 LAS CIUDADES MEJORAN SUS ESTRATEGIAS AMBIENTALES Y LA

TOMA DE DECIONES
La estrategia ambiental es el plan de acción para lograr los objetivos de la planificación y
gestión urbano-ambiental local. La estrategia incluye respuestas al entorno cambiante, busca
nuevas oportunidades y sintetiza diferentes enfoques que se han tomado en diversas
ocasiones o situaciones similares. La formulación de una estrategia supone aceptar riesgos y
exige creatividad y visión para identificar oportunidades (mercado, alianzas).

La estrategia ambiental evoluciona con el tiempo, debido a los cambios en el entorno. De vez
en cuando se pueden esperar grandes cambios en la estrategia, particularmente en situaciones
críticas, pero estos no pueden hacerse con demasiada frecuencia sin ocasionar una indebida
confusión entre los actores locales. La revisión de la estrategia es necesaria para responder a
cambios, así como para incluir nuevas iniciativas relevantes.

También es creciente la consideración de los valores y las prioridades sociales, y las

preocupaciones de la comunidad. Así, la estrategia ambiental incluye actividades en el marco
de lo considerado ético y de interés público para la comunidad.

La asignación de recursos humanos y financieros debe apoyar la estrategia ambiental local. La

estructura de incentivos, las políticas, el sistema de información y las prácticas operativas de la
organización necesitan reforzar el impulso para ejecutar con efectividad una estrategia
urbano-ambiental.

El proceso de formulación de estrategias urbano-ambientales supone un liderazgo de la

autoridad local en el proceso de convocar a los actores locales para unir voluntades en un
esfuerzo común, que es mejorar la calidad ambiental de la ciudad. Se requieren de condiciones
mínimas necesarias para facilitar este proceso, tales como las siguientes:

■ Marco legal que facilite la gestión ambiental.

■ Liderazgo concertador de los actores locales.

■ Existencia de espacios y buenas prácticas de discusión para llegar a acuerdos.

Sin embargo, el proceso no es ajeno a un conjunto de debilidades y riesgos que limitan su

avance, tales como los siguientes:

■ Centralización de las decisiones en un marco de descentralización.

■ Institucionalidad ambiental sectorializada, lo cual genera mayores costos de coordinación.

■ No se priorizan las políticas ambientales en el ámbito nacional.

■ Autoexclusión de algunos actores.

■ Participación ciudadana limitada y poco informada.

■ Rivalidad y competencia entre actores clave.

■ Falta de recursos financieros y humanos.

■ Reducida valoración del joven en su papel de actor del desarrollo y su intervención en la

gestión ambiental local.
Clarificando las opciones estratégicas sobre temas específicos

Mientras más específicas sean las acciones involucradas en una estrategia urbano-ambiental
local, mayor será su probabilidad de armonizar con las actividades políticas, administrativas y
técnicas locales, regionales y nacionales en curso. La clarificación de las opciones estratégicas
implica una mejor comprensión de los costos y beneficios que deben asumir los distintos
actores locales. Desde esta perspectiva, se facilita el diseño de estrategias factibles de
implementación.

En este proceso es clave que las estrategias sean estructuradas y difundidas a través de
diversos medios (publicaciones en formato impreso y virtual, presentaciones públicas, entre
otras). Lo fundamental es promover la participación de actores clave en el proceso de
clarificación de las opciones de políticas y la definición de estrategias. Los informes técnicos
por lo general cubren los siguientes aspectos:

a) análisis de los temas ambientales

b) un resumen de las opciones de política

c) un resumen de los resultados analíticos

d) mapas con información detallada y agregada

e) objetivos y metas ambientales para el corto, mediano y largo plazo

f) las reformas de política y el fortalecimiento institucional requerido

g) la discusión sobre los indicadores para evaluar el avance de las acciones y el impacto.

Identificando las opciones operativas y los recursos para la implementación

Para tener estrategias reales y sólidas, durante el proceso de formulación de la estrategia se
deben tomar en cuenta las opciones y los recursos para su implementación. De esa manera, las
estrategias tendrán una mejor respuesta a las posibles restricciones y una concordancia con
los recursos disponibles (financieros, económicos, técnicos, administrativos o físicos). Además,
estas consideraciones permiten una mejor evaluación costo-beneficio social de las alternativas
factibles. Ello es crucial para sensibilizara los actores clave sobre los límites de las opciones, así
como la distribución de costos y beneficios entre los actores locales. Este procedimiento ha
sido un importante aspecto en la tarea de asegurar que los acuerdos estratégicos sean
confiables, en el sentido de que los actores comprendan desde el principio las implicancias en
términos de los recursos asociados a la implementación de las estrategias elegidas. Esto
permite evitar la pérdida de esfuerzos en la elaboración de estrategias técnicamente perfectas
pero que no pueden ser implementadas.

Construyendo consensos participativos sobre objetivos y estrategias específicos

Para lograr el éxito en la formulación de estrategias en el marco de una gestión urbano-

ambiental, es vital promover y desarrollar un proceso efectivo de generación de consensos.
Este enfoque es clave para abordar problemas ambientales que cruzan diferentes sectores,
trascienden límites geográficos y se extienden en el tiempo.

Los enfoques que incorporan los intereses en conflicto generalmente han sido más exitosos,
en contraste con aquellos que intentan evitarlos (uso de soluciones técnicas neutras). Además,
este enfoque estimula que los actores locales adquieran un sentido de pertenencia y
compromiso, conduciendo, a su vez, a una relación más constructiva en el proceso de
implementación y seguimiento de la estrategia.

La experiencia peruana muestra que, en ciudades donde se ha seguido este enfoque, se ha

facilitado la formulación de proyectos colectivos. Además, el proceso de descentralización que
vive el país estimula la articulación institucional local, el liderazgo con visión de futuro y la
realización de acciones concertadas de común interés interinstitucional. A su vez, las
contrapartes técnicas locales aprenden a manejar conflictos de interés con solvencia. Un
aspecto relevante en el proceso ha sido el involucramiento de los medios de comunicación.
Coordinando las estrategias ambientales con otras estrategias de desarrollo

Con el propósito de lograr los objetivos a los que responde una estrategia ambiental, es
fundamental articularla con las diversas iniciativas tanto ambientales como de desarrollo local,
regional y nacional. La coordinación con otras iniciativas ambientales facilita la interacción
entre temas ambientales complementarios, mientras que la coordinación con iniciativas de
desarrollo favorece la inclusión del tema ambiental desde una perspectiva transversal,
fortaleciéndose ambas mutuamente.

Para establecer coordinaciones adecuadas es necesario contar con un método que promueva
la cooperación y la colaboración. Un método de coordinación efectiva se concentra en las
interacciones entre las estrategias específicas y se focaliza particularmente en las necesidades
y los beneficios de la colaboración interinstitucional y de la acción conjunta.

Diversas experiencias nacionales de gestión urbano-ambiental local coinciden en que la

articulación de la agenda ambiental con las políticas y estrategias de desarrollo local es
gradual. Si bien el proceso avanza lentamente, este se sustenta sobre principios de
integralidad, participación de los actores de los diversos sectores. Un aspecto clave es mejorar
los mecanismos de coordinación que faciliten el diálogo entre los equipos de planificación
regional y local.
Algunas actividades que favorecen la articulación entre las estrategias ambientales con otras
estrategias de desarrollo son las siguientes:

a) Elaboración de matrices de articulación entre los temas, estrategias y objetivos en los

diferentes niveles: local, provincial, regional, nacional.

b) Elaboración participativa de la estrategia de incidencia política.

c) Organización de audiencias públicas, en el Congreso.

d) Desarrollo de talleres entre plataformas de diversos niveles e interinstitucionales.

e) Mantener activas mesas de concertación y mesas temáticas de diálogo.

 LAS CIUDADES INSTITUCIONALIZAN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN

AMBIENTAL
La Declaración de Ciudades y Otros Asentamientos Humanos en el Nuevo Milenio, de junio del
2001, reconoce los esfuerzos realizados hasta ese momento por muchos países en desarrollo,
para descentralizar la administración de las ciudades y fortalecer así la intervención de las
autoridades locales. Sin embargo, las ciudades no han podido resolver los problemas urgentes
de acceso a viviendas adecuadas y a servicios básicos e infraestructura, que afectan a la
población más pobre pero también actúan en detrimento de la sostenibilidad de largo plazo de
las ciudades.

Esta situación ha provocado la adopción de nuevas formas de gestión de las ciudades, entre las
que se encuentran, además de la participación de la sociedad civil en las decisiones públicas, la
descentralización entendida como la devolución del poder y de los recursos del gobierno
central al local, y la promoción de la participación de los distintos niveles de gobierno en la
gestión de las ciudades. Estas nuevas formas de gestión ambiental han sido plasmadas en
instrumentos legales específicos que permiten la articulación del tema ambiental en los
diversos niveles de gobierno: nacional, regional y local, y propone una serie de instrumentos y
mecanismos de coordinación y gestión, como las comisiones ambientales regionales y locales.
El reto se encuentra en la implementación de estas normas, de manera que permitan el
desarrollo sostenible de las ciudades.
Fortaleciendo un sistema amplio y multisectorial de Planificación y Gestión Ambiental (PGA)

Para hacer sostenible el proceso de planificación y gestión ambiental en la ciudad es crucial

desarrollar un sistema de planificación y gestión ambiental amplio, multisectorial y de largo
plazo. Este proceso requiere ser consolidado dentro de las organizaciones e instituciones, e
incorporado en las actividades urbanas diarias. Generalmente, esto implica grandes esfuerzos
de diverso tipo, tales como reformas estructurales y legales, ajustes del presupuesto corriente,
capacitación, campañas de información pública y de concientización y provisión de
equipamiento básico.

En el Perú, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), ente rector de la política ambiental, ha
realizado avances significativos en cuanto al marco legal de la planificación ambiental. En junio
del año 2004, se promulgó la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley Nº
28245), que tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la
aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la protección del
ambiente, y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales. Esta ley se sustenta sobre la base de las instituciones estatales, órganos y oficinas de
los distintos ministerios, organismos públicos descentralizados e instituciones públicas a nivel
nacional, regional y local, que ejerzan competencias y funciones sobre el ambiente y los
recursos naturales; así como por los sistemas regionales y locales de gestión ambiental,
contando con la participación del sector privado y la sociedad civil.

Asimismo, el CONAM creó el Sistema Local de Gestión Ambiental (SLGA), un conjunto de

elementos administrativos y normativos que, dentro de la estructura orgánica del

gobierno local, llevan a cabo la formulación de la planeación y la instrumentación, control,

evaluación y seguimiento de las acciones de protección y conservación del ambiente y de
manejo adecuado de los recursos naturales, en coordinación con las instancias nacionales y
regionales y con la sociedad civil local organizada. El SLGA es importante para los gobiernos
locales porque les proporciona la organización necesaria para llevar a cabo eficientemente la
gestión ambiental local, teniendo en cuenta las prioridades y problemática ambiental existente
para cada ámbito local.

El SLGA se aprueba mediante una ordenanza municipal, previa opinión favorable del CONAM.
Actualmente, tanto los gobiernos regionales como los gobiernos locales se encuentran en
proceso de implementación de estas normas de gestión ambiental, lo que ha significado que
algunos municipios empiecen a implementar acciones ambientales, mientras que otros se
encarguen de adaptar sus anteriores acciones a este nuevo marco.

Institucionalizando enfoques participativos de toma de decisiones

La experiencia ha demostrado que para impulsar con éxito las diversas tareas de identificación
de los temas ambientales, la formulación de las estrategias, los planes de acción y su
implementación, los actores clave no solo requieren ser identificados y movilizados, sino
además fortalecidos en sus atribuciones, conocimientos, motivaciones y capacidad, para
participar efectivamente de una manera sostenida, informada y constructiva.

La gestión local ambiental con un enfoque participativo ha empezado a ser utilizada en el Perú.
La normativa ambiental incluye este componente y establece algunas herramientas para su
implementación, como por ejemplo: las audiencias ambientales, el acceso a la información,
entre otros. En general, existe espacio para implementar otros mecanismos tales como: (i)
programas de desarrollo de capacidades diseñados específicamente para organizaciones no
gubernamentales y organizaciones comunitarias; (ii) capacitación a los niveles de menores
habilidades, focalizada en pequeñas organizaciones; (iii) documentación en un lenguaje no
técnico y, cuando sea necesario, en la lengua local; (iv) asistencia técnica directa a grupos del
sector informal; (v) sensibilización sobre la temática del género; y (vi) sensibilización al sector
público para mejorar su comprensión de las necesidades y perspectivas de grupos y
organizaciones no gubernamentales.

En la actualidad, se están implementando nuevos espacios de diálogo entre las autoridades

regionales y locales y la sociedad civil, y se están fortaleciendo las capacidades de organización
y gestión ambiental local. En este esfuerzo de construcción de institucionalidad ambiental se
utilizan diversas modalidades de comunicación: redes de apoyo mutuo entre instituciones a
través de la firma de «cartas compromiso», convenios, relaciones interinstitucionales, mesas
de concertación, mesas de diálogo y otros medios.

Asimismo, con el objetivo de que se consolide el proceso y que sea perdurable, las autoridades
han visto por conveniente apoyar el desarrollo de capacidades. En este sentido, se han
realizado: el intercambio de experiencias a través de pasantías, el desarrollo de escuelas de
líderes, entre otros.
Institucionalizando la coordinación intersectorial e interinstitucional

Por lo general, la implementación del proceso de planificación y gestión ambiental ha sido más
efectiva cuando se ha llevado a cabo a través de las instituciones locales existentes, en
particular cuando estas han sido fortalecidas en sus capacidades. Lo que ha ocurrido en el país
es que los municipios han creado dentro de su organización oficinas o unidades ambientales
como un primer paso en el proceso de incorporar la dimensión ambiental en el proceso de
gestión. Si bien estas unidades son de reciente creación, en la mayoría de los casos están
propiciando el conocimiento del tema ambiental dentro de las instituciones, situación que
antes no existía.

Para lograr un proceso de planificación y gestión ambiental realmente exitoso es necesario no

solo desarrollar los mecanismos de coordinación y flujos de información intersectorial e
intersectorial, sino además incorporar tales mecanismos en los procedimientos,
responsabilidades, programas de trabajo y actividades de los distintos organismos. Hace unos
años, el Consejo Nacional del Ambiente creó como mecanismo del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental y los comités ambientales regionales (CAR), y más recientemente, los
comités ambientales municipales (CAM), con el propósito de coordinar las acciones regionales
y locales entre todas las instituciones vinculadas. Esta experiencia ha permitido realizar un
trabajo coordinado y crear espacios de diálogo que antes no existían. Ambas comisiones
constituyen instancias de gestión ambiental en sus respectivos niveles, son de carácter
multisectorial y promueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores público y privado.
Monitoreando, evaluando y ajustando el Sistema de Planificación de la Gestión Ambiental

Diversas experiencias destacan la importancia de contar con una evaluación y monitoreo

sistemático como parte integral del fortalecimiento de las capacidades de gestión y
planificación ambiental. El monitoreo y la evaluación son vitales para entender cómo está
funcionando el proceso de planificación y gestión ambiental, así como para proporcionar una
apropiada dirección y manejo: ¿es útil y confiable la información generada?, ¿cuáles son los
vacíos o problemas en la estrategia de coordinación?, ¿cuán efectivamente están siendo
incorporados los actores clave?, ¿los planes de acción son implementados de una manera
efectiva e intersectorial?

Las respuestas a estas preguntas encuentran problemas debido a la falta de información

ambiental sistematizada. En algunas ciudades se han empezado generar diagnósticos
ambientales de la ciudad, como base para el desarrollo de los planes de acción y estrategias.
Estos informes han permitido proporcionar algunos indicadores útiles que pueden servir para
implementar un proceso tanto para el monitoreo (revisión sistemática de indicadores de
desempeño) como para la evaluación (análisis y evaluación periódica de las acciones y logros).

La información proveniente de estas actividades de evaluación y monitoreo es esencial para

ajustar y mejorar el proceso de planificación y gestión ambiental. Por lo tanto, los sistemas
más exitosos de monitoreo y evaluación no son aquellos que están basados exclusivamente en
unidades técnicas, sino aquellos que involucran a todos los actores y organizaciones
relevantes, en particular a quienes toman decisiones apoyados por especialistas, como parte
de un enfoque de coordinación de capacidades. Además, es importante señalar que en este
caso el monitoreo y evaluación no solo están orientados a los productos finales, como la
medición estadística del medio ambiente físico, sino que también están focalizados en medir la
eficacia del proceso de planificación y gestión ambiental. En este sentido, las evaluaciones en
las mesas de concertación internas son un avance hacia una gestión ambiental sostenible.