orientación, facilitación, el fomento, la coordinación y el control de la actividad turística

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Cuaderno 6
 Comentarios a Ley Orgánica de Turismo

Nos complace presentar este nuevo número de la serie de Cuadernos Jurídicos Badell & Grau
dedicado al estudio de la nueva Ley Orgánica de Turismo dictada el 24 de septiembre de 1998 y que
introdujo importantes cambios en el régimen jurídico que regula el desarrollo de las actividades
turísticas en Venezuela. Así mismo, ya han sido dictados los reglamentos parciales de la referida
Ley, en materia de incentivos fiscales, agencias de viajes y turismo, y alojamientos turísticos, los
cuales también serán objeto de nuestros comentarios.

La importancia del turismo como factor de desarrollo económico y social ha sido reconocida
por el artículo 2 de la Ley, cuando de clara de utilidad pública e internes social al turismo, entendido
como toda actividad desplegada con fines de recreación y esparcimiento. Además de esa noción,
encontramos también a los agentes que proveen los servicios turísticos, cuya actividad se enmarca
dentro del principio general de la libertad económica, consagrada en el artículo 96 de la Constitución.
Sujeto esencial de esa relación es el turista, definido por el articulo 34 de la Ley como “... toda
persona natural que viaje fuera del lugar de su residencia, que recorra el país o visite un lugar por
interés histórico, artístico, natural, en forma temporal, con fines de esparcimiento y recreación, o que
utilice algunos de los servicios prestados por los integrantes del Sistema Turístico Nacional... ".

El turismo, como actividad de interés general, se desenvuelve a través de relaciones jurídicas

entre los agentes que prestan servicios turísticos - y que integran el denominado Sistema Turístico
Nacional-y el turista. Todas esas nociones son analizadas en el Capitulo I, dedicado a estudiar el
ámbito de aplicación de la Ley. Igualmente, en ese Capitulo se desarrolla el turismo social.

La Ley Orgánica a del Turismo regula y establece como obligación general, la inscripción en el
registro que a tal efecto ha de llevarse y que es condición necesaria para disfrutar de los beneficios
en ella contemplados. No obstante, la Ley, en varios de sus artículos, pretende - indirectamente-
asimilar tal registró a una autorización previa para desarrollar actividades turísticas. En tal sentido,
debe recordarse que esas actividades, al ampararse bajo la garantía fundamental de la libertad
económica, solamente admiten restricciones establecidas de manera expresa, y no implícitamente.
Por tanto, el referido registro si bien es condición previa al ejercicio de los incentivos otorgados en la
Ley, no tiene la naturaleza de autorización para proveer servicios turísticos.

Obviamente, en el Estado moderno la importancia que se Ie atribuye al turismo puede habilitar

a la Administracion, si así la Ley lo prevé, para intervenir en ese sector, bien controlando el
cumplimiento de los deberes establecidos a los integrantes del Sistema Turístico Nacional -policía-
bien promoviendo –fomento- el desarrollo de actividades turísticas. A tal efecto, el Legislador recurrió
a las técnicas de la descentralización funcional, creando un instituto autónomo denominado
Corporación de Turismo de Venezuela, ente rector en esa materia. La organización, administracion
y competencias, al igual que el funcionamiento del Consejo Nacional del Turismo, se desarrolla en
el Capitulo II de nuestro Cuaderno Jurídico. En ese Capitulo también abordamos el análisis del Fondo
Nacional de Promoción y Capacitación Turística, servicio autónomo sin personalidad jurídica, creado
por la Ley, el cual será el competente para recaudar y administrar los ingresos que, con ocasión de
los tributos establecidos para las actividades turísticas, se recauden. El funcionamiento de ese Fondo
Nacional fue reglamentado a través del decreta número 3272, del 29 de enero de 1999, el cual se
refiere igualmente, a los Fondos Mixtos, asociaciones civiles regionales, creadas con fondos de la
Corporación, de los respectivos estados, y de los particulares, constituyendo por tanto un interesante
ejemplo de la participación de los particulares en tareas administrativas.

La delimitación y distribución de competencias turísticas, en los tres niveles político-

territoriales, es el tema tratado en el Capitulo III, en el cual se desarrolla de igual manera, el sistema
de planificación dirigido, principalmente, a coordinar el funcionamiento de esos niveles. En esa
materia, la Ley Orgánica de Turismo descentralizó a favor de los Estados y Municipios competencias
que, bajo el régimen derogado, eran de la titularidad del Poder Nacional.

En el Capitulo IV nos referimos a uno de los temas más importantes de la nueva Ley: los
incentivos tributarios. De esa manera, y a modo de técnica de fomento a las actividades turísticas, la
Ley regula tres tipos de incentivos tributarios: la rebaja al impuesto sobre la renta; Ia exención de
tributos aduaneros, y la exención del impuesto de activos empresariales. Para gozar de esos
incentivos, además de la inscripción en el registro, es necesario obtener el certificado de interés
turístico, acto administrativo esencialmente reglado. Igualmente, en ese Capitulo realizamos algunas
consideraciones sobre el régimen del puerto libre, con especial referencia al existente en el Estado
Nueva Esparta -regulado recientemente-ya que, a no dudarlo, esos regimenes especiales podrían
fomentar el desarrollo del turismo.

De manera especial, hemos tratado en este Cuaderno Jurídico, a los alojamientos turísticos y
a las agencias de viajes y turismo, cuyo funcionamiento ha sido también recientemente regulado,
mediante reglamentos especiales. En cuanto a los alojamientos, corresponderá a la Corporación de
Turismo de Venezuela establecer su clasificación y categoría, lo cual tiene una clara incidencia en
esos establecimientos, ya que un juicio desfavorable por parte de Ia Corporación, podría generar
efectos patrimoniales adversos. En cuanto a las agendas de viajes y turismo, el Decreto número
3223 del 13 de enero de 1999, en su articulo t establece que se consideran Agencias de Viajes y
Turismo, las personas jurídicas que se dediquen a la organización, promoción, representación y
comercialización del servicio turístico, bien sea en forma directa o como intermediarios entre los
usuarios y los prestadores de servicios turísticos tanto nacionales como internacionales... ".

Las zonas turísticas y las zonas con vocación turísticas, que constituyen áreas bajo régimen
de administracion especial según la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, son estudiadas en
el Capitulo VI, en el cual también se aborda lo relativo a las concesiones turísticas, las cuales -pese
la redacción del Legislador-constituyen verdaderas concesiones sobre bienes del dominio publico.

El Capitulo VII de nuestro Cuaderno Jurídico, lo dedicamos al estudio del régimen de las
sanciones administrativas, dirigidas a tutelar el interés general que subyace tras la actividad turística,
frente a las infracciones de los deberes jurídico-administrativos impuestos a los sujetos a los cuales
se les aplica la Ley Orgánica de Turismo. En el ultimo Capitulo de nuestro nuevo Cuaderno Jurídico
realizamos algunas consideraciones sobre la privatización en el sector turístico, analizando recientes
experiencias en Venezuela e indicando el régimen jurídico aplicable a esos procesos. Finalmente,
hemos introducido el texto concordado de la Ley Orgánica de Turismo y de los tres reglamentos ya
comentados, que regulan los incentivos tributarios, los alojamientos turísticos y las agencias de viajes
y turismo.