PROYECTO ESPECIAL TITULACIÓN DE

TIERRAS Y CATASTRO RURAL

1. LA PROBLEMÁTICA DE LA TITULACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO

RURAL EN EL PERÚ

La Constitución Política en el artículo 89 establece

que las comunidades campesinas y las nativas tienen
existencia legal, son personas jurídicas y se les
reconoce autonomía en su organización, en el trabajo
comunal y en el uso y la libre disposición de sus
tierras. Según la Constitución Política, el Estado
peruano respeta la identidad cultural de las
comunidades campesinas y nativas.

El 18 de julio de 1995 se aprobó la Ley de la

Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades
Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de
las Comunidades Campesinas y Nativas. El artículo 10
de la ley N° 26505 establece que:

Las comunidades campesinas y las comunidades nativas

deberán regularizar su organización comunal de acuerdo
a los preceptos constitucionales y la presente ley.

En este contexto debemos decir que la tierra

constituye para los pueblos indígenas una condición de
la seguridad individual y de enlace del grupo. La
recuperación, reconocimiento, demarcación y registro
de las tierras significan derechos esenciales para la
supervivencia cultural y para mantener la integridad
comunitaria.
 2

Sobre este punto debemos señalar que la Constitución

Política del Perú de 1993 elimina la inalienalibilidad
de las tierras comunales, al señalar la autonomía y
libertad de las comunidades en el uso "y libre
disposición de sus tierras", lo que conjugado con
otras disposiciones legales especiales al sector
agrario, incluye la posibilidad del establecimiento en
las tierras comunales de la prenda agrícola o de la
hipoteca de tierras. Para actos de disposición,
gravamen, o arriendo la legislación (Art. 11 Ley
26505) requiere el voto afirmativo de dos tercios de
los miembros de la Comunidad reunidos en Asamblea
General.

Igualmente, al establecer el artículo 88 de la

Constitución que las "tierras abandonadas" (a las que
se distingue precisa e intencionalmente cuando se
trata el tema comunal) "pasan al dominio del Estado
para su adjudicación en venta" constituye una seria
amenaza al funcionamiento del sistema tecnológico-
productivo comunal andino que se basa en la
utilización extensiva del territorio, en el uso
temporal del cultivo, en la rotación y en los
"descansos" que erróneamente pretenden ser entendidos
como síntomas de abandono. En conclusión, el marco
legal no brinda a las comunidades nativas la seguridad
efectiva y la estabilidad jurídica de sus tierras.

En la actualidad existen cerca de 300 comunidades

nativas que no están reconocidas ni tienen título de
propiedad y aproximadamente 3,431 comunidades
campesinas que carecen de un respaldo sobre sus
tierras tradicionales, y, por lo tanto, no pueden
 3

inscribir sus títulos en los Registros Públicos por

carecer de los planos y/o las memorias descriptivas.

2. EL PROYECTO ESPECIAL DE TITULACIÓN DE TIERRAS Y

CATASTRO RURAL (PETT) Y LA LEY 26845, LEY DE
TITULACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DE
LA COSTA

Este dispositivo legal promulgado el 26 de julio de

1997 y al respecto podemos decir que en nuestro país
el procedimiento vigente para la titulación de las
tierras comunales indígenas es largo y reiterativo.
Muchas comunidades nativas han sufrido años de
trámites y elevados costos, excesivo rigor legal que
termina perjudicando a los interesados.

Este dispositivo legal establece en el artículo 8 que

adoptado el acuerdo de adjudicación, el Proyecto
Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural
(PETT) del Ministerio de Agricultura, procederá a la
elaboración de los planos catastrales y de las
memorias descriptivas correspondientes.

El artículo 9 establece que el representante legal de

la Comunidad Campesina de la Costa o el designado por
ella para dar cumplimiento a los acuerdos a que se
refiere la presente Ley, dentro del plazo de quince
días hábiles de recibidos los planos y memorias
descriptivas, procederá a otorgar los respectivos
contratos de transferencia de los derechos de
propiedad, de acuerdo al formato que se establezca en
el reglamento de la presente ley.

Si transcurrido dicho plazo, los contratos no fueran

otorgados por el representante legal de la Comunidad
 4

Campesina de la Costa, los interesados pueden

solicitar al PETT, a fin de que se requiera a la
Comunidad Campesina de la Costa el cumplimiento del
Acuerdo de Titulación, en el plazo de quince días
hábiles, bajo apercibimiento de otorgarse títulos de
propiedad por el Ministerio de Agricultura.

La impugnación de las resoluciones y actos del PETT se

tramitará por la vía arbitral, conforme a lo dispuesto
por el Capítulo III de la presente Ley.

El artículo 10 establece que procede declarar el

abandono legal de las tierras de las comunidades
campesinas de la Costa de conformidad con los
artículos 88 y 89 de la Constitución Política del
Perú, cuando terceros poseedores en condición de
precarios las tengan dedicadas a la actividad agraria
bajo explotación económica, pública, pacífica e
ininterrumpida por un plazo no menor de dos años a la
fecha de presentación de la solicitud de declaración
de abandono y de acuerdo a lo previsto en el artículo
27 del Decreto Legislativo Nº 667 siempre que ofertada
la compra por dichos poseedores precarios, ésta no se
hubiera concertado con la comunidad.

La posesión de la tierra y la explotación económica,

serán acreditados con los elementos de prueba
requeridos por el Artículo 26 excepto el señalado en
el inciso b.6 del Decreto Legislativo Nº 667,
modificado por el Decreto Legislativo Nº 889.

En los casos en que se hubiera iniciado el

procedimiento de declaratoria de abandono, se dará por
concluido éste si la Comunidad Campesina de la Costa,
 5

a cuyo favor se encuentran inscritas las tierras,

otorga el título de propiedad respectivo.

El artículo 11 señala que el Ministerio de

Agricultura, a través del Proyecto Especial de
Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), sólo a
instancia de los terceros poseedores sin relación
contractual, a que se refiere el artículo anterior,
podrá declarar el abandono de tierras de las
Comunidades Campesinas de la Costa.

El artículo 12 establece el procedimiento Para

declarar el abandono de tierras comunales se tramita
ante el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y
Catastro Rural (PETT). Iniciado el proceso, el PETT
notificará a la Comunidad Campesina de la costa sobre
este hecho, citando a su representante y colindantes
de las tierras objeto del abandono, a una inspección
ocular la misma que se realizará en un plazo que no
excederá de quince días hábiles contados a partir de
la fecha de su recepción.

Constatado el abandono, el PETT dicta la resolución en

un plazo que no excederá de noventa días desde que se
realizó la inspección ocular, ordenando la
incorporación del predio del dominio del Estado y
disponiendo su inscripción registral a nombre de éste.

Transcurrido dicho plazo sin emitirse resolución, se

considera denegada la solicitud de abandono. La
resolución expresa o ficta podrá ser contradicha en la
vía arbitral conforme lo dispone el Capítulo III de la
presente ley.
 6

El artículo 13 señala que agotada la fía

administrativa, dictado el laudo arbitral, el PETT
cursa los partes respectivos a los Registros Públicos
a fin de proceder a al inscripción del dominio del
Estado sobre dichas tierras, cancelándose los asientos
registrales anteriores.

El artículo 14 dispone que el proceso de adjudicación

de las tierras comunales declaradas en abandono, se
inicia luego de efectuada la inscripción a que se
refiere el artículo anterior.

Al respecto debemos decir que la Constitución Política

en su artículo 88 señala que las tierras abandonadas
pasan al dominio del Estado para su adjudicación en
venta. Esto viene a ser una grave amenaza ya que las
comunidades hacen uso temporal del cultivo, en la
rotación y en los "descansos" que de modo erróneo no
puede ser comprendido como abandono. Todo ello indica
que la normatividad legal no proporciona seguridad
jurídica a las comunidades nativas con respecto a la
tierra.

El artículo 15 señala que la adjudicación en venta

directa de tierras abandonadas que han pasado a
dominio del Estado, se realizará exclusivamente a
favor de los terceros poseedores que dieron origen al
procedimiento de abandono.

Desde 1992 se inició el Proyecto de regulación y

titulación de tierras a cargo del PETT, Proyecto
Especial de Titulación de Tierras. El PETT es el ente
estatal encargado de la titulación de tierras, pero
en la actualidad no otorga títulos de propiedad en
 7

favor de las comunidades nativas que así lo solicitan,

argumentando falta de presupuesto. En este proceso se
ha priorizado el saneamiento de la propiedad de los
pequeños agricultores y no de las comunidades
campesinas y nativas.

Es importante señalar que los derechos de propiedad

[indígena] han sido seriamente deteriorados por el
proceso de reforma agraria que viene desarrollándose
desde 1969, y que otorgó más de nueve millones de
hectáreas a 438.000 familias beneficiarias, aunque
sólo otorgó 66.000 títulos de propiedad que cubren 5.1
millones de hectáreas. Más aún, la mayoría de esos
títulos no han sido registrados. El proyecto detecta
la fragmentación de la propiedad como un problema, ya
que unas 400.000 de esas familias pertenecen a
asociaciones que mantenían la propiedad en forma
comunal, pero que ahora, en general, han dividido esas
propiedades.

Si bien no existen estadísticas completas sobre

titulación y registro de Comunidades Campesinas y
Nativas, datos oficiales indican que 310 Comunidades
Campesinas están siendo registradas anualmente, y que
1,772 están pendientes de ser registradas. Existen
pendientes trámites de titulación de 139 Comunidades
Nativas (de la Selva), aunque 85% de éstas ha
requerido la extensión de sus límites actuales
reconocidos. A noviembre de 1999, el proyecto PETT ha
completado la clarificación física y legal de derechos
de propiedad de 1.700.000 parcelas, de las cuales
700.000 han sido homologadas en los registros
inmobiliarios oficiales.
 8

Debemos decir que la privatización y parcelamiento de

áreas comunales es un tema altamente sensitivo, que
puede amenazar y debilitar el tejido social. Deben
existir dentro del proyecto mecanismos para
envolvimiento continuo de las organizaciones
indígenas, tal como requiere la Convención
Organización Internacional de Trabajo 169, y debe
haber un seguimiento integrado del titulamiento y
registro, que asegure que las comunidades estén
plenamente claras y en conocimiento de la ley y su
aplicación.

El marco legal que regula el manejo del recurso tierra

está contenido en la Ley de la Inversión Privada en el
Desarrollo de Actividades Económicas en las Tierras
del Territorio Nacional y de las Comunidades
Campesinas (Ley 26505, 18-07,95), más conocida como
Ley de Tierras, con la cual se terminó con las
restricciones a la propiedad de la tierra (por ejemplo
tamaño del predio, imposibilidad de transar la
propiedad, ni usarla como garantía hipotecaria). Sin
embargo, la ley no está totalmente reglamentada.
Asimismo, para gozar de los beneficios que otorga
dicha norma, una condición necesaria es que la
propiedad esté saneada, tema que aún está en proceso
desde el año 1992, con el Proyecto Especial
"Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT). Una
preocupación expresada por algunos especialistas es el
cuidado que se debe tener en el proceso de titulación,
para evitar dar títulos en tierras no aptas o tierras
de protección.
 9

La existencia de fallas de mercado y de política

promueve el manejo inadecuado de la tierra. Así, la
existencia de legislación incompleta, la demora en la
reglamentación de la ley y en el saneamiento de los
derechos de propiedad sobre la tierra, limitan el
desarrollo de un mercado de tierras dinámico,
eficiente, que promueva el uso sostenible de este
recurso en sus distintas alternativas posibles.

Dicho contexto, se ve agudizado por las condiciones de

pobreza en las que vive la población en el ámbito
rural, que frente a la urgencia de satisfacer
necesidades básicas hace uso de los recursos con
criterios de corto plazo, sin tomar en cuenta los
efectos de sus decisiones en el largo plazo sobre la
cantidad y calidad del recurso, en este caso de la
tierra. Ello lleva al sobreuso del suelo, evidenciado
en prácticas de monocultivo, las que afectan la
productividad de suelo y por ende limitan el
desarrollo de la agricultura, con los consiguientes
efectos económicos y sociales.

3. DECRETO SUPREMO Nº 064-2000-AG. REGLAMENTO DE

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL PROYECTO ESPECIAL
TITULACIÓN DE TIERRAS Y CATASTRO RURAL

Este Decreto Supremo Nº 064-2000-AG fue promulgado el

11 de diciembre de 2000 y publicada el 12 de diciembre
del mismo año

Creado en 1992, en la Ley Orgánica del Ministerio de

Agricultura, el Proyecto Especial de Titulación de
Tierras y Catastro Rural -PETT- fue ganando
importancia, a medida que se dictaron sus normas
 10

reglamentarias, hasta convertirlo en la entidad más

importante en materia de titulación y formalización de
la propiedad rural en el país.

En el presente Reglamento se precisan de manera más

clara que en el anterior Reglamento las funciones del
PETT, así como su organización interna, de modo de
cumplir con sus principales funciones: formalizar la
propiedad de los predios del Estado derivados de la
aplicación de las normas de Reforma Agraria y de la
legislación complementaria, sanear y formalizar la
propiedad de los territorios de las comunidades
campesinas y nativas, regularizar y adjudicar tierras
eriazas entre otros, así como mantener y actualizar el
catastro rural.

El artículo 1 del presente Reglamento de Organización

y Funciones - ROF norma la naturaleza, finalidad,
objetivos, funciones, estructura orgánica, régimen
económico y financiero y régimen laboral del Proyecto
Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural.

El artículo 2 señala que el Proyecto Especial

Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT, fue
creado por la Octava Disposición Complementaria de la
Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, aprobada
por Decreto Ley Nº 25902.

Por su parte el artículo 3 define que el PETT es un

Proyecto Especial de Inversión del Ministerio de
Agricultura. Cuenta con personería jurídica de
derecho público interno y goza de autonomía
administrativa, técnica y económica.
 11

El proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro

Rural se rige por el presente Reglamento de
organización y Funciones y las demás disposiciones
legales que le sean aplicables.

El artículo 4 establece que el PETT es el órgano

técnico-normativo del Ministerio de Agricultura, que
tiene a su cargo a nivel nacional, las acciones
tendentes al saneamiento físico-legal de los predios
rurales que fueron expropiados y adjudicados con fines
de reforma agraria, en aplicación del Decreto Ley Nº
17716 y normas modificatorias, complementarias y
conexas, así como el saneamiento físico-legal de los
predios rurales pertenecientes a particulares y de las
tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre
disponibilidad del Estado para su transferencia al
sector privado.

Asimismo, el PETT asumirá las acciones para la

formalización de la propiedad en los procedimientos de
adjudicación gratuita de predios rústicos en zonas de
economía deprimida; en los procedimientos de
regularización de la propiedad rural indicados en los
Artículos 17º y 18º del Decreto Supremo Nº 011-97-AG,
sobre inversión privada en el desarrollo de
actividades económicas en tierras del territorio
nacional y de las Comunidades campesinas y Nativas; en
los procedimientos de Deslinde y Titulación de las
Comunidades Campesinas regulados en la Ley Nº 24657 y
en la Ley Nº 26845.

El PETT es el órgano encargado de efectuar el

levantamiento, modernización, consolidación,
 12

conservación y actualización del catastro rural del

país.

El artículo 5 establece que el saneamiento físico de

los predios rurales, comunidades campesinas, nativas y
de tierras eriazas se realiza mediante el
levantamiento del catastro rural a nivel nacional. El
saneamiento legal de la propiedad rural se efectúa a
través de la formalización de su situación jurídica,
con el fin de proceder a su inscripción registral,
otorgando a sus titulares el ejercicio pleno de su
derecho.

El artículo 6 señala que el objetivo principal del

PETT levantar, conservar y actualizar el catastro
rural jurídico de las tierras de uso agrario en todo
el país y la formalización de la propiedad para la
inscripción de todos los predios expropiados y
adjudicados por la reforma agraria, del territorio de
las Comunidades Campesinas y Nativas, de los predios
rurales pertenecientes a particulares y de las tierras
eriazas con aptitud agropecuaria de libre
disponibilidad del Estado.

El artículo 7 señala las funciones generales y

competencias del PETT:

a) Proponer o aprobar, según corresponda las normas de

alcance nacional o regional que se requieran con
relación a sus actividades;

b) Emitir las directivas técnico-legales de alcance

nacional y regional que sean necesarias para
impulsar el proceso de catastro rural, titulación,
 13

saneamiento legal y el catastro de predios

rurales;

c) Ejecutar y controlar las acciones de titulación y

saneamiento físico legal de los predios rurales,
tierras eriazas y de comunidades campesinas y
nativas de su competencia;

d) Efectuar directamente o por delegación las acciones

necesarias para la formalización de la propiedad
rural que se encuentra pendiente de inscripción;

e) Implementar las Oficinas PETT de Ejecución Regional

que tendrán a su cargo la realización de las
acciones inherentes a los fines del Proyecto;

f) Emitir directivas sobre el manejo uniforme de la

información y documentación relativa al proceso de
titulación y saneamiento físico-legal de la
propiedad rural, determinando los procedimientos
para su clasificación y conservación;

g) Establecer las normas y especificaciones técnicas

del catastro rural del país;

h) Efectuar el levantamiento, modernización,

consolidación, conservación y actualización del
catastro rural del país;

i) Coordinar, supervisar y evaluar las actividades

ejecutadas para el mejor cumplimiento de las metas
propuestas;

j) Celebrar con entidades públicas y privadas los

convenios y contratos necesarios para alcanzar sus
fines; y,
 14

k) Las demás que le correspondan o le sean

encomendadas con arreglo a las disposiciones
legales vigentes.

El artículo 8 señala la estructura orgánica:

I. Órgano de Dirección
 Director Ejecutivo
II. Órgano de Control
 Oficina de Auditoria Interna
III. Órganos de Asesoramiento
 Oficina de Asesoría Jurídica
 Oficina de Planificación
IV. Órgano de Apoyo
 Oficina de Administración
V. Órganos de Línea
 Dirección de Catastro Rural
 Dirección de Titulación y Saneamiento Legal
VI. Órganos Desconcentrados
 Oficinas PETT de Ejecución Regional.

Del artículo 9 al 10 esta referido a la dirección

ejecutiva en cuanto a sus atribuciones y funciones.

Se aprecia del artículo 11 al 13 esta referido a la

Oficina de Auditoria Interna señalando sus respectivas
funciones.

Del artículo 14 al 15 trata de la Oficina de Asesoría

Jurídica. Posteriormente del artículo 16 al 17 se
refiere a la Oficina de Planificación.

Se aprecia del artículo 18 al 19 que esta referido a

la Oficina de Administración y señala sus funciones.
 15

El artículo 20 establece que es el órgano de línea

encargado de la planificación, organización y
conducción de las acciones de saneamiento físico,
levantamiento, conservación y actualización del
catastro rural. Está a cargo de un funcionario de
confianza, designado por Resolución Suprema,
denominado Director de Catastro Rural. Depende
jerárquicamente del Director Ejecutivo.

Luego el artículo 21 señala que la Dirección de

Catastro Rural está integrada por las áreas de:
Geodesia y Fotogrametría, Cartografía Digital y
Control de Calidad. Asimismo contará con un Archivo
Técnico.

El artículo 22 señala las funciones de la Dirección de

Catastro Rural las siguientes:

a) Formular las normas, especificaciones y

recomendaciones técnicas para la realización de
las actividades de planeamiento de vuelos,
aerofotografía, imágenes satelitales, control
geodésico, triangulación aérea, linderación,
restitución fotogramétrica, cartografía digital y
catastro rural;

b) Programar, organizar, supervisar, conducir y

evaluar las actividades descritas en el inciso a)
del presente artículo, a nivel nacional, en todas
y cada una de las actividades conexas, coordinando
su realización con las Oficinas PETT de Ejecución
Regional, cuando corresponda;

c) Proponer y difundir las normas y especificaciones

técnicas para el levantamiento, modernización,
 16

consolidación, conservación y actualización del

catastro rural;

d) Asesorar, apoyar y supervisar a las Oficinas PETT

de Ejecución Regional en las acciones relacionadas
con el saneamiento físico y el levantamiento del
catastro rural;

e) Coordinar con los demás órganos de línea y otras

entidades públicas y privadas las acciones
relacionadas con el saneamiento físico y
levantamiento del catastro rural;

f) Investigar y formular propuestas técnicas, métodos

y procedimientos para la aplicación de software
actualizado en la elaboración y mantenimiento de
la cartografía digital y la implementación del
Sistema de Información Geográfico;

g) Efectuar el seguimiento y hacer cumplir las

especificaciones técnicas establecidas en cada una
de las actividades cartográficas y catastrales
para efectuar el saneamiento físico de la
propiedad rural;

h) Organizar y conservar los archivos técnicos

documentarios relacionados con la actividad
cartográfica y catastral;

i) Asesorar a la Dirección Ejecutiva y a las demás

unidades orgánicas del PETT en los asuntos
relativos a su competencia;

j) Emitir opinión especializada en los asuntos de su

competencia;
 17

k) Organizar y conducir el Archivo Técnico del

Catastro Rural y la expedición de los documentos
técnicos que los conforman;

l) Otras que le sean asignadas o delegadas por la

Dirección Ejecutiva.

El artículo 23 establece que la Dirección de

Titulación y Saneamiento Legal es el órgano de línea
encargado de planificar, organizar y conducir el
proceso de titulación de tierras y saneamiento legal
de los predios rurales, con fines de inscripción
registral. Está a cargo de un funcionario de
confianza, designado por Resolución Suprema,
denominado Director de Titulación y Saneamiento Legal.
Depende jerárquicamente del Director Ejecutivo.

El artículo 24 señala que la Dirección de Titulación y

Saneamiento Legal, está integrada por las áreas de:
Comunidades Campesinas y Nativas, Tierras Eriazas y
Predios Rurales; y contará con un Archivo Técnico.

El artículo 25 señala las funciones de la Dirección de

Titulación y Saneamiento Legal, las siguientes:

a) Formular y proponer a la Dirección Ejecutiva las

normas legales, directivas y recomendaciones
técnico legales relativas a la titulación de
tierras y saneamiento legal de los predios rurales,
tierras eriazas, comunidades campesinas y nativas;

b) Planificar, organizar, conducir y evaluar a nivel

nacional el proceso de titulación y saneamiento
legal de predios rurales, así como de las tierras
 18

eriazas con aptitud agropecuaria de libre

disponibilidad del Estado;

c) Planificar, organizar, conducir y evaluar el

proceso de deslinde y titulación de las Comunidades
Campesinas, así como de demarcación y titulación de
las Comunidades Nativas y su posterior inscripción
registral en los lugares donde el PETT haya asumido
competencia;

d) Asesorar a la Dirección Ejecutiva y a las demás

unidades Orgánicas del PETT en los asuntos
relativos a su competencia;

e) Efectuar el seguimiento y hacer cumplir la

normatividad en el proceso de titulación de
adjudicatarios, propietarios y posesionarios que se
lleva a cabo simultáneamente con la formación del
nuevo catastro;

f) Asesorar, apoyar y supervisar a las Oficinas PETT

de Ejecución Regional en la aplicación de las
normas técnicas y legales, así como en la ejecución
de las acciones de titulación y saneamiento legal
de predios rurales, tierras eriazas con aptitud
agropecuaria de libre disponibilidad del Estado y
de las comunidades campesinas y nativas en los
lugares donde el PETT haya asumido competencia;

g) Absolver las consultas técnico legales, emitir

opinión especializada y elaborar proyectos de
Resolución en los asuntos de su competencia;

h) Organizar y conducir el Archivo Técnico del proceso

de titulación de tierras;
 19

i) Llevar a cabo la verificación, clasificación,

organización, registro, control, seguimiento y
archivo de los títulos, contratos y otros
documentos que acreditan la propiedad de predios
rurales, así como de los expedientes remitidos para
su custodia;

j) Llevar el control de los formatos de títulos y

contratos emitidos, en blanco y anulados en
coordinación con la Oficina de Administración.

k) Proporcionar información relativa a los documentos

señalados en el inciso anterior y expedir copias
certificadas;

l) Emitir informes técnico-legales y proyectos de

resolución, relacionados a los denuncios de tierras
eriazas;

m) Identificar los terrenos eriazos con aptitud

agropecuaria de libre disponibilidad del Estado, en
coordinación con el Instituto de Recursos Naturales
- INRENA;

n) Supervisar y evaluar los expedientes de tierras

eriazas y contratos de adjudicación otorgados con
fines de irrigación y/o drenaje y otros usos
agrícolas por las Oficinas PETT de Ejecución
Regional;

o) Hacer de conocimiento de la Dirección Ejecutiva las

tierras eriazas determinadas como de libre
disponibilidad del Estado, que serán puestas a
disposición de la Comisión de Promoción de la
 20

Inversión Privada - COPRI para su transferencia al

sector privado mediante subasta pública;

p) Mantener actualizados, los registros o padrones

relativos a la titulación y saneamiento físico
legal de los predios rurales, así como de las
tierras eriazas, en coordinación con la Dirección
de Catastro Rural;

q) Cautelar el cumplimiento de los Contratos de

Compraventa de Tierras otorgadas para el Estado y
la recuperación del valor de las tierras
otorgadas;

r) Mantener actualizado el Directorio de Comunidades

Campesinas y Nativas, tituladas e inscritas;

s) Otras que le sean asignadas o delegadas por la

Dirección Ejecutiva.

Del artículo 26 al 29 esta referido a los Órganos

Desconcentrados señalando que existen oficinas PETT de
ejecución regional que se encuentran a cargo de un
jefe destinados por resolución ministerial y se
señalan sus funciones.

Del artículo 30 al 31 establece el régimen económico y

financiero del PETT.

Del artículo 32 al 33 esta referido al régimen

laboral. Finalmente existen una disposición
complementaria y final.
 21

////***************

Legislación de Comunidades Campesinas (junio 2006)

¿Nadie sabe para quién trabaja?

En breves días celebraremos una vez más el 24 de junio,

Día del Campesino. Culminada la segunda vuelta electoral,
queremos reflexionar en torno a la situación de una porción
importante de campesinos, organizados en comunidades
campesinas y nativas.

Durante el gobierno de Fujimori se recortó sistemáticamente

los derechos de estas organizaciones, particularmente en lo
que a la protección de sus tierras se refiere. No hablamos
solo de la modificación operada en la Constitución de 1993,
que recortó la protección de las tierras comunales tan solo
a la imprescriptibilidad (limitada, sin embargo
erróneamente por el abandono) sino de la Ley de Tierras y
otras que fueron reduciendo las tierras comunales.
Paradójicamente, el mismo gobierno ratificó el Convenio Nº
169 de OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes.

En enero de 2005, por Ley Nº 28150 se encargó revisar la

legislación sobre comunidades campesinas y nativas y
elaborar un proyecto de ley a presentarse a la Comisión de
Amazonía, Asuntos Indígenas y Afroperuanos a una Comisión
Especial, integrada por congresistas, representantes del
sector público y, algo bastante novedoso, por cuatro
organizaciones representativas de comunidades campesinas y
nativas. Con ello se buscaba dar una salida integral a los
varios proyectos de ley presentados por distintos
congresistas que buscaban modificar parcialmente dicha
legislación.

Tras más de un año de trabajo, la Comisión Especial creada

por la Ley 28150 aprobó un Anteproyecto, el cual fue
presentado, a la Comisión de Amazonía, Asuntos Indígenas y
Afroperuanos del Congreso el 29 de abril de 2005, la cual
en junio de ese mismo año aprobó modificar aspectos
importantes de la propuesta. Retornado el proyecto a la
nueva Comisión de Pueblos Andinoamazónicos, Afroperuanos,
Ambiente y Ecología, durante el segundo semestre de 2005,
se procedió a hacer una revisión, tomando como base el
anteproyecto de ley elaborado por la Comisión Especial, por
considerarse que reflejaba el consenso logrado hasta ese
momento. La mencionada Comisión del Congreso aprobó el 22
 22

de noviembre de 2005 el dictamen respectivo, el cual,

sustituye 19 proyectos vinculados a estos temas.

Ante la falta de consenso sobre el uso de los términos

“originario” e “indígena” el Proyecto de Ley optó por usar
los dos. A diferencia de lo que ocurre con la población
nativa de la Amazonía, la mayor parte de los integrantes de
las comunidades campesinas de la costa y sierra no acepta
ser considerado como indígena, por lo que, siguiendo los
lineamientos del Convenio 169, el proyecto permite que
ellos, en tanto se reconozcan como tales, puedan invocar su
condición de indígenas. En esa línea, el proyecto contiene
importantes principios ordenadores de la vida de las
comunidades campesinas y nativas, así como un listado de
los derechos colectivos que el Estado no solo reconoce sino
que se compromete a respetar.

Tal vez el principal mérito del proyecto de Ley sea ordenar

y actualizar las normas vigentes contenidas en leyes
específicas, como la Ley General de Comunidades Campesinas
y la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de
las Regiones de Selva y Ceja de Selva, las cuales, como se
ha dicho, en los últimos años han sido objeto de múltiples
modificaciones, incluso por normas constitucionales, que
hacen muy difícil su manejo, en especial para los
comuneros, impidiendo así que en muchos casos puedan
invocar normas vigentes para su protección.

Por otro lado, las normas contenidas en el Proyecto de Ley

respecto del deslinde y titulación de las tierras de
comunidades campesinas y sobre demarcación y titulación de
comunidades nativas recogen, en el primer caso las normas
vigentes sobre comunidades nativas y, en el segundo, elevan
a rango de ley normas de nivel reglamentario. Debe
reconocerse que la falta de seguridad jurídica sobre sus
tierras sigue siendo un problema que afecta a estas
organizaciones. Resulta también importante que, en
coherencia con la recientemente aprobada Ley General del
Ambiente y el Convenio 169 de la OIT, se reconozca el
derecho de las comunidades de participar de los beneficios
derivados del aprovechamiento por las empresas de los
recursos existentes en el ámbito comunal, lo mismo que la
exigencia de que se las indemnice adecuadamente por los
perjuicios derivados de esas actividades.

Uno de los mayores avances del Proyecto es el relacionado

con el desarrollo sostenible de las comunidades campesinas
y nativas. Las normas allí propuestas pueden colocar a
estas organizaciones en mejores condiciones para enrumbar
 23

hacia el desarrollo, potenciando las iniciativas colectivas

y también de las familias comuneras.

Pese a los aspectos positivos señalados en los párrafos

anteriores, existen también algunos aspectos preocupantes
en el aludido Proyecto de ley. Uno de ellos tiene que ver
con la creación de nuevos órganos que rompen el principio
de autonomía de las comunidades, como es el caso de los
“tenientes gobernadores comunales”. Asimismo, creemos que
la posibilidad de independización de anexos de comunidades
contribuirá al debilitamiento de la organización comunal,
lo que fue permitido, al margen de la ley, por las
autoridades administrativas. Del mismo modo, que la
jurisdicción especial de las comunidades campesinas y
nativas sea ejercida a través de los jueces de paz resulta
un recorte a la norma constitucional y en la práctica, una
absorción por el Poder Judicial de esta facultad reconocida
constitucionalmente a las autoridades comunales.

No obstante, resulta realmente preocupante que a pesar de

su importancia, el Congreso aún no discuta este proyecto de
ley. Por el contrario, en los meses pasados han sido
aprobadas algunas leyes que continúan la senda anticomunera
marcada por Fujimori. Así, la Ley Nº 28685, publicada en
marzo de 2006 repite el error de considerar como abandono
de tierras comunales a la prescripción adquisitiva, para
favorecer a precarios que usen tierras comunales con fines
de vivienda. Adicionalmente la nueva Ley amplía la fecha
hasta la cual puede considerarse que una tierra comunal
deja de serlo por el hecho de encontrarse en ella
asentamientos humanos, hasta el 31 de diciembre de 2003,
sin mediar siquiera un proceso de expropiación.
Curiosamente, esta Ley fue reglamentada en tan solo tres
semanas. Dicha Ley es solo parte de un conjunto de normas
legales que, con la misma orientación se han dado en los
últimos dos años.

No podemos terminar sin recordar que pese a que la mayoría

de los artículos del proyecto comentado fueron aprobados
por unanimidad, las organizaciones nativas y campesinas
(AIDESEP, CONAP, CCP yCNA) se opusieron luego a su debate
en el Congreso, por considerar que se recortaban sus
derechos. Pero mientras esperan una reforma constitucional
para recién discutir el proyecto de ley, el Congreso sigue
aprobando normas que recortan derechos y tierras comunales.
A ese paso, poco será lo que una eventual reforma
constitucional pueda proteger. ¿Será eso lo que esperan?

Lima, junio de 2006.

 24

////////////************************

SEGUNDO INFORMESOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

EN EL PERÚ

CAPÍTULO X

LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS

A. INTRODUCCIÓN

1. Perú es un país multicultural por esencia e

historia, en cuya población de 25 millones, más de 8
millones se consideran indígenas. La diversidad cultural de
esos pueblos originarios se refleja por la presencia de más
de 65 grupos étnicos quechuas, aymaras, aguarunas,
ashaninkas y otros pueblos indígenas amazónicos, cuya
mayoría habita en 1.300 comunidades rurales y en periferias
urbanas.

2. La mayoría de las comunidades vive en condiciones

de extrema pobreza e inferior calidad de vida. La pobreza
estructural afecta a los pueblos indígenas con mayor
intensidad, restringiéndoles el pleno goce de sus derechos
humanos, económicos, sociales y culturales.

3. Antes y durante su visita in loco al Perú, la

Comisión recibió denuncias sobre serias situaciones que
afectan los pueblos indígenas en el Perú. Entre las que se
destacan son problemas relativos al reconocimiento de
territorios comunales, al derecho a la participación y
consulta de los aborígenes, y al alto porcentaje de
familias indígenas en estado de extrema pobreza, con
problemas de desnutrición crónica y altas tasas de
mortalidad, especialmente materna e infantil. Dentro de
este marco, la Comisión estudia en este capítulo varios
aspectos importantes relacionados con la situación de los
indígenas peruanos.

B. MARCO JURÍDICO

1. Normativa internacional

4. Los instrumentos internacionales de Derechos

Humanos, tanto en el sistema interamericano como en el
sistema universal, contienen disposiciones conducentes para
el análisis de la problemática de las comunidades
indígenas.
 25

5. El derecho a la igualdad sin discriminación

es uno de los pilares de la protección de los derechos
humanos. Este derecho esta consagrado tanto en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos como en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre reconoce que:

Artículo II: Todas las personas son iguales ante

la ley y tienen los derechos y deberes
consagrados en esta declaración sin distinción de
raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.

Artículo XVII: Toda persona tiene derecho a que

se le reconozca en cualquier parte como sujeto de
derechos y obligaciones, y a gozar de los
derechos civiles fundamentales.

6. La Convención Americana sobre Derechos

Humanos dispone en el artículo 1 que los Estados partes se
comprometen a respetar los derechos y libertades
reconocidos en el mencionado instrumento internacional y a
garantizar el pleno y libre ejercicio a toda persona sujeta
a su jurisdicción, sin discriminación alguna. El artículo
24 de la Convención establece:

Todas las personas son iguales ante la ley. En

consecuencia, tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley.

7. El instrumento internacional específico más

relevante es el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos
indígenas y tribales, ratificado por Perú el 2 de febrero
de 1994. El referido Convenio establece obligaciones de
consulta y participación de los pueblos indígenas en los
asuntos que los afectan. Las organizaciones indígenas lo
utilizan de manera creciente y como parte de su programa de
reivindicaciones jurídicas. Al ratificar tal instrumento,
el Estado peruano se comprometió a adoptar medidas
especiales para garantizar a sus pueblos indígenas el goce
efectivo de los derechos humanos y libertades
fundamentales, sin restricciones, así como realizar
esfuerzos para mejorar las condiciones de vida,
participación y desarrollo en el marco del respeto de sus
valores culturales y religiosos.

8. En el sistema interamericano se vienen

desarrollando actividades para promover internacionalmente
los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. En
 26

seguimiento a una recomendación de la Asamblea General de

la OEA, la CIDH preparó el Proyecto de Declaración
Interamericana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.
Dicho Proyecto, en cuya consideración el Estado peruano ha
venido participando, se encuentra actualmente bajo análisis
de un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente de la OEA.1

2. Normativa interna

9. El Estado peruano modificó en 1993 su

Constitución Nacional. La actual Constitución Política
recoge los principios del pluralismo étnico y cultural,
reconociendo la existencia de las comunidades y culturas
nativas. La Constitución establece en el artículo 2,
inciso 19 que:

Toda persona tiene derecho a su identidad étnica

y cultural. El Estado reconoce y protege la
pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo
peruano tiene derecho a usar su propio idioma
ante cualquier autoridad mediante un intérprete.

10. Estos principios se especifican en los artículos

17, 48, 89, 149 de la Constitución Nacional. El artículo 17
fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las
características de cada zona, y preserva las diversas
manifestaciones culturales y lingüísticas del país. El
artículo 48 dispone que son idiomas oficiales el castellano
y que, en las zonas donde predominen, también lo son el
quechua, el aimara, y las demás lenguas aborígenes.

11. Según el artículo 89 de la Constitución, las

comunidades campesinas y las nativas tienen existencia
legal, son personas jurídicas y se les reconoce autonomía
en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la
libre disposición de sus tierras. Según la Constitución
Política, el Estado peruano respeta la identidad cultural
de las comunidades campesinas y nativas.

12. El Código del Medio Ambiente2, establece en

el artículo 54 que el Estado peruano reconoce el derecho de
propiedad de las comunidades campesinas y nativas
ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de áreas
naturalmente protegidas.
1 El Proyecto de Declaración Interamericana sobre Derechos de los
Pueblos Indígenas fue publicado en el Informe Anual 1997 de la CIDH, y
puede encontrarse en la página internet de la CIDH:
http://www.cidh.org/
2 Decreto Legislativo N° 613, del 7 de septiembre de 1990.
 27

13. El 9 de mayo de 1978 entró en vigor el

decreto Ley N° 22175, el cual estableció el reconocimiento
legal y la personería jurídica en favor de las comunidades
nativas, garantizándoles el derecho de propiedad respecto a
las tierras con aptitud para el cultivo y/o la ganadería y
señaló el régimen de protección de la propiedad territorial
como tierras inalienables, inembargables e
imprescriptibles.

14. El 18 de julio de 1995 se aprobó la Ley de

la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades
Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las
Comunidades Campesinas y Nativas3. El artículo 10 de la
ley N° 26.505 establece que:

...las comunidades campesinas y las comunidades

nativas deberán regularizar su organización
comunal de acuerdo a los preceptos
constitucionales y la presente ley…

15. La Comisión ha recibido denuncias que esta

ley vulnera de esta manera uno de los pilares del Convenio
169/OIT, según el cual se les reconocen a las comunidades
nativas el respeto a su cultura, religión, organización
social y económica; y en particular, el derecho a ser
consultados y a participar, como tales, en los asuntos
propios que los afecten.

C. LOS DERECHOS SOBRE LA TIERRA

16. La tierra constituye para los pueblos

indígenas una condición de la seguridad individual y de
enlace del grupo. La recuperación, reconocimiento,
demarcación y registro de las tierras significan derechos
esenciales para la supervivencia cultural y para mantener
la integridad comunitaria.

17. La ratificación del Convenio 169 de la OIT

por parte del Estado peruano representó una conquista para
los pueblos indígenas, al establecer la necesidad de una
legislación especial para el tratamiento de la problemática
con relación a la tierra.

18. Sin embargo, la nueva Constitución Política

del Perú de 1993 elimina la inalienalibilidad de las
tierras comunales, al señalar la autonomía y libertad de
las comunidades en el uso "y libre disposición de sus
tierras", lo que conjugado con otras disposiciones legales

3 Ley N° 26505, conocida como la Ley de Tierras.

 28

especiales al sector agrario, incluye la posibilidad del

establecimiento en las tierras comunales de la prenda
agrícola o de la hipoteca de tierras. Para actos de
disposición, gravamen, o arriendo la legislación (Art. 11
Ley 26505) requiere el voto afirmativo de dos tercios de
los miembros de la Comunidad reunidos en Asamblea General.

19. Igualmente, al establecer el artículo 88 de

la Constitución que las "tierras abandonadas" (a las que se
distingue precisa e intencionalmente cuando se trata el
tema comunal) "pasan al dominio del Estado para su
adjudicación en venta" constituye una seria amenaza al
funcionamiento del sistema tecnológico-productivo comunal
andino que se basa en la utilización extensiva del
territorio, en el uso temporal del cultivo, en la rotación
y en los "descansos" que erróneamente pretenden ser
entendidos como síntomas de abandono. En conclusión, el
marco legal no brinda a las comunidades nativas la
seguridad efectiva y la estabilidad jurídica de sus
tierras.

20.En la actualidad existen cerca de 300 comunidades

nativas que no están reconocidas ni tienen título de
propiedad y aproximadamente 3,431 comunidades campesinas
que carecen de un respaldo sobre sus tierras tradicionales,
y, por lo tanto, no pueden inscribir sus títulos en los
Registros Públicos por carecer de los planos y/o las
memorias descriptivas.4

21. El procedimiento vigente para la titulación

de las tierras comunales indígenas es largo y reiterativo.
Muchas comunidades nativas han sufrido años de trámites y
elevados costos, excesivo rigor legal que termina
perjudicando a los interesados.

22. En 1996 se inició el Proyecto de regulación

y titulación de tierras a cargo del PETT, Proyecto Especial
de Titulación de Tierras. El PETT es el ente estatal
encargado de la titulación de tierras, pero en la
actualidad no otorga títulos de propiedad en favor de las
comunidades nativas que así lo solicitan, argumentando
falta de presupuesto. La Comisión ha recibido información
que en este proceso se ha priorizado el saneamiento de la
propiedad de los pequeños agricultores y no de las
comunidades campesinas y nativas.

4 Informe proporcionado por el Centro Amazónico de Antropología y

Aplicación Práctica, Lima, 30 de octubre de 1999.
 29

23. Un estudio señala que los derechos de propiedad

[indígena] han sido seriamente deteriorados por el proceso
de reforma agraria que viene desarrollándose desde 1969, y
que otorgó más de nueve millones de hectáreas a 438.000
familias beneficiarias, aunque sólo otorgó 66.000 títulos
de propiedad que cubren 5.1 millones de hectáreas. Mas aún,
la mayoría de esos títulos no han sido registrados. El
proyecto detecta la fragmentación de la propiedad como un
problema, ya que unas 400.000 de esas familias pertenecen a
asociaciones que mantenían la propiedad en forma comunal,
pero que ahora, en general, han dividido esas propiedades. 5

24. Si bien no existen estadísticas completas sobre

titulación y registro de Comunidades Campesinas y Nativas,
datos oficiales indican que 310 Comunidades Campesinas
están siendo registradas anualmente, y que 1,772 están
pendientes de ser registradas. Existen pendientes trámites
de titulación de 139 Comunidades Nativas (de la Selva),
aunque 85% de éstas ha requerido la extensión de sus
límites actuales reconocidos. A noviembre de 1999, el
proyecto PETT ha completado la clarificación física y legal
de derechos de propiedad de 1.700.000 parcelas, de las
cuales 700.000 han sido homologadas en los registros
inmobiliarios oficiales.

25. En el mencionado estudio se indica que “la

privatización y parcelamiento de áreas comunales es un tema
altamente sensitivo, que puede amenazar y debilitar el
tejido social. (…) Deben existir dentro del proyecto
mecanismos para envolvimiento continuo de las
organizaciones indígenas, tal como requiere la Convención
OIT 169, y debe haber un seguimiento integrado del
titulamiento y registro, que asegure que las comunidades
estén plenamente claras y en conocimiento de la ley y su
aplicación”.6

26. La Comisión fue informada sobre la explotación

desmesurada de los recursos naturales y materia prima de la
selva peruana en territorios indígenas. La acción de
empresas madereras y petroleras en esas zonas, sin la
consulta y consentimiento de las comunidades afectadas,
ocasiona en numerosos casos un deterioro en el medio
ambiente, y pone en peligro la supervivencia de estos

5 Plant, Roger and Hvalkof, Soren, “Land Titling and Indigenous

Peopes” (draft). Sustainable Development Department. Inter-American
Development Bank. Diciembre 1999.
6 Id.
 30

pueblos.7 Sobre el mencionado punto, el Convenio 169 OIT

dispone en el artículo 15 la participación y consulta
previa a los pueblos indígenas cuando se trate de utilizar
los recursos naturales, su derecho a la participación en
los beneficios que reporten tales actividades y su derecho
a recibir indemnización por cualquier daño que pudiera
sufrir como resultado de esas actividades.

27.El Estado informó a la Comisión que la coordinación

multisectorial que realizan organismos cuenta con la
participación de representantes indígenas, entre ellos
programas del Ministerio de Promoción a la Mujer y del
Desarrollo Humano; de Defensa; de Educación; Salud;
Pesquería y Justicia.

28. También informó que en 1998 se realizó una

reunión de consulta Amazónica para el Plan de Desarrollo
Indígena, con la participación de representantes de 22
pueblos indígenas amazónicos afiliados a la Asociación
Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y
Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú
(CONAP), en las que las mismas reclamaron y se concluyó
sobre la necesidad de garantizar la paz; de la
participación plena de los indígenas en la vida política
del país; del fortalecimiento y consolidación de la
organización de los pueblos indígenas; de asegurar su
propiedad territorial y de recursos naturales; así como de
consolidar la cultura y calidad de la vida indígena. 29.
Informó también que las comunidades amazónicas están
engeneralizada disposición para realizar activamente los
siguientesaportes:

Participación plena en la elaboraciónde planes de manejo de

recursos naturales.Elaboración de normas yestatutos
internos para el uso de recursos naturales..
Zonificaciónecológica y económica.como medidas de
regeneración y reforestaciónde plantas nativas y
comerciales; flora y fauna con fines desostenimiento.

30. Al respecto el informe del Estado no indica si se

hatomado en cuenta esa disposición positiva de los pueblos
indígenas ni si se hantomado medidas para llevar a la
práctica esas demandas.

31.Está en proceso de análisis de comentarios públicos y

consolidación unapropuesta de Régimen de Protección de los
Conocimientos colectivos de losPueblos Indígenas y
Reglamento de Acceso a los Recursos Genétic que de

7 Ibid.
 31

aprobarsesería una de las primeras legislaciones en

proteger los conocimientos colectivosde los pueblos
indígenas.

D.DISCRIMINACIÓN ÉTNICA, SOCIAL Y CULTURAL

32. A pesar de que la Constitución Política del Perú

reconoce losderechos de los pueblos indígenas a nivel
formal, existen en la sociedad patrones de discriminación
étnica, social ycultural, institucionalizados, que se
reproducen a todo nivel de la sociedad. ElCongreso se vio
obligado a promulgar una ley contra la discriminación en
loscentros de trabajo, pero éste es un problema sedimentado
en la conciencia y lasprácticas sociales, el cual ha sido
difícil de erradicar.8

E.POBREZA

33. La pobreza tiende a surtir efectos

desproporcionadamente graves en las poblaciones indígenas.
Estaspoblaciones usualmente suelen estar entre los grupos
más vulnerables ydesposeídos de la sociedad.

34. Un informe publicado recientemente por el Centro

Latinoamericanode Demografía (CELADE), señala que el 79% de
los nacionales indígenas del Perú son pobres y que la mitad
viven en laextrema pobreza. En sus comentarios, el Estado
señala que “la pobreza suele iracompañada de desempleo,
malnutrición, analfabetismo especialmente femenino,riesgos
ambientales y acceso limitado a servicios sociales y
sanitarios,incluyendo (acceso limitado) a servicios de
salud reproductiva y planificaciónfamiliar. Señala también
que los porcentajes de esos problemas que aquejan a
lospueblos indígenas de la selva y sierra son altos; y que
a través de distintosministerios viene confrontando esta
problemática con asistencia alimentaria,habitacional,
económica y de reintegración y fortalecimientocomunal.

F.EDUCACIÓN

35.El Estado peruano cuenta con normas constitucionales

claras que sirven desoporte para la adopción de un régimen
especial de educación indígena, acordecon la cultura de
esas comunidades. La Comisión señala como un avance en
lamateria el artículo 48 de la Constitución Política de
1993, que como ya semencionósuprano postula lasuperioridad
de una lengua sobre las otras. Para el proceso de

8 Conferencia Permanente de los Pueblos Indígenas. Presentación

Institucional. Septiembre de 1998.
 32

enseñanza, elcastellano se utiliza en Perú como la primera

lengua. En muchas regiones delPerú existen escuelas
bilingües ymonolingües, aunque se indica que estas últimas
reciben proporcionalmentemayores fondos federales.9

36. En lo educacional, mientras la población en general en

el Perú hamejorado los índices de escolaridad, los niños
aborígenes están en desventaja.Se señala que un alto
porcentaje de los niños indígenas no concurre a laescuela.

37. Si bien la mayoría de las comunidades indígenas del

Perú habitanen la zona de la sierra y la costa, existen
pueblos indígenas establecidosancestralmente en la amazonia
o selva peruana. De las 65 etnias existentes en laselva
peruana, denominadas también comunidades nativas, el INEI
censó 48 grupos étnicos, estimándose su poblaciónen 300 mil
personas, entre ellos 46 mil niños menores de cinco años.
El 23% deesa población indígena, aproximadamente 40 mil
personas, no sabe leer yescribir. Los niños de las
comunidades indígenas viven en su mayoría ensituación de
pobreza, sin acceso a servicios básicos de salud,
padeciendo conlos adultos una histórica postergación y
marginalidad. La falta de acceso a unaeducación bilingüe
intercultural es uno de los principales problemas que
afectana los niños de minorías étnicas y explica el hecho
que 22% de los niños de laselva rural no asista a la
escuela, lo que constituye el porcentaje más alto
delpaís.10 Informaen sus comentarios el Estado sobre dos
programas quetienden a aliviar esa situación: a) el
Programa Nacional de Alfabetización PNAorientado en
especial alas iletradas en proceso de
alfabetización,información sobre prevención de violencia
familiar, salud sexual y reproductiva;y ejercicio de
derechos y obligaciones ciudadanas; y b) en las
comunidadesindígenas de la selva, el de “Alfabetización
Bilingüe Intercultural para laAmazonía Peruana”, coordinado
con las autoridades de las comunidadesnativas.

G.SALUD

38. Los indígenas peruanos se encuentran en una situación

dedesigualdad relativa frente al resto de la población, en
cuanto al goce deservicios del Estado, sufriendo en muchas

9 Corvalán, Graziella, “El Bilingüismo en América Latina”, en La

Educación, Revista Interamericana de Desarrollo Educativo, No. 98,
1985. Pág. 132-136.
10 UNICEF, Informe sobre el estado de la niñez, la adolescencia y la
mujer en el Perú. Dicho estudio puede verse en la página
Internet:http://ekeko.rcp.net.pe/UNICEF/estado/estado.htm
 33

zonas condiciones de “altamarginación”. Las comunidades

indígenassuelen carecer de infraestructuras básicas de
salud, y padecen de seriosproblemas de desnutrición y
neumonía, entre otros. Informa el Estado que tresprogramas
(el Nacional de Apoyo Alimentario PRONAA; el de
Repoblamiento yDesarrollo de Zonas de Emergencia y el de
Desarrollo Nororiental del Marañón)están brindando
alimentos a poblaciones necesitadas.

H. RECOMENDACIONES

39. Sobre la base de lo anterior, la

Comisión formula las siguientes recomendaciones al Estado
peruano:

(1) Que promulgue una ley indígena que desarrolle los

derechos individuales de los indígenas, que garantice
mecanismos de participación de los pueblos indígenas en la
toma de decisiones de índole política, económica y social
que afecten sus derechos y que incremente su participación
política en la adopción de decisiones a nivel nacional.11

(2) Que mejore los accesos a los servicios públicos,

salud y educación de las comunidades nativas, para
compensar las diferencias negativas discriminatorias
existentes, y para proveerles niveles dignos de acuerdo a
normas nacionales e internacionales.

(3) Que instrumente mecanismos adecuados de

seguimiento y control del cumplimiento de parte del Estado
de Perú respecto a los derechos y garantías a cuyo respeto
se comprometió al ratificar el Convenio 169 de la OIT.12

(4) Que adopte medidas apropiadas para garantizar el

proceso de demarcación legal, reconocimiento y otorgamiento
a las comunidades indígenas de títulos de propiedad sobre

11 Con respecto a esta recomendación, en sus comentarios el Estado

peruano indica que “con referencia a una ley integral, marco que
contenga las disposiciones requeridas para promover el desarrollo y la
seguridad jurídica de los pueblos indígenas del Perú…la Comisión de
Derechos Humanos del Congreso de la República ha elaborado dos
proyectos de ley indígena,” que están en revisión técnica y con
propuesta de ser sometidos a consulta con los pueblos indígenas.
12 Con respecto a esta recomendación y las conexas, el Estado informa
en sus comentarios que por Decreto Supremo 012/98 dentro del
Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano se ha
reglamentado el funcionamiento de la Secretaría Técnica de Asuntos
Indígenas a cargo de las políticas, planes y programas relativos a las
comunidades campesinas y nativas, de acuerdo a los compromisos
internacionales y legislación peruana.
 34

la tierra y para que ese proceso no perjudique el normal

desarrollo de la propiedad y vida comunitaria.

(5) Que asegure, en consonancia con lo estipulado por

el Convenio 169 de la OIT, que todo proyecto de
infraestructura o de explotación de recursos naturales en
área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea
tramitado y decidido con participación y en consulta con
los pueblos interesados con vistas a obtener su
consentimiento y eventual participación en los beneficios.

(6) Que adopte medidas políticas contra la

discriminación étnica, social y cultural en todas sus
formas y niveles y para mejorar las condiciones
socioeconómicas de las poblaciones indígenas.

(7) Que ayude a potencializar el papel de las

poblaciones indígenas para que tengan opciones y puedan
retener su identidad cultural, al tiempo que participan en
la vida económica y social del país, con respeto a sus
valores culturales, idiomas, tradiciones y formas de
organización social.

///////////**********************

REFLEXIONES FINALES

Al finalizar el presente informe la CIDH desea

destacar lo siguiente:

1. La estructura creada por la Constitución peruana

de 1993 vislumbra una república organizada conforme a los
principios de la democracia representativa, con separación
de poderes y demás atributos fundamentales que
caracterizan, todos, el Estado de Derecho. En la práctica,
esta estructura se ha debilitado, como consecuencia de
medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo con la anuencia de
la mayoría en el Poder Legislativo. La Comisión considera
que este debilitamiento de los principios fundacionales del
Estado Democrático de Derecho en un miembro de la
Organización de los Estados Americanos es incompatible con
sus obligaciones a la luz de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.

2. La desnaturalización del Estado de Derecho en el

Perú afecta el corolario fundamental de los derechos
humanos, vale decir, el derecho de acudir ante autoridades
 35

judiciales independientes e imparciales con el fin de que

aseguren el respeto a los derechos garantizados y a los
principios esenciales de la democracia representativa a la
luz de la separación efectiva, y no meramente formal, de
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Este
debilitamiento estructural es incompatible con los
principios sobre los cuales debe funcionar el Poder
Judicial en su rol de tercero imparcial para dirimir
conflictos, para investigar y juzgar de oficio a quienes
quebrantan el orden público y como contralor de la
constitucionalidad de los actos de los otros dos poderes
del Estado.

3. La tutela de los derechos humanos en el marco de

la democracia implica la existencia de un control
institucional de los actos que ejercen los poderes del
Estado, así como la supremacía de la ley. Ello, en general,
no existe actualmente en Perú, debido, en gran parte, a la
desarticulación del tribunal constitucional y a los
resultados actuales de la reforma judicial. La reforma
judicial iniciada por el actual Gobierno del Perú ha
erosionado gravemente la independencia del Poder Judicial.
La falta de garantías de inamovilidad ha hecho a los jueces
vulnerables a manipulaciones del Poder Ejecutivo. Tras ocho
años de intervención Ejecutiva en el Poder Judicial, más
del 80% de los jueces y fiscales del país revisten status
"provisional”, una situación que conspira gravemente contra
la independencia y autonomía del Poder Judicial frente al
poder político. El proceso de reforma emprendido, en vez de
conducir al objetivo declarado de mejorar sustancialmente
el Poder Judicial, ha permitido subordinarlo al poder
político, afectando por consiguiente el equilibrio de
poderes y el control de los abusos de poder que debe
caracterizar un Estado democrático.

4. Dentro de tal contexto, son particularmente

preocupantes una serie de aspectos relativos al goce de
los derechos políticos en el Perú. Esta preocupación se
centra en la falta de control de constitucionalidad
efectivo sobre actos legislativos impulsados por el
oficialismo; los actos de carácter administrativo y
legislativo destinados a impedir el ejercicio del derecho
de los ciudadanos a la participación política; y los
denunciados actos de hostigamiento contra los candidatos a
la presidencia presentados por la oposición y otras figuras
políticas. Los elementos analizados sugieren que el poder
del Ejecutivo ha sido visiblemente utilizado para
posibilitar la perpetuación de las actuales autoridades en
el poder y disuadir a los demás actores políticos de
 36

participar en el proceso electoral, o disminuir sus chances

de éxito.

5. Asimismo, el análisis revela que no se verifican

las condiciones necesarias para el ejercicio pleno, sin
riesgo de retaliaciones, del derecho a la libertad de
expresar ideas políticas de oposición o críticas a la
gestión de gobierno a través de los medios de comunicación.
La utilización sistemática de los Servicios de Inteligencia
y las fuerzas de seguridad como instrumentos de
hostigamiento y persecución de periodistas de investigación
y políticos de oposición, con la alegada tolerancia de las
más altas autoridades del Estado y la colaboración pasiva y
activa del Poder Judicial, constituirían un obstáculo serio
para el normal funcionamiento de la democracia en el Perú.
El derecho a expresar disenso respecto de los actos de
gobierno, denunciar irregularidades y manifestar ideas
políticas por la prensa resultan fundamentales para la
existencia de un Estado democrático.

6. La Comisión considera que la violación

continua en Perú de los derechos humanos fundamentales
concernientes a la democracia representativa pudiera
inclusive constituir una interrupción irregular del proceso
democrático a que se refiere la Resolución 1080, adoptada
en 1991 por la Asamblea General de la OEA. Mediante tal
Resolución se contempló que los máximos órganos de la OEA
pueden tomar las decisiones apropiadas, de acuerdo con la
Carta de la OEA y el derecho internacional, en “caso de que
se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta
o irregular del proceso político institucional democrático
o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno
democráticamente electo en cualquiera de los Estados
miembros de la Organización”.13

7. La Comisión afirma que, tras haberse sometido

voluntariamente y sin reservas a respetar las normas de la
Convención Americana, el Estado peruano se encuentra
plenamente obligado a cumplir con las sentencias dictadas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Perú no se
encuentra habilitado para invocar su derecho interno, ni su
intento de sustraerse de la jurisdicción contenciosa de la

13 En dicha Resolución la Asamblea General de la OEA instruyó al

Secretario General de la Organización a convocar inmediatamente a una
reunión del Consejo Permanente que determine la conveniencia de
convocar una reunión ad hoc de los Ministros de Relaciones Exteriores
de los países miembros de la OEA, o inclusive, una Asamblea General
Especial, en donde se tomen las decisiones apropiadas de acuerdo con
la Carta de la OEA y el derecho internacional, cuando existan los
supuestos allí mencionados.
 37

Corte, como impedimento para cumplir con las sentencias de

la Corte Interamericana. La Comisión considera indudable
que la falta de cumplimiento del Estado peruano con
sentencias de la Corte Interamericana constituye un
flagrante desacato al derecho internacional.

8. En las analizadas circunstancias que existen

actualmente en Perú, es decir, la sumisión que el Poder
Ejecutivo ha sometido, en general, a los demás poderes del
Estado; la impunidad; las restricciones a la libertad de
expresión y a los derechos políticos, y, en general, ante
la situación de desamparo que se encuentran las personas
frente al Poder Ejecutivo peruano, la protección
internacional de los derechos humanos adquiere una
relevancia aun más fundamental para todas las personas
sometidas a la jurisdicción del Estado peruano. Por ello,
resulta particularmente grave la actitud del Gobierno
peruano de no cumplir sus compromisos internacionales y de
desafiar la jurisdicción de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, que junto con la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, constituyen unas de las pocas
instancias que les quedan a las personas sujetas a la
jurisdicción del Estado peruano para tratar de obtener la
justicia independiente e imparcial que no obtienen en Perú.

9. La Comisión ratifica que comparte plenamente la

calificación final efectuada por la Misión de Observación
Electoral de la OEA, en el sentido que “de acuerdo a los
estándares internacionales, el proceso electoral peruano
está lejos de ser considerado como libre y justo”,14 así
como también la afirmación de la Defensoría del Pueblo
respecto a que, “en un mundo globalizado como el actual la
democracia representativa y el respeto al derecho de
participación política no pueden entenderse al margen de lo
dispuesto por los tratados sobre derechos humanos”.15 Para
la Comisión Interamericana, el proceso eleccionario que ha
tenido lugar en Perú constituye claramente una interrupción
irregular del proceso democrático a que se refiere la
Resolución 1080, adoptada en 1991 por la Asamblea General
de la OEA.

10. En consecuencia, la elección del Ingeniero

Alberto Fujimori no se ha llevado a cabo conforme a las

14 Misión de Observación Electoral. Elecciones Generales República del

Perú año 2000. Informe Preliminar al Secretario General. Washington,
D.C., 31 de mayo de 2000.
15 Defensoría del Pueblo, Elecciones 2000, Informe de Supervisión de
la Defensoría del Pueblo, Lima, abril de 2000, pág. 8
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debidas garantías de limpieza electoral que exige el

ejercicio soberano de voluntad del pueblo peruano. Por lo
señalado anteriormente, el lapso que dure el próximo
mandato presidencial estará caracterizado por haber sido
obtenido en violación al derecho de los peruanos y peruanas
de “votar…en elecciones…auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresión de la voluntad de los electores”, consagrado en
el artículo 23 de la Convención Americana.

11. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

ratifica asimismo que tanto el proceso previo como los
resultados de las elecciones del año 2000 en Perú son el
producto previsible de varios años en los que la voluntad
arbitraria del Gobierno ha prevalecido sobre las leyes y
sobre las instituciones democráticas. De tal manera, el
orden jurídico e institucional ha sido subordinado a la
voluntad del Gobierno, quien de manera autoritaria ha
manipulado su autoridad para frustrar, con métodos
frecuentemente ilícitos, cualquier acto percibido como
amenaza a su evidenciado propósito de perpetuarse en el
poder. La CIDH se encuentra sumamente preocupada por tal
modelo de organización política, en donde se pretende
aparentar formas de organización democrática, pero en la
práctica se violan totalmente los postulados fundamentales
de la democracia representativa y, por lo tanto, la
vigencia de los derechos contemplados en la Convención
Americana. La Comisión Interamericana, teniendo muy en
cuenta su larga experiencia en la defensa de los derechos
humanos y la institucionalidad democrática, continuará
observando con suma atención la situación de los derechos
humanos en el Perú.

12. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

urge al restablecimiento del Estado de Derecho en Perú y a
la convocatoria, en un plazo razonable, de elecciones
libres, soberanas justas y auténticas que cumplan con los
estándares internacionales respectivos. En dichas nuevas
elecciones se deberá garantizar el mencionado derecho de
los peruanos y peruanas de “votar…en elecciones…auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores”, consagrado en el artículo 23 de la
Convención Americana. La CIDH ofrece a Perú su
colaboración para alcanzar dicho fin.