Clientelismo en el plebiscito de refrendación del Acuerdo de paz

Edwin Ferney Correa Álvarez

El 2 de octubre de 2016, ha quedado registrado como uno de los sucesos políticos más
importantes de la historia reciente de Colombia. Por la vía de un plebiscito se pretendía
refrendar lo pactado el 24 de agosto del mismo año entre las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) y el Estado colombiano
después de cuatro años de negociaciones. El documento final firmado entre ambas partes
y que fue denominado como “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” constaba de 297 páginas, en cuyo contenido
se desarrollaron 6 puntos generales. Primero “Reforma Rural Integral”, segundo
“Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, tercero “Fin del
conflicto”, cuarto “Solución al problema de drogas ilícitas”, quinto “Acuerdo sobre las
víctimas del conflicto e Implementación”, Sexto “verificación y refrendación”. (Acuerdo
Final, 2016)

Durante los 31 días de campaña fueron realizadas diferentes sondeos de opinión, como la
realizada por la firma “CIFRAS Y CONCEPTOS” en el mes de Septiembre del 2016, en
los cuales se daba como vencedor al SI con un 62% aproximadamente, mientras que el
NO registraba 28% y no sabe o no responde un 29%; o la realizada por DATEXCO el 9
de septiembre de 2016, en la que el SI tiene una intención de voto del 64,8%, mientras
que el NO un 28,1% (Pulzo, 2016). Sin embargo, en contra de todo pronóstico el 2 de
octubre de 2016, al finalizar el escrutinio el pueblo colombiano dio con estrecho margen
como ganador al NO con un 50,33%, mientras el SI contó con la aprobación del 49,76%.
¿Cuáles fueron las razones por las cuáles la campaña del NO se impuso?

En este texto pretendemos acercarnos a uno de los posibles factores que incidieron en el
resultado del plebiscito, el clientelismo. Lejos de considerarlo un factor determinante, se
busca explorar la forma como esta práctica enquistada en la política electoral en el país,
puede haber tenido un papel importante si se considera el estrecho margen que dio como
ganador al NO.

Para ello se comenzará por desarrollar el concepto de clientelismo, la forma en la que se

estructura, los roles que ocupan y demás características. Acto seguido se realizará una
descripción cronológica de la forma en la que se configuró este fenómeno en la costa
caribe, a través de una serie de notas publicadas por el portal LaSillaVacía.com.

Definición y caracterización del clientelismo.

Francisco Gutiérrez (1998) en su texto “El clientelismo y sus enredos” retoma la frase de
Lucy Mair (1967) para definir el clientelismo: es un sistema de lealtades asimétricas. A
partir de esta corta definición, el autor propone tres condiciones para que exista el
clientelismo: i) que sea sistemática, ii) que produzca lealtades y iii) que estas últimas sean
asimétricas.

La primera condición expresa que la relación clientelar debe mantenerse de manera

permanente en el tiempo y además desarrollarse en un espacio interpersonal, físico y
cívico. Dicho de otro modo, no se trata de relaciones ocasionales que se desarrollan en el
espacio privado, sino que se mantienen, son directas y de amplia envergadura, lo que
configura una relación de interdependencia.

Esta relación de mutua dependencia se produce debido a que una de las partes necesita
los recursos de la otra y viceversa. Entonces si se considera la sistematicidad de la relación
y la interdependencia, los actores aprenden que no cumplir con su compromiso implica
que la otra parte no lo hará tampoco, dando lugar a una producción de lealtades más o
menos estables.

No obstante, estas lealtades no son parejas. El clientelismo aunque implica una

trasferencia de recursos de mutua dependencia se expresa de manera asimétrica. La parte
que se encuentra más arriba en la estructura de la red clientelar posee recursos más escasos
o valorados que la otra, y por tanto, estos resultan de mayor importancia para quien se
encuentra en el eslabón más bajo de la red, al punto que en ocasiones resultan vitales para
la sobrevivencia (por ejemplo: víveres o materiales de construcción para vivienda). En
consecuencia el cumplimiento de los compromisos de la parte débil de la cadena resulta
obligatorio, mientras la parte fuerte tiene la posibilidad de definir el cuándo y cómo
cumplir con lo acordado (Gutiérrez, 1998).

Estas tres condiciones permiten entender que si bien existe una relación de subordinación
derivaba de la asimetría, y por tanto de dominación, esta no es absoluta, ya que la
interdependencia provoca que se establezcan al interior de la red clientelar, una serie de
negociaciones permanentes.
Caracterizado el clientelismo es necesario describir la forma en la que se estructura. Las
redes clientelares son un sistema de relaciones complejas que establece una estructura de
tendencia piramidal, en las que aparecen una serie de eslabones que median entre los que
se encuentran más arriba y los que están hasta el final de la red. Estas relaciones no son
absolutamente verticales, ya que para que el clientelismo opere requiere de un espacio
interpersonal entre el cacique político y el cliente, posibilitada como ya se dijo, por los
mediadores. (Gutiérrez, 1998)

La estructura de la red clientelar es un sistema jerárquico que se distribuye de arriba hacia

abajo, desde líderes políticos, a cuadros medios y al final bases populares. Entre el primer
eslabón se encuentran senadores, representantes a la cámara, gobernadores, alcalde de la
capital, directores de agencias, ministros y secretarios de la gobernación. En los cuadros
medios se ubican los alcaldes municipales, diputados, concejales, secretarios municipales
y demás puestos burocráticos. Por último se encuentra las bases, entre los que están los
líderes comunales, los ediles y militantes de partidos políticos, los cuales se encargan de
tramitar las demandas y necesidades de las comunidades y comprometer los votos.
(Ocampo, 2014)

Aunque sea posible identificar cierta estructura vertical, al interior de cada eslabón se
tranzan también una serie relaciones de poder que dependen de la capacidad de acceso
y/o gestión de recursos, el capital económico y la capacidad de incidencia en la toma de
decisiones. Dicho de manera más simple, una misma persona puede ser patrón o cliente
dependiendo de la situación o con quién esté interactuando, por ejemplo un alcalde
municipal puede estar en posición patronal frente a un edil o un concejal, pero estar en
condición de cliente frente a un gobernador o senador. (Ocampo, 2014)

Otra de las características importantes del clientelismo tiene que ver con la posibilidad de
movilidad social. Al interior de la red clientelar si bien es posible cierto nivel de
escalamiento, generalmente se encuentra restringida. Así pues, un líder comunal con
capacidad alta para conseguir votos, puede escalar a ser coordinador zonal de campaña
e incluso a aspirar a cargos de representación, como son los ediles. No obstante, el salto
de un eslabón al otro parece obedecer a razones cualitativas. Siguiendo el mismo ejemplo,
es poco frecuente que estos logren alcanzar el nivel de un concejal o secretario municipal,
ya que la posibilidad de aspirar a este tipo de cargos al interior de partidos y movimientos
políticos clientelares, generalmente está asociada a relaciones filiales, capacidad
económica o conocimientos técnicos específicos. De igual manera opera en los otros
niveles, la posibilidad de aspirar a ser un congresista después de haber sido alcalde,
presenta idénticas limitaciones.

Por último es importante realizar dos precisiones que permitirán caracterizar la forma en
la que pudo haber operado la red clientelar para el caso del plebiscito de refrendación del
Acuerdo de Paz. La primera es que si bien la relación clientelar es más o menos estable
en el tiempo y produce unas formas asimétricas de lealtades, estas últimas siempre están
condicionadas en primera instancia, por la capacidad de cumplimiento de los
compromisos adquiridos, y en el caso de los eslabones superiores, por la posibilidad de
ofrecer a la clientela una retribución material o simbólica que le resulte suficientes para
mantener su lealtad.

La segunda precisión tiene que ver con el tipo de elecciones y los recursos en juego que
llevan a la movilización de la red clientelar. Así pues, estas operan de manera más amplia
y efectiva para el caso de las elecciones regionales y de congreso, que para gobernadores
y presidentes. Además los caciques electorales despliegan con toda su capacidad la red
clientelar cuando su posición de poder y su capacidad de acceso a recursos están en juego,
no de igual manera cuando se pretende ampliar influencia a través de otros actores.

Y la tercera precisión es que aunque en ocasiones quisieran trasladar los votos producto
de sus redes clientelares, no pueden hacerlo con el mismo impacto. Esto es porque en las
redes clientelares los patrones no solo son destinarios de votos, sino que en muchas
ocasiones de afectos de sus clientes, quienes valoran el nivel de cercanía que este tiene
con ellos y el reconocimiento personal que les otorga, representado en gestos sencillos
como reconocer su papel públicamente, nombrar el barrio al que pertenece e incluso
recordar su nombre.

El clientelismo en el plebiscito de refrendación del Acuerdo de Paz.

Una vez definido y caracterizado el clientelismo, se propone mostrar cómo operó durante
el proceso plebiscitario, cuáles fueron sus principales dificultades y la importancia que
pudo tener en el resultado final.

En primera instancia es necesario mostrar de qué manera operó durante el gobierno del
ex presidente Juan Manuel Santos. El sistema político colombiano se encuentra
estructurado de manera tal que favorece el clientelismo institucional. Así pues uno de los
pilares de esta práctica son los ya prohibidos auxilios parlamentarios, los cuales consistían
en la posibilidad que tenían los congresistas de la república de elaborar partidas
presupuestales en el presupuesto general de la nación, teniendo como consecuencia la
creación de carteles dedicados a la contratación pública de personas naturales o jurídicas
con vínculos con congresistas (Luna, 2016).

Esta práctica clientelista fue revivida a través de lo que se denomina como “cupos
indicativos”. De acuerdo con Luna (2016), quien sigue se basa en la sentencia C-1168 de
2001, de la corte constitucional:

Es posible definir los cupos indicativos como la transformación de los antiguos

auxilios parlamentarios en partidas presupuestales de libre disposición, para ser
invertidas a nivel regional por iniciativa y por lobby de congresistas de la coalición de
gobierno o que apoyen las iniciativas legislativas del gobierno (p. 18)

Dicho de otro modo, en los cupos indicativos a diferencia de los auxilios parlamentarios,
el congresista no crea la partida de gasto, sino que la recibe del ejecutivo y la orienta para
la realización de obras a través de un alcalde o gobernador afín y gana los réditos políticos
de su ejecución (Restrepo, 2018).

Sobre los cupos indicativos, Luna (2016) concluye:

Los cupos indicativos no son una fuente natural de corrupción, sin embargo, abren la
oportunidad para que las relaciones que se deben dar en el escenario formal, se
distorsionen. Cuando esas relaciones entre el ejecutivo y legislativo no se rigen por
ningún marco legal o constitucional no hay garantías para que se den correctamente.

La posibilidad de gestionar recursos no es mala per sé, sin embargo, genera unas
condiciones de desigualdad al interior de los miembros del congreso porque como
quedó dicho, los cupos indicativos tienen como destinatarios de manera especial a los
congresistas que apoyen las iniciativas del gobierno. (p. 27)

Esta forma de clientelismo fue ampliamente utilizada durante el gobierno de Santos para
lograr la aprobación de iniciativas legislativas en el congreso de parte del ejecutivo. Lo
cual se conoció popularmente como la “mermelada”.

El caso del plebiscito no fue la excepción. En tres artículos escritos en el portal

LaSillaVacía.com, dos de ellos por Laura Ardila (2016) en junio y septiembre de 2016,
se describe la manera como el expresidente recurrió a los cordobeces Bernardo el “ñoño”
Elias y Musa Besaile, para que estos activaran su estructura clientelar, reforzada por los
cupos indicativos.

Se describe en el artículo del 8 de junio de 2016, que el expresidente Santos llegó al

municipio de Sahagún en el departamento de Córdoba, donde fue recibido por los
senadores Musa Besaile y Bernardo Elías, por el gobernador de Córdoba Edwin Besaile,
y por el representante a la cámara Joche Tous (fórmula de Bernardo). En su visita recorrió
las obras gestionadas por los senadores, hasta que finalmente llegó al estadio en el que
dijo: “¡Qué bueno haber podido constatar las obras que aquí se han hecho! Obras que
gestionaron para ustedes sus senadores, el senador Ñoño Elías, el senador Musa Besaile”
(Ardila, 2016a), y luego agregó: “Aquí obtuve el 77 por ciento de la votación para
Presidente… ¡todos a poner el 80 o 90 por ciento en ese plebiscito!” (Ardila, 2016a)

Este primer reportaje da cuenta del intento por recurrir a la red clientelar de los
congresistas para la aprobación del plebiscito. Como se puede observar en este caso los
eslabones más altos de la red hacen una transferencia de recursos a su clientela, la entrega
de obras como el estadio del municipio, con la que esperan a cambio una contraprestación,
el apoyo en el plebiscito. Además se evidencia la apelación al sistema de lealtades cuando
se recuerda el porcentaje de votación sacado por Juan Manuel Santos en ese municipio,
exhibiendo de esta manera la forma en la que se expresa la relación espacial en sus tres
formas en el clientelismo: espacio interpersonal, en la medida en que se asiste
personalmente al municipio; espacio físico, cuando se considera que es un territorio que
apoya a Santos (parafraseando a Gutiérrez: es territorio Santista);y espacio cívico, cuando
el recurso público es apropiado y atribuido a los dos senadores.

Lo anterior podría suscitar algunas preguntas. ¿Aún con la activación de la red clientelar,
no alcanzó para la victoria del SÍ? y ¿La red clientelar fue activada de manera efectiva?
Se dará desarrollo a esta última pregunta a continuación.

En el artículo del 14 de septiembre, Laura Ardila, describe la manera como Bernardo

Elías echó a andar su red clientelar, haciendo la autora una clara advertencia:

a diferencia de esa segunda vuelta presidencial, cuando -luego de que Santos perdiera
la primera vuelta- desde Bogotá mandaron plata a varios congresistas para asegurar la
votación, esta campaña dependerá más del liderazgo de los caciques que de su bolsillo.
(2016b)
El mencionado senador reunió en su finca ubicada en Sahagún a los líderes locales de su
movimiento en los 30 municipios de córdoba, que sumaban aproximadamente unas 150
personas, entre las cuales se destaca la presencia de: “el diputado José Hugo Restán, los
alcaldes de San Pelayo (María Alejandra Forero) y Sahagún (Baldomero Villadiego),
concejales de Montelíbano y Valencia y el representante a la Cámara Joche Tous” (Ardila,
2016b)

En la reunión invitó a los asistentes a votar por el SÍ y a otro encuentro en el que contarían
con la presencia de los senadores Mauricio Lizcano, Armando Benedetti y el Gobernador
de Córdoba Edwin Besaile, para que expliquen el Acuerdo de Paz.

Esto da lugar a una serie de intervenciones de sus líderes políticos entre las que se destaca
la de un político de Valencia, quien indicó estar de acuerdo con el voto afirmativo en el
plebiscito pero, con un gesto en sus manos, señaló la importancia de contar con recursos
para transporte y compra de votos. A lo que Bernardo “el ñoño” Elías respondió diciendo
que no todos los votantes iban a pedir una contraprestación directa por su voto y que no
obstante, contarían con dinero para transporte. (Ardila, 2016b)

En la anterior descripción, vemos entonces la forma en la que se echó a rodar la red

clientelar, mediante la activación de sus cuadros medios, quienes a su vez asumían el
compromiso de conseguir los votos necesarios. Sin embargo como ellos mismos
indicaron, la transferencia de recursos de arriba hacia abajo era necesario para cumplir
con sus expectativas, y en un contexto en el que estos se encuentran más limitados, la
respuesta del cliente no resulta garantizada.

Este límite en los recursos obedece a dos razones. En primer lugar la confianza sentida
por el Santos sobre el resultado del plebiscito respaldado en las encuestas que citamos
más arriba. En segunda instancia “los ñoños” no están poniendo en juego su acceso al
poder, y por tanto no se despliega el músculo económico necesario para movilizar la red
clientelar con toda la transferencia de recursos habitual, lo cual los lleva a confiar en el
carisma del líder político y en el sistema de lealtades que se construye en la relación
clientelista.

Hasta el momento se ha venido realizando la descripción de la forma en la que operó la

red clientelar en el caso de “los ñoños” previo a la votación del plebiscito, sin adelantar
las consecuencias que posteriormente tuvo en el resultado. Ahora va analizarse algunos
problemas que se presentaron el “el día D” de la refrendación de los acuerdos.
Según registra LaSillaVacía.com (2016), algunas versiones indican que el encargado de
la movilización del día de las elecciones sería el ex ministro de transporte Miguel
Peñaloza, pero una semana antes se decidió hacerlo directamente con los senadores. Otras
fuentes indican que este nunca se le había considerado para manejar los recursos. Al
margen de quién tenía la responsabilidad de este manejo, la respuesta de los organizadores
frente a los recursos entregados para ese día es que era muy baja, alcanzaba apenas para
parte del transporte y hacía falta plata para la compra de votos.

Y aunque se obtuvieron donativos de parte de empresarios, estos recursos se dirigieron

principalmente a la fundación Todos por la Paz, en la que se destinaron para mover
publicidad del SÍ.

Para el caso de la costa caribe, afirma el portal que la razón por la cual no logró activar
toda la red clientelar “se debió a que de la campaña central del Sí en Bogotá “apenas
mandaron para el transporte, y eso faltando dos días (para el plebiscito)””
(LaSillaVacía.com, 2016)

Por ejemplo en el caso de “los ñoños”, aunque reunieron a sus principales líderes
municipales y les entregaron entre 8 y 15 millones de pesos, según el tamaño del pueblo,
estos recursos son pocos si se comparan con la cantidad que circula durante elecciones
regionales y legislativas, y sumado a lo anterior existió una ausencia de lo que podríamos
llamar la técnica clientelar, como lo son las planillas en las que los líderes controlan que
sus votantes les cumplan (LaSillaVacía.com, 2016). En definitiva con una “maquinaria”1
a media marcha, no se logró la movilización de recursos necesario para garantizar el logro
de las expectativas frente al plebiscito, generando que por un estrecho margen el NO
ganara en las urnas, configurándose en una derrota a la excesiva confianza de la campaña
del SÍ en la que las redes clientelares jugaron un importante papel.

Conclusiones

Para terminar se intentará dar respuesta a una de las preguntas implícitas a lo largo del
desarrollo de este texto ¿fueron las fallas en la activación de la red clientelar decisivas en
el resultado que dio como ganador al NO a la refrendación de los acuerdos?

Muchas proyecciones se han realizado sobre como hubiera sido el resultado del plebiscito
de no ser por el nivel de abstención electoral tan alto en algunas zonas del país, donde el

1
Nombre que reciben popularmente las redes clientelares
apoyo al SÍ y al expresidente Juan Manuel Santos en la segunda vuelta, fue
porcentualmente alto. En estos análisis el caso de la costa caribe resalta con especial
interés, debido al apoyo que ha tenido el partido de la U y los partidos de la Unidad
Nacional en esta región ha sido alto, y a que según los cálculos, si la cantidad de votantes
hubiera sido la misma de la segunda vuelta y la proporción de votos por el SÍ y el NO se
mantenía, con los departamentos de Atlántico y Bolívar se habría logrado la victoria del
Sí (LaSillaVacía.com, 2016). En este contexto han emergido dos posibles respuestas.

La primera de ellas, y más recurrente, establece que las fuertes lluvias derivadas del
coletazo producido por el paso del Huracán Matthew explican la alta abstención en esta
región.

La segunda, y por la cual se inclina este trabajo, explica que la excesiva confianza en un
resultado aprobatorio del plebiscito se tradujo en una inyección insuficiente de recursos
para la activación de las redes clientelares en la costa caribe, y en consecuencia no existió
el incentivo suficiente para acudir a las urnas.

Otros factores que pueden reforzar esta hipótesis con base en lo analizado en este texto,
es por un lado, que en estas elecciones no se puso en juego de manera definitiva el acceso
al poder de “los ñoños” y por tanto el clientelismo no se expresa con toda su fuerza. Por
otro lado es importante recordar que una de las características del clientelismo está
relacionado con la dificultad de transferencia de la relación, que si bien había operado en
la segunda vuelta presidencial, pudo haber influido que no se trataba de elecciones
tradicionales sino que se trataba de una modalidad de consulta popular, y que la
favorabilidad de Santos cayó de manera importante desde la segunda vuelta hasta el
momento de refrendación de los acuerdos, lo cual hacía más difícil la transferencia de
votos a un líder no carismático cuya principal apuesta había sido la negociación con las
FARC, y por tanto un voto por el SÍ, era para muchos, un voto por Santos.

Por último, las características de estas elecciones dificultan que la red clientelar opere de
manera normal, esto, por razones de tiempo y recursos. Son temporales, en tanto se
dificulta la gestión y ejecución de recursos, es decir, las redes clientelares para su
operación cuentan con tiempos establecidos en los que cada uno de los eslabones se saben
mover para que esta opere de manera adecuada, el corto tiempo entre la aprobación del
mecanismo de refrendación y la elección, puedo haber jugado un papel. Relacionado con
lo anterior, la posibilidad de que el cliente perciba los recursos inmediatos se hace más
difícil, dicho de otro modo, no se obtiene una contraprestación ni material ni simbólica
que le permita a la red clientelar operar en el eslabón más bajo de su estructura piramidal.

Bibliografía

(2016). Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. La Habana.

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Obtenido de https://lasillavacia.com/historia/vuelve-la-nonomania-de-santos-
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Ardila, L. (14 de Septiembre de 2016b). El Sí de la ñoñomanía. LaSillaVacía.com.

Obtenido de https://lasillavacia.com/historia/el-si-de-la-nonomania-57938

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LaSillaVacía.com. Obtenido de https://lasillavacia.com/historia/asi-fallo-la-
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Ocampo, G. I. (2014). El clientelismo electoral y el poder político regional. En G. I.

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Restrepo, J. C. (22 de Febrero de 2018). Los "cupos indicativos" y la cueva de

Montesinos. El tiempo.