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E l artículo de Williamson
en 1990 sobre el consenso
de Washington delineó 10
políticas de reforma económica. Las
instituciones financieras internacionales
y el Tesoro de los Estados Unidos
Poco después de la publicación
original, el autor notó que las opiniones
políticas hacían hincapié en controlar la de consenso que había recogido estaban
inflación y en la dependencia en el claramente orientadas a la eficiencia, no
mercado, y apuntaban a mejorar la a la equidad. “Excluí deliberadamente de
eficiencia y competitividad de las la lista todo lo que pudiera ser, ante todo,
economías en desarrollo para redistributivo … porque sentí que en el
incrementar y mantener tasas de Washington de los 80 había
crecimiento más elevadas. Durante la esencialmente un desprecio por
década de 1990 estas políticas fueron preocupaciones sobre equidad”.
adoptadas con firmeza por el liderazgo
político y técnico de América Latina, Pero los tiempos han cambiado.
con considerable respaldo de las En América Latina y en Washington, la
* Birdsall es miembro asociado en la Fundación Carnegie para la Paz Internacional; de la Torre es asesor
financiero regional en el Banco Mundial y miembro de la Red de Reforma Económica Carnegie. Los
autores agradecen a Peter Hakim, presidente del Diálogo Interamericano por su liderazgo, y a Rachel
Menezes del Diálogo Interamericano por su valioso aporte en la investigación y redacción del informe, al
igual que en la administración de todo el proceso de la Comisión. Para obtener copia del informe, diríjase a
rmenezes@thedialogue.
reducción de la pobreza, la equidad y los peores condiciones a fines de la década
objetivos no vinculados al ingreso, como que al principio de la misma. Aunque
la mejor calidad de vida en las zonas los indicadores de salud y educación han
urbanas, han adquirido un rol mejorado, las
protagónico. Ha surgido un nuevo ganancias han … las
consenso, esta vez con énfasis en la sido modestas. desilusiones
equidad. Si bien el consenso se aplica al Otros apuntan a una
nuevo objetivo y no a los instrumentos indicadores insuficiencia
de las políticas, es hora de identificar las que miden la fundamental en
políticas que expresarían concretamente calidade el Consenso de
el nuevo objetivo. de vida Washington.
(como son la
En este espíritu, proponemos violencia y la delincuencia en zonas
aquí “diez más uno” nuevos urbanas) se han deteriorado de manera
instrumentos políticos para mejorar la alarmante.
equidad en América Latina. Estos
aportan un programa para la región que Las reformas de la década de
conjuga la retórica con el esfuerzo 1990 no son la causa de estas
visible, sin sacrificar el crecimiento desilusiones, pero las desilusiones
económico. Constituyen, en resumen, apuntan a una insuficiencia fundamental
un programa de equidad con en el Consenso de Washington:
crecimiento. mantener las reformas sin incorporar
cambios puede resultar
Reforma económica en contraproducente, al menos en el ámbito
la década de 1990 político.
América Latina fue paladín del
El nuevo consenso
Consenso de Washington durante toda la
década de 1990 –con disciplina
En declaraciones formales en las
monetaria y fiscal para controlar la
reuniones cumbres de 1994 y 1998, los
inflación, drástica reducción de
jefes de estado de la región adoptaron la
aranceles y otras barreras comerciales, y
reducción de la pobreza, la educación y
un cambio fundamental en el papel del
la gobernabilidad como metas
Estado en la economía, principalmente
fundamentales, lo cual implica una
por medio de la privatización vigorosa.
adición considerable al énfasis sobre
Los resultados, empero, en términos de
ajuste y crecimiento del Consenso de
crecimiento, reducción de la pobreza,
Washington. El nuevo consenso ha
distribución del ingreso y reducción del
surgido en un trasfondo de creciente
desempleo, fueron desalentadores. El
preocupación de que la globalización
crecimiento promedio anual registró un
puede producir más volatilidad,
modesto 1,5 por ciento per cápita; el
inseguridad laboral y pérdidas de
número de pobres no descendió,
salarios, en especial para los trabajadores
manteniéndose en casi el 40 por ciento
no calificados. A ello se agrega una
de la población; la distribución del
suma de pruebas de estudios económicos
ingreso mejoró en algunos países pero
de particular pertinencia para América
empeoró en otros; y el desempleo en la
Latina que indican que la pobreza y la
mayoría de los países estaba en iguales o
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inequidad en el acceso a la tierra, la Nuestro enfoque son las políticas
educación y otros rubros no sólo internas. Sin embargo, la responsabilidad
representan síntomas de bajo también yace en los países
crecimiento sino que además industrializados, desde donde emana
contribuyen directamente al bajo gran parte de la retórica sobre la
crecimiento. En países con mercados reducción de la pobreza en el mundo en
capitales débiles, escuelas públicas desarrollo. De modo que el rubro 11 es
subfinanciadas, sistemas judiciales un instrumento clave de política
inadecuados y escaso cumplimiento de económica mediante el cual los países
los contratos –en resumen, en los países industrializados avanzados también
latinoamericanos— los pobres y no pueden pasar de la retórica a la acción.
calificados probablemente serán
desplazados del acceso al crédito, de los Dentro del espíritu del Consenso
puestos de trabajo y, en general, de las de Washington, nos limitamos casi
oportunidades de ser productivos. En un completamente a instrumentos de
círculo vicioso, estas oportunidades políticas económicas. Aún así, el buen
perdidas pueden equivaler a un menor gobierno se extiende, por supuesto, más
crecimiento total, además de contribuir allá de lo económico a otras esferas:
a la pobreza y la inequidad en forma democratización, libertades civiles,
persistente. reducción de la violencia y estado de
derecho, todas ellas esenciales para la
“10 más uno” instrumentos para la equidad pero no suficientemente
equidad con crecimiento abarcadas en este informe. Aunque
creemos que algunos de estos
Nuestros once instrumentos para instrumentos pueden ser presentados
la equidad no representan una receta como políticamente atractivos y
específica, ni siquiera son una receta. sostenibles en la mayoría de los países,
Con la posible no abordamos el reto político central
excepción para los líderes reformistas de cómo
Nuestros
de la disciplina crear apoyo electoral atrayendo no sólo a
instrumentos
fiscal (la cual los pobres sino a la clase media y a la
aportan un
contamos como elite moderna.
programa
necesaria pero no
para la
suficiente) y la A pesar de estas deficiencias, no
región que
educación (en queremos ser demasiado modestos. Es
conjuga la
cuyo caso ya ya hora de pasar del consenso a
retórica con
existe un instrumentos concretos –a obtener
el esfuerzo
consenso regional respaldo político, crear instituciones,
visible …
de que es una alta instaurar y luego redefinir, ajustar y
prioridad), no afinar las políticas. Nuestros
sugerimos prioridades ni una secuencia instrumentos de equidad con
necesaria de medidas, ni tampoco que crecimiento, además, tienen mucho
todos los instrumentos son necesarios, y menos que ver con el dinero que con las
mucho menos suficientes. reglas de juego y el liderazgo político.
Su “costo” monetario es bajo.
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1. Disciplina fiscal basada en reglas ♦ Fijar normas de prudencia para el
sistema financiero que sean más
♦ Prohibir a los gobiernos proponer y a conservadoras que las existentes en
las legislaturas aprobar gastos no las economías industriales estables.
financiados. Normas de prudencia anticíclicas que
ayuden a crear amortiguadores
♦ Establecer limites legales para el (por ejemplo, requisitos ajustables
total del endeudamiento del sector de liquidez y requisitos genéricos
publico. ajustables de constitución de
reservas). Políticas que alienten el
♦ Publicar los presupuestos reales y ingreso de bancos extranjeros y
proyectados de los ingresos y gastos promuevan la inversión extranjera
del gobierno en una fuente así como la diversificación del
independiente y creíble (similar a la comercio exterior en general.
Oficina de Gestión y Presupuestos
del gobierno de Estados Unidos) ♦ Diversificar el riesgo de catástrofes a
para proveer al público cálculos través de la internacionalización.
alternativos a los realizados por el Hay lugar para que las autoridades
ejecutivo. locales cooperen a nivel regional e
internacional, junto con instituciones
♦ Perfeccionar las normas y privadas, para constituir programas
obligaciones de divulgación de la especiales anti-catástrofe.
ejecución del presupuesto para
mejorar la responsabilidad de las 3. Redes de seguridad social que se
autoridades fiscales y permitir la activen en forma automática
vigilancia del electorado.
♦ Establecer reglas preacordadas que
2. Atemperamiento de los efectos garanticen gastos públicos mínimos
cíclicos de expansión y de colapso automáticos de protección social
durante períodos de contracción
♦ Establecer reglas para asegurar que económica—por ejemplo, reglas que
se lleve a cabo un esfuerzo fiscal activen gastos mínimos en obras
adicional durante los períodos de públicas de emergencia y en
expansión. Esto contribuiría a evitar subsidios a las familias pobres para
la disminución temporaria de la que los niños sigan asistiendo a la
recaudación y garantizaría el acceso escuela.
a los mercados de capitales en
épocas adversas. Deben definirse en ♦ Establecer reglas de caducidad para
cada país pautas precisas para los programas de activación
consolidar un fuerte presupuesto automática a fin de reducir su
primario (un fuerte superávit, vulnerabilidad a la presión política y
independientemente del costo de los preservar la integridad de los
intereses) durante los periodos de presupuestos públicos plurianuales.
expansión crediticia.
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♦ Implementar reglas transparentes e incluir a los padres y las
incentivos sensibles para destinar comunidades en la gestión de las
erogaciones a los que escuelas (como en las zonas rurales
verdaderamente las necesitan (por de El Salvador y Minas Gerais en
ejemplo, el caso de los programas de Brasil); ofrecer más alternativas a los
empleo de emergencia, ofertas de padres para crear mayor
sueldo por debajo del mínimo competencia, posiblemente
vigente). incluyendo cupones para escuelas
privadas (el caso de Chile);
♦ Captar sistemáticamente datos sobre información sobre el desempeño
normas de vivienda y vida escolar en todo el sistema, con plena
comunitaria para ayudar a divulgación a nivel escolar y
despolitizar las transferencias comunitario a los padres y los
sociales. ciudadanos comunitarios.
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♦ Educación preescolar: ♦ Promover, a través de más
financiamiento público para todos transparencia y un mayor grado de
los niños, para garantizar que se información, la discusión pública
beneficien los pobres. sobre los costos actuales y a largo
plazo de los sistemas jubilatorios
Impuestos: … eliminación de para empleados públicos, militares y
lagunas en la ley, reducción empleados de empresas del estado.
de los umbrales de ingreso Este sería el primer paso hacia la
mínimo que benefician a los promulgación de leyes para reducir
ricos… la carga financiera futura de estos
programas.
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♦ Subsidiar, pero sólo parcialmente, préstamos para vivienda y
los programas dirigidos desde el educación. En el caso de economías
sector privado para mejorar el acceso más avanzadas, crear un sistema de
a los mercados, la inversión y la seguro de desempleo (en lugar de
tecnología pagos de indemnización) que cubra a
todos los trabajadores en contratos
7. Fortalecer los derechos de los regulados, financiado con los aportes
trabajadores de los trabajadores y los empleadores
y posiblemente conexos al sistema
♦ Estimular y proteger el derecho de de pensiones.
asociación de los trabajadores y
alentar la negociación colectiva (que 8. Luchar francamente contra la
incluya tanto los salarios como las discriminación
condiciones de trabajo) a nivel de la
empresa pero dentro de las pautas del ♦ Reconocer la existencia de
sector o la economía. Aportar importantes diferencias raciales y
marcos flexibles para la negociación étnicas en sus respectivas sociedades
y la resolución de conflictos. y comenzar a patrocinar la
evaluación de temas raciales y
♦ Establecer reglas y regulaciones, étnicos en la captación de datos
hacer hincapié en la transparencia y como censos e investigaciones de las
la responsabilidad, para garantizar ciencias sociales.
que los sindicatos, incluso los del
sector público, sean democráticos y ♦ Promover programas para proteger a
estén exentos de corrupción. las mujeres de la violencia
domestica. La violencia basada en el
♦ Promover la autonomía del traba- género refleja actitudes
jador para que pueda adaptarse a los profundamente arraigadas y es
constantes cambios económicos, facultad de los gobiernos cambiar
triunfar en estas actitudes, dando legitimidad a
... utilizar el múltiples los esfuerzos de la sociedad civil y
crédito y la sendas las agrupaciones comunitarias.
compensación profesionales,
en especies y elegir 9. Reparar los mercados de la tierra
para elevar el trabajar
poder de por cuenta ♦ Evitar el acceso gratuito a tierras
negociación propia, expropiadas. Más bien, utilizar el
...de las incluso con crédito y la compensación en
comunidades transferibilidad especies para elevar el poder de
de campesinos. de pensiones, negociación de los hogares pobres y
atención las comunidades de campesinos.
médica y beneficios, programas
patrocinados públicos para fomentar ♦ Complementar los planes de reforma
el ahorro del trabajador, y con programas puntuales que
vinculación de los aportes aseguren el funcionamiento de los
jubilatorios al acceso responsable a mercados del crédito, de la
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producción y de los insumos en las con el propósito de proveer dicho
áreas rurales. servicio.