FACULTAD DE DERECHO

Sección de Pregrado

Tesina:

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Y CONFLICTOS SOCIO –AMBIENTALES
EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
(MINERÍA, GAS E HIDROCARBUROS)

Autora:

LUCY MARIEL GUERRERO ALARCÓN

Lima – Perú, 2015

1
 DEDICATORIA

A mis padres Germán Guerrero Villalba y Ángela Jovita

Alarcón Cáceres, quienes me inspiraron apego a los
principios de justicia y equidad para seguir y culminar la
carrera de Derecho.

2
 AGRADECIMIENTO

A integrantes de la Red Perú de Iniciativas de Concertación para el

Desarrollo Local, especialmente a sus mentores - Julio Díaz
Palacios, Lourdes Blanco Mercado, Marina Irigoyen Alvizuri,
Esperanza Castro García, Carlos Herz Sáenz, entre otros (as) - con
quienes desde el año 2,000 compartimos aprendizajes concretos de
la importancia estratégica de la democracia participativa para el
desarrollo sostenible del país; expresados en la creación, innovación
y aplicación de mecanismos de protagonismo ciudadano hacia la
transformación de conflictos y gestión corresponsable de los
recursos naturales en espacios locales de las tres regiones del Perú.

A José Luis López Follegatti, coordinador del Grupo de Diálogo

Minería y Desarrollo Sostenible del Perú, quien es un líder
significativo apuntando a un solo objetivo: “a que la gente se
escuche y dialogue” como indispensable en la transformación de los
conflictos socio - ambientales.

También a Manuel Alberto Balladares Ramírez, docente de la

Facultad de Derecho USMP por sus orientaciones para afinar y
profundizar en el tema de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
con los gestores directos de la problemática desde la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros del Ministerio de Energía y
Minas, (MINEM).

3
 INDICE

INTRODUCCION

CAPITULO I

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. Descripción de la realidad problemática

1.2. Formulación del problema
1.3. Objetivo de la investigación
1.4. Justificación de la investigación

CAPITULO II

II. MARCO TEORICO

2.1. Antecedentes de la investigación

2.2. Bases teóricas
2.3. Marco legal
2.4. Definición de términos

CAPITULO III

III. METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION

3.1. Tipo de investigación

3.2. Diseño de la investigación

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

FUENTES DE INFORMACION

ANEXOS

4
 INTRODUCCION
Con el crecimiento y “boom” del sector minero, de hidrocarburos y gas en el país,
aumentó también la conflictividad en torno a los impactos ambientales y sociales – sobre
todo en los procesos de aceptación de la población y frente a la aprobación de los
estudios de impacto ambiental (EIA) de los mismos proyectos - no obstante la gran
envergadura económica que representan en materia de inversión - y, el significativo
avance normativo del Estado peruano en protección ambiental minera así como en
mecanismos de participación ciudadana en específico para los proyectos de industrias
extractivas.

A partir del 2005, los informes de la Defensoría del Pueblo nos muestran recurrentemente
que son los conflictos socio- ambientales vinculados a la minería los que mayor
presencia tienen en el escenario de la conflictividad social en el país.

A modo de ejemplo, el reporte de setiembre del 2009 indicó que de los 235 conflictos
activos registrados durante ese mes, el 47% eran de tipo socio- ambiental, de los cuales el
68% del sector minero; el 17% correspondieron a conflictos por asuntos de gobierno local;
el 13% a conflictos laborales; 11% conflictos por asuntos de gobierno nacional; 4%
conflictos comunales; y, el resto son asuntos de gobierno regional, cultivo hoja de coca,
demarcación territorial y conflictos electorales.

Estamos ante un escenario de conflictividad social que alcanza grados de mayor

intensidad cíclicamente a partir del desencadenamiento de episodios de crisis, con
eventuales expresiones de violencia, los cuales afectan en algunos casos, la
gobernabilidad democrática del país.

Por ello, la presente tesina profundizará desde la disciplina del Derecho, en la relación
que existe entre mecanismos de participación ciudadana y conflictos socio -
ambientales, como un tema que amerita especial atención frente a un contexto peruano
de frágil democracia e incremento de las confrontaciones y bipolaridades respecto al
aprovechamiento de los recursos naturales.

Se señala habitualmente que la participación ciudadana alimenta los conflictos o, incluso,

los explica; aunque como se desarrollará más adelante con argumentos y en
contraposición, se puede afirmar que antes de ser la causa de los conflictos, la
participación sería uno de los caminos para solucionarlos.

Ello no obsta para reconocer que, en un marco institucional y de políticas ambientales aun
incipientes y desconocidas para el grueso de la población, las oportunidades de
participación existentes - específicamente las que provee el Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) - den lugar a discusiones que rebasan con mucho
los límites de cada proyecto, favoreciendo un clima de conflictividad.

5
 CAPITULO I

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. Descripción de la realidad problemática

En este acápite se aborda la problemática compleja del incremento significativo de la

conflictividad socio – ambiental en el Perú respecto a los proyectos de minería, gas e
hidrocarburos; y su correlación con los mecanismos de participación ciudadana específicos
para las industrias extractivas que están vigentes según el marco normativo del Estado
peruano.

Se hace una descripción global del contexto actual en el país, al mismo tiempo se
mencionan las posibles causas del problema central, sus consecuencias previsibles y las
posibilidades en perspectiva desde la disciplina jurídica para contribuir a revertirlas.

1.1.1. Incremento de la conflictividad socio – ambiental en el Perú.-

La Defensoría del Pueblo ha reportado en sus informes mensuales que el principal tipo de
conflicto existente en el Perú, es el denominado “conflicto socio ambiental”: Se
triplicaron en los últimos diez años, pasando aproximadamente de 50 conflictos en el año
2008 a 154 conflictos reportados en abril de 2013.

Dentro de estos conflictos socio ambientales, la mayoría están relacionados a actividades

mineras y de hidrocarburos, con 112 y 20 conflictos, respectivamente. Juntos,
constituyen más del 85% de los conflictos socio - ambientales.

Esta tendencia continúa al 2015. De acuerdo al informe de marzo de la Defensoría del

Pueblo, hay 155 conflictos sociales activos y el 74,1% corresponde a problemas de corte
socio- ambiental, en los que la población manifiesta temores frente a la posible
contaminación.

Luego siguen conflictos por ambigüedad de límites o falta de demarcación territorial

(16,7%) y discrepancias con gobiernos locales, en los que hay rechazo a las autoridades
por presunta corrupción, (9%).

De los 155 conflictos socio- ambientales activos o latentes, el 66,7% corresponde a

conflictos vinculados con la actividad minera; los de mayor duración están en Cajamarca y
Arequipa.

6
En tanto, la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de
Ministros considera que a abril del 2015, existen 43 conflictos urgentes, los cuales tienen
que ver principalmente con minería, hidrocarburos y minería informal.

Según la Defensoría del Pueblo, el problema que persigue al país en la última década es la
crisis social por falta de previsión y de comunicación del Estado. Estas cifras coinciden con
las de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM), que en el último año logró poner paños fríos a 41 discrepancias.

Pese a que la mayoría de conflictos tiene origen en temas socio- ambientales o por falta
de límites oficiales, todos - observa el sociólogo Víctor Caballero Martín, ex jefe de la
Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM - tienen la particularidad de
extenderse hasta por 20 años. “Tía María, por ejemplo, tiene un origen más lejano al
conocido, en el 2009. Curiosamente, se desencadenó por una disputa entre las regiones de
Moquegua y Arequipa por el acceso al agua”, asevera Caballero.

Dichos conflictos se sitúan básicamente en zonas rurales que afrontan bajos índices de
pobreza y tienen que ver, entre otras cosas, con la disputa por el uso, manejo y control de
los recursos naturales, principalmente agua y tierra; además de otros elementos socio
económicos y culturales - no menos complejos - tales como: temores reales o percibidos
sobre afectaciones ambientales, activación de expectativas y demandas a las empresas:
empleo, fondos de desarrollo, servicios públicos, etcétera e incumplimiento de
acuerdos.

Las poblaciones locales tienden a oponerse a inversiones extractivas de gran escala debido
a que las perciben como amenazas a sus tierras, aguas y formas de vida; mientras que las
autoridades sub‐nacionales sienten que son dejadas de lado de las decisiones
correspondientes a estos proyectos realizadas por el gobierno central y porque estas
inversiones pueden poner en riesgo sus propias visiones de desarrollo.

Asimismo, los activistas ambientales temen que estos proyectos vayan a afectar
negativamente la biodiversidad, especialmente cerca o dentro de áreas naturales
protegidas. Además, la geografía de estas actividades extractivas se sobrepone en muchos
casos con comunidades campesinas y tierras indígenas, tanto en las zonas altas como en
las llanuras tropicales.

De esta manera y según la percepción de las poblaciones campesinas e indígenas, la

expansión de proyectos extractivos amenazaría sus lazos sociales y culturales así como su
autonomía política y territorial. Entonces, es necesario resaltar que los reclamos actuales
de grupos indígenas no se restringen a derechos sobre la tierra sino que incorporan el
territorio.

Este concepto, que cubre tanto recursos materiales como simbólicos, se convierte en el
locus de las identidades y las luchas indígenas. Por ello, no es casual que los proyectos
extractivos encuentren enorme resistencia entre grupos indígenas y campesinos de las
diversas regiones del Perú.

7
Respecto a los proyectos de hidrocarburos, se puede afirmar que desde 2003 el Estado
peruano redujo las regalías que pagaban las empresas petroleras; esto produjo un
incremento constante de la actividad petrolera en la Amazonía peruana: pasó de ocupar
una superficie equivalente al 13% en 2004 a cubrir casi el 70% de la región en el 2010.

A nivel internacional, el boom de crecimiento de China e India (2005 en adelante) y el

incremento del precio del petróleo, que llegó a cifras récord en 2008, influyeron en la
expansión de la actividad petrolera en nuestro territorio.

Cada año, el gobierno del Perú suscribe más contratos petroleros y otorga lotes sobre
grandes extensiones de bosques. Muchos de estos se superponen sobre todo tipo de
derechos preexistentes; desde la posesión y propiedad de pueblos indígenas, en la forma
de reservas para indígenas en aislamiento o contacto inicial, o de comunidades nativas; así
como sobre concesiones forestales, concesiones para conservación, entre otros.

Lamentablemente, esta expansión se caracteriza por una pobre gestión ambiental a cargo
del Estado, acompañada de insuficientes recursos para funcionar a un nivel adecuado y un
sistema de control ambiental flexible.

Además, la gestión social es voluntaria; es decir el Estado no tiene un estándar mínimo, no

se exigen estudios de impacto social, tampoco la fiscalización del cumplimiento de los
acuerdos con las comunidades y no se aplican sanciones por incumplimiento.

Es por ello, que del universo de 51 contratos de petróleo vigentes al 2013: 30 contratos en
exploración se encontraban suspendidos por razones de fuerza mayor; 18, por la
obtención de permisos; 7, por razones sociales; y 5, por otras causas.

Asimismo hay 3 lotes en explotación con algunas actividades suspendidas por razones de
fuerza mayor; 2, por razones sociales; y 1, por obtención de permisos, precisamente el
lote 88 a cargo de PLUSPETROL.

1.1.2. Algunas limitaciones en la aplicación de los mecanismos de participación

ciudadana, especialmente en proyectos de minería.-

La legislación vigente establece como mecanismo fundamental de participación

ciudadana, la obligación que tiene una empresa de realizar talleres informativos para que
los actores involucrados de la “zona de influencia directa” conozcan el proyecto, tanto los
beneficios como los riesgos y las medidas que se van a adoptar para mitigar eventuales
daños.
Ante ello, se evidencian las siguientes situaciones problemáticas, sobre todo en la mayoría
de proyectos mineros que han soportado y/o siguen siendo materia de conflictos socio –
ambientales:

8
1.1.2.1. Dificultades de la población para acceder a la información, principalmente
por el plazo relativamente corto que se tiene y modalidades de entrega o
socialización poco asequibles.-

Según las normas, la empresa debe poner a disposición del público el documento del
Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que frecuentemente es un informe de muchos
volúmenes y cientos o miles de páginas escritas en un lenguaje técnico y especializado,
aunque se contempla la inclusión de un resumen ejecutivo en lenguaje sencillo y
accesible.
Los interesados deben acceder para ello a una versión digital o a una de las pocas
versiones impresas que se pone a disposición, revisarla en un plazo relativamente corto e
inscribirse para asistir al taller informativo (controlado por la empresa), a fin de plantear
allí sus observaciones que deben ser tomadas en cuenta por el Ministerio de Energía y
Minas.
De esta manera se dan casos en que los titulares mineros no informan adecuadamente los
alcances del proyecto o no son transparentes en dar la información, minimizando muchas
veces los impactos.
Por ello, la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM), mediante
directivas específicas, actualmente exige a las empresas reforzar sus canales de
comunicación desde la etapa de la exploración minera, estableciendo una oficina de
gestión social que permanentemente debe estar evaluando los aspectos sociales de tal
manera de llegar a la explotación con un clima de armonía.
1.1.2.2. Hasta hace poco, el concepto restringido de “zona de influencia directa”
en proyectos mineros produjo exclusiones, que a la postre desencadenaron
conflictos aun persistentes.-

Desde el 2014, la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) del

MINEM, fiscaliza que las empresas tomen las medidas adecuadas para establecer con
precisión y sin distorsiones, a los GRUPOS DE INTERÉS en la zona de tal o cual proyecto
minero.

Para ello, han incorporado profesionales de la sociología que asumen la orientación

técnica en estos temas de delimitación de involucrados, además también exigen a los
titulares mineros que privilegien ofertas de trabajo para los ciudadanos (as) de la zona
minera, tomando en cuenta el entramado o estructura económica, social y de poderes
existentes más allá de las comunidades de impacto directo.

Así se supera que la población convocada sea de un ámbito excesivamente restringido;

incluyéndose actualmente a una población que sin vivir estrictamente en las cercanías
del proyecto minero, va a ser afectada o percibirá que puede serlo.

9
1.1.2.3. Limitaciones prácticas en la aplicación de los mecanismos de participación
ciudadana en proyectos extractivos que son de índole cultural, institucional y de
formación política.-

A la luz de las experiencias concretas en diversas regiones del Perú se registran algunas
limitaciones que se convierten en factores adversos y abonan a la conflictividad socio –
ambiental, los cuales son materia de reflexión para trazar políticas que permitan
revertirlas:

A) Desinterés de la población en la participación proactiva y hegemonía de posiciones

maximalistas de protesta ciudadana.

Se constata la ausencia de una presión fuerte y persistente de parte de la sociedad civil

sobre el Estado y las empresas para que haya más espacios formales de participación o
para que se haga un uso más amplio y eficaz de los mecanismos obligatorios, aquellos
previstos legalmente.

Hay un profundo desconocimiento de estos mecanismos entre la población – en gran

parte debido a la poca divulgación de ellos por el Estado y las empresas – ahondada por
una gran desconfianza hacia propuestas que vienen de ambos.

Lamentablemente, a falta de una formación democrática y cívica, muchos líderes sociales

han concluido que estos mecanismos – mesas de diálogo, por ejemplo – son “mecidos” o
instrumentos de manipulación, empleados para dividir y controlar a la población.

La población parece creer que no tiene la capacidad de emplear las instancias de

participación disponibles para defender sus derechos o influir en las decisiones. Confía
más en la protesta y en la presión externa que en el involucramiento y la participación,
incrementándose así los casos de escalada de violencia en los conflictos socio –
ambientales.

Esto se agudiza con la intrusión de actores políticos con prácticas de corrupción y manejo
de intereses particulares, quienes agudizan campañas de desprestigio respecto al
funcionamiento de los mecanismos de participación; más aún azuzan a la población
levantando agendas distorsionadas de protección ambiental, para oponerse a los
proyectos de inversión minera.

B) Escasez de profesionales formados y experimentados en las funciones de

relacionamiento comunitario con enfoque de ciudadanía activa.-

La mayoría de las empresas extractivas en el país siguen en el proceso de transición de

una situación donde las relaciones con la comunidad se conceptualizaban simplemente
como un ejercicio de relaciones públicas a otra, donde las conciben como una actividad de
responsabilidad social y ejercicio de derechos de ciudadanía.

10
 Les es difícil encontrar profesionales preparados (as) para estas tareas con las
herramientas apropiadas; al mismo tiempo, las instituciones educativas del país recién
están empezando a desarrollar currículos y programas de enseñanza para satisfacer esta
necesidad.

C) Algunos casos donde el rol fiscalizador del Estado en la ejecución de la participación

ciudadana en proyectos extractivos, es desbordado.-

Actualmente existe un marco normativo favorable para la participación ciudadana, sin

embargo en la práctica se constatan algunos casos en que el rol fiscalizador del Estado
para el cumplimiento de estos mecanismos, lamentablemente ha sido desbordado:

 El Estado no se ha abastecido para motivar a las empresas y ayudarles a desarrollar sus

capacidades de relacionamiento comunitario adecuado - mediante seminarios de
capacitación, divulgación de sistemas y herramientas - a fin promover la aplicación
óptima de estos mecanismos de participación ciudadana.

 Aún no hay rapidez en los mecanismos efectivos para asegurar que las observaciones al
estudio de impacto ambiental (EIA) habiendo sido tomadas en cuenta por la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas
(MINEM) y absueltas por la empresa, sean socializadas oportunamente hacia la
población involucrada y no se conviertan en malos entendidos o información
distorsionada a propósito por los detractores de las inversiones mineras.

1.1.3. Causas jurídicas de los conflictos socio - ambientales en proyectos extractivos.-

Desde el campo jurídico estrictamente - se advierten hasta tres tipos de problemas

causales- dentro de las otras de naturaleza socio - económica y política, las cuales
complejizan la problemática como ya se señaló.

Este ejercicio analítico permite vislumbrar los aportes específicos desde la disciplina del
Derecho para revertir y/o transformar los conflictos socio – ambientales:

1.1.3.1. Primera dimensión jurídica de conflictos: percepciones adversas en torno a la

realización de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).-

Está ligada intrínsecamente a la aplicación efectiva de los mecanismos de participación

ciudadana en los proyectos extractivos y es uno de los puntos más discutibles por las
implicancias relacionales de las empresas con las comunidades y población involucrada,
de manera directa o indirecta.

11
 El EIA es un estudio que analiza el real impacto ambiental y social de los proyectos y
asegura la participación de las personas que recibirán tales impactos. Lamentablemente, a
pesar de los esfuerzos y rigurosidad del MINEM en el proceso de aprobación de dichos
estudios, se constatan corrientes de opinión adversas sea por desinformación o por
posiciones interesadas en desprestigiar a las empresas extractivas y al mismo Estado
peruano.

La Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) evalúa los Instrumentos

de Gestión Ambiental - DIA, EIASd, EIAS y PCM - para aprobar o desaprobarlos.

Frente a la emergencia de conflictos socio ambientales, causados debido a percepciones

negativas de los resultados de dichos estudios, actualmente tienen a favor un instrumento
legal - el D.S. N° 040-2014-EM, Reglamento de Gestión y Protección Ambiental Minera –
que incorporó una serie de mecanismos de relacionamiento comunitario a ser calificados
como compromisos del titular minero con las comunidades campesinas del área de
influencia social directa.

Esto ha significado un mejoramiento sustancial de la coordinación previa - antes de la

elaboración del EIAd - para determinar con precisión las áreas de influencia social directa
e indirecta que permiten localizar las comunidades campesinas impactadas con
determinado proyecto minero, a fin de establecer el relacionamiento comunitario
eficiente. Se está convirtiendo en medida eficaz para superar con éxito las campañas de
desprestigio de algunos actores que mal informan y se oponen a los proyectos mineros.

1.1.3.2. Segunda dimensión jurídica de conflictos: negociaciones desequilibradas por el

acceso al suelo entre comunidades y empresas extractivas.-

El artículo 66º de la Constitución Política del Perú señala que los recursos naturales son
patrimonio de la Nación. De esta forma, el Perú se acoge al sistema dominalista de
recursos naturales por el cual el dueño del suelo, no lo es de los recursos del subsuelo.

Ante ello, es el Estado el que otorga concesiones - en caso de minerales - o adjudicaciones

- en caso de hidrocarburos - para que sean privados los que exploten los recursos del
subsuelo. Pero para acceder a los recursos del subsuelo hay que primero tener acceso al
suelo. Allí se genera un primer problema.

La ley N° 26505 establece que las empresas con actividades extractivas en tierras de
comunidades deben lograr un acuerdo previo con las mismas antes de iniciar sus
operaciones (artículo 7º).

Mientras que el Estado tiene una fuerte presencia en el momento inicial de entregar los
recursos del subsuelo - incluso ahora más a través de la figura de la consulta previa- las
posteriores negociaciones privatizadas entre empresas y comunidades por el acceso al
suelo, se caracterizan por la ausencia total del Estado.

12
Así las negociaciones se dan entre dos actores desequilibrados; por un lado empresas
extractivas con mayor poder de negociación y un avanzado “know how”, y por otro lado
comunidades que nunca han enfrentado un proyecto extractivo y conocen poco de la
logística y mecánica de este tipo de actividades. Como es previsible, estas negociaciones
entre dos posturas tan distantes no resultan del todo favorables a la posición en
desventaja.

Por ello es que resulta peligroso que la propia disposición legal de separar propiedad de
suelo y subsuelo - provoque que dos entes tan disímiles como las empresas y las
comunidades se sienten a negociar por un mismo bien jurídico - situación que muchas
veces atenta contra los derechos de las comunidades y detonan conflictos.

1.1.3.3. Tercera dimensión jurídica de conflictos: ausencia de titulación de las

comunidades y amenaza a sus territorios.-

Un último punto de orden jurídico que genera conflicto es el tema de la titulación de las
comunidades. El bajísimo número de comunidades tituladas se debe a que este proceso
ha pasado por muchos organismos sin que ninguno haya asumido verdaderamente el reto
de incrementar las cifras: primero dependía del Programa Especial de Titulación de Tierras
y catastro rural (PETT) del Ministerio de Agricultura (MINAG) hasta que en el año 2008
pasó al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) del Ministerio de
Vivienda.

Finalmente, la potestad de otorgar títulos ha pasado a los Gobiernos Regionales, los cuales
no disponen de personal capacitado ni con logística para dar trámite a los procesos de
titulación. El ministerio de agricultura (MINAG) es el actual ente rector.

El problema también está en que a esta falta de priorización de la titulación se suman

dificultades intrínsecas al proceso. Así por ejemplo, incluso las comunidades tituladas no
tienen una debida protección de su propiedad; esto ocurre porque una comunidad no
puede ser titulada sobre aquellos espacios con aptitud forestal, los cuales solo pueden
darse en cesión en uso, no en propiedad (artículo 11º del Decreto Ley 22175).

Las comunidades tituladas están “partidas” ya que no pueden ser dueñas de los bosques,
lo cual resulta forzado debido a que las comunidades amazónicas tienen una estrecha
relación con los bosques que utilizan para sus actividades diarias. Incluso esto atenta
contra el derecho internacional, ya que tanto el Convenio 169 de la OIT como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos señalan que los pueblos indígenas son dueños de
su territorio, que es la totalidad del hábitat que utilizan.

El Informe “Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y
recursos naturales” de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2010
(párrafos 181 y 182) reconoce el derecho de propiedad de los Pueblos Indígenas sobre los
recursos naturales que se encuentren en sus territorios y que tradicionalmente han
utilizado para el desarrollo y continuación de la vida de estos pueblos.

13
Pero además hay un peligro actual con la normativa que el gobierno viene promoviendo
supuestamente con el objetivo de dinamizar la inversión. De esta forma, la ley 30230 de
2014 establece procedimientos especiales de saneamiento físico legal para predios de las
áreas de influencia de proyectos de inversión público y privada (artículo 37º).

Muchos pueblos indígenas tienen sus territorios justamente en estas zonas de influencia
de proyectos de inversión, y son terrenos que no cuentan aún con titulación, por lo que
sus derechos podrían verse perjudicados.

De manera similar, el proyecto 3941 (a punto de pasar al pleno del Congreso) señala que
en caso se otorguen derechos de servidumbre (30.4º) o derechos de vía (30.3º) no se
podrán solicitar posteriormente sobre dichos terrenos derechos o títulos de propiedad. De
esta forma, observamos una tendencia gubernamental a favorecer la inversión en
desmedro del derecho de propiedad de las comunidades.

1.1.4. Consecuencias de un abordaje restrictivo de los conflictos socio- ambientales.-

Los estudios e investigaciones más recientes revelan una conclusión común: estos
conflictos se tornarán cada vez más violentos, a medida que los recursos naturales sean
cada vez más escasos o colapsen y que los siguientes factores vinculados al modelo de
desarrollo se profundicen: explotación intensiva, consumo desmedido, acceso inequitativo
a la tierra, crecimiento poblacional, desigual distribución de ingresos, escasez o ausencia
de políticas públicas adecuadas, entre otros.

Aunque el panorama es alarmante; los organismos y profesionales especializados a escala

mundial plantean el renovado abordaje de los conflictos socio – ambientales desde la
perspectiva de la transformación: enfocarse en el potencial constructivo de las crisis y los
conflictos.

Éstos pueden brindar oportunidades para promover procesos de transformación de

conflictos hacia la construcción de modelos de desarrollo realmente sustentables y
humanos, para incrementar la justicia y la equidad en la interacción y en las estructuras
sociales. Será posible en la medida que los conflictos sean adecuadamente abordados.

1.1.5. Efectos perjudiciales de la ausencia de debate sobre el ajuste y renovación del

modelo de participación ciudadana en las industrias extractivas.-

Aunque todavía es insuficiente la realización y diseminación de estudios independientes

sobre las experiencias de participación ciudadana en los proyectos extractivos del Perú, se
puede afirmar que en los casos emblemáticos de conflictividad: La normatividad fue
asumida como reglamento de simple cumplimiento, obviando su importancia en calidad
de marco dentro del cual podría promoverse una participación ciudadana plena para
construir mejores relaciones entre las empresas y las comunidades; así contribuir a la
consolidación de la democracia en el país.

14
1.1.6. Alternativas de solución desde la disciplina jurídica.-

Un contexto peruano, caracterizado por el aumento de la conflictividad socio- ambiental y

el rezago de los mecanismos de involucramiento de la población en los proyectos de las
industrias extractivas, exige repensar la normatividad vigente y plantea la necesidad de
introducir cambios concretos – especialmente atendiendo a la realidad de las
comunidades rurales andinas, amazónicas y costeras - que permitan una participación
ciudadana calificada, efectiva y democrática, reduciendo así las fuentes de
confrontaciones y bipolaridades no constructivas.

Esto sería el aporte específico desde la disciplina jurídica sin soslayar las contribuciones
provenientes de otras especialidades académicas.
Sin embargo, también se puede aseverar que la creación de normas y mecanismos de
participación ciudadana como posible respuesta a los conflictos socio – ambientales, es
una condición necesaria pero insuficiente frente a la complejidad que representa dicha
problemática.

Como tal, sería una innovación institucional jurídica inadecuada sin un conjunto de otras
acciones orientadas a cambiar las actitudes de desconfianza y a generar las capacidades
de todos los involucrados para participar con eficacia y equidad en los proyectos de las
industrias extractivas.

Por ello, es sentida la necesidad de profundizar el análisis y la investigación sobre estos

temas; fortaleciendo la capacidad de los profesionales del Derecho para colaborar en el
abordaje constructivo de la conflictividad socio - ambiental con el fin de hacer más
efectivas sus respuestas a la creciente necesidad de creación de espacios de diálogo y
concertación, así como de desarrollo de destrezas entre los diversos actores involucrados.

1.2. Formulación del problema

La pregunta crucial de la presente tesina, frente a la problemática de creciente

conflictividad en el Perú, surge a partir de un enfoque de la disciplina jurídica:

¿Los mecanismos de participación ciudadana, contribuyen a resolver los conflictos socio

- ambientales en proyectos de minería, energía e hidrocarburos?

Esta inquisición central, permite aseverar dos aspectos que especifican los aportes y
brindan nuevas luces al abordaje netamente a partir de la ciencia del Derecho, sin
descuidar las vinculaciones con otras disciplinas afines:

 Los conflictos socio ambientales en minería, energía e hidrocarburos, constituyen un

conjunto de problemas o una problemática compleja; por lo tanto requieren ser
atendidas en sus diversas causas, por varias disciplinas, mejor aún si son convergentes y
forman equipos interdisciplinarios.

15
 No obstante, la disciplina jurídica contiene aportes concretos para prevenir y
transformar los conflictos socio - ambientales, focalizándose en los mecanismos de
participación ciudadana legislados, los cuales ameritan renovarse e inclusive
complementarse con el aporte de otras disciplinas conexas, tales como la antropología,
psicología social, sociología, ciencias de la comunicación, etc.

1.3. Objetivo de la investigación

Manteniendo la perspectiva desde las contribuciones específicas de la ciencia del

Derecho, se formula el siguiente objetivo que guiará el desarrollo de la tesina.

Evidenciar la relación existente entre mecanismos de participación ciudadana y el

incremento de conflictos socio – ambientales, enfatizando en los aportes de la disciplina
jurídica para transformarlos en un contexto de democracia cívica y Estado de Derecho
Constitucional del Perú.

1.4. Justificación de la investigación

El Perú es uno de los países con mayor crecimiento en la actividad minera en el mundo.
Los buenos indicadores en el sector han sido el fruto tanto de una bonanza de precios
internacionales de los principales metales y minerales como de políticas estatales que han
favorecido la inversión; al igual con los proyectos de alta envergadura de gas y petróleo.

Lamentablemente, el rápido desarrollo de las inversiones de la industria extractiva, está

acompañado de una fuerte oposición de las poblaciones vecinas a los proyectos -
sumándose las propias autoridades locales y las organizaciones medioambientalistas – con
el consiguiente incremento de conflictos socio - ambientales, que inclusive soportan
escaladas de violencia, trastocando la gobernabilidad del país.

Por ello, esta investigación que desarrolla la presente tesina se presenta como oportuna
y útil frente al contexto adverso de alta conflictividad socio – ambiental en el Perú.

Tiene el propósito de llegar a conclusiones y construir recomendaciones viables, desde

la óptica de la ciencia del Derecho, hacia la afirmación de una cultura de democracia
cívica, mediante la configuración de adecuados mecanismos de participación ciudadana
que necesariamente deberán ser consensuados y puestos en práctica de manera
corresponsable por el conjunto de los actores involucrados en los proyectos de las
industrias extractivas: población local, el Estado, o las empresas.

16
 CAPITULO II

II. MARCO TEORICO

2.1. Antecedentes de la investigación

Se abordan las intervenciones, buenas prácticas, iniciativas, diagnósticos y estudios

desarrollados en el Perú y a nivel internacional, respecto a los conflictos socio -
ambientales de manera general; y de manera específica los avances anteriores que se
relacionan con el marco normativo vigente de la participación ciudadana en las
actividades de minería, gas e hidrocarburos.

2.1.1. Desde el segundo semestre del 2005 en adelante, los conflictos denominados
socio- ambientales empiezan a ganar marcada centralidad en el Perú.-

A partir de mediados del 2000, un nuevo fenómeno empezó a configurarse en la dinámica

de la conflictividad social en el país: Según la Defensoría del Pueblo, entre principios y
mediados de la nueva década, los conflictos más frecuentes estuvieron asociados a temas
de demandas sociales de distinto tipo, disputas por cargos electorales, desavenencias
entre ciudadanos y autoridades locales y regiones, entre otros.

Sin embargo este panorama cambió en los últimos meses del 2005, surgieron con fuerza
los conflictos socio – ambientales en diversas regiones del Perú: De pronto, del total de
los conflictos que dicha entidad monitorea, a través de sus reportes mensuales,
tendencialmente, entre el 48 a 50% empiezan ser conflictos de este tipo, en los que se
hallan involucrados empresas extractivas, fundamentalmente mineras y comunidades
locales.

2.1.2. Labor de la Defensoría del Pueblo en materia de conflictos sociales, desde el

2004.-

La Defensoría del Pueblo despliega sus facultades de defensa y supervisión para prevenir e
intermediar con el fin de evitar situaciones que puedan amenazar o violar los derechos
fundamentales, afectar a la gobernabilidad local, regional o nacional; en muchos casos
contribuyen abriendo el camino a procesos de diálogo que predispongan a su solución.
Desde el año 2004, la Defensoría del Pueblo realiza un monitoreo de los conflictos
sociales con publicaciones periódicas mensuales que son puestas en conocimiento de los
sectores llamados a resolver sus controversias.
La Defensoría del Pueblo conceptualiza al conflicto social como un proceso complejo en el
cual sectores de la sociedad, el Estado y/o las empresas perciben que sus posiciones,

17
 intereses, objetivos, valores, creencias o necesidades son contradictorios, creándose una
situación que podría derivar en violencia.
Explican que la complejidad de los conflictos está determinada por el número de actores
que intervienen en ellos, la diversidad cultural, económica, social y política, las formas de
violencia que se pueden presentar, o la debilidad institucional para atenderlos, entre otros
elementos.
2.1.3. Creación de la Oficina Nacional del Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) en el año 2012.-

Frente a las tensiones sociales entre comunidades locales, el sector privado y el Estado en
ciertas áreas que tienen presencia de proyectos productivos, especialmente de industrias
extractivas; la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) impulsó la creación de la Oficina
Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), mediante la promulgación del D.S. Nº 106-
2012-PCM del 25 de octubre del 2012.

Está constituida como órgano técnico especializado de la PCM y; en el ámbito de sus

competencias, asume la responsabilidad de conducir los procesos de diálogo con diversos
actores sociales, representantes de instituciones privadas y funcionarios públicos con la
misión de gestionar las diferencias, controversias y los conflictos sociales en el país.

Esta Oficina toma la experiencia de la sociedad civil, de los diferentes sectores y niveles
de gobierno, así como del sector privado, para desarrollar un nuevo enfoque que
privilegia intensamente el diálogo y la aplicación de estrategias de prevención,
renovando las modalidades y estilos de intervención, tanto desde la ONDS, a quien le
corresponde un rol movilizador, como desde el Estado en su conjunto.

En esta nueva visión, la ONDS ha enfatizado en la comprensión amplia de la conflictividad

con un enfoque que profundiza en sus determinantes sociales, políticos, económicos y
culturales. En este marco, se presta particular atención al análisis de los escenarios, las
coyunturas y circunstancias, a fin de gestionar cada situación en particular y avanzar en la
construcción de políticas públicas responsables cuyas líneas directrices apunten a
fortalecer la gobernabilidad democrática.

A partir del reconocimiento de la necesidad de comprender el conflicto social en todas sus

dimensiones y la mejor manera de abordarlos, desde la Oficina Nacional del Diálogo y
Sostenibilidad (ONDS), se han producido documentos con énfasis en ahondar en su
análisis, y de esta manera proponer estrategias para su abordaje y transformación. Es así,
que en la edición Nro. 5 del Informe de Diferencias, Controversias y Conflictos Sociales:
Willaqniki. Mesas de Diálogo, Mesas de Desarrollo y Conflictos Sociales en el Perú; se
presenta un artículo que refleja la reflexión desde la ONDS, a partir de su experiencia
institucional en Mesas de Diálogo, además los avances en cuanto a las Mesas de
Desarrollo como una iniciativa orientada a la prevención de conflictos con un enfoque
basado en el diálogo.
2.1.4. Surgimiento de las Mesas de Diálogo y Mesas de Desarrollo: espacios para el ejercicio
democrático desde el 2001.-

18
 El origen de las mesas de diálogo coincide con la restauración de la democracia, en el año
2001, surgen como parte de la búsqueda de salidas a los altos niveles de conflictividad en
un contexto caracterizado por la baja institucionalidad política y estructuras de
intermediación ausentes o deslegitimadas. Tienen como propósito, crear un clima de
confianza entre los actores, conocer sus necesidades e intereses y arribar a acuerdos
beneficiosos para las partes.

Desde el Estado, a lo largo de estas últimas décadas, las Mesas de Diálogo han ido
constituyéndose como mecanismos para abordar el conflicto por parte de los gobiernos
de turno, instaladas en la mayoría de casos en situaciones de crisis, sin haber cimentado
previamente las condiciones necesarias para llevarlas a cabo y tratar de asegurar desde el
principio su efectividad; más bien, al ser instituidas sobre la marcha, casi improvisando, se
ha contribuido a la pérdida de credibilidad de estos espacios, la frustración y el
descontento de los actores involucrados.

Actualmente, la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), reconoce que las

Mesas de Desarrollo se presentan como una alternativa para avanzar en las políticas de
diálogo, para fortalecer la presencia del Estado y crear un clima de confianza que
consolide la gobernabilidad.

Importantes reflexiones a considerar para comprender que las mesas son espacios que
han cobrado legitimidad ante el agotamiento de los canales formales de participación
ciudadana, no son solo herramientas para prevenir y gestionar conflictos, constituyen
también un ejercicio de democracia, contribuyen a la gobernabilidad democrática y al
fomento de la participación ciudadana.

Con relación a la formalidad de estos espacios, sin desconocer su legitimidad, en la

actualidad no existe un marco normativo y legal único; se reconoce que cada caso
conflictivo tiene dinámicas propias, tiempo y actores, no tienen un protocolo establecido
y su conformación es variable.

2.1.5. El Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS), desde el año 2000.-

El Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) es un espacio de diálogo

multiactor con 15 años de ininterrumpido funcionamiento que tiene el objetivo de
promover la construcción de espacios y agendas para el diálogo intercultural sobre la
minería, y su relación con la protección ambiental y el desarrollo sostenible.

Como grupo, no tiene como finalidad defender los intereses de los distintos actores
involucrados, sin menoscabo de los fines específicos de cada institución participante, así
mismo, no es su propósito atender la solución de problemas y reaccionar ante demandas

19
 particulares y su carácter es no vinculante, procura la equidad, y los acuerdos razonables y
productivos para todos.

La existencia del GDMDS se basa en una afiliación libre y voluntaria y su autoridad

proviene de su capacidad para formular recomendaciones y emitir opinión basados en la
transparencia, la rigurosidad técnica, el rescate de la opinión de las partes y la coherencia
con los objetivos de desarrollo del país y de sus pobladores.

Entre los líderes que convoca se encuentran provenientes de empresas mineras, ONG,
consultores, comunidades, universidades, autoridades locales y funcionarios de
instituciones estatales como OEFA, Oficina Nacional de Diálogo Sostenible (ONDS),
Defensoría del Pueblo, del Ministerio de Energía y Minas, del Vice Ministerio de Cultura,
entre otros.

Tiene como visión: una minería responsable y sostenible, que garantice los derechos de la
población, en un clima de seguridad jurídica, paz y democracia.

2.1.6. Aportes de las organizaciones no gubernamentales (ONG).-

En este contexto de conflictividad socio - ambiental, desde diversas organizaciones -

especialmente aquellas ligadas a la sociedad civil - se viene promoviendo la idea del
ordenamiento territorial (OT) y zonificación económica y ecológica (ZEE) como una
iniciativa institucional clave de carácter preventivo frente a las situaciones de
confrontación debido al manejo de los recursos naturales.

Es decir, el decidir - antes del otorgamiento de concesiones para explorar o extraer gas,
petróleo o minerales - dónde podrían ser desarrolladas determinadas actividades. En
otras palabras, determinar qué áreas son adecuadas para los proyectos extractivos y
cuáles no. En muchos casos, estos instrumentos están siendo utilizados por autoridades
de los gobiernos sub - nacionales en los ámbitos regionales y locales con la asistencia
técnica de las ONG.

Estas experiencias tendrían como objetivo procurar encontrar una alternativa al

permanente ciclo de violencia social generado alrededor de los proyectos de inversión
extractiva.

Sin embargo, en algunos casos, estos intentos de ordenamiento territorial y zonificación

económica y ecológica estarían siendo usados como un arma política para vetar el
desarrollo de proyectos extractivos y generar mayor conflicto por desencuentro entre las
expectativas de la población y los imperativos de desarrollo del gobierno central.

2.1.7. Contribuciones desde el sector académico, a partir del 2003.-

20
Se reportan dos experiencias de universidades peruanas que intervienen en la
problemática socio – ambiental.

 Centro de Análisis y Resolución de Conflictos: Diplomatura de Especialización en

Análisis, Prevención y Gestión de Conflictos Socio - ambiental. Modalidad Virtual.

En el año 1999, la Pontificia Universidad Católica del Perú, asumió como una de sus
actividades, el administrar procesos de conciliación, creando para ello el Centro de
Conciliación. En el año 2001, se amplió al servicio de arbitraje, modificándose la
estructura organizacional y modificándose el nombre a Centro de Conciliación y
Arbitraje.

Después de esta fecha, los servicios del Centro siguieron expandiéndose dada la
necesidad del mercado de contar con una institución absolutamente neutral. De esta
manera, en el año 2003 surge el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos; equipo
interdisciplinario de profesionales dedicados al análisis, prevención y gestión de
conflictos, a través de la capacitación, investigación, consultoría y servicios.

A partir del 2013, ofrecen la Diplomatura de Especialización en Análisis, Prevención y

Gestión de Conflictos Socio – ambiental, a fin de generar condiciones sociales
adecuadas y equitativas para el desarrollo de proyectos de inversión en los sectores
minero, energético y de hidrocarburos, de cara a un desarrollo humano y sostenible en
el país.

 Diplomado en transformación de conflictos socio- ambientales para el

desarrollo sostenible, desde el 2014.

La Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM), ofrece un programa de

formación innovador, brindando marcos conceptuales para comprender el
conflicto social en todas sus dimensiones y herramientas para su gestión social y
política.

2.1.8. Avances desde el contexto internacional, a partir de 1998.-

La presión sobre el Estado y las empresas para que permitan una mayor participación de
la población afectada por sus actividades en el diseño de sus proyectos y las decisiones
sobre ellos no solamente ha venido de sectores de la sociedad civil, como las
organizaciones indígenas y demás organizaciones sociales, los partidos políticos de
Izquierda, sectores de la Iglesia y las ONG, sino también de la industria a nivel
internacional, organismos internacionales y las instituciones financieras internacionales.

 En cuanto al mundo empresarial, una influencia de primer orden ha sido el Banco

Mundial y sus afiliadas. En 1998, la IFC publicó un manual de buenas prácticas sobre
la consulta pública que devino en el referente obligatorio para todas las empresas que

21
 deseaban obtener un préstamo de instituciones financieras internacionales y en 2007
publicó otro manual de prácticas recomendadas sobre las relaciones entre la empresa
y la comunidad y otros actores sociales (Corporación Financiera Internacional 2007)
que promueve la entrega de información y la consulta como “una importante
oportunidad para que las poblaciones participen y contribuyan en el mejoramiento de
los proyectos originalmente ideados que pudieran afectar sus condiciones de vida”
(Ménard y Matassini 2010).

El manual propone una serie de buenas prácticas para la divulgación de información;

identifica cinco pasos para lograr un proceso de consulta exitoso; y propone buenas
prácticas para una consulta bien llevada.

En 2012 publicó la versión más reciente de sus normas de desempeño sobre

sostenibilidad social que, entre otros asuntos, especifican cinco circunstancias en las
cuales exigirá que sus clientes obtengan el consentimiento previo de los
representantes de los pueblos indígenas susceptibles a afectarse por sus proyectos
(IFC 2012).

 A partir del 2006, las principales instituciones financieras del sector privado a nivel
mundial han adoptado una serie de “Principios Ecuador” que implican promoción de
la participación ciudadana en industrias extractivas.

Resaltan el Principio 5 que requiere la consulta con las comunidades afectadas por un
proyecto y el consentimiento previo en el caso de “proyectos con impactos adversos
en los pueblos indígenas” (Equator Principles 2013) así como el Principio 6 que
establece la implementación de mecanismos para recibir y procesar quejas como parte
del sistema de gestión ambiental y social del proyecto; y añade el requisito de dar
acceso al público del Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

 Además, hay una serie de acuerdos a los cuales se han adscrito una buena parte de
las empresas extractivas multinacionales que promueven la participación de las
poblaciones afectadas.

Estamos ante una normatividad no vinculante (“soft law”) y creciente dirigida a las
empresas privadas, especialmente las extractivas, que promueve la participación por
la ciudadanía en la toma de las decisiones empresariales que les afectan, aparte de la
normatividad específica referente a los pueblos indígenas.

Todos son códigos voluntarios orientados a incentivar un mejor desempeño social y

ambiental por parte de las empresas multinacionales, tales como:

A) Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM).

22
 Requiere que sus miembros obtengan el consentimiento previo de los
representantes de los pueblos indígenas susceptibles a afectarse por sus proyectos
(ICMM 2013).

B) Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI).

Constituye una alianza entre gobiernos, empresas y grupos de la sociedad civil,
inversionistas y organizaciones internacionales que promueve la publicación y
verificación de los pagos por las empresas al sector público.

C) Pacto Mundial.
Comprende diez principios para mejorar las políticas empresariales sobre derechos
humanos, trabajo, medio ambiente y erradicación de la corrupción.

D) Los Principios Voluntarios en Seguridad y Derechos Humanos.

Es un código para manejar los riesgos políticos, socioeconómicos y de seguridad de
operar en zonas de conflicto

E) Accountability 1000.
Un estándar para la rendición de cuentas.

F) Los Principios ICMM.

Sirven para medir el desempeño de los proyectos de la industria extractiva en el
desarrollo sostenible.

G) ISO26000.
Es una guía para la responsabilidad social empresarial.

H) Iniciativa para el Reporte Global, (GRI).

Provee herramientas que permiten desarrollar y difundir directivas para elaborar
memorias de sostenibilidad.

 Serie de acuerdos intergubernamentales que promueven el comportamiento

socialmente responsable de las empresas y la participación de las comunidades
afectadas por sus actividades.

A) El Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los

Derechos de los Pueblos Indígenas.
Ambos suscritos por el Perú, presentan en detalle los derechos de los pueblos
indígenas a la consulta previa y, en algunos asuntos, el consentimiento previo
antes de la toma de decisiones o el emprendimiento de actividades que les pueden
afectar.

B) Agenda 21, el plan de acción derivado de la Cumbre de la Tierra de 1992.

23
 Enfatiza en el preámbulo del capítulo 23 “Uno de los requisitos fundamentales
para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión
pública en la adopción de decisiones”.

C) El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, que financia iniciativas derivadas

tanto del Convenio sobre la Diversidad Biológica así como la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, afirman que “una participación
real del público en todos los niveles de actividad, es clave”.

D) En la última reunión de los países del G8, en junio de 2013, se anunciaron la

formación de “asociaciones en extractivas”. Bajo este compromiso, el Gobierno de
Canadá anunció que formará una asociación con el Perú, para fortalecer la
transparencia en las industrias extractivas mediante su apoyo a la EITI.

 También existe una iniciativa de la sociedad civil internacional con el propósito de

alentar la participación ciudadana en las industrias extractivas.

A) Estatutos de Recursos Naturales (The Natural Resource Charter).

Es un documento escrito por un grupo independiente de economistas, abogados y

politólogos que contiene doce preceptos. Diez ofrecen guías para las decisiones
centrales que los gobiernos enfrentan sobre los recursos naturales, empezando con la
decisión de extraer los recursos y terminando con las decisiones sobre el uso de los
ingresos generados. Los otros dos se dirigen a otros actores importantes y sus
responsabilidades.

El objetivo de la Carta es ayudar a los gobiernos y a las sociedades civiles de los países
ricos en recursos no renovables para que los gestionen, generando crecimiento
económico, promoviendo bienestar de la población y siendo ambientalmente
sostenible. Se dirige con prioridad a los que deciden las políticas públicas y a la
ciudadanía en los países ricos en recursos naturales.

2.2. Bases teóricas

Constituyen los cimientos de la presente investigación, el desarrollo analítico de sus dos

variables tomando en cuenta el contexto peruano de la última década – 2005 al 2015:

1) Mecanismos de participación ciudadana en las industrias extractivas.

2) Conflictos socio ambientales en las industrias extractivas.

24
Previamente, se presenta el punto de partida teórico tridimensional pertinente a la ciencia
jurídica que permite correlacionar las normas con los valores y los hechos (lo fáctico), a
modo de fundamento general de la tesina.

2.2.1. Punto de partida: Teoría tridimensional del Derecho.-

La Teoría Tridimensional del Derecho constituye una de las que proporciona las
herramientas necesarias para determinar los elementos que deben estar presentes en la
conformación del derecho de un país; constituyendo la cosmovisión epistemológica por
la que a través de su prisma es posible analizar a cualquier objeto de estudio del
derecho, aplicando sus postulados y el método respectivo.

El tridimensionalismo constituye una teoría jurídica que analiza al derecho desde un

punto de vista donde es siempre dialéctico; instituyéndose en una correlación
permanente y progresiva entre los tres términos, a efecto de lograr la integración del
hecho en valor dando origen a las normas.

La forma en la que aprehende el objeto denominado derecho, considerándolo como un

hecho o fenómeno que no existe sino en la sociedad, y no puede ser concebido fuera de
ella; el derecho tiene como cualidad inseparable el ser social. Lo que hace el
tridimensionalismo es facilitar la comprensión de las instituciones jurídicas,
mostrándolas en su interacción con la conducta subjetiva, el valor y la norma.

Constituye el resultado de una consolidación objetiva de la consistencia fáctico-axiológico-

normativa de cualquier momento de la experiencia jurídica, encontrándose en una
constante dinámica interacción la yuxtaposición referida. Si el hombre determina vivir en
sociedad, es necesario que su conducta tenga límites o demarcaciones, en las cuales se
respete el actuar de los demás y con ello se alcance la armonía, la tranquilidad y la paz
social.

Esta visión tridimensional nació en la década de 1940 en Argentina y su creador fue el

maestro Carlos Cossio. De ahí es tomada por el brasileño, el maestro Miguel Reale,
estableciendo una primera concepción en el sentido de que la conducta humana ínter
subjetiva es el propio objeto de conocimiento de los juristas, donde se encuentran
presentes como elementos unitarios las normas y los valores, en la cual se coloca en el
centro de la experiencia jurídica la vida humana social.

"Tal concepción deja de apreciar hecho, valor y norma como elementos separables de la
experiencia jurídica y pasa a concebirlos, ya como perspectivas, ya como factores y
momentos ineliminables del Derecho" (Reale, 1997).

25
Desde esta concepción, la estructura del derecho está compuesta por tres objetos
heterogéneos, interrelacionados, que conforman una unidad donde cada uno es
indispensable para definir el derecho. Por lo tanto, su definición es el resultado de la
interacción dinámica de la vida humana social, valores y normas, es decir, la regulación
valiosa y obligatoria de la vida humana social.

El derecho cumple así una doble función: protege la libertad de cada ser humano dentro
del contexto social y asegura que dicha interrelación personal no atente contra el interés
social y el bien común.

Todas las conductas humanas ínter subjetivas pueden ser valoradas y normadas,
jurídicamente; el derecho se nutre de la vida social normada integrando valores. En
cuanto a la nomenclatura del objeto a estudiar, Reale utiliza el término "dimensión", para
indicar la cualidad o posición de algo en función de una cierta perspectiva o plano de
análisis, entendiendo dimensión como un proceso cuyos elementos o momentos
constitutivos son hechos, valor y norma. Respecto al elemento fáctico del derecho, Reale
se refiere al hecho, expresando que es menester distinguir entre hecho del derecho,
global y unitario, entendido como acontecimiento espiritual e histórico, y el hecho en
cuanto factor o dimensión de dicha experiencia.

En este caso, la palabra hecho indica la circunstancialidad condicionante de cada

momento particular en el desarrollo del proceso jurídico. Hecho, en esta acepción
particular, es todo aquello que en la vida del derecho corresponde a lo ya dado en el
medio social y que valorativamente integra en la unidad ordenadora de la norma
jurídica, resultando de la dialecticidad de dichos tres factores el derecho como hecho
histórico-cultural.

Lo que le interesa a las investigaciones jurídicas es la conducta humana, pero no una

conducta lisa y llana, sino aquella que relaciona a los hombres entre sí y permite su
convivencia armónica a efecto de encontrar un determinado punto de equilibrio y que
adiciona como elemento al aspecto jurídico, esto es, "la conducta jurídica" (Reale, 1997).

En esta conducta jurídica es donde permanecen de manera inseparable los tres

elementos - hecho, valor y norma - que son los que hacen posible la cristalización de la
experiencia social.

Cabe añadir que esta teoría tridimensional del Derecho se contrapone al positivismo
jurídico de Hans Kelsen, cuya interpretación del fenómeno jurídico estudia solamente a la
norma en forma abstracta y desvinculada de los valores (en particular de la justicia), los
hechos, la moral, la historia, la política, así como todos otros elementos a los que kelsen
consideró impurezas dentro de su Teoría Pura del Derecho.

26
2.2.2. Variable 1 de la investigación: Mecanismos de participación ciudadana en las
industrias extractivas.-

[“La gente marcha, se paraliza o grita, no cuando no tiene nada que perder sino
cuando ha perdido la capacidad de obtener recursos” Tarrow: 1998]

[“Un gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente por su continua

actitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer
diferencias políticas entre ellos” Dahl: 1989]

2.2.2.1. La participación y su relación con la democracia.-

La participación es uno de los elementos básicos de la democracia: no se la concibe sin la

participación activa de los ciudadanos, pues la democracia es, por naturaleza, un sistema
de gobierno −un sistema de vida− fundamentalmente participativo.

2.2.2.2. Tipos de democracia y mecanismos de participación ciudadana.-

La democracia nace en la antigua Grecia, en el siglo V antes de Cristo. El término

democracia viene del griego y significa poder o gobierno (kratos) del pueblo (demos).

La democracia es entonces, la forma de gobierno en la cual el poder político es ejercido

por el pueblo. Sin embargo, el término demos de la antigua Grecia no corresponde a
nuestra idea actual de pueblo: En las democracias griegas, los esclavos, las mujeres y los
extranjeros estaban excluidos de participar en el gobierno.

No obstante, la democracia no siempre fue vista como algo bueno. Formas de gobierno
como la monarquía y la aristocracia fueron por mucho tiempo la norma común, y no es
sino hasta el siglo XVIII, con las Revoluciones francesa, americana y las teorías de Alexis de
Tocqueville que a la democracia se le da un valor positivo

Son muchos los filósofos, políticos y académicos en general que han escrito sobre la
democracia, y han dado a lugar a muchas teorías sobre su clasificación, significado y su
aplicación.

En general, se puede afirmar que la democracia es una forma de gobierno caracterizada

por un conjunto de reglas que establecen quién está autorizado a adoptar las decisiones
colectivas y con qué procedimientos. Sin embargo, actualmente podemos diferenciar tres
formas principales de democracia:

27
A) Democracia directa o pura.

Es aquella en la que el pueblo, sin mandatarios ni representantes, se da a sí mismo sus

leyes, mediante el ejercicio del voto directo.

Entre los griegos, por ejemplo, la participación política alcanzaba su plenitud en la

asamblea que se llevaba a cabo en la plaza (ágora), ya que esta reunía al pueblo en un
espacio y tiempo determinados. El pueblo estaba realmente presente para definir las
leyes, deliberar directamente y adoptar decisiones que afectaban a toda la ciudad, es
decir, era una democracia directa.

Hoy se reconoce en casi todo el mundo, al menos formalmente, que el pueblo es la

única fuente legítima de la autoridad política, pero salvo algunas excepciones – los
cantones de Suiza- en ninguna parte se ejerce la democracia directa por sí sola. Para
que sea efectiva, debería ser llevada en un territorio no extenso y con la población
relativamente pequeña.

La mayoría de los científicos sociales piensan que en la actualidad, la democracia

directa por sí sola, resulta casi imposible de practicar; su aplicación interfiere con
principios de eficiencia y racionalidad técnica de las organizaciones de un Estado.

B) Democracia representativa o indirecta.

Representar significa “estar presente por otra persona”, en ese sentido, la democracia
representativa es aquella en la cual el pueblo no gobierna ni delibera directamente,
sino indirectamente por medio de sus representantes (autoridades) elegidos de
forma periódica mediante elecciones libres.

Es una consecuencia de la amplitud territorial y de la densidad de la población de los

Estados modernos; de la especialización de las funciones y la complejidad de la
actividad del Estado. Esta representación está tan ligada a la democracia moderna
que, cuando decimos que un país es democrático, se asume que la democracia
existente es representativa.

A comienzos del siglo XIX, tanto España como sus colonias en Latinoamérica entran en
un periodo de grandes transformaciones. La monarquía se vino abajo y se introdujo
entonces el sistema de democracia representativa; significó un cambio: a partir de
entonces, la autoridad no proviene de la tradición o de la herencia, sino de la voluntad
general expresada mediante las elecciones.

Sin embargo, el derecho a elegir estaba restringido solo para aquellos que reunían
ciertos requisitos como por ejemplo: saber leer y escribir, ser propietario, ser casado,
tener una renta anual, ser contribuyente, ser varón, etcétera.

28
 Solamente con la concreción del sufragio universal - una condición que define a la
democracia – se estableció que todas las personas tienen los mismos derechos y
obligaciones como ciudadanos.

C) Democracia participativa.

Es una forma intermedia entre la democracia directa y la participativa; es una

expresión amplia que suele referirse a la democracia en la que los ciudadanos tienen
una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga la
democracia representativa.

Este modelo facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal

modo que puedan ejercer una influencia en las decisiones públicas. Implica el papel
activo de los ciudadanos en el funcionamiento del gobierno, mediante mecanismos
establecidos que permitan una efectiva participación en la toma de decisiones.

Asimismo, esta forma de democracia también implica fomentar las vías para convertir
a los ciudadanos y sus grupos en agentes políticos directos que se ubican al margen,
pero al mismo tiempo, junto a la acción política de los partidos políticos. Debe
señalarse que, aunque la democracia se basa en decisiones mayoritarias, los
mecanismos de participación promueven el respeto a las minorías y sus opiniones.

Más que ser un modelo alternativo, la democracia participativa promueve una

saludable vinculación entre organizaciones de la sociedad civil con las instituciones
públicas, esto es, la conformación de adecuados y eficientes mecanismos de
representación de intereses del conjunto de la sociedad.

Actualmente se asume que los tres tipos de democracia son instituciones

complementarias y suelen integrarse como mecanismos en el ejercicio real del poder:

 La representación es inevitable ante todo por la forma en que se tienen que tomar las
decisiones en las sociedades complejas en las que vivimos.

 Con el auge de los movimientos sociales de los años sesenta, ha resurgido la idea de la
democracia participativa como una forma de superar las limitaciones de la democracia
representativa.

 La mayoría de países −aunque se siguen definiendo sus sistemas como democracias

representativas− han optado también por incorporar elementos de democracia directa
con el fin de crear balances en los mecanismos de representación.

29
2.2.2.3. Fragilidad de la democracia y nuevos desafíos de la participación
ciudadana.-

En la actualidad con la crisis del Estado nación, surgen nuevos desafíos en el discurso
sobre los problemas de la democracia:

 Pérdida de credibilidad en las instituciones y autoridades políticas.

Esta falta de confianza en el gobierno ha traído como resultado más notorio el
distanciamiento de la ciudadanía hacia las instituciones públicas porque las consideran
incapaces de atender y resolver sus necesidades.

Por ello, los gobiernos contemporáneos vienen enfrentando una crisis de

gobernabilidad, para muestra existen un sin número de casos como la poca
participación ciudadana en los asuntos públicos.

 El giro que ha dado la participación desde una perspectiva global a una limitada
corrobora la crisis actual de la democracia.
La presencia de la crisis de la participación en las nuevas democracias propició una
serie de estudios sobre desafección institucional, hasta ese entonces centrados
mayoritariamente en las sociedades avanzadas. Ante el declive generalizado de las
instituciones políticas, tanto en las democracias en transición como en las más
antiguas, emergió el interés en analizar los factores claves de la presente crisis.

Se podría afirmar que la confianza es la clave de todo, es la que va a permitir la

participación y cooperación dela ciudadanía en los asuntos públicos. Putnam (2000),
manifiesta que en prácticamente todas las sociedades, los grupos desfavorecidos
confían menos que los privilegiados, dado que probablemente los últimos son tratados
con mayor equidad y respeto.

El filósofo y sociólogo polaco Zigmunt Bauman (2011), famoso por su concepto de la

modernidad líquida, en una entrevista señaló que el origen de todos los problemas de
la crisis actual (protestas y marchas) tiene su principal causa en “la disociación entre
las escalas de la economía y la política”, asimismo añade “Esta descompensación que
arrasa las leyes y referencias locales convierte la creciente globalización en una
fuerza nefasta. De ahí, efectivamente, que los políticos aparezcan como marionetas
o como incompetentes, cuando no corruptos”.

 Fortalecer el funcionamiento de las democracias es una exigencia vital: mecanismos

de participación ciudadana asequibles y efectivos.
De acuerdo con Gianfranco Pasquino, la crisis por la que atraviesa la democracia no
está enraizada en el concepto o naturaleza de la misma, sino por el contrario, estas
dificultades radican exclusivamente en el funcionamiento de las democracias.

30
 Este especialista señala que la solución a la crisis estructural por la que atraviesa la
democracia está en la participación de los ciudadanos y su interés en aportar a la
política; innovando los mecanismos de involucramiento de la población:

“Existen problemas estructurales, pero también hay soluciones estructurales: el

problema fundamental y la solución decisiva de todos los problemas de la democracia
es tener ciudadanos con competencia política, ciudadanos que participan y creen que
la democracia es algo útil. Sólo los ciudadanos pueden producir cambios importantes
que contribuyan a mejorar la calidad de la política”, concluyó.

Diversas manifestaciones de protesta social desde la “Primavera Árabe” caracterizado

por demandas de mejoramiento de las condiciones de vida, pasando por los
indignados del 15 de Mayo en España, quienes reclaman un cambio sustancial en la
clase política y las manifestaciones mineras en el Perú, han sacudido la dinámica de la
participación ciudadana desde los medios de comunicación televisivos e internet.

Han originado que una gran mayoría de la población - en general joven - experimente
descontento y malestar con sus gobernantes, no sintiendo que representen sus
intereses y necesidades.

Este descontento ciudadano está relacionado en su gran mayoría a cómo los

gobernantes ponen en práctica la implementación de políticas y discursos que
eventualmente dañan la imagen y funcionamiento de las instituciones de
representación política, las cuales privan al ciudadano de su verdadero compromiso.

Particularmente en el caso peruano, las movilizaciones y protestas ocurridas se deben a la

continuidad o no de proyectos mineros como “Conga” y “Tía María” que han agotado los
canales de diálogo y llegado a escaladas de violencia. Estas diversas manifestaciones
llevadas a cabo por medio de protestas, marchas y paros, demuestran el gran alcance que
ha tenido la participación pero de forma no convencional, las mismas que erosionan aún
más la democracia.

Parafraseando a Norris (2002), se avizora que las nuevas generaciones participen por
medio de nuevas formas de acción política y a través de la protesta; dando lugar a una
tendencia de ciertas formas de participación de tipo no convencional.

El desinterés, el malestar hacia lo político por parte de la ciudadanía y en especial de las

generaciones jóvenes, no deben ser entendidos como que ellos no valoren la temática
política sino que sienten que por medio de otras formas participativas, tales como las no
convencionales pueden hacer sentir mejor su voz.

31
Si bien es cierto los gobiernos reconocen la importancia que desempeña el rol de la
participación ciudadana en los asuntos públicos, pero la realidad es otra. Los ciudadanos
no se sienten identificados con la labor de sus autoridades a ello va sumado la crisis de
representación donde los niveles de participación y los mecanismos de toma de decisiones
están en declive.

Held, (2001) señala que “cuando los individuos están comprometidos en la resolución de
los problemas que les afectan a la colectividad en su conjunto, se desatan energías que
aumentan las posibilidades de crear soluciones imaginativas y estrategias exitosas”. A
ello Lipset (1994) añade “una sociedad civil completamente operativa seguramente
también será participativa”.

Se puede concluir que en la era de la globalización, la ciudadanía en general está

enfrentando nuevos desafíos traducidos en la creencia en el sistema democrático más que
nunca, pero no confían en que el modelo democrático tal como ha sido conducido, sea
capaz de resolver las diversas demandas y necesidades de la ciudadanía en una nueva era
caracterizada por el cambio hacia el conocimiento y la información global.

Enfrentamos una crisis de la democracia en la forma y en las capacidades de las

instituciones de hacer gobierno, una crisis estructural en palabras de Pasquino. Para lo
cual la solución es la participación de los ciudadanos y su interés en aportar a la política.

La tendencia participativa ha cambiado su dinámica en sí, mientras las formas de

participación convencional - voto, asociaciones, presupuestos participativos, plenos
públicos, etc.- han decrecido notablemente; otras se han abierto paso como son las
llamadas formas no convencionales - paros, protestas, huelgas, etc.

Estamos frente a una era de activismo no convencional que ha graficado el nuevo rostro
de la democracia contemporánea. De pasar de un modelo tradicional de gobierno a uno
abierto en donde las tecnologías de información y comunicación (TIC) juegan un papel
trascendental.

2.2.2.4. Avances y dificultades de la participación ciudadana en las industrias

extractivas del Perú.-

La participación ciudadana en las decisiones del Estado ha ido cobrando importancia en

las últimas décadas en el Perú en parte como secuela a la prédica de la “democracia social
de participación plena” de la primera fase del gobierno militar de la década de setenta y
en otro aspecto, como una evolución del discurso de la Izquierda centrado en el Estado a
un discurso focalizado en la democracia participativa (en contraste con la democracia
electoral-representativa).

32
Al mismo tiempo en el escenario internacional ha ido cobrando mayor importancia el
concepto de la participación como un derecho que forma parte del andamiaje de los
derechos humanos internacionales y como una estrategia empresarial para promover la
armonía en las relaciones laborales, así como extra laborales hacia una mayor eficiencia
en el trabajo.

Con la reinserción del país en el sistema financiero internacional en la década de noventa,

entre las recomendaciones del Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo se
incluyó la participación ciudadana como una pieza importante para la gobernabilidad del
país, (Jurado Nacional de Elecciones 2008).

En el contexto de las industrias extractivas, Castillo y Ávila (2009) señalan que la

participación puede concebirse como un fin en sí mismo o como un medio para prevenir
o disminuir los conflictos entre las empresas y la población, así lograr la integración de
las actividades mineras en un proceso de desarrollo local y regional armónico y
democrático o como una combinación de ambos.

Distinguen cuatro categorías o concepciones de participación:

 Entrega y recepción de información

 Se convierte en insumo para la toma de decisiones
 Otorgamiento de licencia o consenso social
 Consentimiento

Estas categorías representan una escala que va de una participación menos intensiva a
otra más intensiva y de menor influencia a mayor, es decir, desde receptora (entrega y
recepción de información) hasta decisoria (consentimiento).

En el caso de la participación de la población en las actividades extractivas en el Perú,

aunque el énfasis principal siga siendo en la entrega y recepción de información, ha
habido una ligera tendencia a mover hacia el polo del consentimiento en los últimos
veinte años.

Castillo y Ávila (2009) observan que “tantas las normas legales elaboradas por el
gobierno central como la posición de buena parte de las empresas, tienden a entender la
participación como un proceso informativo” y afirman que la manera adecuada de
difundir la información implica que sea pertinente, física y culturalmente accesible,
oportuna y continua.

33
Para ellos, la consulta involucra “el derecho de la población de brindar una opinión sobre
un proceso (en sus distintas fases) y la responsabilidad de la empresa (y el Estado) de
recabar dicha opinión” y requiere que se responda a tres preguntas:

 ¿A quiénes se debe consultar?

 ¿Hasta qué medida puede la población influir en la toma de decisiones sobre el
diseño y el manejo de los proyectos mineros, de gas y petróleo?
 ¿Quién debe ser el tomador de decisiones en dicho manejo y qué es materia de
consulta?

Según estos autores (Castillo y Ávila 2009), el consenso social o la licencia social “se
fundamenta en la necesidad de llegar a acuerdos y lograr un consenso entre las diferentes
posiciones e intereses pero también en establecer mecanismos y procedimientos que
permitan mantener el acuerdo a lo largo del proyecto” y requiere definir con quiénes se
debe llegar a un acuerdo, cómo se deben lograr los acuerdos y sobre qué puntos se debe
acordar.

Finalmente, definen el consentimiento como “el derecho de participar de manera

significativa en la toma de decisiones sobre un proyecto que podría impactarles y sus
opiniones influyen en la decisión que se toma”.

La participación está también ligada a otros principios como la libre determinación de los
pueblos, en el caso de los pueblos indígenas; la legislación internacional (sobre todo el
Convenio Nº 169 de la OIT) le da a la participación un lugar clave en la realización de los
derechos de estos pueblos.

La aplicación del Convenio Nº 169 es una necesidad dada por el respeto a los pueblos que
ancestralmente han ocupado sus tierras antes de la aparición de cualquier derecho
occidental, a sus costumbres, sus creencias y su trato singular con la naturaleza, sus
formas de tomar decisiones y de administrar justicia, para llegar a acuerdos adecuados, o
aceptar decisiones, evitando posibles conflictos o daños a su integridad, cultura y
costumbres.

A continuación se desarrollan dos casos demostrativos de las concepciones y debate en

torno al modelo de participación ciudadana en las industrias extractivas del Perú,
evidenciando los efectos negativos que se vienen produciendo y por el contrario no se
logra un tratamiento efectivo de los conflictos socio – ambientales:

A) El debate público sobre un proceso análogo, la creación e implementación de la

Ley del Derecho de los Pueblos Indígenas a la Consulta Previa.-

Reveló que hay una profunda desconfianza, tanto dentro de sectores clave del Estado
como entre amplios sectores de las industrias extractivas, frente a la idea de permitir
la intervención de personas desde fuera de la empresa o la población en general en la
toma de decisiones sobre el diseño de sus proyectos o sus políticas y prácticas.

34
 Solamente hay dos casos de conocimiento público – Tintaya y Quellaveco – donde las
empresas se han expuesto a la posibilidad de este tipo de participación e influencia. Se
podría afirmar que la mayoría de las corporaciones mineras percibe a la participación
ciudadana como demasiado riesgosa.

B) Discusión del proceso de incorporación y consolidación de la función de

relaciones comunitarias dentro de las empresas mineras.-

Hizo ver la falta de capacidad en muchas empresas mineras para entablar procesos de
consulta y participación así como los escasos esfuerzos para generar esta experticia e
incorporarla a los procesos de toma de decisiones sobre el diseño, implementación y
ejecución de sus proyectos.

Por eso, además de las actitudes de desconfianza y lejanía hacia las comunidades
locales de parte de algunos empleados y gerentes de las empresas, hay ausencia de
capacidad y experiencia con la participación.

2.2.3. Variable 2 de la investigación: Conflictos socio – ambientales en minería, gas e

hidrocarburos.-

[“Toda la vida social es conflicto, porque es cambio…” Ralph Dahrendorf]

2.2.3.1. Teorías antropológicas sobre el conflicto, desde el Derecho.-

La antropología del Derecho ha estudiado el conflicto principalmente de dos maneras:

como un hecho social y, más específicamente, como una construcción social.

 En el primer caso, los estudiosos observaron ciertos indicadores del comportamiento

social que configuraban un conflicto. Desde esta perspectiva positivista el conflicto
era un hecho objetivo.

 En el segundo caso ya no se trata de observar el comportamiento social sino más bien

de desentrañar la forma de pensar de los sujetos, sus procesos ideológicos
relacionados al conflicto. Esta perspectiva culturalista se centra en las formas que la
gente tiene de entender el conflicto, en las ideas que dan contenido a sus acciones. Se
trata de descubrir cuáles son las concepciones sobre el conflicto, cómo se formaron,
en qué contextos, mediante qué procesos y a qué fines responde.

La aproximación positivista al conflicto ha ido evolucionando. Los primeros enfoques se

centraban en la función social que cumplía el conflicto y en el efecto que tenía en la
estructura social.

35
Posteriormente se desarrolla un enfoque mucho más dinámico denominado procesual,
según el cual ya no es la estructura ni la función el objeto de atención sino que es el sujeto
el protagonista y las formas que éste despliega para crear, reconstruir y usar el conflicto
con fines particulares. El conflicto pasa a ser un indicador de estrategias subjetivas que
tienen como fin la maximización de intereses específicos.

El análisis cultural del conflicto contribuye a entenderlo no como un fenómeno estático

sino como producto de la historia de determinado grupo social y, esencialmente, como
una construcción social (Greenhouse 1986, Merry 1990, Nader 1990).

Estas construcciones generadas no solamente por los grupos estudiados sino también por
los científicos sociales, antropólogos, sociólogos y abogados que estudiaban a dichos
grupos, asignaban valoraciones positivas o negativas al conflicto formando parte de
complejos juegos políticos. Existen casos en los que las concepciones que las partes del
conflicto tienen sobre los recursos naturales que están en pugna van a ir configurando
paulatinamente un conflicto con características aparentes como la afectación de las
relaciones sociales entre las partes.

Durkheim y Gluckman pensaban que el conflicto era una especie de patología social que
debía resolverse para restaurar el equilibrio social, mientras Radcliffe Brown puso en duda
esta aseveración sosteniendo que debía ser comprobada.

Por su lado, Bohannan indica que el conflicto es un elemento inherente a la vida social,
que las sociedades han encontrado formas de negar, evitar, convivir o manejar los
conflictos, que los conflictos no pueden eliminarse, que la negación del conflicto sí es una
patología y que el conflicto puede evitarse, soportarse o manejarse de diversas formas,
incluyendo el Derecho.

Cabe mencionar que los conflictos pueden ser latentes o manifiestos; la Antropología del
Derecho se ha referido a estos últimos como disputas o confrontaciones.

Uno de los antropólogos que ha estudiado exhaustivamente el conflicto es Gulliver (1979),

quien desarrolló un concepto universal de disputa con fines de análisis comparativo. Para
ello, el autor presenta un esquema evolutivo que clasifica los conflictos en función a sus
causas y a las formas de resolverlos. Según este esquema existen problemas, desacuerdos
y disputas:

 Los problemas surgen ya sea por la naturaleza de la relación o alguna característica de

la misma y por algún comportamiento en asuntos de interés para las partes.
 Los desacuerdos se caracterizan por ser resueltos en la misma relación de manera
privada entre las partes.

36
 De mayor gravedad, las disputas surgen cuando las partes no pueden resolver su
desacuerdo y se presenta una crisis en la relación al reconocer que no pueden resolver
el conflicto entre ellos. Una vez que se ha llegado a tal conclusión, una de las partes
decide llevar el desacuerdo a la arena pública para que otras personas intervengan, se
apliquen las normas de dicha sociedad o grupo y finalmente se resuelva el conflicto.
Para ello es necesario que la otra parte acepte participar en el proceso de resolución
del conflicto.

2.2.3.2. El conflicto desde una mirada constructiva y el nuevo enfoque de

transformación.-

Actualmente se considera que el conflicto es parte de las relaciones humanas, tiene que
ver con la percepción de las situaciones de las personas y los sentimientos que les
producen. Así, todo conflicto puede ser visto como una OPORTUNIDAD porque revelan
problemas de fondo que han salido a la superficie, y que necesitan ser abordados
adecuadamente.

El conflicto no es bueno ni malo en sí mismo. Lo que importa no es la existencia de

conflictos, sino la forma cómo se responde ante ellos; esto determinará si el conflicto será
destructivo o constructivo.

Desde la perspectiva de transformación de conflictos, existen diversos factores que los

originan y movilizan. Veamos algunos de ellos organizados en cuatro dimensiones:

A) Personal: Intereses, necesidades, expectativas, motivantes conocimientos, actitudes,

emociones, habilidades interpersonales de los actores.

B) Relacional: Historia, calidad del vínculo (confianza), comunicación, información, poder.

C) Cultural: Valores y creencias, cosmovisiones, idiosincrasias, costumbres y hábitos.

D) Estructural: Política, económica, sociocultural, ambiental, legal, institucional.

2.2.3.3. Los conflictos socio – ambientales en el Perú.-

Se plantean tres situaciones que generen escenarios de conflictos socio- ambientales

(Homer Dixon, 1991):

A) La simple escasez que surge del uso de os recursos naturales.

B) El movimiento a gran escala de poblaciones, como efecto del cambio medioambiental.
C) Las carencias en la estructura política y legal que rige la explotación de los recursos y la
distribución de los beneficios.

37
De acuerdo con lo que se ha venido observando en el Perú en los últimos diez años, los
conflictos socio - ambientales han mostrado una serie de características saltantes:

 Se producen en un contexto con procesos económicos y sociales muy complejos.

 Se dan en el ámbito de la gran y mediana minería, especialmente entre empresas

mineras de capital transnacional y las comunidades locales.

 Reflejan el desencuentro y la tensión entre cosmovisiones distintas sobre el desarrollo.

 Existe una marcada desconfianza que afecta la relación entre las empresas foráneas y
las comunidades, debido a incumplimientos, y de pasivos sociales y ambientales.

 Hay muchas dificultades para ejercitar el diálogo intercultural.

Si bien es cierto que hay nuevas prácticas y nuevas formas de abordar la relación hombre-
naturaleza desde el punto de vista tecnológico, que permite de alguna manera mitigar
impactos que antes eran simplemente desatendidos, esto no ha tenido un avance igual en
el tema jurídico, social y cultural.

Entonces, falta muchísimo para establecer un diálogo que permita respeto legítimo de los
derechos y la incorporación de la gente, que depende cada día más de recursos que
pueden ser críticos y que, aunque sean de propiedad de la nación, necesitan tener un
acuerdo social previo que permita que sean desarrollados.

2.3. Marco legal

En este apartado, se hace un recuento de la evolución del marco legal peruano sobre
mecanismos de participación ciudadana en las industrias extractivas – minería, gas y
petróleo- empezando con una revisión panorámica del tema a nivel general.

Luego se presenta un reporte de la legislación peruana existente en materia socio

ambiental y de participación ciudadana para los proyectos extractivos. Se hace de manera
jerárquica, desde la norma supranacional hasta la de escala sectorial en el Estado
peruano.

2.3.1. Evolución de la legislación en el Perú sobre participación ciudadana.-

Las normas legales en el Perú sobre la participación ciudadana en las empresas extractivas
han evolucionado de una situación cero antes de la década de noventa - cuando ni
siquiera estaba contemplada- hasta la participación ciudadana entendida como recepción
y entrega de información, hoy ampliamente aceptada como legítima y necesaria.

38
Actualmente, actores sociales y especialistas involucrados en la gestión del desarrollo
sostenible, intentan aplicar la licencia social o el consenso social frente a la oposición de
sectores del Estado y de la industria que prefieren limitar la participación al intercambio
de información, dado el carácter técnico y especializado de los proyectos de industrias
extractivos, los cuales ameritan opinión calificada de la población.

Las tres partes principalmente interesadas en las actividades de las industrias extractivas -
empresa privada, Estado y sociedad civil - en las últimas décadas han sido sujetas a
presiones y estímulos de sus sectores para que promuevan la participación de la población
afectada en las decisiones y actividades del Estado y las corporaciones.

Este conjunto de factores ha generado cambios en la legislación, regulando las actividades

de las empresas mineras y de petróleo y gas desde una situación de ninguna obligación al
respecto, a otra donde el Estado obliga niveles mínimos de participación y promueve
acciones tendientes a lograr el consenso social o, por lo menos, un nivel suficiente de
aprobación social para el continuado funcionamiento de las actividades extractivas.

En el caso especial del derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, se ha visto
que, a pesar de la inclusión del derecho al consentimiento sobre ciertos asuntos en el
convenio 169 de la OIT, ha sido rechazado por el Estado peruano a favor de una versión
limitada de consulta.

Entonces, en este momento en el Perú la tendencia en la evolución de las normas legales

sobre la materia es llegar a la aceptación y la implementación del consenso social como
forma de participación en las industrias mineras, de petróleo y gas; pero con una cierta
ambigüedad acerca del grado en el cual las empresas y el Estado estarían dispuestos u
obligados a incorporar los aportes y observaciones de la población en sus decisiones.

2.3.2. La Normatividad general sobre la participación ciudadana en el Perú.-

La participación ciudadana es un derecho fundamental contenido en la Constitución

Política de 1993 donde el artículo 2° consagra el derecho de acceso a información sobre
las entidades públicas y el artículo 31° promueve el derecho a participar, en forma
individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural del país.

Hasta ahora este derecho ha sido interpretado principalmente en términos de la relación

entre el ciudadano y las autoridades elegidas y está reflejado en la Ley No. 26300 del 1994
(Jurado Nacional de Elecciones 2008).

39
Existe una legislación general sobre las responsabilidades del Estado y los derechos de los
ciudadanos de participación que, aunque no específicamente relacionada a los sectores
extractivos, los enuncia y promueve. Veamos las articulaciones pertinentes que surgen:

 El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 1990 afirma que toda
persona tiene derecho a participar en la definición de la política y la adopción de
medidas de carácter nacional, regional y local relativas al medio ambiente y los
recursos naturales y, asimismo, a ser informada de las medidas o actividades que
puedan afectar directa o indirectamente la salud de las personas o de la integridad
del ambiente y los recursos naturales.

 La Ley No. 26410 con la cual se creó el Consejo Nacional del Ambiente indica que
es función de CONAM es fomentar la participación ciudadana en todos los niveles y
su reglamento establece como uno de los principios de la gestión ambiental el de
la participación y concertación a fin de promover la integración de las
organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de
decisiones ambientales.

 El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública, Ley No. 27806 del año 2002, establece el Principio de Publicidad mediante
el cual toda información que posee el Estado se presume pública.

 La Ley del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, No. 27446 del 2001, define la
participación ciudadana como un proceso de intercambio de información que
contribuye al diseño y desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de
inversión.

 La Ley de Bases de la Descentralización, No. 27783 del 2002, obliga a los

gobiernos regionales y locales a promover la participación ciudadana en la
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos y
en la gestión pública.

 El Reglamento de la Ley Marco del Sistema de Gestión Ambiental de 2005

especifica en el artículo 57° que el desarrollo de mecanismos eficaces de
participación durante toda la vida del proyecto que se pretende implementar es un
componente obligatorio de las evaluaciones de impacto ambiental.

 En los artículos 1° al 3° la Ley General del Ambiente, No. 28611 del 2005, se
especifica que toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y
oportunamente a la información pública sobre las políticas, normas, medidas, etc.
y a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones, la
definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al ambiente y sus
componentes, presentando opiniones, observaciones y aportes o haciendo el
seguimiento y control.

40
 Por otra parte, señala como deber del Estado promover el acceso oportuno a la
información relacionada con las materias objeto de la participación ciudadana;
capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de las
entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población
organizada en la gestión ambiental; y velar porque cualquier persona natural o
jurídica puede acceder a los mecanismos de participación ciudadana (artículo 50°).

 Además, en el 2009, el MINAM promulgó el Reglamento sobre Transparencia,

Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana
en Asuntos Ambientales (D.S. No. 002-2009-MINAM) para facilitar el acceso de los
ciudadanos a la información pública de contenido ambiental y regular los
mecanismos y procesos de participación sobre este tema (Bautista Ascue 2011).

Tanto la Constitución Política como la demás legislación que se refiere a la participación

ciudadana la califica en calidad de derecho ciudadano que debe ser ejercido con
responsabilidad e implementado en concordancia con el marco legal y las reglas de juego
establecidos por el Estado (Castillo y Ávila 2009).

2.3.3. La evolución de la legislación minera sobre la participación ciudadana en el Perú.-

Se constata que durante las dos últimas décadas en el Perú ha habido una progresiva
expansión en la participación ciudadana respecto a la legislación sobre los derechos
políticos de ciudadanía y en la normativa ambiental. Esta tendencia también se ve
reflejada en el marco legal sobre las industrias extractivas con avances significativos de
menos a más:

A) La primera norma referida a la reglamentación y protección del medio ambiente en

las actividades mineras, fue el Decreto Supremo No. 016-93-EM de 1993 que creó los
EIA y los PAMA pero no hizo ninguna referencia a la participación ciudadana.-

Sin embargo, en 1996, por Resolución Ministerial No. 335-96-EM/SG se establecieron los
mecanismos para la audiencia pública como parte del proceso de evaluación de los EIA y
en la cual podían participar los representantes de instituciones públicas, privadas y
comunales que hicieran sus solicitudes con anticipación.

Era una forma de participación formal y restringida, con un acceso solamente al resumen
ejecutivo del EIA en la misma audiencia, preguntas por escrito y sin la posibilidad de
réplica.

B) En 1999, mediante Resolución Ministerial No. 728-99-EM/VMM se modificaron los

reglamentos de las audiencias públicas para permitir la participación ciudadana
libre, por la cual no solo los representantes de instituciones u organizaciones
comunales podían participar en las audiencias públicas sino cualquier ciudadano
interesado.-

41
También especificó que se las llevaran a cabo “de ser posible” en la localidad más cercana
a la mina. El enfoque hasta este punto en la normatividad de participación era
básicamente informativo: para que la población se enterara sobre los propósitos del
proyecto y para que la empresa y las autoridades del ministerio pudieran medir sus
reacciones en caso de que quisieran tomarlas en cuenta.

C) En diciembre del 2002, se aprobaron nuevos mecanismos de participación ciudadana

para los proyectos mineros mediante la Resolución Ministerial No. 596-2002-
EM/DM, también aplicable a los proyectos energéticos.-

Se legisló en parte y como respuesta a la consulta popular organizada por el gobierno local
de Tambogrande (Piura) sobre el proyecto presentado por Manhattan Minerals y las
dificultadas experimentadas en lograr su aceptación por la población local. Así se amplió la
participación ciudadana al obligar al Ministerio de Energía y Minas, que desarrolle
actividades de información y diálogo con la población afectada mediante talleres
informativos antes, durante y después de las EIA como una forma de consulta y la
audiencia pública durante el proceso de aprobación del EIA.
Se cambiaron los procedimientos para las audiencias públicas del EIA con el propósito de
respaldar una participación más libre, mayores posibilidades de acceso y un mejor registro
de los aportes, objeciones y comentarios.

Se definió la participación como “la intervención activa de la ciudadanía (especialmente

de las personas que podrían ser impactadas por el desarrollo de un proyecto minero o
energético) en los procedimientos de aprobación de los estudios ambientales” (Castillo y
Ávila 2009).

D) Al año siguiente se promulgó el Decreto Supremo No. 042—2003-EM con el objetivo

de que todo proyecto minero se relacionara desde el inicio con las poblaciones
locales.-

Así se obligó a cada titular minero firmar un “compromiso previo” con seis puntos, tales
como:
 Según el compromiso 2, “actuar con respeto frente a las instituciones, autoridades,
cultura y costumbres locales, manteniendo una relación propicia con la población
del área de influencia de la operación minera”.

 De acuerdo al compromiso 3, “mantener un diálogo continuo y oportuno con las

autoridades regionales y locales, la población del área de influencia de la operación
minera y sus organismos representativos, alcanzándoles información sobre sus
actividades mineras”.

42
Nuevamente, sin embargo la orientación básica tanto del reglamento como de los
compromisos era informativa, en contraste con el lenguaje empleado en la versión
modificada del compromiso previo incluida en el Decreto Supremo No. 052-2010-
MEM/DM, donde el compromiso 2 se define así:

“Respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales.

Promover acciones que fortalezcan la confianza entre los actores involucrados con la
actividad minera, a través del establecimiento y vigencia de procesos participativos y
favoreciéndose la prevención y gestión de conflictos y la utilización de mecanismos
alternativos de solución de conflictos.”

De manera similar, a partir de 2010 el compromiso 3, se lee así:

“Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales, la

población del área de influencia de la actividad minera y sus organismos representativos,
bajo un enfoque intercultural, proporcionándoles información transparente, oportuna y
accesible sobre sus actividades mineras mediante el lenguaje y los medios de
comunicación adecuados, de modo que permita el intercambio de opiniones,
manifestación de sugerencias y participación de todos los actores involucrados, de
conformidad con las normas de participación ciudadana aplicables.”

Son evidentes las diferencias entre las dos versiones del compromiso previo, las cuales
indican una evolución en las exigencias del Estado y en las expectativas de la población
sobre el comportamiento de las empresas mineras, en el lapso de siete años.

E) En el 2008, se promulgó el Decreto Supremo No. 028-2008-EM y la Resolución

Ministerial No. 304-2008-MEM/DM modificados por la Resolución Ministerial 009-
2010-MEM/DM.-

Extienden sus provisiones a la modificación de los EIA semi-detallados, la modificación de

las actividades de exploración minera Categoría II, la modificación de estudios ambientales
por ampliación y la modificación de las actividades de explotación o beneficio minero.

Con la excepción de la consulta previa a las poblaciones identificadas como pueblos

indígenas, que se rigen por la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas
u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la OIT, No. 29785, de 2011 y el Decreto
Supremo No. 001-2012-MC de 2012, esta normatividad de 2008 es la que actualmente se
aplica a la participación ciudadana en los proyectos mineros.

Una reciente decisión de la Corte Suprema va más allá al declarar inconstitucionales los
artículos de los Decretos Supremos 028-2008-MEM y 012-2008-MEM que pretenden que
la aplicación de estos decretos supremos cumpla con los requisitos de la consulta a los
pueblos indígenas dentro del Convenio 169 de la OIT.

43
En síntesis, como indican Castillo y Ávila (2009), estas normas: “Regula[n] los mecanismos
de participación para todo el proceso minero, desde la exploración hasta el cierre.
Establece[n] una amplia variedad de mecanismos a través de los cuales la población
puede ser informada y consultada. Hace[n] obligatoria la presentación de un Plan de
Participación ciudadana para toda la vida del proyecto y un Protocolo de Relacionamiento
que indique los lineamientos a través de los cuales la empresa se vinculará con la
población.”

Un ex funcionario de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros del MINEM

también señala: “… El reglamento de participación del 2008 tiene la particularidad de
independizar el proceso de participación ciudadana de la existencia de un procedimiento
administrativo. Hasta el 2008, uno hablaba de participación ciudadana porque había un
proceso administrativo abierto. . . Concluía el procedimiento, concluía el tema de la
participación.

En el 2008, la lógica de la reglamentación es otra. Reglamenta la existencia de un proceso

que se origina desde que se otorga la concesión minera hasta que la operación cierra,
pasando por todas sus etapas. Entonces, lo que regula este procedimiento es la
participación como un proceso transversal a toda la actividad. Se diseñan mecanismos
que te permiten asegurar los procesos participativos desde una etapa temprana y la
intensidad en que se aplican los mecanismos varía en función de la etapa en la que
están…”

Vale la pena examinar esta normatividad en mayor detalle no solamente por su vigencia
sino también porque es producto de un proceso de consulta relativamente participativo
con la industria y la sociedad civil: Representa el intento de pasar del concepto de la
participación ciudadana como mínima, formal e informativa (un requisito aceptado a
regañadientes por el Estado y la industria) al concepto de la participación ciudadana
como algo positivo, un mecanismo que podría enriquecer todo el proceso del proyecto
minero, y porque es una combinación interesante de elementos obligatorios con
elementos opcionales de exhortación y persuasión.

En su preámbulo, el Decreto Supremo define la participación ciudadana de la siguiente

forma: “… Un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la aplicación de
variados mecanismos, tiene por finalidad poner a disposición de la población involucrada
información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o en
ejecución; conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u
aportes respecto de las actividades mineras; y promover el diálogo, la prevención de
conflictos y la construcción de consensos; de tal forma que los intereses de las poblaciones
involucradas en el ámbito de un proyecto minero sean considerados en el diseño y de ser el
caso, la ejecución de éste, así como para la toma de decisiones de la autoridad competente
en los procedimientos administrativos a su cargo…”

44
Según la Guía de Participación Ciudadana en el Sector Minero del Ministerio de Energía y
Minas (Ménard y Matassini 2010), se basa en:

 El derecho a la participación responsable

 El derecho al acceso oportuno y adecuado a la información
 El principio de respeto a la diversidad cultural
 El principio de no discriminación
 El principio de vigilancia ciudadana
 El principio de diálogo continuo

La aplicación de estos principios mediante los reglamentos de participación, lograrían:

 Espacios para expresar, entender y tomar en cuenta las opiniones de todos los actores
involucrados a la hora de tomar decisiones que pueden afectar la población.
 Espacios donde se genere la confianza entre el Estado, la empresa y la sociedad civil.
 El manejo más idóneo de potenciales situaciones conflictivas.
 El desarrollo sostenible a partir de una comprensión integradora de las múltiples
facetas del ciclo de los proyectos.

Para ello, las normas incluyen cuatro mecanismos obligatorios:

 Acceso a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los estudios ambientales.
 Publicación de avisos de participación ciudadana en medios escritos y radiales.
 Talleres participativos.
 Audiencia pública

Además prevé siete mecanismos opcionales a disposición de los titulares mineros:

 Encuestas, entrevistas o grupos focales.

 Distribución de materiales informativos.
 Visitas guiadas al área o a las instalaciones.
 Interacción con la población involucrada a través de un equipo de facilitadores.
 Oficina de información permanente.
 Monitoreo y vigilancia ambiental participativo.
 Uso de medios tradicionales.

También establece dos mecanismos de competencia de otros actores:

 La presentación de aportes, comentarios u observaciones a los estudios ambientales

por parte de la población involucrada ante la autoridad competente.
 Mesas de diálogo convocadas por la autoridad competente.

45
F) En la actual normativa del MINEM solo se habla de talleres participativos y ya no de
talleres informativos.-

El problema es que esto no lo tienen claro las consultoras y menos, cómo se debe
implementar cabalmente el aspecto participativo en aquellos talleres, después del aspecto
meramente informativo. Veamos:

 Para la mediana y gran minería, las normas especifican que se apliquen formas de
participación ciudadana en los distintos momentos del ciclo del proyecto minero:
después del otorgamiento de la concesión minera, durante la exploración minera,
durante la ejecución del proyecto de explotación y durante la etapa de cierre del
proyecto.

 No hay ningún mecanismo de participación o consulta ciudadana antes del

otorgamiento de la concesión minera, algo que ha sido un punto de conflicto entre
los representantes de las organizaciones indígenas y el Estado durante el proceso de
consulta previa sobre la reglamentación de la Ley No. 29785.

 Una vez otorgada la concesión minera, tanto el titular como el MINEM están obligados
a realizar talleres informativos a nivel regional y provincial para poner en
conocimiento a la población a afectarse, el alcance del derecho de la concesión
otorgada, las obligaciones ambientales, las normas regulativas, los derechos y
obligaciones de la población, las etapas de la actividad, las tecnologías a aplicarse, etc.

 Además, se recomienda como buenas prácticas - sin ser obligatorias - la distribución

de materiales informativos, la interacción con la población a través de facilitadores, la
realización de talleres participativos y el uso de medios tradicionales.

Esta combinación de medidas obligatorias mínimas con buenas prácticas sugeridas parece
reflejar al mismo tiempo:

 Una estrategia de requerir un grado escaso de participación ciudadana en cada etapa

del proyecto para las empresas reticentes u opuestas a este involucramiento de la
población en los proyectos extractivos.

 Ofrecer y promover una serie de prácticas adicionales para aquellos titulares

interesados en aprovechar la participación ciudadana como herramienta para
construir buenas relaciones con la población y emplear esta interacción en mejorar la
calidad y aceptación de sus proyectos; así como para aquellas autoridades
competentes interesadas en emplearla para informar sus decisiones.

46
G) Durante la exploración minera y dependiendo de la envergadura del proyecto se
requiere por lo menos un taller participativo, que permita acceso al estudio
ambiental.-

Se establece que se realicen en lugares apropiados, la publicación en la página web de la

autoridad competente de la relación de estudios ambientales en trámite o aprobados y el
plazo para la presentación de aportes por la población, la publicación de avisos en los
diarios de la puesta a disposición del estudio ambiental, la emisión de avisos radiales, la
remisión de aportes, comentarios u observaciones de la población a la autoridad
competente y el acceso a los documentos de absolución de los aportes recibidos.

Además, la guía del ministerio sugiere que “…El titular minero que se encuentra en un
entorno complejo y/o complicado ganaría al realizar más actividades de participación
ciudadana y/o relacionamiento que las estrictamente requeridas por el procedimiento de
aprobación de la declaración de impacto ambiental o el EIA semi-desarrollado o sus
modificatorias…” (Ménard y Matassini 2010), y hace una serie de recomendaciones sobre
buenas prácticas para ello.

H) Durante la elaboración del EIA nuevamente se requiere por lo menos un taller

participativo y cualquier otro mecanismo de participación previsto en la norma.-

También se requiere la participación obligatoria de la autoridad regional para garantizar el

derecho a la participación de la población involucrada, una participación que se
caracteriza como “servicio” y que también sirve para informar a la autoridad regional
sobre el proyecto e involucrarla en el proceso de aprobación.

De manera similar a lo anterior, al combinar estos mecanismos obligatorios con una serie
de buenas prácticas recomendadas se espera enriquecer los contenidos del EIA y
consolidar las relaciones entre la empresa y la población.

I) Durante el proceso de evaluación del EIA, hay requisitos para la divulgación del
mismo documento, en su resumen ejecutivo y en su totalidad.-

Igualmente se señalan requisitos para la difusión del Plan de Participación Ciudadana, un

nuevo elemento del EIA y que contiene el plan de actividades de participación ciudadana
propuestas por la empresa a lo largo de la duración del proyecto. También se fijan los
pasos para la organización de la audiencia pública, para la presentación de los aportes
provenientes de la población y su acceso al levantamiento de las observaciones al EIA
formuladas por la autoridad competente.

La autoridad competente puede disponer la realización de uno o más talleres

suplementarios entre la audiencia pública y la aprobación del EIA (Ménard y Matassini
2010).

47
De esta manera, la implementación de los mecanismos de participación ciudadana a
desarrollarse durante la ejecución del proyecto, recae en la responsabilidad del titular e
implica una coordinación y diálogo con la población afectada; siempre con la participación
de la autoridad competente.

La norma expresamente recomienda el establecimiento de una oficina de información

permanente y la implementación del monitoreo ambiental participativo, sin excluir el uso
de otros mecanismos considerados como buenas prácticas; por ejemplo, combinar el
monitoreo ambiental participativo con la vigilancia y seguimiento de los compromisos
sociales del proyecto.

J) Finalmente, en la etapa de cierre de minas y post cierre de minas el titular debe

presentar un Plan de Cierre de Minas que debe ser accesible a la población
interesada con opción a presentar sus aportes, comentarios u observaciones ante la
autoridad.-

También en cualquier momento de la vida de un proyecto la autoridad competente puede

convocar una mesa de diálogo cuyas características y procedimientos están estipulados en
la norma.

La formulación del Plan de Cierre empieza con el EIA que debe incluir un plan de cierre
conceptual - incluyendo un proceso de consulta - a ser mejorado y detallado dentro de
ciertos plazos a través del proceso de ejecución del proyecto.

La guía de participación ciudadana del ministerio la concibe como “… Un proceso que

forma parte de una estrategia de relacionamiento a largo plazo entre empresas y
poblaciones involucradas y que debe ser inclusivo, dinámico y transparente…” y expresa la
esperanza de que, “… Si los grupos de interés entienden mejor el proyecto desde
temprano, durante su desarrollo habrá menos riesgos de atrasos en la programación de
las actividades si acaso se originaran temores o inquietudes de parte de la población
involucrada, ya que las inquietudes no reconocidas y/o atendidas suelen plasmarse en
manifestaciones, paros o paralizaciones del proyecto..”

Además, permitirá al titular “… Visualizar y controlar los potenciales riesgos y

oportunidades en el desarrollo del mismo y (…) proponer medidas acertadas y/o más
adecuadas para mitigarlos y maximizarlos respectivamente...” De esta manera “…Se
construyen redes sociales de colaboración lo que permitirá al titular mejorar el diseño de
su proyecto y, por ende, sus resultados esperados…” (Ménard y Matassini 2010).

Es evidente, entonces, que la intención de la normatividad de 2008 es más ambiciosa que

las normas anteriores al requerir un programa de participación ciudadana mínimo y
promover un proceso de participación mucho más amplio y profundo orientado al
intercambio de información entre las partes involucradas y al logro de un consenso
social.

48
Sin embargo, explícitamente excluye la posibilidad del consentimiento o “derecho de
veto” y en última instancia guarda para la autoridad competente y la empresa el derecho
exclusivo sobre las autorizaciones, las decisiones y la prerrogativa de tomar en cuenta o
no, los aportes de la población.

K) Cabe poca duda que uno de los motivos más importantes para el diseño de los
procesos de participación ciudadana introducidos en el 2008 fue la prevención de los
conflictos socio-ambientales.-

El mismo Decreto Supremo No. 038-2008-EM expresa la esperanza de que los

mecanismos de participación ciudadana “…Contribuyan a la prevención de conflictos socio-
ambientales…” y el manual de participación ciudadana preparado para funcionarios del
sector público pone mucho énfasis en este papel de la participación: “.. Los conflictos que
se han desarrollado resultan, en su mayoría, de una deficiente o inexistente comunicación
entre las partes involucradas (Estado, titulares mineros y población). Muchos de estos
conflictos sociales o ambientales se hubieran evitado de haberse actuado con
transparencia, buena voluntad y la búsqueda de soluciones integradoras…” (Bautista
Ascue 2011)

Más adelante presenta como uno de los objetivos de los reglamentos de participación
ciudadana la de “…Promover el diálogo, la prevención de conflictos y la construcción de
consensos…” y caracteriza a la participación ciudadana como una herramienta de
prevención de conflictos. Cuando presenta los beneficios de la participación ciudadana
para la empresa señala que “… Identifica tempranamente los intereses y temores de la
población así como las posibles fuentes de conflictos…” y cuando los presenta para el
Estado dice que “…Favorece la posibilidad de reducción de conflictos…”.

Y termina “…Enfatizando la importancia que tiene la adecuada implementación de los

mecanismos de participación ciudadana como medio para lograr el establecimiento de
relaciones de beneficio mutuo y favorecer la prevención de conflictos y la facilitación de la
inversión social.” (Bautista Ascue 2011).

A pesar de ello, ya pasaron siete años desde la promulgación de la norma y el número de

conflictos socio-ambientales en el sector minero sigue creciendo, hecho que induce a una
serie de interpelaciones sobre las experiencias con la implementación de esta norma,
materia de la presente tesina:

 ¿Representa la norma una innovación institucional irrelevante para el problema hacia

cuya solución fue diseñada?

 ¿Era una innovación demasiado tardía porque las relaciones entre la población y la
actividad minera en general, habían degenerado a tal punto que los mecanismos de
participación ciudadana no eran suficientes para revertir la situación?

49
 En la mayoría de los proyectos o en aquellos que terminaron en situaciones de
conflicto ¿Optaron por implementar solamente el programa mínimo con una actitud
de cumplir con la formalidad de los mecanismos y no con su espíritu?

 ¿Existen ejemplos de proyectos mineros que han abrazado la participación ciudadana

y las buenas prácticas recomendadas? ¿Éstas han podido prevenir los conflictos, lograr
relaciones de beneficio mutuo y construir consensos?

 El Ministerio de Energía y Minas:

o ¿Ha realizado campañas de promoción y motivación entre las empresas para

que asuman la participación ciudadana en su plenitud potencial?

o ¿Ha organizado talleres, cursos y otros para capacitar al personal de las

empresas y a sus propios funcionarios en la aplicación de los mecanismos de
participación?

o ¿Ha puesto en marcha programas de monitoreo y evaluación de las actividades

de participación ciudadana en las empresas y su impacto en el número e
intensidad de los conflictos así como de las actitudes de la población hacia las
empresas?

2.3.4. Evolución de la legislación de petróleo y gas sobre la participación ciudadana.-

La legislación sobre la participación ciudadana en el sector hidrocarburífero tiene los

mismos orígenes e influencias que la del sector minero y las normas sobre el tema fueron
comunes hasta el año 2004 cuando la Dirección General de Asuntos Ambientales del
Ministerio de Energía y Minas fue dividida en dos: Una para asuntos ambientales mineros
y otra para asuntos ambientales energéticos, debido a un conflicto interno sobre la
aprobación de un EIA del proyecto Camisea.

La normatividad específicamente para el sector de petróleo y gas, proviene de la

Resolución Ministerial No. 535-2004-MEM-DM. Aunque a partir de esa fecha, existen
normas para cada sector; guardan cierta similitud en la conceptualización de la
participación ciudadana, en la distinción entre mecanismos obligatorios y mecanismos
recomendados, en el empleo de muchos de los mismos mecanismos y en la adecuación de
la participación a las distintas etapas del proceso del proyecto.

Por otra parte, se constatan diferencias y particularidades en la normatividad de

participación ciudadana que tienen que ver con la naturaleza de la tecnología, el proceso
productivo y la mayor vulnerabilidad tanto del medio ambiente como de las poblaciones
afectadas en la Amazonía donde se realiza mayormente la exploración y explotación de
petróleo y gas.

50
 En el caso de los hidrocarburos, se otorgan las concesiones por licitaciones y contratos
organizados por una empresa estatal, PERUPETRO, y se distinguen solamente tres
etapas en el ciclo del proyecto:

o Negociación y suscripción de contratos

o Elaboración y evaluación de los estudios ambientales
o Ejecución de las actividades aprobadas en los estudios ambientales.

 Las actividades incluidas en la legislación sobre petróleo y gas abarcan una gama más
amplia, incluyendo la exploración, explotación, procesamiento o refinación,
almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de hidrocarburos,
aunque no todas tienen los mismos requisitos de participación.

 Finalmente, las normas sobre la participación ciudadana en el sector de petróleo y gas

tratan de incorporar o subsumir la consulta previa a los pueblos indígenas requerida
por el Convenio 169 de la OIT.

Este intento ha sido criticado por algunos especialistas (por ejemplo, Gamboa Balbín
2008) y recientemente se ha promulgado los reglamentos de la Ley No. 29785 que
detallan los procedimientos para el proceso de consulta previa a los pueblos indígenas
y originarios y distinguen entre este mecanismo de participación para un sector
específico de la población con derechos específicos y la participación ciudadana
aplicable a toda la población afectada por las actividades de hidrocarburos, incluyendo
la población indígena.

La Resolución Ministerial No. 535-2004-MEM-DM requería talleres informativos

convocados por la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos (DGAAE) en
coordinación con el responsable del proyecto y la autoridad regional antes de la
elaboración de los estudios ambientales, durante la elaboración del EIA y una vez
terminado el EIA pero antes de la audiencia pública.

La norma define el taller informativo en el artículo 16°, inciso c: “… Es un proceso de

información y diálogo entre el responsable del proyecto, la ciudadanía y el Estado acerca
de las actividades energéticas en la localidad, sobre el marco normativo que las regula y
las medidas de prevención y manejo de los posibles impactos sociales y ambientales del
proyecto; asimismo, permite conocer las percepciones e inquietudes ciudadanas. El taller
se realizará a través de reuniones dirigidas a las personas y organizaciones sociales; ello no
implica un derecho a veto de los ciudadanos sobre el proyecto…”

51
En cada etapa se tenía que organizar por lo menos un taller, pero según la dimensión o
complejidad del proyecto o las características de la población del área de influencia, la
DGAAE en coordinación con la Dirección Regional de Energía y Minas (DREM) podía decidir
organizar más talleres:

 En los talleres antes de la elaboración de los estudios ambientales. El Estado tenía

que informar a la ciudadanía acerca de sus derechos y deberes, la normatividad
ambiental y de las nuevas tecnologías a desarrollar en los proyectos; mientras que el
responsable del proyecto, debía señalar los componentes del estudio ambiental, los
posibles impactos sociales, culturales y ambientales así como los planes de manejo
ambiental y social para el control de los impactos. Ambos tenían que recoger los
aportes y comentarios de los participantes.

 En los talleres durante la elaboración del estudio ambiental. El responsable del

proyecto y las autoridades tenían que difundir información sobre el proyecto y sus
avances en la elaboración del EIA. Y, una vez presentado el EIA al Ministerio, en los
talleres de este tercer momento el responsable del proyecto tenía que dar a conocer
los alcances del estudio ambiental a las autoridades sectoriales, regionales y a la
ciudadanía en general.

La Resolución Ministerial (artículo 16°, inciso f) define la audiencia pública como un

“…Acto Público a cargo de la DGAAE o las DREM, según corresponda, en el cual se realiza
la presentación del EIA o EIAsd a la ciudadanía, registrándose la participación de la
sociedad en su conjunto…”.

Los procedimientos para la organización de la audiencia pública se presentan con mucho

detalle y se parecen a las correspondientes normas para el sector minero ya descritas en
la sección anterior de esta tesina.

Esta norma de 2004 no incluye la participación ciudadana durante el período de

negociación y suscripción de contratos ni durante el período de ejecución y abandono ni
procedimientos para la coordinación con INDEPA e INRENA (ahora SERNANP), pero sí
incluye procedimientos mucho más detallados para la audiencia pública.

En este sentido, podría considerarse como una norma de transición entre la norma
compartida entre minería y petróleo y gas de 2002 (Resolución Ministerial No. 596-2002-
EM/DM) y las normas de cada sector promulgadas en 2008 (Decreto Supremo No. 012-
2008-EM y Resolución Ministerial No. 571-2008-MEM-DM, en el caso de los
hidrocarburos, y Decreto Supremo No. 028-2008-EM y Resolución Ministerial No. 304-
2008-MEM-DM, en el caso de la minería) porque contiene elementos de ambas.

52
La norma de 2008 para el sector de hidrocarburos, todavía vigente, se basa en un
conjunto de principios: (RM 571-2008-MEM-DM, artículo 3°)

 La igualdad de derechos
 El carácter de orden público de las normas legales
 La transparencia y buena fe
 La mejora continua y el enfoque intercultural

También busca contribuir al ejercicio de los siguientes derechos: (RM 571-2008-MEM-DM,

artículo 4°)

 A un ambiente saludable, equilibrado y adecuado

 De acceso a la información, a la participación en la gestión ambiental
 De acceso a la justicia y los demás derechos sociales, económicos y culturales

Al mismo tiempo obliga a las personas que ejercen la participación ciudadana que lo
hagan cumpliendo el deber de informar adecuadamente, con transparencia, buena y
responsablemente. Emplea la misma definición de la participación ciudadana que la
norma correspondiente del sector minero.

En el 2006, el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de

Hidrocarburos (Decreto Supremo No. 015-2006-EM) encargó a PERUPETRO la tarea de
informar a la población lo concerniente a la etapa de negociación de los contratos y
convenios así como, una vez firmado el contrato de exploración y/o explotación, hacer la
presentación de la empresa que se encargaría de realizar las actividades en dicha zona
(Ramirez Palet 2008) porque, aunque una empresa de derecho privado, es la entidad
responsable de representar al Estado para la negociación o concurso de los contratos de
exploración y/o explotación de hidrocarburos.

A pesar de que PERUPETRO e INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales) habían

suscrito un convenio de intercambio de información en el año 2001, durante el transcurso
de la década surgieron acusaciones contra PERUPETRO por ofrecer en licitación lotes de
hidrocarburos superpuestos con áreas naturales protegidas y áreas donde habitaban
pueblos indígenas en aislamiento voluntario, especialmente en las reservas territoriales
reconocidas.

Al respecto, en 2007 la Defensoría del Pueblo anunció que el Estado “…Debe abstenerse
de otorgar derechos a particulares que posibiliten actividades de exploración y explotación
de hidrocarburos que pongan en peligro los derechos de los pueblos indígenas en
aislamiento y contacto inicial…” (Defensoría del Pueblo 2007).

53
Por eso, en los artículos 21, 22 y 23 el reglamento le obliga a PERUPETRO a solicitar
información de INDEPA y los gobiernos regionales y locales correspondientes sobre “…Los
datos de las organizaciones sociales representativas de las áreas en el lote o lotes materia
del proceso de participación ciudadana…” y en caso de que existan indicios de la presencia
de pueblos indígenas en aislamiento y/o contacto inicial invitar a INDEPA para que
exponga sobre “…Los derechos e implicancias relacionadas a estos grupos humanos…” en
el taller presencial.

Igualmente, en el caso de que el lote o los lotes se encuentren en áreas naturales

protegidas de uso directo, un representante de SERNANP debe asistir al taller presencial
para exponer acerca de los procedimientos o medidas que deberá adoptar el titular del
proyecto en su operación al interior del área natural protegida.

En cuanto a la participación ciudadana, en esta primera etapa del ciclo del proyecto se le
obliga a PERUPETRO a implementar una serie de pasos:

 Primero, al inicio del proceso de negociación o concurso y previo al envío del

proyecto de contrato al MINEM. PERUPETRO informará, a través de su página web y
comunicaciones directas a los representantes de los gobiernos regionales y locales y
de las organizaciones representativas de las poblaciones involucradas, la lista de
contratos en negociación o concurso, la o las empresas interesadas y los criterios para
su selección y organizará uno o más talleres presenciales para conocer las
percepciones locales respecto al proyecto.

De igual manera, una vez suscrito el contrato de exploración y/o explotación,

PERUPETRO deberá organizar uno o más talleres especiales para informar sobre la
empresa petrolera adjudicataria, el número del decreto supremo que autoriza la
suscripción del contrato, los criterios utilizados para la calificación de las empresas, la
modalidad de contratación utilizada y el programa de actividades a realizar.

Además, deberá presentar al contratista ante la población del área de influencia en el

mismo evento. Las inquietudes, sugerencias y observaciones planteadas por la
población involucrada y las autoridades regionales, locales y comunales serán
remitidas por PERUPETRO a la DGAAE para que se las tome en cuenta durante la
evaluación de los estudios ambientales. Este conjunto de actividades informativas y
participativas al inicio del proceso representa una innovación al proceso.

 La segunda etapa del proceso de participación ciudadana se refiere al período antes,

durante y después de la evaluación y aprobación del estudio ambiental, siendo
DGAAE la entidad encargada del proceso. Antes de iniciar el estudio ambiental el
responsable del proyecto debe presentar los términos de referencia y el plan de
participación ciudadana a la DGAAE. Este plan de participación ciudadana es el
documento mediante el cual el titular del proyecto describe las acciones y mecanismos
dirigidos a informar a la población involucrada acerca del proyecto.

54
 Una vez aprobado el plan de participación ciudadana para esta etapa, el titular del
proyecto organizará una serie de talleres informativos en coordinación con la DGAAE
en tres momentos:

 Antes de la preparación del estudio ambiental.

 Durante la preparación del estudio ambiental.
 Después de su presentación a la DGAAE pero antes de la audiencia pública.

En cada uno de estos momentos se debería realizar por lo menos un taller informativo.

 En el taller informativo antes de la elaboración del estudio ambiental: La DGAAE

informará sobre el objetivo del evento; la autoridad regional expondrá acerca de sus
derechos y deberes, normatividad ambiental y de participación ciudadana; y el titular
del proyecto explicará a las autoridades y a la población en general los componentes
del proyecto y términos de referencia del estudio ambiental, además presentará a la
consultora que elaborará el estudio, quien a su vez, mostrará a su equipo de trabajo e
informará el programa de actividades para la elaboración del estudio.

 Durante la elaboración del estudio ambiental: El titular del proyecto organizará uno o
más talleres informativos para informar acerca de la línea de base ambiental y para
recoger tanto las observaciones como las opiniones de la población involucrada, a fin
de tomarlas en cuenta en la elaboración del estudio ambiental.

 Finalmente, luego de presentado el estudio ambiental: El titular del proyecto y la

consultora, con presencia de la DGAAE y la autoridad regional, realizará uno o más
talleres informativos para socializar la línea de base ambiental, el análisis e
identificación de impactos, el plan de manejo ambiental y el plan de abandono,
recogiendo observaciones y opiniones de la población involucrada.

Los procedimientos para la distribución del resumen ejecutivo del estudio ambiental, el
acceso al estudio en sí, la difusión y convocatoria a la audiencia pública, la realización de la
misma, el recojo de las observaciones e inquietudes de la población involucrada y su
acceso a las absoluciones de las mismas son similares a las contenidas en la norma
anterior.

La norma también contempla una tercera etapa en el proceso de participación ciudadana

que representa otra innovación con respecto a la norma anterior:

 El EIA debe incluir un plan de manejo ambiental que incluya un plan de relaciones
comunitarias y dentro de este, un plan de participación ciudadana que habrá sido
elaborado de manera coordinada con la población organizada e involucrada que se
encuentra dentro del área de influencia directa e indirecta del proyecto. Será
ejecutado por el titular del proyecto.

55
 En ausencia de un monitoreo cercano por parte del Estado es imposible saber si los
planes de participación ciudadana hayan sido preparados de esta manera y lo más
probable es que no haya sucedido así.

 Al elaborar el plan, el titular del proyecto deberá haber tomado en cuenta los
mecanismos de participación contenidos en la Guía de Relaciones Comunitarias del
MEM. Dichos mecanismos complementarios incluyen un buzón de observaciones y
sugerencias, visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto, un equipo de
promotores y una oficina de información y participación ciudadana (RM 571-2008-
MEM-DM, artículo 14°; ver también Ministerio de Energía y Minas 2009: 41-

Nuevamente, en ausencia de un seguimiento riguroso de parte del Estado o algún otro

actor independiente es imposible saber si estas herramientas hayan sido utilizadas
para permitir realmente la participación de la población.

 La puesta en marcha del plan de participación ciudadana durante la ejecución del

proyecto es responsabilidad de su titular. La norma le obliga a implementar un
programa de monitoreo y vigilancia ciudadana y/o establecer una oficina de
información y participación ciudadana.

Una ex funcionaria de la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos del

MINEM describió el proceso de incorporación del programa de monitoreo y vigilancia
ciudadana en el reglamento así: “… No se nos habría ocurrido a nosotros mentes
brillantes en el Estado poner un programa de vigilancia social comunitaria si no lo
hubiéramos identificado con el PROMUSAG [Programa de La Mujer en el Sector Agrario
– México] o con el PMAC [Programa de Monitoreo Ambiental Comunitario - Camisea].
Vimos y dijimos ¡Uau! ¡Qué buenos resultados!’ COMARU y la FENACOCA participaban
y les preguntamos ¿qué tal? Nos dieron su input y lo convertimos en reglamento…”

El artículo 61° del reglamento estipula que “… Los representantes del Programa de
Monitoreo y Vigilancia Ciudadana, previa coordinación, acompañarán en calidad de
observadores a la empresa y las autoridades encargadas de la supervisión de la calidad
ambiental y de la fiscalización de las actividades de hidrocarburos, así como en el proceso
de seguimiento de las acciones del proyecto y de los monitoreos que realicen sobre el
cumplimiento de las normas ambientales y los compromisos asumidos en el Estudio
Ambiental…”
Los artículos 62° y 63° enfatizan el papel complementario del programa de monitoreo a las
actividades de supervisión, fiscalización y sanción del OEFA (Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental):

 Requieren el envío de los informes generados por el programa de monitoreo al OEFA,

a la DGAAE y a la Oficina General de Gestión Social (OGGS) del MINEM cada tres
meses.

56
 Obliga al OEFA a informar a la población involucrada cada tres meses sobre los
resultados de la evaluación a los documentos e informes recibidos y remitir un
informe anual sobre las acciones realizadas como consecuencia de los informes de
monitoreo recibidos.

2.3.5. Constataciones preliminares sobre normatividad de mecanismos de participación

ciudadana en industrias extractivas.-

 Se percibe que en líneas generales las normas reguladoras de la participación

ciudadana en ambos sectores son consistentes y persiguen los mismos objetivos.-

Las normas del sub sector de hidrocarburos ponen mayor énfasis en la participación
ciudadana en los inicios del ciclo del proyecto y son más consistentes con la idea de la
consulta previa que las del sector minero. Sin embargo, las del sub sector minero
contemplan un mayor número de mecanismos complementarios.

 En ambos sectores se prevé un período intenso de participación antes y durante la

preparación y evaluación del EIA.-

Evidentemente enfatizan un momento clave en las decisiones de las autoridades, y en

ambos se recomienda el monitoreo y vigilancia ciudadana participativa así como el
establecimiento de una oficina informativa durante el período de ejecución.

 Vinculación de las normas de participación ciudadana con los conflictos socio

ambientales.-

En su comentario sobre el Decreto Supremo 012-2008-EM del sub sector

hidrocarburos, Ramirez Palet (2008) se refiere a los conflictos como un elemento
presente:
“… La gran cantidad de conflictos ambientales que en los últimos años se han
presentado es un indicador de que se cuenta con una sociedad civil organizada,
capacitada y consciente de su realidad ambiental, incluso ayudándose de los medios
tecnológicos para aplicar la Participación Ciudadana y crear mecanismos de difusión
de agresiones ambientales a nivel mundial y colgarlas en la web…”

Sin embargo, este parece ser un factor menos apremiante en el caso del sub sector
hidrocarburos que en el de minería. Constatación que pondría en tela de juicio el peso
de la reglamentación sobre la participación ciudadana como un factor: cuya ausencia o
mal diseño provoca o agudiza los conflictos, o cuya presencia o buen diseño
contribuye a su prevención, resolución o transformación.

57
2.3.6. Reporte de normatividad vigente y alusiva al asunto de la tesina.-

Se hace un listado del marco jurídico de manera jerárquica, en cuanto a los mecanismos
de participación ciudadana y conflictos socio – ambientales en las industrias extractivas.

2.3.6.1. Declaración Universal de Derechos Humanos.-

 Artículo 3: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su

persona”.

2.3.6.2. Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo (NN.UU).-

 Principio 10: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación
de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional
toda persona debe tener acceso a la información sobre el medio ambiente que dispongan,
las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deben facilitar y fomentar la
sensibilización y participación de la población poniendo la información a disposición de
todos. Debe proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

2.3.6.3. Constitución Política del Perú.-

 Artículo 1: “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad es el fin

supremo de la sociedad y el Estado”.

 Artículo 2, inciso 05: Establece el derecho de acceso a la información pública.

 Artículo 2, inciso 17: Estipula que toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada,
en la vida política, económica, social y cultural de la nación.

 Artículo 66: Menciona las bases respecto al tratamiento del medioambiente y los recursos naturales,
conforme a lo siguiente:

o Los recursos naturales, renovables y no renovables son patrimonio de la nación.

o El Estado es soberano en su aprovechamiento y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.

o Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión
otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.

58
2.3.6.4 Ley General del Ambiente (28611).- La Ley General del Ambiente es la norma ordenadora del
marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú.

 Establece en su artículo tercero de su título preliminar, el derecho a participar responsablemente en los

procesos de toma de decisiones, así como en la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno.

 Artículo 1: “Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable,

equilibrado y saludable para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir a una
efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes,
asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la
conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento de los recursos naturales y el
desarrollo sostenible del país.

 Artículo 3: Toda persona tiene el derecho de participar responsablemente en los procesos

de toma de decisiones, así como en la definición y aplicación de las políticas y medidas
relativas al ambiente y sus componentes que se adopten en cada uno de los niveles de
gobierno.

 Artículo 25: Sobre los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

 Artículo 26: Respecto a programas de adecuación y manejo ambiental.

 Artículo 31: Precisa el estándar de calidad ambiental.

 Artículo 32: Sobre los límites máximos permisibles.

 Artículo 41: Aborda sobre acceso a la información ambiental.

 Artículo 46: Respecto a la participación ciudadana.

 Artículo 48: Sobre los mecanismos de participación ciudadana. El inciso 1 del Artículo 48, prevé
que las autoridades públicas establezcan mecanismos formales para facilitar la efectiva participación
ciudadana en la gestión ambiental y promuevan su desarrollo y uso por las personas naturales o jurídicas
relacionadas, interesadas o involucradas con un proceso particular de toma de decisiones en materia
ambiental o en su ejecución, seguimiento y control; asimismo que promuevan, de acuerdo a sus
posibilidades, la generación de capacidades en las organizaciones dedicadas a la defensa y protección del
ambiente y los recursos naturales; así como alienten su participación en la gestión ambiental.

 Artículo 50: Aborda los deberes del Estado sobre participación ciudadana.

2.3.6.5. Resolución Ministerial No.596-2002-EM/DM.-

 Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en Procesos de Aprobación de
Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas.

59
2.3.6.6. Decreto Supremo 052-2010-EM.-
 Modifica artículos del DS 042 que establece compromiso previo como requisito para el
desarrollo de actividades mineras.

2.3.6.7. D. S. N º 002-2009-MINAM.-
 Reglamento sobre transparencia y acceso a la información pública ambiental y participación y
consulta ciudadana en asuntos ambientales. Es la norma que establece las disposiciones sobre el
acceso a la información pública con contenido ambiental:

o En su artículo 21, se establece que la participación ciudadana es el proceso mediante el cual los
ciudadanos participan responsablemente de buena fe y con transparencia y veracidad, en forma
individual o colectiva, en la definición y aplicación de las políticas relativas al ambiente y sus
componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno, y en el proceso de toma
de decisiones públicas sobre materias ambientales, así como de ejecución y fiscalización.

o Esta norma en su capítulo segundo presenta las disposiciones para elaboración y aprobación de
estudios de impacto ambiental. En cuyos artículos 32°, 33° y 34° se norman los procedimientos
para llevar a cabo los Talleres Participativos y Audiencias Públicas.

2.3.6.8. Normativa sectorial: Decreto Supremo 028-2008-EM.-

 El proceso de participación ciudadana en el subsector minero se encuentra regulado
en el D.S. Nº 028‑2008‑EM publicado el 27 de mayo de 2008 el cual tiene por objeto
normar la participación responsable de toda persona, natural o jurídica, en forma
individual o colectiva en los procesos de acción o toma de decisiones del MINEM para
el aprovechamiento sostenible de los recursos minerales.

 Establece que la participación ciudadana es un proceso público que tiene por finalidad
poner a disposición de la población involucrada información oportuna y adecuada
respecto de las actividades mineras a ser implementadas en la zona.

2.3.6.9. Resolución Ministerial Nº 304‑2008‑MEM/DM.-

 Tiene por objeto desarrollar los mecanismos de Participación Ciudadana a los que
hace referencia el reglamento de participación ciudadana.

 El Título IV establece las disposiciones legales aplicables a la participación ciudadana

en los proyectos de explotación y beneficio, dentro del cual se establece la
realización de mecanismos de participación ciudadana antes y durante la elaboración
del EIA.

60
 2.4. Definición de términos

En este ítem se comparte el significado de los términos más usuales en el abordaje de los
conflictos socio – ambientales correlacionados con los mecanismos de participación
ciudadana en las industrias extractivas del Perú.

2.4.1. Conflictos socio – ambientales.-

Los conflictos son sociales cuando un grupo se siente afectado en sus intereses y
necesidades y se organiza frente a quienes identifica como causantes de esa situación. Por
otro lado, los conflictos son ambientales cuando la disputa se produce en torno al acceso,
uso, manejo o control de recursos naturales.

Integrando estas perspectivas podríamos decir que existe un conflicto socio - ambiental
cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de determinados
elementos materiales o simbólicos vinculados al control, uso y acceso de recursos
naturales y del ambiente o cuando la naturaleza o su uso tiene diferentes significados
para diferentes grupos de personas.

Profundizando en el término conflicto, se puede afirmar que se produce cuando una

relación existente entre dos o más partes es afectada o nace afectada y se pone en
cuestionamiento el statu quo.

El conflicto también expresa una lucha descarnada de poder por aspectos materiales y/o
legales que afectan el statu quo de las partes, sus grupos y la propia sociedad, y que
influye en las representaciones culturales que las partes tienen sobre estos aspectos, el
conflicto y sobre sí mismas.

Se pueden analizar los conflictos socio – ambientales desde tres perspectivas, no

necesariamente excluyentes unas de otras:

A) Transformación. Es la energía que se crea cuando individuos o grupos interdependientes

buscan satisfacer intereses u objetivos que se perciben incompatibles.

B) Poder. Ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de
recursos materiales o simbólicos.

C) Cultura. Es una construcción social producto de los diferentes significados e interpretación

que las personas involucradas le adjudican a las acciones y a los eventos.

Actualmente en las intervenciones concretas se privilegia la concepción de

TRANSFORMACIÓN DE CONFLICTOS, porque concede herramientas de tratamiento
democrático frente a las incompatibilidades sociales.

61
 Entonces, los conflictos son manifestaciones de cambio; como tal son dinámicos y tienen
una energía inherente que puede manifestarse en consecuencias negativas o positivas.
La forma que tome esa energía dependerá de las decisiones que los actores puedan tomar
en su curso con relación a ese conflicto y los elementos vinculados a él.

Se podría sintetizar, que el conflicto es la interacción productiva de intereses y valores

que compiten entre sí. Es una función de cualquier sociedad y representa una
oportunidad para identificar problemas, resolverlos y lograr el cambio social.

2.4.2. Participación ciudadana.-

El concepto de participación surge de forma central en la ciencia política, tanto desde su

perspectiva empírica como teórica, de manera que desempeña un papel relevante en el
análisis de la democracia y del sistema político. Daniel Bell (1973), en The Coming of Post-
Industrial Society, señala que “el principio axial del sistema político contemporáneo viene
a ser la participación, unas veces movilizada y controlada, otras demandada desde la
base”.

Este concepto ha sido utilizado con múltiples significados a lo largo de la historia,

generalmente asociado al régimen democrático, por medio de sus formas: la presencia, la
activación y la participación en sentido estricto, referida a las situaciones en las que el
individuo contribuye directa o indirectamente en una situación política.

A pesar de esta variedad de definiciones, existe un consenso a favor de la participación,

ya que cuenta con una valoración positiva por ser considerada un pilar fundamental
para el desarrollo de la democracia y el ejercicio de la ciudadanía. La participación
ciudadana está íntimamente ligada a la democracia, valor y principio básico universal. La
participación es un derecho de todo ciudadano, y como tal está incluida en la legislación
nacional e internacional.

Se plasma en mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos inciden o buscan
incidir en las decisiones públicas, sobre todo frente a la crisis del sistema de
representación política.

Existe una tendencia que plantea que la participación ciudadana debe buscar controlar los
actos de la administración pública y legitimarlos, no sólo en el sentido de una
administración concertada, sino de una democratización en el proceso de decisiones
públicas.

62
2.4.3. Mesas de diálogo.-

Establecidas como un espacio político donde confluyen los protagonistas del conflicto
para solucionar los asuntos conflictivos, conformadas generalmente cuando un
conflicto se encuentra en su etapa de crisis, su constitución se ha venido formalizando
por decisiones del Gobierno, a través de Resoluciones Ministeriales, que establecen su
formación, integrantes, funciones y plazos de duración.

El despliegue de la conflictividad social en el país ha generado la necesidad de

buscar mecanismos que vayan más allá de medidas represivas y se apueste por el diálogo
para abordar los conflictos. En este contexto es que surgen las Mesas de Diálogo
como espacios de participación ciudadana, en algunos casos formalizados por decisión del
Gobierno, en otros, como instancias informales que surgen impulsados por iniciativa
propia de los actores directamente involucrados en el conflicto.

2.4.4. Mesas técnicas.-

Integradas generalmente por técnicos y especialistas, y tienen como objetivo formular

alternativas a los problemas que originaron el conflicto o que son fuente potencial para su
desencadenamiento, generalmente su constitución deriva como acuerdo de la mesa de
diálogo.

2.4.5. Mesas de desarrollo.-

Vinculadas a la estrategia de prevención del conflicto, impulsadas para dar sostenibilidad y

monitoreo de los acuerdos arribados, se plantean ante la identificación de las limitaciones
que tienen las mesas de diálogo. Pueden participar, líderes sociales, autoridades,
funcionarios, técnicos, entre otros a decisión de las partes.

Su objetivo es estudiar la problemática de un determinado ámbito, discutir soluciones,

canalizar inversiones o intervenciones del Estado y aportes de las empresas privadas. Se
desarrolla en el marco de una perspectiva de desarrollo integral que aborde los problemas
de fondo, trascendiendo a los temas de coyuntura.

2.4.6. Comité para el monitoreo y vigilancia ambiental participativo.-

La Resolución Ministerial N° 304-2008-MEM/DM que regula El Proceso de Participación

Ciudadana en el Subsector Minero, en su título V menciona la participación de la
población durante la ejecución del proyecto, y su artículo 33° estipula que las empresas
deben promover la participación organizada de la comunidad en el mecanismo de
monitoreo ambiental participativo mediante la constitución de un comité con
representantes interesados de las comunidades y autoridades locales del área de
influencia del proyecto minero.

63
 Se convierte en mecanismo muy efectivo para ganar o recuperar la confianza de las
comunidades, cuyo objetivo es que la comunidad constate el cumplimento en la ejecución
del monitoreo ambiental considerando los protocolos establecidos por la autoridad
competente y a su vez, fomente la participación de la población para estrechar lazos de
confianza entre la población y la empresa.

Se trata de demostrar durante las actividades que desarrolla la empresa, la no existencia

de efectos negativos sobre el ambiente, siempre y cuando se hayan tomado las medidas
de control de la contaminación.

2.4.7. Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).-

Es un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión y corrección

anticipada de los impactos ambientales negativos. Están comprendidos también las
políticas, planes y programas de nivel nacional, regional y local que generen implicancias
ambientales, significativas, así como los proyectos de inversión pública privada o de
capital mixto que podrían causar impactos ambientales negativos significativos.

2.4.8. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).-

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) garantiza que las actividades

económicas en el Perú se desarrollen en equilibrio con el derecho de las personas a gozar
de un ambiente sano. Para ello, se encarga de la evaluación, supervisión, fiscalización y
sanción en materia ambiental, así como de la aplicación de los incentivos en los sectores
de minería, energía, pesquería e industria. Se creó como un organismo técnico
especializado adscrito al Ministerio del Ambiente en el 2008.

2.4.9. Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE).-

El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)

es un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente. Su
tarea consistirá en revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d)
de mayor envergadura de los proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto.

2.4.10. Agenda 21.-

Es el nombre que toma el Plan de Acción con el cual las naciones participantes en la
Cumbre de la Tierra (Rio de Janeiro, 1992) deberían reorientar sus acciones para lograr
cambiar el modelo de desarrollo actual hacia otro orientado a un uso racional de los
recursos y a la búsqueda de la equidad en la distribución de sus beneficios.

En el preámbulo del capítulo 23 expresa: “Uno de los requisitos fundamentales para

alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión publica en la
adopción de decisiones.

64
 Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho
evidente la necesidad de emplear nuevas formas de participación.

Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones participen en
los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de
adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que
esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan.

Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al

medio ambiente y el desarrollo con que contaran las autoridades nacionales, incluso a la
información acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes
para el medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, así como a la
información sobre las medidas de protección del medio ambiente.”

2.4.11. Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM).-

Este fondo está constituido por 166 países y se formó como resultado de los acuerdos
establecidos en los dos principales tratados sobre el medio ambiente mundial, en la
Cumbre de la Tierra: el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” y la “Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”.

Tiene por objeto financiar programas y proyectos que favorezcan el desarrollo sostenible,
y que sean formulados en razón de los objetivos, prioridades y planes de desarrollo de
cada país en el que se vayan a ejecutar.

En un documento publicado en 1996, titulado “Participación del público en los proyectos

financiados por el FMAM”, se señala que “Una participación real del público en todos los
niveles de actividad del FMAM es clave para lograr los objetivos, ya que sus habilidades,
experiencias y conocimientos sobre la comunidad de la sociedad civil son fundamentales
para preparar políticas y prácticas del FMAM, formular y ejecutar proyectos sostenibles, y
mantener las asociaciones con las partes interesadas más importantes. La participación
pública también es esencial para reforzar el sentido de unidad en el país y la identificación
local con los proyectos del FMAM.”

2.4.12. Corporación Financiera Internacional – IFC, por sus siglas en inglés.-

Es una institución financiera que pertenece al grupo del Banco Mundial. En octubre de
1998, publicó un manual de buenas prácticas sobre la consulta pública como una
herramienta para el desarrollo empresarial. En este manual se define la consulta pública
como: “(...) Un instrumento para gestionar la comunicación bidireccional entre el
patrocinador del proyecto y el público. Su objetivo es mejorar el proceso de adopción de
decisiones y crear comprensión mutua haciendo participar activamente a las personas, los
grupos y las organizaciones que tienen algún interés en el proyecto.
Esa participación mejorará la viabilidad a largo plazo del proyecto y aumentará sus
beneficios para las personas afectadas a nivel local y otros interesados”.

65
 El Banco Mundial, entre los diversos mecanismos que promueve en relación a la
participación ciudadana, se refiere a la consulta previa, libre e informada como el
“proceso que tiene lugar en forma libre y voluntaria, sin manipulación, interferencia o
coerción externa. Con ese fin, las partes consultadas tienen acceso previo a la información
sobre el propósito y la magnitud del proyecto propuesto, facilitada de una manera
apropiada desde el punto de vista cultural y en la lengua adecuada”.

2.4.13. Instituto de Recursos Mundiales - World Resources Institute (WRI), por sus siglas en
inglés.-

Es un grupo de reflexión ambiental global que trabaja con los gobiernos, las empresas y la
sociedad civil para construir soluciones a los problemas ambientales urgentes. La misión
del WRI “es encausar a la sociedad humana hacia formas de vida que protejan el medio
ambiente, en el entendido que la sostenibilidad es esencial para satisfacer las necesidades
y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras”. El WRI propone los siguientes
principios para una participación comunitaria eficaz:

1. Preparar a las comunidades antes de entablar relaciones con ellas.

2. Determinar qué nivel de participación es necesario.

3. Integrar la participación comunitaria en cada fase del ciclo del proyecto.

4. Incluir a las partes interesadas, tradicionalmente excluidas.

5. Obtener el consentimiento libre, previo e informado.

6. Resolver las quejas de la comunidad a través del dialogo.

7. Promover el monitoreo participativo por parte de las comunidades locales.

2.4.14. Protocolo de Relacionamiento (PR) en minería.-

Se aplica a todo lo largo de la actividad minera y alimenta al plan de participación

ciudadana, pues le provee información acerca de los actores sociales asentados en el área
de influencia del proyecto, además de los principios y políticas que regirán la forma en la
que el titular minero, sus trabajadores y subcontratistas, se relacionen con la comunidad.

2.4.15. Plan de Participación Ciudadana (PPC) en minería.-

Para su elaboración se toman en cuenta los principios y aportes considerados en el PR, así
como los aportes y observaciones recogidos antes y durante la elaboración de los EIA (de
gran y mediana minería) o EIASd (pequeña minería y minería artesanal para la etapa de
explotación).

66
2.4.16. Planes de Relacionamiento con las Comunidades (PRC) en minería.-

La normativa en el subsector considera tres tipos de plan de relacionamiento con las

comunidades, dependiendo del estudio ambiental, DIA, EIASd o EIA en el caso de la gran y
mediana minería:

 En la DIA se denomina Plan de Comunicación.

 En el EIASd se denomina Plan de Relacionamiento con Comunidades y/o Centros

Poblados.

 Mientras en el EIA se denomina Plan de Relaciones Comunitarias.

En el caso de la pequeña minería y minería artesanal cuenta con dos tipos de plan de
relacionamiento, denominados Medidas de Manejo Social para la DIA y Estrategias de
Manejo Ambiental para el EIASd.

Con estos planes se busca regular las relaciones que se establecen entre titular y
población para apoyar la gestión social de un proyecto dado. Es importante resaltar que la
norma indica que los planes y programas que se propongan deben guardar relación con
los impactos socio-económicos identificados.

Para mayor detalle sobre el contenido de los planes de relacionamiento se consulta la

“Guía de Participación Ciudadana” (MEM, 2010). Cualquiera de los planes propuestos,
deberán elaborarse teniendo en cuenta los lineamientos contenidos en la Guía de
Relaciones Comunitarias del MEM y los compromisos a los que hace referencia el D.S.
052-2010-EM.

67
 CAPITULO III
III. METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION
Se aplicó una metodología de investigación que integró la revisión y análisis de
información secundaria recopilada así como de la información primaria obtenida al estar
en contacto directo con algunos actores involucrados en proyectos de minería,
hidrocarburos y energía, tanto en fase de operaciones como en fase de elaboración y
espera de aprobación de sus respectivos estudios de impacto ambiental; lo cual será
detallado más adelante.

3.2. Tipo de investigación

El tipo de investigación por el nivel de análisis es de carácter descriptivo.

3.3. Diseño de la investigación

Se planificó y organizó la investigación en tres etapas que a continuación se reseñan.

3.3.1. Búsqueda, acopio y ordenamiento de información secundaria.- Implicó

lectura de bibliografía recomendada a nivel gráfico y explorando en búsqueda
especializada de internet, fichaje de textos relevantes.

3.3.2. Sistematización de información primaria obtenida en labores de consultoría

profesional, respecto a la temática de la tesina y con los actores de proyectos
extractivos a partir de enero 2014.- En primer lugar, se aprovechó el trabajo
empírico levantado para la formulación de un estudio de línea base del
proyecto de diálogo minero sur a nivel internacional, a cargo de la ONG CARE
PERÚ.

 Trabajo de campo en Ancash.- Se realizó entre el 18 al 20 de febrero 2014, aplicándose

una entrevista colectiva a las y los integrantes del Grupo de Diálogo Ancash (12 personas)
y sendas entrevistas a profundidad a 05 actores entre líderes sociales, representantes de
la sociedad civil y autoridades.

 Trabajo de campo en Cajamarca.- Se efectuó entre el 24 al 26 de febrero del 2014,

aplicándose una entrevista colectiva a las y los integrantes de la Red de Líderes de
Cajamarca (10 personas) y sendas entrevistas a profundidad a 08 actores entre líderes(as)
sociales, representantes de la sociedad civil, autoridades y representante de empresa
minera.

68
 Posteriormente, de junio a noviembre 2014.- Información de primera mano obtenida en
servicios de consultoría a empresas que buscan conseguir la aceptación social de las
comunidades a través de planes de relacionamiento, así como de la puesta en marcha del
comité de monitoreo y vigilancia ambiental participativo.

Nos referimos a “SAVIA” con su proyecto de hidrocarburos en el mar, involucrando a las

asociaciones de pescadores artesanales en la costa del Perú y al proyecto de central
hidroeléctrica “CERRO DEL ÁGUILA” que impacta directamente en el distrito de
Colcabamba, Huancavelica.

3.3.3. Análisis ubicando hallazgos clave y redacción de la tesina según esquema

sugerido.-

Consistió en la misma elaboración del documento haciendo seguimiento al contexto y

data actualizada de los conflictos socio ambientales de proyectos extractivos y cambios
normativos de los mecanismos de participación ciudadana alusivos.

3.3.4. Ajuste general en la formulación de la tesina, según orientaciones del

docente USMP Manuel Alberto Balladares Ramírez.-

Se tomaron en cuenta las observaciones y sugerencias recibidas, tras el proceso de

revisión de la tesina, profundizando la indagación en los roles y funciones que asumen los
funcionarios públicos responsables de la aprobación de los EIA, pertenecientes a la
Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros del Ministerio de Energía y Minas
(MINEM); asimismo se estableció contacto directo mediante entrevista al Ing. Julio Raúl
Santoyo Tello, Director de Gestión Ambiental Minera del MINEM.

69
 CONCLUSIONES
1. La primera conclusión central proviene de formular respuesta a la pregunta medular
de la presente tesina:

¿Los mecanismos de participación ciudadana, contribuyen a resolver los conflictos socio

- ambientales en proyectos de minería, energía e hidrocarburos?

1.1. Se afirma con base a las evidencias analizadas, que es relativa la

contribución de los mecanismos de participación ciudadana en la
disminución y resolución de los conflictos socio – ambientales en proyectos
extractivos.-

 La eficacia de la normatividad específica de participación ciudadana en las industrias

extractivas, depende de otras causas y factores que son convergentes dentro del
entramado socio político y económico de los ámbitos concretos de intervención de los
proyectos: tipo de organización social, nivel educativo y de formación cívica, capacidad
de emprendimiento económico, nivel de institucionalidad local, tipo de liderazgo del
gobierno regional, situación de la población económicamente activa, entre otras
variables de la vida cotidiana de las comunidades involucradas y población aledaña
que se auto percibe implicada.

 Por el contrario, se ha elevado la conflictividad socio – ambiental en proyectos

extractivos, durante la última década; justamente a causa de los otros problemas
convergentes de naturaleza económica y política, y la poca credibilidad en el ejercicio
de mecanismos de participación ciudadana formalizados para todas las fases de los
proyectos extractivos, según el avance normativo del 2008 a cargo del Ministerio de
Energía y Minas en su aplicación.

1.2. Existe desconocimiento generalizado y carencias en el debate público

sobre la naturaleza e importancia de los mecanismos de participación
ciudadana para proyectos extractivos en específico.

 Hay un profundo desconocimiento de los mecanismos de participación ciudadana

regulados para los proyectos extractivos entre la población – en gran parte debido a la
poca divulgación de ellos por el Estado y las empresas – ahondada por una gran
desconfianza hacia propuestas que vienen de ambos.

 La mayoría de líderes sociales y comunitarios que encabezan las protestas sociales y

asumen posturas radicales de oposición a los proyectos extractivos, carecen de
información calificada y verificable, así como una formación política distorsionada o
ligada a prácticas de corrupción.

70
 La población percibe que no tiene la capacidad de emplear las instancias de
participación disponibles para defender sus derechos o influir con sus observaciones y
sugerencias en las decisiones de los proyectos extractivos. Confía más en la protesta y
en la presión externa que en el involucramiento y la participación, incrementándose
así los casos de escalada de violencia en los conflictos socio – ambientales.

 Asimismo se constata la importancia de promover un debate especializado y

posteriormente a nivel público, sobre la naturaleza y el énfasis principal de la
participación ciudadana en proyectos extractivos.

Existen dos corrientes marcadas en oposición, a fin de superar posturas ideologizadas

y llegar a consensos que posibiliten políticas públicas adecuadas para el manejo
efectivo de los recursos extractivos como generadores de desarrollo sostenible:

o La postura que admitiría en la legislación peruana, el consentimiento o

“derecho de veto”, brindando a la población la oportunidad de intervenir en la
toma de las decisiones finales de los proyectos extractivos.

o La postura del marco legal vigente actualmente, que establece mecanismos de

participación ciudadana con el objeto de informar, hacer conocer el proyecto y
a su vez recoger de la población, inquietudes, comentarios y observaciones que
enriquezcan los estudios ambientales de los proyectos extractivos.

2) La segunda conclusión resulta de analizar:

Los roles desempeñados por el Estado peruano, en la aplicación de los mecanismos

de participación ciudadana para afrontar los conflictos socio ambientales en
proyectos extractivos.

2.1. Es evidente aún una fase inicial con avances sustanciales para afirmar la
institucionalidad ambiental del Estado peruano, especialmente en la
fiscalización de los estudios de impacto ambiental (EIA) de los proyectos
extractivos y en el abordaje de los conflictos socio ambientales del sector.-

 Un contexto de elevada conflictividad socio ambiental ha determinado, en algunos

casos, un accionar de emergencia y algo contradictorio del Estado frente a los
conflictos, donde lo más relevante es la débil e inoportuna comunicación del
levantamiento de las observaciones de los estudios de impacto ambiental, a cargo del
Ministerio de Energía y Minas.

 Por ello, desde el año 2009 se consideran nuevas articulaciones del Ministerio de
Energía y Minas con el Ministerio del Ambiente, utilizando como marco normativo, la
ley del SEIA y Reglamento aprobado con D.S. N° 019-20019-MINAM.

71
 Asimismo, actualmente en el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) existe una
Oficina General de Gestión Social (OGGS), responsable de hacer el seguimiento y
promover la coordinación entre el titular minero, las comunidades, autoridades y
grupo de interés.

 Por otro lado, la Dirección General de Asuntos Mineros (DGAAM) viene participando
activamente en la conducción de los talleres informativos previos a la elaboración del
EIA en reemplazo de las DREM o GREM Regionales para informar con mayor
transparencia los proyectos. Además, exige a las empresas mineras, reforzar sus
canales de comunicación desde la etapa de la exploración minera, estableciendo una
oficina de gestión social que permanentemente debe estar evaluando los aspectos
sociales de tal manera de llegar a la explotación con un clima de armonía.

3) La tercera conclusión procede de revisar analíticamente:

Los ajustes a la política del Estado frente a la gestión de los conflictos en proyectos
extractivos, considerando el desarrollo de capacidades de los actores involucrados
para ejercer los mecanismos vigentes de participación ciudadana en proyectos
extractivos y el fortalecimiento de sus roles de fiscalización.

3.1. Se aprecia como positiva, la promulgación de la Ley de Consulta Previa a los Pueblos
Indígenas y su Reglamento.-

Si bien aún constituye un motivo de discrepancias del Estado con y entre las
organizaciones sociales involucradas, forma parte de un avance en los procesos de
construir una democracia participativa y representativa.

3.2. El Estado también evidenció un cambio de mirada de los conflictos, mediante la

creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM).-

La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), concibe una auspiciosa visión de

largo plazo para transformar los conflictos sociales en oportunidades de desarrollo y
fortalecer la gobernabilidad; reporta avances sustanciales para entender la conflictividad
en el país. Opera en todo el territorio, por medio de convenios con los gobiernos
regionales y por ende, hace más eficaz y efectiva su labor.

Bastante se ha avanzado para entender la conflictividad. Actualmente se identifica su

naturaleza y la importancia de apostar por la prevención como un mecanismo privilegiado
para evitar que escalen. Así, la prevención y un sistema institucionalizado para su
tratamiento son la clave.

72
3.3. La creación e implementación progresiva del Servicio Nacional de Certificación
Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), es otro avance significativo.

Actualmente en tercera etapa de transferencia de funciones; SENACE surge como

respuesta a las exigencias y propuestas de la sociedad civil y las organizaciones indígenas
para que exista mayor autonomía en las decisiones referidas a la aprobación de los
Estudios de Impacto Ambiental (EIA), con lo que se podría lograr mayor confianza y
transparencia en la gobernanza ambiental.

73
 RECOMENDACIONES

1) Primera recomendación:

Promover el debate especializado y público sobre los mecanismos de participación

ciudadana en proyectos extractivos, fortaleciendo el desarrollo de capacidades de los
actores involucrados en los conflictos socio ambientales.-

1.1. A partir de una mirada interdisciplinar – asociando la ciencia jurídica a otras

especialidades – se sugiere fomentar una disposición favorable de los diferentes
actores involucrados, hacia la participación ciudadana efectiva: Actualmente no
es una realidad dada que se acepte el continuo democrático del involucramiento
ciudadano en proyectos extractivos.

Por ello es necesario un proceso que debe construirse necesariamente para

revertir la alta y permanente conflictividad socio – ambiental en el Perú:

 La mejora de capacidades en todos los actores inmersos en actividades

extractivas – empresas, autoridades, líderes sociales, técnicos, profesionales,
etc. - que les permita aplicar con eficiencia y efectividad los mecanismos de
participación ciudadana.

 El impulso de espacios de diálogo intercultural y de generación de confianza en

base a los ejes de desarrollo territorial y a una visión compartida de futuro.

 El activo involucramiento del Estado para la regulación y fiscalización de

mecanismos y espacios efectivos de participación ciudadana en el ciclo
completo de dichos proyectos extractivos.

 Cualquier propuesta de construcción de legitimidad y gobernabilidad - a través

de los mecanismos participativos - debe considerar como tema central la
asimetría entre los actores empresariales y los actores comunales; dado que la
Constitución Política del Perú se acoge al sistema dominalista de recursos
naturales.

74
1.2. Es importante que el Estado construya mecanismos de información y
comunicación que sean transparentes, interculturales, oportunos y efectivos,
permitiendo tener un panorama claro de las actividades extractivas: De hecho, el
Estado debe atender y entender la dinámica territorial de los pueblos, la delicada
trama de relaciones sociales que se tejen dentro de éstos y la necesidad de una
información adecuada que apunte a una gestión sostenible de los territorios.

El objetivo es no profundizar las divisiones tradicionales que existen al interior de

los pueblos; evitando que se profundicen las afectaciones y dinámica de conflictos
a futuro, por una toma de decisiones sin información sobre las consecuencias que
las operaciones extractivas traerán a largo plazo.

1.3. El Estado debe continuar con la implementación de los procesos de consulta

previa: Se recomienda asumirlos como un mecanismo participativo para que se
respeten los derechos de los pueblos indígenas y se prevenga el abuso, la
arbitrariedad y el despojo de sus bienes territoriales.

A casi cuatro años de promulgada la Ley 29785 - Ley del derecho a la consulta
previa - no se ha realizado hasta el momento un solo proceso de consulta sobre
temas vinculados a actividades mineras.

1.4. Fortalecer y reglamentar el funcionamiento de las Mesas de Desarrollo como

mecanismo de participación ciudadana proactivo y no simplemente reactivo: Se
trataría de convertir a las Mesas de Desarrollo en espacios concretos para ampliar
la presencia del Estado en zonas con insuficiente o escasa oferta de bienes y
servicios públicos.

Así constituirían una oportunidad para demostrar que el Estado impulsa el

desarrollo y promueve la inversión, pero sobre todo, protege los derechos de sus
ciudadanos y regula efectivamente las operaciones de las empresas.

En este sentido, las mesas no son sólo serían herramientas para prevenir y
gestionar los conflictos; en la medida que la población compruebe que el Estado
los defiende y se compromete efectivamente con su bienestar, las condiciones
para ir creando un clima de confianza que consolide su legitimidad se irán creando
y consolidando.

Por ello, se recomiendan los siguientes puntos de ajuste a las mesas de desarrollo:

 Mejorar la capacidad de articulación intersectorial, la que actualmente no cuenta

con una normatividad específica, dejando un margen relativamente amplio para
una voluntad política que podría eventualmente discontinuarse, afectando la
sostenibilidad del mecanismo.

75
  Potenciar la rectoría en el tema. La ONDS es actualmente un órgano especializado
que coordina y facilita estos espacios, pero se necesita regir una articulación y
armonización efectivas de las intervenciones intersectoriales.

 Es necesario desarrollar y profundizar las intervenciones con un enfoque de

prevención, a fin de reducir el desencadenamiento de conflictos.

 Es necesario reforzar los equipos de gestión social de los sectores, a fin de dotarlos
de capacidades operativas adecuadas para impulsar la concertación y construcción
de consensos estables y duraderos en las mesas y espacios afines.

 Hay que pensar en nuevas formas de operación del Estado en la mesas, de modo
que su presencia no se limite a reuniones periódicas, sino que pueda desarrollar
labores que le permitan llegar hasta la sociedad civil, sin restringirse a autoridades
políticas y dirigentes de organizaciones.

 Hay que insistir en la necesidad de formular acuerdos claros, sencillos y sin

ambigüedades, que no den cada parte interesada lo interpreta a su manera y se
generan problemas cuando se trata de cumplirlos.

 Es necesario desarrollar un seguimiento en la implementación de los acuerdos, a

fin de verificar los avances de su cumplimiento y evitar así que algunos actores
perciba a las mesas como un esfuerzo estéril.

2) Segunda recomendación.-

Fortalecer el sistema de fiscalización, control y sanción ambiental de los proyectos

extractivos, disminuyendo así la mayoría de causas directas de los conflictos.-

2.1. Es recomendable reestructurar la gestión social y ambiental de los proyectos

extractivos, desde sus inicios: En cuanto a hidrocarburos desde el proceso de
promoción de lotes o de los proyectos mineros y de gas, a partir de la misma
formulación de los estudios de impacto ambiental así como de establecer un adecuado
desarrollo del marco legal ambiental a través de OEFA y SENACE.

Estos deben garantizar la existencia de indicadores de desempeño que ayuden a

prevenir la deslegitimación de la gestión pública de los hidrocarburos por su ineficacia
para prevenir, gestionar y transformar los conflictos que afectan al 50% de los lotes
otorgados por el sector; o de los proyectos mineros que han llegado a escaladas de
violencia y movilización de la población con pérdidas serias en productividad y
estabilidad social.

76
2.2. Es sugerente construir mecanismos de vigilancia de acuerdos desde las
organizaciones para con el Estado y las empresas, con el fin de asegurar y verificar
su cumplimiento. Tendría que incluir deberes y responsabilidades compartidas entre
el Estado y las organizaciones, así como construirse en un clima de plena
transparencia de información, y de adecuada difusión y defensa de derechos.

Complementariamente, sería importante que el gobierno desarrolle políticas de

prevención y gestión de conflictos en el ámbito ambiental y social, principalmente
para fortalecer la relación con las organizaciones y las comunidades indígenas, que
permita evitar tensiones sociales y transformar las causas de conflictos.

2.3. Como los proyectos mineros por lo general se ubican en zonas deprimidas, la
Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAAM) del MINEM, debe retomar y
fortalecer las reuniones de trabajo con otros sectores del Gobierno, para desde una
época temprana, realizar proyectos de inversión en los pueblos o comunidades del
área de influencia de una mina; así mejorar el bienestar de los pobladores de tal
forma que llegada la explotación no le pidan todo al titular minero.

3) Tercera recomendación:

Es necesario que el Estado haga un balance del modelo de desarrollo en el cual

enmarque sus políticas públicas sobre la base de los conflictos socio - ambientales y los
impactos a controlar.-

3.1. El Estado debe continuar con el desarrollo de la agenda ambiental, la cual derive
en políticas ambientales fortalecidas: Es recomendable la construcción
participativa de modelos de desarrollo adecuados a los diversos ámbitos y
contextos regionales del Perú; los cuales respondan a los anhelos de la población
así como al futuro sostenible y rentable de sus contextos ecológicos.

De ese modo, impulsar e implementar de manera participativa diversas

herramientas importantes para promover un uso racional del territorio peruano,
por ejemplo la Ley de Ordenamiento Territorial y las Evaluaciones Ambientales
Estratégicas (EAE).

77
 FUENTES DE INFORMACION

Alayza, Alejandra. (2007). No pero sí. Comunidades y minería. Consulta y consentimiento

previo, libre e informado en el Perú. Lima: Cooperacción- Oxfam.

Aroca, Javier. (2008). El caso de Tintaya. En Martin Scurrah (ed.), Defiendo Derechos y
Promoviendo Cambios: El estado, las Empresas Extractivas y las Comunidades locales en el
Perú. Lima: Oxfam / Instituto del Bien Común / Instituto de Estudios Peruanos.

Aste, J.; De Echave, J. & Glave, M. (2004). Procesos de Concertación en Zonas Mineras en
el Perú. Lima: Grade/Cooperacción/Eco.

APDCPAPC, Alianza por el Desarrollo y Contra la Pobreza en el Ámbito del Proyecto

Conga. (2011). Hacia el desarrollo rural integral en el ámbito del proyecto Conga. Marco
conceptual y enfoque del desarrollo. Cajamarca: Asociación Los Andes de Cajamarca.

Bautista Ascue, Mariella. (2011). Manual de Participación Ciudadana. Lima: Proyecto de

Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú (PERCAN).

Bebbington, Anthony, Martin Scurrah y Anahí Chaparro. (2013). La expansión de las

industrias extractivas y los cambios en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas.
Documento de Trabajo N°8, Proyecto industrias extractivas, conflictos sociales e
innovaciones institucionales en la región Andino-Amazónica. Lima: Cepes, Clark University,
Cerdet, Ford Foundation.

Bebbington, Anthony, Michael Connarty, Wendy Coxshall, Hugh O’Shaughnessy y Mark

Williams. (2007). Minería y Desarrollo en el Perú, Con Especial Referencia al Proyecto Río
Blanco, Piura. Lima: Instituto de Estudios Peruanos / Oxfam Internacional / Centro de
Investigación y Promoción Campesina / Peru Support Group.

Burneo, Zulema. (2007). Propiedad y tenencia de la tierra en comunidades campesinas.

Revisión de la literatura reciente en el Perú. En Pedro Castillo, Alejandro Diez, Zulema
Burneo, Jaime Urrutia y Pablo del Valle. ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?
Lima: Allpa Comunidades y Desarrollo.

Calle Valladares, Isabel. (2013). Promoción a la Inversión y Gestión Ambiental: Análisis del
Decreto Supremo No. 060- 2013-PCM. Serie de Política y Derecho Ambiental N° 27. Lima:
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

Camacho, Luis Antonio y Félix Lossio Chávez. (2007). La mesa de diálogo de la provincia
de Espinar, Cusco: Solucionando conflictos entre sociedad civil local y empresa minera BHP
Billiton Tintaya sin la presencia del Estado. En Aldo Panfichi (ed.), Participación Ciudadana
en el Perú: Disputas, Confluencias y Tensiones. Lima: Fondo Editorial Pontificia Universidad
Católica del Perú.

78
Castillo, M.; Chávez, M.; Gallardo, M.; Zegarra, L., Cruz, E.; del Carpio, D. & Gómez, J.
(2011). Valle de Tambo-Islay. Territorio, agua y derechos locales en riesgo con la minería a
tajo abierto. Lima: Frente Amplio de Defensa del Valle de Tambo/Municipalidad distrital
Dean Valdivia/CooperAcción/Red Muqui.

Castillo, Gerardo y Lucía Ávila. (2009). La Participación Ciudadana en la Minería Peruana:

Concepciones, Mecanismos y Casos. Lima: Oxfam.

Castillo, Pedro. (2012). Reglamento de la Ley de Consulta: De buena a poquita fe. La

Revista Agraria. Año 13. No. 139, abril.

Chaparro, Anahí. (2011). Iniciativas de gestión territorial en contextos de explotación

petrolera: el caso del pueblo Quechua del Pastaza. Informe de investigación Beca Post
Seminario SEPIA XIII. Recuperado de http://sepia.org.pe/facipub/upload

De Echave, José, Karyn Keenan, María Kathia Romero y Ángela Tapia. (2005). Los
Procesos de Diálogo y la Administración de Conflictos en Territorios de Comunidades: El
Caso de la Mina Tintaya en el Perú. Lima: CooperAcción.

De Echave, José, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y
Martín Tanaka. (2009). Minería y Conflicto Social. Lima: IEP / CIPCA / CBC / CIES.

Defensoría del Pueblo. (2007). Superposición de Lotes de Hidrocarburos con Áreas

Naturales Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazonía Peruana. Lima: Informe No.
009-2007-DP/ASPMA.CN

Diaconía para la Justicia y la Paz y Comisión Episcopal de Acción Social. (2006).

Tambogrande: Mangos, Limones y Oro: Historia de un Conflicto Minero y Ambiental. Lima.

Dourojeanni, Marc, Luis Ramírez y Oscar Rada. (2012). Indígenas, campesinos y grandes
empresas: Experiencias de los Programas de Monitoreo Socioambiental Comunitarios.
Lima: ProNaturaleza.

Gamboa Balbín, César Leonidas. (2008). Breve análisis del proyecto de Reglamento de
Consulta y Participación Ciudadana en el Desarrollo de las Actividades del Sector
Hidrocarburos. Boletín DAR, No. 66, febrero.

Hoetmer, Raphael; Miguel Castro; Mar Daza; José de Echave y Clara Ruiz. (2013). Minería
y Movimientos Sociales en el Perú. Lima: Programa Democracia y Transformación Global.

Huamaní Olivo, Giselle y Sandro Macassi Lavader. (2012). Gestión de Conflictos

Socioambientales. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social.

79
International Finance Corporation. (2012). Normas de Desempeño sobre Sostenibilidad
Ambiental y Social. Washington, D.C.: World Bank Group.

Jurado Nacional de Elecciones. (2008). Guía de Participación Ciudadana del Perú. Lima:
Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana, Jurado Nacional de
Elecciones.

La Rosa Calle, Javier. (2012). Ley de Consulta: Cuando la forma es tan importante como el
fondo. Servindi, 6 de mayo. Recuperado de http://servindi.org/actualidad/63880

León Castro, Camilo. (2001). Guía de Relaciones Comunitarias. Lima: Ministerio de Energía
y Minas, Dirección de Asuntos Ambientales.

López Follegatti, José Luis. (2010). Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental

Participativos: Recomendaciones para una Minería Moderna y Responsable. Lima:
Proyecto CAMINAR.

Ministerio de Energía y Minas, Ménard, Renée. (2011). Guía para la Implementación de

Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos. Lima: PERCAN.

Ministerio de Energía y Minas, Ménard, Renée y Silvana Matassini. (2010). Guía de

Participación Ciudadana en el Subsector Minero. Lima: Ministerio de Energía y Minas,
diciembre.

Ministerio de Energía y Minas, Oficina General de Gestión Social. (2009). Guía de

Participación Ciudadana en el Sub Sector Hidrocarburos. Lima: setiembre.

Ministerio de Energía y Minas, Oficina General de Gestión Social. (2010). Informe

Trimestral: Abril – junio 2010. Lima.

Ministerio del Ambiente. (2014). Sumar esfuerzos vale la pena: resumen ejecutivo del
informe final de la Mesa de Diálogo de Espinar. Lima: Minam.

Oficina del Asesor en Cumplimiento / Ombudsman, Corporación Financiera

Internacional. (2008). Monitoreo Participativo del Agua: Guía para Prevenir y Manejar
Conflictos. Nota de Asesoría. Washington, D.C.

Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. (2014). El Conflicto Social y el Diálogo:

enfoques y conceptos. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, Oficina Nacional de
Diálogo y Sostenibilidad.

Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. (2013). Aproximaciones: Mesas de diálogo,

mesas de desarrollo y conflictos sociales en el Perú. Willaqniki. No. 5, abril: 7-16.

80
Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad. (2013). Institucionalizando el diálogo: a un
año de la gestión. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, Oficina Nacional de Diálogo
y Sostenibilidad.

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y Gobierno Regional de Moquegua.

(2014). Sistematización de la Mesa de Diálogo de Moquegua. Recuperado de:
file:///C:/Users/Ivan%20Ormachea/Downloads/237130205-Experiencia-de-Dialogo

Pérez Andrés, A. (2000). Régimen jurídico de la planificación medioambiental. En: F. Sosa

Wagner (Coord.), El Derecho Administrativo en el Umbral del Siglo XXI: Homenaje al
Profesor Dr. Ramón Martín Mateo (pp. 3945-3980). Valencia: Tirant le Blanch.

Ramírez Palet, Aldo. (2008). Participación ciudadana en actividades de hidrocarburos:

Comentarios al nuevo reglamento. Revista Peruana de Derecho de Empresas. No. 65.

Remy S., María Isabel. (2005). Los múltiples campos de la participación ciudadana en el
Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos.

Segovia, Elías. (2013). Visión regional de la conflictividad social asociada a empresas

extractivas: el caso de Apurímac. En: Buscando salidas a la conflictividad social. Lima:
International Alert y Desco. Pp. 12-17.

Stoll, Aurélien. (2011). Impactos Petroleros en Territorios Indígenas: Experiencias del

Programa de Vigilancia Territorial del río Corrientes. Iquitos: FECONACO / Shinai.

81
 ANEXOS
Anexo N° 01
TESTIMONIO
VALENTÍN CHOQUENAIRA, EL HOMBRE QUE VIABILIZÓ LAS BAMBAS

27/01/2015
El ex gerente general de Las Bambas, Valentín Choquenaira, conversó en exclusiva con
ProActivo sobre el legado que le dejó a la minería peruana al lograr la licencia social de Las
Bambas y dejar un avance del 75% de la construcción del proyecto. Desde el año 2005 el
proyecto Las Bambas constituye la mayor promesa para la minería y las arcas económicas
del país por las más de 450 mil toneladas de cobre que se extraerán de las bondadosas
tierras de Apurímac desde el 2016.

Sin embargo, lo que pocos saben es el papel clave del ingeniero Valentín Choquenaira, el
hombre que hizo posible la hazaña, que en casos como Conga se torna en “aventura
extrema”: lograr la licencia social del proyecto comprometiendo a la población a seguir un
solo camino con la empresa. Tras seis años como gerente del megaproyecto, este
ingeniero metalúrgico y MBA en Negocios se aparta y deja interrogantes para quienes los
siguieron de cerca, y fiel a su estirpe cusqueña responde con ímpetu a las preguntas de
ProActivo.

¿Desde cuándo asumió la gerencia general del megaproyecto Las Bambas?

Inicie en el proyecto el 1 Octubre del 2008 y me retiré el 15 de octubre del 2014, así que
estuve al frente del proyecto por 6 años que jamás olvidaré.

¿Cuál cree que fue su principal logro?

Sin duda, el desarrollo del proyecto Las Bambas, logrando su viabilidad técnica, económica
y social con la ejecución de la construcción global del 75% de avance a octubre 2014.
Además, asumí el liderazgo de los talleres de participación ciudadana y audiencia pública
del EIA con participación de más de 6,500 personas. Como resultado, el Estado aprobó el
EIA, un paso importante para el inicio de la construcción del proyecto.

En Perú se acentuaron los conflictos socio - ambientales con consecuencias de

paralización de los proyectos mineros, ¿cuál fue la clave de exitoso avance de Las
Bambas?
Buena pregunta, en Las Bambas la oposición al desarrollo del proyecto por grupos
antimineros fue dura.

82
Recuerdo que llegue en octubre de 2008 en pleno conflicto social con la Comunidad de
Fuerabamba porque 441 familias se oponían a la reubicación; en general muchos pedían
que se retire Xstrata. Sin embargo, a la fecha Fuerabamba y las mismas comunidades son
el principal soporte social del proyecto.

¿Cómo logró la difícil proeza y a su vez el afecto de la población?

La respuesta tiene varias aristas pero se resume en la construcción genuina de la
confianza entre ambas partes, entendimiento de su cultura y lograr su aceptación
recíproca. También fue clave el liderazgo visible de la gerencia, el balance de las
decisiones técnicas y económicas con la decisión social del negocio, entendimiento de
preocupaciones socio - ambientales y más. En cuanto al cariño, entiendo que las
comunidades valoran que un ejecutivo de alto nivel haya escuchado sus temores, sus
preocupaciones y en dialogo se hayan resuelto los conflictos. Ahora Cotabambas y la
región Apurímac ven al proyecto Las Bambas como suyo.

¿La concreción del proyecto estaba en riesgo?

Efectivamente, al año 2008 estábamos al cuarto año de un total de cinco de plazo, que
estipulaba el contrato de opción de compra que se firmó en 2004. Xstrata debía preparar
una serie de documentaciones, requisitos básicos para presentar al quinto año al Estado
peruano y luego solicitar ejercer la opción. Un tema importante era el estudio de
factibilidad, es decir cuántas toneladas produciría, cuál sería la inversión total y la
capacidad total de la planta, con el flujo final (de dinero) del proyecto. Además debía
presentarse el acuerdo de reasentamiento con la comunidad de Fuerabamba y una carta
bancaria. Eso al 2008 no estaba avanzado. Después de trabajar duro, en un año
completamos el estudio de factibilidad, también concluimos el acuerdo de
reasentamiento con la comunidad, empezamos con los talleres participativos del EIA.
Todo se cumplió al 15 de julio del 2010.

¿A octubre de 2014, cómo deja el avance del proyecto?

Todos los permisos y autorizaciones del Estado están completos para la construcción de
todos los componentes del proyecto. Hay un avance del 75% de la construcción global y la
licencia social es referente en el país como de buen relacionamiento comunitario. Las
Bambas ya es una realidad, tendrían que ocurrir errores graves para que el proyecto se
caiga.

¿Por qué deja el proyecto?

Por no llegar a un acuerdo apropiado con la nueva empresa china-australiana MMG
Limited. Se dio el proceso de la fusión Glencore / Xstrata y la posterior venta de Las
Bambas a la estatal china MMG, al concluir la transición, la empresa decidió cambiar la
gerencia; y para facilitar ese proceso, al no aceptar un cargo de segundo orden decidí
dejar el proyecto.
¿Asumirá otro reto de manera inmediata?
Me daré un tiempo para tomar un respiro, los últimos 10 años no tuve vacaciones (risas)
luego estaré listo para asumir los retos que se me presente.

83
Anexo N° 02

TESTIMONIO
IMPORTANCIA DEL MONITOREO AMBIENTAL PARTICIPATIVO

Roy Villacorta Maldonado - Ingeniero Ambiental, Miembro del Comité Técnico ISO
26000

La defensoría del pueblo, según su reporte de conflictos sociales del mes de julio,
menciona que existen en nuestro país un total de 214 conflictos sociales, de los cuales 118
son de conflictos socioambientales que hacen un 55,1% del total registrado. La causa
principal de este tipo de conflictos es que la población percibe una posible contaminación
al medio ambiente generada por las actividades de la industria minera.

Un mecanismo muy efectivo para ganar o recuperar la confianza de las comunidades es

realizar un Programa de Monitoreo Ambiental Participativo, cuyo objetivo es que la
comunidad constate el cumplimento en la ejecución del monitoreo ambiental
considerando los protocolos establecidos por la autoridad competente y a su vez fomenta
la participación de la población para estrechar lazos de confianza entre la población y la
empresa, con esto se demuestra que durante las actividades que desarrolla la empresa no
existen efectos negativos sobre el medio ambiente, siempre y cuando se hayan tomado
las medidas de control de la contaminación.

Por otro lado el Ministerio de Energía y Minas aprobó en junio del año 2008 La Resolución
Ministerial N° 304-2008-MEM/DM que regula El Proceso de Participación Ciudadana en el
Subsector Minero, en donde el Título V menciona la participación de la población durante
la ejecución del proyecto, y su artículo 33° menciona que las empresas deben realizar el
“Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo” a fin de promover la participación
organizada de la comunidad en el mecanismo de monitoreo ambiental participativo y la
constitución de un comité con representantes interesados de las comunidades y
autoridades locales del área de influencia del proyecto minero.

Haciendo una revisión de la página web de OSINERGMIN, muchas empresas mineras han
realizado monitoreos ambientales participativos de manera voluntaria mucho antes de la
aprobación de la mencionada resolución ministerial, este es un ejemplo de minería
responsable en nuestro país.

84
Con estas acciones se logra que la población verifique que la actividad en desarrollo no
está influenciando negativamente sobre el medio ambiente y si esto ocurriera se iniciarían
medidas de control para reducir estos efectos. Las empresas mineras que realizaron
monitoreos participativos son: Compañía Minera Milpo, Sociedad Minera Cerro Verde,
Xstrata Tintaya, Southern Copper Corporation, Minera IRL, Catalina Huanca Sociedad
Minera y Compañía Minera Raura. En la actualidad el responsable de reportar estas
acciones le corresponde al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

Como profesional he tenido la experiencia de desarrollar el taller de presentación a las

comunidades evaluando los resultados del monitoreo participativo, cuyas actividades
constan en primer lugar realizar un taller para explicar en un lenguaje sencillo los términos
usados en los protocolos de monitoreo ambiental y los procedimientos de trabajo, luego
conjuntamente con ellos seguir de cerca las actividades de monitoreo ambiental
absolviendo cualquier consulta de las partes interesadas, y por último presentar los
resultados del mismo.

Experiencia que me llena de satisfacción al ver cómo la empresa y la comunidad dialogan y

participan activamente con el único propósito de preservar el medio ambiente, pensando
en el desarrollo de las futuras generaciones.

Cabe hacer una aclaración, que un programa de monitoreo ambiental es diferente a un

muestreo ambiental, debido a que un programa ubica fijamente las estaciones de
monitoreo y se programa periódicamente una visita para realizar las mediciones de
control correspondientes, y el muestreo es la obtención de una muestra representativa
en un lugar aleatorio para detectar el grado de concentración de un contaminante
determinado en ese momento.

El programa de monitoreo ambiental permite que la población verifique si durante las

actividades de la empresa se está afectando la calidad del ambiente, esto se logra
presentado el análisis de los resultados a través del tiempo como se muestra un ejemplo a
continuación.

85
 MONITOREO DE AGUA SUPERFICIAL
14.0

Los valores de pH registrados indican

12.0 que la calidad del agua en la estación
MP-01, se encuentra dentro de l ECA
establecido por el MINAM.
10.0

ECAMAX = 8.5
8.0
pH

6.0 ECAMIN = 6.5

4.0

2.0

0.0
ago-10 sep-10 oct-10 nov-10 dic-10 ene-11 feb-11 mar-11 abr-11 abr-11 may-11 jun-11

Con este gráfico se puede explicar que las actividades que se realizan durante la operación
de la empresa no están influyendo sobre la calidad del agua, esto es una prueba palpable
que hace que se estrechen los lazos de confianza entre la empresa y la comunidad.

Acciones como el Monitoreo Ambiental Participativo pueden hacer que se reduzcan

significativamente los conflictos socio- ambientales en nuestro país; a su vez hace posible
un acercamiento entre la comunidad y la empresa, iniciando así un lazo de confianza para
trabajar juntos por el desarrollo sostenible de las comunidades y el de nuestro Perú.

86
Anexo N° 03

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, NORMATIVA AMBIENTAL

Y MINERA EN EL PERÚ

Metis Gaia
Por: Raymundo Mogollón, Consultor de METIS GAIA
(pe.linkedin.com/pub/raymundo-jesús-mogollón-ñáñez/48/981/6a6/)

En momentos que se discute sobre la importancia de la inversión privada y las trabas que
enfrenta tanto a nivel político como burocrático, por ejemplo, las industrias extractivas
como la minería, energía, etc., este artículo muestra algunos de los principales errores y
best practices en los procesos de participación ciudadana y cómo su buena
implementación representaría un positivo aporte social no aprovechado aún en nuestro
país.

La Participación Ciudadana y la minería

La procesos de Participación Ciudadana, como parte de los Estudios de Impacto

Ambiental, ponen a disposición de la población la información necesaria sobre las
actividades (en ejecución o proyectadas) de los proyectos que se desarrollan en su
entorno. En este sentido, las buenas prácticas de este ejercicio aseguran mayores niveles
de confianza y generan percepciones de transparencia en la gestión de las actividades de
las empresas.

Las empresas mineras, actores en un sector testigo de muchos conflictos sociales y

ambientales, son conscientes que la mayoría de sus problemas podrían surgir a raíz de la
deficiente o inexistente comunicación entre ellas y la población.

Todo indica que este problema ha sido percibido por el Ministerio de Energía y Minas, ya
que en la versión actualizada en el 2011 de su reglamento de “Participación Ciudadana en
el sub sector minero” (D.S. 028 – 2008 – EM) se exige que los procesos de Participación
Ciudadana se implementen a lo largo de la vida útil de los proyectos mineros (después del
otorgamiento de la concesión minera, durante los proyectos de exploración y cuando se
ejecuta la explotación y beneficio), promoviendo así el desarrollo ordenado, previniendo
conflictos y construyendo consensos entre los titulares mineros y la población.

87
Principales errores

A pesar de ello, existen algunos errores que entorpecen la construcción paulatina de

confianza entre los involucrados, factor crucial en el intento por concretizar objetivos y
alcanzar beneficios mutuos. Entre los más comunes se encuentran[1]: i) la falta de
transparencia en la entrega de información y negociaciones, lo que genera desconfianza
entre los involucrados, ii) la débil presencia del Estado como promotor del desarrollo local
y garante de los derechos e intereses de la población y iii) la poca experiencia de
autoridades locales representantes de las comunidades para definir prioridades de
desarrollo a largo plazo.

Por ejemplo, sobre la actuación del papel del Estado, Tanaka, Huber, Revesz, Diez, Richard
y de Echave (2007) mencionan: “La actuación del Estado en los conflictos muestra su
presencia desigual en los diferentes casos y espacios. Sin embargo, coincide que esta
actuación está más orientada a resolver los problemas generados por los estallidos de los
conflictos que a solucionar las causas que los generan” (p. 9).

Buenas prácticas

Con el fin de promocionar la actividad minera en el país a través de la construcción de

relaciones comunitarias armoniosas, las entidades públicas como ente normativo y las
mineras como implementadores comprenden la importancia de algunos Best Practices
como i) el desarrollo constante de relaciones de confianza y cooperación (titular –
Comunidad), ii) la creación de espacios de dialogo que permitan alinear perspectivas entre
los involucrados, y por último iii) fomentar el desarrollo sostenible de las comunidades
como uno de los pilares de las buenas relaciones.

Asimismo, surge la necesidad de que una vez implementados eficazmente los procesos,
sean acompañados por sistemas de monitoreo que le brinden sostenibilidad y que
permitan fortalecer una práctica permanente que garantice un dialogo fructífero y
asegure la viabilidad social de los proyectos mineros.

Finalmente, es importante resaltar que una de las principales recomendaciones que se

puede desprender de la historia reciente es que la responsabilidad compartida entre el
Estado (en su rol evaluador del cumplimiento de la legislación ambiental/social) y el titular
minero debería ser, en primera instancia, resolver las confusiones de la población sobre
las obligaciones de las empresas (mineras) en términos de inversión social, dado que esto
representaría el motivo de numerosos conflictos en el sector.

88
Anexo N° 04

GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS:

LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y LA MINERÍA

SEGUNDA EDICIÓN, 2015

CAPÍTULO 5: GESTIÓN DE QUEJAS

1.1 Introducción

Como parte de unas buenas prácticas de colaboración, las empresas deberían intentar
llegar a un acuerdo con los grupos indígenas sobre procesos y estructuras efectivos y
culturalmente apropiados para prevenir, atender y solucionar las preocupaciones y quejas
de la comunidad. En este capítulo, se trata:

 La razón por la que son importantes los mecanismos conciliatorios

 Las fuentes de posibles desacuerdos o conflictos

La Herramienta 4.1: diseño e implementación de mecanismos conciliatorios y la

Herramienta 4.2: pasos para alcanzar un consenso ofrecen orientación de buenas
prácticas sobre cómo diseñar e implementar los mecanismos conciliatorios más efectivos,
así como técnicas para solucionar desacuerdos y conseguir un consenso sostenible en el
contexto de las explotaciones de minerales en territorios indígenas.

1.2 ¿Por qué son importantes los mecanismos conciliatorios?

Incluso con las mejores evaluaciones del impacto social, acuerdos, programas de
colaboración y estrategias de mitigación de riesgos, pueden seguir dándose conflictos y
desacuerdos, algunos de los cuales pueden intensificarse rápidamente. Las
preocupaciones de la comunidad pueden ir desde problemas comunes relativamente
insignificantes hasta otros más arraigados o graves que se han convertido en una fuente
de preocupaciones o resentimiento considerables.

89
Suele hacerse referencia a estos últimos con el término de «quejas». La manera que tenga
una empresa minera de anticiparse y dar respuesta a estas situaciones puede ser crucial
para determinar la calidad de las futuras relaciones con la comunidad y, en última
instancia, la licencia social de la empresa para operar. Este es el caso, en particular, de las
comunidades indígenas, que pueden tener un pasado de quejas anteriores relacionadas
con la falta de reconocimiento de sus derechos e intereses sobre la tierra y recursos, así
como legados negativos relacionados con proyectos mal planificados e implementados.

Generalmente, los conflictos se perciben como algo negativo y destructivo, pero no

siempre es así: en algunas ocasiones, los desacuerdos pueden ser una fuerza creativa y
transformadora y pueden llevar a unas relaciones comunidad-empresa más sólidas y unos
resultados mejores. No obstante, la intensificación de las disputas puede traer consigo
daños de reputación y provocar o acarrear violencia y amenazas para la vida y las
propiedades de las comunidades afectadas y los empleados de las minas.

La Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (Office of the Compliance

Advisor/Ombudsman, CAO) de la Corporación Financiera Internacional (International
Finance Corporation, CFI) y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (Multi-
lateral Investment Guarantee Agency, OMGI) ha resumido las ventajas de un mecanismo
conciliatorio eficaz de la siguiente manera:

 Provee un proceso predecible, transparente y creíble para todas las partes y da

resultados que se consideran justos, efectivos y duraderos
 Infunde confianza como componente integral de actividades más amplias de
relación comunitaria
 Permite una identificación más sistemática de los temas y tendencias
emergentes
 Facilita la acción correctiva y un compromiso preventivo1

A nivel internacional, cada vez se presta más atención a la respuesta que dan las empresas
a las preocupaciones y quejas de la comunidad, especialmente, las relacionadas con los
derechos humanos. Cabe destacar que el antiguo representante especial del secretario
general de la ONU para la cuestión de los derechos humanos y las empresas
transnacionales y otras empresas, John Ruggie, puso de relieve un tema crucial: que «un
mecanismo conciliatorio efectivo forma parte de la responsabilidad de las empresas de
respetar [los derechos humanos]».

1 Véase http://www.cao-ombudsman.org/howwework/advisor/documents/implemgrievsp.pdf.

90
En su informe de abril de 2009 al Consejo de Derechos Humanos, Ruggie reiteró la
importancia de proporcionar vías legítimas y fidedignas (tanto judiciales como
extrajudiciales) para que se reconozcan y reparen las preocupaciones y quejas de las
comunidades. En los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos
aprobados en 2011 por la ONU, se ofrece más orientación sobre cómo los Estados y las
empresas pueden establecer mecanismos conciliatorios efectivos.

En reconocimiento de esta mayor atención que se prestaba a los mecanismos

conciliatorios, en octubre de 2009, el ICMM presentó una versión preliminar de la guía de
Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local, que forma parte de su serie
titulada Derechos humanos en la industria de la minería y los metales2.

La Declaración de posición sobre los pueblos indígenas y la minería del ICMM, también
contiene un compromiso explícito hacia el establecimiento de mecanismos adecuados
para atender las reclamaciones y quejas de los pueblos indígenas, así como las de la
comunidad en general.

En la guía del ICMM, se menciona que los mecanismos conciliatorios pueden servir como
reputado canal de comunicación para tratar asuntos de interés entre las empresas minero
- metalúrgicas y la población local. De esta forma, estos mecanismos pueden servir
también como herramienta para fomentar la confianza y un entendimiento común de
dichos asuntos y reforzar así el apoyo que reciben los proyectos de las partes interesadas.

Además, pueden ayudar a que en las operaciones se detecten desde el principio las
preocupaciones locales en lugar de que queden sin resolver y puedan estallar
posteriormente de alguna forma que pueda perjudicar más a la empresa. Los comités
consultivos de alto nivel, independientemente de si están o no adscritos a algún
mecanismo conciliatorio en vigor, pueden constituir mecanismos importantes para
suprimir problemas antes de que se conviertan en reclamaciones

Otras publicaciones importantes en las que se trata la cuestión de la gestión de quejas

incluyen la nota de buenas prácticas de la CFI sobre la resolución de quejas de las
comunidades afectadas por un proyecto (Addressing Grievances from Project-Affected
Communities3) y la guía sobre mecanismos para la gestión de quejas compatibles con los
derechos (Rights Compatible Grievance Mechanisms) elaborada en enero de 2008 por la
Iniciativa para la Responsabilidad Social de las Empresas del Harvard Kennedy School4.

2 Véanse http://www.icmm.com/document/937 y http://www.icmm.com/document/936.

3Véase

http://www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/AttachmentsByTitle/p_GrievanceMechanisms/$FILE/IFC+
Grievance+Mechanisms.pdf (en inglés).
4 Véase http://www.hks.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/Workingpaper_41_Rights-

Compatible%20Grievance%20Mechanisms_May2008FNL.pdf (en inglés).

91
Muchas empresas que pertenecen al ICMM ya han creado mecanismos conciliatorios
efectivos.

En conjunto, todos estos documentos de orientación son una prueba clara de que cada
vez hay una mayor expectativa de que las empresas mejoren sus sistemas de resolución
de las quejas, reclamaciones y preocupaciones de las comunidades, ya sean pueblos
indígenas o la comunidad en general.

La Herramienta 4.1: diseño e implementación de mecanismos conciliatorios se basa en los

principios y técnicas que se describen en los documentos anteriores para ofrecer
orientación a las empresas sobre cómo diseñar e implementar un mecanismo conciliatorio
basado en buenas prácticas.

Recuadro 3: Observación terminológica

De acuerdo con la postura adoptada en la guía Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a

nivel local elaborada en 2009 por el ICMM, en el presente documento, usamos la expresión
«mecanismo conciliatorio» para hacer referencia a todos los procesos que puede implementar una
empresa para atender las preocupaciones y quejas a nivel local.

Como se menciona en la guía del ICMM, las preocupaciones de la comunidad pueden ir desde
problemas comunes relativamente insignificantes hasta otros más arraigados o graves que se han
convertido en una fuente de preocupaciones o resentimiento considerables. Además, las
preocupaciones y quejas pueden ser individuales o colectivas. Pueden expresarse abiertamente en
conversaciones entre empresas y comunidades o, por diversas razones, es posible que los
individuos o las comunidades se muestren reacios a plantearlas o a debatirlas abiertamente.

Hay empresas que prefieren utilizar otros términos, como «procedimiento», en lugar de
«mecanismo», o «sugerencia», en lugar de «reclamación». No obstante, estas diferencias
terminológicas no son importantes siempre que haya un compromiso subyacente de proporcionar
a las comunidades locales un medio para plantear los problemas y las preocupaciones relativos a
las operaciones de la empresa y resolverlos de manera justa y transparente.

1.3 Fuentes de posibles desacuerdos y conflictos

Muchos de los factores que podrían dar lugar a conflictos entre comunidades indígenas y
empresas mineras podrían también ser una fuente de conflicto con comunidades no
indígenas. Entre estos factores se incluyen, por ejemplo:
 La creación de una mina sin un amplio apoyo comunitario
 Una colaboración o procesos de toma de decisiones inadecuados
 Una compensación insuficiente o injusta por la tierra
 Una distribución injusta de los beneficios
 Promesas y expectativas de beneficios incumplidas

92
  Oportunidades de empleo, capacitación, suministro o desarrollo comunitario no
creadas
 El incumplimiento de compromisos en el momento oportuno (por ejemplo, que
RR. HH. no contrate a gente local según lo prometido, que los departamentos de
finanzas/adquisiciones tarden demasiado en pagar a los proveedores locales por
los bienes y servicios proporcionados, etc.)
 La degradación ambiental
 La perturbación del ocio y estilo de vida
 La pérdida de medios de subsistencia
 Una conducta inapropiada de empleados de las minas o sus contratistas
 La violación de los derechos humanos
 La disrupción social
 Quejas pasadas que no se atendieron adecuadamente
Pero, además de todos estos factores, existen otros factores contextuales que tienen
especial relevancia para los pueblos indígenas y su relación con las empresas mineras. Por
ejemplo, es probable que la falta de respeto (ya sea percibida o real) de los derechos
consuetudinarios indígenas de la comunidad o de la cultura, historia y espiritualidad de los
pueblos indígenas desencadenen una reacción enérgica.

Asimismo, los asuntos relacionados con el acceso a la tierra y su control son muy
importantes para muchos pueblos indígenas y pueden traer consigo conflictos si no se
gestionan con cuidado y el debido respeto de los derechos de los grupos afectados.

93
Anexo N° 05

CONCEPTOS Y OPINIONES
SOBRE LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL PERÚ

El Instituto de Investigación Científica (IDIC) de la Universidad de Lima llevó a cabo el

Foro IDIC “Conflictos socio- ambientales en el Perú”, a cargo de Christiam Méndez
Lazarte, docente de la Facultad de Administración a cargo de la investigación titulada
“Conflictos socio ambientales entre comunidades campesinas y mineras desde la
perspectiva de la economía ecológica”.

La actividad tuvo como objetivo analizar, desde una perspectiva económica, las
posiciones que originan este tipo de conflictos en el Perú.

Para ello contó con diversos especialistas en temas vinculados con el impacto de la
minería en las comunidades campesinas, quienes a través de sus opiniones formaron
parte de este proyecto de investigación.

El trabajo que viene desarrollando Christiam Méndez busca aportar, siempre desde la
perspectiva de la economía ecológica, al análisis de los conflictos socio - ambientales entre
comunidades campesinas y empresas mineras.

El investigador del IDIC parte del supuesto de que los estudios de impacto ambiental (EIA)
carecen de una perspectiva integral de los impactos y, como consecuencia, las propuestas
de mitigación no reducen los conflictos entre los proyectos mineros y las comunidades
campesinas.

El profesor Méndez inició su exposición aclarando que este foro representaba un “espacio
de conversación para manifestar opiniones acerca de un tema tan importante en el país”,
y más adelante el diálogo giró en torno al caso de Conga.

Posiciones enfrentadas
Antes de empezar con la ronda de opiniones, el expositor realizó una breve presentación
de la investigación que inició a mediados del 2014 y que todavía se encuentra en una
primera fase: recopilar información y oír los puntos de vista de personajes vinculados con
el tema.

94
Explicó que en su trabajo tomó diversas corrientes de opinión de los clásicos de la
investigación en economía, y empezó a plantearse dudas sobre esas posiciones,
generando un debate académico acerca dos posturas principales: la economía ecológica y
la economía ambiental.

Así, halló cuatro puntos de divergencia entre estas dos corrientes de pensamiento:
propiedad y uso de los recursos, impactos negativos de la actividad, compensación por el
daño y lenguaje de la valoración.

Aplicó esos criterios al caso de Conga, en el que, sostuvo, “hemos encontrado evidencias
de reclamos vinculados con el tema de propiedad sobre los recursos ambientales, de
repente no directos pero sí manifiestos.

Además, ha habido críticas sobre los estudios de impacto ambiental, tanto por la forma
como por las fuentes de medición”. Luego señaló que, en el caso de Conga, las evidencias
de las opiniones muestran que los argumentos de la economía ecológica han estado
mucho más fuertes, más defendidos y más claros en sus posiciones. “El predominio de un
enfoque determina a un largo plazo la política pública”, concluyó.

‘Collage’ de voces
Luego de finalizar su presentación, Christiam Méndez invitó a los asistentes a compartir
sus opiniones, que giraron en torno a dos temas fundamentales para su investigación: la
propiedad y los estudios de impacto ambiental. Dentro de los diferentes aportes, los
invitados destacaron que en el derecho internacional la simple posesión ancestral de los
indígenas sobre sus territorios equivale a propiedad.

También se mencionó que el subsector minero tiene sus propios reglamentos, y que hace
muy poco se generó una iniciativa legislativa para involucrar a las poblaciones en temas de
vigilancia, monitoreo y participación ciudadana vinculada con actividades extractivas.

En otro momento un participante se refirió, en relación con Conga, a un documento que

salió en el 2004, firmado por una cantidad importante de autoridades locales en la zona,
en el que se oponen a que empiecen las exploraciones sobre todo por el sentimiento de
un intercambio injusto, la sensación de que la secuencia dar-recibir-devolver, básica en la
economía comunitaria, no estaba funcionando, lo que representaba una ofensa.

Respecto de los estudios de impacto ambiental, se dijo que estos no toman en cuenta el
impacto social, cultural y espiritual; que pueden ver, por ejemplo, un cuerpo de agua
donde un grupo humano ve un lugar sagrado. Se comentó que esto hace que los estudios
pierdan validez.

95