El Futuro de la Reforma

Constitucional

Leonel Fernández
@leonelfernandez
En principio, se entendía que la Constitución del 2010 fue concebida como una Constitución rígida.
Eso quiere decir que al ser nuestra Carta Magna, y, por consiguiente, disponer de una posición
jerárquica superior en el orden jurídico, sería de difícil reforma o modificación.
Desde un punto de vista técnico-legal, es lo que la diferencia de una Constitución flexible, la cual
puede ser modificada o derogada por el Poder Legislativo, mediante el mismo procedimiento
ordinario que se instituye para la aprobación de las leyes.
En los sistemas de Constitución flexible, como es el caso, por ejemplo, del Reino Unido y Nueva
Zelanda, la Constitución y las leyes, como fuentes del Derecho, se encuentran sometidas al mismo
nivel dentro del orden jurídico.
No ocurre así con una Constitución rígida, como es el de la mayoría de los países, en la que al
proclamarse su supremacía sobre cualquier otra normativa o disposición legal, se requiere, para su
modificación o derogación, no de una ley ordinaria, sino de un procedimiento especial, con respaldo
de una mayoría calificada. En algunos casos, hasta de la realización de una consulta popular o de
un referendo aprobatorio.
Así creíamos que era en la República Dominicana. Teníamos la certidumbre de que bajo el Título
XIV, referido a las reformas constitucionales, sus dos capítulos, el relativo a las normas generales y
el de la Asamblea Nacional Revisora, así como los seis artículos que se extienden desde el 267 hasta
el 272, nuestra Carta Magna era una especie de código constitucional rígido, sometido a un
procedimiento especial, que tornaba difícil su reforma o modificación.
No resulta así. En los debates que se suscitaron entre destacados miembros de nuestra comunidad
jurídica, en relación a la reciente reforma a la Constitución, surgieron distintos análisis y diversas
explicaciones acerca del procedimiento de reforma de nuestro texto constitucional, lo que generó
desconcierto y confusión.
Esa experiencia nos obliga, para una futura reforma, instituir un empleo más preciso del lenguaje y
una mejor interrelación de los textos, que permita, en lugar de un razonamiento analógico, hacer uso
de una interpretación literal y directa de nuestra Carta Sustantiva, que la haga menos proclive a la
ambigüedad y al equívoco.
((Leyes ordinarias y orgánicas
Aunque la Constitución Dominicana es rígida, eso no equivale a decir que no puede ser modificada.
En efecto, puede serlo. Lo único es que el procedimiento a seguir para realizarlo, como hemos
dicho, es un procedimiento especial, más complejo y tortuoso que el que normalmente se sigue para
la aprobación o modificación de una ley ordinaria.
Así lo señala el artículo 267, al disponer: “La reforma de la Constitución sólo podrá hacerse en la
forma que indica ella misma y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por ningún poder o
autoridad, ni tampoco por aclamaciones populares.”
El como se inicia el proceso está contemplado en el artículo 269, que indica que nuestra
Constitución “podrá ser reformada si la proposición de reforma se presenta en el Congreso Nacional
con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una u otra cámara, o si es sometida por el Poder
Ejecutivo.”
Desde un primer instante, nuestra Constitución señala que el procedimiento para su reforma tiene un
carácter especial, pues requiere que no sea un diputado o un senador quien introduzca la proposición
de reforma, es decir, el proyecto de ley, sino una tercera parte, o el 33 por ciento de los miembros de
una u otra cámara.
Pero lo que dio lugar a la controversia fue el artículo 270, que consigna que “La necesidad de la
reforma constitucional se declarará por una ley de convocatoria . Esta ley, que no podrá ser
observada por el Poder Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea Nacional Revisora, contendrá
el objeto de la reforma e indicará el o los artículos de la Constitución sobre los cuales versará.”
Esa ley de convocatoria que declara la necesidad de la reforma constitucional, ¿es una ley orgánica o
una ley ordinaria?
En vista de que el artículo 270 de la Constitución no lo expresa de manera directa, los partidarios de
la interpretación directa o exegética del texto constitucional, concluyen que no se trata de una ley
orgánica, sino de una ley ordinaria, la cual se aprueba por mayoría simple.
Pero en lugar de limitarse únicamente a lo que indica el artículo 270, se podía hacer una
interpretación analógica, al combinarse con lo que refiere el 112, que señala, entre los casos que
requieren de la aprobación de una ley orgánica, los que tienen que ver con “la regulación de los
procedimientos constitucionales, las materias referidas por la Constitución y otras de igual
naturaleza.”
¿No cabría en esa categoría la ley que declara la necesidad de la reforma constitucional prevista en el
artículo 270?
Más aún, si se realiza un análisis de constitucionalismo comparado, se podrá comprobar que en la
mayoría de los países es así. En España se requiere de una mayoría de tres quintas partes en ambas
cámaras para aprobar la ley que reforma la Constitución. En Francia, igual, por las tres quintas partes
de los miembros del Parlamento; y en Alemania, con la aprobación de las dos terceras partes.
En América Latina, podrían citarse los casos de Chile, en el que se requiere de las tres quintas partes
de Senadores y Diputados. En Brasil, las tres quintas partes. En Bolivia, las dos terceras partes; y en
Guatemala, las dos terceras partes.
En fin, como puede observarse, la tendencia predominante, a nivel internacional, es que la ley que
convoca la necesidad de la reforma constitucional, como parte de un procedimientos especial, es una
ley orgánica, que requiere, para su aprobación, de una mayoría calificada.
Pero aquí, en República Dominicana, hubo un grupo de notables y prestigiosos juristas, que a pesar
de las evidencias insoslayables, argumentaron lo contrario.
((El referendo aprobatorio
Igual ocurrió con la necesidad del referendo aprobatorio, luego de la aprobación de la reforma
constitucional por la Asamblea Nacional Revisora. En este caso, el argumento ha sido que la
consagración de la reelección presidencial no constituía un derecho fundamental.
Pero el artículo 272 no sólo establece los derechos fundamentales como única categoría para la
celebración de un referendo aprobatorio que confiera legitimación popular para la reforma
constitucional.
En adición, se encuentran, el ordenamiento territorial y municipal; el régimen de nacionalidad,
ciudadanía y extranjería; el régimen de la moneda, y sobre los procedimientos de reforma instituidos
en la Constitución.
En otras palabras, la Constitución esboza cinco categorías diferentes en las que la reforma de la
Carta Magna realizada por la Asamblea Nacional Revisora, requiere, a los 60 días de su
proclamación, que la Junta Central Electoral convoque a un referendo, que no es más que una
elección, en la que más de la mitad del 30 por ciento de los votantes que figuran en el registro
electoral, votan en favor de la aprobación de la reforma constitucional.
Pero, como según se ha sostenido, no se hace referencia explícita en el título IV de la Constitución,
sobre el Poder Ejecutivo, acerca de la necesidad de un referendo aprobatorio, el mismo no constituye
una obligación constitucional.
No obstante, si se hace la conexión con el artículo 22, sobre régimen de ciudadanía, se comprueba
que nuestra Carta Sustantiva sostiene que “Son derechos de ciudadanas y ciudadanos, elegir y ser
elegibles para los cargos que establece la presente Constitución...”.
Por supuesto, entre los cargos que establece la Constitución se encuentra el de Presidente de la
República. Por consiguiente, una vez más, por vía de interpretación analógica, se llega a la
conclusión de la obligación del cumplimiento de ese requisito para la legítima culminación del
proceso de reforma constitucional.
Pero, igual, en algo que ha debido haber consenso entre los miembros de nuestra comunidad
jurídica, no lo ha habido. La razón parece estar en la necesidad de que el texto constitucional se
exprese de manera directa, de tal forma que no dé lugar a interpretaciones aviesas e interesadas.
Todo esto nos conduce al hecho de que si nuestra Carta Sustantiva es de naturaleza rígida, como en
efecto lo es, en una futura reforma constitucional debe blindarse de manera tal que no sea tan frágil o
vulnerable a cualquier tipo de modificación.
Debe hacerse una reforma que se exprese de manera tan clara, precisa y directa, que jamás pueda
haber dudas de que en los casos expresamente estipulados, para su modificación se requiera de
mayoría calificada y de la realización de un referendo aprobatorio.
Así protegeremos mejor nuestra Constitución y nuestra democracia.