigir que se acredite cuál es el origen de la totalidad de los recursos que han
sido destinados a la contratación de publicidad, entre otros, al contar con la
información precisa de los gastos, la misma que, además, provendrá de una
fuente distinta de la organización política como la modificación normativa
propone.
En atención a estas consideraciones, además de la obligación vigente que
tienen las organizaciones políticas de reportar esta información a la ONPE,
resulta adecuado regular también en los medios de comunicación, una
obligación de reportar información para contribuir a que la autoridad electoral
cuente con la información exacta que le permita contrastar la información
entregada por las organizaciones políticas y, al mismo tiempo, fiscalizar
correctamente el financiamiento de estas entidades.
Por lo demás, se trata de una exigencia razonable que en ningún caso afecta el
funcionamiento de los medios de comunicación y para lo cual se otorga un
64
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y política en América Latina: una visión comparada. Lima:
Asociación Civil Transparencia, p. 67.
110
plazo prudente de cumplimiento. Sin embargo, con la finalidad de que esta

obligación cuente con los incentivos suficientes para su cumplimiento se
establece que los medios de comunicación que no cumplan con los reportes de
información de acuerdo con las condiciones establecidas en la ley, no podrán
ser contratados para prestar servicios de publicidad en la franja electoral.
5. Cercanía de mesas de sufragio en zonas rurales
El respeto a la igualdad en el voto constituye un elemento esencial del sistema

democrático. Hoy en día, en el Perú, se ha superado aquella distinción, de
naturaleza discriminatoria, que establecía qué grupos podían y cuáles no
podían sufragar el día de la elección. Así, hoy todo ciudadano peruano mayor
de edad puede ejercer el derecho al voto, salvo alguna condición excepcional
en la que se encuentre inmerso.
Sin embargo, tan importante como reconocer el derecho al voto de todos los
ciudadanos peruanos sin ningún tipo de diferenciación, resulta facilitar las
condiciones para que este derecho sea plenamente ejercido. Así, entre otras,
resulta necesario que existan mesas de votación cercanas a los ciudadanos
electores para que estos puedan ejercer libremente su derecho al voto sin que
les signifique un sacrificio mayor cumplir con este que también es considerado
un deber constitucional.
Actualmente, no obstante, existen muchos casos en los que los ciudadanos se

encuentran en condiciones materiales muy difíciles para acudir a votar. En el
caso de las zonas rurales alejadas, por ejemplo, acudir a votar puede significar
un viaje de muchas horas, o incluso de días, en condiciones adversas. Y esto
muchas veces se debe exclusivamente a que la distancia entre un centro
poblado o comunidad donde domicilia el ciudadano y la mesa de votación más
cercana es inexplicablemente larga. Una situación como esta, además de un
gran sacrificio para el ciudadano elector involucrado, supone un desequilibrio
entre las cargas que debemos soportar todos los ciudadanos para ejercer
nuestro derecho al voto el día de la elección y genera indudablemente un
efecto discriminatorio sobre una minoría rural.
De acuerdo con estas consideraciones, el proyecto de ley propone que, en las

zonas rurales, la Oficina Nacional de Procesos Electorales deberá instalar mesas
de votación también en los centros poblados, caseríos, anexos, comunidades
campesinas y comunidades nativas, empleando para ello los datos contenidos
en el padrón electoral según lo dispuesto por el artículo 203º de la Ley Orgánica
de Elecciones
Finalmente, se establece que en caso la referida autoridad electoral no cumpla

con instalar una mesa de votación de acuerdo con estas condiciones, deberá
exonerarse de la multa por no votar al ciudadano que no haya podido ejercer
este derecho por esta circunstancia.
111
6. Nuevo límite para la difusión de encuestas
Las limitaciones a la difusión de encuestas de intención de voto en días previos

a las elecciones respondieron siempre al fundamento de evitar “distorsionar” la
voluntad de los electores a través de las probabilidades de los candidatos
mostradas por las encuestas en los últimos días cercanos a la elección. Quienes
justificaban esta prohibición creían que resultaba más conveniente eliminar la
posibilidad de que el elector conozca esta información, prohibiéndose la
difusión de encuestas, a fin de que pueda permanecer en un estado de menor
intromisión que le permitiera una deliberación personal y consciente sobre el
sentido de su votación.65
Al margen de los cuestionamientos que podían esgrimirse contra estos

fundamentos debido al sacrificio del derecho a la información del ciudadano
elector, lo cierto es que una prohibición en este sentido ha perdido vigencia
actualmente debido a los cambios que se ha desarrollado en los sistemas de
comunicación e información como parte de los avances tecnológicos. De esta
manera, lejos de conseguirse los beneficios promovidos por dicha medida, esta
genera una serie de efectos nocivos basados en la desinformación y la
discriminación en el acceso a información sobre determinados sectores de la
ciudadanía.66
Sobre el particular, debe señalarse que la utilización de Internet y el desarrollo

de las redes sociales ha generado que esta prohibición pierda sentido, toda vez
que, pese a la prohibición, lo cierto es que el contenido de las encuestas se
difunde a través de estas vías, algunas veces de manera cifrada, llegando a
muchas personas. Incluso, en los últimos procesos electorales se ha llegado al
caso de que la información sobre las encuestas realizadas durante el periodo de
prohibición de su difusión, es presentada sin mayor problema en medios de
comunicación extranjeros, en tanto sujetos que no se encuentran sujetos a la
regulación electoral peruana.
Sin embargo, no es solo la falta de sentido lo que justifica la necesidad de

acudir a una modificación sobre esta regla. Bien podría tratarse de una norma
desfasada o en desuso pero inocua. No es el caso. Por el contrario, la
prohibición de difusión de encuestas durante los últimos siete (7) días previos a
la elección genera la circulación “clandestina” de encuestas privadas, hecho
que da lugar a dos graves problemas.
65
Fernández Sanabria, Alejandro (2010). “La prohibición de publicar encuestas electorales como
una limitación desproporcionada e ilegítima de la libertad de expresión e información en Costa
Rica”. Revista de Derecho Electoral, Nº 10. San José: Tribunal Supremo de Elecciones, p. 7.
66
Benavente, Luis (2015). “Rompiendo la equidad con la prohibición a las encuestas electorales”.
América Economía, 16 de noviembre.
112
Por un lado, se genera un ambiente de desinformación dado que las personas

que reciben estas encuestas no saben si estas son ciertas o no, al no tener
siempre contacto con la fuente original de las mismas y, además, porque se
abre la posibilidad de que distintas personas puedan “elaborar” y transmitir
encuestas propias como verdaderas sin temor a falsificarlas en más de una
ocasión. El efecto perverso de esta prohibición, en esa medida, se traduce en
un alto grado de desinformación y confusión que sí puede alterar la decisión del
ciudadano elector en los últimos días previos a un proceso electoral.
De otro lado, además, la vigencia de esta prohibición termina generando un

efecto discriminatorio porque no son todos los ciudadanos los que pueden
acceder a este circuito “clandestino” de difusión de encuestas reales sino, por
el contrario, solo unos cuantos. Para empezar, aquellos que tienen en sus
círculos sociales personas que cuenten con esta información. Pero, además,
solo tienen posibilidades de acceder a esta información aquellos ciudadanos
que cuentan con acceso a Internet porque es la plataforma donde
principalmente se difunden estos datos, habida cuenta de la dificultad de
sanción desde el punto de vista legal.
Este último hecho genera una situación abiertamente discriminatoria porque,

como se sabe, en el Perú los niveles de conectividad son todavía muy bajos
particularmente en las provincias del país. En otras palabras, se perjudica
directamente a las personas que no pueden acceder a esta información por no
contar con este servicio.
En atención a estas consideraciones, la propuesta contenida en el presente

proyecto de ley contempla un período prohibitivo de dos (2) días para la
difusión de encuestas de intención de voto, el cual coincide con el establecido
por el citado artículo 190º de la LOE para las reuniones o manifestaciones
públicas de carácter político. Se procura un beneficio para el ciudadano elector,
quien tendrá una mayor y actualizada información de manera previa a la
elección, con un beneficio general para la democracia y los procesos
electorales, además del desaliento de los efectos negativos que genera una
prohibición de mayor duración.
7. Democracia interna en las organizaciones políticas para la elección de

candidatos
El presente proyecto de ley establece que las organizaciones políticas deben

elegir a todos sus candidatos a cargos de representación popular a través de un
proceso de elecciones primarias abiertas que incluya a ciudadanos afiliados y
no afiliados a la organización. Estos procesos deberán ser dirigidos, coordinados
y supervisados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC).
113
Como se sabe, la regulación actual establecida por la Ley de Organizaciones

Políticas, dispone la posibilidad de que los candidatos a elección popular
presentados por cada organización política para un determinado proceso
electoral, pueden ser elegidos a través de tres mecanismos: (i) elecciones
primarias abiertas que incluyan a ciudadanos afiliados y no afiliados a la
organización, (ii) elecciones primarias que incluyan únicamente a miembros
afiliados de la organización o (iii) una elección a través de asamblea de
delegados del partido. La práctica ha demostrado que en la mayoría de casos,
las organizaciones políticas optan por el modelo de asamblea de delegados al
otorgarle la regulación vigente la potestad para que estas elijan qué
mecanismos de elección utilizar.
Una práctica en este sentido no contribuye al desarrollo de uno de los soportes

fundamentales de un sistema democrático: el fortalecimiento de las
organizaciones políticas. Ello en la medida que tanto la definición de los
representantes a través de las asambleas de delegados, distancia
necesariamente a la militancia partidaria respecto de las que son,
probablemente, las decisiones más importantes que se toman al interior del
partido político.
Por el contrario, el establecimiento como práctica ordinaria de que la definición

de quiénes son los candidatos a los cargos de elección popular de cada partido
político, deba radicar directamente en la militancia del partido supone
fortalecer la voz de los ciudadanos integrantes de una organización política y,
en ese sentido, fortalecer la organicidad e institucionalidad de estas entidades.
Y, por supuesto, en un sentido más amplio, extender los valores democráticos a
todos los niveles de la vida política.
No puede dejar de afirmarse que si bien las organizaciones políticas constituyen

personas jurídicas privadas, cumplen un rol fundamental en la consolidación y
funcionamiento del sistema democrático y, en esa medida, su institucionalidad
posee un grado de interés público no comparable con la naturaleza de
cualquier entidad privada.
El modelo de elecciones primarias abiertas adoptado en distintos países,

permite una institucionalización y valoración mayor de los sistemas políticos, en
la medida que concentra la atención de la ciudadanía sobre quiénes podrán ser
los candidatos, un interés que, por lo demás, no es solo de los militantes. Así,
como se ha dicho67, este mecanismo tiene efectos favorables al sistema político
en general, reflejados directamente en su impacto sobre la sociedad civil, los
partidos políticos y el/la candidata(a) a cargo de elección popular. En el caso de
los partidos políticos, estos procesos y su continua aplicación permiten
67
Gallo, Adriana (2008). “Las tres fases de la competencia electoral en Sudamérica. Análisis de la
interacción de tres instrumentos institucionales y de su influencia sobre la representatividad
democrática”. Revista Espacios Públicos. Agosto. Toluca: Universidad Autónoma del Estado de
México, p. 99.
114
institucionalizar y fortalecer la democracia interna dentro de los mismos,

desincentivando liderazgos caudillistas y mecanismos restrictivos y oligárquicos
tradicionales. Al manejar plazos y posibilidades, ayuda a establecer con la
debida anticipación reglas claras para la competencia en el seno de las
organizaciones políticas que les permita definir a un candidato electoralmente
viable.
Precisamente por ello se propone que se trate de elecciones primarias abiertas

y no cerradas, de manera que puedan participar de este proceso democrático
tanto militantes como cualquier ciudadano simpatizante que decida acudir a la
votación y expresar sus preferencias. Una determinación como esta contribuye
con la finalidad de acercar a los ciudadanos a los partidos políticos en tanto
durante los últimos años, los primeros se han distanciado mucho de los
segundos, llegando a rechazar abiertamente cualquier participación política y
relegando a estas organizaciones a muy bajos niveles de consideración.
Contribuir a fortalecer los partidos políticos también importa la necesidad de
acercar la ciudadanía a las organizaciones.
Y es que, como bien se afirma, las elecciones primarias abiertas constituyen una
posibilidad de ampliar la participación política más allá de la militancia y el
ejercicio de los derechos políticos, favoreciendo la democratización y
legitimidad del sistema político68.
Por lo demás, es menester precisar que dentro de este sistema de elecciones

primarias abiertas se podrá hacer uso del modelo de voto preferencial, de
manera tal que los ciudadanos que participen en ellas podrán votar por qué
candidatos quieren que integren la lista de representantes a los cargos de
elección popular.
Debe señalarse que este mandato se hace extensivo a todas las organizaciones
políticas, incluyendo a los movimientos regionales y a las posibles alianzas
electorales que pudieran conformarse de acuerdo con las reglas establecidas
por el ordenamiento jurídico vigente para estos efectos. Del mismo modo, debe
señalarse que la regla de las elecciones primarias abiertas resulta aplicable para
todos aquellos cargos de elección popular, incluyéndose entre ellos, al
candidato a los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República,
Congresistas, Parlamentarios Andinos; y Alcaldes, Gobernadores regionales y
consejeros en el caso de los procesos electorales de naturaleza subnacional.
Finalmente, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de estos procesos

electorales internos, favoreciendo la neutralidad y la imparcialidad en el
desarrollo de los mismos, resulta pertinente exigir que participen en ellos las
autoridades que conforman el sistema electoral: el Jurado Nacional de
Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de
68
Carey, John (2008). "El bono de las primarias en América Latina". En: Arturo Fontaine, Cristián
Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los partidos políticos en
Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica y CIEPLAN, p. 434.
115
Identificación y Estado Civil. Estos tres organismos constitucionalmente

autónomos deberán cumplir un rol facilitador y supervisor en las elecciones
primarias internas con la finalidad de favorecer la legitimidad de las mismas y,
con ello, la institucionalidad de las organizaciones políticas involucradas en
estos procesos.
8. Eliminación del voto preferencial
Como medida complementaria, y como consecuencia del establecimiento de

elecciones primarias abiertas que deban llevarse a cabo necesariamente al
interior de las organizaciones políticas a fin de establecer quiénes serán sus
candidatos en un proceso de elección popular, se propone la eliminación del
sistema de voto preferencial en el proceso electoral en las elecciones
generales.
La regulación actual de la Ley de organizaciones políticas establece la

posibilidad de que los ciudadanos electores, en el marco de las elecciones para
representantes ante el Congreso de la República, puedan hacer uso del sistema
de voto preferencial de manera tal que puedan decidir en el momento mismo
de la votación a qué candidatos al Congreso específicamente desean apoyar
dentro de las listas definidas previamente por la organización política
correspondiente.
No puede negarse que un sistema como este, que ha tenido vigencia en

nuestro sistema por más de treinta años, ofrece algunos beneficios importantes
como han señalado algunos especialistas69. De un lado, favorece la libertad del
ciudadano elector para poder definir por encima de lo decidido por el partido
político cuáles deben ser los representantes a respaldar.
Asimismo, el voto preferencial construye una relación mucho más directa entre
candidato y elector, sin la intermediación del partido político, en la medida que
aquel requiere convencer directamente al segundo de la pertinencia de que le
brinde su respaldo mientras que el elector contará con una figura
individualizada de la autoridad a la que podrá exigir cuentas, si el candidato al
que respaldó directamente resulta elegido.
Desde la perspectiva del candidato, este tiene mayores posibilidades de

resultar elegido al margen del lugar que haya alcanzado en la lista de acuerdo
con las decisiones del partido (por ejemplo, aquellos que hayan alcanzado un
lugar más cercano al final de la lista).
Sin embargo, lo cierto es que pese a sus conocidos beneficios en la teoría, en el

caso peruano, este sistema ha generado una serie de problemas durante su
69
Tuesta, Fernando. (2012) “Un voto letal: el voto preferencial y los partidos políticos en el Perú”.
Politai, Revista de Ciencia Política, Año 4, segundo semestre, N°7: pp. 107-118.
116
vigencia contribuyendo al debilitamiento de los partidos políticos que impera

en la actualidad de nuestro sistema democrático. Se trata de una suma de
elementos que, tal vez debido a su operación conjunta, determinan una gran
obstrucción para la vitalidad e institucionalidad de las organizaciones políticas
peruanas70.
Por un lado, se ha evidenciado que el voto preferencial desata en muchos casos

una inevitable lógica de competencia en distintos niveles que puede tener
efectos perjudiciales. Así, por ejemplo, este sistema genera entre los
candidatos de una misma organización política un nivel de rivalidad que en
algunas ocasiones se hace público y deja huellas de conflicto que en muchos
casos afectan las relaciones internas partidarias.
En otro nivel, un sistema como este provoca que difícilmente se desarrolle una
campaña política unificada y coherente de parte de la organización política en
su conjunto. Por el contrario, muchas veces el partido y su candidato a la
presidencia deben competir con el desarrollo de las campañas electorales
independientes de cada uno de sus candidatos al Congreso, lo que en ningún
supuesto favorece los flujos de información correcta y oportuna que requiere
un ciudadano elector para tomar una decisión en el marco de un proceso
electoral. Por otro lado, el descontrol de los ofrecimientos a cambio de votos
en el marco de la lógica de competencia instaurada, debilita las posibilidades de
propuestas congruentes y orgánicas que respeten un único programa en el
marco de la propuesta general promovida por la organización política
correspondiente.
Un elemento adicional a considerar desde el punto de vista del elector radica

en que la votación se hace más compleja para él. En la medida que se trata de
un modelo de votación más difícil, lo cierto es que pese a los años de vigencia
del mismo, estas prácticas siguen generando una serie de errores que
determinan finalmente la anulación de estos votos, perjudicándose finalmente
la voluntad de los votantes.
Por lo demás, los problemas han sido advertidos también en otros lugares
donde opera el sistema del voto preferencial. Así queda evidenciado cuando los
especialistas advierten que: “De esta forma, al incentivar la competencia
intrapartidaria, el mecanismo de lista abierta sería el responsable por provocar
infidelidad, migración interpartidos, menor disciplina legislativa, votos
personalizados, reproduciendo una situación endémica de fragilidad
partidaria”.71
70
Ibid.
71
Marenco, André (2006). “Path-dependency, instituciones políticas y reformas electorales en
perspectiva comparada”. Revista de Ciencia Política, vol 26, Nº 2, pp 53-75. Santiago de Chile:
PUC, p. 58.
117
Una dificultad igual de relevante se presenta en torno al financiamiento de

cada una de las campañas de los candidatos al Congreso de la República. El
sistema del voto preferencial ha incentivado una práctica común según la cual
cada uno de los candidatos se encarga del financiamiento y organización de su
propia campaña. Sin embargo, lamentablemente, en la medida que la
regulación de la fiscalización del financiamiento está enfocada principalmente
en las organizaciones políticas, y no en los candidatos como figuras
independientes, lo cierto es que se hace mucho más complicado para las
autoridades y la ciudadanía en general conocer el origen de los recursos que
son invertidos en cada una de estas campañas.
Tal como ha quedado señalado previamente, un hecho como este se convierte

en un asunto de particular sensibilidad en la medida que las posibilidades de
infiltración de dinero ilícito y la renuncia a la rendición de cuentas en la política
son cada vez más frecuentes en la región.
De lo expuesto se sigue que en un sistema que incentiva lógicas de

competencia interna y aisladas campañas independientes, sin mayor
fiscalización del financiamiento de las mismas, las probabilidades de infiltración
de dinero ilícito se vuelven mucho más elevadas, con las perjudiciales
consecuencias que un hecho como este puede traer para la gestión de la cosa
pública.
En atención a este orden de ideas, resulta conveniente modificar el sistema de

elección actual de congresistas. Sobre el particular, debe advertirse que el
modelo del voto preferencial no se configura como un sistema negativo o
perjudicial por sí mismo, sino que este, como cualquier tipo de medida legal-
institucional, debe evaluarse en función al contexto en el que resulta aplicable.
Y tal como hemos descrito, el país se sitúa actualmente en un contexto en el
que resulta urgente el fortalecimiento de los partidos políticos y el
restablecimiento de las relaciones entre estos y la ciudadanía. La anomia
ciudadana respecto del quehacer político permite estimar dicha necesidad.
Por estas razones, el presente proyecto de ley propone que los representantes
ante el Congreso de la República sean elegidos en el proceso de elección
general bajo el supuesto de listas cerradas y bloqueadas.
Ahora bien, en relación con los beneficios que se derivan de la aplicación del
sistema del voto preferencial en la elección parlamentaria, debemos señalar
que estos se mantienen ante la complementariedad que supone el traslado de
este mecanismo a las elecciones primarias abiertas que deberán realizar las
organizaciones políticas para definir sus candidatos a cargos de elección
popular.
Así, por ejemplo, el beneficio del mayor margen de libertad del elector se
mantiene en la medida que se permite al ciudadano contribuir en la definición
de la lista de candidatos que pueda presentar la organización política, toda vez
118
que, aun cuando no sea militante del partido, podrá participar del proceso de
decisión interno a través del cual se definen, entre otros, los candidatos al
Congreso de la República.
Atendiendo a estos fundamentos, conviene resaltar que la eliminación del voto

preferencial solo puede llevarse a cabo –si se busca que cumpla con los
objetivos antes descritos- en tanto se encuentre acompañada de los procesos
de elecciones primarias abiertas que han sido descritos en la presente
exposición de motivos. La sola eliminación de este mecanismo, sin la adopción
de medidas complementarias como la anteriormente enunciada, significaría un
despropósito que podría causar mayores perjuicios al sistema electoral y la
institucionalidad de las organizaciones políticas.
9. Rendición de cuentas en base a estándares mínimos
Tal como se ha señalado, el esclarecimiento sobre el origen de los recursos que

son utilizados por las organizaciones políticas para financiar sus campañas
electorales constituye un asunto de la mayor relevancia. Sin embargo, lo cierto
es que la sola medida de exigir a las organizaciones políticas que presenten
información sobre sus gastos de campaña puede resultar difícil de cumplir por
diversas razones.
En primer lugar, porque no existe actualmente una manera eficiente de

verificar si los gastos esgrimidos por los partidos políticos resultan fieles a la
realidad o no. De otro lado, porque también es cierto que solicitarle a una
organización política que sustente absolutamente todos los gastos que le ha
irrogado la campaña puede resultar una medida difícil de cumplir e incluso
poco realista considerando una serie de dinámicas que se desarrollan en el
marco de un proceso electoral como es el caso de las donaciones, favores,
descuentos, beneficios o regalos que suelen hacerse a modo de apoyo a los
candidatos o a las propias organizaciones políticas.
En ese sentido, actualmente, la regulación de la fiscalización y rendición de

cuentas sobre el financiamiento de las organizaciones políticas en el Perú no
resulta ser la más eficiente y constituye una de las razones por las cuales sus
reglas no son cumplidas adecuadamente por parte de los obligados. No se trata
de un fenómeno local, por lo demás, si se toma en cuenta que algunos
especialistas afirman que “(…) en la mayoría de los países de América Latina, la
regulación de la financiación de la política es bastante deficiente y por ello la
capacidad institucional de los entes responsables de hacer cumplir las normas,
así como el involucramiento de la ciudadanía y de los medios de comunicación
es todavía incipiente.”72
72
119
Tomando esto en consideración, el presente proyecto de ley plantea incorporar

un nuevo elemento en la articulación del sistema de fiscalización de
financiamiento y acreditación de gastos de una campaña electoral. Se propone
así que la ONPE cuente con facultades para estimar a través de estudios
técnicos y de información de mercado cuál es el monto de gastos mínimos en
los que incurre una organización política nacional, regional o cualquiera de sus
candidatos a mandatos de representación popular producto del despliegue de
una campaña electoral.
Así, se propone que la ONPE participe como un colaborador de la organización

política de manera que esta autoridad, luego de una supervisión adecuada del
desarrollo de la campaña electoral de cada una de las organizaciones políticas,
pueda establecer un cálculo de cuál es el mínimo de los costos que la
organización ha asumido en consideración a la publicidad y servicios que ha
contratado, las concentraciones o reuniones públicas que ha realizado,
traslados, viajes, comunicaciones y actividades de naturaleza similar.
Los estudios técnicos de mercado permiten a una autoridad electoral como la

ONPE definir fácilmente cuáles son los costos mínimos que suponen estas
actividades. Sobre el particular, cabe precisar que se establece que aun cuando
esta entidad pueda tener la posibilidad de determinar los costos exactos que
puede haber irrogado el desarrollo de la campaña electoral, la autoridad
deberá definir cuál es el mínimo que estos pueden haber significado, de
manera que no se incurra en la exigencia de acreditación de un monto
excesivo, causando dificultades indebidas a la organización política.
Por lo demás, debe señalarse que el monto mínimo que establezca la ONPE
deberá ser debidamente justificado y acreditado por ella. Pese a esto, podrá ser
contradicho justificadamente por la organización política si esta acredita que el
costo señalado por la autoridad es equivocado. En otras palabras, la
determinación de la autoridad electoral gozará de una presunción de validez
que admitirá prueba a contrario por parte de la organización política, de ser el
caso.
Finalmente, debe señalarse que la fijación de gastos mínimos por parte de la

ONPE debe realizarse en distintas ocasiones durante la campaña, según como
se establezca en la reglamentación que la autoridad deba expedir al respecto,
estableciéndose además un plazo razonable para que la organización política
correspondiente pueda acreditar el gasto imputado.
Con la finalidad de incentivar el cumplimiento de estos deberes se establece

que el incumplimiento o la presentación tardía de cualquier reporte de gastos
de acuerdo a ley, facultarían a la ONPE a imponer una sanción al partido
político según la cual se dejaría de emitir la publicidad del mismo a través de la
franja electoral o se dispondría que el nombre de dicho partido sea situado al
final de la lista en la cédula de votación. El incumplimiento reiterado de esta
obligación determinaría, además, la pérdida de inscripción del partido y la
120
imposibilidad de que los representantes elegidos asuman sus cargos o sean

suspendidos si para entonces ya asumieron los cargos correspondientes.
Una propuesta como esta parte de la premisa de que la regulación del

financiamiento debe considerar el funcionamiento de las campañas electorales
en el Perú, los niveles de desarrollo y operación de sus organizaciones, y la
capacidad de institucional de las autoridades electorales.
En síntesis, se trata de promover una nueva articulación del sistema de

financiamiento considerando la dinámica de nuestro sistema político-electoral
local, siguiendo la recomendación de los especialistas cuando advierten que "la
instauración de un sistema de financiamiento transparente y sujeto a control
debe responder a las particularidades y necesidades propias de cada país y
fundamentarse en una estrategia holística y bien articulada. Dicho sistema
debe ser producto de una combinación de marcos legales efectivos, con un
fortalecimiento organizacional y técnico de las instituciones de control, y la
actitud vigilante de la sociedad civil y de los medios de comunicación
comprometidos con el control y la sanción de los abusos."73
10. Regulación sobre el financiamiento público efectivo para las organizaciones

políticas
El ordenamiento jurídico vigente permite el financiamiento público para las

organizaciones políticas de carácter nacional habiéndose eliminado hace unos
meses la condición normativa según la cual la efectividad de este dispositivo
debía quedar sujeta a las posibilidades presupuestales. En esa medida, de
acuerdo con la normatividad actual, este se hará efectivo a partir del año 2017,
siguiendo una serie de reglas establecidas en la Ley de Organizaciones Políticas.
Por supuesto, el financiamiento público de los partidos constituye una medida

fundamental para el fortalecimiento de las organizaciones políticas y la
consolidación de algunas de ellas. Ello en la medida que, como se sabe, no
todas las organizaciones políticas cuentan con los recursos suficientes, lo cual
puede ser un elemento limitante para su consolidación. Del mismo modo, el
financiamiento público permite atenuar en alguna medida la necesidad de
recurrir al financiamiento privado y algunos de los riesgos que esto puede
suponer en determinadas circunstancias. Adicionalmente, es también una
ayuda para que el partido político no tenga que recurrir a fuentes de dudosa
integridad para obtener dinero. Por lo demás establece un piso común entre
las organizaciones políticas a nivel financiero.
Así lo ha reconocido la literatura especializada al señalar que: “(…) el

financiamiento público se ha considerado como un mecanismo para abatir las
influencias negativas del dinero en la política, en primer lugar, porque se sabe
73
121
cuál es el origen del dinero (transparencia), lo cual reduce la posibilidad de que

se introduzcan recursos indeseados del narcotráfico o del crimen organizado,
pero también porque permite una distribución más equitativa de recursos
entre los contendientes (equidad en la contienda).”74
Ahora bien, habiéndose hecho efectiva la realidad del financiamiento público

de las organizaciones políticas de acuerdo con una modificación normativa
reciente, lo que propone este proyecto de ley es que se establezcan facultades
de fiscalización sobre el uso de estas subvenciones por parte de las autoridades
electorales, concretamente la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Ello en
la medida que de acuerdo con el artículo 29° de la Ley No. 28094, los fondos
públicos recibidos por los partidos políticos deben ser utilizados
exclusivamente en actividades de formación, capacitación e investigación
durante el quinquenio posterior a la elección correspondiente, así como para
sus gastos de funcionamiento ordinario. Es decir, no resulta válido que una
organización política pueda destinar estos fondos para fines distintos a los
señalados en la ley. De ello se sigue la necesidad de potestades de fiscalización
por parte de la autoridad electoral para garantizar que estas disposiciones seas
cumplidas.
En el mismo entendido, el proyecto de ley dispone que las organizaciones

políticas que no cumplan con hacer uso correcto del dinero público que les es
asignado de acuerdo a ley, deberán ser sancionadas con la pérdida de
inscripción de su partido en el Registro de Organizaciones Políticas. El
establecimiento de una sanción como esta resulta fundamental para incentivar
el cumplimiento de las disposiciones sobre financiamiento público y la
gravedad de la misma se encuentra directamente fundamentada en que el
incumplimiento de las reglas sobre la administración de estos fondos supone
necesariamente una afectación al Estado por la vía de un mal uso de recursos
públicos.
Finalmente, se propone otorgar facultades a la ONPE para que, cada cinco (5)
años, revise el monto destinado al financiamiento público de las
organizaciones políticas y proponga su correspondiente ajuste. Una premisa en
este sentido, busca una actualización del monto de subvenciones considerando
la dinámica de la economía y los posibles cambios en los costos del mercado,
así como los resultados que puede suponer el financiamiento público en la
dinámica de estas organizaciones, lo que deberá ser objeto de evaluación
permanente.
11. Participación mínima de partidos nacionales en elecciones
La actual fragilidad y débil institucionalidad de muchas de las organizaciones

políticas se debe también a una falta de permanencia de su funcionamiento en
74
Peschard, Jacqueline (2005) “Transparencia y partidos políticos”. Cuadernos de Transparencia,
N° 8. Ciudad de México: IFAI, pp. 42-43.
122
los periodos no electorales. Por el contrario, el trabajo de las organizaciones

políticas parece estar limitado exclusivamente a la competencia en los
procesos electorales y a los momentos previos a estos. Sin embargo, luego de
estos periodos, la presencia de las organizaciones políticas en la sociedad, más
allá de la voz de los representantes elegidos, es prácticamente nula. Es
evidente que de esa manera difícilmente podrán cumplir con el mandato que
la teoría política les reconoce de constituirse como organizaciones encargadas
de expresar las demandas de la sociedad.
A esa mayor presencia que deberían recobrar los partidos políticos en nuestro
país, no contribuye la regulación actual cuando les permite elegir no participar
en todos los procesos electorales. Una regulación en este sentido, alienta a
que las organizaciones políticas peruanas dejen de participen en algunas
elecciones y que lo hagan solo en aquellas en las cuales tienen cierto interés.
Al respecto, los especialistas han reconocido que: "Al no haber actores con
permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendición de cuentas o
aprendizaje: el juego político se torna un juego sin reiteraciones, por lo que
todo empieza cada vez prácticamente desde cero, sin posibilidad de
correcciones o acumulación de experiencia. Por otro lado, la volatilidad y la alta
incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificultan la
gobernabilidad porque hacen difícil la construcción de mayorías estables y
coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables
solo en el corto plazo."75
Exigir, por el contrario, que las organizaciones políticas se encuentren

obligadas a participar en la mayoría de procesos electorales, las incentiva a
trabajar permanentemente para poder definir sus estrategias, candidatos,
programas a mediano y largo plazo, así como a situarse en estado activo de
manera continua y con un alcance territorial mucho mayor. Por lo demás, las
obliga a acercarse a los ciudadanos para alimentar sus programas de lo que las
demandas ciudadanas de los ciudadanos de todo el país ponen en
conocimiento.
Desde este punto de vista, es posible afirmar que la fragilidad de muchas

organizaciones políticas en el Perú se debe también a esta falta de actividad
permanente, de mayor alcance territorial, de consolidación de una política
profesional y de una mirada estratégica y de largo plazo que debe cubrir todo
el desarrollo de una organización política vigorosa que pueda ser legitimada
por el ciudadano. De allí que se afirme entonces que “(…) el Perú no se
estructura la política electoral nacionalmente, sino que hay grandes diferencias
entre los actores, la dinámica política y los resultados de la competencia
electoral a nivel nacional con los que se observan a nivel regional y local. De
esta manera se produce un sistema de representación política fragmentado,
75
Tanaka, Martín (2005). Democracia sin partidos. Perú 2000-2005: los problemas de
representación y las propuestas de reforma política. Colección mínima, 57. Lima: IEP, pp. 103.
123
con una débil articulación entre la representación nacional (los partidos) y la

representación subnacional.”76
Por ello, la propuesta contenida en el presente proyecto de ley establece un

mandato para que las organizaciones políticas nacionales deban participar en
todas las elecciones generales, de nivel nacional. Y que, en el caso de las
elecciones correspondientes a gobiernos subnacionales, deban hacerlo
mínimamente en determinada cantidad de procesos.
Así, se propone que estas deberían participar en las elecciones de autoridades

del 40% de regiones y municipalidades en el año 2018, el 60% en el 2022 y del
80% en el 2026. El proyecto de ley considera esta variable de gradualidad o
transitoriedad porque resultaría materialmente complejo exigir a las
organizaciones políticas en sus condiciones actuales, de inmediato, su
participación en absolutamente todos los procesos electorales que puedan ser
convocados.
En el mismo sentido, en el caso de las organizaciones políticos regionales, el

proyecto de ley dispone que estos deberían presentar candidatos cuando
menos en el 80% de las provincias y distritos que forman parte de la región a
partir de la siguiente elección, considerando que, de la misma manera, esta
constituye una forma de consolidación de estos movimientos en la región, más
allá de funcionar puntualmente para participar en la elección de determinada
provincia.
Finalmente, se propone la eliminación de las organizaciones políticas locales en

la medida que se estima que sus roles pueden ser correctamente cumplidos por
las organizaciones políticas regionales o nacionales y que, por el contrario, su
existencia actual contribuye a la fragmentación o atomización de
organizaciones políticas lo que no contribuye precisamente a fortalecer el
sistema político.
76
Panfichi, Aldo y Juan Dolores (2015) "La representación electoral sub-nacional en el Perú (2002-
2014): ¿fragmentación o regionalización de la política?". Artículo por publicar, pp. 2.
124
PROPUESTA DE LEY DE
ANÁLISIS COSTO - BENEFICIO
I. INTRODUCCIÓN
De acuerdo con la estructura de la fórmula legislativa y de la exposición de

motivos que forman parte de la presente propuesta de ley, a continuación se
expone el desarrollo de un Análisis Costo - Beneficio de las reformas
institucionales que presenta la Asociación Civil TRANSPARENCIA.
En ese sentido, se detalla en las siguientes líneas el análisis de costos y

beneficios de las propuestas en su conjunto, considerando una elaboración
para cada uno de los ejes que estas integran, en relación con las instituciones
cuya mejora de funcionamiento pretenden. Es menester precisar que en
atención a la naturaleza propia de las propuestas de reforma institucional, los
beneficios y costos de las mismas no pueden ser necesariamente estimados en
términos monetarios o financieros.
II. SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL

CONGRESO DE LA REPÚBLICA
2.1. BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS

Los objetivos principales de las medidas planteadas en la presente propuesta
de Ley se pueden resumir en tres pilares: mejorar la calidad normativa, mejorar
la transparencia y el rendimiento de cuentas de los congresistas, y mejorar la
pluralidad y la representación ciudadana. De acuerdo con lo referido en la
exposición de motivos, los avances en estos objetivos ayudarían en fortalecer la
democracia, producir mejoras normas y reducir la corrupción en el país. A
continuación se detallan los beneficios que generaría la aprobación de la
presente propuesta de ley.
 Mejorar la calidad del trabajo legislativo en las comisiones al aumentar la

permanencia de los congresistas en cada comisión
Las medidas propuestas facilitarán la especialización de las y los congresistas
sobre temas particulares y la adquisición de experiencia. Tal especialización
permitirá mejorar la calidad de los debates en las Comisiones Ordinarias y
darle continuidad a los procesos relacionados con el análisis de los proyectos
de ley. De esta manera, se podrían generar mejoras en la calidad de los
procesos de creación de normas, así como en la eficiencia de los mismos.
125
Del mismo modo, el hecho de que todos los miembros de las comisiones sean
titulares, favorecerá que los congresistas asistan a las sesiones de trabajo
mejorando el funcionamiento de las comisiones en su interior.
 Mejorar la transparencia en la contratación y el profesionalismo de los

asesores de congresistas
Las medidas propuestas elevarán los niveles de transparencia en el proceso de
contratación de personal en el Congreso de la República, y reducirán algunas
arbitrariedades que podrían generarse en el mismo. Además, se facilitará la
fiscalización del uso de recursos públicos del Congreso y se contribuirá a
mejorar la calidad del proceso normativo al facilitar la contratación de más
personas calificadas y competentes.
 Mejorar la transparencia y el acceso a la información por parte de la

ciudadanía
Las medidas propuestas mejorarán la transparencia del proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas sobre las actividades legislativas de los congresistas en
tanto establecen obligaciones de información que deben ser cumplidas a
través de la publicación de agendas e informes sobre sus actividades. Estas
propuestas, además, construirán canales de información para que la
ciudadanía pueda conocer el trabajo de los congresistas y favorecer el vínculo
entre representante y representado.
 Mejorar la representación al regular la semana de representación

Las propuestas planteadas deberían mejorar la calidad de la representación de
los congresistas con la población que los eligió en sus respectivas
circunscripciones electorales así como favorecer el rendimiento de cuentas al
respecto. Ambos aspectos son claves para que los congresistas expresen y
defiendan los intereses de la población que los eligió.
 Mejorar la calidad normativa gracias a la creación de una Oficina de Estudios

Económicos
La creación de una Oficina de Estudios Económicos permitirá mejorar la calidad
normativa, al dar acceso a los congresistas a un personal calificado y capaz de
dar opiniones objetivas sobre la pertinencia y los potenciales efectos de los
proyectos de ley. Al final, eso permitirá implementar leyes más adecuadas,
facilitando el cumplimiento de los objetivos y limitando los efectos negativos o
inesperados sobre la población.
El análisis costo-beneficio mejorará la calidad del proceso de aprobación de

normas y favorecerá la transparencia sobre los grupos de interés
potencialmente beneficiados y afectados. Además, facilitará la rendición de
cuentas por parte de la población, pues permitirá comparar el beneficio
esperado inicialmente frente al observado posteriormente.
126
 Favorecer el acceso a la justicia, mejorar el nivel de los representantes y la

imagen del Congreso
Las medidas propuestas ayudarán a reducir el número de congresistas que
ingresan al Congreso con el objetivo de protegerse de una sanción penal, y a
aumentar la entrada al Congreso de personas con vocación de servicio. Eso
ayudará a orientar los esfuerzos de los congresistas a mejorar la calidad de las
normas y no a asegurar la permanencia de su protección ante la justicia. De
otro lado, concretamente en el caso de la reducción de la inmunidad
parlamentaria propuesta, permitirá que las personas que hayan sido
perjudicadas por un congresista que haya cometido un delito accedan a
condiciones de justicia.
 Fortalecer el sistema de partidos y mejorar el compromiso político de los

grupos parlamentarios
Las medidas propuestas permitirán promover la continuidad y la
institucionalidad de las bancadas. Al desincentivar que un congresista pueda
cambiar de bancada o crear una nueva durante su mandato, las medidas
incentivarán a los congresistas mantener su afiliación política en el largo plazo
y así presentar una cierta continuidad lógica en sus orientaciones políticas.
Además, eso fortalecerá el sistema de partidos en el Perú y el rendimiento de
cuentas hacia ellos, con impactos positivos sobre la calidad de la
representación política en el largo plazo.
 Fortalecer la institucionalidad de los organismos constitucionalmente

autónomos
El beneficio de una propuesta como aquella que establece incentivos para la
designación de altos funcionarios por parte del Congreso, radica en la
capacidad que tendrán estas instituciones para continuar con la ejecución tanto
de sus actividades rutinarias de corto plazo (por ejemplo, generación de
resoluciones, cambios normativos) así como en aquellas actividades asociadas
al mediano plazo (monitoreo y corrección de políticas en vigencia). De esta
manera, la propuesta de ley permitirá la continuidad en la toma de las
decisiones y consecuente ejercicio de las funciones de los organismos
constitucionales autónomos.
 Mejorar la relación representante - representado y elevar la confianza

ciudadana en el Congreso
Las medidas propuestas en su conjunto favorecerán la relación entre
representantes y representados al establecer mejores vías de comunicación y
nuevos planteamientos para que las iniciativas legislativas ciudadanas puedan
ser debatidas con mayor amplitud. El rendimiento de cuentas y la transparencia
que promoverán estas medidas en general, facilitará elevar la confianza
ciudadana en una institución como el Congreso de la República.
127
2.2. BENEFICIOS DE LAS MEDIDAS SEGÚN PILARES DE MEJORA

En el largo plazo, todas las propuestas que buscan mejorar el funcionamiento
del Congreso, contenidas en el presente proyecto de ley, tendrán impactos en
tres pilares claves para el mejoramiento de la democracia: i) la calidad de las
normas y su cumplimiento, ii) la transparencia y el rendimiento de cuentas, y iii)
la calidad de la representación de los congresistas. Estas mejoras políticas, a su
vez deberían generar beneficios de largo plazo, tanto económicos como de
respeto de las libertades y derechos de la población.
(i) Mejorar la calidad normativa

La aprobación del presente proyecto de ley traerá entre otras consecuencias
que los congresistas tendrán asesores más calificados, rotarán menos entre
comisiones y tendrán una oficina especializada dentro del Congreso que
analizará los beneficios y los costos de las normas. Es razonable esperar que
con estas medidas, la calidad de las normas en el Perú mejore
progresivamente. Hay evidencia de que si esto sucede, el impacto positivo
sobre la economía, el nivel de cumplimiento de las normas y la formalización
del país podría ser significativo.
En cuanto a la calidad normativa, Jalilian et al (2007) encuentran una fuerte

correlación entre la calidad y la eficacia regulatoria de un país en desarrollo e
ingreso. Haidar (2012) encuentra que la implementación de reformas
regulatorias, en cuanto a los derechos de propiedad, la resolución de
contenciosos, y la firma de contratos, es decir, reformas para mejorar el
entorno de negocios, permiten mejorar la tasa de crecimiento económico en
0.15%.
En efecto, la evidencia empírica muestra que mientras mayor sea la calidad de

las leyes, mayor es su cumplimiento, y a su vez, el contar con mejores leyes y
un mayor cumplimiento de las mismas tiene una clara relación positiva con el
ingreso promedio de los países. Los dos primeros gráficos a continuación
muestran que Perú está bastante retrasado en cuanto al nivel de cumplimiento
de las leyes y al nivel de PBI por habitante, comparado con países que tienen
niveles similares de calidad regulatoria. En el tercer gráfico, además, se muestra
la clara relación positiva entre el nivel de cumplimiento de las leyes y el ingreso
por habitante de los países. Esto sugiere que el ingreso por habitante en el Perú
podría aumentar significativamente si es que mejoran la calidad de las normas,
de modo tal que aumente su cumplimiento. Para esto, es crucial que las
normas tengan un análisis costo-beneficio adecuado, pues si la implementación
o fiscalización de las mismas es muy costosa o si los beneficios son menores a
los esperados, no se cumplirán (Baldwin et al. 2011).
128
Fuentes: World Bank’s Worldwide Governance Indicators y World Economic

Forum, 2015
Fuente: Banco Mundial
Siguiendo la literatura sobre este tema, podemos suponer que la correlación

positiva entre calidad normativa e institucional, cumplimiento de las leyes y
actividad económica proviene en gran parte de la inversión. En efecto, una
economía con menos normas, de mayor eficacia y calidad, y la garantía del
respecto de esas normas produce un entorno propicio al negocio y la inversión,
tan doméstica como extranjera. Se afirma así que empresas multinacionales en
general invierten más en los países con un alto nivel de democracia ya que tales
regímenes garantizan el respecto de los contratos. Esta conclusión está en
acuerdo con la Contraloría General de la República, que argumenta que un
mejor entorno normativo permite reducir los costos de transacciones y las
inversiones en un país.
Similarmente, de acuerdo a Biglaiser y Staats (2010) la implementación de una

democracia liberal con correcto cumplimiento de las leyes y la calidad de la
regulación constituyen dos de las tres razones principales por las cuales las
empresas multinacionales de EEUU invierten en América Latina. De hecho, en
un estudio sobre los determinantes del crecimiento económico de largo plazo,
Sala-I-Martin encontró evidencia robusta que señala que un aumento en el
nivel de cumplimiento de las normas, logra incrementar el crecimiento de largo
plazo de los países, luego de controlar por otros determinantes (y de realizar
dos millones de regresiones econométricas).
129
Sin embargo, tener normas de calidad y que se cumplan no solo es relevante

para el crecimiento económico. Loayza (2007) encontró que existe una fuerte
correlación entre la calidad normativa y el nivel de informalidad de un país. La
informalidad es más elevada cuando el régimen regulatorio es muy pesado y
trae demasiados costos (de transacción y permanencia). En efecto, los gráficos
siguientes indican una correlación negativa entre el nivel de calidad normativa y
de cumplimiento de leyes, y el nivel de informalidad de los países.
Fuentes: Banco Mundial; Schneider y Williams (2013)
Según el INEI (2014), la producción del sector informal representa cerca del
20% del PBI peruano y aproximadamente 70% del empleo urbano. Además,
utilizando el Scheiner Índice de la Economía Sub-terránea (en % del PBI), el
análisis econométrico de Loayza revela que entre el 40% y 50% de la diferencia
en el nivel de informalidad entre el Perú, Chile y los Estados Unidos se explica
por la “libertad regulatoria”, que incluye la carga de la regulación, los costos
para empezar nuevos negocios y el tiempo lidiando con la burocracia estatal.
Esto implica que mejorando significativamente la calidad de la regulación se
podría reducir hasta la mitad la informalidad en el Perú, con todos los
beneficios económicos y sociales que ello implicaría. De hecho, tal reducción
acercaría los niveles de informalidad en el Perú a los niveles observados en
países con niveles de ingreso similares.
Para concluir, la correcta implementación de las medidas contempladas en el

proyecto de ley conllevará a beneficios elevados en cuanto a la calidad de las
normas y su cumplimiento, la formalización de la economía y el crecimiento
económico peruano. Haciendo uso de los estimados de Sala-I-Martin
mencionados anteriormente, se puede decir que si las medidas propuestas
logran incrementar el nivel de cumplimiento de las normas en el Perú, desde
los niveles actuales hasta los niveles que tienen los países con un PBI por
habitante cercano al nuestro, el crecimiento promedio de la economía podría
aumentar en 0.4 puntos porcentuales, lo que representa cerca de S/. 2200
millones adicionales cada año.
130
(ii) Mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y reducir la corrupción

La implementación de las propuestas contenidas en el presente proyecto de ley
generará que muchos de los documentos relativos al proceso legislativo sean
publicados: las agendas e informes de las sesiones del pleno y de las
comisiones, los informes de visita de representación, etc. Además, la
inmunidad parlamentaria será reducida para impedir que los congresistas
eludan toda responsabilidad en delitos después de entrar al Congreso. Dichas
medidas ayudarán a mejorar la transparencia, el rendimiento de cuentas y,
consecuentemente, a reducir la corrupción en el país. Este es un logro
fundamental en la medida que permitirá esperar mejoras sustanciales en la
calidad de la democracia y en el nivel de vida de la población.
Reducir la corrupción en el Perú es particularmente importante, debido a lo

extendido del problema. De acuerdo al Índice de Percepción de la Corrupción
dado por Transparencia Internacional, Perú ocupaba el puesto 85° de 175
países en 2014. En cuanto a su costo sobre la economía, la Contraloría General
de la República77 indicó en el 2013 que las pérdidas anuales de Perú causadas
por la corrupción ascienden a 10 mil millones de soles y afecta directamente a
9,6 millones de personas, incluidos 2 millones de peruanos en pobreza
extrema. Asimismo, el Ministerio de Justicia indicó en el 2008 que la corrupción
relacionada con los contratos del Estado equivale en el Perú a 30% del monto
destinado a estos78.
Existen diferentes estudios que demuestran la relación entre más transparencia

y la reducción de la corrupción. Hameed (2005) argumenta que un mejor
control interno y externo reduce el riesgo del mal uso o mala gestión de los
fondos públicos. Hameed utiliza el Índice de Percepción de Corrupción del año
2004 de Transparencia Internacional para determinar la relación entre el nivel
de transparencia en los países y el nivel de corrupción. El autor concluye que un
mayor nivel de transparencia está relacionado con menores niveles de
corrupción, incluso aislando factores sociales, culturales y económicos. Por su
parte, Gugur y Shah (2002) demuestran que la ausencia o debilidad de las
instituciones democráticas y de las rendiciones de cuentas son las principales
causas de corrupción. Asimismo, Lederman et al. (2004) sostienen que las
instituciones políticas de mejor calidad, es decir más transparentes y con mejor
rendimiento de cuentas, favorecen la reducción de la corrupción. Finalmente,
diversas autoridades peruanas señalaron que la mejor forma de reducir la
corrupción en el Perú era a través de un mejor proceso de rendición de
cuentas, el acceso a la información y la transparencia en administraciones
públicas, en el marco de la “Mesa de Discusión sobre Corrupción y Colusión en
las Compras Públicas” del 2010.
77
“Corrupción en el Perú genera pérdidas por US$3.570 millones al año”. El Comercio, Miércoles
25/09/2013.
78
“OECD Policy Roundtables – Collusion and Corruption in Public Procurement 2010”.
131
MUNDO: RELACIÓN ENTRE LA MENOR CORRUPCIÓN Y

LA MAYOR TRANSPARENCIA, 2012
(Índice 100=máximo)
Menor corrupción
100
80
60
40
20
Mayor Transparencia
0
0 20 40 60 80 100
El Open Budget Index es calculado para representar el acceso público a la
información sobre el presupuesto nacional, la oportunidad para el público
de participar en el proceso del presupuesto y la solidez de las instituciones
encargadasde la vigilancia formal del presupuesto.
Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional
Elaborado por APOYO Consultoría
El impacto negativo de la corrupción sobre la economía también ha sido

estudiado profundamente. El costo de la corrupción puede ser medido como la
pérdida de los ingresos de la economía causados por el mal uso de los fondos
públicos y la ineficiencia que esto genera. Un estudio de la OCDE (2013) reveló
que existe un coeficiente de correlación de 0,8 entre la baja corrupción y el PBI
per cápita.
MUNDO: RELACIÓN ENTRE EL PBI PER CÁPITA Y LA MENOR

CORRUPCIÓN, 2014
PBI per cápita
(US$ corrientes)
100
80
60
40
20
Menor Corrupción
0 (Índice 100=m áximo)
0 20 40 60 80 100
Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional
Elaborado por APOYO Consultoría
Esto se debe a que existen varios mecanismos de transmisión entre los altos
niveles de corrupción y las pérdidas económicas para un país. Primero, la
corrupción reduce los beneficios del gasto público. En efecto, el desvío ilegal de
fondos públicos o el mal uso de estos reduce el monto de los fondos públicos
que pueden ser efectivamente usados de manera productiva en beneficio de la
población, con servicios o inversiones públicas. Segundo, la corrupción
aumenta los costos de transacción relacionados con la inversión privada y, por
lo tanto, reduce los incentivos de invertir (Dreher y Herzfeld, 2005). Finalmente,
la corrupción reduce el espíritu empresarial de la población, particularmente
cuando se trata de un país con importantes niveles de recursos naturales
(Mehlum et al. 2005).
En consecuencia, podemos decir que al mejorar la transparencia y al reducir el

nivel de corrupción en el país, las medidas planteadas podrán impactar de
132
manera positiva y significativa la economía del país. De hecho, como lo indicó la

Contraloría General de la República en 2013, mejorar la transparencia permitirá
evitar las pérdidas causadas por la corrupción actual en el país, que
representan cerca del 1,6% del PBI (10 mil millones de soles) y 30% del monto
de recursos públicos destinados a los contratos del estado.
(iii) Mejorar la pluralidad y la representación democrática

Entre otras cosas, las medidas planteadas garantizarán que los congresistas
cumplan en mejores términos con una visita de representación obligatoria de
cinco días al mes y que escuchen las demandas y preguntas de sus
representados en sus correspondientes circunscripciones, al exigir su
participación en reuniones descentralizadas. Además, el proyecto de ley incluye
la obligación para cada congresista de publicar un informe público de visita
después de cada semana de representación, y para el Congreso de tratar cada
iniciativa legislativa directa y ciudadana necesariamente en las sesiones del
pleno. Así, las medidas mejorarán la pluralidad y la representación democrática,
al reforzar el cumplimiento de los congresistas con sus obligaciones de
comunicación, compromiso e interacción con sus electores.
En efecto, la falta de representación ciudadana es precisamente un espacio

donde se observan principalmente las deficiencias democráticas en el Perú. De
acuerdo al Latinobarómetro, en 2015 sólo el 21% de los peruanos opinaba que
las autoridades gobernaban “para el bien de todos”. La falta de representación
y de pluralidad se traduce en una cierta “desilusión” en los procesos electorales
del país. Según GFK, en Julio 2015, el 62% de los entrevistados observaban
ineficacias en la política interna del país, es decir que no se sentían escuchados
ni considerados por las autoridades públicas. Por consecuencia, el 75% pedía
una reforma del funcionamiento del gobierno.
Hay evidencia según la cual al mejorar la pluralidad y las actividades de

representación de los congresistas, las medidas planteadas podrán fortalecer la
democracia y así contribuir al desarrollo económico. Existe literatura amplia
sobre la relación entre la calidad de la democracia y el desarrollo económico.
Chatterjee y Shukayev (2011) muestran que los países que no son democráticos
experimentan más volatilidad en su tasa de crecimiento económico.
Similarmente, Acemoglu (2008) argumenta que en el largo plazo las
democracias tienen mejor resultados ya que evitan las barreras para entrar en
el sector político y así impiden a los líderes utilizar los recursos públicos para
mantenerse al poder. Finalmente, Lizzeri y Persico (2004) y Acemoglu et al
(2013) encuentran que el nivel de democracia de un país, y más
particularmente su participación electoral, favorece la economía ya que las
democracias redistribuyen más ampliamente los ingresos en programas
educativos y bienes públicos. Consecuentemente, se puede esperar que
mejorar la democracia en el Perú, a través la mejora de la representación y de
la pluralidad, favorecerá el crecimiento económico y la satisfacción con el
sistema político del país.
133
Sin embargo, los efectos van más allá del ritmo de crecimiento económico.
También se puede esperar que con mejor representación política también haya
beneficios en otros ámbitos, como en el de conflictividad social. En efecto,
Hofsvang (2008) y el Instituto para el Progreso Democrático (2013) mostraron
que una mejor representación política facilita la resolución pacífica de
conflictos sociales, los cuales han crecido significativamente en los últimos años
y tienen impactos negativos para la población. De acuerdo a un estudio de
KPMG, en 2013 los conflictos sociales en el sector minero (cerca de 100)
ocasionaron una disminución de la actividad minera de 35%. Tal pérdida es una
pérdida de ingresos significativa para el gobierno, particularmente en términos
de canon minero. Si consideramos solamente el sector minero, podemos
estimar que una mejor representación política y así una resolución más pacífica
de los conflictos sociales podrían aportar unos 30% más ingresos en este sector.
En 2015, este potencial incremento fue equivalente a cerca de S/ 7 000
millones adicionales de canon, para financiar inversión pública. Este es un
ejemplo aislado, pero útil para identificar la magnitud de los beneficios que se
pueden alcanzar.
Para concluir, es difícil estimar la magnitud exacta de los beneficios que podrían
ser generados en el largo plazo por estas propuestas que forman parte del
proyecto de ley. Es un conjunto de medidas que se complementan y, por lo
tanto, el análisis de cada medida aislada subestimaría el impacto real que se
generará al aprobar las medidas como un conjunto. Los beneficios económicos
esperados son superiores a los S/. 2200 millones adicionales cada año,
considerando el impacto en el crecimiento económico (gracias a la mayor
inversión, la formalización de la economía, la reducción de la corrupción y
menores conflictos sociales en el largo plazo). Además, hay que considerar
otros beneficios, difícilmente cuantificables pero no por eso menos
importantes, que podrán resultar de tales medidas, en términos de derechos
fundamentales para los ciudadanos, particularmente de las minorías, de
inclusión y justicia social.
2.3. COSTOS DE LAS PROPUESTAS
Si bien las medidas planteadas tendrán beneficios tanto políticos e

institucionales como económicos en el largo plazo, podemos también suponer
que tendrán costos directos en el corto plazo. En efecto, por ejemplo, la
creación de una oficina destinada al estudio económico de las leyes creará
costos adicionales de planilla y de coordinación. Lo mismo sucederá con la
obligación, regulación y fiscalización de los viajes de representación, que
probablemente generará costos administrativos y logísticos adicionales.
Finalmente, el cambio del reglamento del personal en el equipo de los
congresistas y en las comisiones, y la contratación de un mayor número de
asesores bajo la Ley de Servicio Civil podría incrementar los costos de personal
y administrativos.
134
 Mayores costos laborales

Como señalamos, la creación de la Oficina de Estudios Económicos puede
generar costos adicionales. Para garantizar la calidad del análisis de los costos y
potenciales impactos de los proyectos de ley, tal Oficina necesitará ejecutivos y
especialistas, con competencias técnicas y la capacidad de producir análisis
costo-beneficio comprehensivos. Además, necesitará personal técnico para
asegurar la gestión logística de la Oficina y su coordinación con otros
organismos del Congreso. La evidencia en países de la OECD que utilizan
extensivamente de este tipo de análisis sugiere que los costos burocráticos y los
generados por las demoras en el proceso de análisis pueden ser significativos
(Baldwin, 2015).
Es difícil anticipar el costo exacto que podrá generar la creación de la Oficina de

Estudios Económicos, por lo tanto se pueden utilizar varias referencias. Una
conveniente puede ser la oficina de estudios económicos del Indecopi, que
hace análisis de casos específicos, similares a los que tendría que hacer la
oficina. Esta oficina del Indecopi tiene un costo en planillas equivalente a 1,7
millones de soles, y está compuesta por un gerente, un subgerente, dos
ejecutivos, tres especialistas y una asistente administrativa.
Así podemos suponer que la nueva Oficina de Estudios Económicos, si se base

sobre el modelo de la Gerencia de Estudios Económicos, traerá costos anuales
adicionales de cerca de S/. 1.7 millones. Además, esos presupuestos incluyen
exclusivamente los costos relativos a las remuneraciones de los trabajadores.
Podemos estimar que habrá también costos adicionales relativos a la
coordinación y la logística con los otros órganos del Congreso.
Lo mismo podría suceder con los costos que pueda generar el traslado de los
profesionales que cumplen funciones en el Congreso bajo distintos regímenes
laborales, principalmente el régimen laboral privado, al régimen del servicio
civil, como se contempla en la propuesta con la respectiva reducción de cargos
de confianza.
 Mayores costos de representación

Aunque exigir que los congresistas mejoren sus actividades de representación,
particularmente a través una mayor participación en las actividades de las
circunscripciones, sea positivo en el largo plazo, eso podrá también traer costos
logísticos y administrativos adicionales.
Los congresistas ya tienen una gran parte de sus salarios destinada a cubrir los
costos de representación. De acuerdo a la Cartilla de Información
Administrativa para los Despachos Congresales, cada congresista puede
reclamar, con la condición que sea justificado, S/2000 adicionales para cada
visita mensual, y puede requerir los servicios de un asesor y un asistente, por
S/1000 y S/800 respectivamente, para cada visita. Finalmente, el congresista
135
puede también gastar S/1 000 por visita para organizar un evento.79 Esos costos
que se agregan al salario básico de cada congresista, si utilizados, llegarían a
sumar a S/4 800 por visita.
Para efectos de estimar el costo adicional que se puede generar al regular la

semana de representación, suponemos que los congresistas que no publican el
informe de visita un mes, no realizaron la visita correspondiente. Además,
consideramos que cada visita de representación, como exponemos en el
párrafo previo, genera un costo adicional de S/.4 800 por congresista. De esta
forma, si asumimos finalmente que luego de la aprobación de este proyecto de
ley, todos los congresistas cumplen al 100% con sus viajes de representación,
podemos estimar que los costos adicionales totales alcanzarían los S/. 1,4
millones por año legislativo.
2.4. CONCLUSIÓN
Para concluir, las medidas relativas al funcionamiento del Congreso de la
República en el Perú parecen fundamentales y urgentes para mejorar y
fortalecer la democracia en el país, a través de la mejora en tres canales:
Primero, al mejorar la calidad normativa, las medidas mejorarán el entorno de
negocios del Perú y su competitividad, y ayudarán en reducir la informalidad en
el país. Segundo, al mejorar la transparencia en el proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas de las actividades del Congreso, las medidas permitirán
reducir la corrupción. Finalmente, la mejor representación política del Congreso
incrementará la confianza en la democracia, ayudará a respetar los derechos y
las libertades de la población y contribuirá a la estabilidad social.
El análisis presentado en esta sección permite afirmar que los beneficios

potenciales que podrían generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios considerados en este documento están
subestimados y que los costos están sobreestimados, bajo supuestos
razonables.
III. SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

DE JUSTICIA
 Mejorar la institucionalidad del Consejo Nacional de la Magistratura

Se puede concluir que la inclusión de la Defensoría del Pueblo, el Tribunal
Constitucional, el Banco Central de Reserva y la ciudadanía podría implicar una
mayor legitimidad, pertinencia, representatividad ciudadana y transparencia en
79 http://docplayer.es/1495986-Cartilla-de-informacion-administrativa-para-los-despachos-
congresales.html
136
el proceso de selección de Consejeros. En primer lugar, tanto la Defensoría

Pública como el Tribunal poseen un conocimiento profundo sobre los
problemas principales que afrontan los ciudadanos en su acceso a la justicia y
altos niveles de confianza ciudadana. En segundo lugar, el Tribunal tiene como
funciones establecer la jurisprudencia y precedentes, y salvaguardar el derecho
de igualdad ante la ley, elementos clave para asegurar la independencia
externa del sistema de administración de justicia y la lucha contra la
corrupción. El Banco Central de Reserva también goza de una legitimidad alta y
de un nivel de institucionalidad que lo confirma como una de los organismos
que mejor cumple con sus funciones en el país. Por último, la participación
ciudadana a través de un concurso público de méritos implica un mayor nivel
de democracia y una mejor representación de la sociedad civil que la actual.
 Mejorar la institucionalidad y los recursos humanos del Poder Judicial

La unificación de procedimientos y una evaluación permanente resulta crucial
para asegurar el trato igualitario ante la ley y la transparencia del proceso,
elementos clave de la percepción de confianza institucional. Además, el hecho
de que los ciudadanos con legítimo interés puedan impugnar la evaluación de
un juez también transparenta el proceso y reduce la posibilidad de corrupción.
A eso se le suma la complementariedad propuesta entre el CNM y el Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial que aseguraría la independencia de poderes tanto
interna como externa, lo cual está fuertemente ligado a un menor nivel de
corrupción y mejor calidad del sistema de administración de justicia.
Por otro lado, la evaluación periódica permitirá acortar el tiempo de evaluación

y destitución de jueces y fiscales, y representará un incentivo a la eficiencia. En
ambos casos se promoverá la calidad del servicio de justicia porque constituiría
garantía de independencia de la magistratura.
 Favorecer el correcto funcionamiento de las instancias judiciales

Las propuestas de reforma de la Corte Suprema pueden interpretarse como
medidas que buscan mejorar la eficiencia del sistema de justicia. Con ello, el
país tendría un mejor marco institucional apegado al Estado de derecho, que
reduce los costos de transacción de las empresas y las pérdidas de bienestar de
los ciudadanos a través de procesos resueltos oportunamente y sin
contradicciones con otras resoluciones. Además, se crearía un ambiente judicial
que tiene los incentivos apropiados para realizar acciones de mejora continua.
En la presente estimación de beneficios se optó por medir la eficiencia del

sistema judicial considerando un indicador de cumplimiento de la ley que
resume los diferentes atributos del servicio de justicia, los cuales se traducen
en una reducción de costos de transacción para la economía. Algunos estudios
que han tomado este tipo de indicadores son Barro (1997) que considera un
índice de protección de los derechos de propiedad como aproximación de la
reducción de los costos de transacción, o el trabajo de Acemoglu y Johnson
(2005) que además de los derechos de propiedad incluye indicadores sobre el
cumplimiento de los contratos.
137
Este enfoque simplificado se justifica por dos razones. En primer lugar, las
reformas asociadas con la Corte Suprema están enfocadas a un nivel muy alto
de aplicación de la justicia y a la gestión del poder judicial, que no
necesariamente tiene incidencia directa sobre otros atributos del servicio de
justicia como la ejecutabilidad de la sentencia. En tanto, es claro que la reforma
conlleva a un fortalecimiento de la Corte Suprema y del Poder Judicial
produciendo un impacto a nivel agregado en el desarrollo institucional del país
y por ende de la economía, efecto que puede recogerse a través de un
indicador institucional agregado. En segundo lugar, existen limitaciones de
información que impiden identificar empíricamente el canal de transmisión de
las reformas en otros criterios de eficiencia y, como consecuencia en el
crecimiento económico; mientras, resulta más sencillo estimar el efecto de las
reformas en la economía a través en un indicador de cumplimento de la ley
siguiendo algunos métodos propuestos por la literatura económica.
En concreto, para estimar el beneficio de la reforma de la Corte Suprema

peruana se empleó el índice de “Rule of Law” medido por el Banco Mundial
para 209 países y propuesto por Kaufmann et al. (2011). Luego, se simuló el
efecto de las reformas de la Corte Suprema sobre dicho índice y se estimó su
impacto en el crecimiento económico del país siguiendo la metodología
propuesta por Haggard y Tiede (2010).
Los beneficios económicos de las medidas propuestas pueden ser identificados

a través de varios mecanismos. En primer lugar, la mayor duración del mandato
del Presidente de la Corte Suprema implica un mejor planeamiento e
implementación de reformas, así como un aumento de las probabilidades de
éxito de dichas reformas, lo que conlleva a mejorar la administración de justicia
en términos de mayor celeridad, cobertura y transparencia de los casos, y
menor corrupción, entre otros factores que se traducirían en menores costos
de transacción para la sociedad.
En segundo lugar, la limitación de las causas de casación de la Corte Suprema

permite una reducción de la carga procesal, que a su vez implica una reducción
de la duración de los procesos y con ello menos costos para los litigantes y para
la economía en su conjunto. Por tanto, se facilita los acuerdos e intercambios
entre agentes privados, dado que en caso de un conflicto se podrá tener una
resolución oportuna de los mismos.
En tercer lugar, la uniformización de criterios de jurisprudencia dentro de las

distintas salas de la Corte Suprema, permite incrementar la predictibilidad y
proporcionalidad de las sentencias, evitando resoluciones contradictorias y
promoviendo una adecuada aplicación de la ley en todas las instancias
judiciales.
Todos estos efectos implican una mejora en el sistema de justicia y con ello en
el marco institucional peruano relativo al cumplimiento de la ley. Por ello existe
138
un alto nivel de complementariedad entre las medidas propuestas y de darse

en su conjunto podrían tener un mayor impacto en la eficiencia y calidad del
sistema judicial y, con ello, un mayor beneficio para la población.
Para medir los efectos de la reforma propuesta se asume que esta implicará un
mayor valor del índice ROL del Perú y una mejora de su posicionamiento en el
ranking del indicador. Para ello se realizó un ejercicio de simulación en tres
etapas. En primer lugar, se tomó como referencia algunos países de la región
similares a Perú. Luego, se dispone como meta que el país ascienda posiciones
en el ranking para llegar a la posición que ocupa alguno de estos países
actualmente. Como medida realista se plantea alcanzar a México, que se
encuentra en una posición media entre Perú y Colombia respecto al índice ROL.
La meta es realista en el sentido que supone solo un incremento de 10
posiciones en el ranking a su vez que se mantiene por debajo de la media
(cero). Es decir, la reforma ayuda a mejorar la institucionalidad del Perú, pero
aun no es suficiente para situar al país en el promedio internacional.
Luego, se inserta un comportamiento probabilístico al efecto de la reforma; es

decir, el resultado esperado es que en el mediano plazo el ROL de Perú pase de
-0.55 a -0.45, pero existe la posibilidad de que la reforma de la Corte Suprema
no sea suficiente y no genere cambios en el indicador ROL aunque con menor
probabilidad. Por otro lado, la reforma puede generar efectos más allá de los
esperados y lograr que el Perú obtenga un puntaje similar al de Colombia,
aunque, nuevamente, la probabilidad de que ello suceda es baja. Para medir el
efecto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador ROL se utiliza una
distribución normal que puede apreciarse en la Figura 1.
Figura 1. Impacto esperado de la reforma en el índice de “Rule of Law” (ROL)

Probabilidad
Meta
(México)
Perú [130] Colombia
Paraguay [140] [121] Chile Finlandia
[151] [26] [1]
… …
-0.68 -0.55 -0.45 -0.34 1.43 2.12

Índice “Rule of Law” del Banco Mundial
Elaboración: APOYO Consultoría
139
Una vez simulado el impacto de la reforma de la Corte Suprema en el indicador

de cumplimiento de la ley (Índice ROL) se procede a estimar los beneficios
económicos de esta mejora institucional. Para ello, se toma los resultados del
estudio de Haggard y Tiede (2011) que encuentran una relación positiva y
significativa entre el ROL y el crecimiento económico. Los autores estiman que
un incremento de un 0.10 puntos en el indicador ROL implica un incremento de
0.11% en la tasa de crecimiento de largo plazo de un país. En el caso peruano,
esto se traduciría en pasar de un crecimiento potencial de 4% al año a un
crecimiento de 4.11%. En términos monetarios implicaría un PBI adicional de S/
680 millones por año, a soles constantes del 2015.
 Reducir la carga procesal

El correcto funcionamiento de las instancias judiciales como la Corte Suprema y
los juzgados de paz generará una descarga procesal relevante, facilitando la
eficiencia y celeridad en los procesos judiciales. Concretamente, la limitación
en el acceso a la Corte Suprema a través del recurso de casación y la ampliación
de las competencias de los juzgados de paz favorecerán los niveles de carga
procesal.
Cabe resaltar que en el Perú existen 2,912 jueces, es decir, un solo juez por
cada 10,697 habitantes, encontrándonos por debajo del promedio de la región.
De los 2,912 jueces, 40 son Magistrados Supremos, 552 son Jueces Superiores,
1,523 son jueces especializados y 797 son jueces de paz letrados. Lima y Callao
concentran al 30% de los magistrados judiciales del país (884 jueces)80.
En base a ello, las medidas propuestas también pueden generar una reducción
de la carga procesal de los Jueces de Paz Letrados, que bajo la normativa actual,
deben atender los asuntos patrimoniales por montos mayores a 10 URP.
Asimismo, las medidas planteadas promueven un uso racional de los recursos,

siendo que se otorga competencia a los Jueces de Paz para conocer asuntos
sobre administración e inventario de bienes, respecto de los cuales basta con
aplicar criterios lógicos que no exigen contar con estudios de Derecho.
Como señalamos, esta descarga procesal repercutirá en una reducción de

dilaciones indebidas de un proceso judicial, con lo cual los ciudadanos
obtendrán una atención más rápida y oportuna (dentro de un plazo razonable),
y más económica, para la resolución de sus conflictos.
 Reducción de costos
De acuerdo a lo señalado en el presente proyecto de ley, los conflictos
patrimoniales de hasta 30 URP podrán ser atendidos por el Juez de Paz,
conllevando a que los ciudadanos puedan utilizar ese acceso gratuito a la
justicia en una mayor cantidad de los conflictos que se les puedan presentar.
80 En:http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf.
pp. 72.
140
Adicionalmente, se ahorrarán los costos de transporte y tiempo que implicaría

tener que trasladarse a las instalaciones del Juez de Paz Letrado.
El fomento de la conciliación, reducirá los costos económicos en los que tiene

que incurrir un ciudadano en el desarrollo de un proceso judicial (Juez de Paz
letrado y demás instancias), evitando la dilatación del mismo y reduciendo el
peligro en la demora de protección de los derechos, y por ende preservando el
derecho fundamental a la igualdad ante la ley.
 Mejorar la calidad de la justicia

La prohibición de prórroga de competencia implica una mejor calidad y justicia
en la sentencia o conciliación, toda vez que el Juez de Paz conoce a cada uno de
los miembros de su comunidad, por lo cual encausará correctamente la
resolución de los conflictos, considerando las costumbres de esta. Por ese
motivo, podríamos sostener que el acuerdo conciliatorio o la sentencia serán
obtenidos de manera más equitativa, aplicando el mismo método de resolución
para un mismo problema jurídico. Así, la comunidad podrá elevar el grado de
confianza en el Poder Judicial, ya que percibirán un servicio más especializado
por parte del Juez de Paz.
 Mejorar la imagen y la confianza ciudadana

Un beneficio adicional producto del impacto de la implementación de estas
propuestas radica en la elevación de los índices de confianza ciudadana en el
Sistema de Justicia. El mejor funcionamiento de este sistema, incentivado por
la implementación de estas medidas contribuirá en la elevación de los
estándares de aprobación por parte de la ciudadanía en el trabajo de las
instituciones que integran este sistema.
3.2. OTROS BENEFICIOS DE LAS PROPUESTAS

Esta subsección presenta un análisis de los beneficios de estas medidas en el
largo plazo y a nivel agregado. Se procura la cuantificación de los beneficios en
términos económicos sobre la base de revisión de literatura y evidencia
empírica. Es importante mencionar que más allá de los beneficios económicos
esperados, los beneficios de esta medida incluyen aspectos como el respeto de
libertades y derechos ciudadanos, y la igualdad ante la ley, elementos
difícilmente cuantificables pero que representan grandes ventajas para la
población. No obstante, en ambos casos se espera que el proyecto de ley
impacte positivamente al crecimiento del PBI y nivel de inversión a través de
una mayor independencia de poder, menor corrupción y mayor confianza en
las instituciones judiciales.
(i) A mayor independencia de poder, mayor el crecimiento del PBI

La teoría económica generalmente apoya la idea de que la independencia
judicial favorece el desarrollo económico debido a que promueve el
cumplimiento de los contratos y el derecho de propiedad, lo cual fomenta la
inversión. La independencia judicial es importante debido a que sirve como un
mecanismo del gobierno para que sus compromisos sean creíbles por tres
141
razones. En primer lugar, porque se supone que los tribunales deben resolver
los conflictos de acuerdo a los compromisos preexistentes legales que estén
previstos en los contratos, estatutos o constituciones. En segundo lugar, debido
a la publicidad y la transparencia de las decisiones judiciales, los tribunales que
son percibidos como independientes pueden ser una señal útil para que otras
partes supervisen la adhesión del gobierno a sus promesas y que coordinen sus
respuestas a las transgresiones percibidas. En tercer lugar, la necesidad de
aprobación judicial y la amenaza de litigio pueden hacer ciertas acciones más
costosas, lo que reduce su atractivo.
Así, por ejemplo, si el gobierno no cumpliera con un compromiso frente a un

inversionista, este podría acudir a una corte, e incluso el gobierno podría
perder el caso. Asimismo, la independencia judicial contribuye a la mayor
predictibilidad de las decisiones. De esta forma, en la medida que los
inversionistas perciban que el sistema judicial es imparcial, serán más
propensos a cambiar su comportamiento de inversión, y al aumentar la
inversión, también se incrementa el PBI.81
Feld y Voigt (2003), por ejemplo, examinaron la relación entre crecimiento e

independencia judicial en cincuenta países, diferenciando por tipo de
independencia (de facto y de iure82). Se encontró que la independencia judicial
de iure no tiene efectos significativos en el crecimiento económico, mientras
que la independencia de facto lo incrementaría. La evidencia para 66 países
mostró que un cambio de un sistema totalmente dependiente a uno
independiente incrementaría el crecimiento económico entre 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales. Sin embargo, este efecto podría estar subestimado considerando
que el análisis considera diversos países con distintos niveles de independencia.
En el Perú, un incremento de la tasa de crecimiento del PBI de 1.5 a 2.1 puntos
porcentuales equivale a un aumento del PBI entre S/.23,000 y S/.25,400
millones en el largo plazo, tomando como base el año 2015. Es decir,
actualmente el Perú deja de producir este monto por no tener una adecuada
independencia judicial.
(ii) A menor corrupción, mayor inversión

En general, la corrupción además de generar pérdidas al Presupuesto Público
en términos de eficiencia y efectividad del gasto público, afecta el contexto
económico debido a que debilita el clima de negocios y distorsiona los
incentivos. Así, en contextos con altos niveles de corrupción no existen
garantías para el cumplimiento de mecanismos de mercado y los negocios se
rigen por las influencias políticas. Esto se debe a que se afecta la eficacia
empresarial, los costos y los beneficios, las estrategias y las ventajas
81
Daniel Klerman (2006). Legal infrastructure, judicial independence, and economic development.
82
La independencia de iure puede ser derivada de la ley, mientras que la independencia de facto
se refiere a la independencia con la que en realidad cuentan los jueces, que puede ser medida
por su efectividad en términos de duración y el grado de impacto de los juicios en el
comportamiento gubernamental.
142
competitivas, se generan beneficios por razones distintas a la eficiencia, la

innovación y la competitividad. Sumado a esto, la corrupción puede inducir a
que las autoridades tomen decisiones guiadas por sobornos en lugar de buscar
el bienestar de la población (Argandoña, 2007).
De acuerdo con la información del Fondo Monetario Internacional (FMI), un

país podría incrementar en 5% su inversión privada si se orienta a fortalecer el
marco institucional que protege a los inversionistas. Por otro lado, según la
Universidad de Londres, para los países de ingresos medios y bajos un punto
adicional (estandarizado desde 0 para el país más corrupto y 12 para el menos
corrupto) en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia
Internacional, añade 0.59 puntos porcentuales a la tasa de crecimiento del
PBI.83
En el caso específico de la corrupción en el sistema judicial, Coase (1960)

menciona que un sistema judicial que funciona bien84 puede mejorar el
desempeño económico corrigiendo las fallas de mercado. Por ejemplo, la
imposición judicial de la responsabilidad legal por ciertos tipos de daño puede
inducir a las partes privadas a internalizar externalidades negativas asociadas
con su conducta. Este autor plantea además que este tipo de sistema judicial
puede asignar la responsabilidad de tal manera que los costos sociales
(incluyendo los costos de transacción asociados con la negociación de derechos
legales) se reduzcan al mínimo.85
Diversos estudios han mostrado que, en promedio, el incremento de la

corrupción disminuye las tasas de inversión en 3 puntos porcentuales y
disminuye el crecimiento promedio anual en 1 punto porcentual (Mauro,
1995).86 Al aplicar los datos mencionados, se estima que el Perú pierde cerca de
S/9,000 millones de soles en inversión debido a la corrupción. Asimismo, a nivel
agregado, el Perú deja de producir alrededor de S/23,500 millones. Sin
embargo, es importante recalcar que estas pérdidas corresponden al impacto
de la corrupción total e incluye diversas instituciones públicas diferentes al
sistema de administración de justicia.
(iii) A mayor confianza, mayor el crecimiento del PBI

La confianza en la institucionalidad resulta crucial para el funcionamiento de la
economía. Un ambiente caracterizado por un bajo nivel de confianza
83
Tomado del portal web del Instituto Peruano de Economía (IPE)
http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-de-la-corrupcion
84
Se podría considerar que un sistema judicial funciona bien si cumple con criterios de celeridad,
acceso, imparcialidad, predictibilidad, proporcionalidad, ejecutabilidad de la sentencia y
transparencia.
85
Abdulkarim (2012). Socio-Economic effects of judicial corruption in Nigeria.
86
P. Mauro (1995). Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics.
143
institucional reduce el ratio de inversión, y por lo tanto reduce el crecimiento

del PBI a través de mayores costos de transacción. Por ejemplo, Zak et al.
(2001) encontró que la participación de la inversión en el PBI se incrementa
cerca de 1% si la confianza en las instituciones se incrementa en 7%.87 Por su
parte, Schmidt (2003) encontró que la confianza promueve el crecimiento y el
desarrollo económico debido a que favorece la acumulación de la eficiencia de
capital físico y humano, acelera la difusión de tecnologías e incrementa el buen
funcionamiento legal, político, social e institucional. Los resultados de este
estudio indicaron que el incremento del nivel confianza en la institucionalidad
en una desviación estándar, incrementa el crecimiento económico en 0.91%.
De esta forma, asumiendo que el Perú implementa las medidas propuestas en

el presente proyecto de ley, se podría incrementar en crecimiento de la
economía en cerca del 1 punto porcentual, lo cual equivale a S/20,000 millones.
Hasta este punto, se han examinado los beneficios generales de las reformas en
el sistema de justicia en su conjunto. Sin embargo, las medidas evaluadas en el
presente reporte solo abarcan al Ministerio Público, al Poder Judicial y al
Consejo Nacional de la Magistratura. Por ello, el beneficio total asciende a
S/54,400 millones (S/25,400 por independencia judicial, S/9,000 millones por
corrupción, y S/20,000 millones por confianza). En el caso específico de la
independencia judicial, se asume que la propuesta impactaría en gran parte del
sistema de administración de justicia debido a que la selección de jueces y
fiscales también implica un impacto en el Poder Judicial y en Ministerio Público.
En este sentido, el máximo beneficio que puede esperarse es S/25,400
millones. En el caso de la corrupción, se asume que como máximo el beneficio
de reducir la corrupción en general es de S/9,000 millones. Por último, se
estima que la confianza en la institucionalidad traería un beneficio de S/20,000
millones. Nótese, además, que estos beneficios no serán percibidos en el corto
plazo, ya que se harán tangibles al terminar la implementación de la ley y
después de un periodo de maduración gradual. Por ello, asumiendo que estos
beneficios serán percibidos en un periodo de 10 años, es decir, anualmente se
considerarán solo S/5,440 millones como beneficio.
 Costos de la nueva composición del Consejo Nacional de la Magistratura

Los principales costos monetarios asociados con esta medida son el gasto de
ejecución de un concurso público de méritos para designar a tres consejeros del
CNM, además de los costos asociados a la asunción de funciones por parte del
Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo y el Banco Central de Reserva
para encargarse de la designación de algunos de los consejeros que integran
este órgano del Sistema de Justicia.
87
Zak, P. y Knack, S. (2001). Trust and growth.
144
 Costos de evaluación permanente de magistrados

De acuerdo al Reporte de la Magistratura (2014), el CNM ha destinado un
promedio de S/3.5 millones anuales, entre el periodo 2010-2014, en la
evaluación de magistrados. Este monto corresponde a la evaluación de 1,175
jueces y 1,040 fiscales, quienes culminaron los siete años en el ejercicio de la
función jurisdiccional.
Sobre la base de este promedio, se estima que una evaluación anual podría
costar S/24.7 millones por año. Es decir, la implementación de esta medida
requeriría un presupuesto adicional de S/21.2 millones por año.
 Costos de reformas al funcionamiento de la Corte Suprema
La estimación del costo se ha calculado a partir del incremento en el

presupuesto de la Corte Suprema que implicaría la implementación del
proyecto de ley. En particular, se tomó como insumo el presupuesto incurrido
por la Corte Suprema para la administración de sus salas y los gastos
administrativos que recaen sobre la responsabilidad de su presidente. Al 2015,
los costos de gestión y operación de la Corte Suprema ascendieron a S/ 270
millones de acuerdo al portal de transparencia del Ministerio de Economía y
Finanzas.
Se asume que el costo de la reforma de la Corte Suprema implica un

incremento de su presupuesto del 100%; es decir equivalente a 270 millones de
soles anuales88. Se considera que esta cifra es realista en la medida que se
requiere que las reformas sean exitosas y que el mandato ampliado del
presidente de la Corte Suprema disponga de los recursos necesarios para
implementar sus planes de mejora.
 Costos asociados a la ampliación de funciones de jueces de paz

En el caso de las modificaciones planteadas respecto de las competencias de los
jueces de paz, se considera que estas medidas no generarán mayores costos
más allá de la adecuación de los jueces y la capacitación mínima que debería
llevarse a cabo para que puedan resolver de acuerdo a la nueva normativa
eficientemente.
3.4. CONCLUSIÓN

ampliamente los costos. Esto es cierto, incluso a pesar de que es razonable
argumentar que los beneficios estimados en este documento están
subestimados y que los costos están sobre estimados, bajo supuestos
razonables.
88
El análisis beneficio costo toma en cuenta soles constantes del 2015; es decir, en términos
nominales el presupuesto crece al ritmo de la inflación.
145
En el caso de las propuestas planteadas para la reforma del funcionamiento de

la Corte Suprema, dado que se están considerando distintos escenarios con
diferente probabilidad de ocurrencia para la estimación del impacto, el balance
final entre los costos y beneficios dependerá de la efectividad del proyecto de
ley para incidir en el cumplimiento de las leyes. Así, se espera beneficios
esperados de S/ 680 millones anuales, pero con cierta probabilidad que estos
ingresos superen los S/ 1000 millones. De manera análoga se estima que el
costo de la reforma de la Corte Suprema asciende a 270 millones de soles
anuales. Sin embargo, este estimado puede variar. En caso se produzcan
eficiencias en la gestión de la Corte Suprema el costo podría disminuir e incluso
no implicar mayor desembolsos al presupuesto actual. De otro lado, los costos
podrían ser mayores a los previstos. Se establece como un límite máximo
razonable que una reforma exitosa demande un incremento en el presupuesto
del orden de 200%; es decir, 540 millones de soles anuales.
En vista de los supuestos asumidos y la incertidumbre frente a una reforma

futura, se cree conveniente utilizar un enfoque probabilístico. Así, en lugar de
estimar un nivel de beneficio costo monetario, se estima la probabilidad que los
beneficios superen a los costos. Se obtiene una probabilidad de 70% de que los
beneficios de la reforma de la Corte Suprema superen un nivel de costos
máximos de 540 millones de soles anuales (ver Figura 2).
Figura 2. Beneficios y costos esperados de la reforma

Probabilidad
Probabilidad
de costos Probabilidad de
mayores a beneficios
beneficios mayores a
costo máximo
70%
Costo Beneficio
esperado esperado
270 680 Costos y beneficios anuales estimados

Costo máximo (en millones de soles)
esperado (540)
En vista de las estimaciones realizadas se propone la implementación de la

reforma de la Corte Suprema propuesta dado que existe una alta probabilidad
que los beneficios superen a los costos de la reforma. En el largo plazo,
146
producto de las reformas a la Corte Suprema se esperaría un crecimiento

adicional de 0.11% sobre el nivel del producto equivalente a 680 millones de
soles anuales, a soles constantes del 2015.
IV. SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 Mejorar los índices de acceso a la información en los gobiernos subnacionales
El primer beneficio esperado del proyecto de ley en relación con este eje, es
que su aprobación facilitará el acceso a la información por los miembros de los
consejos regionales y regidores, al bajar el nivel de miembros necesarios para
solicitar información. Esto permitirá mejorar la transparencia en la gestión
pública de las administraciones sub-nacionales. Luego, dado el riesgo de
sanción, los gobernadores regionales y alcaldes tendrán el incentivo de
responder efectivamente a las solicitudes de información. Este mecanismo
facilitará el ejercicio de fiscalización por los consejeros y, consecuentemente,
reducirá los riesgos de corrupción y de mal uso de los fondos públicos.
Finalmente, esto traerá beneficios en términos políticos pero también
económicos, particularmente en cuanto a la creación de un ambiente
institucional favorable a la inversión y al desarrollo del sector empresarial
peruano.
 Mejor fiscalización y rendimiento de cuentas en gobiernos subnacionales

La reducción del porcentaje de los consejeros necesarios para solicitar
información sobre la gestión de los gobiernos subnacionales aumentará la
transparencia de la gestión de los fondos públicos y, en ese sentido, mejorará el
rendimiento de cuentas. En efecto, esta medida aumenta el poder de
fiscalización de los regidores de oposición sobre el Gobernador Regional o el
Alcalde.
 Elevar los estándares de transparencia y reducir incentivos a la corrupción

De acuerdo con lo señalado, el proyecto de ley facilitará las solicitudes de
información por parte de los consejeros de oposición en gobiernos
subnacionales. Pero, además, el establecimiento de fuertes sanciones
constituye un mecanismo efectivo para asegurar que tales solicitudes sean
atendidas. En efecto, el riesgo de vacancia para los gobernadores o alcaldes
aumentará la probabilidad que ellos respondan a las solicitudes de información
de los consejeros o regidores.
La mejor fiscalización de la gestión regional permitida por las dos medidas

propuestas podrá facilitar la reducción de la corrupción en el largo plazo, a
través de dos mecanismos. Primero, la información solicitada y las respuestas
son públicas, lo que mejorará la transparencia fiscal y la capacidad de control
de los regidores, consejeros y de los ciudadanos en general. Segundo, es
147
razonable pensar que los gobernadores o alcaldes tendrán menos incentivos

para realizar actos ilegales, al ser mejor fiscalizados.
En el mismo sentido, introducir la regulación de gestión de intereses dentro de

la política de transparencia del Estado fortalece la rendición de cuentas
respecto de estas actividades y permite reducir los espacios que puedan
generarse para favorecer la corrupción. Así, la regulación propuesta permitirá
facilitar la trazabilidad en relación con las interacciones que se generan en la
dinámica propia entre el sector público y el sector privado.
El hecho de que todas las actividades de gestión de intereses queden

debidamente registradas y sean de acceso público de acuerdo con el régimen
general de información pública, constituye una política de transparencia que
indudablemente favorecerá la relación Administración-administrado.
 Una regulación funcional de la gestión de intereses

Es razonable pensar que las medidas planteadas tendrán dos beneficios
directos principales: reducir los costos administrativos de cumplimiento y
aumentar los costos o sanciones por incumplir con la norma relativa a la
gestión de intereses. Primero, reducir los costos de cumplir con la norma
aumentará los incentivos para los gestores de intereses de realizar sus
actividades de manera formal. Si esto se cumple, se generará información
valiosa para mejorar la transparencia y el rendimiento de cuentas de las
acciones de los funcionarios. Segundo, al aumentar el costo de incumplir con la
norma, las medidas planteadas reducirán los actos ilegales de gestión de
intereses, lo que complementará los beneficios mencionados anteriormente.
 Favorecer la democratización del acceso a la autoridad

La regulación de actividades de gestión de intereses propuesta reconoce una
vía para que cualquier ciudadano pueda presentar una solicitud de gestión de
intereses, aun cuando sea considerada una petición graciable por la propia
naturaleza de la misma. Esto permite que exista un canal permanente para
hacer escuchar propuestas ciudadanas y, además, legitima la actividad de
gestión de intereses, al permitir que cualquier ciudadano que no pueda tener
contacto directo con las autoridades pueda solicitar gestionar intereses ante
ella.
 Mejores recursos humanos

La precisión sobre la aplicación de la Ley del Servicio Civil a todos los
funcionarios de los gobiernos subnacionales, además de los funcionarios del
Congreso de la República, y su sujeción a las disposiciones emitidas por la
Autoridad del Servicio Civil, favorecerá la mejorar de los recursos humanos en
estas instituciones. Este hecho a su vez favorecerá el mejor funcionamiento de
estas organizaciones en general.
148

Las nuevas medidas implican que será más fácil para los consejeros y regidores
solicitar información. Además, el riesgo de sanción aumentará la probabilidad
que los gobernadores regionales respondan a las solicitudes. Si los beneficios
de tales medidas parecen obvios, los costos pueden ser significativos también.
Estos costos potenciales se pueden clasificar como justificados e injustificados.
Los costos relacionados con el ejercicio “normal” de fiscalización se pueden

considerar como justificados, ya que tienen un fin deseable: la reducción de la
corrupción. En este caso, podemos suponer que los beneficios superan los
costos, ya que la mejor fiscalización permite evitar prácticas ilegales que luego
impactan negativamente sobre la población y la institucionalidad del país.
Sin embargo, las dos medidas podrían también costos injustificados,

relacionados con un uso excesivo de solicitudes de información, no
conducentes a un mejor funcionamiento del gobierno, y que podrían generar
vacancias, las cuales traerán también costos políticos y administrativos
adicionales.
Es decir, con la aprobación de las medidas analizadas, los consejeros de la

oposición podrían utilizar su mayor poder de fiscalización como un instrumento
político. La oposición podría presentar un número excesivo de solicitudes de
información inútil con el fin de afectar la capacidad del gobernador regional o
alcalde de dirigir correctamente la política pública de su administración. Esto
podría generar costos administrativos y una mala gestión que también son
costosas, sin generar los beneficios descritos en la sección anterior.
A pesar de lo señalado anteriormente, el riesgo y la magnitud de los costos

descritos podrían no ser tan elevados. El riesgo de un uso abusivo o ineficiente
de las solicitudes de información debe ser relativizado. Esto se explica por dos
razones. La primera es que, por lo general, los miembros de oposición del
Consejo Regional o Municipal requerirán el apoyo de miembros de uno o más
partidos para alcanzar el 30% de los votos a favor de las solicitudes de
información. Al respecto, es razonable pensar que el nuevo sistema no
resultará en mucho más solicitudes de información. Finalmente, las solicitudes
de información son públicas. Esto constituye un segundo filtro pues el uso
abusivo o ineficiente de los pedidos de información afectaría la reputación de
los regidores o consejeros.
La propuesta de una nueva regulación de las actividades de gestión de

intereses, por su parte, no importa mayores costos más allá de aquellos costos
mínimos necesarios para su implementación. Así, por ejemplo, los costos que
importa organizar el correcto cumplimiento de funciones para fiscalizar y dar
lugar al cumplimiento adecuado de las funciones y deberes otorgados a
funcionarios y gestores de intereses. Asimismo, cumplir con el deber de llevar a
cabo el registro y permitir el acceso a la información del mismo. Por lo demás,
149
en la medida que estas medidas se integran al sistema de acceso a información

pública ya existente, tampoco suponen mayores costos.
4.3. CONCLUSIÓN
Cuantificar los beneficios y costos de las modificaciones planteadas en estos
proyectos de ley no es sencillo. Sin embargo, el análisis realizado permite
afirmar que las medidas planteadas pueden generar beneficios
significativamente mayores a los costos. En primer lugar porque se puede
esperar que las medidas sean efectivas en incrementar la transparencia y el
rendimiento de cuentas en los gobiernos sub-nacionales. En segundo lugar,
porque se puede esperar que los costos asociados a las medidas sean
contenidos por el cambio en los incentivos de los agentes involucrados.
V. SOBRE LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

ELECTORAL

 Limitar la presencia de políticos no comprometidos con el bienestar de los
ciudadanos
El establecimiento de impedimentos para ser candidatos que se propone
establecer permitirá garantizar un nivel mínimo de idoneidad del representante
para cumplir los fines del servicio público.
La existencia de un filtro de acceso a puestos de alto cargo público es

indispensable en un país donde la democracia ha estado presente
consecutivamente durante pocos años. La elección de “buenos políticos” está
sujeta a la disponibilidad de “buenos candidatos”. Besley (2005) estudia la
selección política y determina una ratio de éxito (en la elección política) que
está definido por la probabilidad de elección de malos políticos sobre la
probabilidad de elección de buenos políticos e indica que en sociedades
fraccionadas (o con pocos años de democracia) existirá votantes que prefieran
candidatos de baja calidad que compartan sus propias preferencias políticas
que a candidatos de alta calidad de otros grupos. No obstante, como función
principal del Estado para garantizar la prolongación de la democracia y el buen
desempeño de sus representantes se debe promover la elección de candidatos
de alta calidad.
 Representatividad de los partidos políticos

Ganoza y Stiglich (2015) señalan que, la debilidad de los partidos políticos y la
pérdida de legitimidad de los poderes del Estado son una de las trampas para el
progreso del Perú, que pueden impedir que un buen plan de reformas sea
desarrollado e implementado por el gobierno. Asimismo, Muñoz (2008) evalúa
el impacto de los factores políticos en la eficiencia de las municipalidades
peruanas para el año 2003; y encuentra que existe debilidad en los partidos
políticos nacionales, ya que los gobiernos subnacionales son sobretodo
agrupaciones y caudillos locales. Además, la población no puede realizar un
150
control sobre sus autoridades debido a la inexistencia de un sistema de

información organizado sobre las mismas.
Por lo tanto, la existencia de una ley que garantice el acceso de candidatos de

calidad beneficiará a la ciudadanía al percibir que el Estado funciona realmente
a su servicio y que los partidos políticos de sus localidades verdaderamente
tienen intenciones de progreso.
 Institucionalidad y gobernabilidad del país

Se evita la proliferación de organizaciones que busquen su propio beneficio
económico y por ende el mal uso de los recursos públicos (desvío de fondos
públicos). Asimismo, bajo el enfoque de la modernización del Estado, la
rendición de cuentas y transparencia debe abarcar la labor de aquellas
autoridades de alto mando, así como a aquellos candidatos que pretenden
ocupar dichos cargos. La ciudadanía se verá beneficiada al poseer información
judicial sobre los candidatos y sus autoridades y podrá ejercer su voto sin
asimetrías de información.
Al contar con una real representatividad de lo elegido por la ciudadanía, se

facilita una mejor fiscalización del Ejecutivo, así como un adecuado proceso
legislativo que tenga como fin mejorar las políticas públicas y un reparto
equitativo del gasto público.
 Reducción de posibilidades de infiltración de dinero ilícito en organizaciones

políticas
El establecimiento de un mejor mecanismo para exigir el cumplimiento de
reportes de información sobre el financiamiento de las organizaciones políticas,
el compromiso de nuevos agentes y la imposición de sanciones por eventuales
incumplimientos de obligaciones al respecto, importará un mejor nivel de
fiscalización sobre el financiamiento de las organizaciones políticas.
A su vez, esta fiscalización permitirá reducir la posibilidad de infiltración de

dinero ilícito en las organizaciones políticas con los consiguientes problemas
que esto podría generar para la institucionalidad y el sistema democrático en
general.
 Acercamiento entre las organizaciones políticas y la ciudadanía

El desarrollo de elecciones primarias abiertas al interior de las organizaciones
políticas permitirá no solo que exista un estándar democrático al interior del
partido sino que, además, favorecerá el acercamiento de la ciudadanía a la
clase política, en la medida que cualquier ciudadano estará habilitado para
participar en las elecciones de representantes de cualquier partido político.
 Igualdad de condiciones de los ciudadanos en un proceso electoral

Las medidas referidas a favorecer la cercanía de mesas de sufragio en zonas
rurales como aquella que busca reducir la restricción para la publicación de
encuestas de intención de voto, favorecerán las condiciones de igualdad de la
151
población electoral. Ello en la medida que de un lado, las poblaciones de zonas

rurales tendrán mejores niveles de acceso para poder ejercer su derecho al
sufragio, en similares condiciones a los habitantes de zonas urbanas. De otro
lado, mayor cantidad de personas podrá acceder a la información legítima
respecto de las encuestas de intención de voto que se generan en los días
previos a la elección.
5.2. COSTOS DEL PROYECTO DE LEY

Se considera que no existen mayores costos en la implementación de estas
propuestas más allá de costos regulares de adaptación de los sujetos regulados.
Así, por ejemplo, se generarán costos a las autoridades electorales en la medida
que deberán llevar a cabo todas las acciones que resulten necesarias para
supervisar y fiscalizar el cumplimiento de los deberes que se establecen a las
organizaciones políticas.
Desde el punto de vista de estas últimas, se genera un costo razonable en el

tener que evaluar mejor a sus candidatos a cargos de representación popular y
en la organización de elecciones primarias abierta. Sin embargo, se considera
que estos costos pueden ser reducidos considerando el financiamiento público
efectivo para estas entidades.
5.3. CONCLUSIÓN
ampliamente sus costos.
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154

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La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones

La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a

El procedimiento parlamentario es el siguiente:

1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro

2. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al

La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evalúa los

Los pedidos que no se encuentren dentro de los supuestos establecidos en

3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de

En el supuesto que el Congresista se allane por escrito, con firma legalizada

4. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en

El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a

Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.

En el caso específico de los Congresistas que resulten condenados con prisión

inmunidad parlamentaria será automático y no requerirá aprobación de

En las sesiones secretas de la Comisión de Inteligencia podrán participar los

c) A presentar proposiciones de ley y las demás proposiciones contempladas

d) A elegir y postular a los cargos de la Mesa Directiva del Congreso o de las

f) A contar con los servicios de un asesor y un asistente como únicos

Los congresistas perciben una asignación por el desempeño de la función

g) A una remuneración adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una

Las remuneraciones de los Congresistas se publicarán en el diario oficial.

h) A que se les guarde el respeto y las atenciones que corresponden a su

i) A solicitar licencia oficial para ejercer las funciones a que se refiere el

j) A recibir las mismas facilidades materiales, económicas, de personal que

a) De participar en las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente cuando

i) Al final de cada día se computa el registro de asistencia previo a

ii) Si el porcentaje de inasistencia injustificada al número total de

ii.1) Al 20% y hasta el 30%, se descontará un 30% de la

ii.2) Al 30% y hasta el 40%, se descontará un 40% de la

ii.3) Al 40% y hasta el 50%, se descontará un 50% de la

ii.4) Al 50% o más, se descontará un día de remuneración del

En caso de duda o controversia sobre la aplicación de las disposiciones

c) De mantener una conducta personal ejemplar, de respeto mutuo y

d) De presentar declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión y al

e) De formular proposiciones debidamente estudiadas y fundamentadas.

f) De mantenerse en comunicación con los ciudadanos y las organizaciones

institucional del Congreso de la República con cinco días de anticipación a la

Asimismo, deben atender las denuncias debidamente sustentadas y

De participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y

h) De presentar, luego de realizado un viaje oficial o de visita por cuenta del

“Sistema de sanciones disciplinarias

a) Con amonestación escrita y reservada.

b) Con amonestación pública, mediante Resolución del Congreso la cual

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