Ciudadanía europea.

La clave del futuro de la UE.

Alberto Caneda Fernández

Índice

Introducción…………………………………………………………..……..……… 3
Nacimiento y evolución del concepto de ‘Ciudadanía europea’…………….……
4
La ‘Ciudadanía europea’ hoy…………………………........………………………10
Políticas actuales centradas en el ciudadano ..…………………..………………19
Hacia dónde avanza la ‘Ciudadanía europea’: debates para el futuro…….……
28

Bibliografía……………………………………………………………...……………42

Introducción
Cuando pagamos con el Euro, cuando nuestros hijos o parientes van a
estudiar al extranjero, cuando votamos al Parlamento Europeo,… estamos haciendo
uso de nuestro estatus de ciudadano de la Unión Europea. Estas y otras muchas
acciones las podemos llevar a cabo porque somos ciudadanos europeos.

Aunque parezca una figura que ha existido desde el nacimiento de la UE, ser
ciudadano de la Unión Europea y ejercer los derechos que tiene vinculados, es algo
de lo que se puede presumir desde no hace mucho. Algunas de las acciones
planteadas en el primer párrafo, eran impensables hace tan sólo 20 años.

La historia reciente de las instituciones europeas, entre otros logros, se ha

basado en reconocer a las personas, a los habitantes de Europa, como el centro de
sus políticas, programas y normas. Esta labor, para muchos es el espaldarazo
definitivo, el punto de inflexión que va a transformar unas instituciones que
comenzaron siendo un mercado común, la llamada ‘Europa de los mercaderes’, en
la ‘Europa de los ciudadanos’.

A propósito de los debates que sobre el futuro de Europa se están realizando

en el momento en que escribo estas líneas, tuvo lugar en Bruselas una conferencia
con el título ‘Preparando a Cenicienta’1. En él se planteaba que, a pesar de esa
intención de las autoridades europeas de colocar al ciudadano de a pié, a la
persona, como centro de sus políticas, el desarrollo de la ciudadanía europea, con lo
que ello conlleva, siempre ha sido dejado en un segundo plano, como le ocurría a
Cenicienta en el famoso cuento de Perrault. Por ello, no es de extrañar que
respuestas a cuestiones del tipo ‘¿Cómo se convierte una persona en ciudadano
europeo? ¿He de ser nacional de uno de los Estados miembros de la Unión Europea
o me basta simplemente con vivir en él? ¿Ha existido desde siempre? ¿Hay que
solicitarlo en alguna oficina o se adquiere desde el nacimiento?’… sean
desconocidas para muchos europeos.

En el presente estudio, voy a tratar de identificar qué se entiende por

1 ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, celebrado en Bruselas, el 24 de Mayo de

2006. Organizado por ECAS (European Civil Action Service – Servicio Europeo de Acción Civil). Más
información en www.ecas.org

2
ciudadano europeo, cómo surgió este concepto, y qué derechos supone y qué
deberes conlleva. Analizaré también cuales son las políticas que la Unión Europea
está llevando a cabo para su desarrollo, y cuál es el presente y el futuro de la
ciudadanía europea, y por último, centraré la atención en averiguar qué supone la
ciudadanía europea para Cantabria.

Nacimiento y evolución del concepto

de ‘Ciudadanía europea’
Para comprender cuál es el momento actual en el que se encuentra la
ciudadanía europea, debemos echar la vista atrás y estudiar cómo surgió y cómo se
ha desarrollado en la intrahistoria de la Unión. Aunque, creo importante en primer
lugar conocer el significado de los conceptos de ciudadano y ciudadanía.

¿Qué quiere decir ‘ser ciudadano’?

El ‘Diccionario de la Real Academia de la Lengua’ 2
define ‘ciudadano/na’
como:

1. adj. Natural o vecino de una ciudad.

2. adj. Perteneciente o relativo a la ciudad o a los ciudadanos.
3. m. Habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como
sujeto de derechos políticos y que interviene, ejercitándolos, en el gobierno del
país.

Por su parte, define ‘ciudadanía’ como:

1. f. Cualidad y derecho de ciudadano.

2. f. Conjunto de los ciudadanos de un pueblo o nación.

Por otro lado, el ‘Diccionario de Derecho y Economía “Trivium”’3 define

‘ciudadano/na’ como 'persona ligada por el vínculo de ciudadanía o nacionalidad
con su Estado', y ‘ciudadanía’ como 'condición del ciudadano como miembro de una
colectividad’.

Según lo visto hasta ahora, podemos entender que ‘ciudadano’ es aquel

habitante de un determinado lugar (ciudad, región, nación,…) u organización
administrativa (estado) y que por tal razón, cuenta con un determinado estatuto de
carácter político.

Ahora bien, ¿qué se entiende por ‘ciudadano europeo’? La pregunta no es

banal porque la Unión Europea no es una ciudad, ni un estado; ni siquiera es una
organización internacional al uso (como la Organización de Naciones Unidas (ONU),
o la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)) pues, a diferencia de
éstas, nacidas de un acuerdo entre estados, la Unión Europea tiene ciertas
competencias derivadas de éstos, que renuncian a ellas. Podemos acudir de nuevo
para conocerlo al ‘Diccionario de Derecho y Economía “Trivium”’, que también
presenta una definición de ‘ciudadanía de la Unión’: 'Dícese del estatuto que tiene
todo ciudadano nacional de los Estados miembros de la Unión Europea,
complementario del que posee en cada uno de ellos, contemplado en los artículos 8
a 8 E4 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Conjunto de derechos y
obligaciones que para los ciudadanos se derivan de la tenencia o disfrute de dicho
2 Según su definición en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua en Internet:
www.rae.es
3 ‘Diccionario de Derecho y Economía “Trivium”’, Editorial Trivium S. A. 2ª Edición. Madrid. 1998.
4 La referencia que la definición hace a los artículos 8 a 8 E, debería entenderse a los actuales 17 a 21
TCE. El diccionario hace referencia a los derechos vigentes en el momento en que se publicó.

3
estatuto’. Esta definición recoge un concepto general de ciudadanía y lo aplica al
ámbito europeo.

Pero lo más útil, si buscamos una definición precisa, es acudir a los textos
normativos europeos. En estos momentos está en vigor el Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea5 (Versión consolidada tras las reformas realizadas en el
Consejo Europeo de Niza de Diciembre de 2000). La definición de Ciudadanía de la
Unión aparece en su artículo 17: ‘Se crea una ciudadanía de la Unión. Será
ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado
miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la
ciudadanía nacional. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y
sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado’.

Para llegar a esta definición de ciudadanía europea, la Unión ha pasado por

muchas etapas, ha adoptado multitud de decisiones, y ha propuesto diversos
proyectos. Las próximas páginas están dedicadas a repasar el camino que el
estatuto de ciudadano europeo ha recorrido desde el nacimiento de las
instituciones europeas hasta su situación actual.

Cronología de la ciudadanía europea

Primeros pasos
La hoy llamada Unión Europea, nace con el nombre de Comunidad
Económica Europea tras las devastadoras consecuencias de la II Guerra Mundial. Un
grupo de pensadores y políticos proponen unir a los principales estados enfrentados
en la contienda y arruinados por los combates, para trabajar conjuntamente en un
ámbito en el que, por entonces, podían verse beneficiados, como era la
manufactura y comercialización del carbón y de acero. Esto supondría la
colaboración entre estados que hasta hace bien poco eran enemigos, para avanzar
hacia un futuro en común y en paz para sus ciudadanos. Como se puede ver, en un
primer momento el objetivo de la Unión Europea era más económico que político.
Ha sido el propio devenir de la Unión el que ha llevado el reconocimiento de la
figura del ciudadano europeo.

Obviamente, los primeros antecedentes de la ciudadanía están en los

tratados originarios (Tratado de Roma de 1957). Sin embargo, aparecían de forma
dispersa y sin un componente que implicara una vinculación entre los habitantes de
Europa y la recién nacida institución. Por otro lado, los derechos que eran
reconocidos, como los de residencia o libre circulación se condicionaban a contar
con un componente comercial o económico. Habrá que esperar 35 años, hasta el
‘Tratado de Maastricht’ de 1992, para que se produzca el reconocimiento de la
ciudadanía europea de forma independiente y sin vinculación con ninguna actividad
económica.

Es alrededor de 1973 cuando la mayoría de autores fijan la fecha en la que

comienza a fraguarse la figura de la ciudadanía europea. En este momento del siglo
XX, las instituciones europeas comienzan a trabajar para el desarrollo político de las
Comunidades Europeas, más allá de su primario carácter económico. Así, tras una
‘Declaración sobre la Identidad Europea’, de 14 de diciembre de 1973, la Cumbre
de París de 1974 de Jefes de Estado o de Gobierno solicita un estudio sobre los
derechos que podrían concederse a los ciudadanos de los Estados miembros en su
condición de miembros de la comunidad.

Los Informes ‘Tindemans’ y ‘Adonnino’, y el ‘Proyecto Spinelli’

Es entonces cuando los, por entonces, nueve miembros de las Comunidades

5 Diario Oficial nº C 325, de 24 de diciembre de 2002.

4
Europeas van a solicitar un ‘Informe de síntesis sobre la Unión Europea’, conocido
como ‘Informe Tindemans - Hacia la ciudadanía europea’, elaborado por el Primer
Ministro belga, Leo Tindemans, y hecho público el 7 de enero de 1976. Su objetivo
era abordar la transformación de la Comunidad Económica Europea en una Unión
Europea, transformando la naturaleza de la institución. Dicho informe contaba con
directrices como la definición de unos signos externos que fueran testimonio de la
identidad europea. En dicho texto se plantearán, en consecuencia, propuestas como
el pasaporte europeo, que ayudaría a afirmar una unidad comunitaria de cara al
exterior, reforzando entre los nacionales de los Estados miembros el sentimiento de
pertenencia a una comunidad, o la toma de medidas para la protección y
reforzamiento de los ciudadanos europeos, comenzando con el uso del término
‘ciudadano’ para designar a los beneficiarios de derechos, y no el concepto de
‘nacional’, como se venía haciendo, y profundizando en la garantía de los derechos
de contenido político de los que estos gozarían en el territorio de cualquier estado
miembro.

Ejemplo de la dificultad que encontraron algunas propuestas para abrirse

camino en aquellos momentos es que ya en 1975 se redactaron por la Comisión
informes que proponían garantizar el derecho de voto en las elecciones
municipales. No será hasta 1985 cuando se comiencen los trabajos para la
consecución de una directiva al respecto, y aún habrán de esperar casi diez años
hasta hacerse realidad en el Tratado de Maastricht.

La expresión ‘ciudadanía de la Unión’ va a aparecer dentro de la actividad de

las instituciones europeas, tanto en la propia del Parlamento como en los proyectos
presentados en 1983 y 1984, cuyo máximo exponente es el calificado como
‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’, del eurodiputado Altiero Spinelli, que
expresaba en su artículo 3, ‘Los ciudadanos de los Estados miembros son,… ,
ciudadanos de la Unión (…) (y) gozan de los derechos que les son reconocidos por
el ordenamiento jurídico de la Unión…’. Texto precursor de las actuales definiciones
de ciudadanía europea recogidas en los tratados.

El Consejo Europeo de Fontainebleau, celebrado el 25 y 26 de Junio de 1984,

creó un comité ‘ad hoc’ para estudiar de qué modo la comunidad podría responder
‘a las expectativas de los pueblos europeos, adoptando las medidas adecuadas
para reforzar y fomentar su identidad y su imagen ante lo ciudadanos del mundo’.
Este comité llevaba el clarificador nombre de ‘La Europa de los ciudadanos’ y dio
lugar a los informes ‘Una Europa del pueblo’, conocidos como ‘Informes Adonnino’,
en referencia a su presidente, el diputado Pietro Adonnino.

El primero se presentó en el Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 1985,

y recogía propuestas dirigidas a la creación de un espacio sin fronteras (lo que
conllevaba la supresión de los controles fronterizos o la instauración de un sistema
general de reconocimiento y equiparación de títulos universitarios). El segundo
informe se presentó en el Consejo Europeo de Milán, de Junio de 1985 y buscaba,
una vez más, fomentar y reforzar la idea de ciudadano europeo, en aspectos como
la libre circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento y residencia o
el reconocimiento recíproco de diplomas y cualificaciones profesionales.

El Acta Única Europea y la propuesta española

En 1986, ‘Acta Única Europea’ 6 trató de reducir o facilitar los trámites e
incluso eliminar cualquier tipo de obstáculo entre los distintos Estados miembros,
buscó la cooperación política, aumentó las competencias del Parlamento, e
intensificó el grado de institucionalización del Consejo Europeo. Todo ello para
lograr el objetivo esencial del ‘Mercado interior’ que desde el comienzo proponían
las instituciones europeas. Dicho espacio se define como ‘espacio sin fronteras
interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y

6 Diario Oficial nº L 169, de 29 de junio de 1987.

5
capitales estará garantizada…’. El peso tradicional de los elementos económicos en
el proceso de integración, limitó el avance de la unión política y frenó las
necesidades democráticas de la ciudadanía europea, pues el ‘Acta Única’ apenas
recogió propuestas del ‘Proyecto Spinelli’ ni del ‘Informe Adonnino’.

En este momento del desarrollo de la ciudadanía, va a participar de forma

muy activa el ejecutivo español. Durante la presidencia Irlandesa del primer
semestre de 1990, el Gobierno español presentó, en mayo, una propuesta, el
‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’, basándose en algunas de la ideas del
‘Proyecto Spinelli’ de 1984. En este proyecto se propone la figura de la ciudadanía
como elemento clave para el desarrollo de la futura Unión Europea y considera su
inclusión en los tratados. Plantea el reconocimiento de unos ‘derechos especiales
básicos’ (libertad de circulación, libre elección del lugar de residencia y libre
participación en la vida política), una serie de nuevos derechos (la protección
diplomática, el derecho de petición,…), y una dimensión dinámica o progresiva de
los derechos del ciudadano que permitiera ampliarlos (entre los que plantea el
reconocimiento y validez del servicio militar y obligaciones equivalentes prestadas
en cualquier país de la UE).

La Comisión incorporó la propuesta a su dictamen sobre la Unión Política y

fue aceptada por el Consejo Europeo de Roma en diciembre de 1990, quien invitó a
la próxima Conferencia Intergubernamental a examinar el concepto de ciudadanía
europea y la inclusión en los tratados de derechos cívicos (participación en los
países de residencia en las elecciones al parlamento Europeo y en las elecciones
municipales), derechos sociales y económicos (libre circulación y derecho de
residencia, igualdad de oportunidades y de trato), así como de mecanismos de
protección común de los ciudadanos de la comunidad fuera de las fronteras de la
misma, o figuras como la del defensor del pueblo comunitario.

El proyecto de ‘transformación’ de las ‘Comunidades Europeas’ en ‘Unión

Europea’, que se iba a producir con el ‘Tratado de Maastricht’, contó con el respaldo
de las instituciones, como el Parlamento Europeo, quien en una resolución de 22 de
diciembre de 1990 pidió la inclusión en el futuro texto de una lista de derechos de
carácter fundamental, así como otros dirigidos a la ciudadanía. Igualmente, el
Consejo Europeo de Luxemburgo de los días 28 y 29 de junio de 1991 hizo hincapié
en la importancia de la creación de una ciudadanía de la unión como elemento
esencial de la construcción europea.

El Tratado de Maastricht
Así, la institución en un texto normativo de la ciudadanía europea se produce
con el Consejo Europeo de Maastricht, los días 9 y 10 de diciembre de 1991, en el
que se alcanza un acuerdo a favor del ‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’ o
‘Tratado de Maastricht’,7 firmado en dicha ciudad el 7 de febrero de 1992, y que
entra en vigor el 1 de noviembre de 1993. Como gráficamente explica Pilar Suárez
Pérez8, esta es la fecha en que podemos decir que “los nacionales de los Estados
miembros se convirtieron en ciudadanos de la Unión Europea”.

Según dicho tratado, los derechos y deberes que se van a reconocer a todo
nacional de un Estado miembro, van a ser:
- derecho de circulación y residencia,
- derecho de voto y elegibilidad en las elecciones municipales y para el
Parlamento Europeo,
- protección diplomática en el exterior de la Unión,
- derecho de petición al Parlamento Europeo,
- derecho de acceso al defensor del pueblo,

7 Diario Oficial n° C 325, de 24 diciembre de 2002.

8 ‘Nacionalidad estatal y Ciudadanía Europea’. Pílar Suárez Pérez. Uned. Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales S.A. Madrid / Barcelona 1998.

6
 La inclusión de estos derechos en el articulado de un Tratado, los convertía
en derecho comunitario, tras muchas menciones de simple valor declarativo, y en
vinculantes para la Unión y los Estados miembros. Se cerraba así un largo periplo
iniciado con los Tratados fundacionales: por fin se reconocía al ciudadano de a pié
su pertenencia a la recién bautizada como ‘Unión Europea’ y su carácter de
beneficiario de unos derechos por su pertenencia a la misma. Pero, igualmente, se
emprendía el siempre inacabado camino hacia un desarrollo completo del estatuto
de ciudadanía europea.

Los Tratados de Ámsterdam y Niza, la Carta de derechos

Fundamentales y la Constitución Europea
Tras la codificación en el Tratado de Maastricht del estatuto de ciudadano
europeo y de sus derechos vinculados, se inicia un proceso de consolidación de los
mismos, que pasa su plasmación en los Tratados de Ámsterdam9, en 1999, y de
Niza10 en 2000. Estos textos van a contener ligeros avances en el contenido de los
derechos, ampliando su alcance y su ámbito de aplicación.

Si bien, hasta este momento el camino que los derechos de los ciudadanos
han seguido ha sido siempre como parte de los tratados, se estaba empezando a
ver la necesidad de que contasen con entidad propia. Por ello, a petición del
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo de Colonia de Junio de 1999 decidió iniciar
la codificación de los derechos de los ciudadanos. La propuesta reconocía la
necesidad de elaborar un texto que agrupara, no sólo los derechos de los
ciudadanos europeos, o los derechos fundamentales que se podrían considerar
tradición común de los estados miembros, sino también los derechos civiles,
políticos, económicos y sociales. De esta forma, el ciudadano contaría con un texto
en el que ver reflejados sus derechos y en el que basarse para exigirlos ante la
justicia. Para ello, el Consejo Europeo de Tampere de Octubre de 1999 propuso la
creación de una convención, que se formaría en Diciembre de 1999, compuesta por
62 miembros, representantes de todos los ámbitos de la sociedad a nivel europeo
(Jefes de Estado y de Gobierno, miembros de la Comisión y del Parlamento Europeo,
y Diputados Nacionales), así como varios observadores y la opinión de órganos de
la Unión (como el Comité de las Regiones, el Consejo Económico y Social Europeo o
el Defensor del Pueblo). Esta Convención siguió un sistema de trabajo abierto, que
más tarde se aplicará también para la redacción de la Constitución Europea.

La Convención, no sin duros debates, acabó el proyecto en Septiembre de

2000 y fue presentado en el Consejo Europeo de Biarritz en octubre de ese mismo
año, a la espera de la decisión que sobre el texto, su valor normativo y fuerza
vinculante, debía tomar el Consejo de Niza en Diciembre. Pero, los jefes de estado y
de gobierno se limitaron entonces a proclamar, junto al Parlamento y la Comisión,
sin entrar a determinar su valor jurídico, la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea.11 Será la Convención sobre el Futuro de Europa la que decidirá
incluir la Carta como parte del Tratado que dotará a la UE de una Constitución. La
Carta recoge en su Capítulo V (art. 39 a 46), los derechos vinculados a la
ciudadanía, simplificando y clarificando su redacción respecto a los textos
anteriores.

Es en este momento cuando se empieza a plantear una vez más, la

redacción de un texto constitucional que simplifique y organice los valores,
estructuras y funcionamiento de la UE, que se estaba empezando a convertir en un
mastodonte legislativo. Será la misma Conferencia Intergubernamental de Niza la
que, en un anexo a su Acta final, presente su ‘Declaración relativa al futuro de la
Unión’, en la que se plantean unas líneas de trabajo a seguir para la redacción de
9 Diario Oficial n° C 340, de 10 de noviembre de 1997.
10 Diario Oficial n° C 80, de 10 de marzo de 2001.
11 Diario Oficial nº C 364, de 18 de diciembre de 2000.

7
un nuevo proyecto de Constitución. El Consejo Europeo de Laeken, en Diciembre de
2001, convoca una Convención Europea12, que a semejanza de la reunida para la
redacción de la Carta de Derechos, reunió a representantes de todas las áreas
sociales. Tras desarrollar su trabajo entre Febrero de 2002 y Julio de 2003 siguiendo
unos procedimientos de redacción lo más trasparentes y participativos posibles, la
Convención presentó un ‘Proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa’. Una Conferencia Intergubernamental, que se
desarrollará entre Octubre de 2003 y Junio de 2004 concreta el texto que aspira a
sustituir a los tratados existentes, que será finalmente firmado por los
representantes de los 25 Estados miembros el 29 de Octubre de 2004 13. A partir de
entonces se inició el proceso de ratificación por todos los estados miembros, fijado
en dos años, y que debía finalizar en Noviembre de 2006, pero que se ha visto
interrumpido tras el rechazo al texto en los referendos celebrados en dos países de
tanto peso en Europa como Francia y Holanda.

Entre su articulado, como estudiaremos más adelante, no solo están

recogidos una serie de derechos vinculados a la ciudadanía, sino que además,
comprende el contenido de la Carta de Derechos Fundamentales.

El futuro de la ciudadanía europea

La Constitución Europea no es más que el punto de inflexión en esta
evolución que ha sufrido la UE desde que era la ‘Europa de los mercaderes’, hasta
la ‘pretendida’ ‘Europa de los ciudadanos’.

Este es un camino que no ha hecho más que empezar. Como voy a exponer
en las siguientes páginas, el concepto de ciudadanía es algo mucho más abstracto e
inasible que los artículos que lo reseñan en los tratados. En los próximos capítulos
vamos a ver cómo están configurados estos derechos y cuál es el camino de su
futura evolución.

La ‘Ciudadanía europea’ hoy

Todo el devenir del concepto de ciudadanía en la historia de la construcción
europea nos trae al momento actual. En este capítulo vamos a analizar cuál es el
estatus de ciudadano europeo en este momento, qué derechos lo definen y cuál es
su contenido.

El estatuto de ciudadano europeo

El estatuto de ciudadano europea, la definición de Ciudadanía de la Unión,
aparece en el artículo 17 TCE del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea14,
texto actualmente en vigor:

Artículo 17 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE)

1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la
nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de
la ciudadanía nacional.
2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el
presente Tratado.

Este artículo recoge dos criterios que definen la peculiar naturaleza de la

ciudadanía europea. Por un lado, se vincula su adquisición y disfrute a contar con la
12 Todo el trabajo desarrollado por la Convención que elaboró el proyecto de Tratado Constitucional se
puede consultar en http://european-convention.europa.eu
13 Diario Oficial n° C 310, de 16 de diciembre de 2004. Información adicional sobre el Tratado
Constitucional se puede consultar en http://europa.eu/constitution/index_es.htm
14 Diario Oficial n° C 325, de 24 diciembre de 2002.

8
nacionalidad de un estado miembro, sin apuntar ningún otro criterio o condición
para su reconocimiento. Además, apunta que la ciudadanía es complementaria y no
sustituye a la ciudadanía nacional.

Por otro lado, recoge un estatus jurídico nuevo al reconocer la sujeción de los
ciudadanos a aquellos derechos y deberes que aparecen en el tratado. De los
derechos hablare a continuación; sin embargo, no quiero dejar de mencionar que,
curiosamente, los tratados no recogen ningún catalogo de deberes vinculado a la
ciudadanía, lo que para algunos autores supone un vacío legal dentro del estatuto
del ciudadano, que no refleja el alcance de la misma, al no sentirse el ciudadano,
sujeto a nada por la UE. Comentaré, en el capitulo final de este análisis cómo, esta
ausencia de deberes en los textos escritos no implica la no existencia de los
mismos.

Como algún autor ha dejado escrito, el estatuto de ciudadanía europea es un

objeto jurídico no identificado; por un lado, por vincularse a una institución, la UE,
que como expliqué, no es una organización internacional al uso, y por otro, por ese
carácter complementario y vinculado a la nacionalidad. Otros autores, antes de dar
una definición exacta, prefieren referirse a lo que la ciudadanía europea no es: ‘La
aproximación conceptual que nos suministra el A. 17 CE… excluye su consideración
como estado civil o como una nueva nacionalidad. De igual forma y con el mismo
motivo resulta contradictorio considerar la ciudadanía de la UE como una
supranacionalidad’15. En cuanto a lo que sí son la ciudadanía y los derechos que
tiene vinculados, el hecho de que aparezcan recogidos en los tratados, y en el
futuro en la Constitución, les otorga un mayor valor jurídico y fuerza normativa,
adquiriendo, como algún autor propone16, las características que definen a los
derechos fundamentales: primacía (son derechos situados en lo más alto de la
jerarquía normativa), efecto directo (puede exigirse su respeto sin que exista
ninguna norma intermedia que lo reconozca) o protección judicial (los ciudadanos
van a poder dirigirse a los tribunales para exigir su respeto).

Continuando con el análisis, los artículos siguientes al artículo 17 TCE

desglosan el estatuto básico de la ciudadanía europea, compuesto por un conjunto
de derechos que en mayor o menor medida se han mantenido en los distintos
tratados hasta llegar al actual en vigor, y que son los siguientes:

o Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros

(A 18 TCE).
o Derecho de petición ante el Parlamento Europeo (A. 21 TCE).
o Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al
parlamento europeo (A. 19 TCE).
o Derecho a recibir protección diplomática y consular (A 20 TCE).
o Derecho de acudir al defensor del Pueblo (A. 21 TCE).
o Derecho a una buena administración (no recogido como tal pero que se
acostumbra a denominar así) y que comprende el derecho a ponerse en
contacto con las instituciones y recibir respuesta en la misma lengua, y el
derecho de acceso a documentos (A 21 y 255 TCE).

Quizá la categorización más extendida de estos derechos es la que se basa

en el ámbito donde estos despliegan sus efectos, en virtud de la cual encontramos
tres categorías:
o Derechos ejercidos en el ámbito interno: entendiendo por tal el territorio de los
estados miembros; comprende los derechos a la libre circulación y al sufragio
municipal

15 ‘Principios de Derecho de la Unión Europea’. Enrique Linde Paniagua, Mariano Bacigalupo Saggese,
Carmen Fernández Rodríguez, Jesús Ängel Fuentaja Pastor. Ed. Colex. 2ª Edición 2005. Madrid.
16 ‘Nacionalidad estatal y Ciudadanía Europea’. Pílar Suárez Pérez. Uned. Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales S.A. Madrid / Barcelona. 1998.

9
o Derechos ejercidos en el ámbito comunitario: que se extiende al territorio de la
unión; comprendería los derechos de sufragio para las elecciones al Parlamento
Europeo, el derecho de petición ante el Parlamento Europeo, el derecho de
acudir al defensor del pueblo, y el derecho a una buena administración.
o Derechos ejercidos en el ámbito exterior o extracomunitario: abarca todo el
espacio ubicado fuera de las fronteras comunitarias; incluiría el derecho a la
protección diplomática consular.

Cualquiera que quiera estudiar en profundidad el desarrollo de estos

derechos no debe olvidarse de leer los cuatro, hasta el momento, ‘Informes de la
Comisión sobre la Ciudadanía de la Unión’. Realizados por mandato del artículo 22
TCE, por regla general, estos textos, repasan la evolución del estatuto de
ciudadanía, analizando el cumplimiento de los derechos, el desarrollo legislativo de
los mismos y planteando pasos para su mejora17.

Esta es la configuración del estatus de ciudadano que recoge el Tratado de

la Comunidad Europea, texto ahora en vigor. Como tal, es el único texto con valor
legal que lo recoge. Pero no son los únicos que los recogen, otros dos textos, de los
que he hablado, los incluyen en su articulado. Por un lado, la Carta de Derechos
Fundamentales de la Union Europea, que recoge un su Capítulo V bajo el título
‘Ciudadanía’ una versión simplificada y más clara de los derechos que se recogen
en el Tratado. Si bien, la carta no contará con fuerza vinculante que se ratifique la
Constitución, es un texto de referencia para muchas instituciones: desde las propias
instituciones europeas, que la utilizan de referencia para ajustarse a ella, a los
Tribunales de Justicia europeos, que utilizan su contenido como referencia para
decidir. El otro texto en el que aparecen es la aún no aprobada Constitución
Europea, que recoge los derechos vinculados a la ciudadanía que ya aparecían en
los Tratados y en la Carta Europea de Derechos Fundamentales18. Todos los
derechos sufren en ella una simplificación en su redacción, al eliminar todo aspecto
secundario o de desarrollo, contenido justificado cuando inicialmente se
reconocieron los derechos, pero innecesario ahora en una constitución, que se ha
de caracterizar por su claridad.
Estos textos recogen el estatuto de ciudadanía europea que hemos visto en
el artículo 17 TCE. Si bien la Carta no incluye un enunciado del estatuto de
ciudadano, como se ha visto que lo hace el Tratado de la Comunidad Europea, la
Constitución reescribe el antiguo artículo 17 TCE en el artículo I-10, incluyendo, a
diferencia del texto en vigor, un listado de los derechos reconocidos a los
ciudadanos, coincidente con los que se contienen en los artículos 18 a 21 del TCE.
Artículo I-10 Ciudadanía de la Unión
1. Toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión, que
se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos
en la Constitución. Tienen el derecho:
a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales
de dicho Estado;
c) de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro
del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier
Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
d) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así
como de dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas
de la Constitución y de recibir una contestación en esa misma lengua.
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por la Constitución y por

17 Esos informes son: ‘Informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión’, documento COM (93)
702 final, de 21 de Diciembre de 1993; ‘Segundo Informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la
Unión’, documento COM (97) 230 final, de 27 de Mayo de 1997; ‘Tercer informe de la Comisión sobre la
ciudadanía de la Unión’, documento COM (2001) 506 final, de 7 de Septiembre de 2001; y el ‘Cuarto
informe sobre la ciudadanía de la Unión (1 de mayo de 2001-30 de Abril de 2004)’, documento COM
(2004) 695 final, de 26 de Octubre de 2004.
18 La Constitución Europea, en la ‘Declaración 12’ de su ‘Acta Final’, titulada ‘Declaración relativa a las
explicaciones sobre la Carta de Derechos Fundamentales’, recoge una explicación a la inclusión de la
Carta en el texto constitucional.

10
las medidas adoptadas en aplicación de ésta.

Estos derechos se encuentran especificados en la Título V (artículos II-99 a II-

106) de la Parte II del texto constitucional, que es el que recoge, con ligeras
modificaciones, el texto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea.
A lo largo de este capitulo vamos a ver, de manera breve, en qué consisten
estos derechos. En primer lugar el contenido vigente de los mismos, y a
continuación, un vistazo a las novedades que la Carta y la Constitución aportan19.
Como su redacción en estos textos es muy similar, incluiremos la diferencia
terminológica entre Carta y Constitución, incluyendo el texto correspondiente a
esta, en cursiva.

Los derechos vinculados a la ciudadanía europea

El derecho a circular y residir libremente en el territorio de los

estados miembros

Artículo 18 TCE
1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los
Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en
las disposiciones adoptadas para su aplicación.
2. Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para alcanzar este objetivo, y a menos que el
presente Tratado haya previsto los poderes de acción al respecto, el Consejo podrá adoptar
disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos contemplados en el apartado 1. Decidirá
de conformidad con el procedimiento en el artículo 251.
3. El apartado 2 no se aplicará a las disposiciones referentes a los pasaportes, los documentos de
identidad, los permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado, ni a las disposiciones
referentes a la seguridad social o la protección social.

Este derecho es uno de los más gráficos exponentes de la ciudadanía de la

Unión, ya que poder disfrutar de libertad de circulación genera entre los europeos
que se desplazan la idea de vivir en un entorno común. A los efectos que nos
interesan, comentaremos el párrafo primero, ya que los otros dos no hacen
referencia directa al derecho sino a su desarrollo normativo.

Este artículo recoge, en realidad, dos derechos diferenciados; por un lado, el

derecho a circular libremente, que supone la posibilidad de desplazarse por el
territorio de la Unión sin necesidad de cruzar aduanas, ni de mostrar documento
acreditativo al transitar de un Estado miembro a otro. Por otro, el derecho a residir
libremente en el territorio de cualquier Estado miembro, lo que supone poder
establecerse en cualquier país perteneciente a la UE, diferente de aquel del que se
es nacional. No debe olvidarse un hecho fundamental: el ciudadano que desee
residir en un estado que no es el suyo tiene completa libertad para hacerlo, pero
debe ajustar su comportamiento a las leyes del estado en el que lo haga.

En abril de 2006 ha entrado en vigor la Directiva 2004/38/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los
miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los
Estados miembros20, que reúne en un solo todos los textos legislativos europeos
que la regularon hasta ahora. En él se dispone que los ciudadanos de la Unión
podrán residir en un Estado miembro durante tres meses sin más formalidad que
estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. Para periodos
entre tres meses y cinco años el derecho está supeditado a disponer de recursos

19 Un seguimiento de la normativa y jurisprudencia que desarrolla los derechos de los ciudadanos se

puede encontrar en el Capítulo II ‘La ciudadanía de la Unión Europea’ del libro ‘Políticas de la Unión
Europea’, ya citado.
20 Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de
la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados
miembros, y por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 y se derogan las Directivas
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y
93/96/CEE.

11
suficientes para no convertirse en una carga para el sistema social del Estado
miembro de acogida, existiendo precisiones en virtud de la razón (formativa o
laboral) de la estancia. Esto conlleva la desaparición de la tarjeta de residencia, si
bien, los Estados podrán requerir el registro de los ciudadanos ante las autoridades
nacionales y la expedición de un certificado de registro. Se reconoce un derecho de
residencia permanente, tras haber residido legalmente durante un periodo
continuado de cinco años en el Estado de acogida.
En la ‘Carta de Derechos Fundamentales’ y en la ‘Constitución’, el derecho
de circulación y residencia aparece definido de una manera más sencilla que en los
tratados anteriores. Elimina la referencia a las limitaciones que puedan surgir para
su ejecución, y reconoce libertad de circulación y residencia a los nacionales de
terceros países que residan legalmente en un Estado miembro.
Artículo 45 - Libertad de circulación y de residencia / Artículo II-105 Libertad de circulación y
de residencia
1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros.
2. De conformidad con lo dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea / Constitución,
se podrá conceder libertad de circulación y de residencia a los nacionales de terceros países que residan
legalmente en el territorio de un Estado miembro.

Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y

al parlamento europeo

Artículo 19 TCE
1. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho
a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las
modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen
problemas específicos de un Estado miembro.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 190 y en las normas adoptadas para su
aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá
derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que
resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin
perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y
previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo
justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.

Este derecho reconoce el sufragio activo y pasivo, la posibilidad que tiene

todo ciudadano europeo de ser elector o elegido en las elecciones municipales y en
las elecciones al parlamento europeo. Podríamos considerar que es, junto con el
derecho de desplazamiento y residencia, uno de los derechos de ciudadanía más
importantes por suponer la plasmación de la desaparición de las fronteras y del
concepto de nacional, pues, en principio cualquier europeo puede ser elector o
elegido en cualquier Estado.

Para ejercer estos derechos, el ciudadano europeo ha de encontrarse

residiendo en un Estado distinto de aquel del cual es nacional, pues de encontrarse
en el propio, estaría reconocido para tomar parte en las elecciones por su propia
legislación. Al requerir la residencia en otro estado miembro se sobreentiende que
van a regir las condiciones, derechos y obligaciones que el derecho electoral del
Estado de residencia reconozca a sus nacionales (por ejemplo, la edad, los plazos
para votar, documentación necesaria…), si bien es posible que cada estado haya
fijado para los nacionales de terceros estados ciertas limitaciones en el ejercicio del
derecho por razones de control u orden público. El hecho de votar en el Estado de
residencia no significa que automáticamente se pierda el derecho a votar en el
Estado de origen. Las excepciones a estos derechos vienen definidas en el artículo,
por lo dispuesto por las instituciones europeas, por un lado, o si se dan
circunstancias excepcionales en un estado miembro (el ejemplo más reiterado es el
de la presencia de un número significativo de residentes no nacionales, en un
determinado municipio); igualmente se suele considerar como especifica el
segundo Informe sobre la ciudadanía de la Unión que ‘no es posible ejercer el

12
sufragio activo o pasivo en más de un Estado miembro en las mismas elecciones’ y
que ‘determinados cargos están reservados para los nacionales únicamente en las
elecciones municipales’. El artículo 190 TCE, mencionado en el artículo 19, prevé la
posibilidad de establecer una legislación uniforme para todos los estados miembros.
A pesar de varios intentos de legislar en este sentido, no se ha avanzado nada.

La Carta Europea de Derechos Fundamentales y la Constitución Europea

reconocen estos derechos en dos artículos separados, dotándolos así de mayor
visibilidad, ya que ahora comparten texto. La definición de los derechos es reducida
considerablemente, dejando en normas de desarrollo la concreción de su contenido.
En lo que respecta al derecho de sufragio a las elecciones al Parlamento Europeo, el
principal cambio que se produce en ambos textos es la incorporación, en la
definición del derecho, de las características del sufragio (universal, libre y directo).
En el referido a las elecciones municipales no hay referencia a las características
del sufragio, posiblemente porque a diferencia de las del Parlamento europeo, estas
son definidas por cada estado miembro al tratarse de una competencia propia.

Artículo 39 - Derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo /

Artículo II-99 Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo
1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a ser elector y elegible / derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado.
2. Los diputados del Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto.

Artículo 40 - Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales / Artículo II-100
Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales
Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del
Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.

Derecho de Protección diplomática y consular

Artículo 20 TCE
Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté
representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y
consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
Los Estados miembros establecerán entre sí las normas necesarias y entablarán las negociaciones
internacionales requeridas para garantizar dicha protección.

Básicamente, este derecho consiste en la posibilidad de recibir atención

administrativa, humanitaria o asistencia consular, ante cualquier situación que se
pueda producir durante la estancia de un ciudadano europeo en un país no
miembro de la Unión en la que no cuente su estado de origen con presencia
consular o diplomática. Se considera que la asistencia a prestar tiene un
componente ‘doméstico’ o ‘familiar’, y no una autentica ‘protección diplomática’.
Sencillamente, se ayudará al ciudadano a resolver la situación en la que se
encuentre (pérdida de documentación o problemas para el regreso al país de
origen). Se trata de un derecho que técnicamente no se ejerce en el territorio de la
Unión Europea, lo que lo convierte en un derecho especial. El ejercicio de este
derecho supone que pueda acogerse a dicho servicio en las mismas condiciones
que los nacionales de dicho Estado.

La Carta lo recoge en su artículo 46 y tiene, una vez más, su correlativo en el

artículo II – 106 de la Constitución. Este es, quizá, uno de los artículos que menos
cambian pues mantiene su redacción original y prescinde de la referencia a la
coordinación entre estados que recogía el artículo 20 TCE.

Artículo 46 - Protección diplomática y consular / Artículo II-106 Protección diplomática y

consular
Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté
representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y
consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de este Estado.

13
El derecho de petición ante el Parlamento Europeo

Artículo 21 TCE
Todo ciudadano de la Unión tendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 194.

Artículo 194 TCE

Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su
domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al Parlamento Europeo,
individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los
ámbitos de actuación de la Comunidad que le afecte directamente.

Nos encontramos ante un derecho que muchos autores consideran

importante por posibilitar la relación entre ciudadanos e instituciones, y que otros
muchos lo vinculan con el derecho de acudir al Defensor del Pueblo, por suponer un
acto de democracia, al permitir a los representados, o a quienes se relacionan con
la administración, comunicarse con sus responsables políticos o administradores. Se
trata, por otro lado, de un derecho que ya estaba reconocido antes de su primera
inclusión en el Tratado de Ámsterdam, pues el Parlamento ya lo concedía a los
‘ciudadanos de la comunidad’, a titulo individual o colectivo, a través de su
reglamento interno.

El derecho reconoce la posibilidad de presentar peticiones ante el

Parlamento según los criterios del artículo 194 TCE, de forma que éste pueda
estudiar la propuesta y actuar en consecuencia. Las peticiones han de referirse a
materias o cuestiones de competencia comunitaria, y respecto a las que el
peticionario esté afectado directamente. La presentación de peticiones conlleva el
inicio de los procesos correspondientes contra las infracciones, lo que en la práctica
ha supuesto la modificación de leyes nacionales, o la revisión de prácticas en
empresas y administraciones. Ha de observarse que mientras el artículo 21 TCE
sólo se refiere como beneficiarios del derecho ‘Todo ciudadano de la Unión ’, el
artículo 194 TCE lo reconoce ‘Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier
persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado
miembro’, como si entendiera que, aún careciendo de la ciudadanía, existen casos
en que se posee una vinculación tan estrecha con la UE que justifican su protección.
Puede plantear problemas de solapamiento con el recurso al Defensor del Pueblo,
pues se puede dar el caso de que en un ciudadano eleve una petición al parlamento
por una causa de mala administración que le afecte directamente.

La Carta y la Constitución contienen varias diferencias respecto al texto del

Tratado. Por un lado, no limita el contenido de la petición a que se trate de un
asunto propio de los ámbitos de actuación de la comunidad, y por otro, prescinde
del requisito de afectación directa de los asuntos que se presenten, como hace el
TCE.

Artículo 44 - Derecho de petición / Artículo II-104 Derecho de petición

Todo ciudadano de la Unión o/y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro tiene el derecho de petición ante el Parlamento Europeo.

El derecho de acudir al Defensor del Pueblo

Artículo 21 TCE
Todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse al Defensor del Pueblo instituido en virtud de lo dispuesto en
el artículo 195.
Artículo 195 TCE
1. El Parlamento Europeo nombrará un Defensor del Pueblo, que estará facultado para recibir las
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o
tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de
las instituciones u órganos comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera
Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
En el desempeño de su misión, el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere
justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de las reclamaciones recibidas directamente o
a través de un miembro del Parlamento Europeo, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido
objeto de un procedimiento jurisdiccional. Cuando el Defensor del Pueblo haya comprobado un caso de

14
mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada, que dispondrá de un plazo
de tres meses para exponer su posición al Defensor del Pueblo. Éste remitirá a continuación un informe
al Parlamento Europeo y a la institución interesada. La persona de quien emane la reclamación será
informada del resultado de estas investigaciones.
El Defensor del Pueblo presentará cada año al Parlamento Europeo un informe sobre el resultado de sus
investigaciones.
2. El Defensor del Pueblo será nombrado después de cada elección del Parlamento Europeo para toda la
legislatura. Su mandato será renovable.
A petición del Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia podrá destituir al Defensor del Pueblo si éste
dejare de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido una
falta grave.
3. El Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de tales
funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún organismo. Durante su mandato, el Defensor
del Pueblo no podrá desempeñar ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida.
4. El Parlamento Europeo fijará el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del
Defensor del Pueblo, previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo, por mayoría
cualificada.

De carácter similar al anterior, es un elemento importante de refuerzo del

control democrático y supone para los ciudadanos un elemento de protección
extrajudicial de sus derechos e intereses. Si bien el texto del artículo no explicita
más que la posibilidad de dirigirse ante el Defensor del Pueblo, el artículo 195 TCE
(del que obviamos los apartados dedicados a la regulación del defensor como
institución), expone su contenido: la posibilidad de plantear reclamaciones relativas
a situaciones de mala administración de las instituciones u órganos comunitarios,
con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Es importante recordar que al igual que
ocurre con los Defensores del Pueblo nacionales o regionales, el contenido de las
reclamaciones sólo ha de hacer referencia a casos de mala administración, no
siendo un nuevo ente jurisdiccional ni una nueva instancia jurisdiccional.

Como ocurría con el derecho de petición ante el Parlamento, el artículo 195

TCE, que desarrolla el derecho, amplía el número de sujetos que disfrutan del
derecho al reconocerle, no sólo a los ciudadanos europeos, sino también a
‘cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro’.

La Carta y la Constitución recogen en un solo artículo lo fundamental del

derecho, es decir, los sujetos beneficiarios del mismo y el contenido de las
peticiones, existiendo entre ambos textos sólo diferencias terminológicas.

Artículo 43 - El Defensor del Pueblo / Artículo II-103 El Defensor del Pueblo Europeo
Todo ciudadano de la Unión o/y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro tiene derecho a someter al Defensor del Pueblo de la Unión los casos de mala
administración en la acción/actuación de las instituciones u órganos comunitarios, con exclusión del
Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

Derecho a una buena administración

Como dijimos al principio de este capitulo, bajo el epígrafe ‘derecho a una

buena administración’ se comprenden en principio dos derechos, que vienen siendo
reconocidos de esta forma desde el Tratado de Ámsterdam. Como los derechos de
petición al Parlamento Europeo o de acudir al Defensor del Pueblo, es considerado
un derecho de importante valor democrático pues consagra la transparencia y la
apertura de los ciudadanos a las instituciones, que dejan de ser lejanos y oscuros
organismos. Los dos derechos que se entienden comprendidos en este, aparecen
recogidos en los artículos 21 y 255 TCE.

Artículo 21 TCE
Todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones u organismos
contemplados en el presente artículo o en el artículo 7 en una de las lenguas mencionadas en el artículo
314 y recibir una contestación en esa misma lengua.

Este artículo recoge la posibilidad de comunicarse con las instituciones

15
europeas, pudiendo dirigirse a ellas y recibir respuesta en la propia lengua. Este
derecho se puede ejercer ante cualquier institución europea (de las mencionadas
en el artículo 7 TCE, es decir, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión
Europea, la Comisión Europea, los Tribunales de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el
Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones) y en las lenguas recogidas
en el artículo 314 (que comprende las lenguas reconocidas como oficiales por la
UE), con lo que un obstáculo comunicativo importante, el idioma, es, al menos
sobre los textos, eliminado.

Complemento del anteriormente descrito es el ‘derecho de acceso a los

documentos’.

Artículo 255 TCE

1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio
social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de
conformidad con los apartados 2 y 3.
2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios
generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho
de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de
Ámsterdam.
3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones
específicas sobre el acceso a sus documentos.

Se trata de un paso más dentro de la posibilidad que se ofrece a los

ciudadanos de comunicarse con las instituciones pues se les permite consultar sus
documentos, generando una obligación de transparencia de los actos de las
instituciones. Es el derecho del ciudadano a saber qué hace la administración, cómo
lo hace o porqué. Este derecho de acceso a los documentos tiene ciertas diferencias
respecto al visto anteriormente: amplía los beneficiarios del derecho, sumando
todas aquellas personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social
en un Estado miembro a los ciudadanos, y limita las instituciones que permiten el
acceso a sus derechos al Parlamento europeo, el Consejo y la Comisión.

Este derecho sufre algún cambio en su redacción en la Carta de Derechos

Fundamentales y en la Constitución Europea.

Artículo 41 - Derecho a una buena administración / Artículo II-101 Derecho a una buena
administración
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos / y organismos de la Unión traten sus
asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
o el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual
que le afecte desfavorablemente,
o el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte /la concierna, dentro del respeto
de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial,
o la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad / la Unión de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales
comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados /
Constitución y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.

Artículo 42 - Derecho de acceso a los documentos / Artículo II-102 Derecho de acceso a los
documentos
Todo ciudadano de la Unión o/y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión / de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte.

En primer lugar, los tres primeros apartados del artículo 41 de la Carta o del
artículo II-101 de la Constitución, amplían los derechos que caracterizan una ‘buena
administración’. El apartado 1 de ambo textos recoge el derecho del ciudadano, y
deber de la administración que vincula a las instituciones europeas a tratar los
asuntos que se les presenten de forma imparcial, equitativa y en plazo razonable.
Es un derecho que, si bien recoge una serie de características que de por sí se
sobreentiende que las instituciones cuentan con ellas, al aparecer plasmados en un

16
artículo, se cierra toda puerta a la posibilidad de que sean ignoradas. El apartado 2
refuerza el derecho recogido en el apartado anterior, pues determina que, dicho
derecho comprende también el derecho de todo ciudadano a ser escuchado antes
de tomar una medida en su contra, acceder al expediente que le afecte y la
obligación de la administración de motivar sus decisiones. Se dota así al ciudadano
de una mayor seguridad en su trato con las instituciones europeas. El apartado 3
reconoce el derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, es decir, reconoce una
responsabilidad de las instituciones europeas por sus actos. Por su parte, el
apartado 4 adapta el artículo 21 del TCE, reconociendo el derecho de dirigirse y
recibir contestación de las instituciones en la propia lengua.

Si bien es cierto que algunos de estos derechos ya estaban reconocidos en el

Tratado de la Comunidad Europea (la obligación de motivar aparece en el artículo
253 TCE o el de la responsabilidad de las instituciones por los daños en el ejercicio
de sus actos en el artículo 288 de TCE vigente), al aparecer en la Carta de Derechos
Fundamentales y en la Constitución, dentro de la definición de los derechos de
ciudadanía, su fuerza vinculante se ve aumentada. Otro cambio que se produce la
ampliación del ámbito de aplicación del precepto a toda persona física o jurídica
que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, frente a la limitación
en torno al ciudadano de la Unión que aparecía en el Tratado.

El artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales / II-102 de la

Constitución Europea recoge y simplifica el aún vigente artículo 255 del TCE,
referente al acceso a los documentos. La principal diferencia se produce en la
redacción que aparece en la Constitución, que amplía los organismos europeos a
cuyos documentos se puede acceder, de los tres básicas, Parlamento, Consejo y
Comisión, a digamos, todos, a través de la cláusula ‘las instituciones, órganos y
organismos de la Unión’. Finaliza con una cláusula, ‘cualquiera que sea su soporte’,
que va a permitir no limitar el derecho de acceso a un solo formato (papel, digital,
…).

El desarrollo paralelo de la ciudadanía

Antes de avanzar en el estudio de los derechos vinculados a la ciudadanía,
me gustaría hacer un alto en el camino. Como cualquiera puede darse cuenta, este
texto sólo hace referencia a los derechos que se disfrutan por ser ciudadano
europeo. Fuera de este grupo de derechos hay muchos otros dentro de los tratados
y del acervo comunitario que, no ya complementan a estos que estamos viendo,
sino que fundamentan la propia construcción europea. Estaríamos hablando de los
derechos fundamentales, los derechos sociales,…

Su estudio, e incluso su mención, exceden del contenido y extensión de este

estudio. Sin embargo, no se puede ignorar que un amplio número de estos
derechos, como apunta Enrique Linde Paniagua21 sin estar vinculados directamente
con la ciudadanía europea, han supuesto un refuerzo: los avances en la adopción de
un modelo comunitario de permiso de conducción; la adopción de un modelo de
pasaporte común; la adopción de un himno y bandera comunes así como del día de
la fiesta de Europa el 9 de Mayo; o la moneda única (si bien sólo operativa en 12
estados miembros). Igualmente, hay que tener en cuenta la labor del Parlamento
Europeo, que potencia la presencia del ciudadano en las instituciones europeas,
consecuencia del reconocimiento de un sufragio universal directo.

Igualmente, de forma paralela a la creación de este estatus del ciudadano,

se va dando forma a una serie de políticas que contribuyen a reforzar la idea de
identidad común, como son la política social, agraria, monetaria… Muchas de estas
cuestiones van a tener su reflejo en la vida del ciudadano. Así, el desarrollo del

21 ‘Principios de Derecho de la Unión Europea’. Enrique Linde Paniagua, Mariano Bacigalupo Saggese,
Carmen Fernández Rodríguez, Jesús Ängel Fuentaja Pastor. Ed. Colex. 2ª Edición 2005. Madrid.

17
mercado único constituye un factor decisivo para la definición de la libre circulación
de personas. Por otro lado, la creación de una cooperación política europea va a dar
origen a la aparición del derecho de protección diplomática y consular.

Políticas actuales centradas en el

ciudadano
Como se desprende de la evolución histórica del concepto de ciudadanía
europea estudiada previamente, el día a día de la UE ha hecho más clara la
necesidad de centrar las políticas en el ciudadano. De un tiempo a esta parte se
están dando pasos en la configuración de un auténtico estatus de ciudadano
europeo.

Hemos visto en el primer capítulo de este estudio cómo el estatuto de

ciudadano ha ido tomando cada vez más presencia en los textos y políticas de la
Unión. Su plasmación en los tratados puede considerarse el punto de inflexión.
Desde entonces, las instituciones europeas han desarrollado diversas iniciativas con
el fin de promocionar la idea de ciudadanía europea, de generar un sentimiento de
pertenencia a la Unión, y ha fomentado los intercambios, el aprendizaje en otro
lugares o la cultura europea, y potenciado las políticas vinculadas con la ciudadanía
como cultura, educación o juventud.

Así, por ejemplo, la Comisión Europea creó en 1995 un Grupo de Reflexión

sobre la Educación y la Formación, que suscribió un informe en diciembre de 1996
titulado ‘Construir Europa mediante la Educación y la Formación’. En diciembre de
1998, la Comisión aprobó un documento titulado ‘Aprender para una ciudadanía
activa’ en el que el sistema educativo aparece como el elemento clave para la
formación de ciudadanos europeos que participen activamente y de manera crítica
en la construcción de Europa. Como plantea el ‘Cuarto Informe sobre la ciudadanía’,
‘La acción comunitaria en los ámbitos de la educación, la formación y la juventud,
contribuye a garantizar la participación activa de los ciudadanos en la vida y en la
sociedad democráticas europeas’.

El tiempo hizo ver a las instituciones que no bastaba con crear programas
que dentro de su ámbito (educación, cultura, asuntos sociales,…) hicieran tomar
conciencia a los habitantes de Europa de este nuevo estatus, sino que había que
desarrollar políticas con el ciudadano como centro. A lo largo de este capitulo voy a
prestar atención a estos intentos.

El camino a hasta el nuevo programa Ciudadanos con

Europa
El programa de acción comunitario para la promoción de la
ciudadanía europea activa
La primera vez que las instituciones europeas se proponen unificar los
esfuerzos políticos a favor de los ciudadanos ha sido en la reciente Decisión
2004/100/CE del Consejo de 2 de Enero de 2004 por la que se establece un
programa de acción comunitario para la promoción de la ciudadanía europea activa
(participación ciudadana)22. Este texto recogía un programa de acciones a
desarrolla en el periodo 2004 – 2006, para la concesión de subvenciones destinadas
a promover una ‘ciudadanía europea activa’, ayudar a las entidades que actúan en
el ámbito de la ciudadanía europea y fomentar las acciones en este ámbito.

22 Diario Oficial nº L 30/6, de 4 de Febrero de 2004.

18
 El texto, tras recoger algunas de las llamadas a intensificar las relaciones
con los ciudadanos realizadas recientemente23, reconocía la importancia de dar
apoyo a iniciativas como los programas de hermanamiento o a la labor de
asociaciones como ‘Nuestra Europa’, las Cátedras Jean Monnet y Robert Schuman, o
el Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados. Por ello, se marcaba como
objetivos promover los valores y objetivos de la Unión Europea, acercar a los
ciudadanos la Unión Europea y sus instituciones, hacerles partícipes de las
reflexiones y los debates sobre la construcción europea, intensificar las relaciones e
intercambios entre los ciudadanos o estimular las iniciativas que contribuyan a
promover una ciudadanía activa y participativa.

El hecho de que este programa naciera en 2004 demuestra que, a pesar de

estar reconocidos los derechos de ciudadanía desde 1993, las instituciones no eran
conscientes de la necesidad de desarrollar políticas que potenciaran la participación
del ciudadano en la sociedad. El desconocimiento de las instituciones, la falta de un
sentimiento de identidad con la Unión Europea y la escasa participación en los
debates que surgían entorno a Europa motivaron su redacción.

La Comunicación de la Comisión ‘Dar efectividad a la

ciudadanía’
El hecho de que el ‘Programa de acción comunitario’ tuviera fecha de
caducidad en 2006, llevó a las instituciones europeas a trabajar en un nuevo texto.
La Comunicación de la Comisión ‘Dar efectividad a la ciudadanía: promover la
cultura y la diversidad a través de los programas relativos a la juventud, la cultura,
el sector audiovisual y la participación ciudadana’24, es un texto ‘puente’. Recoge
algunos de los logros obtenidos en el ámbito de la ciudadanía, así como en las
áreas contiguas de cultura, juventud y audiovisual, y marca las líneas a seguir en la
preparación de las propuestas de nuevos programas y en la simplificación del
diseño y el funcionamiento de los instrumentos comunitarios.

El texto comienza analizando la Comunicación de la Comisión de 10 de

febrero ‘Construir nuestro futuro común – Desafíos políticos y recursos
presupuestarios de la Unión ampliada’, texto que reconoce el desarrollo de la
ciudadanía europea como una de las principales prioridades de la acción de la UE25.
23 En concreto hace mención a la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de Abril de 1988 (DO C122
de 9 de Mayo de 1998, p. 38) que estima oportuno que se realice un esfuerzo importante para
intensificar las relaciones entre los ciudadanos de los distintos Estados miembros, como apoyar el
desarrollo de los hermanamientos; a la Declaración 23 del Consejo Europeo de Niza de 2000 que
reconoce la necesidad de mejorar y supervisar la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión
y sus Instituciones, con el fin de aproximar estas a los ciudadanos de los Estados miembros; y a la
Declaración de Laeken, anexa a las conclusiones del Consejo Europeo de 14 y 15 de Diciembre de 2001,
en las que se afirma que uno de los retos que debe afrontar la Unión es aproximar el proyecto europeo y
las instituciones europeas al ciudadano.
24 Documento COM (2004) 154 final, de 9 de marzo de 2004.
25 La ‘Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Construir nuestro futuro
común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)’, documento COM
(2004) 101 final, de 10 de febrero de 2004, es un texto que recogiendo la labor realizada en diversos
campos hasta la fecha de su redacción, traza unas líneas a seguir de cara a la UE que nace de la
ampliación a 25 miembros. Una de las cuestiones en las que fija su atención es ‘Dotar de pleno
contenido a la ciudadanía europea. Hacia una ciudadanía efectiva: fomentar la cultura y la diversidad
europeas’, en ella expone que ‘La UE está a punto de experimentar la ampliación más importante de su
historia. Desde siempre, la inmigración ha enriquecido la diversidad cultural de la Unión, y la evolución
demográfica parece indicar que se mantendrá esta tendencia. La futura Unión se caracterizará, pues, por
una inmensa diversidad social y cultural. Es esencial que sus ciudadanos se conozcan y comprendan
mutuamente. Los ciudadanos europeos han de saber y experimentar los aspectos que tienen en común.
El marco definido para el diálogo y el intercambio entre los ciudadanos de los Estados miembros, con
vistas a promover el entendimiento mutuo y una identidad europea común, así como para las acciones
destinadas a promover la ciudadanía europea está destinado a complementar las acciones de los
Estados miembros y a fomentar la diversidad cultural en una Unión de veinticinco o más Estados
miembros, que contará con la presencia de numerosas minorías. Este marco busca, sobre todo,
respaldar la cooperación cultural europea, contribuir a superar los obstáculos a los intercambios y
estructuras transfronterizos en la industria audiovisual europea, y promover los intercambios de jóvenes,

19
Antes de entrar a detallar las sugerencias que pueden incluirse en el diseño de los
nuevos programas, analiza porqué es importante promover la cultura y la
diversidad europea en una Unión ampliada. Reconoce que ‘La importancia creciente
de la ciudadanía en el orden europeo y los valores en los que se basa se ha
reflejado en un crecimiento análogo de la importancia concedida a nivel de la Unión
a las políticas de educación, juventud y cultura’. Plantea que tras la incorporación
en el Tratado de Maastricht de estas competencias a la comunidad, y los cambios y
mejoras en el Tratado Constitucional, es importante trabajar en continuarlos y
desarrollarlos para hacer frente a las nuevas realidades europeas surgidas a
propósito de la ampliación y del cambio demográfico que se produce en Europa. El
texto finaliza con una referencia a los logros alcanzados por el ‘Programa de Acción
comunitario para la promoción de la ciudadanía europea activa’.

La ‘Agenda de los Ciudadanos’

El ‘Programa de acción’ de 2004 y textos como la Comunicación que

acabamos de reseñar son iniciativas dirigidas a potenciar las políticas de promoción
de la ciudadanía europea que nacen con muy buenas intenciones pero en una
situación delicada. El distanciamiento entre ciudadanía e instituciones ha sido una
constante y se ha agravado con los ‘no’ a la Constitución Europea de Francia y
Holanda en la primavera de 2005. De ahí que la UE haya decidido tomar cartas en
el asunto a través de varias iniciativas dirigidas, bien a mejorar y potenciar la
imagen de las instituciones europeas ante los ciudadanos, como la redacción de un
‘Libro Blanco sobre la Comunicación’, bien a involucrar más aún al ciudadano
europeo en la vida de la UE, con propuestas como el denominado ‘Plan D’. Estos
nuevos intentos van a desembocar en la ‘Agenda de los ciudadanos’, un conjunto
de acciones presentadas por la Comisión para colocar al ciudadano en el centro de
su actividad.

El Plan D: Democracia, Dialogo y Debate

El llamado ‘Plan D de Democracia, Dialogo y Debate’26 de la Comisión

Europea se plantea como objetivo a finales de 2005 fomentar un debate más
amplio entre las instituciones democráticas de la Unión y los ciudadanos,
complementario a otras existentes para, a largo plazo, ‘robustecer la democracia
europea y contribuir a la creación de un espacio público europeo, en el que los
ciudadanos reciban la información y las herramientas necesarias para participar
activamente en el proceso de decisión y asumir el proyecto europeo… es fomentar
el debate y buscar que se reconozca el valor añadido que puede aportar la Unión
Europea. El proceso de renovación democrática significa que los ciudadanos de la
UE tengan derecho a que se les escuche’. Como se puede ver, es un objetivo que
busca disipar las dudas que empezaban a surgir en las instituciones europeas sobre
el apoyo popular al proyecto europeo, nacidas de la escasa y contestataria
respuesta ciudadana a los referendos sobre la Constitución Europea.

Para ello, se plantean acciones en dos ámbitos principalmente: a nivel

nacional y a nivel comunitario. A nivel nacional, la principal acción es el desarrollo
de debates nacionales con la colaboración de instituciones nacionales, regionales y
locales, y con las representaciones de las instituciones europeas en cada país,
sobre temas como el desarrollo económico y social de Europa, la percepción de
Europa y de las tareas de la Unión o las fronteras de Europa y su papel en el
mundo. A nivel comunitario el programa es más complejo. Con el fin de ‘estimular a
los ciudadanos de la UE para que se impliquen políticamente en el debate sobre el
futuro de Europa, se pretende publicitar el valor añadido que aporta la Unión

el servicio voluntario y el aprendizaje informal, así como el aprendizaje de idiomas y la formación de

profesionales lingüísticos.
26 ‘Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones – Contribución de la Comisión al periodo de reflexión y más allá:
Plan D de democracia, dialogo y debate’. Documento COM (2005) 494 final, de 13 de octubre de 2005.

20
Europea, y animar a los gobiernos, los partidos políticos y los líderes de opinión a
situar el tema de Europa en primer plano’. Para ello, se van a seguir varias
acciones:

• ‘Fomentar un gran debate público’, a través de visitas de los miembros de la

Comisión europea a los Estados, disponibilidad de los Comisarios Europeos para
con los Parlamentos Nacionales, apertura de las representaciones de la
Comisión y el Parlamento al público, la utilización de los centros de información
‘Europe Direct’ para actos en las regiones, así como iniciativas como una mesa
redonda europea para la democracia o la creación de embajadores europeos de
buena voluntad.
• ‘Promover la participación de los ciudadanos en el proceso democrático’, a
través de consultas públicas más efectivas, del apoyo al proyecto ‘Ciudadanos
con Europa’, de lograr una mayor transparencia y aumentar la participación
electoral.
• ‘Herramientas para un dialogo sobre políticas europeas’, como la creación de un
Eurobarómetro específico sobre el futuro de Europa, aprovechar internet, y
utilizar grupos de interés como primera etapa de procesos transparentes de
fijación de políticas.

Estas son las intenciones y las propuestas del Plan D. Si bien su

planteamiento es ambicioso, en mi opinión muchas de las iniciativas no dejan de
ser brindis al sol que, si bien van dirigidas al objetivo que se marca el Plan, generar
una mayor participación de los ciudadanos, no creo que consigan su objetivo. Por
ejemplo, crear la figura del embajador europeo de buena voluntad, no refuerza ‘mi’
condición de ciudadano, ni mejora ‘mi’ relación con la UE, si bien es cierto que hará
más visible la labor de las instituciones europeas. Igualmente, los debates públicos
‘contribuyen a la creación de un espacio público europeo’ en palabras del propio
texto, pero su alcance es limitado, ya que, salvo a través de su difusión por los
medios de comunicación, su alcance entre los ciudadanos va a estar limitado a
quienes participen en ellos.

A esta iniciativa, la asociación ECAS27 le ve algún punto débil como el hecho

de que han de tenerse en cuenta las variables nacionales. Así, en la presentación
de la conferencia ‘El derecho de los ciudadanos a saber – Debate sobre el Plan D’ 28,
plantea que los Estados miembros ni tienen los medios organizativos para llevar a
cabo estas iniciativas, ni el mismo interés, y reconoce que haría falta una acción
más decidida de la Comisión para lograr más debates públicos en los que realmente
puedan participar los ciudadanos, la creación de ‘paneles’ ciudadanos que
realmente representen a la sociedad, y aprovechar a los agentes sociales como
enlaces entre las instituciones y la ciudadanía, proponiendo la celebración de
‘cumbres de agentes sociales’ paralelas a las del Consejo. Ello requiere, según
propone ECAS, la cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales y
regionales, más recursos, y centrar las iniciativas, no tanto en comunicar como en
informar.

Entre las críticas que el Plan ha cosechado se encuentran las siempre

constructivas del Comité de las Regiones y del Consejo Económico y Social Europeo,
que proponen añadir una nueva ‘D’ al plan, la referida a ‘Descentralización’, pues
considera que sólo trabajando a nivel regional y local se van a conseguir resultados
concretos.

De todas formas, bajo el manto del ‘Plan D’ se han desarrollado alrededor de

600 actividades en todos los Estados miembros y 800 contribuciones, valoradas

27 ECAS (European Civil Action Service – Servicio Europeo de Acción Civil). Más información en
www.ecas.org
28 Debate ‘El derecho de los ciudadanos a saber – Debate sobre el Plan D’, Celebrado en Bruselas el 7
de junio de 2006. Organizado por ECAS (European Civil Action Service – Servicio Europeo de Acción Civil).
Más información en www.ecas.org

21
como muy positivas tanto a nivel cualitativo como cuantitativo por la Comisión
europea29.

El Libro Blanco de la Comunicación

Otro de los intentos por acercar Europa a los ciudadanos busca hacer más
claro su mensaje, de ahí que haya hecho hincapié en la idea de ‘comunicar Europa’.
Se trata del ‘Libro Blanco sobre una política europea de comunicación’30, con fecha
de febrero de 2006. En su introducción ’Salvar distancias’, reconoce que ‘una
comunicación bidireccional es esencial para una democracia sana porque la
democracia sólo puede prosperar si los ciudadanos saben lo que ocurre y pueden
participar plenamente’.

El Libro comienza reconociendo que ‘A pesar de ejercer su derecho a elegir a

los miembros del Parlamento Europeo, los ciudadanos piensan a menudo que
tienen pocas oportunidades de hacer valer sus opiniones en los asuntos europeos y
que no existe ningún foro obvio en el que poder discutir estos problemas juntos.
Todavía está desarrollándose una cultura política paneuropea, con partidos políticos
y fundaciones paneuropeos. Europa también necesita encontrar su lugar en las
‘esferas públicas’ nacionales, regionales y locales existentes y la discusión pública
en los Estados miembros debe profundizarse, y esto es responsabilidad, ante todo,
de los poderes públicos de los Estados miembros. La responsabilidad de los
gobiernos, regionales y locales es consultar e informar a los ciudadanos sobre las
políticas, incluidas las políticas europeas y su impacto en la vida cotidiana, y
establecer foros que animen a ese debate. También existe un interés real por
incorporar la dimensión europea al debate nacional. Los ciudadanos perciben que
falta algo en un debate nacional que ignora aspectos políticos que tienen una
importancia directa para ellos. Lejos de suponer una competencia, un mayor
reconocimiento de la dimensión europea en el panorama político nacional puede
colaborar a su credibilidad’.

Por todo esto, va a dedicar su ‘Parte II - Avanzar en la tarea’ a desgranar una

serie de iniciativas y actividades que ‘la Comisión ha identificado (en) cinco ámbitos
en los que podría colaborar con las otras instituciones de la UE, los Estados
miembros y las organizaciones sociales’:
• La ‘definición de principios comunes’ como el valor del derecho a la información
y la libertad de expresión, la integración, la diversidad y la participación.
• ‘Reforzar el papel de los ciudadanos’, reconociendo que ‘cualquier política
acertada de comunicación de la UE debe centrarse en las necesidades de los
ciudadanos’. El trabajo en este campo perseguiría tres objetivos: mejorar la
educación cívica, poner en contacto a los ciudadanos, adoptar el programa
‘Ciudadanos por Europa’, y conectar a ciudadanos e instituciones públicas.
• ‘Trabajar con los medios de comunicación y con las nuevas tecnologías’,
considerando que las medidas a tomar deberían centrarse en ‘Humanizar a
Europa’, para dotarla de identidad pública clara, y trabajar a nivel nacional,
regional y local.
• ‘Comprender a la opinión pública europea’ utilizando herramientas como el
‘Eurobarómetro’.
• ‘Colaboración’, entre Estados miembros, instituciones de la UE, ámbitos
regionales y locales, partidos políticos y organizaciones sociales, con mención
especial a los centros de información ‘Europe Direct’.

Ha de reconocerse, al hablar de esta propuesta que, en primer lugar, tan

solo estamos ante un ‘Libro blanco’, es decir, un texto en el que la Comisión
Europea plantea una serie de ideas sobre las que quiere recibir la opinión de
ciudadanos, instituciones y colectivos interesados, con vistas a regular al respecto.
29 Puede encontrarse información sobre el Plan D y las iniciativas que lo están desarrollando en la web
http://europa.eu/debateeurope/index_es.htm
30 Documento COM (2006) 35 final, de 1 de febrero de 2006.

22
Es decir, su fuerza es más bien relativa. Por otro lado, nos encontramos ante un
texto que tiene como destinatario a la propia comisión, con lo que el alcance de sus
intenciones es limitado, pues finalmente puede no recibir el respaldo de los
ciudadanos. Al igual que en el ‘Plan D’, nos encontramos ante una propuesta
demasiado centrada, permítanme el ejemplo, en el producto y no en el consumidor.
Se trata de medidas dirigidas a promover la idea de Europa, pero cuyas acciones
recaen sobre las propias instituciones, y que cuentan, de forma tangencial, con los
ciudadanos. Bien es cierto que las instituciones europeas necesitan mejorar la
forma en que se comunican con los ciudadanos, pues el fracaso de muchos de sus
proyectos ha pasado por no saber transmitir las intenciones que los movían pero,
como Josep Borrell, presidente del Parlamento Europeo entre 2004 y 2006,
apuntaba en el transcurso del seminario ‘Perspectivas de la construcción europea’
celebrado en verano de 200631, muchas veces son los propios ciudadanos los que
no están interesados en lo que se les cuenta desde Europa. Las propuestas de la UE
han de estar dirigidas concretamente al ciudadano, o no recibirán la atención que
requieren ni serán percibidas correctamente.

La ‘Agenda de los Ciudadanos’

La experiencia acumulada de las anteriores propuestas ha conllevado la

formulación, en la primavera de 2006, de un nuevo intento de acercarse a los
ciudadanos, avanzando en las líneas de actuación apuntadas en el ‘Plan D’.

Hablamos de la ‘Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Una

agenda de los ciudadanos - Generando resultados para Europa’’ 32. Igual que los
textos que hemos analizado hasta ahora, comienza en su ‘Introducción’
reconociendo la paradoja que supone que ‘la Unión Europea nunca ha sido más
necesitada pero raramente más cuestionada… Las expectativas de los ciudadanos
de la UE han crecido en estos 50 años. Esto supone tanto un reconocimiento su
cada vez mayor relevancia como un desafío para los líderes europeos. Los
ciudadanos de la UE quieren entender mejor (…) lo que la UE hace y cómo lo hace.
Ven la UE como importante, pero lejana’.

Los debates ciudadanos desarrollados dentro de las iniciativas propuestas

por el ‘Plan D’ han puesto de relieve las inquietudes, necesidades e intereses de los
ciudadanos. De estos debates, así como de las perspectivas de futuro que suponen
el periodo de reflexión, los nuevos programas de acción de la Comisión, los
acuerdos presupuestarios para el periodo 2007-2013, surge esta ‘Agenda’. El propio
texto reconoce que debe basarse en las prioridades existentes de prosperidad,
solidaridad y seguridad, y en las áreas más propias de la ciudadanía, como
educación, cultura… Este proyecto requiere, en sus palabras, ‘un interés, una
voluntad a nivel Europeo, en los Estados miembros y en las regiones’. Para la
Comisión, las Instituciones son un elemento importante pero han de contar ‘en una
Europa que es, y debe ser, democrática, más que administrativa’, por ello propone
la adopción en 2007, fecha en que se celebra el 50 aniversario de la firma del
Tratado de Roma, de una declaración política de los Estados miembros, la Comisión
y el Parlamento Europeo, que no sólo establezca los valores y ambiciones europeas,
sino también un compromiso compartido para su realización, basándos,,e en la
Declaración de Messina, precursora, en su día, del Tratado de Roma.

Como he dicho, esto supone para la Comisión el establecimiento de una

Agenda, de una lista de tareas, que comprende iniciativas tanto de ámbito
individual, centradas en los ciudadanos y sus derechos, como de ámbito
institucional, dirigidas a potenciar su capacidad de actuación o a ampliar su
carácter social. El texto enumera las siguientes acciones:

31 ‘Perspectivas de la construcción europea’, celebrado en Santander, del 28 de Agosto al 1 de

Septiembre de 2006 en la UIMP (Universidad Internacional Menéndez Pelayo). Dirigido por Josep Borrell
Fontelles e Ignacio Samper. Más información en www.uimp.es
32 Documento COM (2006) 211 final, de 10 de mayo de 2006.

23
• Revisar el mercado único y preparar un informe que revele cuáles son los nuevos
desafíos a afrontar;
• Crear una ‘tarjeta de derechos’ que permita a todo ciudadano europeo conocer y
disfrutar plenamente de sus derechos;
• Desarrollar un inventario de la Europa social y una agenda para el acceso
universal y la solidaridad;
• Mejorar la toma de decisiones en el área de Libertad, Seguridad y Justicia;
• Avanzar en los debates en torno a la ampliación y la capacidad de integración o
absorción de la UE, y definir el papel de la Comisión en la estrategia de
ampliación;
• Plantear un nuevo acercamiento del nivel competitivo de Europa respecto al
resto del mundo, buscando mejorar el acceso a mercados lejanos, y marcar
nuevas prioridades en las relaciones comerciales;
• Definir un nuevo papel y una nueva estrategia para la UE en el mundo;
• Mejorar cuestiones como la regulación, el acceso a los documentos, una nueva
relación con los Parlamentos nacionales, que permita una transmisión directa de
propuestas y consultas, y una hoja de ruta que marque plazos para solucionar
cuestiones institucionales.

Este somero listado, que en el propio texto aparece especificado es el nuevo

punto de partida para la Comisión. En mi opinión es más concreto y acertado que el
‘Plan D’. En cierta manera, el ‘Plan D’ busca mejorar la forma, y la Agenda de los
ciudadanos el fondo. Y a diferencia de las propuestas vistas hasta ahora, centra
algunas de sus acciones principales en los ciudadanos y otras, en las políticas que
le afectan. Teniendo en cuenta que son propuestas que luego deberán ser
desarrolladas, acciones como crear una ‘tarjeta’ de derechos, es una de las
iniciativas que ayudaría a potenciar el disfrute de la ciudadanía, pues permitiría dar
a conocer los derechos. Incluso si dicha tarjeta funcionase como documento de
identificación, permitiría eliminar muchos de los obstáculos que actualmente se
encuentran al disfrutar de los derechos vinculados a la ciudadanía. Por otro lado, se
propone mejorar las políticas sociales y económicas, solucionar cuestiones
institucionales o definir el papel de la UE en el mundo. Si bien se ha criticado que
faltan temas como el medio ambiente o la energía, estas materias son objeto del
interés de muchos ciudadanos europeos y cualquier avance en su definición
ayudaría a mejorar la imagen que los ciudadanos tenemos de la UE y en
consecuencia, llevaría a una mayor participación en la vida política y social
europea.

El programa ‘Ciudadanos con Europa’

Como vimos antes, el programa de acción para la ciudadanía, iniciado en
2004, contaba con fecha de caducidad en diciembre de 2006. A la par que el resto
de programas europeos, que también finalizan en 2006, el nuevo ciclo
presupuestario 2007-2013 conlleva la elaboración de una nueva serie de
programas, entre los que se incluye el dirigido a la ciudadanía, a la vista del éxito
del programa anterior y de las necesidades surgidas en los últimos años. Se trata
del finalmente llamado ‘Ciudadanos con Europa’, recogido en la ‘Decisión del
Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa ‘Europa con
los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea
activa’33.

Tras recordar la Decisión del Consejo de 2004 que establecía el anterior

‘Programa de acción para la ciudadanía europea activa’, el texto parte de reconoce
la ciudadanía como un importante elemento para fortalecer y asegurar el proceso
europeo de integración, y por ello ‘la Unión debe hacer a los ciudadanos totalmente

33 Documento COM (2005) 116 final, de 6 de Abril de 2005.

24
conscientes de su ciudadanía europea, sus beneficios así como sus derechos y
obligaciones’. Para ello, la Comisión plantea que ‘el mayor énfasis debe ponerse en
los valores comunes, la historia y la cultura como elementos clave de la
pertenencia a una sociedad fundada en los principios de libertad, democracia y
respeto a los derechos humanos la diversidad cultural, la tolerancia y la solidaridad,
de acuerdo con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea’, de esta
forma la ciudadanía ayudará a fortalecer no sólo la lucha contra el racismo, la
xenofobia y la intolerancia sino también la cohesión y el desarrollo de la
Democracia.

En el cuerpo articulado de la decisión encontramos las principales señas de

identidad del programa. En primer lugar recoge los objetivos generales que se
marca el programa:
• Dar a los ciudadanos la oportunidad de interactuar y participar en la construcción
de una Europa más cercana, democrática y abierta al mundo, unida y
enriquecida por su diversidad cultural, a través del desarrollo de la ciudadanía de
la Unión Europea.
• Desarrollar un sentimiento de identidad europea, basado en valores, historia y
cultura comunes.
• Fortalecer el sentido de identidad de la Unión Europea entre sus ciudadanos.
• Promover el entendimiento mutuo entre ciudadanos europeos, y respetar y
promover la diversidad cultural y lingüística, mientras se contribuye a un dialogo
intercultural.

Estos objetivos generales se concretan en otros más específicos, que

deberán implementarse a nivel nacional:
• Acercar por toda Europa a las personas de comunidades locales para compartir e
intercambiar experiencias, opiniones y valores, para aprender de la historia y
construir el futuro.
• Estimular la acción, debate y reflexión relacionada con la ciudadanía europea y la
democracia, los valores compartidos, la historia y cultura comunes, a través de la
cooperación entre organizaciones sociales civiles a nivel europeo;
• Acercar Europa a sus ciudadanos, promoviendo los valores y logros europeos,
mientras se conserva la memoria de su pasado;
• Fomentar la interacción entre ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil
desde todos los Estados participantes, contribuyendo al dialogo intercultural, y
trayendo al centro del debate la diversidad y unidad europeas, con particular
atención a las actividades dirigidas a desarrollar lazos entre los ciudadanos de
los Estados miembros.

Estos objetivos se perseguirán a través del apoyo a una serie de acciones:

• ‘Ciudadanos activos con Europa’, consistente en:
o Hermanamiento de ciudades;
o Proyectos ciudadanos y medidas de apoyo;
• ‘Sociedad civil activa con Europa’, consistente en:
o Apoyo estructural a las organizaciones europeas de investigación
sobre política pública (foros de reflexión);
o Apoyo estructural a organizaciones europeas de la sociedad civil;
o Apoyo a proyectos iniciados por la sociedad civil.
• ‘Juntos con Europa’, consistente en:
o Actos de gran visibilidad;
o Estudios, encuestas y sondeos de opinión;
o Herramientas de información y difusión.
• ‘Memoria Europea Activa’, consistente en:
o Preservar los principales lugares y archivos relacionados con las
deportaciones y el recuerdo de las víctimas.

Este programa goza de una naturaleza más abierta que otros similares, pues

25
participan los Estados miembros, los países de la AELC (Asociación Europea de Libre
Comercio) signatarios del acuerdo EEE (Acuerdo sobre el Espacio Económico
Europeo), los países candidatos beneficiarios de una estrategia de preadhesión y los
países de los Balcanes occidentales, estando abierto ‘a todas las partes interesadas
que promuevan activamente la ciudadanía europea, especialmente las autoridades
y organizaciones locales, las organizaciones europeas de investigación sobre
política pública (foros de reflexión), los grupos de ciudadanos y otras
organizaciones de la sociedad civil’. Igualmente se abre a la participación de otras
entidades ‘como el Consejo de Europa o la UNESCO’.

Posiblemente, este programa, que cuenta con un presupuesto de 190

millones, junto con los de educación, juventud, cultura, o los del Fondo Social
Europeo sean los que mejor ayudan a construir una ciudadanía europea. Entre otras
razones, porque ese es su objetivo. El VII Programa Marco34 hace mucho por la
investigación en Europa y por los ciudadanos europeos. Pero si lo que se quiere es
difundir una idea de Europa es necesario centrar esfuerzos en un programa que se
dedique exclusivamente a ello.

En este sentido, es mucho más acertado en sus objetivos, planteamientos y

acciones, y posiblemente logrará mejores resultados (en el medio y largo plazo)
para la imagen de la UE que otras iniciativas como el ‘Plan D’. Como expondré en el
próximo capítulo, una de las carencias que tiene la UE en estos momentos es la de
no haber generado una identificación de la ciudadanía con el proyecto europeo.
Sólo a través de tareas de información, grandes actos, apoyo a proyectos
transeuropeos, o el ejemplo paradigmático, la unión o hermanamiento de pueblos o
ciudades, se puede lograr dicha identificación. Y como hemos visto, estas acciones
son las que el programa apoya. Es más, a diferencia de otras acciones que hemos
visto, como el Plan D o el Libro blanco sobre la comunicación, el sujeto de las
ayudas es el propio ciudadano, que se convierte en sujeto activo y no pasivo.

Si bien hay que decir que el escaso interés mostrado por los líderes políticos
en dotar a este programa de un presupuesto suficiente puede llevar a no lograr
gran parte de estos objetivos y denota cómo en ocasiones lo que dichos líderes
dicen (nos preocupa la ciudadanía), no se corresponde con los hechos (pero no
financiamos sus proyectos). Y esta disfunción es más sangrante en otros
programas, porque si bien este programa va dirigido a fomentar el espíritu europeo,
los programas de educación, cultura,… cuyos beneficios últimos recaen en los
ciudadanos, tampoco ven apoyados económicamente sus ambiciosos objetivos.
Igualmente, y como reconoce el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo
sobre el programa35, las modificaciones en el procedimiento de acceso a las ayudas
no han sido simplificadas para permitir la participación en el programa a más
ciudadanos.

Otro punto interesante es la apertura del programa a los países candidatos o

países asociados. Muchos estudiosos, como Mark Leonard, hablan del poder blando
que tiene la UE para lograr extender sus principios incluso en países no miembros
de la Unión, a través de acuerdos y tratados, a diferencia de otros estados, que
basan su política en la fuerza y la presión diplomática. Por ello, el hecho de que
puedan participar entidades de terceros estados abre la posibilidad a estos países
de imbuirse en el espíritu europeo y allanar el camino ante futuras incorporaciones,
haciendo más visible la idea de ciudadanía frente a estos estados.

En mi opinión, el camino más acertado para desarrollar la ciudadanía

europea pasa por proyectos y propuestas como la ‘Agenda de los Ciudadanos’ o el

34 El Programa Marco comunitario es el principal instrumento para financiar la investigación en Europa.

El VII Programa Marco se desarrolla entre 2007 y 2013. Más información en http://cordis.europa.eu/fp7/
35 Observación general 3.6 del ‘Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la ‘Propuesta
de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece le programa ‘Ciudadanos con
Europa’ para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea activa’. Diario Oficial nº C
28/29, de 3 de Febrero de 2006.

26
programa ‘Ciudadanos con Europa’

Cantabria y los programas europeos relacionados

con la ciudadanía
Cualquier extremo de Europa, cualquier persona que se ajuste a los criterios
que hemos visto es ciudadano europeo: por lo tanto lo cántabros también.
Cantabria, como cualquier otra Comunidad Autónoma o región, y los cántabros,
como cualquier otra población europea, disfruta de la ciudadanía europea y de los
derechos vinculados a ella. Y puede convertirse en un actor importante en su
disfrute y desarrollo.

Para empezar, Cantabria, puede hacer mucho a través del principio de

subsidiariedad (que reconoce que si existe una entidad más capacitada para
realizar algunas de las acciones o políticas que desarrolla la Unión Europea, sea ella
quien la desarrolle). Como región y como miembro del Comité de las Regiones, va a
tener siempre, si se dan las circunstancias, la posibilidad de desarrollar aquellas
políticas que estén en sus manos si su labor va a ser mayor que la que podría hacer
un estado o la propia UE. Por poner un ejemplo, cualquier campaña de información
sobre la UE será más efectiva si la realiza un ente regional o local, que conoce el
terreno en el que trabaja, que las instituciones europeas. O apliquemos esto a otras
políticas, como la pesca o la ganadería.

Cantabria cuenta además con una serie de cualidades que, bien

aprovechadas, la colocan como un vértice importante para estas actividades. Para
empezar, como emplazamiento turístico y puerto internacional, atrae gente de muy
diversos países, lo que la convierte en un importante nodo de encuentro entre
ciudadanos de toda Europa y del resto del mundo. Por otro lado, cuenta con una
importante estructura académica y cultural, con propuestas como la Universidad
Internacional Menéndez Pelayo, el Festival Internacional de Santander, las Cuevas
de Altamira,… lo que le permitiría desarrollar proyectos europeos con la cultura, la
investigación o la educación como temática de fondo.

Y por último, los cántabros, que tantas veces hemos visto limitadas nuestras
posibilidades de desarrollo por factores externos, podemos disfrutar, activamente
de los derechos que como europeos se reconoce a los ciudadanos, desplazándonos
por Europa, participando en las elecciones al Parlamento Europeo, o presentando
quejas al defensor del pueblo. Igualmente, podemos acceder a las ayudas de
programas europeos como los comentados anteriormente. En este sentido, cabe
destacar la larga tradición que existe entre pueblos y ciudades de Cantabria de
hermanarse con otros pueblos y ciudades europeas.

Cantabria es parte de Europa y los cántabros somos ciudadanos europeos.

La ciudadanía europea nos aporta un valor añadido que debemos aprovechar.

Los textos, proyectos y propuestas que hemos visto en este apartado, bien
están a punto de finalizar, bien son planteamientos a medio plazo. El programa
‘Europa con los ciudadanos’ acaba de aprobarse en otoño de 2006, por lo que aún
cuenta con un largo camino por delante. Tendremos que esperar hasta 2013 para
evaluar sus resultados. Mientras, desarrollará sus objetivos de generar una
ciudadanía europea activa en un entorno en el que aún hay muchas dudas que
resolver en torno a la figura y el estatuto de ciudadano europeo. El último capítulo
de este estudio está dedicado a recoger las posibles líneas sobre las que avance
este concepto.

Hacia dónde avanza la ‘Ciudadanía

27
europea’: debates para el futuro
Hasta este momento he analizado de forma más o menos objetiva el
contenido de la ciudadanía europea. Hemos repasado su nacimiento, descrito qué
supone y visto qué se está llevando a cabo para su desarrollo. En este último
apartado, prestaré atención a las distintas propuestas, ideas y debates que entorno
a la idea de ciudadanía se están produciendo.

Creación de una identidad como ciudadanos

europeos
En apartados anteriores queda reflejado que el trabajo de las instituciones
para el desarrollo del estatus de ciudadano europeo se produce en dos vías: su
reconocimiento y regulación en los tratados y en otros textos legales, y la definición
de su contenido jurídico; y el desarrollo, a través de una serie de programas e
iniciativas, de lo que podríamos llamar la ‘identidad europea’: generar en el
ciudadano de a pie un sentimiento de pertenencia a la Unión, una identificación con
sus valores, principios,…
Convertir al ciudadano en el centro de la UE
Reconocer el estatus de ciudadano europeo supone dar un protagonismo
mayor a la persona. La Comunidad Económica Europea surge en la década de los
50 como la Unión de los estados en torno a la industria del carbón y del acero. La
consecución de objetivos de carácter económico y la aparente falta de conexión con
el ciudadano de a pié, han llevado a la Unión Europea a este cambio. Cambio, al
menos, en sentido teórico, porque no basta con reconocer la importancia de los
ciudadanos para que estos se conviertan en destinatarios directos de sus políticas,
sino que hace falta algo más.
Si finalmente se aprueba la Constitución Europea, esta nueva perspectiva,
con el ciudadano como centro, al menos en cuanto a su reconocimiento en los
textos legales, se hará visible. La Constitución reconoce en su artículo I-1 en los
estados y los ciudadanos la legitimidad de la UE. Como expone Francisco Aldecoa
Luzarraga36, ‘Con la Constitución, el ciudadano europeo encuentra su lugar en la
Unión. Primero, como legitimador de la misma. Segundo, encontrando un límite al
poder público europeo derivado del respeto a sus derechos. Tercero, explicitando
un vínculo político directo con la Unión o como ciudadano de la misma. Y cuarto,
teniendo en cuenta la opinión de los ciudadanos asociados para mejor definir y
aplicar las políticas que es van dirigidas e, incluso, el derecho de los ciudadanos de
pedir leyes concretas de la Unión’.
Muchos son los autores que reconocen que sólo centrando realmente las
políticas en la persona ésta se sentirá parte de una Unión que la tiene en cuenta.
Por ejemplo, Pilar Suárez Pérez en la Introducción a su libro ‘Nacionalidad estatal y
Ciudadanía Europea’37 plantea que “sus partidarios (de la ciudadanía) la consideran
un mecanismo indispensable para hacer del ciudadano comunitario el protagonista
del proceso de construcción europea, que trasciende la condición de mero
destinatario de las normas comunitarias”. Referencias de este tipo, llamando a
destacar el valor de los ciudadanos dentro del orden institucional se repiten una y
otra vez. Así, Fernando Díez Moreno, en su Manual de Derecho de la Unión
Europea38 comenta que “No habrá Unión Europea sin que previamente haya

36 Punto 12 ‘Unión de Ciudadanos: Los derechos fundamentales, la ciudadanía y la vida democrática de

la Unión’ de ‘Comentarios al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. ¿Qué es? ¿Un
tratado o una Constitución?’ Introducción a la edición de la Constitución Europea del Real Instituto
Elcano. Francisco Aldecoa Luzarraga. Puede consultarse en www.realinstitutoelcano.org
37 ‘Nacionalidad estatal y Ciudadanía Europea’. Pílar Suárez Pérez. Uned. Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales S.A. Madrid / Barcelona 1998.
38 ‘Manual de Derecho de la Unión Europea’. Fernando Díez Moreno. 3ª Edición. Adaptada a la

28
ciudadanos europeos”, y expone que ‘… la existencia de la sociedad civil es
indispensable para la existencia de la democracia y, por consiguiente, para la
emergencia de la ciudadanía. De acuerdo con esta línea de razonamiento, dar
forma sustantiva a la ciudadanía europea ha de pasar, inevitablemente, por
desarrollar una autentica sociedad civil europea’. O cuando Francisco Aldecoa
Luzarraga, en sus ‘Comentarios al tratado por el que se establece una constitución
para Europa’’39 reconoce que ‘La ciudadanía es más que los derechos derivados de
la misma, es una institución definitoria del carácter político de la Unión’.
Si se presta atención a los comentarios de estos autores, se percibe que
tienen una cierta idea común: si se quiere hacer de la Unión Europea una institución
de los ciudadanos, estos han de ser los destinatarios reales de las políticas. En el
capitulo anterior de este texto cómo algunas de las iniciativas puestas en marcha
(‘Plan D’, ‘Libro Banco sobre la Comunicación’,…) centran sus propuestas en hacer
ver lo que la Unión aporta como valor añadido a sus vidas. Lo que estos autores
proponen, y algunas de las propuestas apuntan a conseguir (‘Agenda de los
ciudadanos’), es dotar de un autentico contenido al estatus de ciudadanía europea.
Porque como propone Pilar Suárez ‘la Unión Europea, que necesita afirmar más
claramente su identidad, sólo podrá convertirse en una verdadera entidad política
si consigue definir claramente la ciudadanía que ofrece a sus miembros’.
Parece que las instituciones, los intelectuales y los ciudadanos tienen claro
que si se quiere ir más allá en la construcción europea, el eje del proyecto europeo
ha de pasar del ámbito económico al ciudadano. Sin embargo esto plantea, la
necesidad, no sólo de centrar las políticas en él, sino también, de que éste se dé
cuenta de ello y las sienta como propias.
La identificación con Europa como problema y solución
Parte de la ‘literatura teórica’ reciente alrededor del presente y el futuro de
Europa gira en torno al problema de la falta de identidad con el proyecto europeo,
del tan repetido alejamiento entre los ciudadanos y la Unión. Periodistas,
profesores, o miembros de las instituciones, se preguntan cuál es la razón de esta
situación en la que parece encontrarse la Unión Europea, donde la participación en
las elecciones al Parlamento Europeo o al referéndum de la Constitución son
bastante bajas, y eso cuando el resultado no es negativo. Por otro lado, muchas de
las propuestas de la UE representadas en directivas, reglamentos u otros textos
legislativos (caso de la conocida ‘Directiva Bolkestein’ sobre prestación de servicios
en la Unión Europea, o el debate sobre las patentes de software), son objeto de
fuertes rechazos por los sectores afectados.
Una de las reflexiones sobre las razones de esta falta de sintonía, de
identificación de los ciudadanos con la Unión Europea la encontramos en la
aportación al debate sobre el futuro de Europa, que el Primer Ministro belga Guy
Verhofstadt, ha publicado en forma de libro con el nombre de ‘Los Estados Unidos
de Europa’40. En el Capítulo 1, ‘Europa en crisis’ expone “Los jóvenes no están tan
convencidos (sobre Europa). Para ellos, los horrores de dos guerras mundiales no
son más que imágenes en los libros de historia. La unificación europea, más que un
ideal, es un hecho. Ellos viajan a través de Europa. Estudian en las numerosas
universidades y escuelas superiores del continente. Conocen varias lenguas. Para
ellos, Europa se ha convertido en una evidencia sobre la que no cabe añadir nada
más. Y si se interesan, Europa evoca siempre a ‘Bruselas’, donde se forjan intereses
ocultos, un Olimpo que se confunde con el castillo de Kafka, un laberinto de
burocracia que puede volvernos locos…’. Y respecto al resto de ciudadanos, en el
Capítulo 5, ‘Europa: Desconocida y mal querida’, explica que ‘A los hombres y las
mujeres de a pie, no les cabe duda de que se trata de un lugar que se ocupa de
materias esenciales, pero que a menudo se interesa por las baterías, o la
composición de la mermelada tal como se define en algunas directivas al tratar de

Constitución Europea. Thomson Civitas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra. 2005.

39 ‘Comentarios al tratado por el que se establece una constitución para Europa’, ya citado.
40 ‘Los Estados Unidos de Europa’. Guy Verhofstadt. Editions Luc Pire; lucpire.be; Bruselas 2006.

29
los desayunos’. En resumen, para Verhofstadt, uno de los males de la Unión
actualmente es su carácter abstracto, lejano, y el desconocimiento por los
ciudadanos de sus objetivos y fines.

En un sentido similar se expresó Josep Borrell durante el ‘Debate ciudadano’

celebrado en verano de 2006 dentro del seminario de la Universidad Internacional
Menéndez Pelayo ‘Perspectivas de la construcción europea’41: ‘No se puede ser una
unión política sin tomar conciencia de ello, pero si de verdad se quiere ser un sujeto
político, se ha de tomar conciencia europea, quizá desde la escuela. No hay que
olvidar que Europa es la historia de un éxito, y se podría morir de éxito. El objetivo
fundacional de la paz está conseguido, ahora toca pensar en el siguiente objetivo,
convertirse en sujeto político que transmita lo que ha conseguido’. Quizá el hecho
de no contar con un objetivo claro, como la Comunidad Económica Europea tenía
fijado tras su nacimiento en recuperar la normalidad tras la guerra, conlleve que los
ciudadanos no tengan claro para qué sirve la Unión Europea.

Como expone la ‘Guía para la Unión Europea de la prestigiosa revista ‘The

Economist’42, en el apartado dedicado a los derechos de los ciudadanos ‘Un factor
que ha retrasado el desarrollo de una lealtad popular a la Unión Europea, ha sido la
ausencia de un simbolismo común, una carencia en la cual la Comisión y los
gobiernos nacionales han hecho intentos en los últimos años por rectificar’. Y
reflexiona sobre símbolos ya definidos o por definir como la bandera o el himno
europeos, un pasaporte o un carnet de conducir.

En el interesante estudio ‘Por qué Europa liderará el siglo 21’ 43, del analista
Mark Leonard, se plantea otra de las posibles razones del alejamiento: la falta de
coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias en las que parecen
trabajar las instituciones europeas. En su Capítulo 7, ‘El rescate europeo de la
democracia nacional – Escapando de la trampa del déficit democrático’, dice: ‘La
Unión Europea es un laboratorio para reinventar la democracia. Todavía existen
modos de desarrollar un ‘espacio público’ de debate y resolver problemas urgentes,
donde las mayorías políticas puedan surgir, y las soluciones a nivel europeo,
puedan motivar a los ciudadanos de la UE... El problema es que esta revolución
democrática europea ha permanecido desapercibida para sus ciudadanos. En cada
Estado miembro, el apoyo a la UE está decreciendo, y en las raras ocasiones en las
que los ciudadanos son preguntados sobre su apoyo a la integración europea,
muchos han contestado no, nej, o non. (…) La razón por la que los ciudadanos
europeos no cambian su sentimiento sobre votar el Parlamento Europeo, no es
porque no tenga poder. Es porque ninguna de las materias en las que la UE se
especializa (…) aparece en la lista de materias que a los ciudadanos interesa. De
hecho, ninguna de las materias comprendidas entre las cinco que más interesan al
votante en Europa (salud, educación, ley y orden,…) son competencia de la UE. Por
lo que, centrándose en materias técnicas y con poco poder sobre los servicios que
interesan a los ciudadanos, un Presidente de Europa directamente elegido no
tendría muchas más oportunidades de inspirar a los ciudadanos que uno designado
por los gobiernos europeos y el Parlamento Europeo’.

Esta separación entre la Unión y los ciudadanos es mucho mayor, porque no

sólo alcanza a estos dos sujetos de la vida europea, como recoge el Real Instituto
Elcano, en uno de sus Informes, de Marzo de 200544, sino que ‘este ‘nuevo disenso’
en torno a Europa es visible en las tres dimensiones principales que estructuran el

41 ‘Perspectivas de la construcción europea’, celebrado en Santander, del 28 de Agosto al 1 de

Septiembre de 2006 en la UIMP (Universidad Internacional Menéndez Pelayo). Dirigido por Josep
Borrell Fontelles e Ignacio Samper. Más información en www.uimp.es
42 ‘Guide to the European Union’. Dick Leonard. 6º Edicion. The Economist. 1998
43 ‘Por qué Europa liderará el siglo 21’. Mark Leonad, Ed. Fourth State. UK. 2005.
44 Apartado ‘La erosión del consenso en política europea’ de Informes Elcano, nº 2 Marzo 2005 -
‘Construir Europa desde España: los nuevos desafíos de la política europea’. VV. AA. Real Instituto
Elcano. Puede consultarse en www.realinsitutoelcano.org

30
debate político, a saber: en la dimensión cívica, con una distancia creciente entre
las opiniones y las actitudes de la clase política, por un lado, y la ciudadanía, por
otro; en el eje ideológico izquierda-derecha, con la aparición de importantes
tensiones entre la izquierda y la derecha, pero también, y de forma más
novedosa, , dentro de la izquierda y la derecha; y finalmente, en la dimensión
territorial, con la aparición de discrepancias tácticas y de principio entre los viejos y
los nuevos partidos nacionalistas’’.

Otro ejemplo es el texto ‘Proyecto para un debate 2001-2004: ¿Para qué

sirve la Unión Europea?’, editado por la organización europea ‘Amigos de Europa’ 45,
que en su capítulo II ‘¿Para que sirve la UE? Debatiendo sobre los objetivos y otras
cuestiones clave’ aporta otra razón para el distanciamiento: la falta de
representatividad, de legitimidad, que los ciudadanos en general perciben en las
instituciones. Para esta organización, preguntar ‘¿qué quiere la gente de la UE?
parece sencillo de contestar. Pero es muy importante hacer la pregunta de forma
correcta. Mucho daño se ha hecho planteando cuestiones tendenciosas sobre más o
menos Europa, el papel de los burócratas no electos, la toma de decisiones
intergubernamental o comunitaria (…) Estas falsas cuestiones han llevado a alienar
a la gente. (…) Aquellos que plantean que la gente no sabe con precisión lo que
quiere, están errando su juicio. A los europeos no se les ha dado la oportunidad de
expresarse. Las elecciones al Parlamento Europeo no permiten escoger entre dos
formas distintas de dirigir Europa, ni dos líderes, ni siquiera dos bloques políticos
identificables. Si lo ofreciera, no cabe duda de que muchos votantes volverían’.
Podría mostrar otros muchos extractos de textos publicados en los últimos
años y cada uno ofrecería su análisis de esta falta de identidad entre los ciudadanos
y las instituciones, si bien suelen girar en torno a las ideas ya vistas: los ciudadanos
serán sujetos de derechos para las instituciones y estarán en su ideario como
centro de su actividad, sin embargo, estos no se ven representados por las distintas
instituciones europeas, y cuando lo hacen, estas parecen encargarse de otras
cuestiones que no afectan a su vida diaria; en todo caso, la Unión aparece ante sus
ojos como un ente difuso y excesivamente burocrático.

De entre los textos que ofrecen soluciones para este distanciamiento

recomiendo el reciente artículo Paradigma Erasmus de Xavier Vidal-Folch46, en el
que parte de la idea de que “(las estrategias europeas)… en el mejor de los casos,
se articulan sobre la comunitarización de los intereses de los estados miembros. Es
decir, sobre el viejo paradigma de la construcción europea: los Estados… De modo
que hay que imprimir un nuevo ritmo a la construcción europea, recuperando la
ilusión popular y el prestigio y legitimidad de la idea europea. Para ello hay que
revisar creativamente los orígenes. Los padres fundadores trabaron una malla de
intereses comunes, fraguaron un contrato: entre los estados miembros. Pero
entonces el Estado era la única fuente de legitimación de la Comunidad. Ahora ya
no es así. Coexiste, al menos con una legitimación directa, por la vía de la apelación
a la ciudadanía, como consagra el propio texto de la Constitución, al subrayar que
la Unión Europea es una unión de Estados y ciudadanos”. Y posteriormente nos da
una posible solución: “Para esa nueva Casa Europa el Erasmus es la referencia
capital. Ha hecho más por la explicitación de la conciencia de la identidad europea
que todos los demás programas emprendido… esos proyectos (Erasmus, Leonardo,
…) comparten un hilo conductor: conectar con las preocupaciones e intereses de la
ciudadanía… El nuevo paradigma debiera plasmarse en una gran idea fuerza… Un
contrato de nuevo cuño debe convertir los intereses inmediatos de los ciudadanos,
no de las economías ni de los gobiernos, en el eje vertebrador de la acción de las
instituciones comunita, en alma de sus políticas, en clave de bóveda de las
legislaturas y calendarios y en baremo examinador de sus resultados. Debe
interconectar ciudadanos, particularmente los jóvenes”.

45 ‘Proyecto para un debate 2001-2004: ¿Para qué sirve la Unión Europea?’, editado por la organización
europea ‘Amigos de Europa’. 2001. Puede consultarse en www.friendsofeurope.org
46 ‘Paradigma Erasmus’, Xavier Vidal-Folch. Diario ‘El País’, Viernes 16 de Junio de 2006.

31
 Recordando lo estudiado en el anterior apartado de este estudio, los
proyectos y políticas que la UE ha iniciado recientemente, giran en torno a esta idea
de potenciar aquellas acciones que afectan directamente al ciudadano. O al menos
lo intentan, ya que sólo la llamada ‘Agenda de los ciudadanos’ recoge una apuesta
por reforzar áreas clave del estatuto del ciudadano como son los derechos
vinculados a la ciudadanía, su disfrute, o ámbitos como la dimensión social de la
UE.

Y como reclama Vidal-Folch, quizá el principal ámbito de actuación ha de ser

el de los programas directamente relacionados con el ciudadano: Fondo Social
Europeo, Educación, Juventud y Cultura; cada uno en su ámbito, afectan
directamente al individuo en su desarrollo, permitiéndole formarse en otro país,
potenciar el desarrollo de una cultura europea o crear redes juveniles en todo el
continente.

Sin embargo, aún hay muchas facetas de la construcción de un estatus real

de ciudadanía que han de perfeccionarse. Y quizá la principal de ellas es fijar a qué
criterio atender para reconocer a una persona como ciudadano europeo.

La noción ciudadano/nacional
Parte de la solución para mejorar esta identificación posiblemente se
encuentre en la resolución de la ecuación que cuenta como incógnita con la
vinculación de la ciudadanía a la pertenencia, como nacional, a un Estado miembro.

Desvincular la ciudadanía de la nacionalidad requiere un cambio de punto de

vista. Los propios informes sobre la ciudadanía de la Unión han hecho hincapié en
este sentido. Así, el apartado ‘La ciudadanía de la Unión’, del Tercer Informe,
recuerda su carácter ‘superpuesto o complementario, vinculado a la nacionalidad’,
siendo ésta la única forma de adquisición de la misma. ‘Frente a esto, los Estados
miembros no pueden cuestionar la calidad de ciudadano de la Unión aún en el caso
de que la persona en cuestión tenga así mismo la nacionalidad de un tercer Estado’,
en referencia al Asunto Micheletti47. Reconoce a la ciudadanía como ‘fuente de
legitimación del proceso de integración europea – debido al refuerzo de la
participación de los ciudadanos – y elemento fundamental para la creación de un
sentimiento de pertenencia de los ciudadanos a la Unión Europea, de una
verdadera identidad europea. En la valoración del alcance de la ciudadanía de la
Unión, hay que evitar todo intento de paralelismo con la ciudadanía nacional. Tanto
por su génesis como por sus derechos y obligaciones que lleva aparejados, la
ciudadanía de la Unión es una ciudadanía sui generis, no comparable con la
ciudadanía nacional de un Estado miembro’.

La importancia que esta definición tiene para asentar las bases de una
ciudadanía y de una Unión fuertes las presenta muy claramente Manuel Gómez
Galán, en su texto ‘La sociedad civil en el proceso de interacción europeo’, ‘… nos
encontramos con que no existe todavía una identidad política europea propiamente
dicha, que esté en relación con el pueblo europeo constituido ya como sujeto
político… Ahora bien,… la configuración por una u otra vía, de una identidad política
europea, que no resulte excluyente en relación con otras identidades colectivas
como las nacionales, es algo que probablemente no pueda aplazarse por más
tiempo si se desea continuar avanzando en el proyecto europeo’. Y añade, ‘Sería
deseable,… que la Unión Europea pueda llegar a ser un medio adecuado para: a)
contribuir a proporcionar a sus ciudadanos un mayor crecimiento económico en el
arco de una nueva economía competitiva en un mundo globalizado, b) consolidar,

47 Comentar, a título de curiosidad, que Cantabria a contado con un pequeño papel en el avance de los
derechos de ciudadanía, a través del asunto Micheletti vs Delegación de Gobierno de Cantabria (Asunto
C-369/90 (1990) RTJ I-4239), en el que se declaraba que España no podía oponerse a que el demandante
Micheletti, que contaba con doble nacionalidad, se estableciera en su territorio alegando que su primera
nacionalidad era argentina, por no reconocer su nacionalidad italiana, pues ya como italiano era
ciudadano europeo lo que le daba derecho a ello.

32
…, los derechos sociales a partir de un modelo propio,…, e c) ir articulando una
ciudadanía europea dotada de contenidos específicos que, a la par, fuera
compatible con las ciudadanías nacionales… Se trataría,… , de poder determinar y
transmitir de modo claro a los ciudadanos aquello que la Unión Europea podría
proporcionarles en su vida diaria, que no pueden ni podrían proporcionarles sus
respectivos estados por separado. Especialmente en los ámbitos donde un espacio
europeo permite mayores ventajas comparativas en un entorno globalizado… Sólo
contando con una ciudadanía activa se podrá promover la formación de una
autentica sociedad civil europea y de unas instituciones democráticas que puedan
funcionar con la vitalidad que la actual situación está demandando… es necesario
un mayor protagonismo de las sociedades civiles para contribuir a generar una
dinámica verdaderamente europeísta. Si los avances en la integración realizados
hasta el momento se han producido sin ser a penas impulsados desde las
sociedades, quizá haya llegado el momento de identificar ese espacio propio de
convergencia para respaldar y hacer posible el nuevo impulso que, hoy, Europa
necesita.

Como he expuesto en el capitulo dedicado a la base jurídica de la

ciudadanía, el ‘único’ requisito para ser ciudadano la UE es ser nacional de un
Estado miembro, si bien, como se ha visto, algunos de estos derechos se reconocen
no solo a los nacionales. En el mundo globalizado y sin fronteras en el que vivimos,
y mucho más en un espacio abierto como la Unión Europea, que se basa en
libertades como la de circulación y residencia, esta vinculación empieza a mostrar
sus fisuras. Como bien ha expuesto Enrique Linde Paniagua48, comienzan a darse,
‘las contradicciones relativas a la inadecuación de la tradicional relación y
dependencia entre nacionalidad y Estado, así como las concernientes a la
heterogénea asimilación de la noción de ciudadanía y nacionalidad’. Esta excesiva
vinculación, está produciendo una serie de situaciones que piden una reformulación
del estatuto de ciudadanía. Dichas situaciones se pueden resumir en dos:
dificultades en el ejercicio de los derechos por un nacional de un estado miembro
cuando se desplaza a otro, y la existencia de un alto número de residentes en la
Unión proceden de terceros países y se ven afectados por las propias políticas de la
UE.

Igualdad de derechos entre ciudadanos de distintos Estados

miembros
Por mucho que todos seamos ciudadanos europeos, existe un trato
diferencial entre los propios nacionales de un estado miembro y los residentes en él
provenientes de otro estado de la Unión. Con la nueva directiva reguladora del
derecho de circulación y residencia49, se reducen de forma importante las
limitaciones, condiciones y requisitos para el disfrute de los citados derechos. Sin
embargo, aún se da la posibilidad a los Estados de solicitar un registro a los
residentes para ver reconocidos ciertos derechos, se fijan plazos para alcanzar otros
estatutos como residente, e incluso en la vida diaria hay ámbitos en los que, para
acceder a diversos servicios, se piden requisitos distintos a quien no es nacional.

Por otro lado, esto no quita para que un ciudadano que se desplaza a otro
Estado miembro ejercite sus derechos como europeo en las mismas condiciones
que lo haría un nacional. El trabajo que esta realizando el TJCE es importante. El
artículo 12 TCE recoge el derecho a no ser discriminado por razón de la
nacionalidad. Como enuncia el ‘Primer Informe sobre la ciudadanía de la Unión’, ‘el
estatuto fundamental de la ciudadanía de la Unión permite a aquellos ciudadanos
que se encuentran en la misma situación obtener, en el marco del Tratado, e
independientemente de su nacionalidad, el mismo trato jurídico, sin perjuicio de las

48 ‘Principios de Derecho de la Unión Europea’. Enrique Linde Paniagua, Mariano Bacigalupo Saggese,
Carmen Fernández Rodríguez, Jesús Ängel Fuentaja Pastor. Ed. Colex. 2ª Edición 2005. Madrid.
49 ‘Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de
la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados
miembros,…’ ya citada.

33
excepciones expresamente previstas a este respecto’. Y en este sentido, muchas
sentencias del TJCE están reconociendo que determinados plazos, tramites y límites
impuestos por determinados estados a los residentes procedentes de otros estados
miembros son contrarios al derecho comunitario y deben ser eliminados.

Así, dos miembros de dicho tribunal tiene puntos de vista claros al respecto.
Juliane Kokott, Abogada General del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas considera que ‘Las restricciones son medidas racionales responsables de
dificultar, entorpecer o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades
fundamentales garantizadas por el tratado... De hecho, la prohibición de
restricciones también requiere que medidas no discriminatorias que tengan un
efecto restrictivo necesiten estar justificadas por razones primordiales relacionados
con el interés público… han de ser apropiadas para asegurar los objetivos de su
propósito y no deben ir más allá de lo necesario para su obtención’. Y añade ‘Este
estatuto general de los ciudadanos europeos se aproxima al estatuto de nacional,
en el sentido de que los nacionales están, normalmente, legitimados para moverse
y residir libremente dentro de su país. En consideración con el futuro desarrollo de
la ciudadanía de la Unión, aún debe verse si y como la discriminación a contrario
puede conciliarse con este fortalecido concepto de ciudadanía de la unión’ 50. Por su
parte, Koen Lenaerts, Juez del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, expone en
su artículo ‘Ciudadanía europea y el principio de no discriminación por razón de la
nacionalidad’, ‘el artículo 12 está ahí para garantizar a los ciudadanos de la unión
que, cuando un estado miembro define una categoría de beneficiarios de ciertos
derechos de tal modo que los nacionales de otros estados miembros están situados
en desventaja, ese estado miembro, debe ser capaz de explicar que los criterios de
diferenciación son legales y lícitos o que simplemente reflejen situaciones que
ciertamente no sena comparables. En este contexto, el estado de acogida debe
explicar las consideraciones legítimas que le llevan a la concesión de determinados
beneficios dependientes en ciertos vínculos no puede, en principio, estar derivada
de la nacionalidad, pero debe estar determinada sobre las bases de cualquier otro
relevante criterio, como, en algunos casos, el requisito de residencia’ 51.

Sin embargo, no hemos de perder de vista un hecho que hasta que se

produzca un importante cambio en la naturaleza y organización de la UE, es
innegable: los ciudadanos europeos somos iguales en derecho en cuanto
ciudadanos europeos, si bien, contamos con derechos distintos a nivel nacional. La
legislación de cada estado reconoce unos derechos a sus nacionales, que en
muchas ocasiones no coinciden con los de otros estados miembros. Cuando,
determinadas materia son competencia de la Unión Europea, no se da ningún
problema, pues existe una legislación común para todos los estados. Sin embargo,
las competencias que aún son de cada estado van a producir una legislación
diferenciada y por lo tanto cierta desigualdad. Como bien expone Antonio Chavarri
en su libro ‘Respuestas a la Constitución Europea’, ‘Como la lista de competencias
no atribuidas a la Unión es larguísima, mucho más larga que la de las competencias
atribuidas, dado que el principio general es que la competencia nacional será la
regla, y la competencia de la Unión Europea, la excepción, podemos decir que los
ciudadanos de la Unión tendrán unos derechos fundamentales, dependiendo del
Estado en el que vivan y de su propia legislación’. Es decir, los ciudadanos europeos
como tales van a compartir una serie de derechos comunes europeos (como los
vinculados a la ciudadanía), sin embargo, cada europeo, como nacional de su
estado gozará de ‘sus propios derechos’. Es más, algunos derechos europeos se
verán moldeados por la propia legislación de cada uno de los estados.

50 ‘Ciudadanía de la UE ¿ciudadanos sin fronteras?’. Profesora Dr. Juliane Kokott, Abogada General de
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. European Law – Lectura 2005. Dirham European Law
Institute.
51 ‘Ciudadanía europea y el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad’. Koen
Lenaerts. Juez del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Luxemburgo. Artículo entregado en el
Debate, ‘Preparando a Cenicienta’, ya citado.

34
 De todas formas, textos como la Carta de Derechos Fundamentales o la
propia Constitución Europea cuando se apruebe, van a suponer elementos
homogeneizadores de los derechos de los ciudadanos al ser textos nacidos de la
propia Unión, como bien expone Ricardo Alonso García: ‘a diferencia de los tratados
circunscritos a los derechos humanos, quiere tienen una clara vocación de
complementariedad de los sistemas nacionales de protección, la Carta se enmarca
en un contexto, el de la Unión, con vocación – con los matices derivados del
principio comunitario de subsidiariedad – integradora, que tiende a desplazar en
aras de la uniformidad, a través del principio de primacía, las disparidades
procedentes de los estados miembros’52.

Los derechos reconocidos a nacionales de terceros Estados

El otro ámbito de conflicto relacionado con la relación

ciudadanía/nacionalidad es el que comprende aquellas situaciones de residentes en
un estado miembro que pertenecen a terceros países ajenos a la Unión. Cualquier
persona (nacional de un estado de la Unión o de un tercer estado) cuando se
encuentra en otro estado participa de muchos aspectos de su vida administrativa,
política y social. Con su dinero paga impuestos o sufre y disfruta de sus políticas.
Puede ocurrir que, en ocasiones, pase más tiempo en un estado miembro una
persona procedente de un tercer país que alguien de otro estado de la Unión.
Pensemos que un nacional de un estado miembro, puede estar en otro país por
razones de trabajo y volver a su país de origen en cualquier momento, pero el
inmigrante pasa largos periodos hasta que finalmente regresa a su lugar de origen.
Si al primero se le reconoce el derecho a participar en algo tan importante como las
elecciones municipales, ¿por qué no al inmigrante? Autores como Pilar Suárez53,
entienden que ‘Resultaría injusto’ dice, ‘excluir de su ejercicio a quienes residen en
el lugar de celebración de las elecciones, afectándoles por tanto de forma directa el
resultado de estas, sólo por el hecho de no haber nacido en dicho lugar’.

Esta idea de basar los derechos vinculados en la ciudadanía en el lugar de

residencia ayudaría a resolver muchos de los desajustes que se producen en la
actualidad, como los vistos en el apartado anterior relacionados con la desigualdad
de los nacionales de distintos estados, u otro supuesto, en muchas ocasiones
paradójico, que se produce con las personas procedentes de países de la
ampliación. Muchos ciudadanos de terceros países entran con sus visados en la UE
y tiene determinados permisos de trabajo, y probablemente cuenten con más
derechos que los nacionales de algunos Estados miembros, como recientemente ha
ocurrido con los 10 nuevos países incorporados. Los nacionales de los nuevos
países han visto recortados sus derechos de acceso al trabajo y de desplazamiento
para evitar el colapso de las instituciones de trabajo nacionales. Esta medida, que
en algunos países ya ha sido suspendida al revelarse innecesaria ante la ausencia
de tal avalancha de trabajadores, ha llevado a situaciones de desigualdad respecto
a nacionales de terceros Estados que sí han podido desarrollar su actividad laboral
sin problemas y sin las limitaciones que se impusieron a los nacionales de los
nuevos Estados miembros.

La propia Unión Europea se ha dado cuenta de esta situación. Las

instituciones europeas han estudiado diversos informes que plantean el
reconocimiento de los derechos de ciudadanía a los residentes (sino todos algunos,
y en el caso de los nacionales de terceros países con sus correspondientes
controles), y por otro lado, se están produciendo propuestas al respecto. La última
de ellas, en el ‘Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta
de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el
programa ‘ciudadanos con Europa’ dice que ‘El CESE insiste de nuevo,…, en la

52 ‘La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea’. Ricardo Alonso García. Gaceta
Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia. N° 209 – Septiembre/Octubre 2000.
53 ‘Nacionalidad estatal y Ciudadanía Europea’. Pílar Suárez Pérez. Uned. Marcial Pons, Ediciones
Jurídicas y Sociales S.A. Madrid / Barcelona 1998.

35
necesidad urgente de definir una ciudadanía europea abierta, dotada de derechos
propios y accesible a todas las personas que residan de manera estable y regular o
desde hace tiempo en la Unión Europea. La incorporación en el Tratado
Constitucional de la Carta de Derechos Fundamentales, así como la adhesión de la
Unión Europea al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y
las libertades fundamentales suponen el reconocimiento de una ciudadanía ‘cívica’
hasta cierto punto independiente de la ciudadanía europea que actualmente sólo
confiere la ciudadanía nacional de los Estados miembros. Este primer paso hacia
una ciudadanía participativa para todas las personas que residen de manera
estable en el territorio de la Unión Europea debería ‘legalizarse’ si realmente se
quiere llegar a una identidad y una ciudadanía europea propia, si se desea que esta
ciudadanía no sea solo la superposición de una ciudadanía europea abstracta a la
ciudadanía nacional de los Estados miembros’.

Javier de Lucas, en su texto ‘Hacia una ciudadanía europea inclusiva. Su

extensión a los inmigrantes’54, teoriza sobre esta nueva situación y reconoce, en el
mismo sentido que ‘Explicar en qué condiciones y con qué contenido puede
hablarse de un modelo de ciudadanía que permita la inclusión de los inmigrantes
exigiría, entre otras cosas, un debate a fondo sobre las alternativas al modelo de
ciudadanía, por ejemplo, la ciudadanía diferenciada (quizá también de la ciudadanía
multilateral)’. Y plantea ‘la necesidad de transferir el vínculo de ciudadanía desde la
nacionalidad (también el sentido y la identidad cultural) hasta la residencia, y no
necesariamente en los términos de la obtención de la residencia permanente como
nueva llave a la ciudadanía (…) sino de forma gradual’. Y finaliza reseñando dos
propuestas que recoge la Comunicación 757 de 22 de noviembre de 2000 de la
Comisión Europea: ‘En primer lugar, la recuperación del estatuto del residente… el
problema es la circularidad entre permiso de residencia y trabajo,… Es preciso dar
carta de legalidad a la inmigración que viene a buscar trabajo, mediante visados
con este propósito y permisos de residencia que acojan a los inmigrantes que
tratan de conseguir ese objetivo’, y en segundo lugar, ‘la idea de ‘ciudadanía
cívica’… Esa ‘ciudadanía cívica’ debe comenzar por el reconocimiento de que el
residente (aunque sea sólo residente temporal y no definitivo o permanente) en la
medida en que paga impuestos y contribuye con su trabajo y con sus impuestos,
tiene no sólo derechos civiles e incluso sociales, sino también políticos; derecho a
participar al menos en ese nivel’.

Como se puede comprobar, nos encontramos posiblemente ante uno de los

aspectos más polémicos del estatuto de ciudadanía europea. Cualquier variación
que se realice del binomio ciudadanía/nacionalidad supone un cambio importante
de la situación actual. Si ya en su día generó profundos debates el reconocimiento
del derecho de sufragio en las lecciones municipales a los nacionales de otros
estados miembros, qué no podría ocurrir si finalmente se reconoce, la ciudadanía
europea y los derechos a ella vinculados en función de la residencia y a nacionales
de terceros países.

Hemos de ser conscientes de que en el medio plazo estos cambios se

producirán, ya que en tiempos de alta movilidad, como estos, basar la ciudadanía
europea, un atributo transnacional, en una característica local como la nacionalidad
supone un desajuste que, como hemos visto, produce situaciones de desigualdad e
injusticia. Va a ser necesario favorecer la apertura del estatus de ciudadano a
personas que no son nacionales de los Estados miembros, pues de otra manera se
mantiene una visión inmovilista y poco ajustada a la realidad del proyecto europeo,
ya que muchas de esas personas tienen vínculos comunes con los que se
identifican, por los que se relacionan y con los que también soportan y mantienen lo
que hoy es la UE.

Estos cambios van a requerir de decididas iniciativas de la UE, pero también

54 ‘Hacia una ciudadanía europea inclusiva. Su extensión a los inmigrantes’. Javier de Lucas. Afers
Internacionals, num 53. Fundación CIDOB. 2001. Puede consultarse en www.cidob.org

36
de la participación de los Estados, que como Koen Lenearts reconoció en el
transcurso de la conferencia ‘Preparando a Cenicienta’55, de la que ya he hablado,
‘todavía han de darse cuenta. Son los ciudadanos los que van por delante en
cuanto a la construcción de las relaciones, y debería ser fácil también para los
Estados miembros’.

Sin embargo, considero que en un plazo breve de tiempo será más fácil que
se produzcan avances en lograr una cierta igualdad entre los nacionales de los
Estados miembros, que en el de derechos a nacionales de terceros países.

Información a los ciudadanos

En muchas ocasiones, los desajustes entre lo determinado en los tratados, y
el ejercicio de los derechos por los ciudadanos y su reconocimiento por las
instituciones se producen por un desconocimiento del contenido de los mismos. Ya
el Segundo Informe sobre la ciudadanía de la Unión en su ‘Apartado III - Objetivo:
Informar a los ciudadanos de sus derechos y ayudarles a ejercerlos’, describía el
derecho de los ciudadanos a conocer sus derechos y a que les sean respetados
pues ‘de lo contrario, los ciudadanos acabarán considerando la ciudadanía de la
Unión como un concepto vago, intangible y vacío de contenido’. Y afirmaba que los
ciudadanos se sentirían beneficiados por la UE cuando estuvieran informados de
sus derechos y se aplicasen las normas y procedimientos que les permitan disfrutar
de ellos.

Hay voces que plantean que quizá el problema no está tanto en comunicar
como en informar. Esa preocupación por la información no es algo reciente, el
análisis de los distintos informes de la Comisión sobre la ciudadanía ya revelan que
un mejor conocimiento de los derechos de los ciudadanos se traduce en un mejor
ejercicio, si no se quiere generar la percepción de estar ante unos derechos vacíos
de contenido. Y entienden que los ciudadanos se sentirán beneficiados por la UE
cuando éstos se sientan informados de sus derechos y se apliquen las normas y
procedimientos que les permitan disfrutar de ellos. David Redolí, ya citado en este
estudio, propone dotar al desarrollo de la ciudadanía de una importante labor
divulgativa y movilizadora del ciudadano: ‘La constitución de la ciudadanía europea
no puede quedarse simplemente en el reconocimiento legal de los derechos civiles,
políticos y sociales por parte de la Unión Europea… puesto que simplemente da
origen a la ciudadanía formal, es decir, a una ciudadanía pasiva, reducida
prácticamente a la pertenencia a una entidad supranacional que reconoce, sin más,
una serie de derechos, pero que no articula necesariamente mecanismos para el
ejercicio de esos derechos. La ciudadanía europea ha de tender a constituir una
ciudadanía activa que, además de tener reconocidos legalmente los derechos
civiles, políticos y sociales, fomenta la participación en los asuntos públicos y
promueve la activación de la sociedad civil’.

Múltiples iniciativas se han desarrollado para tratar de paliar esta carencia

de información: desde las primeras campañas informativas ‘Ciudadanos de Europa’
y ‘Diálogo con los Ciudadanos y las empresas’, a los servicios que se ofrecen en la
actualidad dentro de los centros de información ‘Europe Direct’56, pasando por la
creación del canal de televisión ‘Europa por satélite’57 o el desarrollo del portal web
europeo58. Una de las líneas de trabajo de la Comisión está dirigida a mejorar la
comunicación con los ciudadanos. Tanto el Libro Blanco de la Comunicación como el
Plan D hacen hincapié en la importancia de saber comunicar a la ciudadanía los
principios, los objetivos, y el trabajo de las instituciones europeas si se quiere

55 ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, celebrado en Bruselas, el 24 de Mayo

de 2006. Organizado por ECAS (European Civil Action Service – Servicio Europeo de Acción Civil). Más
información en www.ecas.org
56 Web del Servicio de Información ‘Europe Direct’: http://ec.europa.eu/europedirect/index_es.htm
57 Web del canal de televisión de la UE: http://ec.europa.eu/avservices/ebs/welcome_en.cfm
58 Portal web de la UE: http://europa.eu/index_es.htm

37
conseguir una identificación entre la UE y sus ciudadanos.

Pero no se debe perder de vista la otra cara de la moneda: es importante

que el resto de implicados (instituciones europeas, entes nacionales, regionales y
locales, y el sector privado…) conozcan, comprendan y apliquen los derechos,
facilitando su ejercicio al ciudadano. De nada sirve un ciudadano bien informado si
se topa ante el muro de la ignorancia de aquellos ante quienes quiere hacer valer
sus derechos. El desconocimiento provoca prácticas incorrectas que han de ser
corregidas, mala aplicación de normas, y sobre todo, la vulneración de unos
derechos que, como estamos viendo, buscan ser el centro de la vida del ciudadano
europeo.

Es labor de las instituciones europeas supervisar la aplicación del derecho

comunitario con el fin de solventar cualquier obstáculo que pueda surgir en el
ejercicio de los derechos. Esto va a permitir, en palabras del tercer informe
‘determinar las necesidades de información de los ciudadanos y a la vez detectar
disfunciones eventuales o carencias en la aplicación del Derecho Comunitario’ y
participar de la ‘elaboración interactiva de políticas’, que en la fecha del Informe,
empezaba a desarrollar la Comisión.

El largo camino aún por recorrer: el desarrollo y

consolidación de los derechos de ciudadanía
Todo lo dicho hasta ahora: la voluntad de convertir al ciudadano en el centro
de las políticas europeas, trabajar para lograr la identificación del ciudadano con la
Unión Europea, fijar un nuevo criterio para otorgar la ciudadanía,… no debe hacer
olvidar, que por ahora, a parte de los programas europeos que la potencian, la
ciudadanía europea se fundamenta en unos derechos. Y que estos derechos deben
evolucionar como lo está haciendo el concepto de ciudadanía.

El derecho a circular y residir libremente en el territorio de los

estados miembros

La reciente entrada en vigor de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho

de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a
residir en el territorio de los Estados miembros,59 supone un importante progreso
para la definición del derecho de ciudadanía, sobre todo por ser ésta la base para el
ejercicio de los derechos que tenemos como ciudadanos. Simplifica la legislación
existente y da un paso a delante en la reducción de trámites y requisitos para poder
desplazarse y residir en otro país. Sin embargo, algunas medidas, como el
mantenimiento de plazos de permanencia o el registro en la ciudad de acogida han
sido criticadas por no suponer auténticos avances, y el hecho de dejar en manos de
los estados la definición de muchos requisitos, también provoca bastante
inseguridad jurídica.

Las principales mejoras que se deberían producir en este derecho tendrían

que darse en el ámbito administrativo, reduciendo la burocracia que en ocasiones le
rodea y eliminando los requisitos o condicionantes injustificados. De forma similar,
en esta época de las autopistas de la información y las redes de colaboración,
debería ser más fácil la homologación y el reconocimiento de títulos, certificados, o
documentos acreditativos de la identidad. Ya existe una Tarjeta Sanitaria Europea60,
vinculada ser beneficiario de la seguridad social del Estado de origen que nos evita
papeleo si acudimos a los servicios sanitarios de otros estados miembros; se están
dando pasos para facilitar la identificación de los conocimientos académicos, con

59 Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de
la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados
miembros,… ya citada.
60 Web de la Tarjeta Sanitaria Europea: http://ec.europa.eu/employment_social/healthcard/index_en.htm

38
Europass61, pero aún hay problemas con otros elementos de la vida diaria como el
permiso de conducción o los documentos de identidad. Antonio Mattera lo expone
en su artículo ‘Civis europeaus sum’ ‘Registrarse en la comuna (o barrio, o
departamento) de residencia y poseer el documento de identidad del país de origen
son,…, suficientes para satisfacer las necesidades administrativas. Por otra parte,
nos preguntamos si no habrá llegado el momento de proponer un carné de
identidad de la Unión Europa, que sería un documento simplificado, más fácilmente
accesible y sobre todo más barato y práctico que el pasaporte europeo’ 62.

Avanzar en estos aspectos es casi tan primordial como desarrollar los

derechos de circulación y residencia, porque, de qué sirve poder desplazarse a otro
estado miembro con total libertad si voy ha encontrar trabas y problemas en los
aspectos más básicos de la vida diaria.

El derecho de petición ante el Parlamento Europeo. El derecho de

acudir al defensor del Pueblo

Facilitar el ejercicio de estos derechos debería ser el principal avance que se

debería dar al respecto, multiplicando la vías de petición y reclamación; o como
propone el Comité de las Regiones en su ‘Dictamen del Comité de las Regiones
sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión y la
Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’, ‘formalizar los
procedimientos que permiten al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo,
cuando se les presenta indebidamente una solicitud o una queja, remitir a una
autoridad determinada (por ejemplo, en su caso, al defensor del pueblo nacional, e
incluso a los entes regionales y locales) tales reclamaciones’63.

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales

y al parlamento europeo

El primer desarrollo que habría que promover en estos derechos fue

mencionado hace unas líneas. Convertir el parlamento en una institución a nivel
europeo realmente representativa del sentir de los ciudadanos. Ello incrementaría
la participación y el interés por su funcionamiento. Por otro lado, los partidos
políticos europeos deberían contar con un proyecto común y unos candidatos
comunes, si quieren ser representantes del sentir europeo y no del de los electores
de cada país respecto a sus candidatos nacionales. Como recuerda el Tercer
Informe sobre la ciudadanía de la Unión se trata de un derecho que ‘afecta a…
millones de personas, algunas de las cuales se veían privadas del derecho a ser
elector y elegible en el Estado miembro de origen a causa de su residencia en el
extranjero’, por lo cual, otra parte de los trabajos de desarrollo debería ir
encaminado a perfeccionar los sistemas de reconocimiento de los derechos de
sufragio en el estado en el que se encuentre el ciudadano para facilitar su ejercicio.

El segundo ámbito en el que este derecho debería avanzar es, como también
se ha visto, ampliar los derechos de sufragio a quienes se entienda que son
participes de la vida de la unión: residentes o procedentes de determinados
terceros países. Propuesta que la Comisión ya hizo en el punto 3.3 del Cuarto
informe sobre ciudadanía, ‘Derechos electorales’, al reconocer que ‘puesto que los
derechos electorales de los ciudadanos de la Unión son el corolario del ejercicio del
derecho a la libertad de circulación y residencia, el próximo paso podría consistir en
establecer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales, a través
de acuerdos entre los estados miembros y los terceros países de que se trate.

61 Web de Europass: http://europass.cedefop.europa.eu/europass/preview.action?locale_id=11

62 ‘Civis europeaus sum’ Ciudadanía europea, derecho de circulación y establecimiento, aplicabilidad
directa del artículo 8 A del Tratado CE. A. Mattera. Reveu du Marche Européen 3/1998.
63 Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión
sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario
Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006

39
Actualmente, existe el derecho a participar en elecciones locales en el país de
residencia en virtud de acuerdos bilaterales entre algunos Estados miembros y los
países de la AELC’. Si bien algunas instituciones se muestran reticentes a este
respecto’ 64.

Incluso se podría avanzar hacia un sufragio, llamémosle combinado, para

poder participar en las elecciones nacionales y regionales, por ser ciudadano
europeo, como propone el Comité de las Regiones: ‘Recomienda ampliar los
derechos políticos de los ciudadanos europeos iniciando una reflexión sobre la
posibilidad de dotar a los ciudadanos comunitarios del derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones regionales y nacionales del territorio del Estado miembro
en que residan’ 65.

El derecho a recibir protección diplomática y consular

Este derecho, de cara al futuro, debería ampliar sus competencias y los

lugares donde se puede ejercer. Ampliación de sus competencias, que en este
momento se limitan a prestar servicios de apoyo al ciudadano principalmente en
cuestiones burocráticas relacionadas con los desplazamientos (pérdida o robo de
documentos, asistencia jurídica). Supondría un importante avance permitir realizar
otros trámites o facilitar la transferencia de documentos entre embajadas o
consulados de Estados miembros situadas en territorios en que no exista una
oficina similar del propio estado, o incluso, entre las embajadas de los estados
miembros, dentro de la propia UE, como ocurre en nuestro país entre las distintas
administraciones públicas, con el llamado registro único de documentos.

El derecho a una buena administración

Este derecho debería avanzar, en primer lugar, como todo lo relacionado con
la administración, en reducir y simplificar los trámites que un ciudadano encuentra
si se quiere relacionar con las instituciones, multiplicando las posibilidades de
comunicación entre ambos. Quizá el más inmediato desarrollo que debería tener
este derecho pasa por lograr la traducción de las principales webs de internet,
documentos y formularios, a todas las lenguas oficiales de la UE, pues aún hay
mucha información indispensable para el ciudadano (guías para la petición de
ayudas, folletos sobre políticas,… ) en las tres lenguas de trabajo de la Unión,
inglés, francés y alemán.

A modo de conclusiones: ‘Ciudadanía europea’,

¿sabemos de qué estamos hablando?
Parafraseando la famosa frase atribuida a Gruocho Marx ‘¿Por qué le llaman
amor cuando quieren decir sexo?’ podemos preguntarnos, ¿porque le llaman
‘ciudadanía’ cuando quieren decir…? ¿Qué quieren decir?
Como se ha podido ver a lo largo de este estudio, cuando en la UE se habla
de ‘ciudadanía europea’, la referencia se hace a un concepto que admite muchas
acepciones: el concepto de ‘ciudadano’ que recogen los tratados europeos; en
ocasiones se utiliza para describir a cualquiera que resida en la UE y que se
aproveche de ello; ‘ciudadano’ como receptor de derecho y obligaciones;
‘ciudadano’ como persona, y no como sujeto de derechos, pues habrá ciudadanos
64 El apartado 2.1.9 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión
sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’
recomienda ‘no conceder automáticamente a los ciudadanos de los países que conforman el Espacio
Económico Europeo el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales del Estado miembro
de residencia’. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006.
65 Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión
sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario
Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006

40
que no usen nunca sus derechos,… En este sentido se expresa la organización
ECAS: ‘El problema (es que la ciudadanía europea) se ha convertido en
responsabilidad de todos y de ninguno. Lo que significa que no hay un concepto
general. Para los juristas, la ciudadanía europea se refiere a la libertad de
circulación. Para otros, la cuestión es, quién es ciudadano europeo y si el concepto
puede estar basado no solo en la nacionalidad sino también en la residencia, lo que
supondría un fundamento de peso para el trato igualitario y la integración de los
inmigrantes. Están los que ponen el énfasis más en cuestiones prácticas que en las
legales, por ejemplo, los programas de intercambio de estudiantes y jóvenes, como
Erasmus pues son algunos de los más exitosos logros de la UE. (…) Por ello, no es
que no se haya hecho nada, pero lo hecho es muy disperso, aislado apareciendo la
ciudadanía de la Unión como una serie de etiquetas convenientemente colocadas
en diferentes proyectos y políticas pero que falla por sí misma y al reclamar
atención sobre el propio derecho. Y aún, la ciudadanía europea debe existir en el
imaginario popular si queremos crear una Unión no sólo de derechos y obligaciones
sino también de valores compartidos por 25 estados e incluso mas’66.

El hecho de que sea un concepto tan amplio no sólo dificulta la concreción

de políticas dirigidas a él sino que, además, entorpece y complica cualquier
esfuerzo que se quiera hacer. Cuando se habla de ‘falta de comunicación con los
ciudadanos’, qué es lo que se plantea: si se refiere a que no están formados los
ciudadanos, haría falta un gran esfuerzo educativo para formar a la población que
no está en el ámbito escolar; si se refiere a que existen problemas de
comunicación a través de los medios, la reflexión es muy similar: los ciudadanos
que se acercan a la prensa para conocer de la UE son proporcionalmente muy
pocos. Idéntica reflexión cabe hacer cuando si hablamos de campañas informativas
para los ciudadanos.

En mi opinión, cualquier iniciativa, proyecto, política ha de centrarse en los

ciudadanos, no tanto en ellos como personas, sino como ‘beneficiarios’. Ninguna
campaña de difusión de las virtudes de la Unión deja más claras las posibilidades de
circular libremente por la UE que la propia experiencia de hacerlo. Y una vez más el
ejemplo del programa Erasmus. Cuando un joven sale de su país para estudiar en
otro, por ejemplo de la zona euro, y no necesita mucho más en sus bolsillos (a parte
del equipaje obviamente) que lo que puede necesitar para salir a divertirse o hacer
un viaje de fin de semana por su región, es cuando se perciben claramente los
avances y posibilidades de la UE.

Basándome en mi experiencia y en mi labor de informador de temas

europeos, y parafraseando el dicho, el ciudadano europeo no sólo tiene que serlo,
sino también que parecerlo. Es decir, no basta con reconocer unos derechos a los
ciudadanos. Estos han de ser claros y accesibles. Para ello, por un lado considero
fundamental la adopción de medidas claras y rápidas que favorezcan el uso y el
desenvolvimiento en la vida diaria con los derechos. De poco le vale a un ciudadano
saber que puede residir en otro Estado miembro si no va a poder verlo reconocido o
va a tener dificultades a la hora de ver reconocido algo tan básico como el carné de
conducir o los títulos académicos. Por ello, considero que de poco serviría a la UE
iniciar cualquier campaña sobre la libre circulación de personas, si ve como en su
propia experiencia, encuentra obstáculos a ella, a pesar de las reformas legales. Y
traslademos esto, en todas las vertientes de la vida. La UE ha de tratar de encontrar
aquellas áreas de interés del ciudadano y trabajar por ellas. Hablar de los
problemas de los ciudadanos no los soluciona. Más que preocuparse, hay que
ocuparse. En palabras de Koen Lenearts. Juez del Tribunal de Justicia Europeo en
Luxemburgo. ‘La Unión Europea se ha de relacionar con los ciudadanos o ha de
olvidarse de lograr nada’67.

66 ‘Preguntas y respuestas sobre la petición de una iniciativa del parlamento Europeo sobre la
ciudadanía europea’. De la asociación ECAS. Texto completo en
http://www.ecas.org/file_uploads/1097.pdf)
67 Koen Lenearts, Juez del Tribunal de Justicia Europeo en Luxemburgo, en el transcurso del ‘Debate

41
 Programas como ciudadanos con Europa, son importantes como base para el
desarrollo de políticas de ciudadanía, pero no son la base. En mi opinión, es un
programa para hablar de ciudadanía y no para experimentar la ciudadanía, usarla.
Si realmente se quiere trabajar por el ciudadano, se debe ir más allá de diseñar un
Programa europeo como Ciudadanos con Europa. Pero quizá, el listado de
propuestas de futuro más completo aparece en el ya citado artículo ‘Paradigma
Erasmus’: “¿Qué pasos concretos se pueden dar? El paradigma Erasmus supone
multiplicar la dotación del Erasmus/Leonardo, hoy financiado sobre todo por las
familias con posibilidades. Profundizar el programa similar para la formación
profesional. Establecer cuotas de investigadores comunitarios no nacionales en los
programas públicos de I+D de cada Estado. Reservar en cada Estado miembro
parecidas cuotas para los funcionarios y los cooperantes de los otros países
comunitarios en los contratos de prácticas, becas o sustituciones temporales.
Acelerar la implantación de la tarjeta sanitaria común, el DNI o el carnet de
conducir. Comunitarizar los servicios consulares creando ‘Casas de Europa’ al
servicio de los ciudadanos de los Veinticinco, sin distinción, visitantes o expatriados
en terceros países. Implementar el Estatuto del Residente Permanente, en beneficio
de los inmigrantes legales, perchas de integración para sus conacionales recién
llegados. Crear bolsas de trabajo, digitales, para toda la Unión. Priorizar la
dimensión ‘consumidor’ en las políticas de servicios públicos… Culminar la
digitalización de la escuela prevista en Lisboa y complementarla implantando una
autentica cultura de la Red. Cuantas medidas refuercen un sentido de pertenencia
moderna, tangible, útil,...Y fustiguen, así, el desapego’ 68.

Pero la pelota no sólo está en el tejado de las instituciones europeas. Como

Miguel Ángel Moratinos dijo en la presentación del ya citado seminario
‘Perspectivas de la construcción europea’69, ‘Europa será lo que sus ciudadanos
quieran que sea’. Los ciudadanos europeos debemos, en primer lugar, ejercer y
exigir el cumplimiento de unos derechos que nos son inherentes, y después,
participar en la vida social y política de la Unión mostrando cuales son nuestros
intereses y anhelos. Ya lo planteó Elodie Pazi en el transcurso de la Conferencia ‘El
derecho de los ciudadanos a saber’70: ‘Aunque es preciso señalar que más
participación no significa obligatoriamente mejor participación, es necesario
mejorar las herramientas de las que disponemos actualmente. La representación de
los ciudadanos no debe ser sólo a través de la democracia representativa sino
también a través de canales de participación no convencionales, para lo cual es
preciso un feedback y un equilibrio entre los principales actores, las ONGs y la
empresas y la UE’. De esta forma se podrá cerrar por ambos lados la brecha que
parece separar a las instituciones europeas y a los ciudadanos.

Comenté al principio de este estudio que la Asociación ECAS había titulado

una conferencia sobre los derechos de ciudadanía ‘Preparando a Cenicienta’. En
dicho evento, uno de los participantes reconoció que no sabía si la ciudadanía era la
cenicienta de la UE, pero tenía claro que al menos no era la bella durmiente 71. Es
cierto que la ciudadanía siempre ha sido un ámbito de decisión en la Unión de
segunda fila, pero siempre se han producido avances al respecto. Los ciudadanos y
la ciudadanía europea son la clave en la que se sustentan las políticas de futuro de
la Unión. En nuestras manos y en las de las instituciones europeas está el llevarlo a
cabo.

sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, ya citado.

68 ‘Paradigma Erasmus’, Xavier Vidal-Folch. El País, Viernes 16 de Junio de 2006.
69 ‘Perspectivas de la construcción europea’, ya citado.
70 Elodie Pazi, miembro del Civil Society Contact Group, Debate ‘El derecho de los ciudadanos a
saber…’, ya citado.
71 Michel Maduna en el transcurso del ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, ya
citado.

42
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‘Comentarios al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.

¿Qué es? ¿Un tratado o una Constitución? Introducción a la edición de la CE del Real

43
Instituto Elcano. Francisco Aldecoa Luzarraga. www.realinstitutoelcano.org

Los Estados Unidos de Europa. Guy Verhofstadt. Editions Luc Pire; lucpire.be; Bruselas
2006.

Diccionario de Derecho y Economía “Trivium”. Editorial Trivium S. A. 2ª Edición. Madrid.

1998.

Artículos
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Informes Elcano, nº 2 Marzo 2005 - Real Instituto Elcano. www.realinsitutoelcano.org

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Ciudadanía de la UE ¿ciudadanos sin fronteras?. Profesora Dr. Juliane Kokott, Abogada

General de Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. European Law – Lectura 2005.
Dirham European Law Institute.

Ciudadanía europea y el principio de no discriminación por razón de la

nacionalidad. Koen Lenaerts. Juez del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Luxemburgo.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Ricardo Alonso García.

Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia. N° 209 – Septiembre/Octubre 2000.

Hacia una ciudadanía europea inclusiva. Su extensión a los inmigrantes. Javier de

Lucas. Afers Internacionals, num 53. Fundación CIDOB. 2001. www.cidob.org

Preguntas y respuestas sobre la petición de una iniciativa del parlamento Europeo

sobre la ciudadanía europea. De la asociación ECAS. Texto completo en
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‘Civis europeaus sum’ Ciudadanía europea, derecho de circulación y

establecimiento, aplicabilidad directa del artículo 8 A del Tratado CE. A. Mattera.
Reveu du Marche Européen 3/1998.

Textos oficiales
Tratados
 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. (Versión consolidada tras las
reformas realizadas en el Consejo Europeo de Niza de Diciembre de 2000) - Diario Oficial
de la Unió Europea C 325, de 24 diciembre 2002
 Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Diario Oficial nº C 364, de
18 de diciembre de 2000.
 Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Diario Oficial n° C
310, de 16 de diciembre de 2004.

Informes
 Informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, documento COM (93) 702
final, de 21 de Diciembre de 1993;
 Segundo Informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, documento
COM (97) 230 final, de 27 de Mayo de 1997;
 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, documento COM
(2001) 506 final, de 7 de Septiembre de 2001;
 Cuarto informe sobre la ciudadanía de la Unión (1 de mayo de 2001-30 de Abril
de 2004), documento COM (2004) 695 final, de 26 de Octubre de 2004.

Decisiones
 Decisión 2004/100/CE del Consejo de 2 de Enero de 2004 por la que se

44
 establece un programa de acción comunitario para la promoción de la
ciudadanía europea activa (participación ciudadana). DOUE, L 30/6 de 4 de
Febrero de 2004.
 Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el
programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013 a fin de
promover la ciudadanía europea activa’. Documento COM (2005) 116 final, de 6 de
Abril de 2005.

Comunicaciones
 Comunicación de la Comisión ‘Dar efectividad a la ciudadanía: promover la
cultura y la diversidad a través de los programas relativos a la juventud, la
cultura, el sector audiovisual y la participación ciudadana’ Documento COM
(2004) 154 final, de 9 de marzo de 2004.
 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Contribución de la
Comisión al periodo de reflexión y más allá: Plan D de democracia, dialogo y
debate’. Documento COM (2005) 494 final, de 13 de octubre de 2005.
 Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Una agenda de los
ciudadanos - Generando resultados para Europa’’. Documento COM (2006) 211
final, de 10 de mayo de 2006.

Libros blancos
 Libro Blanco sobre una política europea de comunicación. Documento COM (2006)
35 final, de 1 de febrero de 2006.

Dictámenes
 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la ‘Propuesta de
Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece le
programa ‘Ciudadanos con Europa’ para el periodo 2007-2013 a fin de
promover la ciudadanía europea activa. Diario Oficial nº C 28/29, de 3 de Febrero de
2006.
 Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión
sobre la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de
Derechos Fundamentales. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de 2006

Conferencias
‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, celebrado en Bruselas,
el 24 de Mayo de 2006. Organizado por ECAS (European Civil Action Service – Servicio
Europeo de Acción Civil). www.ecas.org

Debate ‘El derecho de los ciudadanos a saber – Debate sobre el Plan D’, celebrado
en Bruselas el 7 de junio de 2006. www.ecas.org

‘Perspectivas de la construcción europea’, celebrado en Santander, del 28 de

Agosto al 1 de Septiembre de 2006 en la UIMP (Universidad Internacional Menéndez
Pelayo). Dirigido por Josep Borrell Fontelles e Ignacio Samper. www.uimp.es

45