Introducción

Desde la promulgación de la Constitución de 1824 (y hasta la fecha con actual

Constitución de 1917), siguiendo la tradición liberal de la división tripartita del
poder propuesta por Montesquieu, el Estado Mexicano ha distribuido el ejercicio
de sus funciones en tres órganos fundamentales que componen y rigen la vida
política de la nación: El Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial;
todos ellos contemplados y regulados en el artículo 49 constitucional.

Hoy en día este paradigma jurídico poco a poco se ha ido superando con la
aparición de los órganos constitucionales autónomos. Los órganos autónomos son
instituciones que se han vuelto una parte importante del sistema jurídico y político
mexicano dentro de la lógica de la rendición de cuentas y el control de poder. Sin
embargo, su naturaleza ha sido difícil de entender ya que no se ha clarificado a
gran amplitud la relación jerárquica que guardan respecto a los poderes
tradicionales.

En México, los órganos autónomos no son una entidad que se ha regulado de

manera homogénea en nuestro texto constitucional. Desde la década de los
noventa a través de diversas reformas constitucionales se han instaurado estas
instituciones, contemplándose por diversos artículos de la Constitución
dependiendo la función que ejerza y la materia con la que se encuentra
relacionado cada órgano específico. La cuestión aquí es hacer una revisión a
fondo de cómo podríamos armonizar estas instituciones estableciendo cuáles son
sus funciones, limites, atribuciones, facultades y competencia.

¿Los entes autónomos deberían tener lineamientos generales considerados en la

Constitución? ¿Se requiere que exista un solo artículo que establezca su
regulación? El propósito del presente trabajo es resolver estas interrogantes a
través de un análisis constitucional, comprendiendo cómo se conforman los
órganos constitucionales, cuál es su naturaleza jurídica, clasificación y con qué
características cumplen todas ellas.

1
Autonomía y su diferencia con la noción de soberanía

Para poder estudiar a fondo lo que es un órgano constitucional autónomo

necesitamos analizar primero qué significa la autonomía porque es el elemento
esencial que va acotar su funcionamiento y sin ella la existencia de esta institución
no tendría sentido.

La etimología de la palabra autonomía deviene de los vocablos griegos "auto"

(mismo) y "vouoo" (ley), es decir, la potestad de darse leyes a sí mismo. Al igual
se puede concebir como “la facultad de las personas o instituciones para actuar
libremente sin sujeción a una autoridad superior dentro de un marco de valores
jurídicos predeterminados”1.

Filiberto Valentín Ugalde Calderón dice al respecto que “es una especie de
descentralización de funciones en un grado extremo, no sólo de la administración
pública, sino de los poderes del Estado, con el propósito de evitar cualquier
injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del órgano” 2 .

Otra autora como Maria Milagros Matheous expresa que la autonomía de un

órgano implica que es sujeto de derechos y obligaciones, capaz de adquirir, de
demandar y en su mayoría realizar actos jurídicos frente a terceros, tienen una
personalidad jurídica propia.3 Usando un concepto en el contexto que lo
queremos utilizar, lo vamos a tomar en cuenta de forma simplificada como: La
facultad de dictar tus propias normas y gobernarse por ellas sin que intervenga
una autoridad externa, mientras se actúe dentro del marco legal predeterminado.

1 Diccionario Enciclopédico Grijalbo, España, Editorial Grijalbo, 1991. p. 196.

2 Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, 2010, “Órganos Constituciones Autónomos”,
Revista de la Judicatura, 29, pp 257.
3 Matheus, Maria Milagros, “Relaciones de los institutos autónomos con la
administración central”, Cuestiones Políticas (Venezuela), num 14 (1995), p 121-
122.

2
Soberanía y autonomía son dos términos que en la mayoría de las veces tienden a
confundirse, incluso en los mismos marcos normativos 4. A diferencia de la
autonomía que tiene diferentes grados de manifestación en relación a otras
entidades, la soberanía es de carácter absoluto y prevalece una independencia
total. La soberanía es la capacidad y el poder de tomar decisiones sin el
sometimiento de otra entidad, por eso se considera que el mismo es un atributo
exclusivamente del Estado.5 Sin esta atribución el Estado no podría ser
considerado como la máxima autoridad a la que los demás están subordinados.
Ahora bien, que el Estado tenga una potestad absoluta sobre sus decisiones no
significa que no existan limitaciones. El Estado como poder soberano es el que se
impone limitaciones para no violentar el marco jurídico que él mismo creó.

Tipos de autonomía

La autonomía constitucional de los órganos constitucionales autónomos aborda

aspectos tan amplios que implica ser analizada en distintos rubros que la
componen en su totalidad, elaborando una taxonomía de cómo se diversifica
entenderemos de mayor forma su naturaleza jurídica. Existen diversos tipos de
autonomía y se clasifican de la siguiente manera:

TÉCNICA

Es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos propios de la

materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos
especializados, con personal calificado para atenderlos. 6

4 Un claro ejemplo es que en nuestra Constitución se considera a las entidades

federativas como soberanas cuando en realidad son autónomas.
5 Pérez Ordóñez, Diego, “El concepto de soberanía en el texto constitucional” Iuris
Dictio, Quito, Año X, núm. 12, Octubre 2009, pp 16.
6 Ugalde Calderón, Filiberto Valentín, 2010, “Órganos Constituciones Autónomos”,
Revista de la Judicatura, 29, pp 255 y 256.

3
ORGÁNICA

Existe una independencia jerárquica frente a otros órganos, es decir, no están

subordinados a ningún otro poder en la toma de decisiones o en algún otro
aspecto.7 Para Alfonso Nava significa independencia de acción entre órganos u
organismos públicos, los que no están sujetos a una subordinación 8.

FINANCIERA-PRESUPUESTARIA

Significa que cuentan con la libertad de organizar y calcular presupuesto que van
a proponer, así como gestionar los recursos de la mejor manera que convenga a
9
su fin, siéndoles garantizado una independencia económica

NORMATIVA

Tienen el poder de ejercer libremente su propio marco regulatorio, es decir, se

encuentran facultados para emitir sus reglamentos, políticas, lineamientos y todo
tipo de normas relacionadas con su organización y administración internas 10

FUNCIONAMIENTO

Implica que los organismos cuenten con la capacidad de realizar, sin restricción o
impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o
facultades11

PLENA

7 Idem
8 Nava Negrete, Alfonso. “Autonomía administrativa”, en Diccionario jurídico
mexicano, tomo A-B, 5ª edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam,
Porrúa, México, 1992. p. 275.
9 Ugalde Calderón, Filiberto. op. cit., nota 6
10 Idem
11 Idem

4
Es gozar de una autonomía total, sin ser sujeto a uno subordinación de cualquier
entidad externa. 12

Concepto de órgano constitucional autónomo

Diversos autores se han pronunciado respecto a lo que es un órgano autónomo

constitucional. Según Jaime Cárdenas “Los órganos constitucionales autónomos
son aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución, y que no
se adscriben a los poderes tradicionales del Estado” 13. Podemos a completar un
poco este concepto agregando que actúan independientemente en sus decisiones
y estructura orgánica; depositarios de funciones estatales que se buscan
descentralizar, especializar, agilizar, independizar, controlar o transparentar ante la
14
sociedad, con la misma igualdad constitucional.

Características generales

El conocimiento de los rasgos comunes que caracterizan a los órganos

constitucionales, nos puede dar un panorama general de cómo se definen y
construir así una noción homogénea acerca de los mismos. Sobre las
características de los órganos constitucionales autónomos el autor Manuel García
15
Pelayo en su texto “El status del tribunal constitucional” nos expone cómo se
componen basándose principalmente en la extracción de los elementos que
integran los tribunales constitucionales. Miguel Carbonell las resume de la
siguiente manera:

12 Idem
13 Cárdenas Gracia, Jaime. Una Constitución para la democracia. Propuestas para
un nuevo orden constitucional. UNAM, México, 1996. p. 244.
14 Arteaga Nava, Elisur. Manual de Derecho Constitucional. Oxford University
Press, México, 1ra ed, 2015. p.37
15 Garcia-Pelayo, Manuel, “El status del tribunal Constitucional”, Revista Española
de Derecho Constitucional, Madrid, vol. I, núm.1, 1981, pp. 11-34.

5
Configuración inmediata por la Constitución; el texto constitucional debe expresar
la composición del órgano, los métodos de designación de sus titulares, posición
institucional en la que se encuentra y su ámbito de competencia. 16

Ser indispensables; su existencia tiene que ser fundamental para el buen

funcionamiento del aparato estatal, un engranaje sin el que una maquina no podría
trabajar. 17

Ser partícipe de la dirección política del Estado; Inciden en la formación de la

voluntad estatal, pudiendo ser en el proceso de toma de decisiones o en la
resolución de conflictos al interior del Estado. 18

No son parte de la estructura orgánica de los poderes tradicionales; No hay que

confundirlos con organismos descentralizados de la administración pública. Son
entes que cuentan con su propia estructura garantizándose a través de una
garantía institucional que les da un financiamiento obligatorio para su
administración autónoma. 19

Paridad de rango; significa que no dependen ni están subordinados a los poderes

tradicionales, actúan en igualdad de condiciones pero con controles determinados
como lo están las demás entes que forman parte de la estructura del Estado. 20
Esta característica nos podría hacer reflexionar de si Pelayo observa a los órganos
constitucionales autónomos como la conformación de un “cuarto poder” al tener
los mismos una relevancia similar a los demás poderes.

16 Carbonell, Miguel. “Elementos del Derecho Constitucional”, UNAM, México, 1ra

ed, 2004. PP. 103-104
17 Idem
18 Idem
19 Idem
20 Idem

6
La conceptualización que hace Pelayo de los órganos constitucionales autónomos
sin duda es una de las más interesantes que se ha leído en la literatura académica
sobre este tema, no obstante, algunos autores piensan que es muy exigente para
ser aplicado dentro del contexto mexicano pues muy pocos de nuestros órganos
autónomos constitucionales entran en esa categoría.

Al respecto, John Ackerman expresa que la propuesta de Pelayo resulta

problemática puesto que ninguno de los órganos constitucionales autónomos que
21
radican en México, cumplen con todas las características. Por ejemplo, en el
caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), su campo de
acción es tan limitado que es imposible considerar que sea participe de la
dirección política del Estado ya que su función directamente no determina políticas
y lineamientos generales de actuación de las autoridades pública, tan sólo está
facultado a emitir recomendaciones poder vinculante. 22

Sin embargo esta crítica se realizó antes de la reforma del 2011 23, la cual fortaleció
a la CNDH otorgándole más atribuciones, como poder realizar investigaciones de
delitos graves en contra de los derechos humanos y mejoró su sistema de
recomendaciones obligando a la autoridad a responder ante ellas fundando su
negativa o positiva, por lo que no podemos decir que las limitaciones que aún
tiene la Comisión no podrían superarse dentro de algún futuro, al igual que las
demás restricciones que tienen los otros órganos constitucionales autónomos.

Regresando al tema, la SCJN se ha expresado y ha emitido una interpretación al

respecto de los órganos constitucionales, explicando sus fundamentos y

21 Ackerman, John, “Organismos autónomos y la nueva división de poderes en

México y América Latina”, en Carpizo, Jorge y Arriaga, Carlos (eds.), Estudios en
homenaje a Emilio Rabasa, México, UNAM, 2010, pp 8
22 Idem
23 Decreto de reforma constitucional en derechos humanos del 10 junio de 2011,
http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/normatividad/Decreto_RCDH_10jun11.pdf

7
motivación de la creación de dicha figura y cómo se deben contemplar dentro del
ordenamiento jurídico mexicano. A continuación me doy la libertad de citar
completa la tesis anteriormente mencionada:

“Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han
introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas
constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a
los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el
fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para
atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya
la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los
referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes
primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión
principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la
sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran
a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún
precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales
autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la
Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de
coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y,
d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad”24

Podemos decir que la tesis La SCJN hace una descripción técnica de carácter
breve acerca de lo que es un órgano constitucional autónomo dentro del
ordenamiento jurídico mexicano, aclara en qué situación jerárquica se encuentran
ubicándolos en el mismo lugar que los poderes tradicionales y atribuyéndoles una

24 Tesis P./J. 12/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII,

novena época, febrero de 2008, p. 1871. Surgido de la controversia constitucional
32/2005. Tribunal Electoral del Distrito Federal. 14 de enero de 2008

8
estructura propia que no está adscrita a ninguno de ellos, define la misión de la
figura en su totalidad y esclarece que sin importar su autonomía forma parte del
Estado. Esta tesis es muy importante pues sienta el precedente a los legisladores
de una idea en común de los órganos constitucionales autónomos e impulsar su
regulación homogénea.

¿En qué consiste su autonomía?

La autonomía de un órgano o ente público puede estar prevista en la ley o en la

Constitución, dependiendo la cobertura legal o constitucional que se le confiere es
lo que va a indicar la relevancia que el propio ordenamiento jurídico le concede al
titular de este atributo. 25

Esto quiere decir que la autonomía de un órgano que está blindada

constitucionalmente gozará de una mayor protección que una contemplada en una
ley secundaria o en un decreto al imponer límites que obstaculizarían en un mayor
alcance que el Poder Legislativo pretenda eliminarla, interfiera en su
independencia o perpetre una vulneración a los principios que la integran.

Pero a la vez esto no quiere decir que todos los entes públicos que la constitución
supone autónomos concentran el mismo grado de autonomía y hay una gran
ambigüedad jurídica respecto al tema. Desde mi punto de vista órganos que se
deberían considerar dentro de la clasificación de órganos constitucionales
autónomos son los que cubren con una autonomía plena, puesto que es la más
completa y la que brinda un mayor nivel de independencia respecto a las
instituciones tradicionales u otros aparatos gubernamentales. Los órganos que
sólo presentan algunos de estos atributos, pero que aun así poseen rango
constitucional son denominados órganos de relevancia constitucional, ya que se
encuentran en un espacio intermedio entre los órganos autónomos y los entes

25 Astudillo, César, “Auditoría Superior de la Federación. Contenido, alcances,

garantías y fortalecimiento de su autonomía constitucional”, en Ackerman, John y
Astudillo, César (eds.), La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la
Federación, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 48

9
públicos federales. 26 La característica que normalmente les falta a estos órganos
que deberían ser considerados semiautónomos es una independencia orgánica ya
que se encuentran en una relación de subordinación con los poderes tradicionales
al formar parte de su estructura interna y no poseer propiamente la suya por lo
27
que no tienen una equiparación institucional.

La autonomía plena28 de los órganos constitucionales autónomos radica

primordialmente en la capacidad de ejercer su propio marco regulatorio, es decir,
buscar la mejor forma de organizarse y crear las normas más convenientes de
acuerdo al fin al que están determinados sin la intervención de los otros poderes
que conforman el pacto federal, así como elegir libremente al personal con un
perfil técnico especializado de acuerdo a la materia específica destinada; contar
con una independencia jerárquica al no estar subordinados a otros órgano; tener
la libertad de gestionar sus propios recursos y establecer el presupuesto que
necesitan para sus actividades; y, finalmente, funcionar como un aparato de
control en relación a otros aparatos gubernamentales, es decir, ser parte de un
sistema de balances y contrapesos.

Sin embargo, tener autonomía no significa que se encuentren al margen de la ley

y que haya una ausencia de controles internos y externos que vigilen de qué
manera los órganos constitucionales autónomos desempeñan sus funciones.

Al igual que cualquier otra institución que forme parte del Estado está obligado a
rendir cuentas comprobando que sus recursos estén siendo gestionados al fin que
son destinados y comparecer ante el Poder Legislativo para brindar un informe
anual de todas sus actividades.

26 Ibídem pp. 52
27 Carbonell, Miguel, “Organismos constitucionales autónomos”, Diccionario de
Derecho Constitucional, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 106.
28 Ugalde Calderón, Filiberto. op. cit., nota 6

10
La autonomía de los órganos constitucionales no solo consiste en contar con un
manto institucional que la proteja, sino también una autonomía política que resida
en cada uno de los miembros que pertenecen a ella. Los consejeros, presidentes
o comisionados que la integran una determinada institución necesitan tener
autodeterminación y no verse cooptado por las cuotas partidistas para poder
realizar su trabajo de la manera más limpia y en beneficio de la sociedad, teniendo
un compromiso con los ciudadanos y no con los partidos políticos o quien se
encuentre en el poder.

¿Fin de la división clásica de poderes?

La configuración clásica del Estado que se sostiene en la división tripartita del

poder ha sufrido modificaciones a lo largo del tiempo y actualmente con la
aparición de los órganos autónomos en el escenario constitucional se abre la
discusión de si todavía persiste este modelo o estamos ante una nueva forma de
distribución del poder o incluso ante el surgimiento de un “cuarto poder”.

La división de poderes consiste básicamente en la separación de facultades y

atribuciones que conjuntamente pertenecen al Estado delegando sus funciones en
tres instituciones formales de carácter soberano con el fin de evitar la
concentración de poder.29 Cada uno de ellos se tiene tareas específicas que debe
desempeñar para que el Estado funcione:

 El Poder legislativo, que es el que se encarga de crear las leyes.

 El Poder Judicial, que es el que revisa, vigila y somete a jurisdicción a todo
aquél que no observa las leyes y no cumple su mandato.
 Y, finalmente, tenemos al Poder Ejecutivo que es el que se encarga de
ejecutar las leyes y de administrar al Estado para cumplir con los intereses
sociales de la población. 30

29 Carmona Tinoco, Jorge, La división de poderes y la función jurisdiccional,

Revista Latinoamericana de Derecho, México, Año IV, num 7-8, enero-diciembre
2007, p. 176
30 Idem

11
La gran mayoría de los juristas o expertos en derecho concuerdan con que el
surgimiento de los órganos constitucionales autónomos ha dañado la el esquema
tradicional de la división de poderes31. Esto sin embargo no es del todo cierto,
aunque superficialmente podría ser así.

El jurista Maurice Dussauge dice al respecto que “si la realidad político-

administrativa actual se ha transformado respecto de las condiciones particulares
del siglo xvii en las que dicha teoría se planteó, lo lógico sería replantear las
propuestas teóricas para que reflejen la realidad, en lugar de tratar de ajustar la
realidad a la teoría”32 La teoría de Montesquieu claramente ya no se materializa
como lo propuso en su tiempo pero esto no significa que su espíritu este muerto,
más bien se ha transformado porque la realidad política y jurídica es dinámica y
requiere de nuevas herramientas para enfrentar sus complejidades.

Por otro lado, en México no nos hemos apegado en el sentido estricto de la

doctrina a la división de poderes si consideramos el gran peso que tuvo el poder
ejecutivo durante décadas, los otros órganos eran prácticamente apéndices del
Presidente33. El control de poder ha sido algo novedoso dentro de nuestra
dinámica política, por lo que la controversia entre los juristas mexicanos que
consideran que los órganos constitucionales son intrusos que destruyen la
tradicional división de poderes es, a mí ver, sorpresiva.

Surgimiento de los órganos constitucionales autónomos en México

Como ya lo mencionamos antes, los organismos constitucionales autónomos no

se incorporaron en un solo momento en nuestra constitución, ha sido un proceso
de aproximadamente 25 años en el que se han integrado paulatinamente cada
órgano bajo nuevas circunstancias políticas que surgieron en el país y obligaron a

31 Dussauge Laguna, Mauricio. Mitos y realidades de los Organismos

Constitucionales. Revista de Administración Pública. Volumen L, No. 3
septiembre-diciembre 2015 P.237
32 Idem
33 Idem

12
implementarlos como una medida para responder a la exigencia de una profunda
democratización en las instituciones públicas por parte de la sociedad civil y
generar una mayor confianza entre la población mexicana, de esta manera se
empezaron a quitar responsabilidades que giraban en la esfera del poder ejecutivo
y los delegaron a estos entes especializados que cuentan con un riguroso perfil
técnico, transparencia e imparcialidad que podría contribuir a realizar un buen
manejo de las actividades administrativas del gobierno mexicano. En realidad han
sido organismos que anteriormente fueron parte de la estructura administrativa del
sector público federal y que se transformaron en instituciones formalmente
independientes que tuvieran la capacidad de tomar decisiones sin que existan
prioridades políticas de por medio 34, sin embargo hay que precisar que el ejercicio
de sus actividades obedecen un criterio distinto al que anteriormente
desempeñaban.

Esta presión para generar un consenso social también forma parte de la

importancia que cobró el discurso que promovía el cuidado de los derechos
humanos y políticos a nivel internacional a mediados de los noventa y que impulsó
a generar reformas políticas en todos los países para lograr una mayor protección
institucional de los mismos. El Banco de México, El Instituto Federal Electoral y la
CNDH serían la primera generación de órganos constitucionales autónomos
encargados de servir como contrapeso a las autoridades gubernamentales (sobre
todo los últimos dos) en sus respectivos ámbitos de competencia.

Uno de los primeros órganos constitucionales que surgió siguiendo ésta tendencia
35
de renovación democrática de las instituciones fue el Instituto Federal Electoral
(IFE, actualmente INE) creada a través de una serie de reformas políticas a

34 Ibidem P.228
35 El nacimiento del IFE fue producto de una crisis política que se produjo por el
malestar que ocasionaron las elecciones de 1988 al haber evidencia de que la
contienda no fue equitativa e incluso hubo fuertes acusaciones de que se cometió
un fraude electoral al candidato de la oposición el ingeniero Cuauhtémoc
Cárdenas Solórzano.

13
principios de 1990 convirtiéndose así en la máxima autoridad administrativa del
país en materia electoral.

La creación del IFE marca un antes y un después en la vida institucional de

México, abriendo un nuevo sistema de competencias más justo y transparente,
garantizando los derechos políticos de los ciudadanos ocasionando de esta
manera la pérdida del monopolio del poder por parte del PRI; los resultados que
se pueden visualizar hoy, claramente y en general, son exitosos.

Para mí este el parteaguas en el que pasamos de ser un sistema político vertical

a uno horizontal con controles que se encarguen de un eficiente ejercicio del
servicio público, fomentando la extensión de este tipo de organismos en distintas
materias en el quehacer administrativo.

Otros órganos que han desarrollado funciones de igual importancia al IFE es el

Banco de México que se le otorgó la autonomía en 1990 con el fin de mantener la
estabilidad de paridad monetaria y ser el único autorizado para la emisión del
dinero, controlando de esta manera la inflación. El Banco de México existía desde
1925 pero no contaba con las disposiciones de las que ahora goza, por lo que
normalmente el Poder Ejecutivo podía disponer, pedir préstamos e imprimir cuánto
dinero quisiera provocando con esto, si no se hacía con la cautela debida, círculos
inflacionarios en el país que dañaban la economía. Hoy también podemos ver que
el experimento funcionó igualmente en el ámbito económico al tener actualmente
un mejor saneamiento de nuestras finanzas.

Justificación de la existencia de los órganos constitucionales autónomos

Existe una variedad de razones para la creación de un órgano constitucional

autónomo pero principalmente las que más predominan son:

1. Por el desarrollo de nuevas funciones que el Estado no realizaba en

tiempos pasados y que por sus características no pueden llevar a cabo los
órganos incluidos en las tradicionales teorías de la división de poderes (más
específicamente el Poder Ejecutivo) por el grado de complejidad que

14
 deben de afrontar y que requieren del perfil más especializado para ejercer
esas actividades. 36

2. Porque el fin al que están destinadas intrínsecamente necesitan ser

dotados de una autonomía para que no hayan conflictos o algún obstáculo
que impida su funcionamiento. Por ejemplo, en el caso de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos la autonomía es vital porque fortalece
su papel para hacer frente al abuso de autoridad y las violaciones en que
incurran los funcionarios del Estado, sin ella su función se vería limitada al
no tener la libertad de investigarlos y someterlos a sus recomendaciones.

3. Finalmente su origen puede derivar por cuestiones de acción política, la

movilización de la sociedad civil para exigir mejores condiciones en la
práctica de las labores del servicio público a través del control, la
transparencia y la rendición cuentas, esto ante la desconfianza y poca
credibilidad que el Estado transfiere buscando nuevas modalidades que
resuelvan las inconformidades de la ciudadanía. 37

Criticas a los organismos constitucionales autónomos

La mayoría de las críticas que se han realizado entorno a los órganos

constitucionales autónomos se centran principalmente en cómo se han convertido
en un obstáculo para el debido funcionamiento del Estado al debilitar al gobierno
mexicano reservándole el legislador facultades que entran en conflicto con el
ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, así mismo se rechaza que ante
cualquier problema institucional se pretenda crear más entidades de esta

36 Caballero, José Antonio. et al., El futuro del Instituto Federal de Acceso a la

Información Pública y Protección de Datos Personales. Consideraciones sobre su
autonomía constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas: :
Centro de Investigaciones y Docencia Económicas, 2012, p. 10.
37 Idem

15
 38
naturaleza como solución. En palabras de Ugalde: “se ha vuelto un cliché exigir
autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente
por moda […] La multiplicación de las islas autónomas puede constituir un
obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo en
aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía” 39

En mi perspectiva estas críticas no cuentan con un criterio acertado al no tomar en

consideración el profundo proceso político que derivó en la creación de estas
instituciones. No es una "moda" o un "cliché" como lo expresa Ugalde Calderón,
la razón por la que se han extendido y se ha ampliado el ámbito de su
competencia en distintas materias, es porque rinden resultados eficientes en
actividades que contienen un alto grado de complejidad en políticas públicas y
necesitan desenvolverse sin ninguna influencia política o ideológica para un
rendimiento eficaz por su naturaleza técnica.

Tampoco estoy de acuerdo con afirmar que los órganos constitucionales

autónomos sean un obstáculo que impida el buen funcionamiento del Estado al
debilitar al Poder Ejecutivo, precisamente la ineptitud de los organismos
administrativos tradicionales que formaban parte del gobierno federal y el uso de
sus atribuciones para fines políticos, fueron la causa de que se contemplara la
independencia formal de los mismos. No se ve con claridad de qué manera afecta
su funcionamiento, sino al contrario, es un mecanismo que sirve para perfeccionar
el diseño institucional del Estado.

Una de las críticas que podemos aportar sobre un tema que se tiene que tratar
inmediatamente es acerca de la influencia que pueden llegar a tener los partidos
políticos en los miembros que titulan los órganos constitucionales autónomos,
traspasando las barreras institucionales que impone la ley. Son autónomos
jurídicamente pero en algunas ocasiones pueden ser cooptados por el poder para
subordinarse a determinados intereses viéndose afectada de esta manera su
autonomía política.

38 Dussauge Laguna, Mauricio. op. cit., p. 229

39 Idem

16
Ejemplos de esto se han dado dentro de esta administración como el caso de
Ximena Puente de la Mora que fungió como comisionada del INAI hasta el 31 de
40
marzo del 2018 y fue su presidenta tres años durante el periodo de 2014 y 2017.

La polémica consistió en que a la ex comisionada del INAI la postuló el PRI como

diputada plurinominal por Colima sin siquiera haber abandonado todavía sus
funciones. Esto evidenció que existía un vínculo partidista que dañaba la
imparcialidad de las decisiones que tomaba la actual diputada cuando estaba en el
cargo, favoreciendo con sus resoluciones al gobierno que estaba en el poder.

Es grave que sucedan este tipo de prácticas pues minan la credibilidad de los
órganos constitucionales autónomos (y de los propios partidos políticos) ante la
ciudadanía, pervirtiendo una gran herramienta que justamente fue creada por la
desconfianza que transmitían los poderes tradicionales.

Bases constitucionales para una visión integradora de los órganos

constitucionales autónomos

Si bien cada órgano constitucional autónomo tiene atribuciones, competencias y

funciones distintas, desde mi punto de vista se pueden sentar las bases para crear
un diseño institucional que regule la estructura de ésta figura, de esta manera se
puede reducir la sobre regulación constitucional que existe entorno a estas
instituciones al generalizar puntos esenciales que las configuran.

Las bases de las que podemos partir para que exista una regulación homogénea y
las modificaciones que en mi opinión serían mecanismos que mejorarían a los
órganos constitucionales autónomos pueden ser dentro del marco de:

40 [Ximena Puente, comisionada del Instituto de Transparencia, es candidata pluri

del PRI] (21 de marzo, 2018). Recuperado de
https://www.animalpolitico.com/2018/03/ximena-puente-inai-transparencia-pluri-pri/

17
1. Los métodos de designación. Se podría invocar una convocatoria abierta a
los ciudadanos que cuenten con los requisitos para ser titulares de un
determinado órgano constitucional autónomo, pasar por una serie de
pruebas técnicas y de conocimientos a cargo de la Cámara de Diputados
con ayuda de un comité integrado por miembros especializados en la
materia que se trate y los diez participantes que tengan los mejores
resultados, transparentando y justificando el por qué ganaron la
convocatoria, serían propuestos ante el Senado para ser elegidos por las
2/3 de la Cámara. Ésta me parecería la solución ideal para que exista una
verdadera autonomía no sólo de los poderes tradicionales, sino también de
los partidos políticos.

2. El establecimiento de los parámetros de autonomía que abarcan

(presupuestaria, financiera, de gestión, técnica, orgánica, normativa y de
funcionamiento).

3. Garantizar el financiamiento de manera general de los órganos

constitucionales autónomos, es decir, que sea obligatorio para que tengan
capacidad de administración independiente y de gestión de recursos.

4. Fijar cuál va a ser su margen de maniobra y los límites que la ley les
impone expresando cuáles son las facultades que de manera general
alcanzan.

5. Los requisitos que necesitan para ser designados, por ejemplo la

profesionalización y experiencia que deben tener en la materia y que se
cuente con una independencia partidaria y personal que garantice su
imparcialidad en el cargo, además de otro que determine la ley.

6. La prohibición de que los titulares puedan postularse para un cargo de

elección popular hasta 4 años después de que cesaron sus funciones,
evitando así la cooptación de los mismos por intereses políticos.

18
 7. La duración en el cargo, puede ser de ocho años con posibilidad de
reelección como incentivo de un buen desempeño en el ejercicio de sus
funciones.

8. La dotación de un patrimonio y una personalidad jurídica propia.

9. La disposición de un personal calificado para el ejercicio de sus

atribuciones.

10. La existencia de una contraloría interna que vigile y realice una fiscalización
de recursos.

11. La elaboración de una evaluación periódica de sus actividades y resultados

a cargo de la Cámara de diputados, así como transparentar la información
de cómo realizan sus operaciones, hacer públicas sus licitaciones y que
satisfagan los requerimientos que marca la ley, a quienes contratan, qué
servicios les brindan y que sean estrictamente destinados al funcionamiento
del órgano constitucional autónomo determinado.

12. Un mecanismo de remoción que se remita a los términos del título IV de la

Constitución al que se refiere de las responsabilidades de los servidores
públicos y patrimoniales del Estado.

13. Dotarles de la capacidad de promover acciones de inconstitucionalidad y

controversias constitucionales cuando los demás poderes pretendan
invadir la esfera de su competencia o restarle autonomía.

14. Finalmente ubicar qué instituciones pertenecen a esta figura que se

pretende regular, determinar los principios que cada una protege, el ámbito
de competencia y los puntos centrales al que se dedican, delegando más
detalladamente sus atribuciones en las leyes secundarias para evitar un
exceso legislativo en la Constitución.

Conclusiones

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El fundamento de la división de poderes, que es el equilibrio y el control del poder,
sigue más vivo que nunca, y precisamente continua por la constante renovación y
flexibilidad que tiene el constitucionalismo contemporáneo para inventar
mecanismos que superen las deficiencias del Estado, encontrar respuestas a los
obstáculos que se le imponen para funcionar y si eso significa abrir espacio a
nuevos órganos que participen en la estructura del mismo, recurrirá a ellos.

Los órganos constitucionales autónomos han sido instrumentos indispensables en

la lógica institucional de nuestro país porque en la mayoría de los casos han
logrado un control efectivo del poder y cambiado la forma en que se desarrolla la
actividad pública por una más democrática, transparente y en la que persiste una
orientación hacia la legalidad, por supuesto que presentan fallas pues son
instituciones de reciente creación y se deben perfeccionar pero no dudo que
cubran con un papel cada vez más importante viendo las tendencias y la manera
en que han evolucionado. Falta claramente una base común que regule una
organización, estructura y funciones de esta figura pero la dispersión
constitucional afortunadamente no ha impedido que los órganos constitucionales
autónomos den resultados. Si bien legislar la materia en general le daría un mayor
orden y claridad para los estudiosos del tema, a mi parecer el cambio sería más
estético que de fondo, aunque nunca viene mal reducir la cantidad excesiva de
legislación que tiene nuestra Constitución.

Por última conclusión mi opinión es que se debería reformar el artículo 49 que

contempla la división de poderes e integrar a los órganos constitucionales
autónomos pues cumplen con una misión fundamental que se asemeja al de los
depositarios tradicionales cumpliendo un papel muy importante dentro del diseño
institucional de México, además La Suprema Corte de Justicia de La Nación ya ha
considerado que cuentan con una paridad de rango con los poderes que
conforman el pacto federal, por lo que se les tendría que tratar jerárquicamente al
mismo nivel.

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