TEMA 2.

LA EDUCACIÓN A PARTIR DE LA INDEPENDENCIA DEL URUGUAY HASTA LA EXPANSIÓN ESCOLAR DE

FINES DEL SIGLO XIX Y PRINCIPIOS DEL SIGLO XX

a) La educación prevareliana. Antecedentes reformistas prevarelianos

Carolina Greising
LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO MODERNO EN EL URUGUAY

Jorge Bralich
VARELA

El proceso de institucionalización del sistema educativo uruguayo que se despliega desde el surgimiento
del Estado en 1830 a la Constitución de 1934 se fue configurando un acuerdo perdurable en la materia
que viene analizando.
Tres grandes momentos:
1- De 1830 a 1877, un generalizado desorden en la organización institucional de la enseñanza
pública, un vacío que en buena medida fue ocupado por los emprendimientos de carácter
educativo particular. La Iglesia Católica controló la educación de los niños, no solo a través del
contenido de la enseñanza, sino también por medio de la labor docente de los religiosos y
religiosas, la mayoría extranjeros.
2- De 1877 a 1903, comenzó a proyectarse la confrontación entre la tendencia secularizadora de las
elites dirigentes en materia educativa y sus oponentes católicos, etapa que se inició con el Decreto
Ley de Educación Común de 1877. Un duro enfrentamiento entre clericales y anticlericales por el
dominio del espacio público y en particular por el control de la formación de los futuros ciudadanos.
3- De 1903 a 1934, período que comprendió la consolidación definitiva de la laicidad en la enseñanza
oficial a partir de la ley de 1909, que suprimió la religión en los institutos públicos y, por otro, de la
estructura casi definitiva del marco institucional regulatorio general de la educación pública y
privada en el Uruguay. Se produjo la separación de la Iglesia del Estado y el ensayo de varios
intentos por establecer el control estatal de la educación. El período culminó con la sanción de la
nueva Constitución de 1934 que estableció el principio de la libertad de enseñanza, aunque no
cerró definitivamente el pleito por la educación.

La primera Ley de instrucción Pública se redactó en el país, en su etapa preconstitucional en 1826 en

San José. En ella se estableció que en todos los pueblo cabeza de departamento se debía crear una
escuela, organizada bajo el sistema lancasteriano. Este sistema de enseñanza creado por Lancaster
consiste en que los niños mejor preparados debían apoyar a los que presentaban dificultades. En
Montevideo la primera escuela lancasteriana se fundó durante la dominación portuguesa por iniciativa de
Dámaso Antonio Larrañaga.
1827 se dispuso la gratuidad de la enseñanza, se estableció como edad mínima de ingreso a la escuela
primaria los siete años y se intentó organizar el incipiente sistema educativo. Se creaba una junta
inspectora, integrada por el juez de primera instancia o el juez de paz y dos vecinos o más de la localidad,
nombrados por el Gobierno. Esta junta debía controlar a los maestros y proponer medidas de mejora así
como inspeccionar las escuelas particulares que hubiere en la localidad. También en ese año se decretó
la creación de una escuela normal para maestros, que comenzó a funcionar dos años después.
La Constitución de 1830 estableció que la instrucción primaria quedaba en manos de las juntas
económicas administrativas de los departamentos. Cada departamento elaboraba su presupuesto
escolar, que era aprobado por el Gobierno e incorporado luego al presupuesto general.
En 1831 se suprimió el cargo de director general de Escuelas y en su lugar se creó el de inspector general
de todas las ramas de la educación pública, cargo honorario que fue ocupado por personas de prestigio
pero poco eficientes para la tarea asignada.
De acuerdo con el mandato constitucional que estableció al catolicismo como religión oficial, se debía
impartir enseñanza religiosa en las escuelas del Estado. Además de doctrina cristiana se enseñaba
lectura, escritura, cálculo elemental y conocimientos básicos de gramática.
La labor de las escuelas de carácter particular fue muy relevante en esta etapa, no solo en la enseñanza
primaria sino también en la secundaria. Un importante número de estas instituciones fueron creadas
durante este período, varias a cargo de instructores europeos. Este hecho venía a poner en evidencia la
desorganización y el escaso desarrollo de las escuelas del Estado. Este doble carácter, el de ser
extranjeras y religiosas, contribuyó a generar motivos de sospecha en torno a ellas, al punto de empezar
a considerárselas peligrosas y nocivas para los niños.
Hacia 1850 el panorama educativo público del país continuaba siendo desolador. La inestabilidad política
que el nuevo Estado Oriental vivió desde sus comienzos como entidad independiente había hecho
imposible la implementación de un sistema educativo coherente y generalizado para todo el país.
La iniciativa pública más trascendente del período anterior a la reforma vareliana fue la creación del
Instituto de Instrucción Pública. Este se produjo a partir del Decreto Reglamentario de la Enseñanza
Primaria de 1848, en plena Guerra Grande y por iniciativa del Gobierno de Defensa. Algunos de sus
integrantes, quienes estudiaron por primera vez los problemas que adolecía la enseñanza, a la vez que
aventuraron posibles soluciones.
Este organismo estaba destinado a promover, organizar y supervisar la educación pública y
especialmente la primaria. El espíritu que presidía esta creación era de corte estatista a ultranza. Este
instituto no ejerció gran influencia en el desarrollo de la escuela pública, en parte porque sus atribuciones,
nacionales de acuerdo a su estatuto, estaban en los hechos limitadas por las Juntas Económico
Administrativas, que eran las encargadas de hacer efectiva la enseñanza primaria en cada departamento.
Uno de sus principales aportes fue el Reglamento Provisorio de la Enseñanza, con el objetivo de
establecer una primera organización de la enseñanza nacional. Por dicho reglamento se dividió la
enseñanza en dos ciclos – inferior y superior – y se establecieron los contenidos de la enseñanza en cada
uno de ellos.
En las escuelas inferiores se debía enseñar: doctrina cristiana y principios de moral, lectura, escritura, las
cuatro reglas de la aritmética sobre números abstractos, concretos y denominados, nociones sobre
gramática del idioma patrio e idea general de la geografía de la República.
En las escuelas de enseñanza superior se debía: perfeccionar la lectura, ampliar el estudio de las otras
materias y el de la moral con nociones sobre los derechos y deberes del ciudadano, dibujo lineal, nociones
de geometría con sus aplicaciones más usuales, ideas de cosmografía y geografía general, noticias sobre
la historia de la República y principios de constitución.
En 1852 Francisco Giró hizo una gran gira por todo el país, ocupándose entre otras cosas de algunos
problemas escolares, pero no quedó de ello un informe preciso de la situación. En 1850, en el gobierno
blanco del Cerrito, fue presentado el “Proyecto de reglamento para la instrucción primaria”, elaborado por
Juan Francisco Giró, Eduardo Acevedo Maturana y José María Reyes, que establecía, en su primer
artículo, la gratuidad y la obligatoriedad de la instrucción primaria en toda la república.
Otro de los grandes aportes del Instituto de Instrucción Pública fue el informe que el 17 de enero de 1855
presentó José E. Palomeque a dicho organismo, en calidad de fundador y miembro. Este documento
constituyó un claro antecedente de lo que 22 años después consolidaría José Pedro Varela en relación
con la enseñanza primaria.
El contenido del informe fue producto de las observaciones que Palomeque realizó durante una larga
recorrida por toda la República. Se indicaban las carencias y debilidades de la institución escolar. 129000
habitantes, 30 escuelas y 900 educandos en toda la República; la necesidad de un “brazo robusto”,
enérgico e inteligente que eleve las ideas del siglo; el nombramiento de inspector general de escuelas y
sus comisiones en cada pueblo; necesidad de provisión de textos y útiles; creación de un impuesto
personal aplicable al sostenimiento de las escuelas públicas; compeler a los padres de familia para que
se haga efectiva la concurrencia de los niños a la escuela; ampliar el reglamento de enseñanza y designar
como esenciales las modificaciones propuestas en relación con la educación de la mujer; instalación de
una escuela normal para la formación de maestros idóneos y nacionales.
El informe Palomeque visualizó y sistematizó por primera vez el registro de una serie de carencias y
problemas que en materia educativa venía arrastrando el país desde sus orígenes.
Las conclusiones surgidas de la atenta observación de Palomeque sobre la realidad escolar uruguaya
estuvieron sobre la mesa cuando 1877 el brazo robusto que el país estaba esperando, tal como si fuera
un mesías y como lo había anunciado Palomeque, llegó en la persona de José Pedro Varela.
En el año 1865, la Junta Económico Administrativa de Montevideo, puso en vigencia un “Reglamento
Interno Provisional de las Escuelas Públicas Gratuitas de la J.E.A”, el cual fue elaborado por Isidoro de
María, recientemente designado Inspector General de Escuelas.
Este reglamento comprendía 71 artículos que se ocupaban de casi todos los aspectos de la educación
primaria.
Establecía:
- La graduación de las clases en tres niveles: superior, mediano o inferior.
- los horarios de clase, 6hs diarias, y la distribución de las materias durante la semana.
- El plan de estudios, que comprendía: doctrina cristiana y principios de moral, lectura, escritura, las
cuatro reglas fundamentales de la aritmética, elementos de la gramática castellana y nociones de
geografía e historia de la República, agregándose para las niñas labores de aguja.
 - Las condiciones de ingreso a la escuela, estableciéndose también la separación de sexos por
escuela.
- La metodología pedagógica a utilizar, basada casi exclusivamente en el dictado de lecciones y la
posterior toma de ésas, estimulando con premios de buena conducta y buen rendimientos a los
alumnos, prohibiendo los castigos corporales o afrentosos, siendo el más severo la detención del
alumno a la salida de clase durante media hora.
- La educación religiosa, que se instrumenta con el rezo a coro de las oraciones cristianas a la
entrada y a la salida de clase, la concurrenda a misa los domingos, el cumplimiento del sacramento
de la eucaristía y las correspondientes clases de doctrina.

El 9 de mayo de 1873, Agustín de Vedía, por entonces conspicuo representante de los principistas,
presenta en las Cámaras, un Proyecto de Ley de Educación, que fundamentaba de esta manera: “La
República no se constituye sin ciudadanos. Estos no se forman sin educación, sin aptitudes, sin
inteligencia… no tener conciencia del derecho y carecer de él, son dos cosas idénticas. La ignorancia es
el envilecimiento del espíritu, no es sino el pedestal de la tiranía… la cuestión del pueblo es la gran
cuestión de la democracia; la escuela es el fundamento de la República.
El proyecto presentado constaba de 77 artículos, que abarcaban todos los aspectos del sistema escolar:
Respecto a la estructura general del sistema, se inclinaba por la descentralización, creando un
Departamento General de Escuelas, integrado por 11 miembros, de los cuales 9 eran designados por el
Poder Legislativo, y un cuerpo de inspectores designado por ese Consejo. Junto con esto, se establecen
Juntas Vecinales de instrucción pública, compuestas por 3 miembros, electos por voto popular.
La ley creaba también colegios de enseñanza superior – equivalente a los primeros años de la actual
enseñanza media – en cada cabeza de departamento, escuelas nocturnas para adultos, dos escuelas
normales y bibliotecas populares anexas a cada escuela.
Por último, además de establecer la libertad de estudios, instituía la prohibición de toda enseñanza
religiosa en las escuelas públicas. Estas dos proposiciones dieron lugar a distintas reacciones: desde el
apoyo que un núcleo de jóvenes universitarios dieron al proyecto de libertad de estudios, hasta el ataque
violento de las jerarquías católicas en relación a la referida prohibición. Las circunstancias políticas no
permitieron que el proyecto se discutiese a fondo y al fin quedó sin aprobarse.

b) “Sociedad de Amigos de la Educación Popular”. Decreto – ley de Educación Común (1877).

La reforma educacional y expansión escolar.

En este entorno inquieto en lo cultural, sensibilizado hacia los temas educacionales se produce la irrupción
del joven José Pedro Varela.
Animado por las palabras estimulantes de Sarmiento en Estados Unidos, quizá también por las de su
familia al regreso, pero seguramente bajo el impulso de su carácter decidido y emprendedor, decide dar
una conferencia pública para presentar sus ideas.
La conferencia fue todo un éxito: los salones del Instituto de Instrucción Pública se llenaron.
La conferencia de Varela giró en torno a la situación social y política de estas repúblicas del sur, sumidas
casi siempre en luchas intestinas, con economías estancadas.
“¿Qué le falta a la América del Sur para ser asiento de naciones poderosas? Digámoslo sin reparo:
instrucción, educación difundida en la masa de sus habitantes, para que sea cada uno elemento y centro
de producción y de riqueza, de resistencia inteligente contra los bruscos movimientos sociales, de
instigación y freno al gobierno.”
Aparecen aquí los componentes ideológicos que caracterizaban aquella generación joven: la necesidad
de escuelas para moderar las pasiones, refrenar los desbordes y crear un clima apto para el desarrollo
de la industria y el comercio. La función de la escuela radicará no sólo en la labor de instrucción, sino en
la internalización de valores propios de una sociedad burguesa.
Las tensiones sociales desaparecían también por el acercamiento de las clases sociales operado a partir
de la escuela.
Vale decir, la escuela sería el instrumento que directamente operaría sobre el plano ideológico,
procurando apaciguar las tensiones sociales, e indirectamente sobre el plano económico, pero sin que
esta transformación implique un cambio estructural profundo.
La conferencia de Varela fue seguida de inmediato por una alocución de Carlos María Ramírez y una
propuesta de Elbio Fernández, de fundar una asociación para el desarrollo de la educación popular.
La Sociedad de Amigos de la Educación Popular podrá decir al pueblo entero: vamos a reunir nuestros
esfuerzos para educarnos a nosotros mismos por que sin la educación no hay trabajo, ni riqueza, ni
adelanto, no hay derecho de ciudad en la República, ni derecho de civilización en la humanidad. Y cuando
digo el pueblo, digo nacionales y extranjeros. Es bajo el techo de las escuelas comunes donde se ha de
incubar y fortalecer el sentimiento de nacionalidad que reina en todas las voluntades y todos los corazones
en un mismo propósito y progreso.
Aquí también tenemos una visión de la educación como instrumento moderador de las tensiones sociales,
promotor de los valores de la sociedad burguesa: paz, economía floreciente, respeto a la ley, y un
menosprecio hacia las clases bajas de esta sociedad.
La Sociedad de Amigos de la Educación Popular tiene por objeto propender al adelanto y desarrollo de la
educación del pueblo en todo el territorio de la República; puede formar parte de la Sociedad toda
persona, cualquiera sea su nacionalidad posición y fortuna, y entre las competencias de la Comisión
Directiva, estaba: fundar, organizar y dirigir las escuelas de la Sociedad, con facultad para la elección de
textos y materias de enseñanza; fundar, organizar y reglamentar las Bibliotecas Populares de la Sociedad.
La SAEP dirige una circular a la población “solicitando el concurso moral y material para la realización de
los fines y propósitos que guíen a esa humanitaria asociación”, “la causa de la educación del pueblo ha
de ser simpática a todas las personas ilustradas del país”.
Esta circular, tan clara en su concepción paternalista y clasista de la educación, aparece firmada por Elbio
Fernández, José Pedro Varela y Carlos María Ramírez.

La segunda etapa del proceso de institucionalización del sistema educativo se desarrolló a partir de la
promulgación del Decreto Ley de Educación Común de 1877.
En 1877 el dictador Lorenzo Latorre aprobó el Decreto Ley de Educación Común que cambió para siempre
la fisonomía de la escuela primaria en el Uruguay, golpeó duramente la autoridad e influencia de la
institución eclesiástica. La ley se basó en el proyecto de José Pedro Varela, establecía la gratuidad,
obligatoriedad y la laicidad de la enseñanza primaria. El contenido original de esta propuesta originaria
de Varela fue modificado en forma sustancial en las disposiciones específicas del decreto ley, en particular
a propósito de la educación religiosa. Varela sostenía en su proyecto inicial la más absoluta laicidad,
mientras que el decreto aprobado incluyó la enseñanza religiosa pero reducida al mínimo, sin que fuera
además obligatoria para niños cuyos padres profesaran otras creencias.
La normativa educativa reglamentaba además todo lo concerniente al funcionamiento de la Dirección
General de Instrucción Pública en cuanto a su integración, facultades y deberes para con la instrucción
primaria. También legislaba sobre las funciones del inspector nacional de Primaria y los tesoreros
departamentales.
La ley estableció la obligación de poseer el título de maestro expedido por la Dirección General de
Instrucción Pública, para quienes quisieran ejercer la docencia en las escuelas del Estado, así como otras
reglamentaciones orientadas hacia el personal enseñante. También estableció disposiciones que
reglamentaban el funcionamiento de las escuelas normales, donde se formarían los futuros maestros. La
creación de las bibliotecas escolares y populares.
Si bien establecía la libertad para la fundación de escuelas particulares, inmediatamente reglamentaba
su funcionamiento. Los directores de estas escuelas debían suministrar todos los datos que las
autoridades escolares les solicitaran, así como permitir la inspección de los establecimientos.
La labor fundante de José Pedro Varela fue continuada a su muerte por la acción de su hermano Jacobo
al frente de la Dirección General de Instrucción Pública.
Fue duro su enfrentamiento con los opositores de la reforma, especialmente los católicos, quienes no solo
cuestionaban el decreto de educación en relación con la enseñanza religiosa, sino también las posturas
radicales del inspector respecto a la existencia de las escuelas particulares.
Aunque el decreto entró en vigencia en octubre de 1877, las primeras reformas comenzaron a
implementarse a partir de febrero de 1878. Durante ese breve período las escuelas funcionaron igual a
como lo hacían bajo la administración de las Juntas Económico Administrativas de los departamentos.
Diez años después de implementada la reforma, el número de escuelas primarias se había prácticamente
duplicado en el territorio nacional. Las escuelas públicas fueron creciendo de manera constante a lo largo
de esos cincuenta años, en forma paralela a la verificación de un retroceso, en los años finales del siglo,
de las escuelas privadas. La crisis económica de 1890 repercutió con más fuerza en aquellos sectores de
la sociedad que optaban por mandar a sus hijos a escuelas pagas.

c) Modernización del Uruguay, “disciplinamiento” y expansión de la enseñanza primaria

(1870- 1918)

Hacia 1885 este ambiente de concordancia alcanzado entre la Iglesia y el Estado sufrió un cambio
significativo a partir del desencadenamiento de la tormenta anticlerical que se desplegó bajo el santismo.
Varios factores influyeron en esta dirección: un nuevo ambiente filosófico signado por el dinamismo de
tendencias cada vez más anticlericales; la acción, en este mismo sentido, de la masonería, con activa
presencia en el gobierno santista; la acumulación de situaciones conflictivas, roces y resentimientos
desatados desde 1860; las posturas cada vez más militantes y ultramontanas del elemento católico; las
repercusiones de los conflictos habidos en Argentina entre la Iglesia y el Estado, a raíz de la
implementación de un proyecto de laicización de la enseñanza; las presiones de diferentes actores
sociales en procura de profundizar la modernización y el afianzamiento del poder del Estado; entre otros
elementos claves para la comprensión de este viraje.
Durante el gobierno de Santos se aprobó una norma modificativa de la de 1877 que disponía la inspección
de establecimientos y colegios “sin excepción alguna”, a los efectos de vigilar que “la enseñanza que en
ellos se da no es contraria a la Constitución de la República, a las leyes y a la moral”.
La aprobación de la Ley de Educación Secundaria y Superior del 14 de julio de 1885, la cual pese a que
otorgaba libertad de fundar establecimientos de enseñanza, establecía que estos quedaban sujetos al
control estricto de las autoridades públicas, sobre la misma vaga fórmula de impedir que “se contraríen
las prescripciones de la higiene, de la moral o de los principios y dogmas fundamentales de la
Constitución”.
Ante estos avances secularizadores, las jerarquías católicas reaccionaron enérgicamente.
La derogación de esas disposiciones, en particular la ley de matrimonio civil, pasaría a constituir de allí
en más uno de los objetivos centrales de la estrategia católica.
A partir de la llegada de Máximo Tajes las fuerzas católicas lograron en este período la aprobación de
una ley por la que se estableció la más amplia libertad de enseñanza secundaria y superior para
instituciones privadas.
A fines del siglo XIX Uruguay figuraba en primer lugar en el ranking del Almanaque de Gotha alemán,
como el país latinoamericano que más niños educaban en relación con su población.
La fe y el optimismo en la enseñanza primaria se vieron alimentados en los primeros años del siglo XX
con la creación de nuevas escuelas rurales. Alfabetizar a los niños del campo era una de las grandes
tareas de civilización que desde tiempo atrás venía desvelando a los doctores de la ciudad, que
responsabilizaban a la ignorancia y a la barbarie del medio rural como causantes principales de la
inestabilidad política y social, que tanto daño a su juicio habían provocado al progreso del país.
Durante el tercer período de formalización institucional del sistema educativo en el país, el pleito
fundamental respecto a la enseñanza tuvo que ver precisamente con el eje de conflicto entre la promoción
de la enseñanza pública y laica frente a la defensa alternativa de la enseñanza privada y religiosa.
Durante este período se radicalizó el debate en torno a la disputa por la moral dominante y su visón como
sustento de la promoción de la educación laica. La llamada reforma moral impulsada por el ala radical del
batllismo transformó, en poco tiempo, al eventual aliado de un declarado enemigo.
El batllismo fue pronto percibido por algunos de sus contemporáneos como demoledor, y quedaron
rápidamente atrás las expectativas sobre esa supuesta moderación de Batlle y Ordoñez tras su interregno
de alejamiento del país entre 1907 y 1911.
Desde esa visión, la Iglesia Católica era presentada como uno de los baluartes del conservadurismo social
y como un escollo para el progreso, por lo que debía ser literalmente demolida.
Genaro Gilbert en 1908 presentó un proyecto de ley por el que quedaba suprimida toda enseñanza y
práctica religiosa en las escuelas del Estado.
La discusión reveló que las mayorías de las Cámaras eran, por lo menos en este tema, fuertemente
anticlericales.
1909 se promulgó la ley por lo que la escuela sin Dios, temida y denunciada por las sucesivas jerarquías
católicas, se hacía realidad.
Los dirigentes católicos reaccionaron enérgicamente.
Las figuras que ocuparon cargos de poder en la educación, también colaboraron en el mismo sentido.
Abel Pérez fue designado inspector nacional de Educación Primaria en 1900 y ocupó el cargo a lo largo
de dieciséis años. Casi toda la legislación escolar de esos años fue obra de este inspector, cuyo mandato
se caracterizó por el desarrollo de las escuelas de todo el país, la creación de cursos nocturnos para
adultos, la promoción de las escuelas de sordomudos, las inspecciones regionales, las escuelas de
práctica, de experimentación, la Inspección de la Enseñanza Privada, el Cuerpo Médico Escolar, así como
la construcción de varios edificios escolares.
Fue además uno de los principales promotores de la consolidación de la moral laica y republicana.