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Leiras - La Incidencia de Las Organizaciones de La Sociedad Civil PDF
Leiras - La Incidencia de Las Organizaciones de La Sociedad Civil PDF
más relevante, ¿de qué modo estas organizaciones pueden incidir en las ' C1=1
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EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. UN MARCO
CONCEPTUAL Y LA EXPERIENCIA DE INICIATIVAS 015
La incidencia política de la sociedad civil / compilado por Ariana 1. La incidencia de las organizaciones de la
Vacchieri y Carlos H. Acuña
- la ed. - Buenos Aires : Siglo XXI Editores Argentina, 2007. sociedad civil en las politicas públicas.
224p. ; 21x14 cm. (Sociología y politica) Definiciones, explicaciones y evaluaciones de la
literatura especializada local e internacional,
ISBN 978-987-629-018-0
por Marcelo Leiras
1. Sociología Política. I. Vacchieri, Ariana, comp. II. Acuña,
Carlos H., comp.
2. Observaciones para el análisis y la práctica „-----,
CDD 306.2
de la incidencia, por Marcelo Leiras
()Sociedad civil y políticas de combate Este volumen presenta una parte del trabajo realizado
a la pobreza, por Luis Fara por el Programa INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático
y social, en torno a la reflexión y análisis sobre las estrategias de
incidencia social en las políticas públicas y las condiciones que
CONCLUSIONES 189 favorecen o amplían su impacto.
Repensando los claroscuros de la incidencia INICIATIVAS es el resultado del encuentro de tres instituciones,
política de la sociedad civil: obstáculos y el Centro de Estudios Legales y Sociales (cas), la Facultad Lati-
debilidades, por Carlos H. Acuña noamericana de Ciencias Sociales (FLAcso) y la Universidad de
191
San Andrés (UdeSA), que, con el apoyo de la Fundación Ford,
emprendieron un análisis de los problemas sociales y políticos
argentinos que se manifestaron dramáticamente en la crisis desa-
tada hacia finales de 2001. Este análisis permitió reconocer que
la Argentina enfrenta un desafio de simultaneidad. En otras pala-
bras, el patrón de funcionamiento de sus instituciones democrá-
ticas no asegura per se la inclusión social y política, ni el fortaleci-
miento y la profundización de los derechos humanos y sociales.
El ejercicio efectivo de la ciudadanía demanda tanto la construc-
ción de canales institucionales de participación y representación
más eficaces y eficientes, como la generación de condiciones que
aseguren suficientes capacidades y autonomía en la propia socie-
dad civil como para utilizar esos canales. Lo "social" y lo "políti-
co", el Estado y la sociedad civil, se encuentran ineludiblemente
articulados y demandan una acción simultánea de fortalecimien-
to, tanto en su especificidad como en su vínculo.
Fue éste el contexto en que las tres instituciones integraron
sus capacidades y crearon un Fondo de Acción Social y Desarro-
1. Lá incidencia de las
organizaciones de la sociedad civil
en las políticas públicas.
Definiciones, explicaciones y
evaluaciones de la literatura
especializada local e internacional
MARCELO LEIRAS *
INTRODUCCIÓN'
rra la exposición una descripción de los mecanismos más habi- las metas fundamentales de estas organizaciones o sus miembros,
tualmente citados en la literatura para interpretar las experien- como cuando se habla de "organizaciones de bien público", "de
cias de intervención exitosa de las OSC en los procesos de políti- interés público" o "de voluntarios", 2 pero tampoco pueden evitar
cas públicas.
- la abstracción y cierta vaguedad.
Aunque no son muy precisas, para la mayoría de los usos
corrientes y aun en ciertos usos analíticos estas denominaciones
son suficientemente informativas. Se entiende que refieren a
I. LA SOCIEDAD CIVIL EN PERSPECTIVA POLÍTICA: DEFINICIONES organizaciones con objetivos que interesan o deberían interesar
a alguna otra gente además de a sus miembros; en ese sentido
La sociedad civil abarca un conjunto amplio de organizaciones pueden considerarse públicas. Se comprende también que en
con historias, propósitos y formatos muy diversos. Un estudio esas organizaciones se ingresa y se sale voluntariamente y que son
exhaustivo sobre este sector en la Argentina (Roitter y González autogobernadas; en ese sentido no son organizaciones estatales
Bomba!, 2000) ilustra la amplitud y diversidad de este conjunto, y se parecen a otras organizaciones privadas. Los usos negativos,
y propone una tipologít que distingue seis tipos básicos de orga- que son los más comunes, subrayan dos distinciones necesarias:
nizaciones; tres puros (asociaciones civiles, fundaciones y mutua- hay un espacio público más allá del Estado y lo que queda fuera \
les) y tres híbridos (cooperativas, obras sociales y sindicatos). Den- del espacio estatal no se agota en el mundo privado de las fami-
tro de cada tipo hay subtipos que, en conjunto, suman más de lias y las empresas. Pero para analizar la incidencia de las OSC en
veinte categorías. Esta complejidad corresponde solamente a un las políticas públicas es necesario ir más allá de esta distinción
caso nacional; se puede inferir que, si fuera posible una clasifica- básica y de los otros genéricos usuales.
ción general de alcance comparativo incluiría seguramente Las definiciones negativas no establecen distinciones categóri-
muchas más categorías. cas: tampoco las empresas son organizaciones gubernamentales
Dada esta diversidad en el fenómeno, no es sorprendente que y el Estado no tiene fines de lucro. Los otros genéricos usuales
exista también diversidad en las nociones propuestas para desig- pueden dar lugar a equívocos sobre la contribución política
narlo y en las interpretaciones de esas nociones, comenzando por potencial de estas organizaciones. Entre estos equívocos, la refe-
el concepto mismo de sociedad rencia al bien público es el más significativo.
dad dede— significados distintos desde el tratamiento seminal de Un ejemplo de este equívoco puede encontrarse en la intro-
A-dam Ferguson en su History of Civil Society (Hodgkinson y Foley, ducción a un volumen que reúne estudios de caso de incidencia
2003, vii-xxlv). Por el mismo motivo, porque dentro del concep- de OSC sobre las políticas públicas en América Latina (Villar,
to de sociedad civil caben muchas cosas y muy distintas, tampoco 2003). El texto expone inquietudes y puntos de vista semejantes
es sorprendente que muchas de las nociones usadas para nom- a los que se presentan aquí, pero define las OSC como "organi-
brarla sean muy abstractas, ni que algunas de las más usuales
refieran a las OSC destacando lo que no son antes que lo que son.
Tales, por ejemplo, los casos de las muy frecuentes denominacio-
nes "organizaciones no gubernamentales" y "organizaciones sin
2 Para una lista más exhaustiva véase Campetella, González Bombal et
fines de lucro". Otras denominaciones destacan algún aspecto de al, 2000.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 21
20 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
entre ue
co (por ejemplo, el cuidado del medio ambiente) o la extensión
generar beneficios derivados de la venta de bienes o servicios) y
de algún bien que se - considera público pero del que algún sec-
voluntarias. Esta definición tiene la ventaja de especificar los
tor de la población está excluido (equidad de género, acceso a la
justicia para sectores desprotegidos): lo demanda, no lo produ- atributos positivos q - • • g• en a as e otro tipo
nizaciones. En este sentido, constituye un punto de partida útil.
ce. De modo que las OSC no pueden definirse en general a par-
Sin embargo, el conjunto de entidades que reúnen todos estos
tir del carácter público de los bienes que generan.
atributos es todavía demasiado amplio y los componentes de la
Es posible que el equívoco derive de la ambigüedad misma de
definición traslucen los objetivos del estudio para el que fue pro-
la noción de bien público. Que un objeto, una actividad o un esta-
ducida, que trató fundamentalmente de estimar el peso de este
do de cosas sea un "bien público" en el sentido económico no
sector en el producto nacional y-la demanda de empleo así como
implica que lo sea en el sentido político: que nadie pueda ser
de identificar los determinantes de su crecimiento (Roitter,
excluido del consumo de un bien y que ese bien no se agote con
cada consumo individual no implica que todo el mundo lo valo- 2001; Salamon, Sokolowski et al., 2000).
A ríosotros nos interesa, en cambio, determinar bajo qué condi-
re del mismo modo. Un bien público no es un beneficio general
y el bien público, asumiendo que sea identificable, no es reducti- ciones, con qué motivaciones y con
as olíticas
eillp •. • OS a - • I os aumen-
ble a las metas de ninguna organización particular ni de ningún
taron notablemente tanto la visibilidad pública (González Bombal,
tipo de organización: pública, privada, estatal o no estatal.
1996) como la participación más o menos activa e institucionaliza-
Aclarando este equívoco puede avanzarse hacia una definición
más adecuada a la variedad de propósitos de las OSC y también for-
marse expectativas más prudentes acerca de su incidencia en las
políticas públicas. Algunas OSC, bajo ciertas circunstancias, pue- 3 Aunque el genérico que se usa en el estudio es "organizaciones sin
den contribuir a la producción de bienes públicos. Pero, en gene- fines de lucro".
4 Thompson (1994) agrega también que se trata de organizaciones
ral, debe esperarse que esos bienes sean valorados de distinto "no partidarias". Este agregado es necesario para elaborar una defi-
modo por distintos sectores de la población, incluyendo, por nición exhaustiva.
22 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 23
da de este tipo de organizaciones en espacios de decisión política riar los intereses o los valores de otros grupos u otras organiza-
nacionales e internacionales (Bryce, 2006; Raustiala, 1997; Robert, ciones. Este reconocimiento es particularmente importante para
McM et ai
Ada —).(75Tg'-áriy Anheier, 1996; Salamon, Anheier articular una perspectiva sensible al carácter conflictivo de los
et al., 1999; Steinberg, 1993). No obstante, las asociaciones que
procesos y las decisiones políticas.
desarrollan regularmente actividades de carácter político son un
La definición se ajusta más estrechamente a las organizaciones
subgrupo (de tamaño variable de acuerdo con el momento, el
que desarrollan actividades de advocacy pero puede incluir otro
lugar y la perspectiva de análisis que se adopte) del total de orga-
tipo de estrategias, incluyendo el lobby, la movilización, la partici-
nizaciones. Son estas instituciones las que nos interesan especial-
pación en espacios de consulta para el diseño de las políticas
mente y, por lo tanto, necesitamos una definición que las describa
públicas y la colaboración en la implementación y en la evalua-
más específicamente.
ción de políticas públicas.
Adaptando la definición de organizaciones de advocacy que
Tal como señalan Andrews y Edwards, la definición sintetiza
proponen Andrews y Edwards (2004, p. 7) definimos como una serie de concepciones usuales en distintas tradiciones de
organizaciones políticas de la sociedad civil a las "organizacio- estudio. Esto permite articular las tesis de los estudios multidisci-
nes que desarrollan. estrategias respaldadas en argumentos de
plinarios sobre las organizaciones sin fines de lucro y no guber-
interés público para promover o resistir cambios sociales que,
namentales con las de los estudios sobre grupos de interés en
si se implementaran, entrarían en conflicto con los intereses o ciencia política y las de los estudios sobre movimientos sociales
valores sociales, culturales, políticos o económicos de otros gru-
en sociología y antropología. Esta articulación facilita el uso de
pos u organizaciones". Las organizaciones políticas de la socie- las herramientas teóricas desarrolladas en los estudios tradicio-
dad civil, así entendidas, satisfacen todos los requisitos de la defi-
nales para el análisis del fenómeno relativamente novedoso de la
nición de Salamon y Anheier. A estos requisitos agregan dos
intervención política de las OSC.
rasgos funcionales: la búsqueda de un cambio social o resistencia Ocasionalmente las definiciones desarrolladas en los estudios
al mismo,5 y la apelación a algún argumento de interés público.
sobre movimientos sociales se aplican al análisis del papel políti-
Desde el punto de vista de los objetivos de este trabajo, la defi- co de las OSC. Estas definiciones son informativas y válidas para
nición propuesta presenta una serie de ventajas: distingue este ciertos propósitos, pero introducen restricciones innecesarias,
subconjunto de organizaciones por la persecución de algún obje- para los nuestros. Por ejemplo, Jenkins (citado en González Bom-
tivo político; admite que ese objetivo consista tanto en la promo-
bal, 2003) acentúa la capacidad de las OSC para representar a
ción como en la resistencia a un cambio y reconoce que, aunque grupos que carecen de representación en otros espacios político-
las intervenciones se lleven adelante en nombre del interés públi- institucionales. Este acento coincide con el de otra parte de la
co, el alcance de los objetivos de la organización puede contra-
literatura sobre las organizaciones de los movimientos sociales,
que se concentra en las entidades que desafían las reglas de inclu-
sión y decisión habituales en los procesos de elaboración de polí-
5 Entendido, de modo genérico y amplio, como cualquier cambio en ticas. Algunas organizaciones políticas de la sociedad civil pue-
las relaciones, las instituciones, las organizaciones, las estructuras o den, efectivamente, canalizar la participación o la influencia de
los resultados sociales y no en el sentido restringido habitual de grupos que de otro modo quedarían marginados de la toma de
cambio de las estructuras sociales.
decisiones. En algunos casos esa participación desafía las reglas
24 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 25
la literatura no ofrece explicaciones claras sobre posibles interac- la facción liberalizadora del régimen. Limitar la participación se
ciones, aquí las consideramos en forma separada. vuelve más difícil porque la movilización aumenta el costo políti-
co de la represión.
En otro tipo de argumentos la activación • olítica de la socie-
Democratización d avi es más •ten un resu tado antes que una causa de la
Una de las interpremcionesings frecuentes presenta la activación democratización. Esta asociación puede explicarse recurriendo
política de _la sociedad-civil_en_estrecha asociación con los próce :_. al _wáje
ki de los estudios sobre movimientos sociales. En térmi-
_
sos de democratización de la llamada "tercera ola" (Huntington,
__—_- nos de este lenguaje, la democratización ofFEEEZ -indiciones más
19DZI La asociación adopta diversas -formas en distintos argu- favorables para la movilización de los recursos de las OSC (Jen-
mentos y aparece con mayor o menor importancia en la discu- kins, 1983; Tarrow, 1988) y oportunidades políticas más propicias
sión de los procesos democratizadores de acuerdo con los casos para su intervención (Meyer," rilc-o-ff,--275U-
0 45:11
nacionales y la región. levantamiento de las restricciones legales a la acción política que
De acuerdo con un primer argumento la activación política de acompaña la democratización reduce los costos de la acción
la sociedad civil debilita a los gobiernos autoritarios y, en ese sen- colectiva. La institucionalización de la competencia política y la
tido, promueve la democratización. D ker . entes versiones e este apertura de la esfera pública valorizan las capacidades de movili-
argumento atribuyen distinta potencia a la sociedad civil como zación, producción de información y argumentación de las OSC
elemento democratizador. En algunas versiones, la activacion de (Goldstone, 2004). Esto estimularía a emprendedores políticos y
la sociedad civil es la Piina;ITCá-usa —aér a sponsors tanto públicos como privados a realizar las inversiones
iuiOismos Estas versiones Se inspiran fun a- Menta-6-e'; necesarias para solucionar los problemas de acción colectiva que
te en
la reie-v-an
- cia-de las OSC en los movimientos democratizadores implica la constitución y el mantenimiento de las OSC.
del este de Europa, especialmente en Polonia y Checoslovaquia Lin tercer tipo de argumentos sostiene que~pacia
(Cohen y Arato, 1994, cap. 1). En las versiones más„débiles....la, OSC cultiva en los individuos las disposiciones necesarias para par-
relevancia política de la sociedad civil acelera el debilitayniento de las decisiones políticas
de-Tis-re' ImeneiputqvitArips que gqmienza . cón la dificultad
de
Jos aUt.9-ritVistnosparaingittnionalizárse y con las contadipcior_ ce los _costos_de_transacción-que-implican- el-diseño,- la. decisión_y
nes dentro del mismo régimen que que esta dificul/ad g.enera la im_plemer
_it ación
lepórdcas_públicas._,Layersión
c más influyen-
( 0-15PnneiTY- Schmitter,"1 186).
. La inspiración más frecuente de te de_esteárgumentp_es_eLconocido_estudio de Rohert.P.utnain
esta variante deriva de las transiciones de Europa Mediterránea sobre las diferencias de_carar~ entre loszobiernos regiona-
y América Latina. De acuerdo con estas explica -aOle— s, Ta- m
—Ovili- les italianos (Putnam, 1993). Ellas se explican en función de la
zación Política de la sociedad civil erosiona la dominación auto- dotación de capital social de cada región y_mi áástiátióhérvotarv-
ritaria porque aumenta los costos que debe asumir el régimen tarias son el- componente fundamental de ese capital. Este argu-
para mantener restringidas la competencia política y la participa- ntentenie-ti-e -üriáTéláCióTeTaen-a- Pri nuestro tema, porque
ción. Restringir la competencia se vuelve más costoso porque no es necesario que las OSC participen activamente en política
algunos de los sectores movilizados de la sociedad civil pueden para que el mecanismo causal opere. Sin embargo, razonamien-
convertirse en aliados tanto de la oposición partidaria como de tos inspirados en el argumento central de Putnam son citados fre-
28 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL 1. *LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 29
1-111:1 cuentemente en discusiones sobre la relación entre estas organi- de las economías en desarrollo minaron la credibilidad de este
111 zaciones y la política pública (véase por ejemplo Bryce, 2006). enfoque. El equilibrio de las cuentas públicas se convirtió, enton-
En rigor, solamente el segundo de estos argumentos ofrece una ces, en una meta fundamental de las políticas económicas. Fren-
111 explicación sobre el origen de la politización de las OSC. En el te a la dificultad de incrementar los ingresos públicos, la persecu-
11[1.1: primero y en el tercero, la actividad política de estas organizacio- ción del equilibrio implicó en la mayoría de los casos una
nes es un factor explicativo, no una incógnita a develar. Sin reducción del gasto público. Puesto que la provisión de servicios
embargo, puesto que los efectos de retroalimentación positiva sociales universales típicamente tiene una incidencia muy alta en
r. son sencillos de imaginar (las OSC producen democracia y la
1¡:H el gasto público, el esfuerzo de ajuste implicó, en algunos casos,
democracia alimenta a las OSC) y, de acuerdo con algunos esta- una retracción en la cobertura de los servicios sociales 6 y, más fre-
dios, verificables en la práctica (Paxton, 2002), la dirección de la cuentemente, cambios en las modalidades de implementación de
flecha 'causal inicial parece menos relevante que la estrecha aso- las politicas sociales para incrementar la eficiencia del gasto.
• ciación qué la mayoría de los estudios encuentran entre la poli- Los cambios en el manejo de las cuentas públicas tuvieron con-
,. . tización de la sociedad civil y la democratización. secuencias relevantes para el desarrollo de las OSC. En primer
•1,., lugar, produjeron dislocaciones sociales de distinta naturaleza.
Los sistemas universales de provisión de servicios alimentaron
Cambios en el babel regulador del Estado en las actividades económicas expectativas de protección social. Puesto que esas expectativas no
El cambio en las funciones reguladoras del Estado en la econo- se redujeron, la retracción en la cobertura de los servicios derivó
mía es otro de los factores citados habitualmente para explicar el en demandas sociales insatisfechas. Esa insatisfacción alimentó
incremento de la actividad y la relevancia política de las OSC. Este tanto la protesta social como la generación de fuentes alternati-
cambio se inició en distintos momentos en diferentes regiones, vas de provisión de servicios, que fueron frecuentemente canali-
tuvo profundidad y resultados variables en distintos países y afec- zadas a través de OSC. En segundo lugar, con el objetivo de
tó a distintas dimensiones del manejo macroeconómico. Los cam- aumentar la eficiencia en ertrák-15"pu-151-itó,16-s-Estados-delegáFon
bios más relevantes para nuestra discusión son: la persecución del distintas funciones asociadas con la implementación de las poli-
equilibrio fiscal, la privatización y la desregulación, la descentra- ticas sociales en oreanizacionelde la sociedad civil (Acuña, Jelin
lización y focalización en la provisión de servicios sociales. )07; González Bombal, Garay et al.,
En
áspeapectivas
l macroeconómicas y Lipsky, 1993).
tes hasta la segunda mitad de los arios setenta el gasto público era El diagnóstico sobre los problemas macroeconómicos de la
considerado como—uTfIWEfiránienta cié-estímulo de la demanda segunda mitad de los arios setenta no se detuvo en la política fis-
agregallly,_entonces,..~fla palanca del desarrollo económi- cal sino que implicó una redefinición global en las concepciones .42-"L" V
co. Como resultado de esta creencia, los déficits de las cuentas dominantes sobre el papel del Estado en la economía. Su peso
públicas no eran percibidos como obstáculos estructurales sino
como desajustes coyunturales consistentes con equilibrios macro-
económicos y sociales de más largo plazo. La coincidencia de altos
niveles de inflación y bajos niveles de crecimiento en las economí- 6 Esa retracción ha sido también atribuida a dinámicas demográficas y
políticas de más largo plazo que no tienen que ver con las metas de
as centrales y la crisis de endeudamiento externo de buena parte la política económica. Véase, ppr ejemplo, Turner (2001).
30 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
económico, considerado como demandante de dinero, agente de ' titucionalladps_de-consulta. Tal es, por ejemplo, el caso de los
gasto y ente regulador comenzó a ser percibido como un lastre entes reguladores de servicios públicos en la Argentina. En
que restringía las oportunidades de financiamiento y la capaci- ambos casos, al constituirse en actores centrales en áreas políti-
dad de acción de los agentes privados. Versiones de este diagnós- camente sensibles, estas organizaciones adquirieron un relieve
tico ocupaban un lugar importante en la economía, la filosofía político del que carecían anteriormente.
política y la teoría social desde la posguerra. Las condiciones eco- La descentralización Etszlizaciiin de la asistencia social tam-
nómicas y financieras de principios de los arios ochenta les die- bién contribuyeron a dar visibilidad y relevancia al trabajo de las
ron verosimilitud. La difusión de estas visiones inspiró una serie 0-§C. En algunos casos, como se comenta más arriba, estas medi-
de medidas para aligerar el peso económico del Estado, tanto en lás-fueron -adoptadasfundamenialmente_para aliviar las finanzas
su calidad de productor de bienes y servicios como en su calidad públicas.En_otras ocasiones testuvieron asociadas con procesos
de agente regulador. Estas medidas fueron tomadas, con distin- de aesCentralización .política que, en algunos países, a-compaña-
to alcance y variados resultados, en los países capitalistas centra- ron la democratización. Independientemente del motivo inicial,
les, en los países capitalistas en desarrollo yen los países que hasta la deiaritariación fl l ion imp icaron definir a lo s
inicios de 1990 formaban parte de la esfera de influencia de la eneficia as í a social de acuerdo con criterios
Unión Soviética en Europa central y oriental. Empresas de pro-
piedad pública fueron vendidas a propietarios privados y se pro-
curó reducir la capacidad de intervención de los gobiernos en la aí:raigo local y el acceso a comunidades específicas del que ¿lis-
determinación de los precios de bienes clave como el dinero (a frutan algunas OSC se convirtieron, a los ojos de numerosos ana-
partir de la llamada autonomización de las autoridades moneta- listas y diseñadores de políticas, en herramientas valiosas para la
rias nacionales), el trabajo (mediante la eliminación de las regu- intervención focalizada. De allí que muchas de estas organizacio-
laciones salariales que fueran más allá del establecimiento de sala- nes hayan asumido, con resultados dispares (González Bombal,
rios mínimos) y en el comercio exterior (con la reducción de Garay et al., 2003; Rathgeb Smith y Lipsky, 1993), responsabilida-
barreras arancelarias y no arancelarias y la suscripción de acuer- des de implementación y adquirido alguna influencia sobre el
dos bilaterales y multilaterales). diseño de las políticas sociales.
LaH___:1, i la desregulación crearon cond~ra
ivatizációk_y
el desarrollo de las OSC a trav • - • • • - anisms2kE~0s
casos, estas tomaron a su cargoya prestación de servicios púbTi- Extensión en las funciones administrativas del Estado
c-61-,'— —tóló¿ habitualmente considerados soCialéi
fán _ „._.,- o la
-(diin . edu- Eicrecimiento de la influencia olítica de las OSC ha sido asociar.
cación, en Chile, o servicios de salud, en los Estados Unidos) do con otra trans ormación en las funciones de los Estados: la
c6iii6 servicios de infraestructura (es el casode
_ la distribución
, _ de ampliación del conjunto &AD:u n ssiu_e_sexonvierten-eanbjem
energía electnca y la provisión de servicios telefónicos en algu- lapfiicaa Esta ampliación es un fenómeno conocido y
nas- comunidades pequeñas). En otros casos, las OSC fueron analizado desde muy diversos puntos de vista. Ha sido especial-
incorporadas a regímenes de regulación de servicios públicos mente relevante en los estudios sobre las políticas públicas en los
_
prestados por empresas, Estos regímenes suelen estar formaliza- Estados Unidos, en particular en las discusiones sobre el papel de
dos en leyes y reconocen la participación & OSC en espacios ins- los grupos de interés en el sistema político norteamericano
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 33
32 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
una intervención estatal e institucionalizar el tratamiento de
(McFarland, 2007). En relación con estas discusión_esy_eligis-£ 41---
texts)
ua modelos lunlistas clásicos, Hugh
,--p_ (issue
I/ este tema como responsabilidad de largo plazo (Hula y Jackson-
Elmoore, 2001; Lowry, 1995; Rutheford, 2000; Steinberg, 1993).
Heclo (1978) desarrolló el conceredes de asuntos Las OSC también han sido retratadas como canales en los pro-
networks).
Las redes de asuntos s2nespácios de rekciarlesalLe se_ cesos de emulación internacional en lo que hace a la adopción
1 eneral, informal, entre
eLz__.. de políticas o la formación de instituciones, ambos procesos aso-
forman en la interacció
funcionarios públicos y personas, grupos y organizaciones inte- ciados con la complejización de las burocracias públicas. Estos
redes dan lugar a relaci---
-iairáf.-ris--- ones
enfoques postulan que el desarrollo organizacional del Estado no
resados en un tema part
r
más bien cooperativas -entré activistas y funcionarios y, de acuer- siempre obedece a causas y presiones domésticas. En algunos
do con algunas lecturas, borran los límites entre la burocracia casos resulta de la adopción de modelos internacionales y la difu-
pública y las organizaciones sociales (Nyland, 1995). Esta noción sión de aprendizajes institucionales. De acuerdo con algunos
se expandió rápidamente en el terreno de los estudios sobre polí- estudios de caso, las OSC pueden funcionar como promotores y
ticas públicas en el ámbito internacional (Gormley, 1986; Keck y vehículos de esa difusión (Bennett, 1997). 7
Sikkink, 1998; Kira:, Meister et al., 1984; Sikkink, 1993). La
influencia de las redes de asuntos en la construcción de la sen-
----_----
promoción de decisiones de pollticayública puede inter- Globalización
da-flá- - ¿cien-
. bién como consecuen -cia de la cr•
---y- t-am
p`i-e-tlise-C6ifiii-ausa El término "globalización" es usado para referir una enorme
te— relevancia política de las organizaciones de la sociedad civil. variedad de procesos de muy diversa naturaleza. Muchos de esos
De acuerdo con el argumento de Heclo, las redes e asun os procesos están ocurriendo simultáneamente. El hecho de que
,."--se forman cuando el Estado adopta nuevas responsabilidades coincidan en el tiempo sugiere que están asociados, aunque los
) administrativas. Según la interpretación más frecuente, la expan- términos de esa asociación son difíciles de entender con las teo-
l",
sión temática de estas responsabilidades reduce la probabilidad rías y evidencias empíricas de las que disponemos. Aquí propo-
\j de que los funcionarios públicos (electos o designados) dispon- nemos un uso distinto de esta denominación con el, proposito de
gan de información en cantidad y calidad suficientes para tratar-
_, abre la.1 de ca que presumamos que_esosfenómenos-están.asociados_de algún
1 los. Ese déficit, deinformción
ind~organizacioneique tienen los incentwos,ppltticos o modo particular. Los fenómenos son do_s: elslesarrollo de or_g_á-__
__.. . Algunas OSC adquie-
la competencia profesional para_p ruládo-n-e-s--Y >regímenes internacionales, y la reducción en los cos-
----
ren relevaa _ _
política en la medida en que pueden incorporar- tc
-5-1-dé d internacional de la inforyng_ción.yjas, persa
se a estas redes de asuntos. En' este sentido, la expansión de las Oo-áP - c iosiiecuentemente citados en relación con la globa-
responsabilidades administrativas e ciifii-6-su
del Estado aparé -c— lización, como la reducción en las restricciones a la movilidad
. _ ,
causa.
Yendo un paso más atrás en el proceso, también podernos
encontrar a organizaciones de la sociedad civil. Es frecuente que
7 Estos fenómenos forman parte de la incidencia de "segunda genera-
los Estados asuman nuevas responsabilidades administrativas por- ción" que Carlos H. Acuña discute en el capítulo de conclusiones
\ que algunos movimientos u organizaciones sociales consiguen incluido en este volumen.
incluir un tema en la agenda pública, argumentar que merece
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 35
34 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
con respecto a la complejidad de las decisiones de gobierno y de \ más propicias que el Estado para satisfacer las demandas de sus
las burocracias públicas modernas. El voto y los partidos políticos públicos.
no tienen ni pueden tener sensibilidad suficiente frente ala mul- El argumento de la sociedad civil no es uno. Considerando sólo
tiplicidad de demandas e intereses existentes. La constitución de los más frecuentes, hay por lo menos cuatro. Aunque destacan
OSC y su inclusión en los procesos de toma de decisiones ofre- valores distintos y su combinación puede dar lugar a inconsisten-
cen, entonces, una posibilidad de representación a grupos y cias, son compatibles y aparecen muchas veces mezclados en las
demandas para las que los canales y procedimientos establecidos discusiones acerca de la contribución política de las OSC. El
no tienen lugar. Presentan de este modo un complemento a los retrato de esas discusiones sería incompleto si no consideramos
mecanismos electorales de rendición de cuentas. Otra versión de algunos contra-argumentos, que aparecen con frecuencia similar
eitedtt pede las OSC productoras
argumento y ofrecen razones de poder persuasivo equivalente.
de bienes colectivos que pueden complementar o reemplazar los
provistos por el Estado. Dados su tamaño, su localización y sus
incentivos, estas organizaciones disponen de mejor información
y motivación más adecuada para satisfacer los intereses de las CONTRA-ARGUMENTOS
poblaciones a las que sirven (Bryce, 2006; Steinberg, 1993). Así, La participación política y el interés por los asuntos públicos no
es más probable que los mecanismos de rendición de cuentas, condensan todas las virtudes humanas ni reflejan siempre las
aun los informales, funcionen eficazmente. Esta noción de la superiores. Éste es el primer argumento fuerte del texto deWal-
sqciedad civil como refuerzo de representación esgrime razones zeij los motivos que ofrece para respaldarlo son convincentes.
ero, como él mismo advierte: "[...] no hay forma de escapar al
poder y la coerción ni posibilidad de elegir, como los viejos anar-
val—ora desde un punto de vista distinto. En el caso anterior, la des-
mismo. En este caso, quistas, sólo la sociedad civil" (1995, p. 167). La sociedad civil
es un medio para producir mecanismos de representación más no se sostiene ni se basta a sí misma _ el Estado no es meramen-
sensibles a las demandas y preferencias ciudadanas. te una_entre_Arariaslormas d_e_As9g1APilrl P9.111,m_ELKIta_.do, él
Es posible articular una defensa de la sociedad civil a partir de mismo una asociación, es condición de posibilidad de todas las
un cuarto punto de vista: la eficiencia. Desde esta perspectiva las otras asociaciones y, lo que es particularmente importante para
_
nuestros propósitos, es condición de la civilidad_ Vra:Piii ráida•21--
-
1 í asociaciones de la sociedad civil, junto con otrass asociaciones l
de la sociedad civil. Sin un marco de reglas comunes (que impli-
voluntarias las empresas, ofrecen alternativa
in esquemas estatales de provisión de bienes colectivos, típicamen- ca la obediencia a la autoridad común que vigila el cumplimien-
te centralizados y rígidos. La asociación voluntaria funciona en to de esas reglas) la civilidad de la sociedad civil "se disuelve en
este caso como serial de valoración de un bien y, entonces, como multiplicidad de lealtades a un archipiélago de organizaciones.
serial de disposición a contribuir, con tiempo o dinero, a su pro-L , Ésta es una de las enseñanzas de los filósofos contractualistas clá-
ducción (Casella y Frey, 1992). Las OSC funcionan aquí como sicos y continúa siendo relevante para leer la situación contem-
vehículos de eficiencia económica por motivos semejantes a los poránea. Sin un marco de reglas comunes, la pluralidad de la
que se ofrecen para presentarlas como vehículos eficaces de sociedad civil no es pluralidad sino multiplicación de singulari-
representación política: tienen motivos más fuertes y condiciones dades.
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 41
40 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
rno
patillescznelgóllis_____dero orrkiro Esta objeción es frecuen-
Buena parte del interés por explorar las condiciones de inciden-
te en las críticas del trabajo de Robert Putnam citado más arriba
cia de las OSC en las políticas públicas implica un reconocimien-
y ha sido expuesta de modo particularmente convincente por
to tácito de la centralidad del Estado. La voluntad de pasar de la
Theiss-Morse y Hibbing (2005). A partir de la evaluación de una
acción expresiva y el trabajo de advocacy sugiere que aunque algu-
nos movimientos han abandonado la aspiración de conquistar el amplia literatura, los autores encuentran que no todas las orga-
nizaciones voluntarias promueven valores democráticos (ésta es
Estado, éste continúa siendo una herramienta de acción politica
la más común de las críticas a Putnam), que las asociaciones
ineludible (Acuña, Jelin et al., 2007; González Bomba', 2003; Villar,
voluntarias reúnen a gente parecida entre sí (lo cual no favorece
2003). No obstante, en algunos casos, la vocación de participación
el cultivo de actitudes pluralistas) y que la participación en aso-
política puede traducir una intención de neutralizar o reemplazar
ciaciones voluntarias, más que volcarlos hacia la política, desinte-
el Estado. En estos casos, la vocación antiautoritaria de los movi-
mientos sociales en los que muchas OSC reconocen su anteceden- resa a sus miembros respecto de ella. 8
Considerando estos contra-argumentos, la incidencia de las
te, se transforma en vocación antiestatal y, entonces, antipolitica.
OSC en la política pública presenta desafios particulares. Las
IRepitiendo a Walzer, no hay motivos para elegir sólo la política,
objeciones están inspiradas por un denominador común: la polí-
Wit pero no se puede prescindir de ella. La acción política no se agota
en el Estado, pero no puede eludirlo. Del poder y la coerción no tica es una forma de acción pública sui generis. Incidir en las polí-
se escapa, éstos pueden ser herramienta de profundización demo- ticas públicas requiere reconocer, afirmar y resguardar esa singu-
crática en la medida en que se proteja al Estado como bien públi- laridad. Para participar eficazmente y de modo productivo en la
política pública es necesario internalizar el punto de vista del
co y recurso común de acción política.
Motivos semejantes inspiran la impugnación del argumento de Estado, y hacerlo implica reconocer la inevitabilidad de la coer-
la sociedad civil como pluralismo político desde un punto de vista ción y la necesidad de un marco de reglas y un espacio de acción
democrático. De acuerdo con esta impugnación, la multiplicación comunes. El argumento de la sociedad civil, en cualquiera de sus
de intereses particulares políticamente organizados no implica variantes, no la asume como una versión superior de lo público.
ninguna garantía de neutralización recíproca sino que aumenta Por el contrario, supone, tal como lo enfatiza Walzer, el recono-
el peligro de captura y colonización del aparato estatal. Esta cimiento de que no existe tal versión superior. Si compartimos
impugnación ha sido un tema frecuente de los críticos del funcio- este reconocimiento y, al mismo tiempo, aceptamos la inevitabi-
namiento de la democracia norteamericana (Wright Mills, 1956) lidad de la coerción, la afirmación de la política y la estatalidad
y es retomada por críticos contemporáneos de la globalización aparecen como corolarios del argumento de la sociedad civil
(Cerny, 1999). Desde el punto de vista de estos críticos, la sobera- como pluralidad. Esta afirmación no es una síntesis del cotejo
nía estatal es condición del gobierno democrático. La activación entre argumen\ os y contra-argumentos, sino una advertencia ini-
política de las organizaciones de la sociedad civil, en la medida en cial para evitar 1 s errores más comunes al considerar la contri-
que contribuye a la superposición e intersección entre estructu- bución potencial de las OSC a las políticas públicas.
ras de gobierno, debilita la soberanía estatal y erosiona, entonces,
el instrumento de las decisiones democráticas de gobierno.
Un tercer contra-ar: mento cu - •• • . • ue la participación en 8 Estos hallazgos confirman los de los estudios y ensayos compilados
ntaria generevalores y ac anteriormente por Skocpol y Fiorina (1999).
cualquier organización
•
En segundo lugar, es necesario considerar que la incidencia de mente en entrevistas con los líderes de estas organizaciones. Sin
las OSC puede ser mediada por otros grupos o actores. Por ejem- el contraste con casos negativos de incidencia (lo que no necesa-
plo, las acciones de advocacy de las OSC pueden persuadir a seg- riamente demanda el empleo de métodos estadísticos) es dificil
mentos de la opinión pública y a los funcionarios públicos a adop- confirmar la relevancia de los factores mencionados.
tar cambios que estos segmentos juzgan favorables por motivos La recurrencia de los estudios de caso ha conspirado también
electorales y no por la intervención directa de las OSC. Una des- contra el desarrollo sistemático de indicadores de incidencia. Las
cripción adecuada de las condiciones de incidencia requiere un descripciones e interpretaciones propuestas suelen ser muy
inventario exhaustivo de las posibilidades de mediación, en par- dependientes de las peculiaridades de las organizaciones, la natu-
ticular de la relación entre las OSC, los partidos políticos y la opi- raleza de las políticas y los países analizados. Considerando las
nión pública (Burstein y Linton, 2002; Costain y Majstorovic, dificultades señaladas anteriormente es deseable y, a partir de la
enorme riqueza de estudios producidos, posible, avanzar en la
1994).
La atribución de propiedades de las políticas públicas a la inter- producción de indicadores de relevancia independientes de la
vención de estas organizaciones plantea desafíos metodológicos especificidad de los contextos.
complicados, entre otras cosas porque la incidencia de las OSC
frecuentemente está mediada por, o coexiste con, los intentos de
VARIEDADES DE LA INCIDENCIA: ETAPAS, SECTORES, PODERES Y
influencia de otras organizaciones. Los estudios de caso, que
NIVELES DE GOBIERNO
constituyen el diseño más usado, son especialmente vulnerables
a esta dificultad. Aun cuando el control estadístico sea difícil o Como se ha señalado, una de las coincidencias generales en la
inadecuado a la naturaleza de los datos disponibles, otras técni- literatura es la distinción de las
cas frecuentes en los estudios comparativos sobre otros temas, aaerdo con la etapa de la política de que se trate. Puesto que
como el contraste de contextos (Skocpol, 1994) o de desarrollo caetaptt-ply inámicas distintas, requiere entonces dife-
más reciente, como el análisis de conjuntos (Ragin, 2006), pue- rentes capacidades y distintas estrategias de las OSC (Burstein,
den ayudar a sopesar la validez de los hallazgos de los estudios de 1991; Soule y King, 2006). Otra distinción frecuente correspon-
caso. Estas técnicas están prácticamente ausentes de los estudios de con las diferencias sectoriales entre las políticascuña, Jelin
et al., 2007; Casey, 2002; González Bombal y Villar, 1003; Kirst,
relevados.
Otro rasgo frecuente en los estudios es la concentración en Meister et al., 1984). La naturaleza de los problemas y la estruc-
casos "exitosos" de incidencia. Esta concentración puede llevar a tura de la burocracia estatal
ñali va significativamente
— entre sec.:
sobreestimar la relevancia de algunos atributos de las organiza-
ciones que efectivamente consiguen incidir porque no permite
identificar si son esos atributos u otros los que las distinguen de L_ denominarse_s_pec:_
el a
aquellas organizaciones que tratan de incidir pero no pueden. to" _
administrativo
.... delproblema.
Por ejemplo Rees (1999) estudia las 12 organizaciones sin fines Otras dimensiones político-institucionales relevantes están
de lucro más influyentes sobre la actividad legislativa en el Con- prácticamente ausentes en los estudios relevados. Las arenas polí-
greso de los Estados Unidos y atribuye la eficacia de estas organi- ticas más frecuentemente estudiadas son las agencias de los eje-
zaciones simplemente a los factores mencionados más frecuente- cutivos, el poder legislativo (con casi absoluto predominio de los
48 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 49
estudios sobre el Congreso de los Estados Unidos) y las organiza- interacción entre los funcionarios electos y los ciudadanos media-
ciones internacionales (en las que también predominan los agen- dapórel ré IteiA.p1.Mral. La literatura de raíz institucionalis-
tes del Ejecutivo). La intervención sobre las legislaturas de otros ta disponible en el área de la ciencia política ofrece una serie de
países y la rica experiencia práctica de estrategias de incidencia ' argumentos para estimar el efecto individual y algunas de las inte-
judicial (acerca de la cual el movimiento de derechos humanos racciones entre estos factores (Carey, 2000). Ellos permitirían
y el movimiento ambiental en la Argentina ofrecen numerosos complementar los aportes de los estudios sobre OSC, grupos de
ejemplos) no han tenido hasta el momento un impacto significa- interés y movimientos sociales.
tivo en la elaboración teórica. • Hasta el momento los estudios han explorado una parte peque-
En términos de niveles de gobierno, las dinámicas nacionales ña del mapa social e institucional de la incidencia y lo han hecho
on las más frecuentemente analizadas, aunque una porción de modo incompleto. Hay áreas importantes de la experiencia de
importante de la literatura más reciente da cuenta de las dinámi- las OSC que aún aguardan un tratamiento sistemático y hay acto-
cas locales (Acuña, Jelin el al., 2007; Hula y Jackson-Elmoore, res dentro de las áreas ya exploradas cuyas motivaciones pueden
2001; Sampson, McAdam et al., 2005). El primer nivel subnacio- elucidarse con herramientas teóricas probadas en el análisis de
nal (provincial o estadual) es tratado por pocos estudios (por otras cuestiones. Esto señala una dirección posible para las inves-
ejemplo, los referidos a los procesos de descentralización en Amé- tigaciones futuras.
rica Latina) y no hemos encontrado contrastes explícitos entre
las condiciones para la incidencia de las OSC en distintos niveles
de gobierno. LOS LÍMITES DE LA INCIDENCIA: OSC, OPINIÓN PÚBLICA,
La debilidad del tratamiento de los factorespónico-institucio: PARTIDOS Y GOBIERNOS
nales no administrativos es consistente con la concentración de Para evaluar cuánto inciden las OSC es indispensable formarse
alguna expectativa respecto de cuánto podrían incidir. Esa
de incluir esos otros factores en el análisis se haría más expectativa debería estar apoyada en argumentos teóricos que
evidente tan pronto como se prestara atención a las motivaciones permitan evitar optimismos desmedidos o subestimaciones sin
de los funcionarios públicos. Elanálisis de estás_ótiac m iiones fundamento. Al respecto, los argumentos más desarrollados se
demanda, en prirner.Lagar, el recon,achniento_delaszegla&-cons- encuentran en la literatura sociológica sobre los movimientos
tituci-oe_estructuran la intraacción_entre_las ejecntivos, sociales. Como se comenta brevemente líneas arriba, en esta lite-
iásm° ayorías legislativas v los funcionarios_kulicialessemindo ratura predominan dos enfoques: el de la movilización de recur-
discusión de la influencia sos y el de las estructuras de oportunidades políticas (Goldsto-
las organizaciones ne, 2004; Jenkins, 1983; Jenkins, Jacobs et al., 2003; Meyer, 2004;
Meyer y Staggenborg, 1996; Tarrow, 1988). Ambos son relevan-
tes para estimar el alcance potencial de la incidencia de las OSC,
pero el enfoque de oportunidades políticas lo es más directa-
11 Los motivos de los funcionarios públicos, electos o no electos, sólo
aparecen tratados explícitamente en un estudio que documenta la mente.
cooptación de esas organizaciones como instrumento de supervi- El enfoque de movilización de recursos resultó de una serie de
vencia política de un régimen autoritario (Wiktorowicz, 2000). esfuerzos para determinar bajo qué condiciones los movimientos
1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 51
50 LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL
sociales consiguen superar los problemas de acción colectiva. El sea la apertura de los espacios institucionales para la inclusión de
tratamiento original de Olson (1965) proponía el tamaño peque- nuevos actores, mayor la disponibilidad de opciones de alianza
ño, la homogeneidad y la capacidad de los grupos para distribuir con los actores ya incluidos y mayores las capacidades políticas
beneficios selectivos entre sus miembros como soluciones bási- del Estado. Los estudios que utilizan este enfoque no llegan a
cas. Los estudios que desarrollaron el enfoque de movilización conclusiones comunes. Jenkins y sus coautores (2003) encuen-
de recursos identificaron sucedáneos de estas soluciones básicas, tran que efectivamente la percepción de un incremento en las
particularmente la influencia de emprendedores sociales indivi- oportunidades de influencia política estimuló la acción colectiva
duales y la de grupos que actúan como sponsors. Las conclusiones de protesta en las comunidades representantes de la población
de estos estudios pueden leerse de dos modos y ambos son útiles afroamericana en los Estados Unidos. Por su parte, Goldstone
para nuestros propósitos. De acuerdo con la primera lectura estos (2004) sostiene que la democratización alimenta la acción colec-
estudios permiten identificar qué grupos tienen más probabili- tiva; pero esta acción no proviene de sectores excluidos del siste-
dades de constituir OSC y qué OSC tienen más probabilidades ma político sino que es una herramienta dentro del menú al que
recurren los actores políticos establecidos para alcanzar sus obje-
de resolver eficazmente á lo largo del tiempo sus problemas de
acción colectiva. Los grupos con mayor probabilidad de organi- tivos. En ambos casos se espera el mismo resultado, mayor acción
zarse son los pequeños y homogéneos, que tienen la capacidad colectiva, aunque las motivaciones y los mecanismos son distin-
de "cerrarse" al exterior y distribuir beneficios exclusivamente tos. Sin embargo, entender bajo qué condiciones puede ocurrir
entre sus miembros. Las OSC que tienen mayor probabilidad de un intento de influencia es distinto de entender bajo qué condi-
resolver sus problemas de acción colectiva son las que cuentan ciones éste puede ser eficaz.
con la participación de emprendedores altamente motivados o Burstein y Linton (2002) presentan una evaluación más sobria
del argumento de oportunidades políticas (similar a la de •Giug-
con el respaldo de sponsors consecuentes. La segunda lectura (que
no implica una refutación de la anterior) es que los grupos y las ni, 1998). En su modelo, las decisiones gubernamentales pueden
organizaciones que satisfacen estos requisitos son muy pocos. obedecer a tres fuentes de influencia: la presión de las organiza-
Burstein y Sausner concluyen (2005) que las condiciones de reso- ciones de los movimientos sociales, la de los partidos políticos y
lución de los problemas de acción colectiva son muy exigentes y las demandas difusas y no organizadas de la opinión pública. Los
en consecuencia debería sorprendernos que algunas organiza- resultados revelan que si bien las decisiones gubernamentales fre-
ciones estén en condiciones de intervenir eficazmente en la cuentemente coinciden con las preferencias de las organizaciones
arena pública. Algunos estudios agregan que es probable que una de los movimientos sociales y las de los partidos, rara vez lo hacen
mayoría de esas pocas organizaciones representen a los sectores sin la mediación de la opinión pública o en contradicción con los
sociales de más altos ingresos y nivel de instrucción. objetivos de supervivencia electoral de los funcionarios. Los auto-
Pero el esfuerzo necesario para movilizar recursos no puede res interpretan estos resultados como prueba de que los intereses
considerarse de modo independiente de las oportunidades de organizados, tanto en forma de partidos políticos como de orga-
acción política que ofrece el contexto social e institucional. La nizaciones autónomas de la sociedad civil, rara vez tienen peso
perspectiva de acción colectiva del enfoque anterior puede político propio suficiente como para orientar la política pública
entonces vincularse con los argumentos de estructura de oportu- en contra de las intenciones de los funcionarios y las preferencias
nidades. Esas estructuras son tanto más propicias cuanto mayor de los votantes no organizados. Burstein y Sausner (2005) com-
III
narios del Poder Ejecutivo o entre miembros de distinto nivel de El facilitamiento de negociaciones intragubernamentales con- 1
los partidos políticos. Las partes "desposeídas" de información siste en la formulación de las opciones de decisión en términos
sufren esa desposesión como resultado de problemas de acción aceptables y creíbles para las partes y en el monitoreo sobre el
colectiva asociados con su producción. Típicamente, la producción cumplimiento de los términos de los acuerdos. Funcionando
e interpretación de esa información requiere de inversiones impor- como mecanismo de "compromiso", las OSC pueden facilitar la
tantes de recursos financieros y humanos. La motivación, la forma- negociación reduciendo la incertidumbre de los directamente
ción profesional y el acceso a fuentes de financiamiento permite a involucrados. El papel facilitador no implica necesariamente la
las OSC resolver esos problemas más fácilmente que otro tipo de adopción de una posición "amistosa" respecto de los negociado-
organizaciones. Adicionalmente, algunas OSC pueden ser voceras res. Por el contrario, la credibilidad de las OSC, como la de todo
más creíbles de este tipo de información puesto que típicamente mediador, descansa en última instancia en la amenaza potencial
cambios en las estructuras de oportunidades políticas que, por tibles, deben reconocer que el carácter civil de las asociaciones
un lado, hacen más probable y más relevante la intervención de voluntarias depende de la existencia de una autoridad pública
asociaciones voluntarias y, por otro, hacen más potente la refe- común y eficaz y que el ejercicio democrático de esta autoridad
rencia a "la sociedad civil" como argumento político. En otras común no puede prescindir de los canales de representación par-
palabras: la creciente incidencia política de las OSC es, en parte, tidarios y electorales. Una defensa democrática de la sociedad
un fenómeno nuevo y en parte un nuevo modo de presentarse civil no puede ser antiestatal ni antipartidaria.
adoptado por actores más conocidos. La nueva estructura de Es fácil advertir que en las últimas décadas las OSC se han vuel-
oportunidades está asociada con la democratización, la amplia- to actores políticos más relevantes. Dados la teoría y los datos dis-
ción temática y la redefinición económica del Estado, así como ponibles, es más dificil especificar en qué consiste y de dónde
con algunos aspectos de la llamada globalización. Estas grandes surge esa relevancia. En primer lugar, elaborar una teoría gene-
tendencias hacen más probable la intervención política desde la ral de la eficacia política de las OSC es una tarea tan sencilla y
sociedad civil o en nombre suyo pero, para evaluarlas adecuada- potencialmente fructífera como elaborar una teoría general
mente, deben tenerse en cuenta dos cosas. Primero, que no son sobre el comportamiento de los animales. Hay tantos tipos de
tendencias unidireccio-nales ni irreversibles; destacan, simple- organizaciones, con formas, propósitos y capacidades tan diver-
mente, dinámicas predominantes durante las últimas décadas, sos, que cualquier enunciado general resultaría, por fuerza, exce-
pero que pueden estancarse o revertirse. En segundo lugar, no sivamente abstracto y de dudosa utilidad explicativa. Si queremos
afectan a todas las OSC por igual sino que ofrecen oportunida- saber qué es lo que un determinado ente social es capaz de hacer
des de intervención eficaz que, de acuerdo con el contexto insti- cuando interviene en los procesos de política pública, necesita-
tucional y social, y las características de las propias organizacio- mos saber cuáles son los atributos relevantes de ese ente. Los estu-
es, pueden aprovecharse en distinta medida. dios aún no han producido una tipología concluyente con acep-
En general, el hecho de que los órdenes políticos estén más tación más o menos amplia. Tampoco existen explicaciones
abiertos a la participación de las asociaciones voluntarias es eva- convincentes sobre la fuente de influencia política de las asocia-
luado positivamente y presentado como un avance democrático. ciones voluntarias. Estas insuficiencias obedecen a dificultades
La justificación democrática más fuerte de esta evaluación está teóricas y metodológicas.
fundada en un argumento de pluralidad. Pero ésta no es la única En primer lugar, se tiende concebir cualquier intervención de
justificación posible ni la más frecuente. También se valora a las las OSC en la política pública como si se tratara de una instan-
OSC como promotoras del pluralismo político, como comple- cia de "incidencia". Esta tendencia es problemática porque,
mento de la representación partidaria y electoral, y como fuen- siguiendo el uso común, parece conveniente reservar el térmi-
tes de eficiencia en la asignación de recursos. En el discurso no "incidencia" para las intervenciones que cambian el conteni-
corriente, estas valoraciones pueden aparecer combinadas de dis- do o alteran el curso de la política pública en algún sentido. No
tintas formas. La combinación no elimina su independencia con- todas las intervenciones de las OSC satisfacen este requisito. En
ceptual y no siempre resulta en argumentos lógicamente consis- segundo lugar, la incidencia, aun concibiéndola en sentido
tentes. Y lo que es más importante para nuestros propósitos, no estricto, puede adoptar muy diversas formas. Esa diversidad
todas las justificaciones de la intervención política de las OSC son corresponde con las etapas de las políticas públicas, la variación
compatibles con los valores democráticos. Para que sean compa- entre los sectores, la interacción entre los poderes de gobierno
6o LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LA SOCIEDAD CIVIL e flá 1. LA INCIDENCIA DE LAS OSC EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 61
ma, han contribuido al fortalecimiento democrático y social. Burstein, P., "Policy domains: Organization, culture and policy outcomes",
Annual Review of Sociology 17, 1991, pp. 327-350.
Hemos documentado estos procesos y analizado los mecanismos
que los alimentan. Las conclusiones de nuestros análisis coinci- Burstein, E y A. Linton, "l'he impact of political parties, interest groups and
social movement organizations on public policy: Some recent evidence and
den con las de buena parte de la literatura internacional. En un theoretical coricerns", Social Forms 81(2), 2002, pp. 381-408.
sentido, la coincidencia es alentadora: indica que hemos elegido Campetella, A. L González Bombal y M. Roitter, "Definiendo al sector sin fines
bien los proyectos a acompañar y que hemos evaluado su imple- de lucro en la Argentina", M. Roitter y I. González Bombal (eds.), Estudios
mentación de acuerdo con criterios aceptables para otros obser- sobre el sector sin fines de lucro en la Argentina, Buenos Aires, Centro de Estudios
de Estado y Sociedad, 2000, pp. 15-30.
vadores del fenómeno. En otro sentido, la coincidencia sugiere
Carey, J. M., "Parchment, equilibria and institutions", Gomparative Political Studies
que quienes estamos interesados en entender las capacidades 33(5-7), 2000, pp. 735-761.
políticas de las OSC debemos ampliar nuestra imaginación teó-
Casella, A. y B. Frey, "Federalism and clubs: Towards and economic theory of
rica, enriquecer nuestras fuentes de información y renovar nues- overlapping politicaljusrisdictions", European Economic Review, 1992, pp. 639-646.
ti-os métodos. Con este texto y el resto de los publicados en este Casey, J., "Third sector participation in the policy process: A framework for
volumen, esperamos contribuir a esa tarea. comparative analysis", Policy & Politics 32(2), 2002, pp. 239-256.
Cerny, P. G., "Globalization and the erosion of democracy", European journal of
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analysis", artículo presentado en el panel sobre "Nonprofit Impacts: Evidence
from Around the Globe", Fifth International ISTR Conference, Ciudad del
Cabo, Sudáfrica, Julio de 2002.
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