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y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y
tsunami del 27F en Chile
Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de seguros
Editoras
Isabel Brain
y Pía Mora
FUNDACIÓN MAPFRE
Instituto de Ciencias del Seguro
www.fundacionmapfre.com
© Inscripción N° 222493
Derechos reservados
I.S.B.N. 978-956-14-1311-5
Primera edición
500 ejs.
Diseño Corporativo UC
Editoras
Isabel Brain
y Pía Mora
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Presentación
El Instituto promueve ayudas a la investigación en las áreas científicas del riesgo y del
seguro y mantiene un Centro de Documentación especializado en seguros y gerencia
de riesgos que da soporte a sus actividades.
A finales de 2010, el Instituto decidió llevar a cabo un estudio sobre la experiencia del terre-
moto de Chile del 27 de febrero de 2010, una catástrofe con un gran impacto social y econó-
mico, que tuvo importantes repercusiones para el sector asegurador. El objetivo era extraer
una serie de lecciones que sirvieran para establecer algunas recomendaciones prácticas de
cara a la ocurrencia de futuros terremotos, no solo en Chile, sino también en otros países
vulnerables a este tipo de eventos, especialmente en América Latina.
fundación mapfre
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Índice
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Chile pre y post catástrofe: algunas claves para aproximarse a los desafíos de reconstrucción
Isabel Brain Valenzuela. Pía Mora Camus
capítulo I. Introducción.
Mientras la longitud del país es de 4.270 km (lo que aumenta a 8.000 km si consi-
deramos la superficie Antártica), su ancho solo alcanza los 180 km en promedio.
Si a lo anterior se suma el relieve, tomando en cuenta que en muchas regiones del
país se puede pasar desde el nivel del mar a varios miles de metros de altura en
unas cuantas decenas de kilómetros, el resultado no solo es la existencia de ríos
torrentosos, con su correlato en materia de riesgos de inundación y deslizamien-
tos, sino de una gran diversidad geográfica.
Precisamente, uno de los rasgos más destacables del país radica en la variedad
de paisaje y climas que lo conforman. Mientras el norte se caracteriza por la pre-
sencia del desierto de Atacama, el más árido del mundo, hacia el centro se en-
cuentran fértiles valles donde se despliega la agricultura y se concentra la mayor
parte de la población. En la parte sur, particularmente en el extremo austral, las
condiciones de vida son difíciles producto del frío y la deficiente conectividad.
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El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
1 Específicamente, la RM concentraba el 42,5% del PIB nacional en el año 2006 (Estadísticas del Banco Central de
Chile. Participación regional en el Producto Interno Bruto Total, 2003-2006. Disponible en: http://www.bcentral.
cl/publicaciones/estadisticas/actividad-economica-gasto/aeg07.htm).
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Isabel Brain Valenzuela. Pía Mora Camus
Una de las características políticas más destacables del país radica en los bajos
niveles de corrupción observados y también percibidos por la población (Chile
Transparente 2009). Si bien existen casos de malas prácticas, en general se ha
avanzado en la dirección de promover una mayor transparencia de la acción
del Estado, por ejemplo, a través de iniciativas como la dictación de una Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública en 2008; la aprobación de
una Reforma Constitucional en materia de Transparencia, Modernización del
Estado y Calidad de la Política en 2010 –que obliga a los funcionarios estatales
a hacer una declaración pública de intereses y patrimonio, entre otros puntos–;
y el envío al Congreso de un proyecto de ley –actualmente en trámite– que esta-
blece el fideicomiso ciego para evitar conflictos de intereses de las autoridades
en relación a las funciones que ejercen.
Economía chilena
En materia económica, uno de los rasgos que distinguen al país es la explota-
ción de recursos naturales, ocupando la minería, y en particular el cobre, un
lugar privilegiado2. La industria manufacturera también ha tenido un fuerte
desarrollo a lo largo de la última década, especialmente en relación a los alimen-
tos y la madera. En efecto, son la minería y la industria los rubros que tienen
más incidencia dentro de las exportaciones realizadas por el país. El elevado
precio reportado por el cobre en los últimos años, junto a la firma de una serie
de tratados de libre comercio con países como China y Estados Unidos (los dos
principales receptores de exportaciones del país) y la relativa estabilidad ma-
croeconómica, entre otros factores, han contribuido a que la economía chilena
haya experimentado una importante y constante mejoría desde finales de los
años ochenta, alcanzando su punto más alto durante la década de los noventa.
Luego de la Crisis Asiática, en 1998, este progreso se ha moderado, pero no
desaparecido; de hecho, bajo la actual administración se está recuperando el
ritmo de crecimiento con tasas en torno al 5% anual. Indicadores que refuerzan
estos logros son un PIB per cápita que supera los US$ 15.000, y el hecho de que
Chile se ubique como el país con el mejor Índice de Desarrollo Humano (IDH)
de toda Latinoamérica según la última medición disponible (PNUD 2011).
En concordancia con el progreso material y con las medidas adoptadas por el Esta-
do para que los beneficios lleguen a los más desfavorecidos, los niveles de pobreza
han disminuido sistemáticamente. De un 45% de población del país que se encon-
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Dentro de este auspicioso contexto, una de las mayores deudas pendientes dice
relación con la equidad. Según datos aportados por la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico (OCDE) para 2011, Chile es el país con mayores
desigualdades en términos de distribución del ingreso entre los 31 países miembros.
Una característica distintiva del sistema chileno es el hecho que las familias más
vulnerables deben aportar un muy bajo monto para la obtención de su vivienda
(menos de un 5% del valor total). Asimismo, es destacable el hecho que a menor
3 Este último resultado, de todas formas, rompe con la sistemática tendencia a la baja que se venía registrando
desde fines de los 80. En efecto, la medición anterior (2006) había arrojado una cifra de 13,7%, algo inferior a la
reportada para 2009. Algunos expertos atribuyeron dicho salto al aumento en los precios de los alimentos, el que
de no haber sido contrarrestado por políticas sociales contracíclicas podría haber sido incluso mayor. El Mercurio,
25 de julio de 2010, A2.
4 Actualmente el instrumento que el Estado utiliza para focalizar sus recursos es la Ficha de Protección Social (FPS).
5 En 2011 el presupuesto de este ministerio alcanzó los $1.667.845 millones, equivalente a poco menos del 10% del
gasto público social de ese año.
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ingreso del hogar, mayor es el apoyo estatal para la obtención de una vivienda.
Un dato útil para entender el peso que ha tenido el Estado sobre el sector inmo-
biliario y de la construcción es el aportado por la Fundación Nacional Para la
Superación de la Pobreza, la que calculó que entre 1990 y 2006, ocho de cada
diez viviendas construidas recibieron aportes del Estado. Por otra parte, para
los años 2000-2010 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) declara
haber otorgado en promedio un total de 108.597 subsidios para vivienda por
año (www.observatoriohabitacional.cl).
Una breve revisión de los principales hitos de la poítica reciente permite desta-
car que tras el retorno de la democracia en 1990, el MINVU enfrentó un com-
plejo desafío: la disminución de un inmenso déficit cuantitativo de vivienda,
que por ese entonces bordeaba el millón de unidades. A través de la implemen-
tación de diversas medidas, entre las que se cuentan el término de la función
inmobiliaria del SERVIU y la diversificación de la oferta, el perfeccionamiento
del sistema de postulación, la eliminación del componente de crédito hipote-
cario para el segmento más pobre y la entrega de apoyo a grupos medios, entre
otras, el MINVU avanzó exitosamente hacia la reducción de este problema. Para
el decil de menores ingresos, el déficit pasó de un 53,4% en 1990 a un 19%
en 2006. El déficit total para ese último año, por su parte, considerando tanto
el allegamiento como el hacinamiento y la calidad de la vivienda, alcanzó las
412.349 unidades.
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Es relación a esto es necesario señalar que una de las mayores debilidades del
sistema ha sido la dificultad que ha tenido la vivienda social para competir por
suelo bien localizado, ya sea con viviendas de mayor valor o bien con usos
mejores pagadores por suelo. Ello ha derivado en la aglomeración de viviendas
sociales en las zonas periféricas de las principales ciudades donde el suelo es
más barato, y junto con ello, en la concentración de todo tipo de problemas so-
6 Entre ellas, la baja postulación del sector emergente a los subsidios que les correspondían. Por ello, se incrementaron
los incentivos para este tramo.
7 Declaración del ministro Rodrigo Pérez Mackena en el marco de un seminario organizado por el Centro de Políticas
Públicas de la UC, la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados y el Lincoln Institute of Land Policy, el día
30 de Agosto de 2012.
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Fuente: AXCO8
Una de las consecuencias más graves fue la pérdida de vidas humanas con 525
personas fallecidas y 23 desaparecidas según reportes oficiales de enero de
2011. Sin embargo, pese a lo dramático del hecho, se estima que el número de
víctimas fatales podría haber sido mucho más alto –cabe recordar que el terre-
moto y tsunami afectó las zonas más pobladas de Chile— de no haber contado
el país con un marco legal que contiene especificaciones antisísmicas de alto
estándar para las construcciones.
Otros factores que podrían haber contribuido a que la cifra de víctimas no fuera
mayor son la localización y profundidad del epicentro, la “cultura sísmica” exis-
tente a nivel de la población, y la fuerte presencia de vivienda social formal -que
garantiza viviendas con un estándar de seguridad adecuado para todos los sec-
tores de la población, incluyendo a los de más bajos ingresos-. Adicionalmen-
te, un número importante de las viviendas destruidas corresponde a segundas
8 Extraído de http://www.industrias.usm.cl
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Fuente: MINVU
9 En el caso haitiano el sismo se produjo muy cerca de la superficie y a muy corta distancia de su capital, a diferencia
de lo sucedido en Chile.
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En este escenario de crisis asumió el nuevo gobierno, liderado por el presidente Se-
bastián Piñera, de la coalición que llegaba al poder tras 20 años de haber conformado
el bloque opositor. Un primer desafío radicó en la estimación preliminar de los devas-
tadores efectos del terremoto y tsunami con miras a poder trazar las primeras líneas
del plan de reconstrucción y aproximarse lo más cercanamente posible a los costos
asociados a la asistencia de los damnificados y a la reparación y reposición de los
bienes dañados. En su primer discurso presidencial del 21 de mayo del mismo año,
el presidente informó que el daño bruto total, tanto público como privado, ascendía a
los US$ 30.000 millones, equivalente al 18% del PIB10. Agregó entonces que el desafío
de levantar Chile requeriría una inversión pública de US$ 8.400 millones.
10 Coincidentemente, el aporte al PIB realizado por las regiones del Maule, Biobío y O’Higgins representa
aproximadamente un 18% del total (CEPAL 2010).
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La activación expedita del sistema de seguros se debe a varios factores que juga-
ron a favor de una respuesta eficiente. El primero fue la decisión tomada por las
aseguradoras de dar prioridad a los denuncios de personas naturales –corres-
pondientes a cerca de 190.299 antes que a los requerimientos de las empresas
y sus instalaciones que habían sido severamente dañadas, aún cuando estos
representaban 32.117. A esto se suma la exigencia de la SVS de que todos los
siniestros fuesen liquidados para agosto de 2010.
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ellas es traspasar el monto estimado del daño al damnificado para que sea este
quien contrate o ejecute las reparaciones. La otra consiste en que la empresa de
seguros haga las reparaciones directamente por medio de contratistas.
Ocurre que muchas veces las personas no manejan en detalle las características
del seguro que han contratado o su vigencia. Por esta razón, los asegurados rea-
lizan denuncios por tipos de daños que muchas veces no están cubiertos por su
póliza. Otra fuente de problemas entre aseguradoras y asegurados dice relación
con la evaluación de los daños y su monto asociado; frecuentemente el evalua-
dor tasa los daños por un monto inferior al que el asegurado estima adecuado,
lo que vuelve el proceso poco fluido y satisfactorio para los clientes, aunque en
el caso del terremoto este no fue un gran problema.
Total viviendas en las zonas afectadas* 901.098 100% 23% 3.098.902 100% 77% 4.000.000 100%
Viviendas con seguro de incendio 901.098 100% 63% 523.711 17% 37% 1.424.809 36%
Viviendas con seguro de inciendo + sismo 862.980 96% 90% 101.082 3% 10% 964.062 24%
*Número aproximado de viviendas en las regiones afectadas.
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Son diversos los casos de damnificados que quedaron fuera del radar de los
seguros, los cuales debieron o deberán enfrentar costos importantes en la re-
construcción de sus viviendas (con y sin apoyo del Estado). Uno de ellos,
corresponde a quienes terminaron de pagar su vivienda. Al quedar liberados
de la obligación que impone el crédito hipotecario, el mantener o terminar con
el contrato de seguro contra siniestros pasa a ser una decisión voluntaria. Otro
grupo sin cobertura son aquellos damnificados que residían en viviendas muy
antiguas, construidas generalmente con adobe –muchas de ellas con un enor-
me valor patrimonial—, material que se encuentra excluido de las coberturas
de seguros.
Otro segmento de la población que no cuenta con seguros contra terremoto son
los hogares más pobres que habitan una vivienda social, esto es, construidas
con subsidio estatal. Este tipo de familias obtiene una vivienda que no exige el
pago de dividendo y, por tanto, no se inserta en el sistema de créditos hipoteca-
rios otorgados por la banca privada que obliga al pago de seguros que los pro-
tejan en caso de ocurrir siniestros. Aquí cabe la pregunta por el rol que juega el
Estado para asegurar una recuperación post catástrofe de las viviendas dañadas.
Al respecto, las recomendaciones se pueden resumir en dos medidas.
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Los dineros desembolsados por parte del Estado se focalizaron de esta manera
en la reconstrucción de viviendas para aquellos no asegurados y que no cuen-
tan con los recursos suficientes para recuperar sus condiciones de vida y de la
vivienda previa al desastre natural. Igualmente, se financió la reparación y re-
construcción de la infraestructura pública afectada como hospitales y escuelas.
Es por esta razón que dentro de las alternativas que la SVS se encuentra eva-
luando está el ampliar la cobertura de seguros junto con idear mecanismos de
financiamiento público para la recuperación tras catástrofes naturales.
De acuerdo a la ley que regula las agencias de seguro, la SVS tiene las atribucio-
nes para exigir solvencia y además para fiscalizar. Entre las exigencias, la SVS
establece que las compañías de seguro deben mantener un margen de solvencia
que supone un comportamiento técnico determinado que es equivalente al de
las aseguradoras internacionales. Junto a lo anterior, la SVS establece límite al
endeudamiento. Para el caso de las compañías cuyo giro de negocio está en la
otorgación de seguros de riesgo de pérdida o deterioro en los bienes o en el pa-
trimonio, no pueden endeudarse más de cinco veces por sobre su patrimonio,
y la deuda total con terceros –que no cuenten con reservas técnicas de seguros–
no puede ser superior a una vez el patrimonio de la compañía.
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Cabe destacar que esta tendencia al aumento en la venta de seguros ocurre a pe-
sar del alza significativa de las primas –50% en 2010 bajando a 25% en 2011—.
Este último es un tema crítico puesto que los costos de las reaseguradoras se
han traducido en aumento de los valores y cuotas de los seguros. Por lo tanto,
el extender los seguros como alternativa de prevención ante futuros siniestros
a inmuebles habitacionales y no habitacionales, debe contemplar medidas que
eviten que los costos crecientes de los seguros impidan el acceso a un rango más
amplio de la población.
Más allá de las lecciones para el sector de los seguros, también es posible obser-
var innovaciones que se han producido tras la catástrofe del 27F, innovaciones
que contemplan, cambios normativos, un nuevo sistema de monitoreo sísmico
y el desarrollo de un plan de acción que contenga los principales estrategias
para atender futuras catástrofes.
11 Información consignada en sitio web www.inese.es. Artículo publicado con fecha del 28.02.2012.
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A nivel del MINVU, se designó un equipo especial para hacerse cargo tanto del
diseño de la política de reconstrucción, como también para liderar el proceso
de su implementación. A diferencia de lo que podría esperarse de un país acos-
tumbrado a enfrentar catástrofes naturales, en Chile no se cuenta de un staff
estable y capacitado de profesionales dedicados exclusivamente a la prevención
y manejo de desastres en el área de la vivienda, barrio y ciudad.
Uno de los aspectos en los que la descoordinación se hizo más patente y crítica
fue en el ámbito de la información y de las evaluaciones de los daños. Como
ejemplo de esto, entre los instrumentos estandarizados que se emplearon para
la recolección de información tras la emergencia se cuentan la Encuesta Familiar
13 Esta apreciación se basa tanto en entrevistas y focus group realizados a distintos agentes públicos, del mundo
privado y la sociedad civil con motivo de un Manual para el Manejo de Desastres que elaboró el Centro de Políticas
Públicas UC para el MINVU, como en las conclusiones que pueden extraerse de la revisión de la experiencia
nacional e internacional en la gestión de desastres.
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tación de un plan piloto se buscó recuperar parte del eje histórico que se vio
seriamente dañado por el terremoto. El capítulo también aporta una reflexión
más amplia sobre el cambio de perspectiva que se generó en torno a este mate-
rial de construcción a partir del desastre, además de las deudas pendientes en la
materia, especialmente a nivel institucional, normativo y de recursos asociados.
Respecto al esquema de asistencia adoptado por el MINVU, éste optó por apo-
yar a hogares cuya vivienda –en propiedad o no— se hubiera visto dañada par-
cial o totalmente por el terremoto y/o tsunami, y que pertenecieran a grupos de
escasos recursos o bien a la clase media vulnerable. Como requisitos transversa-
les se exigió el estar inscrito en el registro de damnificados, tener un certificado
de daños emitido por la Dirección de Obras Municipales y no ser (ni ellos ni sus
cónyuges) propietarios de otra vivienda.
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14 El subsidio base para reparación fue de aproximadamente US$ 1.780 para auto-reparación asistida, y entre US$ 2.200
y 2.600 para reparación de parte de un intermediario. Para la construcción, en tanto el monto base alcanzó los US$
15.200. A este último se le pueden agregar montos adicionales por localización en zona patrimonial, para demolición
y retiro de escombros, reconexión a servicios básicos, habilitación de terreno, honorarios para las Entidades de
Gestión Inmobiliaria y Social (EGIS) y elaboración de proyectos técnicos específicos.
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Referencias
• AON Benfield, 2011. Chile: One year On. Disponible en: http://www.aon.
com/attachments/reinsurance/201102_chile_one_year_on_report.pdf
• Centro de Políticas Públicas UC, 2010. Estudio sobre los efectos del subsidio
a la localización. Sin publicar.
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
capítulo II
De la emergencia a la política de
gestión de desastres: la urgencia de
institucionalidad pública para
la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Resumen
Aunque los desastres naturales son eventos recurrentes, la institucionalidad pública
suele tratarlos como eventos extraordinarios y la gestión urbana, habituada a pro-
cesos de largo plazo, tampoco está preparada para abordar con las urgencias reque-
ridas los procesos de reconstrucción. A partir de la revisión de la experiencia inter-
nacional en gestión de desastres y el proceso de reconstrucción chileno posterior a la
catástrofe del 27 de febrero de 2010, el cual se encuentra aún en desarrollo, este artí-
culo explora los componentes necesarios para una gestión institucional permanente
en materia de procesos de reconstrucción en el ámbito habitacional y del desarrollo
urbano. Se entenderá por institucionalidad a las formas de organización del Estado
y las competencias de acción que posibilitan procesos de reconstrucción más eficaces
y eficientes. La modernización del Estado en esta línea no solo permitiría responder
eficazmente ante los eventos catastróficos, sino que ayudaría también a revertir en
forma sustentable los procesos de degradación urbana propios de nuestras ciudades.
Abstract
Although natural disasters are recurring events, public institutions often treat them
as special events and urban management is usually not prepared to address the
reconstruction process. Following international experience in disaster management
and the reconstruction process in Chile after the catastrophe of February 27, 2010
-still in development-, this article explores the conditions required for a permanent
institutional management for reconstruction processes of housing and at the urban
development level. By institutions we understand State’s organization forms and
powers expressed in the public tools that enable reconstruction processes more effec-
tive and efficiently. Modernization of the State along this path would not only help
to effectively respond to catastrophic events, but also to reverse the urban degrada-
tion processes of our own cities in a sustainable way.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Introducción
Ningún territorio o ciudad está libre de ser afectado por desastres o catástrofes, y
Chile no es la excepción. Su condición telúrica y geográfica ha creado una historia ur-
bana caracterizada por desastres naturales y procesos de reconstrucción recurrentes.
No obstante ello, tanto en Chile como en muchos otros países, los desastres naturales
suelen ser tratados como eventos extraordinarios para los cuales los gobiernos no
siempre están preparados. La historia demuestra el grave error de no considerar los
desastres naturales y sus efectos como parte de una política pública permanente.
Si los desastres no son eventos excepcionales sino que son una constante de
nuestros territorios y sus efectos son crecientemente devastadores para nues-
tras ciudades, sociedades y economías, corresponde entonces la pregunta de si
nuestra institucionalidad pública está preparada para la gestión de emergencias
y procesos de reconstrucción. La respuesta a esta pregunta, como ya ha sido
adelantado, es negativa: no estamos preparados.
Aunque se hará mención a las cuatro etapas de respuestas del Estado frente a los
desastres (prevención, respuesta, rehabilitación y reconstrucción), este capítulo
se concentrará en las respuestas del sector público frente a la etapa de recons-
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
• Prevención
• Respuesta inmediata
• Rehabilitación
• Reconstrucción
Aunque estos cuatro niveles son igualmente relevantes, implican plazos y meca-
nismos públicos muy distintos, siendo la etapa de reconstrucción la más com-
pleja por la diversidad de actores involucrados, plazos y costos. A continuación
se revisará con mayor detalle en qué consisten estas fases.
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En Chile, uno de los aspectos más críticos de esta etapa ha sido la falta de mapas
de riesgos y su aplicación a la actualización de los planes reguladores comuna-
les e intercomunales. Todas las zonas inundadas por efectos del tsunami o con
problemas en la calidad de los suelos que tendieron a amplificar los efectos
del terremoto, no estaban debidamente incluidas en la planificación urbana, en
gran parte por la falta de estudios.
En Chile, esta etapa es ejecutada por la Red de Protección Civil por medio del
Plan Nacional de Protección Civil que es un “sistema integrado por organismos,
servicios e instituciones, tanto del sector público como del privado, incluyen-
do a las entidades de carácter voluntario y a la comunidad organizada, bajo la
coordinación de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior,
ONEMI” (D.S. N° 156 de 2002). Las tareas de evaluación son parte de este Plan,
el cual contempla informes con grados crecientes de detalle, denominados in-
formes ALFA y DELTA, desarrollados principalmente por los municipios y la
ONEMI mediante fichas especiales. Esta información es complementada con
las evaluaciones de daños que los ministerios respectivos hacen en materia de
vivienda social, infraestructuras públicas y equipamientos sociales.
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Fuente: MINVU
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2011). Con el trascurrir del tiempo, las urgencias y retrasos harían de este últi-
mo objetivo el principal.
Institucionalidad de la reconstrucción
Al momento de la catástrofe del 2010, la única entidad con una misión espe-
cíficamente orientada a procesos de reconstrucción post desastres dentro de la
institucionalidad chilena era la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio
del Interior (ONEMI), órgano que desde su creación en 1974 había estado a
cargo de la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil con la misión
de “planificar, impulsar, articular y ejecutar acciones de prevención, respuesta y
rehabilitación frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y
catástrofes de origen natural o provocados por la acción humana” (D.L. N° 369
de 1974). No obstante esta amplia definición, la ONEMI carecía no solo de ca-
pacidades para las labores de prevención, orientando su gestión principalmente
al Sistema de Emergencia y Alerta Temprana y el Sistema de Protección Civil,
sino que tampoco tenía facultades para la coordinación de las etapas de recons-
trucción, las cuales históricamente han dependido de la acción de ministerios
sectoriales centralizados como el MINVU y el Ministerio de Obras Públicas.
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Presidente de la
República
Ministerio de Bienes
SUBDERE Nacionales
Subsecretaria de Desarrollo
Regional
Ministerio de Planificación
ONEMI
Oficina Nacional de Ministerio de Salud
Emergencias
Ministerio de Educación
CARABINEROS
Policía Secretaria General de la
Presidencia
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Plan de reconstrucción
El Plan se estructuró sobre la base de un significativo aumento de fondos públi-
cos mediante el incremento de la recaudación tributaria, de algunos aumentos
de impuestos específicos, reasignaciones del presupuesto nacional y una ley
de incentivos tributarios a donaciones privadas (Ley N° 20.444) que aspiraba
a recaudar cerca de US$ 308 millones entre los años 2010 y 2013 . Además,
constitucionalmente el Presidente de la Republica puede destinar el 2% del Pre-
supuesto de la Nación para emergencias, sin requerir la autorización del Con-
greso. Con todos estos mecanismos el plan del gobierno esperaba alcanzar los
US$ 8.431 millones requeridos para la reconstrucción (figura 2). Estos fondos
darían forma a un Plan de Reconstrucción en base a cinco líneas de acción:
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
16%
OTROS
14% 27%
OBRAS PÚBLICAS
VIVIENDA
25% 18%
SALUD
EDUCACIÓN
• Reconstrucción urbana.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
sidios para reparación de viviendas pueden alcanzar montos de hasta US$ 2.600
y los subsidios para nuevas viviendas tienen montos progresivos en función del
ingreso per cápita familiar y su condición de vulnerabilidad, yendo desde los
US$ 22.000 para las familias del quintil más pobre de la población hasta los US$
4.500 para viviendas de las familias de estratos medios. Estos subsidios no re-
quieren endeudamiento hipotecario para las familias más pobres (el apoyo estatal
cubre prácticamente el 100% del valor de la vivienda), pero en la medida que
se incrementa el ingreso familiar y el valor de las viviendas, se reduce el monto
de subsidio y aumenta el endeudamiento. Desde esta perspectiva, el sistema de
subsidios habitacionales ha demostrado ser un mecanismo de alta flexibilidad
para adaptarse a situaciones muy disímiles de demanda habitacional en caso de
catástrofes, permitiendo asistir desde viviendas unifamiliares en terrenos del pro-
pietario hasta el desarrollo de nuevos barrios o conjunto de viviendas.
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Por ello, debido a las dificultades inherentes de un sistema donde la iniciativa de cons-
trucción ha sido delegada en los últimos años al sector privado y entes intermediarios,
el MINVU ha debido impulsar activamente la oferta de viviendas mediante incentivos
y convenios con el sector privado de la construcción. La experiencia internacional
indica que para asegurar efectividad y eficiencia en la reconstrucción se requiere de
una gestión mucho más directa del Estado tanto para organizar a la demanda como
para gestionar la ejecución de proyectos y para adquirir terrenos bien localizados.
Este tipo de autoridad ad hoc ya había sido usada en años recientes en casos como
el terremoto de Tocopilla (2007) y el desastre del Volcán Chaitén (2008), caracte-
rizándose por una cierta capacidad para coordinar respuestas ante la emergencia,
pero sin ninguna competencia administrativa para tomar decisiones, gestionar
presupuestos y coordinar acciones en las etapa de rehabilitación y reconstrucción,
dada su condición externa a la institucionalidad de los ministerios sectoriales. En
el caso de Tocopilla, el MINVU debió concentrar la gestión los US$ 185 millones
en viviendas, expropiaciones de terrenos y obras de infraestructura urbana en el
Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región de Antofagasta, asignándole a
este la capacidad y presupuesto a dos meses del terremoto.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Fuente: www.dichatoaldia.cl
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
No obstante estos planes han sido una importante innovación respecto a los ins-
trumentos tradicionales y han ayudado priorizar las decisiones públicas, la falta
de mecanismos para incorporar los aportes y trabajo de fundaciones, de organiza-
ciones no gubernamentales o del sector privado, sumado a la carencia de efectos
legales vinculantes de estos planes respecto a la inversión pública o planificación
territorial, han llevado a que sus propuestas deban ser divididas en múltiples pro-
yectos y acciones sujetos individualmente a mecanismos tradicionales de evalua-
ción social de inversiones públicas, dificultando su ejecución (imagen 4).
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Para dar solución a este dilema, las opciones institucionales pueden ser va-
riadas, desde fortalecer las coordinaciones interministeriales creando uni-
dades o direcciones ministeriales con responsabilidades, instrumentos y
atribuciones permanentes en materia de reconstrucción, hasta ampliar las
competencias de las Agencias Gubernamentales de Manejo de Emergen-
cias, otorgándoles rango ministerial a la ejecución de políticas de manejo de
emergencias y desastres en el entendido de que los eventos catastróficos y
las emergencias son y seguirán siendo un fenómeno recurrente y permanen-
te. La historia chilena es una muestra de cómo las catástrofes han provoca-
dos cambios institucionales que han transcendido a la contingencia. Tal es
caso de la Corporación de Fomento y Reconstrucción (CORFO), creada a
raíz del terremoto de Chillán de 1939.
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Referencias
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Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
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fondo de reconstrucción social y económica del eje cafetero, FOREC en Colom-
bia. Estudio de Caso Nº 63, Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la
Universidad de Chile.
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De la Emergencia a la Política de Gestión de Desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
• Ministerio del Interior de Chile, 2002. D.S. N° 156, Plan Nacional de Pro-
tección Civil.
• Quarantelli, E. L., 2005. Catastrophes are different from disasters: Some im-
plications for crisis planning and managing drawn from Katrina. Understan-
ding Katrina. Perspectives from de Social Sciences. Social Science Research
Council. Disponible en: http://understandingkatrina.ssrc.org/Quarantelli.
• Stiglitz, J., 1988. Economics of the Public Sector. Princeton: Princeton Uni-
versity Press.
63
64
capítulo III
Recuperación de poblados
patrimoniales: el caso de
Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez
Francisco Díaz Peñaloza
Francisco Prado García
Claudio Vázquez Zaldívar
Resumen
Un segmento importante de las poblaciones afectadas por el terremoto de febrero de
2010 fueron los llamados “pueblos de barro” de la zona centro sur de Chile. Poseedo-
res de una particular carga cultural, varios de ellos vieron caer una parte considerable
de su tejido urbano patrimonial. El artículo expone las alternativas y los problemas
para la reconstrucción de un caso concreto, el del pueblo de Curepto en la región del
Maule. Para contribuir con esta reconstrucción, un equipo de académicos de la UC
elaboró un Plan Piloto tendiente a recuperar el eje histórico del pueblo. Este Plan
se basó en la selección de algunos inmuebles de vivienda y comercio que, sin estar
reconocidos oficialmente en su valor patrimonial, constituían piezas urbanas signifi-
cativas sin las cuales quedarían rotos, en gran medida, los vínculos del pueblo con su
historia. Desde esta experiencia en particular, el artículo intenta revisar un segmento
de las políticas implementadas por el estado chileno para la reconstrucción, a decir, el
referido a las construcciones en adobe. Estas políticas son vistas, en sus virtudes y en
sus carencias, desde las necesidades y los problemas concretos planteados por el caso.
Abstract
An important segment of the settlements affected by the earthquake of February 2010
were the so called “mud towns” of the south-central Chile. Holders of a particular cul-
tural load, several of them saw a significant portion of their patrimonial urban he-
ritage fall. The article describes the alternatives and problems for the reconstruction
of a particular case, the town of Curepto in the region of Maule. To contribute to this
reconstruction, a team of academics from the UC developed a pilot plan aimed to restore
the historical axis of the town. This plan was based on the selection of some housing
and commercial buildings which, although not officially recognized in their patrimonial
value, were significant urban pieces without which the town’s links to its history would
be, to a large extent, broken. From this experience in particular, the article attempts to
review a segment of the policies implemented by the Chilean government for the recons-
truction, namely, the one referred to adobe constructions. These policies are seen in its
virtues and its shortcomings, from the needs and specific problems raised by the case.
65
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
A pesar del lugar relevante que tiene esta arquitectura doméstica, llamémosle
tradicional y anónima, quizás no tanto en la historiografía de la arquitectura
chilena (que sin duda está en deuda con este tipo de construcciones) como en
el imaginario histórico y las figuras identitarias del país en general, ha sido solo
parcialmente reconocida como patrimonio desde el punto de vista legal, princi-
palmente cuando se trata de sus expresiones menos monumentales.
66
Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
67
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
que podían hacer del adobe un material resistente frente a los sismos. Rompien-
do una antigua política de rechazo del adobe como material de construcción, se
procedió finalmente a reconocerlo legalmente como material de reconstrucción,
aunque acotándolo a casos específicos y sin permitir ningún tipo de construcción
nueva con él. Los valores sociales y culturales adheridos a este material encontra-
ron finalmente reconocimiento por parte de las políticas estatales.
Curepto constituye un caso específico que reúne todos los elementos señalados
anteriormente. Es un pueblo cuya arquitectura tradicional era predominante y
fue afectado severamente por el terremoto, quedando en riesgo de ver desapa-
recer su historia y cultura asentada en el modo de construir y habitar. En base
a esta consideración, se desarrolló una propuesta particular cuya finalidad fue
soslayar dicho riesgo y servir de ejemplo de reconstrucción para los cientos de
pueblos que experimentaron la misma suerte tras el terremoto. En lo que sigue
de este artículo se presentará esta experiencia.
Curepto y su historia
Con una población cercana a los 10.000 habitantes (urbanos y rurales), lo que
actualmente constituye la Comuna de Curepto tiene sus primeros antecedentes
en el siglo XVII con la creación de la Hacienda de Curepto cedida a Francisco
Sánchez de Obregón, pero es a finales del siglo XVIII, más precisamente en
1786, que la zona logra el reconocimiento de las autoridades españolas como
entidad administrativa dentro de la región del Maule, a partir de los cambios
introducidos por el régimen borbónico. Es probable que el poblado en sí mismo
date ya de estos años o quizás sea anterior. Resulta muy difícil establecer las
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
A mitad del siglo XIX ya aparece como un centro urbano relativamente conso-
lidado, asentado en un área que interviene en lo que se ha llamado el “ciclo del
trigo”, que hizo de la exportación de este cereal a Perú y otras áreas del Pacífico
uno de los principales recursos de la economía chilena, y que tuvo en el puerto
de Constitución uno de sus puntos de embarque. A finales del siglo XIX, los
censos generales de población muestran a Curepto como un poblado pequeño
pero evidentemente en crecimiento. Como señala Marcelo Mardones (inédito),
para el censo de 1885 se habla ya de un total de 5.285 personas en “calidad de
aglomeradas”, es decir, que vivían en conjuntos urbanos, lo que si bien es una
fracción de la totalidad de la población del Departamento de Curepto, que era
de 26.057 habitantes, no deja de ser una cifra relevante. También señala este au-
tor que “destaca en esta medición el número de viviendas sólidas, que alcanzaba
2.585 unidades, aunque tampoco se puede ignorar que el número de viviendas
de materiales ligeros –ranchos-, comúnmente levantadas por los inquilinos en
las haciendas locales alcanzaba un total de 2.442 unidades, lo que daba una idea
de la precariedad con que vivían buena parte de la población local a la fecha”.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
De esta manera, lo que probablemente había sido solo un caserío a finales del
siglo XVIII es ya a comienzos del siglo XX un poblado pequeño, pero clara-
mente conformado en términos administrativos y físicos, que contaba con una
importante iglesia con su correspondiente casa parroquial, una Plaza de Armas,
hospital, cárcel, escuela y otros servicios, a veces instalados de forma precaria
o en lo que habían sido casas de vecinos, pero que ya a inicios del siglo XX co-
mienzan a dar lugar a edificaciones más apropiadas. Aunque las noticias que se
tienen son dispersas y necesitarían de un trabajo de investigación más preciso y
extendido, este proceso evidentemente involucró la construcción de viviendas
relativamente grandes y de carácter urbano, entre las que se encontraban varias
casas de patio con galería hacia la calle o “corredores” del pueblo, muchas de
las cuales fueron destruidas por el terremoto del 2010 y que, según testimonios
orales, se habían levantado en el siglo XIX.
Imágenes 1 y 2
Vista general de Curepto antes del terremoto.
Fuente: Fotografía Cristián Yáñez Ilabaca
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
La destrucción
El sismo de la madrugada de febrero del 2010 dejó como resultado la des-
trucción de aproximadamente el 60% de las viviendas de Curepto. Como ya
se ha señalado, esta destrucción afectó principalmente a las construcciones
en adobe, y particularmente al casco histórico del pueblo. Aún los aparente-
mente robustos muros de la iglesia, de más de un metro de espesor, fueron
dañados seriamente por el temblor, que además afectó a construcciones re-
lativamente recientes ejecutadas sin cumplir los requisitos de la norma de
diseño antisísmico vigente. El movimiento telúrico dejó al descubierto la
fragilidad del tejido urbano de pueblos como Curepto que podríamos catalo-
gar de patrimonial. A lo largo de su historia el pueblo ya había sufrido otros
remezones, particularmente el del año 1928 que tuvo su epicentro muy cerca
del poblado, pero aparentemente, la destrucción causada por el del 2010 no
tendría precedentes.
Figuras 1 y 2
Plano del casco histórico de Curepto antes del terremoto. Fuente: Equipo
UC sobre cartografía base del Plan Regulador de Curepto (Gobierno de Chile,
Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo Región del Maule, Ilustre
Municipalidad de Curepto)
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Imágenes 3, 4, 5 y 6
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
Por otra parte, las máquinas retroexcavadoras puestas al servicio del municipio
por una compañía minera del norte del país y usadas como herramienta de
demolición comenzaron su tarea siguiendo las instrucciones que, en todo su
derecho, les daban los propietarios de las viviendas.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Frente a esta situación, era poco lo que se podía conservar, al menos aparente-
mente. La alternativa más clara era pensar el poblado a partir de otro material
que no fuera el adobe, pero que permitiera responder a los rasgos espaciales
que tenía antes del terremoto y de los que de alguna manera el pueblo depen-
día, no solo en términos económicos sino también comunitarios. Esta fue una
posibilidad que se planteó en muchos pueblos patrimoniales que sufrieron un
grado de destrucción similar al de Curepto, elaborar una solución tipo que re-
interpretara las cualidades espaciales del antiguo poblado pero en un material
supuestamente más seguro. En el caso de Curepto, este tipo de solución fue
desarrollada por un estudio de arquitectura 1, en vinculación con la Asociación
de Oficinas de Arquitectura (AOA). Eran justamente soluciones que trabajaban
en ese vacío que había dejado la destrucción y que planteaban un horizonte de
reconstrucción que se impusiera a las soluciones de emergencia.
De todas formas, todavía estaban en pie algunas piezas urbanas del siglo XIX o
principios del siglo XX pertenecientes a ese tejido patrimonial severamente da-
ñado que no habían sido demolidas, aunque para varias de ellas ya estaba fijada
la fecha en que esto debía ocurrir. Algunos propietarios se pusieron en contacto
con los representantes de la UC para explorar alternativas que permitieran su
recuperación. En ese momento quedó conformado el equipo que luego seguiría
desarrollando este proyecto, formado en un principio por los académicos de la
Escuela de Arquitectura 2 y de la Escuela de Construcción Civil 3. Sin tener una
noción clara de cual podría ser la envergadura del trabajo a emprender ni tam-
poco los costos materiales del mismo, se decidió hacer un rápido relevamiento
de lo que aún se mantenía en pie y ver qué construcciones amenazadas por la
demolición valía la pena intentar recuperar. Si bien no había capacidad para
abarcar todas las construcciones, desde un principio estuvo claro que debía tra-
tarse de edificaciones que poseyeran un cierto sentido urbano y que de alguna
manera guiara la reconstrucción. Con el apoyo del alcalde, se decidió entonces
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
4 Definición dada por la Ley de Monumentos Nacionales de Chile a una zona geográfica definida, la cual cuenta
con valores especiales o pintorescos.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Por las razones que fuera, y que no es el caso discutir aquí, esta cualidad ur-
bana es difícil de encontrar en centros urbanos más recientes. Podría decirse
que sobre ellos no se ha depositado esa construcción cultural que acompaña a
los poblados del Maule y de la zona centro-sur a los que nos hemos referido y
de los que forma parte Curepto. Quizás con el tiempo ese proceso se dé y los
pueblos de mitad del siglo XX que en general parecen tener pocos atractivos,
se revistan de cualidades que ahora no vemos. De todas formas, lo que resulta
indudable es que poblados como Curepto todavía permiten asomarnos a un
universo pre-tecnológico de construcción, y la utilización del adobe juega un
rol clave en ello, aun cuando es solo uno de tantos componentes. General-
mente, la intención de conservar este universo en sus aspectos materiales suele
estar en muchos casos guiada por la nostalgia y la voluntad de mantener cierta
o supuesta identidad local o nacional. Sin embargo, en este caso, simplemente
se trataba de no perder del todo una cualidad difícil de hallar, que de alguna
manera permite asomarse a otra forma de tecnología, en parte todavía viva, no
museificada y acompañada por comportamientos, en algunos aspectos, todavía
también expresivos de otra temporalidad.
En concreto, se eligieron cinco edificios sobre el eje principal del pueblo. Los
de mayor tamaño e importancia en términos urbanos fueron dos “corredores”
o construcciones comerciales de un piso con galerías hacia la calle, ubicados
en las calles José Miguel Carrera y Avenida O´Higgins. Se trata de un tipo de
edificio que suele marcar el espacio público de los pueblos de la zona central,
constituido por una larga tira de locales comerciales con galería, que puede
superar los 50 metros de longitud y que suele tener patios privados por detrás.
Curepto había tenido varios de estos corredores, pero solo habían quedado en
pie dos, los que se decidió tratar de recuperar. A ellos se sumaron tres casas que
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
Factores comunes de los casos en estudio son ser grandes superficies de construc-
ción, con importantes muros perimetrales e interiores de barro (80 cm de espesor
medio), la existencia de tabiques de adobillo (estructura de madera de roble con
rellenos de barro sin cocer), estructuras de techumbres ejecutadas en maderas
nativas trabajadas a mano y cubiertas de tejas de arcilla cocida. Solo la casa frente
a la Plaza de Armas, que está dentro de la llamada Zona Típica de Curepto, tenía
algún tipo de reconocimiento legal de su valor ambiental y patrimonial. El resto
de las construcciones elegidas carecía de cualquier tipo de reconocimiento.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Imágenes 10, 11, 12, 13 y 14: Casa de 2 pisos frente a la Plaza de Armas
Imágenes 15, 16, 17 y 18: Corredor en Av. Bernardo O´Higgins, estado actual
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Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Casos de estudio
1. Corredor José Miguel Carrera
2. Casa de dos Pisos o Casa Plaza de Armas.
3. Corredor Bernardo O´Higgins
4. Casa de las Camelias
5. Casa de la Ferretería 1
3
4
Fuente: Equipo UC sobre Cartografía base del Plan Regulador de Curepto (Go-
bierno de Chile, Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo Región del Maule,
Ilustre Municipalidad de Curepto) y Polígono Área de Interés Patrimonial Ciudad de
Curepto (Gobierno de Chile, Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo Región
del Maule, Talca 31 de mayo de 2011. Resolución Exenta N°585)
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
Lo anterior sin duda esta era la fortaleza del Plan pero también su debilidad, porque
este tejido en su conjunto no tenía prácticamente ningún reconocimiento explícito
de su interés patrimonial. Además, estaba conformado exclusivamente por propie-
dades en manos de privados, personas que en muchos casos habían sido los dueños
originarios de las viviendas y de lo que se trataba, justamente, era de que siguieran
siéndolo. El Plan suponía que en lo sustancial no se cambiara el régimen de propie-
dad privada de cada uno de los inmuebles escogidos, aunque como se verá luego,
en algunos casos hubo que negociar la cesión al espacio público de algunos sectores
de estos edificios a fin de poder acceder al financiamiento estatal.
El primero de estos frentes es de índole técnica y tiene que ver con la posibilidad
de utilizar el adobe para la reconstrucción de viviendas. Era necesario que se lo
reconociera, aunque fuera parcialmente, como material apto para la construcción,
en la medida que se lo combinara con técnicas de reforzamiento que hicieran po-
sible su comportamiento sismorresistente. De esta manera, fue necesario que se
hiciera un cambio legal, llevado adelante por los organismos del Estado, para que
ese adobe urbano pudiera seguir existiendo. El segundo desafío fue lograr que el
Estado ampliara su consideración de lo que era patrimonio, incluyendo a las vi-
viendas de propiedad privada que constituyen un tejido urbano, considerándolas
como un caso particular que necesita de otros instrumentos de financiamiento
diferentes a los que rigen para la reconstrucción no patrimonial. Ambos temas
fueron determinantes en el financiamiento y la posibilidad de conseguir recursos
para el Plan. Veremos estos dos puntos en detalle en los siguientes apartados.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
De esta manera, la pregunta que surgió luego del terremoto del 2010 fue: ¿por
qué existen edificios que siendo de tierra han soportado exitosamente numero-
sos terremotos, mientras otros han sucumbido fatalmente? Esta pregunta habla
de un cambio y apertura al análisis hasta entonces desconocido para los estu-
dios técnicos.
Puede decirse entonces que luego del terremoto del 2010 existió un cambio en
la perspectiva con respecto a la construcción en tierra, debido a dos factores.
En primer lugar, por la envergadura del desastre y la región a la que afectó, la
zona central de Chile, fuertemente vinculada con la historia y el desarrollo de la
nación, como ya se ha señalado. Esto forzó a una reflexión con respecto a qué
hacer con este conjunto grande y significativo de construcciones patrimoniales
dañadas, muchas de ellas no reconocidas legalmente, pero con respecto a las
cuales ya no resultaba admisible la solución histórica que en general se le había
dado a este problema: la demolición. Es así como el Estado, las políticas públi-
cas y los profesionales iniciaron un profundo proceso de reflexión y análisis en
busca de la respuesta a esta interrogante.
En segundo lugar, el terremoto del 2010 actuó como una suerte de catalizador
de una nueva sensibilidad que se venía dando en el ámbito de la ingeniería y
de la técnica en general con respecto a las construcciones de valor histórico. El
ejemplo más importe de ella fue la creación en el año 2009 de la Mesa de Cons-
trucción Patrimonial en el seno del Instituto de la Construcción, con el fin de
desarrollar una Norma Nacional para la Intervención de Edificios Patrimonia-
les. En el 2010 y dada la contingencia del terremoto, esta mesa multidisciplinar
de expertos de renombre nacional e internacional se vio obligada a concentrar
sus esfuerzos en la temática de intervención de construcciones ejecutadas con
tierra cruda -adobe, adobillo y tapial- generando un documento favorable a la
reconstrucción en tierra. La mesa contó con el encargo y apoyo directo del Mi-
nisterio de Vivienda y Urbanismo, uno de los organismos públicos encargados
de la reconstrucción, y del Consejo de Monumentos Nacionales que colaboró
con expertos y financiamiento para el proceso de normalización y oficialización
del documento, lo cual le daría un respaldo institucional y orgánico al cuerpo
desarrollado. Luego de un año de trabajo se generó un documento que fue so-
metido a consulta nacional e internacional para recibir observaciones de exper-
tos en el área de la ingeniería, arquitectura y construcción, siendo incorporadas
aquellas que aportaban a mejorarlo.
De esta manera es que en hoy Chile se cuenta con la Norma para la Intervención
de Edificaciones Patrimoniales de Tierra, única en su tipo a nivel mundial y que
encarna el profundo cambio de visión y paradigma en relación al adobe y sus
edificaciones. Se ha pasado entonces desde una negación casi total al reconoci-
miento de su existencia, de los protocolos y de los cuidados que se deben tener
con el conjunto amplio de edificaciones existentes que constituyen nuestra his-
toria y que de otra manera estarían inexorablemente destinados a desaparecer.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
El Plan para la recuperación del eje patrimonial de Curepto hubiera sido impen-
sable sin la existencia de la Norma de Intervención Patrimonial. Ella ha permitido
al equipo de la UC abordar el desafío desde una perspectiva multidisciplinar y
contar con todas las aprobaciones legales, favoreciendo la puesta en valor de
los cinco edificios elegidos, su reconocimiento público y las posibilidades de
obtención de apoyo mediante subsidios y fondos concursables existentes para
la reconstrucción, como se verá más adelante.
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
La solución definida permite además que se concentren los recursos en las partes
comunes dejando para la inversión posterior y privada labores de terminación me-
nor. Así, el Plan considera la regularización normativa de todas las edificaciones,
instalaciones y servicios, además de los títulos de dominio de las propiedades.
Fuente: Equipo UC
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Fuente: Equipo UC
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Se hizo evidente que tenía que proponerse algún tipo de estrategia que facilitara
el trabajo de reconstrucción en los pueblos rurales cuya capacidad productiva
cayó dramáticamente por el terremoto. En términos generales, la política del
gobierno se basó en un conjunto de iniciativas: se crearon Comités Intermi-
nisteriales de Emergencia y de Reconstrucción; se conformó un Programa de
Reconstrucción Nacional en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo que trabajó
en tres escalas -vivienda, barrio y ciudad-; se organizaron iniciativas especiales
bajo el alero de las oficinas regionales ministeriales y de los intendentes regio-
nales, entre otras. Todas estas iniciativas fueron abriendo el camino para resol-
ver, aunque fuera en parte, el problema.
La primera acción concreta por parte del Estado tendiente a la recuperación del
patrimonio rural anónimo fue la creación de un subsidio extraordinario de 200
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Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
En el ínterin surgieron otras alternativas para el Plan para Curepto, que si bien
fueron parciales, permitieron ir avanzando. El proyecto fue postulado a diversas
instancias públicas para conseguir fondos. Dos de los inmuebles, el Corredor
José Miguel Carrera y la casa de dos pisos frente a la Plaza de Armas, recibieron
apoyo del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes a través de un concurso
público que entregó aportes a veinte proyectos de recuperación patrimonial, en
su mayoría edificios de carácter público como iglesias o municipios, incluyendo
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
solo estas dos viviendas. Este aporte completó el financiamiento mínimo reque-
rido para enfrentar la consolidación estructural de los dos casos.
A su vez, se trató de darle al Plan un soporte institucional que tuvo como re-
sultado en septiembre de 2010 la firma de un Convenio de Cooperación entre
el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, la Ilustre Municipalidad de Curepto,
el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y la Pontificia Universidad Ca-
tólica de Chile a través de su Centro del Patrimonio Cultural. En esencia, este
convenio estableció un compromiso de mutuo apoyo para recuperar los cinco
inmuebles que constituían el plan para la recuperación del eje patrimonial de
Curepto. De esta manera, se intentó generar un modelo de gestión público-
privada para la recuperación patrimonial que el Estado incentivó en diferentes
poblados similares a Curepto.
Si bien hasta el momento los avances han sido grandes, permitiendo un mayor
financiamiento y flexibilidad legal, no se puede dejar de señalar que las inicia-
tivas dejaron cabos sueltos que hoy, transcurrido dos años, se identifican como
causantes del retraso general de la reconstrucción patrimonial. Algunas de ellas
se exponen a continuación.
90
Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
Un final abierto
Con todo lo mencionado, los aportes concretos de los subsidios en el caso del Plan
de recuperación del eje patrimonial de Curepto se estiman que cubren tan solo el
30% de los fondos requeridos para consolidar estructuralmente los inmuebles.
Esto habla de otro problema, quizás uno de los más complejos para la realización
efectiva del Plan. Tanto los subsidios como los aportes del Consejo Nacional de la
Cultura y las Artes estaban pensados como una suma parcial que ayudaría a con-
seguir el resto del financiamiento. Si bien no se hacía explícito, se suponía que los
montos faltantes debían ser aportados por el sector privado. Es decir, estaba en la
filosofía de la reconstrucción que ésta iba a ser cofinanciada, de alguna manera, por
el sector privado. Así ocurrió efectivamente en muchos casos, algunos de los cuales
se tratan en este libro. Muchos municipios recibieron un importantísimo apoyo
de empresas privadas, lo que les permitió recuperar parte de su infraestructura y
también avanzar en planes generales. Sin embargo, en el caso específico del Plan
de Curepto y a pesar de los esfuerzos y de las muchas gestiones llevadas a cabo con
las más importantes empresas que actúan y que son poseedoras de gran parte de
las tierras que rodean a Curepto, varias de ellas con una decidida presencia inter-
nacional, nunca fue posible acceder a un financiamiento privado que permitiera
complementar de manera decidida los aportes del Estado.
91
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Vale la pena agregar una última reflexión respecto al rol que las universidades juegan
en estos escenarios complejos que crean espacios para la innovación. La posibilidad
de trabajar en construcciones patrimoniales implica una toma de postura con respec-
to al rol académico y de las universidades ante la catástrofe. Trabajar sobre el patri-
monio urbano en un contexto en que casi todo el entorno ha sido vaciado, implicaba
plantear una alternativa atractiva y viable frente a, por ejemplo, la dinámica especu-
lativa que se dio alrededor de los “nuevos terrenos” que aparecieron en los centros
urbanos de varias ciudades y pueblos a causa de la destrucción del terremoto.
Por otra parte, implica una relación activa entre el nivel académico y el nivel prácti-
co a la hora de decidir cómo intervenir sobre un conjunto de edificios cargados de
una significación social que la catástrofe puso en evidencia y cuya pérdida tendría
consecuencias que afectarían mucho más que el entorno construido. Aunque inser-
to en medio de una dramática contingencia, el trabajo realizado en el Plan no dejó
de ser una actividad académica, por más que excediera las actividades universitarias
tradicionales, como son investigar o enseñar. Su finalidad fue, además de obtener
resultados concretos, abrir un horizonte, por pequeño que fuera, en un campo de
conocimiento específico como son las construcciones patrimoniales comprendidas
en toda su complejidad, tanto técnica como cultural y aún política. Este conoci-
miento sin duda fue generado por muchos actores pero fue provocado y articulado
desde la universidad, que en tal sentido estaba dando cumpliendo a su misión.
92
Recuperación de poblados patrimoniales: el caso de Curepto en la región del Maule
Alejandro Crispiani Enríquez. Francisco Díaz Peñaloza. Francisco Prado García. Claudio Vázquez Zaldívar
93
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Referencias
• Díaz, F., 2011. Miedo a la arquitectura. ARQ 77, 14.
• Trebbi del Trevignano, R., 1980. Desarrollo y tipología de los conjuntos rura-
les en la zona central de Chile: siglo XVI-XIX. Santiago: Nueva Universidad.
94
capítulo IV
Normativa chilena de
construcción: antes y después del
terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel
Diego López-García González
Resumen
El terremoto de febrero 27 de 2010 produjo importantes daños en las edificaciones e
infraestructura de Chile. Aunque los daños fueron de gran magnitud, una mayoría de
las viviendas con daño mayor o que colapsaron eran de adobe, un tipo de construcción
que no está sujeta a la aplicación de normas técnicas para su diseño y construcción. En
cambio, los edificios sometidos a exigencias de normas de diseño y construcción tuvie-
ron un desempeño mucho más satisfactorio. No obstante lo anterior, se observó daño
importante en estructuras de hormigón armado y de albañilería (mampostería), lo que
produjo alarma pública. Las autoridades reaccionaron introduciendo en un muy corto
plazo una nueva norma de diseño sísmico de edificios y otra norma de diseño de edificios
de hormigón armado, ambas desarrolladas por comités técnicos cerrados, definidos por
invitación. Luego, estas normas fueron revisadas por nuevos comités técnicos, con un
mayor grado de participación de las comunidades profesionales y académicas del país,
que produjeron versiones mejoradas de esas normas, las que son de uso oficial en la ac-
tualidad. En este artículo se describe este proceso de formulación de la nueva norma así
como la historia y características de la normativa chilena de construcción.
Abstract
The February 27th 2010 earthquake resulted in significant damage to buildings and
infrastructure in Chile. Although the damage was of great magnitude, a majority of
homes with major damage or that collapsed were of adobe, a building type that is not
subject to the application of technical standards for design and construction. On the
other hand, the buildings subject to design and construction standards had a much
more satisfactory performance. Nevertheless, there was extensive damage in reinforced
concrete and masonry structures, which led to public alarm. The authorities reacted
by introducing in a very short time new standards for seismic design of buildings and
for the design of reinforced concrete buildings, both developed by technical committees
defined by invitation. Then these rules were revised by new technical committees, with
a greater degree of participation of the professional and academic communities of the
country, producing improved versions of these standards, which are mandatory today.
In this article this process of formulation of the new rules is described, as well as the
history and characteristics of the Chilean construction normative.
95
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Por otro lado, le corresponde a los municipios aplicar esta ley, la Ordenanza Ge-
neral, las normas técnicas y otros reglamentos existentes. El Director de Obras
de cada municipalidad, que debe ser un profesional con título universitario
de ingeniero civil, arquitecto o constructor civil, es el que debe estudiar los
antecedentes de cada construcción y dar los permisos de ejecución de obras de
acuerdo a la LGUC y la normativa municipal atingente.
Toda obra sometida a la LGUC debe ser proyectada y ejecutada por arquitectos, inge-
nieros civiles, ingenieros constructores y constructores civiles, quienes serán respon-
sables por sus acciones u omisiones en el ámbito de sus respectivas competencias.
Para que las DOM puedan cumplir un rol fiscalizador, los funcionarios muni-
cipales tienen libre acceso a todas las obras de edificación que se ejecuten en la
96
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
comuna. Además, el constructor a cargo de una obra debe adoptar las medidas de
gestión y control de calidad para que la obra se ejecute conforme a las normas de
la LGUC, de la OGUC, y de acuerdo a los planos y especificaciones del proyecto.
Es importante notar que, según la ley, el Director de Obras solo debe revisar que
se cumplan las normas urbanísticas aplicables a la obra y que estén conforme al
permiso otorgado. La ley no exige que el ingeniero estructural emita un informe
respecto de si las obras se ejecutaron de acuerdo al proyecto.
Todos los profesionales que proyectan y ejecutan obras sometidas a estas disposi-
ciones deben acreditar su calidad de tales ante la DOM al momento de solicitar los
correspondientes permisos. Es importante notar que explícitamente se indica en la
97
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Los planos de estructura son los documentos que se usan para construir la obra.
Deben incluir especificaciones técnicas de construcción incluyendo las caracte-
rísticas de los materiales considerados (por ejemplo, la resistencia mínima del
hormigón y del acero); los dibujos de las plantas de fundaciones y de estruc-
turas, en las que se indican las dimensiones de muros, vigas, columnas, losas,
como se ve en el ejemplo de la Figura 1; la solución de detalles constructivos; la
zona sísmica y el tipo de suelo de fundación considerado.
1 El estudio de mecánica de suelos corresponde a la definición por parte de un profesional experto de los parámetros
de resistencia del suelo sobre el que se apoyará un edificio. Esos parámetros se requieren para diseñar las
fundaciones del edificio. Recientemente se oficializó en Chile la norma NCh1508.Of2008
98
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Las únicas obras que no necesitan un proyecto estructural son las obras meno-
res, de menos de 100 m2, obras de albañilería confinada o madera para menos
de 20 personas, de hasta dos pisos, y siempre y cuando demuestren que cum-
plen con disposiciones mínimas definidas en la misma OGUC. Éstas son dis-
posiciones prescriptivas que limitan las dimensiones mínimas de espesores de
muros y de pilares de hormigón armado, las longitudes máximas de vanos, las
separaciones máximas entre elementos soportantes, entre otros elementos que
aseguran que la obra será segura.
Las normas de materiales son aquellas que indican los ensayos que se deben
realizar y las características que deben tener los materiales usados en la cons-
trucción. Por ejemplo, la norma NCh203.Of2006 Acero para uso estructural
- Requisitos, es aquella en la que se definen las características mecánicas que
debe tener el acero de construcción, principalmente su resistencia y deforma-
bilidad, y los ensayos que se deben hacer para probar ese acero; o la norma
NCh169.Of2001 Construcción - Ladrillos cerámicos - Clasificación y Requisi-
tos, en la que se definen los requisitos que deben cumplir los ladrillos de arcilla
que se usan en la construcción.
2 En adelante, las normas iniciadas en las siglas ACI hacen referencia a aquellas dictadas por el American Concrete
Institute.
3 La subcláusula B.2 de NCh433.Of96. Diseño sísmico de edificios indica que “mientras no se oficialice la nueva
versión de la norma NCh430, deben usase las disposiciones de ‘Building Code Requirements for Reinforced
Concrete, ACI 318-95’”.
99
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Existen además otras normas técnicas para bloques de hormigón, barras de ace-
ro, hormigón estructural, piezas de madera. Cabe destacar que antes de febrero
de 2010 no existía una norma técnica que estableciera los requisitos que debe
cumplir el material adobe ni una norma técnica para el diseño y la construcción
de viviendas de adobe. Posterior al terremoto se creó la norma técnica NTM 002
2010 Proyecto de intervención estructural de construcciones patrimoniales de
tierra, para reparar o reforzar edificaciones de adobe existentes, aunque no para
edificios nuevos.
Las normas de diseño estructural son aquellas que definen las solicitaciones (es
decir, las acciones que producen fuerzas sobre los elementos resistentes como
muros, columnas, vigas, losas, conexiones, apoyos, entre otros) que ocurrirán
sobre una edificación y los criterios mínimos que se deben cumplir al dimensio-
nar una edificación para lograr su seguridad estructural, el confort de las per-
sonas, o el consumo energético, según los diferentes materiales constructivos.
Por ejemplo, NCh433.Of96 Diseño sísmico de edificios, era la norma vigente en
1996 para definir las fuerzas que produce un sismo sobre un edificio; NCh430.
Of2008 Hormigón armado – Requisitos de diseño y cálculo, es la norma de edi-
ficios de hormigón armado; NCh1928.Of1993 MOD.2003 Albañilería armada –
Requisitos para el diseño y cálculo, la norma para edificios y casas de albañilería
reforzada con barras de acero.
Por último, las normas constructivas son aquellas que indican las prácticas que
se deben seguir en la obra para obtener edificios que cumplan con los crite-
rios definidos en la etapa de diseño, como es, por ejemplo, la norma NCh428.
Of1957 Ejecución de construcciones en acero.
100
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
4 Información obtenida de los listados históricos en los sitios web de las instituciones patrocinantes.
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Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Cabe destacar que los proyectos anteriores abarcan desde mejoras a la calidad
de las edificaciones hasta propuestas de modificaciones a las normas técnicas
de construcción según los resultados obtenidos de la investigación. Por ejem-
plo, dos proyectos buscan responder a las fallas frágiles de muros de hormigón
armado observadas en el terremoto de 2010 y descritas más adelante. Así como
las anteriores, se realizan cada año un número importante de investigaciones
con apoyo del Estado y de empresas de la construcción.
Las estructuras que deben contar con un informe favorable de revisión del pro-
yecto estructural son aquellas de uso público, esto es, para más de cien perso-
nas; viviendas cuya construcción fue encargada por los Servicios de Vivienda y
Urbanización del Estado; edificios de bomberos, cuarteles policiales, hospitales
y otros que deban permanecer operativos durante una emergencia; edificios
calculados con normas extranjeras; y todo tipo de edificios de tres o más pisos.
103
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Estas normas son las mínimas necesarias para realizar el diseño estructural de
un proyecto y en caso de no cumplir, las observaciones del revisor deben ser
aclaradas o subsanadas por el profesional proyectista. El revisor del proyecto
estructural deberá aprobar el uso de normas extranjeras cuando no existan
normas técnicas locales adecuadas.
104
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Luego del terremoto de 1965 que ocurrió en la Ligua (magnitud 7,4), en 1972
se oficializó la norma NCh433.Of72 Cálculo antisísmico de edificios. Esta era
una norma moderna que incluía análisis estático y dinámico, efectos de suelo, la
estructura del edificio y su importancia. Demoró 13 años en completarse desde
que comenzó su estudio en 1959.
5 Como se explica en la Introducción de NCh 430.Of2008. Hormigón Armado – Requisitos de diseño y cálculo.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
• El 70% de las viviendas destruidas eran de adobe, mientras que el 50% de las
viviendas con daño mayor eran de este material.
• De las viviendas destruidas o con daño mayor que no eran de adobe, el 30%
(aproximadamente 20.000) correspondían a conjuntos habitacionales SERVIU.
• De las casi 31.000 viviendas con daño mayor o destruidas clasificadas como
privadas, casi 23.000 sufrieron daño mayor (casi 50% de las viviendas no de
adobe con daño mayor) y solo 8.000 fueron destruidas (38% de las vivien-
das no de adobe destruidas).
106
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
TOTAL Estimación 72.230 (100%) 94.081 (100%) 166.311 (100%) 89.628 (100%) 255.937 (100%)
MINVU
Fuente: MINVU
107
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
• Los edificios de hormigón armado con daño moderado o severo son algo
menos que el 4% del total de edificios existentes.
• Entre los edificios altos (de 10 o más pisos), casi el 8% sufrió daño modera-
do o severo. En comparación, en el terremoto de 1985 se dañaron solo seis
edificios altos (Cruz et al. 1988), pero que correspondían a aproximadamen-
te el 10% del total de edificios altos existentes. De ellos, el Edifico El Faro
tuvo que ser demolido.
108
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Los datos mostrados en la Tabla Nº 2 indican que menos del 5% de los edificios
construidos en Viña del Mar durante la vigencia de la revisión del proyecto
estructural sufrieron daño moderado o severo, proporción menor que en cual-
quier otro de los períodos analizados. Esto muestra que, aun con los problemas
que se mencionaron, el sistema de revisión muy probablemente ha ayudado a
mejorar la seguridad de los proyectos estructurales de las edificaciones que se
construyen en Chile.
109
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
• Una de las prácticas que se observó con mayor frecuencia fue que las barras
de acero de refuerzo de las vigas no siempre se instalan confinadas dentro
del refuerzo de los muros. Por ejemplo, en la Figura 3.a se observan barras
gruesas ancladas en el hormigón de recubrimiento del muro, lo que hace
que esas barras no puedan desarrollar altas tensiones y la resistencia efectiva
de la viga resulte menor que la resistencia de diseño. En la Figura 3.b se ve
otro caso en que las barras de la viga estaban embebidas en el recubrimiento
del muro de hormigón y no confinadas por el refuerzo del muro.
110
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
que rodean a las barras verticales y que impiden que las barras se pandeen6)
que pudieran evitar la falla por compresión. En la Figura 4.c se ve el caso de un
muro al que le faltó confinamiento no solo en los bordes, si no que en toda su
longitud, y todas las barras verticales se pandearon. En algunos casos las barras
verticales de borde se fracturaron (ver Figura 4.d), otra vez influidas por la falta
de confinamiento. La práctica de no incluir refuerzo de confinamiento de las
barras verticales era permitida por la normativa vigente hasta el año 20087.
6 Situación en la que una barra vertical se deforma bruscamente, curvándose lateralmente. Como resultado del
pandeo de la barra disminuye la resistencia del hormigón y el acero.
7 El Anexo B de NCh433.Of96 dice “B.2.2 El diseño de muros no necesita satisfacer las disposiciones de los
subpárrafos 21.6.6.1 a 21.6.6.4 del Código ACI 318-95”. Los subpárrafos de 21.6.6 se refieren a las exigencias de
confinamiento de las barras de borde de los muros.
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Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Otro tipo de daño que se observó con frecuencia, con un costo económico im-
portante, fue el de elementos no estructurales como particiones interiores y ta-
biques, cielos falsos, equipos de aire, escalas y otros elementos decorativos. Uno
de los casos más graves fue la caída de paneles de cielo falso en el aeropuerto
de Santiago, que hirió a varias personas. En las fotografías de las Figuras 5.a y
5.b se observa un ejemplo de la destrucción producida por la caída de paneles
de cielos y equipos. Estos daños producen la interrupción de las actividades
normales del negocio, aun cuando no exista daño estructural en el edificio.
8 En la Figura 5.f se pueden ver algunas perforaciones en el muro en las que estaban ancladas las barras. Las
perforaciones no se ven dañadas, lo que sugiere que la adherencia entre las barras y el hormigón fue muy débil.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
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Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
c) Ensayo en mesa vibradora de muro cortina en La- d) Sistema de fijación de muro cortina ensayado en
boratorio de Ingeniería Estructural de la Pontificia mesa vibradora, Laboratorio de Ingeniería Estructu-
Universidad Católica de Chile. ral de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Seguros de terremotos
En noviembre de 2010 la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) informó
que las compañías de seguros en Chile habían pagado a esa fecha alrededor de
US$ 1.000 millones a siniestros de viviendas y US$ 2.000 millones a siniestros
distintos de viviendas (SVS 2010). Esto representa aproximadamente el 10% de
las pérdidas del país. En Chile no existe un sistema público de seguro de terre-
motos. Tampoco, a pesar de la importancia de las pérdidas y de los pagos de las
compañías de seguros, la industria de seguros se involucra en la investigación
para mejorar el desempeño de las viviendas en terremoto o en la elaboración
de las normas técnicas de diseño de las estructuras que luego asegurará. En
algunos países, la existencia de sistemas nacionales de seguros de protección de
terremotos o desastres naturales ha llevado a que esta industria participe en el
estudio de formas de reducción de daños.
9 Esta es una zona plana y baja de la ciudad, de importante desarrollo inmobiliario, de 1,6 km2 de superficie y que
está ubicada entre los cerros, el mar y el estero Marga-Marga, el que atraviesa la ciudad.
10 Earthquake Commission. www.eqc.govt.nz
116
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
La California Earthquake Authority (CEA) 12 fue creada en 1996 como una en-
tidad pública con financiamiento privado para entregar un seguro catastrófico
por terremoto para residencias. Esto lo hace ofreciendo seguros de terremotos a
través de compañías de seguros. Además, para disminuir las pérdidas por sismo,
el CEA tiene como estrategia apoyar la investigación para identificar formas de
mitigar las pérdidas, reforzar las viviendas y desarrollar estándares para mejorar
la calidad de la construcción.
117
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
13 Los espectros de diseño son curvas que permiten calcular las fuerzas producidas por un terremoto sobre una
estructura. Representan los efectos de un conjunto de terremotos de los que existen registros en una zona del país.
Su forma y magnitud también depende del tipo de suelo sobre el que está la estructura.
118
Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
Conclusiones y propuestas
Se ha descrito el sistema de leyes, reglamentos y normas técnicas relativas a la
construcción en Chile, la forma en que se elaboran dichas normas y la relación
de este sistema normativo con daños observados en viviendas producto del te-
rremoto de febrero de 2010.
119
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
sismo destructor vuelve a señalar los mismos defectos como son los errores de
cálculo y de construcción; la falta de inspección y falla en los materiales que no
se han podido desterrar (Flores 1999).
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Normativa chilena de construcción: antes y después del terremoto de Maule
Hernán Santa María Oyanedel. Diego López-García González
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Referencias
• Consejo Nacional de Normalización de la Construcción – CNNC, 2012.
Constitución, objetivos y funciones del CNNC. Disponible en: http://www.
iconstruccion.cl/files/CNNC%20Doc%20acuerdo%20final.pdf [Accedido el
30 de enero de 2012].
• Cruz, E., Hidalgo, P. Lüders, C., Riddell, R., Rodríguez, F., Troncoso, J.,
Van Sint Jan, M. y Vásquez, P., 1988. Lecciones del sismo del tres de marzo
de 1985. Santiago: Instituto Chileno de Cemento y del Hormigón.
• Santa María, H., Allard, P., Lüders, C., Santa María, M., 2010. Plan de
protección civil: sistema de evaluación estructural rápida post-sismo de edificios
e infraestructura. En: Irarrázaval, I. y Puga, E., eds. Camino al Bicentenario.
Propuestas para Chile 2010. Santiago: Pontificia Universidad Católica de Chile.
122
capítulo V
Resumen
Este artículo describe y reseña las herramientas con las que se cuentan en Chile
para actuar sobre la ciudad, arribando a la constatación de que no existen hoy ins-
trumentos en ese espacio intermedio entre regulación y proyecto -lo que en términos
amplios se denomina “diseño urbano”-, cuestión que en un contexto de manejo de
una emergencia post catástrofe y la reconstrucción resulta del todo necesaria. Lue-
go de contextualizar el escenario puntual del desastre del 27 de febrero de 2010,
se avanza hacia un diagnóstico más certero de las problemáticas y de los instru-
mentos disponibles, relevando virtudes y limitaciones en relación al desafío de la
reconstrucción. En ese contexto se releva el valor que tienen para alcanzar estos
propósitos tanto el “Diseño Urbano / Plan Maestro” como las “Operaciones de Sue-
lo”, destacando cómo el terremoto y la reconstrucción resultaron ser una excusa
y oportunidad perfecta para visualizar la necesidad de este tipo de herramientas
operativas, junto con aprender respecto a la lógica de intervención que suponen
estos instrumentos y que hace posible sentar las bases para su institucionalización.
Abstract
This article describes and reviews the tools that are available in Chile to act on the
city, arriving at the realization that today there are no instruments in this inter-
mediate space between regulation and project –broadly called “urban design”-, an
issue that in the context of emergency management and post disaster reconstruction
is entirely necessary. After contextualizing the disaster scenario of February 27,
2010, a more accurate diagnosis of the problems and the tools available is presented,
relieving virtues and limitations in relation to the challenge of reconstruction. In this
context, the value of the “Urban Design / Master Plan” and the “Land Operations”
to achieve these purposes stands out, highlighting how the earthquake and recons-
truction proved to be a perfect excuse and opportunity to see the need for this type of
operational tools, along with learning about the logic of intervention involving these
instruments and making it possible to lay the ground for their institutionalization.
123
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Introducción y contexto
Tal como se señala en el primer capítulo, el terremoto del 27 de febrero de 2010
en Chile, implicó numerosos desafíos. Más allá de abordar la enorme tarea de
levantar nuevamente 220.000 viviendas y reponer infraestructura crítica en seis
regiones del país, uno de los desafíos más complejos para las autoridades fue
afrontar el daño funcional de los núcleos urbanos. Desde el punto de vista del
impacto urbano, las zonas afectadas incluyeron las tres principales áreas metro-
politanas de Chile, a saber, Santiago, Concepción y Valparaíso, además de cinco
ciudades de más de 100.000 habitantes, 45 poblados sobre 5.000 habitantes y
más de 900 poblados rurales menores. En total, 239 municipalidades afectadas
con un costo total de daños en torno a los US$ 30.000 millones.
1 Desde el punto de vista de reconstrucción de viviendas, el gobierno cumplió el 85% de la meta de tener entregados
los 220.000 subsidios de reconstrucción para fines del 2011.
2 Las aldeas son los campamentos provisionales o transitorios que se levantaron para acoger a las personas que
habían sido desplazadas por el tsunami y terremoto, y no tenía otra opción donde alojarse mientras se (re)
construían sus soluciones habitacionales.
124
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
ciudades o poblados, entre otras medidas. Sin embargo, en muchos de estos ca-
sos se radicalizan las medidas a tal punto que llevan al status quo, es decir, a que
no se produzcan modificaciones. Por otra parte, pretender un determinismo ab-
soluto de los riesgos naturales en el ordenamiento del territorio que conlleve la
expropiación de zonas de riesgo natural que han sido históricamente habitadas,
termina desplazando –muchas veces innecesariamente— población y memoria.
Escenarios como el descrito se observan en muchos pueblos costeros como es el
caso de la comunidad de Dichato, en la Región del Biobío en Chile.
Apoyado en la evidencia del caso chileno, que es punto de partida para la re-
flexión de este artículo, se encuentra que existiendo consenso sobre la utilidad
del diseño urbano como herramienta intermedia, falta aún un marco normativo
que lo auxilie y que resulta necesario para el logro de los objetivos en cuan-
to, entre otras materias, no existe un vínculo preestablecido con el sistema de
inversiones públicas a nivel nacional y regional que pueda enlazar el diseño
urbano con la ejecución de obras. Asimismo, no existe un soporte de gestión
institucional que ampare el accionar dentro de este terreno intermedio entre
la definición legal /regulatoria y la construcción de obras singulares. El foco
de este artículo, sin embargo, no estará en las dimensiones de gestión e insti-
tucionalidad, las que solo serán enunciadas (respecto a institucionalidad, ver
capítulo de Bresciani en este mismo volumen).
125
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
En esa misma línea de innovaciones aparecen dentro del ámbito de las opera-
ciones urbanas más comprensivas e integrales los llamados Planes Maestros
de Reconstrucción Sustentable, también conocidos como PRES, orientados a
generar estrategias de rehabilitación urbana para los grandes centros urbanos
afectados por el terremoto y/o tsunami, y llamados a convertirse en una hoja
126
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
de ruta para las inversiones de mediano y largo plazo. Asimismo, y con un foco
en los pequeños poblados, se presentaron los Planes de Regeneración Urbana,
también conocidos como PRU, orientados a definir carteras de proyectos de-
tonantes con énfasis en comprometer inversiones del Estado que funcionaran
como efecto demostrativo de una reconstrucción en marcha.
127
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
La tentación del “simplemente hacer”, potenciada muchas veces por los plazos
políticos de elecciones locales, así como por la realidad miserable que viven las
familias damnificadas, juega en contra del ordenamiento y de la planificación
territorial de largo plazo. De la misma forma, tampoco ayuda a salir adelante
de buena forma el hecho que los mecanismos disponibles para la planificación
estén centrados en la regulación de las condiciones del uso de suelo y la edifi-
cación más que en la correcta planificación de las acciones que permitan con-
seguir, en un sentido mucho más amplio, el objetivo acordado entre las partes
involucradas. En este escenario, se hace patente la necesidad de una herramien-
ta que pueda encarnar el valor de “lo planificado”, pero que esté esencialmente
orientada a la acción. Así, el Plan Maestro (PM), aparece como esa herramienta
operativa que es capaz de conjugar esas demandas. De esta manera, el también
conocido Master Plan o Plan Estratégico de Intervenciones -para los respon-
sables de la reconstrucción- tiene la capacidad de convertirse en la carta de
navegación del proceso de reconstrucción en un horizonte de plazo medio, que
permite dar coherencia y sinergia a las acciones físicas que se llevarán adelante,
poniendo de relieve los ajustes regulatorios o de política de suelo que se hacen
necesarios para prestar el necesario “andamiaje” a las acciones previstas.
128
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
Una lección clara de los casos mencionados, Katrina y Talca, es que es im-
prescindible un estudio acabado de las tendencias e intereses que mueven la
circunstancia local, ya que será un punto de partida fundamental para poder
articular un Plan Maestro exitoso, especialmente en momentos de catástrofes
donde no faltan las situaciones que son utilizadas políticamente por los distin-
tos bandos y que, finalmente, retrasan las soluciones, afectando primeramente
a los damnificados.
Una de las virtudes del Plan Maestro, además de ser una planificación orien-
tada hacia la acción, es su capacidad de vincularse con otras temáticas afines
que, en el caso de la reconstrucción post catástrofe, son aún más sensibles.
Fundamentalmente, a la política de suelo y a las herramientas que permi-
ten manipular la configuración predial y la forma de compensación econó-
mica por la compra de inmuebles, las cuales abren nuevas oportunidades de
gestión urbana para la reconstrucción y para la gestión urbana en general.
Manejadas desde la mirada integral de un Plan Maestro, estas herramientas
potencian aún más su espectro de acción.
129
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Casos relevantes
Para efectos de ilustrar de mejor manera los planteamientos genéricos que se
han delineado más arriba, es de interés poner de relieve casos relacionados con
los procesos de reconstrucción tras la catástrofe chilena del 27 de febrero de
año 2010.
130
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
131
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
132
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
Fuente:
DUPLA Arquitectos
La segunda propuesta central del Plan fue la reconversión general del sector
de la estación ferroviaria de Talca, proponiendo una amplia renovación de los
espacios públicos, la reutilización de terrenos abandonados dentro de la misma
estación, el reordenamiento vial y un cambio radical de la imagen de la actual
puerta de entrada a la ciudad, por donde ingresan diariamente 35 mil personas.
133
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
134
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
continua. Las edificaciones por tanto, tenían un rol clave en la definición del
espacio público y en el otorgamiento de un carácter distintivo para la ciudad.
Se planteó entonces la posibilidad que otro pilar de la rehabilitación urbana
fuera una reposición del stock de vivienda, en los mismos sitios dañados, que
mantuviera el “ADN” de la ciudad histórica, recuperando la imagen perdida
luego del terremoto. El desafío era mayor, no solo por la complejidad logística
de reconstruir en cientos de frentes dispersos, sino además porque los recursos
asignados por el Estado para la reposición de las viviendas eran ajustados, solo
US$ 20.000 por unidad.
135
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
136
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
Imágenes 14, 15, 16, 17, 18 y 19: Ejercicio real de reconstrucción en sitios
residentes y fotografías de viviendas en fachada continua ya reconstruidas
137
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
138
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
Es importante mencionar que no solo el caso del PRE Talca permite sacar lec-
ciones interesantes, sino también los otros planes desarrollados para otras locali-
dades. En general, estos últimos aportan una manera distinta de aproximarse al
problema urbano, en este caso gatillada por el desastre. Lugares como la Isla Rob-
inson Crusoe, perteneciente al Archipiélago Juan Fernández, a 670 kilómetros de
la costa chilena sobre el Pacífico, nunca había tenido la oportunidad de “pensar”
su desarrollo. Era producto de la supervivencia motivada por la soberanía, donde
lo básico tenía gusto a superfluo. El Plan Maestro de la Isla Robinson Crusoe debe
ser uno de los ejemplos más ricos en intensidad de discusión y construcción de
acuerdos. El involucramiento directo de las escasas 600 personas que habitan
Bahía Cumberland, lideradas por su alcalde, fue uno de los rasgos más distintivos
del proceso de construcción de la nueva visión para el asentamiento de la bahía.
139
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Existe gran disparidad en los montos de inversión planteados por los planes, en
algunos casos con inversiones que no guardan relación ninguna con la escala y
tamaño del poblado que se pretende intervenir. De la misma forma, las propues-
tas de implementación divergen además según si la autoridad estuvo disponible
a obligarse y tomar compromisos con definiciones que legalmente no les eran
vinculantes, producto de iniciativas cuasi espontáneas, desreguladas y oficiales.
En este punto es posible rescatar dos temas. En primer lugar, el giro en la políti-
ca de reconstrucción desde una mirada de soluciones individuales a soluciones
a una escala más urbana, que permitiera obtener dos resultados a la vez, no
solo recuperando unidades de viviendas dañadas sino también rescatando o
redesarrollando zonas urbanas deprimidas. Y por otra parte, permitir generar
una oferta más diversa y atractiva para los damnificados. Esto se logró a través
del incentivo generado para el desarrollo de proyectos de densificación media
en los principales cascos urbanos de las ciudades afectadas.
140
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
vienda dañado, pero con la variante de que los proyectos generados aportan valor
al barrio, no expulsan residentes y las vivienda de reposición tienen un estándar
similar a la destruida y acorde al estatus del barrio.
Con estas premisas y con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy con sede
en Boston, Estados Unidos, el equipo de la arquitectos de la oficina DUPLA y
los profesionales del Programa de Políticas Urbanas y de Suelo del Centro de
Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile, desarrollaron
un piloto de reconstrucción con densificación e integración social, en base a una
operación de suelo conocida como reajuste de tierras (en inglés se le denomina
land readjustment o land pooling. Ver Hong y Barrie 2007).
Este mecanismo permite independizar las soluciones habitacionales para los propie-
tarios del suelo del programa regular de subsidios. Los propietarios debían aportar su
terreno a la operación inmobiliaria a cambio de lo cual se les pagaba en especies, o sea,
con una nueva vivienda, mucho más acorde a su realidad pre terremoto. Asimismo,
el hecho de obviar la inversión inicial asociada a la compra del suelo, sumado a una
estrategia inteligente que maximizara y apalancara los diversos subsidios de recons-
trucción disponibles, entregaba la posibilidad de generar nuevas viviendas junto a
las de los propietarios originales, quizás para estratos de menores ingresos, pero que
gracias a este mecanismo podrían acceder a ellas y mantenerse en los barrios que his-
tóricamente los habían alojado en calidad de allegados o arrendatarios.
141
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Con este mecanismo no solo se moviliza un capital antes inmovilizado (el in-
mueble), sino que también es lo suficientemente transparente y claro para que a
los participantes puedan comprender los beneficios que obtendrán en el futuro
cercano frente a las renuncias que están haciendo hoy.
142
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
Es en este sentido que en este acápite se busca sintetizar en nueve puntos las
lecciones aprendidas del proceso y ejemplos antes descritos. Se intenta resaltar
los valores a fortalecer dentro de la política pública de cualquier sociedad que
enfrente el desafío de la recuperación y/o reconstrucción post catástrofe.
Para mayor claridad de los puntos, estos se plantean por separado, sin perjuicio
que muchos de ellos son complementarios o bien copulativos.
143
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
144
Diseño urbano y operaciones de suelo en la reconstrucción
Julio Poblete Castro
3 Al menos en Chile, el recurso de la expropiación está reservado para las declaratorias de camino público que hace
el Ministerio de Obras Públicas, o las afectaciones que generan los instrumentos de planificación territorial (planes
reguladores). En casos justificados, los municipios y algunas agencias estatales como el SERVIU pueden proceder
a expropiar sin necesidad de declaratorias.
145
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Referencias
• DUPLA_Diseño Urbano y Planificación, 2010. Plan de Rehabilitación Ur-
bana de Talca.
• Hong, Y. y Brain, I., 2012. Land Readjustment for Urban Development and
Post-Disaster Reconstruction. Land Lines, enero.
• Poblete, J., 2011. Post Catastrophe Reconstruction in Chile, ULI Fall Metting,
Los Angeles, California.
146
capítulo VI
La planificación territorial y el
riesgo de desastres: lecciones del
terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico ArenasVásquez
Marcelo Lagos López
Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Resumen
Este capítulo busca entregar antecedentes clave sobre las amenazas naturales en
Chile y el modo en que ellas son y deberían ser incorporadas en la planificación
territorial, teniendo en cuenta la constante pérdida de valor de los instrumentos
de regulación territorial. Se incluyen propuestas que buscan fortalecer el marco
institucional vigente, señalando algunas líneas de acción, especialmente en aspectos
conceptuales y técnicos que dicen relación con los estudios de riesgo y la zonifica-
ción del espacio natural.
Abstract
This chapter seeks to provide key background information on natural hazards in
Chile and how they should be incorporated into land planning, taking into account
the lost of value of the instruments of spatial regulation. Proposals to strengthen the
existing institutional framework are included, pointing out some lines of action, es-
pecially in conceptual and technical aspects related to risk assessments and zoning
of natural space.
147
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Introducción
Si bien en los instrumentos de planificación territorial chilenos se ha intentado
incorporar las amenazas naturales en el uso del espacio, su consideración es
bastante limitada. En áreas urbanas, muchos de los instrumentos desconocen o
subestiman la real peligrosidad de eventos naturales extremos. En los espacios
rurales, no existen instrumentos adecuados que permitan disminuir los niveles
de riesgo para la instalación humana.
148
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Tal como se señala en Arenas el at. (2010), existen diferentes escenarios para
un mismo tipo de evento natural, en función de su recurrencia, su magnitud y
su intensidad. En consecuencia, existen dos enfoques para el estudio y la zoni-
ficación de peligros naturales: el probabilístico y el determinístico. El primero
evalúa todos los posibles escenarios analizando la probabilidad de ocurrencia
de un evento en función del tiempo, mientras que el segundo se concentra en el
peor escenario creíble que puede afectar una determinada zona.
149
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Amenaza
Riesgo = (peligro)
X Vulnerabilidad
150
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Dado que las amenazas son inevitables, los esfuerzos para disminuir el riesgo de
desastre deben concentrarse en disminuir la vulnerabilidad de los asentamien-
tos humanos. Es aquí donde entra con fuerza la planificación territorial como
herramienta que permite alcanzar un nuevo orden territorial, acorde con las
necesidades de uso del espacio por distintas actividades humanas y con mayor
respeto a las condiciones físico-naturales del mismo.
151
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Sociales
Físicos Ambientales
Económicos
152
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Por otra parte, como la potencial ocurrencia de desastres se relaciona con la ocu-
pación de territorios en riesgo, normalmente afecta a la población de más escasos
recursos, transformándose en un hecho socialmente regresivo debido a que los
pobres son mucho más vulnerables que los segmentos acomodados, en parte de-
bido a que sus pérdidas serán proporcionalmente mayores y al hecho de que su
capacidad de recuperación es más limitada (UN-ISDR 2004). La capacidad de res-
puesta post desastre, en el caso del terremoto chileno del 2010, es una muestra de
lo anterior: mientras los grupos de altos ingresos iniciaron y diseñaron de modo
autónomo la reconstrucción, los sectores más vulnerables esperaron la respuesta
desde el Estado, la que es altamente centralizada en Santiago, donde se concentra
la estructura de decisiones en materia de inversión estatal.
153
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
El Mapa 3 muestra el daño del terremoto por comunas, expresado con un in-
dicador construido a partir del número de damnificados y fallecidos, más los
perjuicios que existieron en ciertos equipamientos y servicios básicos tales
como hospitales, consultorios, postas, viviendas, escuelas, comercio, puertos,
aeropuertos, estadios, electricidad, agua, teléfono, internet, recolección de ba-
sura, vertederos y cementerios. Considerando todas las variables del indicador,
en términos generales, las diez comunas más afectadas por el terremoto fueron
(en orden descendente): Rancagua, Talcahuano, Talca, Constitución, Coronel,
Concepción, Santa Cruz, Cauquenes, Tomé y San Antonio, cuatro de ellas per-
tenecientes a la región del Biobío, tres a la del Maule, dos a la de O’Higgins y
una a la de Valparaíso. Las comunas costeras obviamente se vieron afectadas por
el doble impacto del terremoto y el tsunami.
154
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
155
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
tratarse de territorios que no tienen una base de herramientas del medio social,
técnico-político y empresarial que les permita sobreponerse a la catástrofe, co-
rresponden a zonas con menor resiliencia.
Porcentaje de pobreza
Puntaje de daños
60,0 12,0
10,0
40,0
8,0
20,0 6,0
4,0
0,0
2,0
-20,0 0,0
Puchuncaví
Puente alto
Putaendo
Quillón
Quilpué
Quinta Normal
Quirihue
Ránquil
Renca
Requínoa
Saavedra
San Antonio
San Carlos
San Fabián
San Fernándo
San Javier
San Nicolás
San Ramón
Santa Cruz
Talangante
Talcahuano
Teno
Treguaco
Vichuquén
Villarrica
Yumbel
En términos generales, dentro de las comunas en que se registraron daños (en po-
blación y/o vivienda), existe una población de 7.415.944 de habitantes potencial-
mente afectados (de acuerdo a las proyecciones de población 2009 del INE), de
los cuales 422.267 resultaron damnificados y 565 fueron víctimas fatales. En tér-
minos de infraestructura, seis comunas presentaron puertos con daños aislados
o severos, el principal aeropuerto del país de vio afectado de manera importante,
se registraron daños en los colegios de 44 comunas, hospitales de 39 comunas,
estadios de 13 comunas y locales comerciales, cadenas de supermercados, farma-
cias, multitiendas, entre otros, en 51 comunas (Hidalgo, Arenas y Negrete 2010).
Estas cifras, más allá de sus limitaciones, dan cuenta de la amplitud de la catás-
trofe en la que prácticamente todo el llamado Chile central de vio afectado por
el sismo y, en las áreas costeras, por el tsunami posterior.
156
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
157
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Así, la mayor parte de los espacios urbanos chilenos presenta alguna situa-
ción de riesgo, debido a la ocupación no solo irregular y sin planificación
territorial, sino también a la presión ejercida desde el desarrollo inmobiliario
para la construcción en tales lugares. La ocupación urbana, por ejemplo,
de los sectores altos de Valparaíso (sobre la cota 100 msnm), ha significado
aumentar los riesgos para la ciudad por inundaciones de lechos, deslizamien-
tos de laderas, aluviones y derrumbes que afectan casas, muros y calles con
bastante frecuencia.
158
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
159
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
La planificación territorial
El estudio y análisis más detallado de la institucionalidad y de la normativa exis-
tente en Chile en materia de planificación territorial da cuenta de una situación
compleja. Lo primero es precisar lo que se entiende por normas de ordenamiento
territorial, las que corresponden a aquellas normas jurídicas relativas a la organi-
zación del territorio de acuerdo con los diferentes usos posibles del suelo y dis-
tinguiendo, por una parte, entre ordenamiento, planificación y gestión territorial
y, por otra, entre normas directas e indirectas (Andrade et al. 2008). Lo segundo
es dilucidar qué organismos tienen competencia para intervenir en materia terri-
torial y cuáles son sus respectivas funciones y atribuciones, así como su grado de
coordinación con otros organismos públicos y privados relevantes.
160
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
(2008), desde el punto de vista de las normas jurídicas que se dictan teniendo
como objetivo el ordenamiento o la planificación territorial, se habla respecti-
vamente de normas (generales) de ordenamiento territorial y de instrumentos
de planificación territorial (IPT); en cambio,
Los instrumentos de gestión están dados por los permisos de construcción, las
recepciones de obras, las multas y sanciones que aplican las municipalidades
caso a caso. Habría, en la práctica, una ruptura entre el enfoque de planifica-
ción que se supone tiene un IPT y enfoques más “desarrollistas” que estarían
sustentando algunas de las autorizaciones que se mencionan. Estas últimas se
manejan desde la escala local y no obedecen a la visión más estratégica que
debería estar detrás de la escala intercomunal o regional.
161
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Por otra parte, las normas de ordenamiento territorial chilenas admiten una sub-
clasificación entre directas e indirectas. Las directas tienen como propósito princi-
pal la regulación del uso del suelo, siendo el único caso en el país el de la planifi-
cación urbana a través de las normas e instrumentos señalados precedentemente.
El espacio rural no está regido por una norma equivalente a la que se aplica en el
caso de los espacios urbanos, a pesar de esfuerzos voluntariosos por zonificar y
establecer por esa vía prioridades tanto a nivel regional como de las zonas costeras,
como ha ocurrido en las regiones de Aysén, del Biobío y de Coquimbo, entre otras.
Las normas indirectas tocan la regulación del uso del suelo indirectamente,
valga la redundancia, pero inciden de manera fundamental, a pesar de que no
se refieren directamente al uso del suelo. Estas normas indirectas pueden ser
de dos tipos: orgánicas, cuando regulan la organización, atribuciones y funcio-
namiento de los diversos organismos públicos encargados de la planificación y
gestión del territorio, tal como las leyes orgánicas de los diferentes ministerios
competentes; y sectoriales, cuando regulan los requisitos para la instalación
y el ejercicio de actividades específicas sobre el suelo o la explotación de éste
por parte de personas determinadas, como es el caso del Código de Minería, el
Código de Aguas, la Ley de Navegación, la Ley General de Pesca y Acuicultura,
el Reglamento de Deportes Náuticos, entre muchas otras (Andrade et al. 2008).
Lo anterior representa una gran dificultad a la hora de establecer IPT, los que en
general pueden considerarse instrumentos lentos y torpes, dado que ninguna
de las instituciones sectoriales es responsable globalmente del tema del orde-
namiento del territorio; sí lo son los gobiernos regionales, que tienen por ley la
responsabilidad del desarrollo armónico de los territorios regionales (con varias
funciones específicas en la materia).
162
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Entre las múltiples lecciones del terremoto de 2010, la principal que se debe
resolver es el desafío de avanzar significativamente en materia de planificación
territorial, teniendo en cuenta que esta no solo debe adaptarse de modo constante
a las dinámicas de uso del espacio, sino, además, hacerse gobernable en el enten-
dido de que tiene que incorporar a los distintos actores que concurren en un lugar
determinado y que reflejan la diversidad de intereses presentes en la sociedad,
actores a los que hay que hacer dialogar. Lo más importante en este diálogo es
valorizar correctamente las amenazas que significan determinados usos que la so-
ciedad da a su territorio o espacio habitable o productivo, pasando de las simples
externalidades económicas que esos usos generan a las consecuencias sociales y
territoriales que se presentan luego de su materialización en el espacio.
163
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
función de las amenazas a las que este puede estar expuesto. Si a lo anterior se
suman ciertas definiciones previas relacionadas con las vocaciones territoriales,
se facilitará la búsqueda de un “mejor” orden territorial. Así, se requieren defi-
niciones básicas tales como el establecimiento de criterios en términos de polí-
ticas públicas a nivel nacional o regional/local de protección de ciertas zonas o
uso condicionado, ya sea por su función crítica desde el punto de vista natural,
patrimonial, social o económico; de su capacidad de acogida (en el sentido de
Gómez Orea 1993); por sus condiciones de deterioro o por la existencia de
amenazas o peligros naturales.
Consideraciones finales
La planificación del territorio en Chile se mantiene bajo una forma de funcio-
namiento tipo estanco, de acuerdo con las disposiciones que dictan los organis-
mos sectoriales y sin que estas sean necesariamente coordinadas o articuladas:
los permisos ambientales, por ejemplo, se limitan a garantizar de manera ex-
haustiva que cada uno de los organismos sectoriales constate el cumplimiento
de sus requisitos propios, sin asegurar un uso adecuado del suelo en todas sus
partes sino que por segmentos y por actividades separadas. Adicionalmente,
la localización de la inversión no es un tema que sea “negociable” a la hora de
discutir acerca de los impactos de un determinado proyecto en un determinado
lugar. Prima la decisión del privado de impulsar el proyecto por sobre cualquier
consideración que busque un nuevo orden territorial.
164
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Tal como se plantea en Arenas et al. (2010), hay varios caminos que permitirían
avanzar en diversos aspectos relacionados con el riesgo de desastres y la plani-
ficación territorial:
165
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
166
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
Agradecimientos
Esta investigación a contado con el apoyo del proyecto FONDECYT N°
11090210: Zonificación del riesgo de tsunami en el centro sur de Chile: uso
combinado de modelación, evidencias geológicas e historia.
167
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Referencias
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fragilidad ambiental y riesgo en la planificación territorial de la costa de Chile
central, Revista de Geografía Norte Grande, 45, 5-20.
• Andrade, B., Arenas, F., Guijón, R., 2008. Revisión crítica del marco insti-
tucional y legal chileno de ordenamiento territorial: el caso de la zona costera.
Revista de Geografía Norte Grande, 41, 23-48.
• Arenas, F., Lagos, M. e Hidalgo, R., 2010. Los riesgos naturales en la pla-
nificación territorial. Serie Temas de la Agenda, 5 (39). Santiago: Centro de
Políticas Públicas UC.
• Atwater, B., Cisternas, M., Bourgeois, J., Dudley, W., Hendley, J. y Stau-
ffer, P., 1999. Surviving a Tsunami. Lessons from Chile, Hawaii, and Japan.
Circular 1187 USGS.
• Burton, I., 1999. Environmental natural hazard. En: Henry, J. y Heinke, G.,
eds. Environmental Science and Engineering, 2a ed. Estados Unidos: Prentice
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• Giménez, P., Candia, C. y Riedel, T., 2010. Manejo de zonas de riesgo en los
instrumentos de planificación territorial. Documento de Trabajo 62. Santiago:
Cámara Chilena de la Construcción.
168
La planificación territorial y el riesgo de desastres: lecciones del terremoto y tsunami chileno de 2010
Federico Arenas Vásquez. Marcelo Lagos López. Rodrigo Hidalgo Dattwyler
• Gómez Orea, D., 1993. Ordenación del Territorio. Madrid: Editorial Agrí-
cola Española.
• Lagos M., 2005. Simulación del tsunami de 1960 en un estuario del centro-
sur de Chile. Revista de Geografía Norte Grande, 33, 5-18.
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• Minoura, K., Imamura, F., Sugawara, D., Kono, Y. e Iwashita, T., 2001.
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Disaster Reduction.
• Vale, L. y Campanella, T., 2005. The resilient city. How modern cities recover
from disaster. New York: Oxford University Press.
169
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
170
El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
capítulo VII
El sismo y la industria
aseguradora: balance final,
lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
Resumen
La industria aseguradora sabe que Chile es un país de un alto riesgo sísmico, pero
nadie en ella imaginó que un evento dañoso podía generar 222.416 siniestros e
indemnizaciones por US$ 6.235 millones, como ocurrió con el terremoto de febrero
de 2010. La catástrofe planteó un sinnúmero de desafíos logísticos, financieros, jurí-
dicos, comunicacionales y hasta políticos nunca antes vistos. A 30 meses del sismo,
el mercado asegurador chileno puede exhibir logros que merecen el calificativo de
excepcionales y que se explican en la madurez alcanzada, en la existencia de un
sólido marco regulatorio y en la adecuada respuesta de los reaseguradores interna-
cionales, lo que le permitió contribuir de manera significativa a la reconstrucción
del país. A pesar de ello, el terremoto y posterior tsunami desnudaron algunas tareas
pendientes, como la brecha que existe entre bienes asegurados y los que no lo están
y el escaso nivel de información de la población asegurada sobre los términos y
condiciones del producto que adquieren para protegerse.
Abstract
The insurer industry knows that Chile is a country that has a high seismic risk,
but nobody in it ever thought that a damaging event could give rise to 222,416
claims and settlements for US$ 6,235 million, as it happened with the February
2010 earthquake. The catastrophe posed a number of logistic, financial, legal, com-
municational and even political challenges never seen before. Thirty months after
the earthquake, the Chilean insurer market can show accomplishments that may be
classified as exceptional and that are explained by its maturity, by the existence of
a solid regulatory framework and by the adequate response of the international re-
insurers, which contributed in a significant manner to the country’s reconstruction.
Despite the above, the earthquake and subsequent tsunami unveiled some pending
tasks, such as the gap that exists between insured and uninsured property, and the
low level of information that the insured population has regarding the terms and
conditions of the purchased product.
171
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Sin embargo, sería un error suponer que los desafíos fueron exclusivamente logís-
ticos o financieros. También se plantearon cuestiones jurídicas, regulatorias, técni-
cas, comunicacionales y hasta sociopolíticas nunca antes vistas por esta industria.
1 Según la Asociación de Aseguradores de Chile A.G., el total de siniestros de Incendio y Adicionales recibidos
entre los años 2003 y 2009 fue de 222.603.
172
El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
Para la industria aseguradora mundial, el terremoto del Maule fue el evento catas-
trófico más costoso del año 2010 y, hasta ese momento, se había transformado en
el segundo sismo más caro de la historia (Munich RE 2011), posición que –ya sa-
bemos– será luego ocupada por los terremotos de Christchurch, Nueva Zelanda y
Tohoku, Japón, ocurridos el 2011, cuyas pérdidas aseguradas se han estimado en
US$ 13.000 millones y US$ 35.000 millones, respectivamente (Munich RE 2011).
2 Los liquidadores de siniestros son en Chile lo que en otros mercados se conoce como “ajustadores”.
173
Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
174
El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
Por otra parte, si bien todas las compañías aseguradoras contaban con planes
de contingencia para catástrofes, ninguna había considerado la conveniencia de
coordinarlos entre sí, o con los que tenían sus liquidadores. Esto generó pérdidas
de recursos, especialmente en edificios de departamentos, condominios o con-
juntos habitacionales que, al no estar considerados dentro de un plan maestro de
administración centralizada, terminaron invariablemente siendo abordados por
dos o más personas, lo que generó dificultades por las inevitables disparidades en
los criterios de liquidación, que fueron rápidamente constatadas por los vecinos.
Lo que interesa entonces es indagar en las claves que explican este resultado,
lo que permitirá extraer lecciones no solo para Chile, sino también para todos
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
El marco regulatorio
Desde hace años, la actividad aseguradora ha sido considerada como un ele-
mento clave en el desarrollo económico chileno y, por lo mismo, de su regula-
ción se han encargado tanto el derecho privado como público. El legislador ha
entendido que lo que se encuentra en juego es la confianza pública y que un
episodio puntual de insolvencia no solo afecta a los clientes, sino que al merca-
do en su conjunto.
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El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
Durante los años previos al sismo, los aseguradores podrían perfectamente ha-
ber jugado al límite con las normas sobre reservas técnicas catastróficas y, en es-
pecial, con la celebración de sus contratos de reaseguro, cuyos requerimientos
eran mínimos –para no decir marginales– pues solo se exigía que las entidades
reaseguradoras tuviesen clasificaciones de riesgo iguales o superiores a BBB y
un patrimonio mínimo equivalente a US$ 4.738.614 3. Pues bien, ningún asegu-
rador especuló a este respecto y, por lo mismo, las reservas catastróficas de te-
rremoto al momento del evento eran más que suficientes, como también lo eran
la capacidad financiera, seriedad y reservas de los reaseguradores con quienes
mantenían contratos vigentes, cuyas clasificaciones de riesgo en ningún caso
eran inferiores a A-.
3 Capital mínimo y clasificación de riesgo exigido por la Norma de Carácter General N° 139, de 30 de abril de 2002,
en su equivalente en dólares americanos al 27 de febrero de 2010.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Este hecho merece destacarse, pues no todos los contratos de reaseguro con-
templan la obligación de los reaseguradores de proveer de fondos vía anticipo
y –como ya fue mencionado– este puede llegar a ser un aspecto fundamental en
caso de una catástrofe.
En ello tuvieron también mucho que ver los corredores de reaseguro involu-
crados, que son responsables de parte importante de las colocaciones de los
contratos proporcionales, facultativos y de exceso de pérdida que se ejecutaron
a raíz del terremoto.
Pues bien, Chile cuenta desde 1989 con un procedimiento que cumple con
dichas finalidades, contenido en el Decreto Supremo N° 863, cuya fuente se
encuentra en el Decreto con Fuerza de Ley N° 251, sobre Compañías de Segu-
ros, de 1931. En virtud del mismo, un funcionario denominado “auxiliar del
comercio de seguros” recepciona el siniestro, investiga sus causas, evalúa los
daños y confronta la totalidad de los antecedentes reunidos con los términos y
condiciones del contrato, para arribar a una conclusión respecto a la proceden-
cia de la indemnización y su monto, si corresponde.
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El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
En este orden de ideas, el mero hecho que 222.416 siniestros se hayan tenido
que substanciar mediante un procedimiento único, formal, conocido por todos
los involucrados y sometido a la supervisión del ente regulador fue, sin lugar a
dudas, un aspecto clave en la gestión de la catástrofe y es lo que explica el bajo
nivel de litigios que exhibe el mercado asegurador chileno. De hecho, no son
más de 30 los litigios judiciales que se generaron a raíz del terremoto, lo que es
menos del 0,01% de los siniestros denunciados.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
En materia de viviendas, los recursos a gastar se han estimado en US$ 2.500 mi-
llones, que será el costo de los aproximadamente 220.000 subsidios extraordi-
narios de reparación o reconstrucción, que el Ministerio de la Vivienda y Urba-
nismo terminará entregando a personas que no tenían protección alguna contra
terremoto (MINVU 2010).
El término CAT Bond (del Inglés CATastrophe Bond) hace referencia a un tipo
de instrumento financiero cuya aplicación está ligada a la ocurrencia y magnitud
de grandes desastres naturales. El tipo de CAT Bond más utilizado es el llamado
paramétrico, por vincularse a una medición objetiva determinada por una enti-
dad que no está vinculada a ninguna de las partes involucradas en la transacción.
El origen del desarrollo de este mercado está asociado a las pérdidas generadas
por los huracanes Andrew (1992) y Katrina (2005), que en los Estados Unidos
ocasionaron daños por US$ 30.000 y US$ 100.000 millones respectivamente.
4 Esta parte del artículo se ha estructurado sobre la base de un trabajo desarrollado por el señor Arturo Cifuentes,
Ingeniero Civil de la Universidad de Chile y Ph.D. de la California Institute of Technology.
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El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
La gran ventaja de los CAT Bonds es que constituyen un vehículo efectivo para
traspasar el riesgo de un desastre natural a los mercados financieros. En este
contexto, no es sorprendente que los grandes usuarios de CAT Bonds sean los
propios reaseguradores y algunas entidades gubernamentales o estatales. Por
su parte, los inversionistas son, por lo general, fondos de inversión de carácter
especulativo o hedge funds. En Latinoamérica, solo México ha ocupado CAT
Bonds para obtener cobertura de sismo y huracanes; el año 2009, con un bono
combinado (sismo/huracán), por US$ 290 millones y el 2006 con un bono sís-
mico por US$ 160 millones.
En Chile nunca se han utilizado, pero no hay duda que es una opción válida y,
en principio, factible de implementar.
Aunque a Japón se le considera una de las naciones mejor preparadas del mun-
do para enfrentar un terremoto por sus estrictas normas de construcción y sis-
temas de alerta temprana, se ubica entre las naciones desarrolladas de menor
penetración en lo que respecta a coberturas catastróficas, pese a su bajo costo
para el segmento de viviendas 5.
5 Basado en un memorándum sobre la realidad japonesa preparado por la firma de abogados Holman Fenwick
Willan, LLP., de Londres, Gran Bretaña.
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Emergencia y reconstrucción:
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c) Una cobertura contra terremoto que sigue siendo opcional, pero que, en
caso de ser contratada, se gatilla cualquiera sea la intensidad o magnitud del
fenómeno que lo provoque.
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El sismo y la industria aseguradora: balance final, lecciones y tareas pendientes
Javier Carvallo Pardo
No obstante las ventajas que estas disposiciones conllevan, falta aún hacer ex-
tensivos estos términos y condiciones a todos aquellos contratos no vinculados
a créditos hipotecarios, a fin de que el mercado comience finalmente a funcio-
nar con una póliza única para viviendas.
Las razones que explican cada una de estas situaciones son de la más variada
índole. Entre ellas se encuentran casos de propiedades que no tuvieron daño,
otras que solo experimentaron daños menores bajo del deducible, pólizas que
no contaban con la cobertura adicional de terremoto e inclusive riesgos que
estuvieron siempre excluidos, pero que, por alguna circunstancia, fueron ase-
gurados y se pagó prima por ello, como fue el caso de algunas construcciones
de adobe.
Las consecuencias que esta desinformación tiene para la industria son incon-
mensurables, pero son dos las que, de inmediato, saltan a la vista: por una parte,
un daño a la imagen pública derivado de la mala percepción que inevitablemen-
te quedará sobre la utilidad del seguro; y, por otra, el costo que para los asegura-
dores tuvo el procesamiento de siniestros que, probablemente, jamás debieron
ser denunciados. Su denominador común es, en todo caso, la falta de informa-
ción que existía sobre los términos y condiciones de las respectivas pólizas.
Por consiguiente, mejorar la comunicación con sus clientes finales será otra de
las grandes tareas pendientes del mercado asegurador chileno.
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Emergencia y reconstrucción:
El antes y después del terremoto y tsunami del 27F en Chile
Conclusiones
El propósito último de este artículo ha sido mostrar, lo más descarnadamente
posible, la contribución que la industria aseguradora chilena e internacional
le hizo al país con ocasión del terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero
de 2010, por medio de datos objetivos y sin evadir las dificultades o carencias.
A pesar de lo anterior, la catástrofe del año 2010 dejó en evidencia que aún
quedan pendientes importantes desafíos, ineludibles para mejorar la respuesta a
una catástrofe en un país sujeto a constantes peligros naturales. Entre ellos des-
tacan la necesidad de disminuir la brecha entre pérdidas aseguradas y las que
no lo están y la de informar de mejor manera a la población asegurada respecto
a los términos y condiciones de las pólizas que contratan.
La conclusión final es que la tarea que se debió enfrentar fue monumental y que
frente a ella los resultados solo pueden calificarse como excepcionales.
Agradecimientos
El autor desea agradecer el apoyo recibido de parte del Intendente de Seguros
señor Osvaldo Macías M.; de la Analista Senior de la Superintendencia de Valo-
res y Seguros, señorita Carina Toselli; del Gerente de la Asociación de Asegura-
dores de Chile A.G., señor Jorge Claude B.; de los ejecutivos de dicha Asocia-
ción, señores Carolina Grunwald y Christian Bredfeldt; de los abogados de la
firma Holman Fenwick Willan, LLP, de Londres, Gran Bretaña, señores Rebecca
Hopkirk y Toby Savage; del profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez, señor
Arturo Cifuentes y de los ejecutivos de MAPFRE Chile, señores Rodrigo Cam-
pero, Edmundo Agramunt y Mauricio Robles. Sin sus valiosas contribuciones,
la preparación de este artículo no hubiese sido posible.
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Referencias
• Asociación de Aseguradores de Chile A.G. (AACH), 2011. Presentación
en el Taller Internacional “Seguros para la Adaptación al Cambio Climático”.
Lima, Perú.
• Munich RE, 2011. Topics GEO 2011. Catástrofes naturales 2010. Análisis,
Valoraciones, Posiciones. Disponible en www.munichre.com
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