Actualizacion Temario Gestion

GESTIÓN DE ESTADO
(PROMOCIÓN INTERNA)
• FECHA INICIO DE LA ACTUALIZACIÓN EN INTERNET: 17-11-2009
• FECHA FINALIZACIÓN DE LA ACTUALIZACIÓN EN INTERNET: 11-02-2010
Í NDICE DE LAS ACTUALIZACIONES QUE SE ENTREGAN
DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA 5 ............................................. Se sustituye el tema entero por el nuevo que se entrega

(se indican en el texto las modificaciones realizadas).
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Índice Tema 5
1. Las formas de acción administrativa: clasificación. Conceptualización y caracteres de cada una

de las formas de acción administrativa.
1.1. La actividad administrativa de limitación.
1.1.1. Concepto.
1.1.2. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares.
1.1.3. Las técnicas de la actividad de limitación.
1.1.4. La potestad sancionadora.
1.1.5. Policía de seguridad.
1.2. El fomento: sus manifestaciones.
1.2.1. Concepto.
1.2.2. Elementos de la actividad de fomento.
1.2.3. Clasificación.
2. La actividad arbitral de la administración.
2.1. Concepto.
2.2. Actividad arbitral y jurisdicciones especiales.
2.3. La actividad arbitral en la protección de las propiedades especiales.
2.4. Los arbitrajes en la administración corporativa.
2.5. En materias y derechos administrativos y políticos.
2.6. El servicio público: evolución y situación actual.
2.6.1. La noción de servicio público.
ENERO 2010 ÍNDICE TEMA 5

2.6.2. La crisis de la noción de servicio público.
3. Especial examen de las formas de gestión de los servicios públicos.
3.1. Examen de la gestión directa.
3.1.1. Gestión indiferenciada.
3.1.2. Establecimiento o empresa propia sin personalidad.
3.1.3. El servicio público personificado.
3.1.4. En forma de sociedad privada.
3.2. Modalidades de la gestión indirecta.
3.2.1. El arrendamiento.
3.2.2. El concierto.
3.2.3. La concesión. Régimen jurídico.
4. Ayudas y subvenciones públicas.
4.1. Clases.
4.2. Regulación y objetivos.
4.3. La competencia para el otorgamiento de subvenciones.
4.4. Obligaciones del beneficiario.
4.5. Procedimiento de concesión.
4.6. Reintegro de la subvención.
4.7. El control financiero.
4.8. Infracciones y sanciones.
4.9. La subvención en el Derecho Comunitario europeo.
ÍNDICE TEMA 5 Oposiciones

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TEMA 5
Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de

servicio público y de fomento. Formas de gestión de los servicios públicos. Ayudas y subvencio-
nes públicas.
1. LAS FORMAS DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA: CLASIFICACIÓN. CONCEPTUALIZA-

CIÓN Y CARACTERES DE CADA UNA DE LAS FORMAS DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA.
La ampliación cuantitativa de los fines del Estado ha influido decisivamente en las formas de acti-
vidad por éste desplegados para conseguirlos. En términos generales puede afirmarse que al aumento
de actividad administrativa hay que añadir el fenómeno de una mayor intensidad en las formas de su
ejercicio, con el descubrimiento de nuevas técnicas intervencionistas desconocidas en el Derecho Ad-
ministrativo del siglo XIX. La doctrina ha puesto de relieve cómo la consecuencia fundamental de la
utilización de estas técnicas intervencionistas es la cada vez más intensa invasión del campo privado
por el Derecho público. Esta invasión se produce de forma más o menos rotunda, según el tipo de téc-
nica o medida empleada. Por ejemplo, Rivero, según el menor o mayor grado de intervencionismo,
distingue:
• La infiltración, que aunque respeta el carácter jurídico-privado de una materia, la somete a una
reglamentación previa de tipo imperativo que desvirtúa su mecanismo propio (por ejemplo: las
reglas imperativas en los contratos de trabajo).
• La delimitación externa de un sector de la actividad privada por normas de Derecho público

(por ejemplo: las prohibiciones de hacer).
• El protectorado, en el que la actividad en cuestión continúa siendo privada, pero de tal forma se
somete a normas administrativas que se puede hablar de un verdadero protectorado estatal.
• La anexión, pura y simple de un campo de actividad privada al sector público, como ocurre, por
ejemplo, en el caso de las nacionalizaciones.
Por su parte, Ripperte enumera las siguientes medidas intervencionistas:
Oposiciones ENERO 2010 5–1

• Las prohibiciones.
• Las autorizaciones previas como condicionantes de una actividad privada.
• Los mandatos positivos de hacer (de cultivar las propias tierras, o de arreglar una vivienda des-
ocupada).
• La inspección y vigilancia sobre empresas privadas.
• Las nacionalizaciones.
Ahora bien, estas referencias que acabamos de dar se limitan a un solo aspecto del intervencionis-
mo administrativo: aquel que toma por objeto de la actividad estatal justamente el campo donde se de-
sarrollan las relaciones entre particulares. Pero una teoría general del intervencionismo administrativo
ha de tener en cuenta cualquier género de actividad desarrollada por la Administración Pública para al-
canzar sus fines específicos.
Entre las diversas clasificaciones que pueden hacerse de la actividad administrativa, nos interesa
destacar ahora la que atendiendo a su forma distingue, entre actividad de policía, fomento o servicio
público.
Jordana de Pozas, señala que para lograr la satisfacción de las necesidades generales se utilizan
una gran variedad de medios que pueden agruparse en cuatro grupos o modos: legislación, policía, fo-
mento y servicio público. Ahora bien, si el cumplimiento de las normas establecidas por vía legislativa
requiere algún tipo de actividad administrativa, entonces ésta es reconducible a alguna de las otras tres
antes enunciadas, que, por tanto, agotan todos los medios posibles de intervencionismo. La policía
consiste en una forma de actividad administrativa dirigida al mantenimiento del orden público (enten-
dido en sentido amplio) mediante la limitación de actividades privadas. El servicio público es una mo-
dalidad de la acción administrativa que consiste en satisfacer la necesidad pública de que se trate de
una manera directa, por órganos de la propia Administración creados al efecto y con exclusión o en
concurrencia con los particulares. Finalmente, el fomento lo define Jordana de Pozas como la acción
de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o ri-
quezas debidos a los particulares y satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin
usar coacción ni crear servicios públicos.
Teniendo en cuenta que al fomento, a la actividad de limitación y al servicio público nos refe-
rimos en las siguientes preguntas, aludiremos ahora, brevemente, a la actividad administrativa de
policía.
Se puede definir con Otto Mayer como «la actividad del poder público que con vistas al manteni-
miento del orden público se ejercita limitando la libertad y los derechos de los administrados y even-
tualmente ejerciendo la coacción sobre los mismos».
Para la doctrina española la policía es una actividad esencialmente coactiva, cuya esencia es la re-
gulación y limitación de los derechos y la actuación de los particulares con el fin de adecuarlos a la
mejor consecución del interés público general; y en este sentido Garrido la define como «aquella acti-
vidad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades, que por razones de in-
terés público limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción
sobre los mismos».
5–2 Oposiciones
La actividad de policía se realiza esencialmente imponiendo a los particulares unas conductas
concretas (órdenes), impidiéndoles la realización de otras (prohibiciones), o condicionándolas al cum-
plimiento de determinados requisitos que la Administración debe verificar (autorizaciones). La imposi-
ción de la obligación de instalar un pararrayos en un edificio, la prohibición de dedicar dicho edificio a
determinados fines, y la necesidad de que las reformas que se efectúen en él se ajusten a determinados
criterios y sean autorizadas por la Administración, serían ejemplos de los tipos de actividad de policía
referidas.
1.1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN O POLICÍA.
1.1.1. Concepto.
Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquella forma de intervención

mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir
con su actuación la actividad de éstos.
El estudio de la actividad administrativa de limitación de los derechos de los particulares adolece

de cierta confusión, en parte por haberse denominado actividad de policía. Este término es confuso, en
efecto, porque con él se nombran unos determinados órganos del Estado (las Fuerzas de Seguridad) así
como la labor de éstos como auxiliares de los Jueces y Tribunales en la averiguación de los delitos
(policía judicial) y, de otro lado, porque con la expresión actividad de policía se apunta a uno de los fi-
nes de la Administración, la conservación del orden público. Por ello, sin abandonarlo, se postula su
sustitución paulatina por el de actividad administrativa de limitación.
El abandono del término policía como denominador de todas o de una sola de las formas de la ac-
tividad administrativa se advierte ya en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL),
que divide la actividad de éstas en «intervención administrativa en la actividad privada, acción de fo-
mento y acción de servicio público», conservando el término de policía como sinónimo de la acción
sobre el orden público, es decir, «perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o morali-
dad ciudadanas con el fin de restablecerlas o conservarlas», pero separadamente de las intervenciones
de los Entes Locales en materia de subsistencias y urbanismo (art. 1.º, párrs. 2, 3, 4 y 5).
Cuestiones terminológicas aparte, lo cierto es que en nuestra doctrina se suele dar un desmesura-
do concepto de la actividad de limitación. Así Garrido, bajo la denominación de coacción, entiende «el
conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su activi-
dad a un fin de utilidad pública», concepto demasiado amplio que identifica actividad de policía con
actividad de coacción, incluyendo en él las prestaciones forzosas de los particulares y la actividad san-
cionatoria, supuestos que tienen muy diverso régimen jurídico, lo que en todo caso no autoriza el ar-
tículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), que describe esta acti-
vidad de limitación como aquella relativa al dictado de ordenanzas y bandos, al sometimiento previo
a licencia o control preventivo, al sometimiento a comunicación previa o declaración responsable, al
sometimiento a control posterior al inicio de la actividad y a las órdenes constitutivas de mandato para
la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
Por otra parte, no son, a nuestro juicio, medidas de limitación la coacción y la sanción, que operan
en el ámbito del Derecho no sustantivo sino garantizador. Con ellas, como ya se ha dicho, no se limita
la libertad y derechos de los particulares, porque el empleo de la coacción y la sanción presuponen una
situación ilegítima del particular. De una situación de ilegitimidad y antijuridicidad del particular no se
deriva una limitación de derechos, sino una acción o actividad de restablecimiento del orden jurídico

perturbado. No se puede hablar de un derecho de los administrados a conducir temerariamente o de un
derecho del funcionario a faltar a su trabajo, derechos que limitaría la multa impuesta al administrado
o al funcionario infractor.
1.1.2. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares.
La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados res-

ponde a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora.
En el grado menor de la intervención administrativa hay que consignar los deberes o cargas que la
Administración puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o acti-
vidades, bien mediante la remisión de la información, bien a través de la inscripción en un registro pú-
blico de una determinada actividad o de la utilización de un objeto. Por lo demás, ciertas actividades
llevan aparejada la obligación de soportar inspecciones administrativas prácticamente constantes (ins-
pección laboral, sanitaria, tributaria, etc.).
Un segundo punto de superior intervención administrativa estaría constituido por el sometimiento

del ejercicio de un derecho a una autorización, que no es otra cosa, como se verá, que una constatación
reglada por la Administración de que se dan las condiciones requeridas para ello, constatación que tie-
ne ese exclusivo objeto de comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma definidora se
cumple efectivamente. La Administración al expedir una licencia de caza o de pesca se limita a consta-
tar que el solicitante es mayor de edad y reúne otras condiciones señaladas en las Leyes de Caza o Pes-
ca; igualmente, cuando expide un permiso de conducir la Administración constata requisitos de edad y
aptitud física y técnica, o cuando otorga una licencia de construcción comprueba la adecuación del
proyecto al Plan de Urbanismo, todos ellos requisitos reglados.
El grado siguiente de limitación lo constituye la actividad administrativa que se concreta en una

prohibición formal de hacer o la imposición de una determinada conducta positiva. Así, por ejemplo, la
orden de cierre de establecimientos por razones de orden o calamidad pública, la orden de soportar va-
cunaciones obligatorias de personas, o la prohibición o imposición de determinados cultivos. Incluso
la limitación de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y en favor de la Administra-
ción prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensación alguna. Son ejemplos típicos de esta
forma de actividad los supuestos de prestaciones personales previstas, entre otros casos, en la Ley de
Orden Público ante calamidades, catástrofes o desgracias públicas (art. 17) y en la legislación sanitaria
que, para combatir las epidemias, permite a la Administración requisar los servicios de profesionales
(art. 26 de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986).
Una forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación en favor de un interés pú-
blico mediante una indemnización. Sin embargo, la actividad que la Administración desarrolla a este
efecto se estudia separadamente dada la significación del derecho de propiedad (art. 33.3 CE) y el de-
sarrollo de la institución en que se ha plasmado esta forma de actividad administrativa: la expropia-
ción forzosa.
García de Enterría y Fernández Rodríguez, han formulado una tipología de las formas de inciden-
cia negativa de la actividad administrativa en la libertad y derechos del mayor interés, aunque en ella
se entremezclan los grados de intervención con las técnicas jurídicas de limitación y se incluyen su-
puestos en que no existe propiamente limitación administrativa de los derechos de los particulares, al
haber sido éstos eliminados directamente por la ley mediante medidas nacionalizadoras, como es el su-
puesto de la demanialización de las aguas o las minas; lo mismo puede decirse de la inclusión en ella
de ciertos deberes que se cumplen directamente por exigencia legal sin actividad administrativa inter-
5–4 Oposiciones
puesta. En todo caso, se trata de una formulación sobre el intervencionismo público, más que adminis-
trativo, cuyo gran interés justifica el siguiente resumen:
1. Sacrificio de situaciones de mero interés. Son las originadas como consecuencia del ejercicio
de potestades administrativas discrecionales, como las derivadas del ejercicio de la potestad or-
ganizatoria (cargos de libre designación, suspensión de una convocatoria de oposiciones que
lesiona a los opositores, medidas de reordenación de servicios que afectan a los funcionarios,
etc.) y que, en principio, no son indemnizables.
2. Limitaciones administrativas de derechos. Las definen los citados autores siguiendo a Vignoc-
chi como aquellas incidencias que no modifican el derecho subjetivo afectado, ni tampoco la
capacidad jurídica o de obrar del titular, sino que actúan, exclusivamente, sobre las condiciones
del ejercicio de dicho derecho, dejando inalterado todo el resto de los elementos del mismo
(configuración, funcionalidad, límites, protección). Esta incidencia sobre las facultades de
ejercicio estaría determinada por la necesidad de coordinarlas, bien con los derechos o inte-
reses de otro sujeto, bien (lo que es el supuesto normal de las limitaciones administrativas)
con los intereses o derechos de la comunidad o del aparato administrativo. De los tres tipos
de limitaciones que refiere el autor italiano (prohibición incondicionada y absoluta de un
modo de ejercicio concreto; prohibición relativa, o con reserva de excepción a otorgar por
la Administración mediante autorización; y permisión de ejercicio libre con reserva de ex-
cepción prohibitiva impuesta en casos concretos por la Administración) García de Enterría
y Fernández Rodríguez excluyen la prohibición absoluta de un tipo de ejercicio, cuando no
es circunstancial, por entender que entra más que en el ámbito de la limitación stricto sensu
en el de delimitación objetiva del derecho, recortando su contenido, pero añadiendo un
cuarto tipo, el de la obligación positiva de comunicar a la Administración a efectos de con-
trol los límites del ejercicio lícito de un derecho, lo que no sería una prestación personal
porque el deber de comunicar está vinculado objetivamente al ejercicio de un derecho y, por
tanto, es técnicamente una modalidad de dicho ejercicio. A diferencia de las expropiaciones
en que se da un sacrificio o privación singular en favor de un beneficiario, las limitaciones
no son indemnizables (incluso no es infrecuente que el particular tenga que abonar las ta-
sas).
3. Expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias, comisos. En todos estos supuestos

se produce una extinción del derecho mismo; la limitación llega pues al máximo. La expropia-
ción sacrifica la propiedad en favor de un beneficiario que queda por ello gravado con la carga
de satisfacer un justo precio al expropiado. Las transferencias coactivas no expropiatorias pue-
den tener contenido muy vario, como las medidas de subrogación real forzosa (reparcelación,
concentración parcelaria) y las ventas coactivas, que suponen la adquisición forzosa y generali-
zada de bienes muebles (como en el caso del trigo, de las divisas por razón del monopolio legal
sobre la valuta monetaria, entregas forzosas de energía eléctrica, etc.). Estas dos últimas figu-
ras son expropiaciones en que el precio se satisface en especie o supuestos de ventas forzosas
que no siguen el procedimiento expropiatorio. Los comisos constituyen supuestos de pérdida
sin indemnización de un objeto por haber sido instrumento de delito. En realidad, se deberían
inscribir entre las sanciones penales o administrativas.
4. Prestaciones forzosas. Previstas en el artículo 31.3 de la Constitución («sólo podrán establecer-

se prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley»). Las pres-
taciones personales forzosas más notorias son el servicio militar, la prestación personal y de
transporte en municipios de menos de 10.000 habitantes, y las requisas de servicios personales
previstas en la Ley General de Sanidad (art. 26) para la utilización de los servicios profesionales
que se consideren necesarios para prevenir las epidemias, también autorizadas en la Ley de Or-
den Público (art. 17). Las prestaciones reales forzosas más importantes son las tributarias.

5. Imposición de deberes. La imposición de deberes trasciende al ordenamiento administrativo en
tres supuestos: cuando es efectuada por norma de Derecho Administrativo, cuando se imponen
por decisión administrativa, previa una norma que lo autorice (órdenes) y cuando se confía a la
Administración la vigilancia del deber.
6. La delimitación admnistrativa de derechos privados. Con la incidencia de la acción administra-

tiva, bien atribuyendo derechos ex novo, bien limitando su ejercicio o convirtiendo el derecho
en una indemnización a través de la expropiación, no queda agotado el sistema general de las
intervenciones administrativas sobre las situaciones jurídico-privadas. Ese grado superior de
intervención se consigue:
a) Por medio de la eliminación total de las titularidades privadas del sector de que se trate y el
traspaso de la actividad o del derecho a la titularidad pública (nacionalizaciones de activida-
des o de derechos, como ha ocurrido en las minas y las aguas subterráneas) desde la cual se
dispensan después posibilidades parciales de ejercicio a los particulares mediante la fórmula
concesional. Se trata de dar la vuelta al problema de la intervención concreta, eliminando el
dato básico de una actuación privada inicialmente libre sobre la cual la Administración debe
obrar por vía de limitación o de imposición de deberes o cargas, constituyendo un monopo-
lio de hecho sobre dicha actividad que después se desarrolla mediante la fórmula de la con-
cesión.
b) Con la técnica de la configuración por la Administración del contenido normal de los dere-
chos privados. No se trata de un fenómeno de restricción o comprensión de un determinado
contenido previo de los derechos privados, o de una libertad de principio, sino de un verda-
dero supuesto de delimitación o definición del contenido normal y ordinario de tales dere-
chos, fenómeno de intervención al que después se hará referencia y que es la técnica prota-
gonista en el Derecho Urbanístico.
Otro supuesto análogo, aunque sin llegar a identificarse del todo con esta técnica, sería el caso de
la incorporación de empresas en un corpus organizado y dirigido por la Administración, lo que implica
someterse a una actuación expresada en simples instrucciones u órdenes verbales o no formalizadas,
como ocurre con la organización bancaria o el sistema eléctrico nacional en el que las órdenes de conju-
gación y trasvase de recursos de unas zonas a otras o entre empresas y mercados distintos, de paraliza-
ción de centrales o empresas en funcionamiento, incluso de intercambio y conjugación internacional con
los sistemas eléctricos de Francia y Portugal, son realizados normalmente por órdenes telefónicas instan-
táneas dimanantes de Aseléctrica, por delegación y bajo el control del Ministerio de Industria.
1.1.3. Las técnicas de la actividad de limitación.
En el planteamiento tradicional de la actividad de policía se consideran medios de limitación de

la actividad de los particulares la reglamentación, la autorización, las prohibiciones y los mandatos.
Una enumeración semejante se contiene en la LBRL de 1985, en la que el artículo 84 establece

que «Las Entidades Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguien-
tes medios:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se

trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de
5–6 Oposiciones
la Ley 17/2007, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con el

artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Adminis-
traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimien-

to de la normativa reguladora de la misma.
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de uN acto o la prohibición

del mismo».
En esta enumeración podemos ver que, además de a la autorización, se refiere a «otros actos de
control preventivo», referencia que encuentra sentido en el hecho de que no toda intervención limita-
tiva de los derechos y libertades se canaliza a través de la técnica de la autorización, pues con ésta
coexisten otras formas de sujeción de la actividad de los administrados menos intensas, como son la
obligación de comunicar una determinada actividad o la de inscripción en determinados registros.
1.1.3.1. La reglamentación.
La primera forma de intervención administrativa limitadora es, sin duda, la que tiene lu-
gar a través de la reglamentación. La Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, en
desarrollo de mandatos legales y con apoyo en éstos, imponen, en efecto, determinadas limitaciones a
la actividad de los administrados a través de los reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de compe-
tencias de las Entidades locales, que «podrán aprobar ordenanzas y reglamentos y los Alcaldes dictar
bandos, que en ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes». El estudio de la intervención ad-
ministrativa a través de la potestad reglamentaria suele remitirse, no obstante, a la teoría de las fuentes
del Derecho Administrativo, porque los reglamentos se ven más como un producto normativo que como
una técnica de intervención, lo que lleva incluso a negar «a la sola normación reglamentaria el carácter
de una verdadera limitación administrativa» (García de Enterría y Fernández Rodríguez). Esta po-
sición es contraria a la presentación francesa de los reglamentos -que sigue nuestra legislación lo-
cal- como la primera forma de intervención administrativa y también a la calificación de los regla-
mentos mismos, no como fuentes del Derecho, sino como actos administrativos unilaterales y eje-
cutorios.
En todo caso, la reglamentación administrativa impone, siempre con la necesaria cobertura legal,
las limitaciones o deberes a los administrados, unas veces directamente, con amenaza o no de sanción,
y otras, simplemente regula las demás formas de actividad o intervención a través de la sujeción a au-
torización de determinadas actividades o ejercicio de derechos, o prefigurando el contenido de las ór-
denes (mandatos o prohibiciones) para casos concretos.
Como intervención reglamentaria deben calificarse los supuestos en que la Administración dirige
-asimismo, con previa habilitación legal- la actividad de los administrados por medio de las llamadas
directivas tan frecuentes en el intervencionismo económico, y cuya calificación como tales reglamen-
tos frente a otras explicaciones, se hace aquí no sólo en función de sus contenidos intrínsecos que se
reducen a órdenes (mandatos o prohibiciones) de cumplimiento directo, sino también por la necesidad
de sujetar su dictado a las garantías procedimentales propias de la elaboración de los reglamentos y
posibilitar su pleno control jurisdiccional, finalidades que se pretenden esquivar calificando las directi-
vas como figura sustantiva y diversa del reglamento.

Un caso límite de intervencionismo reglamentario sobre los derechos privados lo constituirá lo
que García de Enterría y Fernández Rodríguez denominan, como se ha dicho, configuración por la Ad-
ministración del contenido normal de los derechos privados. Este sería el caso de la intervención admi-
nistrativa sobre el ius aedificandi (si se admite la tesis de que los planes de urbanismo son realmente re-
glamentos, y no actos generales de concesión de un derecho de edificar previamente nacionalizado). El
contenido del derecho a edificar resulta así libremente delimitado, caso por caso, por la Administración
desde la estimación del modelo urbano que el Plan de Urbanismo realiza por razones de puro interés co-
lectivo, y sin derecho a indemnización alguna.
1.1.3.2. La autorización.
Del concepto de autorización -la técnica reina del control preventivo, en cuanto implica condicio-
nar el ejercicio del derecho a una previa actividad administrativa- debe resaltarse, abundando en lo di-
cho al tratar de las clases de actos administrativos, que hace posible el ejercicio de un derecho o facul-
tad que ya pertenece al administrado. En sí misma, pues, la autorización no limita derechos sino que
paradógicamente los amplía; no obstante, es obvio que se enmarca en una operación limitadora porque
la autorización no se concibe sin un derecho o facultad previamente condicionado en su ejercicio. La
autorización en todo caso no tiene, como las dispensas discrecionales, connotación alguna de privile-
gio o exoneración del cumplimiento de obligaciones legales.
Como refieren García de Enterría y Fernández Rodríguez, el concepto de autorización se constru-

yó dogmáticamente desde dos perspectivas diferentes; por una parte, Otto Mayer puso el acento sobre
la descripción del mecanismo sobre el que la autorización actúa, como acto administrativo que levanta
la prohibición preventivamente establecida por la norma de policía, previa comprobación de que el
ejercicio de la actividad no ha de producir en el caso concreto perturbación alguna sobre el buen orden
de la cosa pública. En palabras de este autor, «la ley y la ordenanza pueden, al establecer la orden de
policía, permitir que la disposición policial introduzca una excepción para el caso particular, a eso es
lo que llamamos la prohibición de policía con reserva de autorización (...). La prohibición de policía
con reserva de autorización se dirige a las manifestaciones de la vida individual que no son consideradas
en absoluto como perturbadoras del buen orden de la cosa pública, pero que pueden presentar una pertur-
bación según la persona de la cual emanan, según la manera como la empresa está instalada, administra-
da y dirigida (...). La reserva de permiso, puede revestir fórmulas muy diferentes según la mayor o menor
amplitud de acción asignada a la voluntad de la autoridad: ésta va desde la apreciación completamente li-
bre hasta la simple aplicación al caso individual de la regla que determina la autorización».
De otra parte Ranelletti situó el centro de gravedad en la preexistencia en el sujeto autorizado de

un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorización removiendo los límites que a dicho
ejercicio opone, en principio, la titularidad previa de un derecho. La autorización se configura así co-
mo un acto simplemente declarativo frente a la concesión, que otorga derechos enriqueciendo el patri-
monio del concesionario.
Pero entre esas dos concepciones, parece predominar la primera. En este sentido, García de Enterría y
Fernández Rodríguez afirman que «la intensidad de los poderes discrecionales de la Administración y la li-
mitación de iure o de facto del número de autorizaciones, hacen cada vez más ilusoria la imagen de un de-
recho preexistente». Se trata en cierto modo de una vuelta a la tesis de Otto Mayer que ya advertía «que la
reserva de permiso (supuesta la prohibición), puede revestir fórmulas muy diferentes, según la mayor o
menor amplitud de acción asignada a la voluntad de la autoridad; ésta va desde la apreciación completa-
mente libre hasta la simple aplicación al caso individual de la regla que determina el permiso».
5–8 Oposiciones
Aquí, sin embargo, se parte de una concepción más restrictiva de la autorización como un acto re-
glado, que libera la prohibición del ejercicio de un derecho o libertad preexistente, de forma que la au-
torización trata simplemente de determinar si la actividad o el ejercicio del derecho o libertad en cues-
tión cumplen las exigencias legales o reglamentarias (en la licencia de construcción, por ejemplo, la
adecuación del proyecto a los Planes de Urbanismo). Por ello, en la mayor parte de los casos la cues-
tión de su otorgamiento o denegación se resuelve en un problema de valoración fáctica, que se traduce
en la instancia judicial en un control de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autoriza-
toria. Pero estando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe reconocerse ningún
margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegación de la autorización. No existirían, en defi-
nitiva, las licencias discrecionales (Manzanedo).
No obstante, la diferencia de la autorización con la concesión, su género próximo, en la que teóri-

camente no existe un derecho preexistente del particular, sino que éste nace del acto concesional, re-
sulta en ocasiones muy difícil de establecer. Así ocurre, en primer lugar, cuando la pretendida autori-
zación recae sobre actividades que la legislación de una u otra forma limita a unos pocos sujetos, lo
que obligaría, aunque nuestro ordenamiento no lo prevea así, a otorgarlas a través de un procedimiento
que garantice la igualdad de oportunidades, característica fundamental del procedimiento concesional.
Si en un parque de caza sólo se autoriza la captura de un ciervo, por ejemplo, más que de una autoriza-
ción habría que hablar de una concesión, pues la dicha autorización equivale al otorgamiento ex novo
de un derecho, de un privilegio, dada su extraordinaria limitación; lo mismo puede decirse de las licen-
cias de taxis cuando su número es limitado en relación con los solicitantes, o con las de farmacias, o
las licencias de importación, o las autorizaciones para abrir nuevos bancos, etc.
En general, en todos aquellos casos en que se da una limitación de la actividad, el número parece
transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho o a ser
admitido al ejercicio de una actividad o profesión, en la contraria de que se trata de un privilegio que
la Administración crea para un administrado, en suma, de una concesión.
Por otra parte, el otorgamiento de algunos actos legalmente calificados como concesiones resulta
tan reglado como el de las autorizaciones, por lo que a tales efectos parece indiferente hablar tanto de
«conceder» como de «autorizar».
Así acontece en las concesiones del dominio público afecto a la riqueza nacional (minas, aguas)
en que la explicación de que su titularidad pertenece al Estado y que éste concede su explotación a los
particulares, podría sustituirse por la de existencia previa de un derecho de los ciudadanos a la obten-
ción del agua o del aprovechamiento minero, dado que el otorgamiento no es posible negarlo, al igual
que ocurre con los supuestos de autorización, cuando se dan todas las circunstancias legalmente pre-
vistas (como es el caso de la concesión minera respecto de quien, siendo titular de un permiso de in-
vestigación, descubre el yacimiento, e igualmente del titular de un permiso de investigación de aguas
subterráneas si aquélla resulta positiva, o el derecho de un municipio o de una urbanización particular
a obtener una concesión para su abastecimiento si hay caudales disponibles).
En definitiva, el concepto de autorización debe limitarse a los supuestos en que no hay limitación
en el número de los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorga-
miento (como ocurre, por ejemplo, en las licencias de conducir, de caza o de abrir establecimientos
educativos, licencias urbanísticas, etc.), remitiendo al concepto de concesión los demás supuestos en
que la legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de be-
neficiarios del ejercicio del derecho o actividad en función de condiciones legalmente definidas.

Consecuentemente con esta concepción, el efecto de la autorización se reduce, prácticamente, a
permitir el ejercicio de un derecho o una libertad, sin que la autorización sirva de título específico de
intervención para dar origen a lo que Zanobini denomina un rapporto iuridico continuativo entre la
Administración y el autorizado, sujetando al permisionario a una serie de controles más o menos gra-
ves, análogos a aquellos que en la relación concesional permiten al concedente vigilar y dirigir la acti-
vidad del concesionario, idea que García de Enterría y Fernández Rodríguez expresan diciendo que «la
autorización no sólo juega un papel de control negativo, sino que se extiende a la regularización del
mercado orientando y encauzando positivamente la actividad autorizada (...). Sobre estas nuevas ba-
ses, la autorización se perfila como un acto de la Administración por el que ésta consiente a un particu-
lar el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida constituyendo al propio tiempo la situación ju-
rídica correspondiente».
A nuestro juicio, sin embargo, cuando se establece sobre una autorización una relación duradera y
legitimante de nuevas formas de intervención, es que se están haciendo pasar por autorizaciones su-
puestos de concesión, o bien se confunde el acto de autorización -de la remoción del límite, que agota
en esto su efecto y permite el ejercicio de la actividad o del derecho- con otras técnicas limitativas o
intervenciones administrativas posteriores sobre la actividad autorizada, y que constituyen actos admi-
nistrativos independientes del de autorización, aunque los presupongan, en forma de mandatos, órde-
nes, prohibiciones, directivas, etc. Estos actos encuentran su legitimación, no en el acto de autoriza-
ción, sino en otras potestades que la ley y la reglamentación reconocen a la Administración sobre la
actividad autorizada. Hacer descansar sobre una simple autorización toda la amplia panoplia de técni-
cas interventoras parece excesivo y lleva a enmascarar en aquélla actuaciones administrativas que re-
quieren un análisis y enjuiciamiento separado. Justamente por ello el artículo 17 del RSCL, al regular
dentro de su amplia concepción de la autorización las que se otorgan para el ejercicio de servicios pú-
blicos reglamentados (taxis, por ejemplo) separa la competencia de la Corporación para otorgar la au-
torización de la que se refiere a aprobar las tarifas del servicio, fijar las condiciones técnicas y determi-
nar las modalidades de prestación, las sanciones aplicables, así como los supuestos de revocación de la
autorización. Todas estas potestades se legitiman por su previsión reglamentaria y no en la licencia o
permiso autorizante de la actividad. Por otra parte, en claro reconocimiento de que se está ante un su-
puesto concesional, se remite el otorgamiento de estas autorizaciones a lo dispuesto en el Reglamento
de Bienes de las Corporaciones Locales.
Pues bien, consecuentemente con el carácter reglado de la autorización tampoco es posible modu-
lar discrecionalmente a través de determinaciones accesorias (condición, término y modo) los efectos
del ejercicio del derecho o actividad autorizada -lo que sí es factible en las concesiones-. Cuando se
habla, pues, de condiciones de las licencias, como hace el artículo 16 del RSCL, hay que entender
se refiere a las previstas en la propia normativa que regula el permiso, pero no las que libremente y sin
base en ella pudiera introducir la autoridad autorizante.
Cuestión relevante en el régimen de las autorizaciones es también el de su transmisibilidad. Su

admisión viene dada en función del grado de personalización que la actividad autorizada pueda tener.
Así, en las autorizaciones otorgadas intuitu personae no es posible su transmisión, como ocurre, por
ejemplo, en la licencia de armas; en otros casos, como en la mayoría de las licencias municipales, la li-
cencia se otorga en razón a una actividad sobre determinados objetos, como las licencias de cons-
trucción, de forma que cuando éstos se transmiten, se transmite con ellos la autorización. Esta es la so-
lución dispuesta por el artículo 13 del RSCL, que sienta las siguientes reglas:
1. Las licencias relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio, serán transmisi-
bles, pero el antiguo y nuevo constructor o empresario deberán comunicarlo por escrito a la
Corporación, sin lo cual quedarán ambos sujetos a las responsabilidades que se derivaren para
el nuevo titular.
5 – 10 Oposiciones
2. Las licencias concernientes a las cualidades de un sujeto o al ejercicio de actividades sobre el
dominio público, serán o no transmisibles, según se prevea reglamentariamente o, en su defec-
to, al otorgarlas.
3. No serán transmisibles las licencias cuando el número de las otorgables fuese limitado.
En cuanto a su extinción, las autorizaciones quedan sin efecto, en primer lugar, por la ejecución
de la actividad autorizada, como ocurre con las relativas a las condiciones de una obra o instalación, o
por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades
personales (art. 15 RSCL).
Se extinguen también por su revocación o anulación. Como refiere el artículo 16 del RSCL de 1955:
1. Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordi-
nadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su
otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la de-
negación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación.
2. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resul-
taren otorgadas erróneamente.
3. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por

error, comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios.
Toda la materia de las autorizaciones ha sido modificada por la Ley 17/2009, de 23 de noviem-
bre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ya que esta Ley establece como
régimen general el de la libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio en todo el
territorio español y regula como excepcionales los supuestos que permiten imponer restricciones a es-
tas actividades.
Con esta Ley se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2006/123/CE, del Parla-
mento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, aprobada en el marco de
la estrategia de Lisboa y que establece una serie de principios de aplicación general para la normativa
reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio dentro de la Unión Europea.
Así pues, el objeto de esta Ley, según establece el preámbulo de la misma, es establecer las dispo-
siciones y principios necesarios para garantizar el libre acceso a las actividades de servicios y su ejer-
cicio realizadas en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado
miembro de la Unión Europea, simplificando los procedimientos y fomentando al mismo tiempo un
nivel elevado de calidad en los servicios, promoviendo un marco regulatorio transparente, predecible y
favorable para la actividad económica, impulsando la modernización de las Administraciones Públicas
para responder a las necesidades de empresas y consumidores y garantizando una mejor protección de
los derechos de los consumidores y usuarios de servicios.
En cuanto al ámbito de aplicación es importante destacar que la Ley se refiere únicamente a las
actividades de servicios por cuenta propia que se realizan a cambio de una contraprestación económica
y que son ofrecidos o prestados en territorio español por prestadores establecidos en España o en cual-
quier otro Estado miembro.
Oposiciones ENERO 2010 5 – 11

Según establece el artículo 2.º de la Ley quedan exceptuados del ámbito de aplicación de esta Ley:
a) Los servicios no económicos de interés general.
b) Los servicios financieros.
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios aso-
ciados en lo que se refiere a las materias que se rigen por la legislación sobre comunicaciones
electrónicas.
d) Los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los transportes urbanos, y de la navegación
marítima y aérea, incluidos los servicios portuarios y aeroportuarios necesarios para llevar a
cabo la actividad de transporte, exceptuando la actividad de las plataformas logísticas de las
empresas y de las actividades necesarias para su funcionamiento.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal.
f) Los servicios sanitarios, incluidos los servicios farmacéuticos, realizados o no en estable-

cimientos sanitarios e independientemente de su modo de organización y de financiación a
escala estatal y de su carácter público o privado, prestados por profesionales de la salud a sus
pacientes, con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud, cuando estas activi-
dades estén reservadas a profesiones sanitarias reguladas.
g) Los servicios audiovisuales, incluidos los servicios cinematográficos, independientemente de

su modo de producción, distribución y transmisión y la radiodifusión, exceptuando las activi-
dades de comercio al por menor de los productos audiovisuales.
h) Las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario.
i) Las actividades que supongan el ejercicio de la autoridad pública, en particular las de los nota-
rios, registradores de la propiedad y mercantiles.
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a la infancia y el apoyo a fa-
milias y personas temporal o permanentemente necesitadas, provistos directamente por las
Administraciones Públicas o por prestadores privados en la medida en que dichos servicios se
presten en virtud de acuerdo, concierto o convenio con la referida Administración.
k) Los servicios de seguridad privada.
Esta Ley no se aplica al ámbito tributario.
Así, para los supuestos en los que un prestador quiera establecerse en España, se consagra el prin-
cipio de libertad de establecimiento según el cual los prestadores de servicios españoles o de cualquier
otro Estado miembro o los legalmente residentes en España podrán establecerse libremente en territo-
rio español para ejercer una actividad de servicios de acuerdo con lo establecido en esta Ley. Una vez
establecidos, los prestadores de servicios podrán ejercer su actividad en todo el territorio nacional, sin
perjuicio de que para la apertura de un establecimiento físico en otra parte del territorio se pueda re-
querir una autorización (art. 4.º).
Los regímenes de autorización son uno de los trámites más comúnmente aplicados a los presta-
dores de servicios, constituyendo una restricción a la libertad de establecimiento. La Ley establece un
principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a
un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando
no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean propor-
cionados (art. 5.º) En particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando sea
suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario,
el control de la actividad.
Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones a que se refiere esta Ley
deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, propor-
cionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación. En todo caso, deberán respetar
las disposiciones recogidas en la LRJPAC, así como garantizar la aplicación general del silencio ad-
ministrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan excepciones
previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés general (art. 6.º).
La Ley se refiere a las limitaciones temporales y territoriales de las comunicaciones, declaracio-

nes responsables o autorizaciones. En general, se concederán por tiempo indefinido y tendrán efecto
en todo el territorio español, lo que no afectará a la posibilidad de las autoridades competentes de
revocar las autorizaciones o de suspender la actividad cuando dejen de cumplirse las condiciones que
dieron lugar a la obtención de la autorización (art. 7.º).
Sólo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recur-
sos naturales o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la ac-
tividad. En estos casos habrá que seguir un procedimiento concurrencial que garantice la imparcialidad
y transparencia (art. 8.º).
Además de las condiciones anteriores, la Ley impone también obligaciones específicas en cuanto
a los principios que deben cumplir los requisitos que regulen el acceso a las actividades de servicios
y el ejercicio de las mismas para garantizar que éstos resulten menos gravosos y más predecibles para
los prestadores de servicios y dispone que las Administraciones Públicas no podrán exigir requisitos,
controles o garantías con finalidad equivalente a la de aquellos a los que ya esté sometido el prestador
en otro Estado miembro.
Lo anterior se complementa con la enumeración de una serie de requisitos prohibidos, a cuyo

cumplimiento por tanto no puede supeditarse en ningún caso el acceso a una actividad de servicios o
su ejercicio. Se trata de requisitos discriminatorios o excesivamente restrictivos que deben ser elimina-
dos y no ser reintroducidos en el futuro (art. 10).
Por otro lado, se recogen determinados requisitos que constituyen obstáculos graves a la libertad
de establecimiento, por lo que deben ser de aplicación excepcional y sujetos a una evaluación previa
que demuestre su justificación para el supuesto concreto de que se trate. La exigencia de estos requisi-
tos sólo podrá justificarse cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa
de interés general y sean proporcionados (art. 11).
Por último conviene señalar que el Capítulo IV -«Simplificación administrativa»- incluye varios
preceptos dirigidos a la simplificación de los procedimientos.
En concreto, las Administraciones Públicas deberán eliminar los procedimientos y trámites que
no sean necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores.

De igual manera, deberán aceptar los documentos emitidos por una autoridad competente de otro Es-
tado miembro de los que se desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder
exigir la presentación de documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en
los casos previstos por la normativa de la Unión Europea o justificados por motivos de orden público
y seguridad. Además, todos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por medios
electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen tanto para los prestadores de ser-
vicios como para las autoridades públicas.
Adicionalmente se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los presta-
dores podrán llevar a cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos
y trámites necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
1.1.3.3. Órdenes: mandatos y prohibiciones.
La posibilidad de que la Administración emita órdenes positivas, es decir, mandatos que obligan
al administrado a una determinada actividad, así como órdenes negativas o prohibiciones absolutas
que impiden al sujeto realizar cierta actividad (frente a las relativas bajo dispensa de autorización) per-
mite configurar otras modalidades de la intervención administrativa. Las órdenes son, en definitiva,
«actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremacía, hace surgir a cargo
de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición), cuya inobservancia ex-
pone al obligado a una sanción en caso de desobediencia» (Landi y Potenza).
Las órdenes positivas o negativas pueden venir establecidas en un reglamento administrativo de

forma general para los que se hallen en determinados supuestos, sin necesidad de acto administrativo
interpuesto, o bien requerirse para su efectividad que la Administración dicte un acto administrativo con
dicho contenido. Estos dos tipos de órdenes se contemplan en el RSCL de 1955, al referirse a la in-
tervención que se actúa por ordenanzas, reglamentos y bandos de policía y buen gobierno o bien por
«órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo»
(art. 5.º), así como en el antes mencionado artículo 84 de la LBRL de 1985 cuando habla de «órdenes
individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo».
Desde otra perspectiva, las órdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden
estar legitimadas por una potestad de supremacía general que afecta a todos los ciudadanos, como las
previstas en la legislación de orden público, sanitaria o de protección civil, o bien configurarse dentro
de una relación de supremacía especial (concesionarios o contratistas de la Administración, usuarios
de un servicio, etc.) o de una relación jerárquica (funcionarios, militares) aunque en este último caso,
la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos.
En todo caso, en donde con más evidencia se manifiesta el carácter limitativo de derechos de la or-
den es en las relaciones de supremacía general. Así, la Legislación de Orden Público contempla la
disolución de grupos y reuniones ilegales, en que ambos efectos del mandato y la prohibición van uni-
dos, ordenándose al tiempo una acción positiva -la disolución de la reunión ilegal- y prohibiéndose esa
misma acción para el futuro (arts. 11 y 12 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, sobre los Estados
de Alarma, Excepción o Sitio). También son mandatos típicos los de las autoridades sanitarias impo-
niendo medidas de desinfección y desinsectación y vacunas obligatorias a la población como medidas
preventivas, y prohibiciones, las órdenes que impiden a los portadores de gérmenes el ejercicio de de-
terminadas profesiones o la asistencia a centros o locales donde su presencia pueda ser peligrosa (Base
4 de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional, de 25 de noviembre de 1944 y art. 26 de la Ley 14/1986,
de 25 de abril, General de Sanidad); igualmente, por último, las órdenes previstas en la Legislación de
Protección Civil, que permite al Ministro del Interior, Subdelegados del Gobierno y Autoridades locales
amoldar las conductas de los ciudadanos y de los medios de comunicación social a las situaciones de
grave riesgo, catástrofe o calamidad pública (arts. 4.º y 13 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Pro-
tección Civil; Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto).
El efecto de la orden de policía debidamente notificada o comunicada -puesto que no requiere

siempre el complemento de notificaciones formalizadas previstas en la LRJPAC- consiste en la obliga-
ción de obedecer conforme a su contenido, es decir, en una obligación ejecutoria de conducirse de la
manera exigida por la orden.
1.1.4. Potestad sancionadora.
Merece una especial mención la potestad sancionadora de la Administración, como técnica por
excelencia de limitación de los derechos y de coacción de los administrados.
La actividad sancionadora de la Administración se ejerce en aquellos casos en que el administra-

do realiza una conducta ilegal y, con la autoridad que la ley le concede, la Administración le aplica un
correctivo, a veces consistente en una privación de un bien o derecho, otras en la imposición de una
multa o sanción pecuniaria.
Tradicionalmente, los sistemas jurídicos continentales venían entendiendo que el poder de sancio-
nar a los ciudadanos, incluso el de ejecutar la sanción impuesta, debía estar reservado en exclusiva a
los jueces, por ser algo cosustancial a la división de poderes. Hoy en cambio, el panorama jurídico ha
cambiado: de un lado porque la Constitución Española de 1978 ha legitimado el poder punitivo de la
Administración, y de otro, porque la crisis del sistema judicial en algunos países como Alemania, Italia
y Portugal, ha llevado, por la vía de la despenalización a atribuir a la Administración un poder sancio-
nador bajo el control de los Tribunales civiles o penales, que conocen de los recursos que suscita su
ejercicio.
Pero en definitiva, se cuestiona desde siempre la admisibilidad de que coexistan dos regulaciones
sancionadoras (penal y administrativa), sobre una misma materia, planteándose un debate sobre la
compatibilidad de ambos ordenamientos. En principio cabe mantener que los bienes o derechos que se
protegen en uno y otro caso, son diferentes, pues, de hecho, como ha afirmado la Jurisprudencia, «el
Derecho Penal trata de sancionar hechos que suponen una agresión, ofensa o lesión (efectiva o poten-
cial) de un derecho determinado...», y de ahí que las leyes penales persigan una finalidad represiva, y
establezcan castigos más bien rigurosos, que pueden desembocar incluso en la imposición de penas
privativas de libertad. Por su parte, las Leyes administrativas tienen una filosofía básicamente preven-
tiva, sancionando el simple incumplimiento de un deber impuesto por la normativa vigente, impidien-
do así que se pueda llegar a cometer la lesión o agresión que afecte o ponga en peligro real un bien
protegido (caso éste, en que intervendría ya el Orden Penal).
Obviamente, la distinción no resulta pacífica, y nos consta que en multitud de casos la frontera
entre ambas legislaciones es difusa. Así, puede ocurrir que el Derecho Penal castigue determinadas in-
fracciones que, simultáneamente, sean sancionables por la Administración, con el consiguiente con-
flicto normativo. La resolución de estos casos de superposición legislativa debe hacerse dando prefe-
rencia a uno de los dos Ordenamientos, por estar prohibido que alguien reciba una doble sanción o un
doble castigo, por una misma conducta. Ello resultaría contrario al principio jurídico enunciado con la
máxima non bis in ídem, que impide que un hecho constitutivo de infracción penal o administrativa,
sea sancionado dos veces, principio que estudiaremos a lo largo del presente apartado.

En cuanto a la regulación, debemos citar en primer lugar la Constitución Española, cuyo artículo
25 reconoce, a la par, la potestad sancionadora en el ámbito penal junto a la de carácter administrativo,
al señalar que: «Nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producir-
se no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel mo-
mento».
En segundo lugar, los límites y condiciones de ejercicio de la potestad administrativa sancionadora,

los encontramos especificados en el Titulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en adelante, LR-
JPAC), en los artículos 127 a 138, desarrollados a su vez por medio del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto, que aprueba el Reglamento sobre el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
En este marco normativo destacan, como principios en los que se fundamenta el ejercicio de la ci-
tada potestad, los siguientes:
1.1.4.1. Principios de la potestad sancionadora.
1. Legalidad (art. 127 LRJPAC).
Según el viejo aforismo jurídico nullum crimen, nulla poena sine lege previa, es un principio bá-
sico la necesidad de que la ley preceda a la conducta sancionable, configure la propia potestad de san-
cionar.
Así, de acuerdo con el artículo 127 de la LRJPAC:
• «La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, se ejercerá cuando haya sido ex-
presamente atribuida por una norma con rango de ley». La Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
incorpora al artículo 127.1 lo siguiente: «…, con aplicación del procedimiento previsto para su
ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título y, cuando se trate de Entidades Locales,
de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases de Régimen Local».
• «El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la ten-
gan expresamente atribuida, por disposición legal o reglamentaria».
Cabe añadir que la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, ha suprimido
la prohibición de delegar la potestad sancionadora.
Por otro lado, según la doctrina del Tribunal Constitucional, en el ámbito administrativo no es po-
sible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias
respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución (se
salvan pues regulaciones reglamentarlas preconstitucionales). 1
1 Las Sentencias del Tribunal Constitucional (TC) de 3 de octubre de 1983, 15 de octubre de 1982 y de 7 de abril de 1987,
entre otras, han otorgado distinto alcance a ese principio de legalidad: esto es, en el Derecho Penal la ley (formal) debe
cubrir por entero tanto la previsión de la penalidad como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad
de que el reglamento de aplicación o desarrollo tenga ninguna participación; en cambio, el principio de cobertura legal de
las sanciones administrativas sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y
las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de que el reglamento colabore en una mayor concreción de las
conductas, como más adelante se verá. Ahora bien, en ningún caso sería viable jurídicamente que la norma legal efectuara
una simple remisión en blanco al Reglamento, en una habilitación vacía de todo contenido.
2. Tipicidad (art. 129 LRJPAC).
Los conceptos de tipicidad y legalidad no se identifican, si bien ambos son manifestaciones del
mismo principio de legalidad aplicable a la potestad sancionadora. Digamos que la legalidad se cum-
ple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere la precisa defi-
nición también en la ley, de las conductas que son consideradas infracciones y, asimismo, de los casti-
gos que resultan aplicables, como única forma de garantizar el principio de seguridad jurídica.
• De acuerdo con la LRJPAC: «Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones

del ordenamiento jurídico previstas como tales por una ley». La Ley 57/2003, de 16 de diciem-
bre, incorpora al artículo 129.1 lo siguiente: «…, sin perjuicio de lo dispuesto para la Adminis-
tración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régi-
men Local».
• «Por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones, que estarán deli-
mitadas por la ley».
• «Las infracciones administrativas se clasificarán por la ley en leves, graves, y muy graves».
• «Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o gradua-

ciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nue-
vas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, con-
tribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de
las sanciones correspondientes».
• «Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación

analógica».
3. Irretroactividad (art. 128 LRJPAC).
• «Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los

hechos que constituyan infracción administrativa».
• Ello es una aplicación del propio artículo 25 CE (cuando dice «Legislación vigente»), y del
principio genérico del artículo 9 CE, que recuerda cómo la Constitución garantiza la irretroacti-
vidad de las disposiciones sancionadoras, no favorables o restrictivas de derechos.
• Ahora bien, la LRJPAC acepta que, «las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroac-
tivo en cuanto favorezcan al presunto infractor».
4. Responsabilidad o culpabilidad (art. 130 LRJPAC):
Gracias a la extensión de los principios esenciales del Derecho Penal al Derecho Administrativo
sancionador, hoy resulta inconcebible que se impongan sanciones administrativas sin la concurrencia y
constatación de la culpa o dolo en la conducta del presunto infractor. Es decir, sería injusto condenar a
quien no ha tenido una responsabilidad subjetiva, esto es, al menos por negligencia, en la comisión de
la acción. Así se ha pronunciado la más reciente doctrina del Tribunal Constitucional (en concreto, al
referirse al ilícito tributario):
• «Sólo podrán ser sancionadas las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los he-
chos constitutivos de infracción administrativa, aunque sea a título de simple inobservancia».

• «Las responsabilidades administrativas serán compatibles con la exigencia al infractor de la re-
posición de la situación alterada a su estado originario, así como con la indemnización de los
daños y perjuicios causados, que podrán ser determinados por el órgano competente».
• «Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas legalmente corresponda a varias perso-

nas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se co-
metan y de las sanciones que se impongan».
5. Proporcionalidad (art. 131 LRJPAC).
En la aplicación del régimen sancionador, «se deberá guardar la debida adecuación entre la grave-
dad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada», atendiendo a los siguientes criterios
de graduación:
• Intencionalidad o reiteración.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia (por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma

naturaleza, declarada así por resolución firme).
• «Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria en ningún caso podrán im-
plicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad» (también lo dice el art. 25.3 CE).
• «El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones ti-
pificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringi-
das».
6. Prescripción (art. 132 LRJPAC):
Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes. En defecto de leyes que
los fijen, los plazos de prescripción serán los siguientes:
• Las infracciones prescribirán según los siguientes plazos (a contar desde el día en que la infrac-
ción se hubiera cometido): las muy graves, a los 3 años, las graves, a los 2 años y las leves a los
6 meses.
• Interrumpirá el plazo de prescripción la iniciación del procedimiento sancionador (con conoci-

miento del interesado), reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador es-
tuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
• En cuanto a la prescripción de las sanciones (a contar desde el día siguiente a aquel en que sea
firme la resolución que las impone), los plazos que se contemplan son los siguientes:
– Sanciones correspondientes a infracciones muy graves: 3 años.
– Sanciones correspondientes a infracciones graves: 2 años.
– Sanciones correspondientes a infracciones leves: 1 año.
• Interrumpirá aquí el plazo de prescripción la iniciación del procedimiento de ejecución de la
sanción, volviendo a correr el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa
no imputable al infractor.
7. Concurrencia de sanciones (art. 133 LRJPAC).
La existencia de concurrencia entre sanciones penales y administrativas no es deseable. Sin em-

bargo, es una situación frecuente que se plantea en aquellos casos en que una misma conducta es sus-
ceptible de doble incriminación, penal y administrativa.
Según dispone el artículo 133 LRJPAC:
«No podrán sancionarse administrativamente los hechos que hayan sido sancionados penal o ad-
ministrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento».
Se plasma aquí el célebre principio jurídico de non bis in idem, cuyo significado es la imposibili-
dad de llegar a castigar o sancionar dos veces una misma acción u omisión. Dicho principio no aparece
formulado explícitamente en la Constitución, pero la doctrina del Tribunal Constitucional lo ha consa-
grado desde hace bastantes años, entendiendo que, en caso de conflicto, se optará por la subordinación
de la actividad sancionadora de la Administración en favor de la justicia penal.
Por lo tanto, cuando, a juicio de la Administración, la infracción pueda ser constitutiva de delito o
falta, se dará traslado del expediente al Ministerio Fiscal, quedando en suspenso la tramitación del ex-
pediente sancionador hasta que recaiga sentencia firme en el ámbito penal. Una vez recaída sentencia,
si es condenatoria se archivarán las actuaciones administrativas; si es absolutoria, la Administración
podrá continuar el expediente y, eventualmente, imponer la sanción administrativa: pero los hechos
probados en la sentencia penal vincularán a la Administración. Ello es conforme a lo dispuesto en las
leyes procesales, en concreto, la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Cuestión distinta es la posibilidad de compatibilizar sanciones penales con sanciones propias del
régimen disciplinario de los funcionarios públicos (separación del servicio, etc.), que ha venido siem-
pre siendo admitida por los Tribunales. En efecto, la doctrina judicial entendía que en estos supuestos,
si bien hay unos mismos hechos, su sanción responde a fundamentos distintos, porque se contemplan
intereses jurídicamente protegibles que no son los mismos. Algo difícil de justificar, no obstante, si te-
nemos en cuenta que el ius puniendi del Estado debe ser único.
No obstante, el nuevo Código Penal, que entró en vigor el 24 de mayo de 1996, establece en su
artículo 56 una posibilidad de que los propios jueces impongan, junto a penas de prisión (de hasta 10
años), otras penas accesorias de suspensión de empleo o cargo público, inhabilitación especial para
empleo o cargo público... lo que ya haría imposible compaginar estas penas con una posterior sanción
disciplinaria por los mismos hechos.
1.1.4.2. Principios del procedimiento sancionador.
A) Legalidad (art. 127 de la LRJPAC).
Según el viejo aforismo jurídico nullum crimen, nulla poena sine lege previa, es un principio
básico la necesidad de que la ley preceda a la conducta sancionable, configure la propia potestad de
sancionar.

Así, de acuerdo con el artículo 127 de la LRJPAC:
• La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se

ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplica-
ción del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título
y cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la
LBRL.
• El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la ten-

gan expresamente atribuida, por disposición legal o reglamentaria.
Cabe añadir que la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, ha suprimido
la prohibición de delegar la potestad sancionadora.
Por otro lado, según la doctrina del Tribunal Constitucional, en el ámbito administrativo no es po-
sible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias
respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución (se
salvan pues regulaciones reglamentarias preconstitucionales).
B) Tipicidad (art. 129 de la LRJPAC).
La tipicidad requiere la precisa definición en la ley de las conductas que son consideradas infrac-
ciones y, asimismo, de los castigos que resultan aplicables, como única forma de garantizar el princi-
pio de seguridad jurídica.
De acuerdo con la LRJPAC: sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurídico previstas como tales por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Adminis-
tración Local en la LBRL, que prevé que «los Entes Locales podrán, en defecto de normativa secto-
rial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de
deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas» (art. 139 de la
LBRL).
Por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones, que estarán delimi-
tadas por la ley.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la ley en leves, graves, y muy graves.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones

al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infrac-
ciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más
correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspon-
dientes.
Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.
C) Irretroactividad (art. 128 de la LRJPAC).
Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los he-
chos que constituyan infracción administrativa.
Ello es una aplicación del propio artículo 25 de la Constitución Española (cuando dice «Legis-
lación vigente»), y del principio genérico del artículo 9.º de la Constitución Española, que recuerda
cómo la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, no favorables o
restrictivas de derechos.
Ahora bien, la LRJPAC acepta que «las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo
en cuanto favorezcan al presunto infractor».
D) Responsabilidad o culpabilidad (art. 130 de la LRJPAC).
Gracias a la extensión de los principios esenciales del Derecho Penal al Derecho Administrativo
sancionador, hoy resulta inconcebible que se impongan sanciones administrativas sin la concurrencia y
constatación de la culpa o dolo en la conducta del presunto infractor. Es decir, sería injusto condenar a
quien no ha tenido una responsabilidad subjetiva, esto es, al menos por negligencia, en la comisión de
la acción. Así se ha pronunciado la más reciente doctrina del Tribunal Constitucional (en concreto, al
referirse al ilícito tributario):
«Sólo podrán ser sancionadas las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los he-
chos constitutivos de infracción administrativa, aunque sea a título de simple inobservancia.»
Las responsabilidades administrativas serán compatibles con la exigencia al infractor de la repo-

sición de la situación alterada a su estado originario, así como con la indemnización de los daños y
perjuicios causados, que podrán ser determinados por el órgano competente.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas legalmente corresponda a varias personas

conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de
las sanciones que se impongan.
E) Proporcionalidad (art. 131 de la LRJPAC).
En la aplicación del régimen sancionador, «se deberá guardar la debida adecuación entre la grave-
dad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada», atendiendo a los siguientes criterios
de graduación:
• Intencionalidad o reiteración.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia (por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma

naturaleza, declarada así por resolución firme).
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán impli-
car, directa o subsidiariamente, privación de libertad (también lo dice el art. 25.3 de la Constitución
Española).
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones

tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

F) Prescripción (art. 132 de la LRJPAC).
Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan; si
éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves
a los 2 y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3
años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción de las infracciones comienza a contarse desde el día en que la infracción
se haya cometido, interrumpiendo la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del
procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estu-
viese paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
Por su parte, el plazo de prescripción de las sanciones comienza a contarse desde el día siguiente
a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción, interrumpiendo esta
prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo
a transcurrir el plazo si aquél estuviese paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
infractor.
G) Concurrencia de sanciones (art. 133 de la LRJPAC).
La existencia de concurrencia entre sanciones penales y administrativas no es deseable. Sin em-

bargo, es una situación frecuente que se plantea en aquellos casos en que una misma conducta es sus-
ceptible de doble incriminación, penal y administrativa.
Según dispone el artículo 133 de la LRJPAC:
No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en
los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Se plasma aquí el célebre principio jurídico de non bis in ídem, cuyo significado es la imposibili-
dad de llegar a castigar o sancionar dos veces una misma acción u omisión. Dicho principio no aparece
formulado explícitamente en la Constitución, pero la doctrina del Tribunal Constitucional lo ha consa-
grado desde hace bastantes años, entendiendo que, en caso de conflicto, se optará por la subordinación
de la actividad sancionadora de la Administración en favor de la justicia penal.
Por lo tanto, cuando, a juicio de la Administración, la infracción pueda ser constitutiva de delito o
falta, se dará traslado del expediente al Ministerio Fiscal, quedando en suspenso la tramitación del ex-
pediente sancionador hasta que recaiga sentencia firme en el ámbito penal. Una vez recaída sentencia,
si es condenatoria se archivarán las actuaciones administrativas; si es absolutoria, la Administración
podrá continuar el expediente y, eventualmente, imponer la sanción administrativa: pero los hechos
probados en la sentencia penal vincularán a la Administración.
Cuestión distinta es la posibilidad de compatibilizar sanciones penales con sanciones propias del
régimen disciplinario de los funcionarios públicos (tal y como señala el art. 127.3 de la LRJPAC, las
disposiciones de su Título IX no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de su
potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una
relación contractual), que ha venido siempre siendo admitida por los Tribunales. En efecto, la doctrina
judicial entendía que en estos supuestos, si bien hay unos mismos hechos, su sanción responde a fun-
damentos distintos, porque se contemplan intereses jurídicamente protegibles que no son los mismos.
Algo difícil de justificar, no obstante, si tenemos en cuenta que el ius puniendi del Estado debe ser
único.
No obstante, el nuevo Código Penal, que entró en vigor el 24 de mayo de 1996, establece en su
artículo 56 una posibilidad de que los propios Jueces impongan, junto a penas de prisión (de hasta 10
años), otras penas accesorias de suspensión de empleo o cargo público, inhabilitación especial para
empleo o cargo público, etc., lo que ya haría imposible compaginar estas penas con una posterior san-
ción disciplinaria por los mismos hechos.
1.1.4.2. Principios del procedimiento sancionador.
A) Garantía de procedimiento.
Tal y como establece el artículo 134 de la LRJPAC, el ejercicio de la potestad sancionadora

requiere procedimiento legal o reglamentariamente establecido y los procedimientos que regulen el
ejercicio de dicha potestad deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancio-
nadora, encomendándoselas a órganos diferentes.
Señala, asimismo, dicho precepto, que, en ningún caso, podrá imponerse sanción sin que se haya
tramitado el necesario procedimiento.
Pues bien, dicho procedimiento, en cuyo análisis nos detendremos más adelante, se ha regulado
mediante Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se establece el Reglamento del procedi-
miento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
B) Derechos del presunto responsable.
De conformidad con el artículo 135 de la LRJPAC, los procedimientos sancionadores han de ga-
rantizar al presunto responsable los siguientes derechos:
• A ser notificado de los hechos que se le imputen; de las infracciones que tales hechos puedan
constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad
del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya
tal competencia.
• A formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento Jurídi-
co que resulten procedentes.
• Los demás derechos que se reconocen en el artículo 35 de la propia LRJPAC.
C) Medidas de carácter provisional.
Establece el artículo 136 de la LRJPAC que, cuando así lo prevean las normas reguladoras de los
procedimientos sancionadores, se pueden adoptar, mediante acuerdo motivado [véase, en este sentido,
el art. 54.1 d) de la propia LRJPAC], medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la re-
solución final que pudiera recaer.
D) Presunción de inocencia.
El derecho recogido en el artículo 24.2 de la Constitución Española es aplicable igualmente a los

procedimientos sancionadores que sigan las Administraciones Públicas, como ha confirmado en nume-
rosas sentencias el Tribunal Constitucional.

Así, de acuerdo con el artículo 137 de la LRJPAC, los procedimientos sancionadores respetarán la
presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Señala igualmente dicho precepto, tal y como ya apuntábamos con anterioridad, que los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las Administraciones Públicas res-
pecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Asimismo, ha de tenerse en cuenta que los hechos constatados por funcionarios a los que se re-
conozca la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requi-
sitos legales pertinentes tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados (presunción iuris
tantum).
Señala, finalmente, el artículo 137 que se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del pre-
sunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y de posibles
responsabilidades, y que sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación
con los hechos no puedan alterar la resolución final.
E) Resolución.
Tal y como establece el artículo 138 de la LRJPAC, la resolución que ponga fin al procedimiento
sancionador ha de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente, no pu-
diendo aceptarse en la misma hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa y en ella se adoptarán, en su
caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
Junto a todos estos principios, que aparecen recogidos en el articulado de la LRJPAC, podemos
mencionar también otros que se recogen en el precitado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto; en
concreto los siguientes:
a) Transparencia: en base al cual se ha de permitir el acceso permanente de los interesados al es-

tado de la tramitación así como la obtención de los documentos que en él se contienen. A estos
efectos, se deberán incorporar sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actua-
ciones, actos administrativos, notificaciones y diligencias que se vayan realizando.
El expediente se custodiará bajo la responsabilidad del órgano competente en cada fase del
procedimiento, hasta el momento de la remisión de la propuesta de resolución al órgano
correspondiente para resolver, quien se hará cargo del mismo hasta el archivo definitivo de las
actuaciones.
b) Compensación: de acuerdo con este principio el cumplimiento o ejecución de las medidas de

carácter provisional se compensará con la sanción impuesta, cuando sea posible.
c) Multiplicidad de infracciones: cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente

la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la in-
fracción más grave cometida.
d) Posibilidad de finalización anticipada: si el infractor reconoce su responsabilidad, o paga vo-
luntariamente la sanción, podría resolverse el procedimiento sin perjuicio de la posibilidad de
interponer los recursos procedentes.
1.1.4.3. Procedimiento sancionador.
Está regulado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamen-
to de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora:
A) Ámbito de aplicación:
La potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento previsto en este Reglamento, en

defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las normas correspondientes, en los
siguientes supuestos:
• Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas materias en las que el Estado
tiene la competencia exclusiva.
• Por las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene la com-
petencia normativa plena.
• Por las Entidades Locales, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia
normativa plena.
Quedan excluidos del Reglamento:
a) Los procedimientos de ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria (el Real De-
creto es supletorio).
b) Los procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social (el
Real Decreto es supletorio).
c) El ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria (el Real Decreto no
se aplica ni supletoriamente).
B) Procedimiento ordinario:
1. Iniciación.
Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente:
• Por propia iniciativa.
• Como consecuencia de orden superior.
• A petición razonada de otros órganos, teniendo en cuenta que la formulación de una petición no
vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, pero ha de comunicar
al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación
del procedimiento.

• Por denuncia, entendiéndose como tal el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o
no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de
un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. Se ha de comunicar al
denunciante la iniciación o no del procedimiento siempre que la denuncia vaya acompañada de
una solicitud de iniciación.
La iniciación se ha de formalizar con el siguiente contenido mínimo:
• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
• Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones
que pudieran corresponder.
• Determinación del instructor y, en su caso, del Secretario del procedimiento.
• Órgano competente para resolver y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibi-
lidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad (si la
sanción tiene carácter pecuniario, en los términos o períodos expresamente establecidos por las
correspondientes disposiciones legales, se pueden aplicar reducciones sobre el importe).
• Las medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para ini-
ciar el procedimiento sancionador.
• Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los pla-

zos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación se ha de comunicar al instructor y notificar a los interesados, entendien-

do, en todo caso, como tal al inculpado.
Transcurridos dos meses desde la fecha de inicio del procedimiento sin que se haya producido la
notificación al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al mismo, sin per-
juicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir.
2. Actuaciones previas:
Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se pueden realizar actuaciones previas con el
fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen tal iniciación.
Tales actuaciones se llevarán a cabo por órganos con funciones de investigación, averiguación e ins-
pección en la materia y, en su defecto, por la persona u órgano administrativo que determine el órgano
competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
3. Medidas de carácter provisional:
De acuerdo con lo establecido en los artículos 72 y 136 de la Ley 30/1992, el órgano competente
para resolver puede adoptar, en cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas de ca-
rácter provisional que sean necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el
buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y las exigencias de
los intereses generales.
Si existieran razones de urgencia inaplazable, puede adoptar las medidas provisionales que resul-
ten necesarias el órgano competente para iniciar el procedimiento o el órgano instructor.
4. Instrucción:
a) Alegaciones:
Los interesados, desde la notificación de la iniciación, disponen de un plazo de 15 días para

aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso,
para proponer prueba, concretando los medios de que pretendan valerse.
En la notificación de la iniciación debe advertirse a los interesados que de no efectuar alega-

ciones en este plazo sobre el contenido de la iniciación del procedimiento, dicha iniciación
podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso
acerca de la responsabilidad imputada.
b) Actuaciones:
Una vez cursada la notificación de la iniciación, el instructor realizará de oficio cuantas actua-
ciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de
sanción.
Si como consecuencia de la instrucción resultase modificada la determinación inicial de los

hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades sus-
ceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de resolución.
c) Prueba:
Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo de 15 días para aportarlas, el órgano instructor
puede acordar la apertura de un período de prueba por plazo no superior a 30 días ni inferior a
10 días.
En el acuerdo, que se notificará a los interesados, se puede rechazar de forma motivada la

práctica de las pruebas que hubiesen propuesto los propios interesados, cuando sean impro-
cedentes de acuerdo con lo que establece el artículo 137.4 de la Ley 30/1992 (sólo pueden
declararse improcedentes las pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la
resolución final a favor del presunto responsable).
d) Propuesta de resolución.
Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará propuesta de resolución en la

que se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y
su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constitu-
yan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone
que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órga-
no competente para iniciar el procedimiento o por el instructor mismo; o bien se propondrá la
declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
Esta propuesta de resolución se notificará a los interesados y se les concederá un plazo de 15

días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen perti-
nentes ante el instructor.

Se puede prescindir de este trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
La propuesta de resolución se cursará inmediatamente al órgano competente para resolver el pro-

cedimiento, junto con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo.
5. Resolución:
Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver puede decidir, mediante acuerdo
motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedi-
miento. Ese acuerdo de realización de actuaciones complementarias se ha de notificar a los interesa-
dos, concediéndoles un plazo de 7 días para formular alegaciones. Las actuaciones complementarias
han de llevarse a cabo en un plazo no superior a 15 días, quedando el plazo para resolver el procedi-
miento suspendido hasta la terminación de tales actuaciones complementarias. No tienen el carácter
de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del
procedimiento.
El órgano competente dictará resolución, que será motivada y decidirá todas las cuestiones plan-
teadas por los interesados y aquellas otras que se deriven del procedimiento.
Dicha resolución se ha de adoptar en el plazo de 10 días, desde la recepción de la propuesta de

resolución y los documentos, alegaciones e informaciones obrantes en el procedimiento.
En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruc-

ción del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de la realización de las actuaciones comple-
mentarias precitadas, con independencia de su diferente valoración jurídica.
Si el órgano competente para resolver considera que la infracción reviste mayor gravedad que la
recogida en la propuesta de resolución, se ha de notificar al inculpado para que aporte las alegaciones
que estime oportunas en un plazo de 15 días.
La resolución de los procedimientos sancionadores, además de contener los elementos previstos

en el artículo 89.3 de la LRJPAC, ha de incluir la valoración de las pruebas que se hayan practicado
y en especial de las que constituyan fundamentos básicos de la decisión, fijará los hechos y, en su
caso, persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones
que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
La resolución se ha de notificar a los interesados y si el procedimiento se hubiese iniciado por

orden superior o petición razonada, habrá de comunicarse al órgano administrativo autor de la misma.
Si no hubiese recaído resolución en el plazo de 6 meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las
posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del
procedimiento a que se refieren los artículos 5.º y 7.º (comentados a continuación), se producirá la ca-
ducidad, en cuyo caso, el órgano competente ha de emitir, a solicitud del interesado, certificación en la
que conste que el procedimiento ha caducado y se ha procedido al archivo de las actuaciones.
Artículo 5.º:
«El órgano competente puede aplazar la resolución del procedimiento si se acreditase que se está
siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos, alzándose
dicha suspensión cuando se hubiese dictado por aquéllos resolución firme. Si se hubiese impuesto
sanción por los Órganos Comunitarios, el órgano competente para resolver debe tenerla en cuenta a
efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla, sin perjuicio de declarar la
comisión de la infracción.»
Artículo 7.º:
«En cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen
que los hechos también pueden ser constitutivos de ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal.
En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está de-
sarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación
sobre las actuaciones adoptadas. Recibida la comunicación, si se estima que existe identidad de sujeto,
hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal, el órgano competente para
la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial.»
Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas, mien-
tras que las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas hasta que no
haya recaído resolución del recurso de alzada que, en su caso, se haya interpuesto o hasta que no haya
transcurrido el plazo para su interposición sin que ésta se haya producido. En este segundo supuesto,
la resolución podrá adoptar las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto
no sea ejecutiva, pudiendo consistir tales disposiciones cautelares en el mantenimiento de las medidas
provisionales que, en su caso, se hubiesen adoptado.
Si las conductas sancionadas hubiesen causado perjuicios o daños a la Administración Pública,

la resolución puede declarar la exigencia al infractor de la reposición a su estado originario de la si-
tuación alterada por la infracción y/o la indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su
cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento, en caso contrario, la indemnización por
los daños y perjuicios causados se determinará mediante un procedimiento complementario, cuya
resolución será inmediatamente ejecutiva.
6. Procedimiento simplificado:
Este procedimiento simplificado se tramita para el ejercicio de la potestad sancionadora en el su-

puesto de que el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos de
juicio suficientes para calificar la infracción como leve.
La iniciación se produce, de acuerdo con lo señalado para el procedimiento ordinario, por acuer-
do del órgano competente, en el que se especificará el carácter simplificado del procedimiento. Dicho
acuerdo será comunicado al órgano instructor y simultáneamente notificado a los interesados.
En el plazo de 10 días a partir de la comunicación y notificación, el órgano instructor y los intere-

sados efectuarán, respectivamente, las actuaciones preliminares, la aportación de cuantas alegaciones,
documentos e informaciones consideren convenientes y, en su caso, la proposición y práctica de prueba.
Transcurrido dicho plazo, el instructor formulará la propuesta de resolución o, si considera que

los hechos pueden ser constitutivos de infracción grave o muy grave, acordará que continúe tramitán-
dose el procedimiento general según lo dispuesto en el artículo 17 (relativo a la prueba), notificándolo
a los interesados para que, en el plazo de 5 días, propongan prueba si lo estiman oportuno.

Si continuase la tramitación del procedimiento simplificado, éste se remitirá al órgano competente
para resolver, debiendo dictar resolución en el plazo de 3 días.
El procedimiento ha de resolverse en el plazo máximo de un mes desde que se inició.
1.1.5. Policía de seguridad.
Distinta de la actividad administrativa de limitación o policía, a la que nos hemos venido refi-
riendo hasta ahora, es la que se conoce con el nombre de policía de seguridad, que tiene por objeto
específico la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad
ciudadana y que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 de la Constitución, se encomienda a
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, integradas, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica
2/1986, de 13 de marzo, por:
• Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, dependientes del Gobierno de la Nación.
• Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas.
• Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.
Son fundamentales la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguri-

dad del Estado y la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Seguridad Ciudadana.
En la primera de ellas se regula la participación en dicho cometido de los Cuerpos de Seguridad

de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales.
El artículo 149.1.29.ª reconoce la competencia exclusiva del Estado en materia de «seguridad

pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías para las Comunidades Autónomas en la
forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica»
(Cataluña y País Vasco cuentan con policías autonómicas; Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias y
Navarra prevén su creación). La seguridad es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento
corresponde al Gobierno, y es el Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad a sus órdenes, a quien compete proteger el libre ejercicio de derechos y libertades, garanti-
zar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal efecto y remover los obs-
táculos que lo impidan (art. 1.º de la Ley Orgánica 1/1992).
Las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos

establecidos en la LBRL y en el marco de la Ley Orgánica 2/1996.
1.2. EL FOMENTO: SUS MANIFESTACIONES.
1.2.1. Concepto.
La palabra fomento, dice Pellise Prats, en la acepción que la hace equivalente a la acción de exci-
tar, promover o proteger una cosa, es de gran tradición en la terminología administrativa española, en-
tendiéndose de modo general y corriente que constituye actividad de fomento toda la que se encamina
a mejorar el nivel espiritual o material de la nación. Las Instrucciones que en 1833 redactara Javier de
Burgos, indicando las orientaciones que debían tener en cuenta los Subdelegados de Fomento para el
fiel cumplimiento de su misión, son claro exponente de esta aceptación.
El concepto de fomento puede abordarse de dos maneras distintas. Una primera es la que lo iden-
tifica con cualquier actividad pública que se encamine a mejorar en algún aspecto, especialmente en el
económico, las condiciones de vida del país, cualesquiera que sean los caminos que para ello se utili-
cen. Frente a esta concepción tan genérica de la noción de fomento, autores como Jordana de Pozas y
Garrido Falla han definido otra, más técnica y estricta a la vez. Así, Jordana de Pozas ha definido el fo-
mento administrativo como la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas
actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públi-
cas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos. De esta defini-
ción pueden extraerse las siguientes notas del concepto:
a) Se trata de una actividad o acción protagonizada por la Administración del Estado.
b) Su finalidad es proteger o promover actividades, establecimientos o riquezas.
c) Sus destinatarios son los particulares.
d) Su causa es la satisfacción del interés público que tales actividades deparan.
e) Su carácter se aleja de la coacción, propia de la actividad de policía, y del servicio público,

propio de la actividad administrativa de tal condición.
Garrido Falla mantiene una pequeña discrepancia en relación al criterio de Jordana de Pozas; para
él la actividad fomentada no ha de ser exclusivamente privada, sino que puede ser actividad de otros
entes públicos. Partiendo de esta base, para Garrido Falla la actividad de fomento es aquella actividad
que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público, prote-
giendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de otros entes pú-
blicos que directamente las satisfacen.
1.2.2. Elementos de la actividad de fomento.
Dice Pellise Prats que la actividad de fomento es una especie del actuar administrativo. Los actos
de fomento constituyen, en consecuencia, una especie dentro del género que es el acto administrativo,
a la que se han de aplicar los principios generales que rigen la materia. Para destacar las especialidades
de tal actividad vamos a exponer sus diversos elementos siguiendo las directrices trazadas por Ballbe.
1. Sujetos. Sujeto activo de la función de fomento es la Administración en su más amplio con-

cepto. Pueden fomentar tanto las personas territoriales (Administración estatal, autonómica,
provincial y municipal), como las no territoriales (corporaciones e instituciones), o sea, en
definitiva, todas las personas de Derecho público, siempre que actúen dentro de su compe-
tencia.
Sujetos pasivos, según decíamos arriba, lo son todos los administrados, si bien conviene recor-
dar la opinión de Garrido Falla, sobre la posibilidad de que también lo sean ciertas entidades
públicas.
2. Objeto. Pueden serlo en principio cualquiera de los fines de interés público que caigan dentro
de la competencia del órgano, sin limitación de clase alguna. No hay, pues, objetos excluidos

por naturaleza. El objeto más frecuente son medidas económicas, junto a las cuales encontra-
mos igualmente actuación de fomento en materia cultural, espiritual, sanitaria, etc.
3. Contenido. No ocuparemos de este punto con detenimiento en el apartado siguiente.
1.2.3. Clasificación.
Jordana de Pozas ofrece un doble criterio para la clasificación de los medios de fomento:
1. Según la forma de actuación sobre la voluntad de los sujetos fomentados.
2. Según el tipo de ventajas que otorgan.
Entre los primeros hay que encuadrar los positivos, que otorgan ventajas en favor del titular que
se trata de estimular, y los negativos, que a su vez imponen cargas u obstáculos para dificultar por me-
dios indirectos las actividades opuestas a las que se quiere fomentar por la Administración. En el se-
gundo apartado se encuadran medidas de fomento honoríficas, económicas y jurídicas.
a) Dentro de la categoría de los honoríficos podemos situar, de conformidad con Garrido Falla,
cuyas líneas generales del tratamiento de la cuestión seguimos, aquellos medios de fomento
que tienen su base fundamental en el sentimiento del honor y la natural tendencia hacia la dife-
renciación y distinción. Dentro de esta categoría pueden citarse:
1. Los títulos nobiliarios.
2. Las condecoraciones.
3. Las menciones especiales que se conceden a individuos.
4. El mismo sistema de calificación de exámenes.
b) Las ventajas de carácter económico alcanzan una notable trascendencia en el marco general de
la actividad de fomento.
Jordana de Pozas distingue dentro de este apartado las ventajas económicas de carácter real, que
suponen la prestación de cosas por la Administración a los particulares, y las ventajas de carácter fi-
nanciero, que son aquellas que reciben determinados sujetos, bien porque la Administración acuerde
un desembolso económico en favor de ellos, bien porque les exima de algunas de sus obligaciones de
carácter fiscal. De ahí deduce Garrido la distinción entre auxilios indirectos y auxilios directos. Entre
los primeros hay que situar las exenciones y desgravaciones fiscales y las admisiones temporales; entre
los segundos, los anticipos, premios y primas, subsidios y seguro de beneficio industriales.
2. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
2.1. CONCEPTO.
Es aquella que realiza cuando decide controversias o conflictos entre los administrados sobre de-
rechos privados o administrativos. Así sucede cuando el Jurado Provincial de Expropiación decide so-
bre el justo precio; cuando la autoridad laboral dicta laudos de obligado cumplimiento, etc.
Después de la Constitución de 1978, la actividad administrativa arbitral en su modalidad más
problemática, -siguiendo a Ramón Parada en esta cuestión, la que se ejerce sobre derechos civiles-
ha entrado en fase de liquidación, en parte por falta de una cobertura constitucional. Ese retroceso
sin embargo, se ha compensado con la apertura del mercado de los arbitrajes voluntarios a la Ad-
ministración que diversas leyes especiales (consumo, transporte,...) y la propia Ley de Arbitraje
han estimulado.
2.2. ACTIVIDAD ARBITRAL Y JURISDICCIONES ESPECIALES.
La actividad arbitral de la Administración, se ha manifestado también a través de organismos es-

pecializados que constituyen una especie de jurisdicciones especiales, sin perder nunca la considera-
ción de Administración; de otro modo, no se podría admitir dado el principio de unidad jurisdiccional
que consagra el artículo 117 de la Constitución Española. Así tenemos la actividad arbitral administra-
tiva sobre auxilios y salvamentos y responsabilidades por accidentes marítimos o aéreos (Tribunal Ma-
rítimo Central y Administración Aeronáutica).
2.3. LA ACTIVIDAD ARBITRAL EN LA PROTECCIÓN DE LAS PROPIEDADES ESPECIALES.
En la Ley de Patentes, el procedimiento de otorgamiento e inscripción de éstas, responde al mode-

lo arbitral, en el que la publicidad a que se sujetan la solicitud y el informe sobre el estado de la técnica
abre un período de reclamaciones y observaciones de tercero con trámite de réplica del solicitante, que
lleva a la concesión de la patente, lo cual se hace sin perjuicio de tercero ni garantía del Estado. Los
conflictos se resuelven por el Registro de la Propiedad Industrial, con posibilidad luego de recurso
contencioso-administrativo.
En materia de propiedad intelectual, la actividad registral ante el Registro de la Propiedad Intelec-

tual sigue siendo en cierto modo una actividad arbitral sobre el estado posesorio, en cuanto que se pre-
sume, salvo prueba en contra, que los derechos inscritos existen y pertenecen a su titular en la forma
determinada por el asiento respectivo.
Por otro lado, se establece un arbitraje voluntario creándose una Comisión Arbitral de la Propie-
dad Intelectual de ámbito nacional.
2.4. LOS ARBITRAJES EN LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA.
La Ley de Colegios Profesionales establece dos modalidades de actividad arbitral:
a) Al procurar los colegios la armonía y colaboración entre los colegiados, impidiendo la compe-
tencia desleal entre los mismos y al intervenir, en vía de conciliación o arbitraje, en las cuestio-
nes que, por motivos profesionales, se susciten entre los colegiados, y
b) Al resolver los conflictos que surjan entre los profesionales colegiados y los clientes.
En las Cámaras Oficiales se recogen funciones arbitrales similares.

2.5. EN MATERIAS Y DERECHOS ADMINISTRATIVOS Y POLÍTICOS.
a) Representantes urbanísticos para repartir cargas y beneficios entre los propietarios de las fincas
de un polígono.
b) En expropiación forzosa, el Jurado Provincial de Expropiación.
c) En el derecho de sufragio, la Administración Electoral.
2.6. EL SERVICIO PÚBLICO: EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL.
• LA ADMINISTRACIÓN COMO PRESTADORA DE SERVICIOS.
El interés público no sólo justifica la actuación administrativa por vía de coacción o de fomento,
sino que puede exigir que la Administración aparezca como titular de una actividad fundamentalmente
consistente en proporcionar bienes y servicios a los administrados.
Este tipo de actividad estatal viene a romper el esquema del anterior Estado abstencionista cuya única
misión era la de asegurar el orden público mediante una función de policía, dejando la satisfacción de otras
necesidades de la colectividad al libre juego de las fuerzas sociales. Desde la mitad del siglo XIX a nues-
tros días el incremento de esa actividad puede calificarse de impresionante, si bien en esta evolución se
descubren etapas que prestan un matiz propio a la Administración de acuerdo con la naturaleza de los
servicios y cometidos que sucesivamente va asumiendo. Pueden en este sentido distinguirse las tres etapas
siguientes:
A) La Administración como prestadora de servicios asistenciales.
Son muy diversas las razones que determinaron la asunción por parte de la Administración Pú-
blica de los llamados servicios asistenciales o sociales, es decir, aquellos que garantizan el de-
recho del administrado a la conservación de la vida y la salud y al desarrollo de su personali-
dad: beneficencia, sanidad y educación.
Debe observarse que la aparición de estos servicios públicos no comportaba necesariamente el

monopolio administrativo de tal tipo de actividad.
B) La Administración como titular de servicios de carácter económico.
Frente a lo que ocurre con los servicios de tipo asistencial, la característica de los que ahora
nos ocupan está en la posibilidad de su explotación económica.
De aquí la dificultad teórica que, durante la vigencia del Estado liberal, había de representar
todo intento de atribución de estos servicios a una Administración Pública, a la que repugnaba
asumir el riesgo empresarial. He aquí por qué la fórmula de la concesión vino a suponer una
solución de compromiso: respetaba la explotación del servicio -en cuanto empresa económica-
en manos de un particular (o concesionario) y simultáneamente establecía el dogma de la titu-
laridad administrativa del servicio (a favor de la Administración concedente).
C) La Administración como gestora de empresas económicas.
Desde un punto de vista material, lo que representa un riguroso cambio en el perfil funcio-
nal de la Administración Pública moderna no es tanto la declaración de titularidad sobre
determinados servicios económicos, cuanto la consagración de la competencia para gestio-
narlos directamente.
Debe reconocerse que ya en la etapa anterior la Administración mantenía en forma excepcio-

nal la explotación directa de determinadas empresas económicas, bien como una herencia de
antiguas propiedades de la Corona bien como simples monopolios fiscales, sin otra justifica-
ción que la de conservar una fuente de ingresos para el Tesoro.
En cambio, la situación es diferente cuando la actuación económica empresarial es asumida

por la Administración movida por razones de interés público. Ahora sí, que puede hablarse de
una auténtica quiebra del sistema tradicional de la relaciones entre el Estado y la economía,
que únicamente ha sido posible como consecuencia de los profundos cambios que ciertas con-
cepciones políticas han experimentado en los últimos 50 años.
2.6.1. La noción de servicio público.
En la exposición de la teoría tradicional del servicio público la doctrina ha dudado entre un con-
cepto amplio y un concepto estricto.
Es la doctrina francesa -y en especial la llamada «escuela realista», de la que es fundador Duguit-

la que propone un concepto amplio del servicio público. Toda actuación administrativa deviene así en
actuación de servicio público.
Pero hay una parte de la doctrina que se ha propuesto el problema de una definición estricta del
término. Al igual que Jordana de Pozas, Garrido Falla entiende que, frente a la actividad administrativa
por vía de coacción o mediante medidas de fomento, existe una actividad de prestación dirigida a pro-
porcionar utilidad a los particulares, que viene impuesta por razones de interés público.
La única cuestión a debatir será entonces la relativa a cuándo se dan estas razones de interés pú-
blico. Pero esta cuestión es más política que jurídica, por lo que su apreciación está condicionada a las
ideas vigentes en un período determinado.
El concepto de servicio público en este sentido estricto tiene unas características propias que se
resumen en las siguientes notas:
1. Viene a sistematizar aquella parte de la actuación administrativa que se concreta en prestacio-

nes ofrecidas al público por la Administración a través de una organización montada por razo-
nes de interés público.
2. No comprende las explotaciones que conserva el Estado en sus manos única y exclusivamente
por razones fiscales.
3. No prejuzga el carácter público o privado del régimen jurídico al que está sometida esta situa-
ción administrativa.
2.6.2. La crisis de la noción de servicio público.
La noción amplia de servicio público ofrecía un riesgo evidente para la propia suerte del concep-
to: cualquier cambio en al estructura del Derecho Administrativo -con el que genéricamente se hacía

coincidir el régimen de servicio público- podría determinar un desajuste entre ambos términos, y esto
es lo que ha venido a ocurrir por consecuencia principal de una Administración que se convierte en
gestora de empresas y actividades de carácter mercantil e industrial.
Un sector de la doctrina española propone una revisión a fondo de conceptos. Según Villar Palasí,
con la aparición de la actividad administrativa en el campo económico, junto a la policía, fomento y
servicio público es preciso introducir y añadir un nuevo concepto: la noción de gestión económica.
Frente a la prestación de servicios, esta última tiene su justificación en la aparición de una activi-
dad administrativa de «dación de bienes al mercado».
Supuesto que la distinción propuesta entre servicio público y gestión económica no tiene la trascen-
dencia jurídica de delimitar la aplicación del régimen jurídico público del privado (pues hay servicios pú-
blicos que se gestionan con sujeción a las reglas del Derecho privado y, viceversa, en el momento de es-
tablecer algunas de sus explotaciones económicas la Administración recurre a medios exorbitantes del
Derecho común), resulta rigurosamente inútil acudir a ella como criterio técnico-jurídico. Más interesante
puede ser, en cambio, de una parte, subrayar el valor sustancial e informador del concepto de servicio
público; de otra, recordar que la totalidad de la actividad prestadora del Estado puede desarrollarse
bien sometida a un régimen de Derecho público, bien a un régimen jurídico-privado.
3. ESPECIAL EXAMEN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
La teoría clásica del Derecho Administrativo se planteaba el problema de los «modos de gestión
del servicio público». Ante la nueva expansión de la actividad administrativa, esta teoría tiene que ser
necesariamente ampliada, de tal suerte que dé cabida a cualquiera de las formas en que las Administra-
ciones Públicas desarrollan sus actividades de prestación, tengan o no éstas carácter de servicio públi-
co. Asimismo, en la enumeración que se realiza se mezclan indistintamente formas jurídicas típicas del
Derecho Administrativo con formas jurídico-privadas, lo que evidentemente repercute en el régimen
jurídico que regula sus relaciones con los administrados.
El criterio de clasificación que se emplea tiene en cuenta, ante todo, la participación más o menos
directa que la Administración tiene en la gestión de la actividad o servicio.
A) Gestión directa por la Administración:
1.º Gestión indiferenciada sin órgano especial.
2.º Establecimiento o empresa propia sin personalidad.
3.º Como servicio público personificado.
4.º En forma de sociedad privada.
B) Gestión indirecta a través de:
1.º Concesión.
2.º Arrendamiento.
3.º Concierto.
C) Gestión mixta:
1.º En «gestión interesada».
2.º Como sociedad de economía mixta.
Según el artículo 156 de la LCAP son modalidades de la contratación:
a) La concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su riesgo y ventura.
b) La gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participarán en los re-

sultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el contrato.
c) El concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las
que constituyen el servicio público de que se trate.
d) La sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de

una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.
Por lo demás, hay que advertir que se da una relativa adecuación entre la naturaleza del servicio o
actividad que se presta y la forma de gestión empleada; así, mientras la concesión sólo es posible en
los servicios de naturaleza económica, en cambio los de tipo asistencial postulan la gestión directa. Pe-
ro queda siempre un margen de discrecionalidad en manos de la Administración que, a la hora de orga-
nizar un servicio, suele poder elegir entre varias de las fórmulas indicadas.
3.1. EXAMEN DE LA GESTIÓN DIRECTA.
Las formas de gestión directa son aplicables tanto a los servicios asistenciales como a los servi-
cios económicos. Ahora bien, así como en relación con los primeros surgió como una consecuencia ló-
gica de la asunción administrativa del servicio, en cambio, en materia de servicios económicos, han
obtenido su consagración legal muy recientemente. Hay que distinguir las siguientes modalidades:
3.1.1. Gestión indiferenciada.
La actividad de prestación de la Administración Pública se realiza en muchos casos a través de los

órganos ordinarios que constituyen la burocracia administrativa. Es esta la forma que el Derecho Ad-
ministrativo francés bautizó con el nombre de explotación en regie.
Cuando el servicio tiene un carácter económico, la inadecuación de esta fórmula parece resultar
obvia, pues, en general, la organización burocrática no ha surgido en el Estado moderno para realizar
actividades de esta especie, por lo que puede mostrarse torpe y lenta en el desempeño de tal cometido.
No obstante, se encuentran casos en que está justificada su utilización, bien por el pequeño volumen de
la inversión a realizar, o porque en la producción de bienes que constituyan su finalidad esté, en princi-
pio, descartada toda idea de beneficio económico. Es el caso de los «servicios de publicaciones» que
algunos departamentos de la Administración Central tienen establecido.
A falta de una previsión expresa en contrario, hay que entender que la Administración Central go-
za de una cierta discrecionalidad en la utilización de esta fórmula. Sin embargo, no ocurre así en la es-

fera de la Administración Local, donde la ley limita estrechamente -por reconocer la inadecuación de
principio que antes se señaló- los casos de servicios de carácter económico que pueden ser gestionados
de este modo.
3.1.2. Establecimiento o empresa propia sin personalidad.
Lo característico en esta forma de gestión está en que, no obstante realizarse una actividad directa-
mente imputable a una Administración Pública, existe un principio de diferenciación que determina la apa-
rición de unos órganos de gestión distintos de los encuadrados en la común organización burocrática.
Puede afirmarse que esta diferenciación es una consecuencia natural postulada por el carácter téc-
nico de la actividad prestadora de la Administración Pública; ahora bien, según se trate de la prestación
de un servicio asistencial o de un servicio o actividad económica, la exigencia de diferenciación dará
lugar a un establecimiento propio o una empresa propia. La Ley de Entidades Estatales Autónomas
-hoy derogada- incluía estas empresas y establecimientos, cuando manejen fondos propios, en su ám-
bito de vigencia, y entre los denominados «servicios administrativos sin personalidad jurídica» pero
con autonomía financiera.
En la esfera estatal, el establecimiento propio constituye una forma muy usual de prestar servicios
asistenciales: así, la enseñanza media oficial se imparte en España a través de los Institutos Nacionales de
Enseñanza Media, que tienen este carácter. En cambio, la empresa propia no suele ser tan frecuente.
En la esfera local, junto a los clásicos establecimientos asistenciales (por ejemplo, escuelas muni-
cipales), las empresas propias encuentran un amplio acomodo en la fórmula que legalmente se deno-
mina de «gestión por la Corporación con órgano especial de Administración».
3.1.3. El servicio público personificado.
El movimiento descentralizador alcanzó a la organización misma de los servicios públicos, pro-

pugnándose como adecuada fórmula de gestión la de su personificación.
El servicio público personificado, una vez delimitado con respecto a las demás personas jurídicas
públicas, queda reducido a estas dos especies de entidades:
1.ª Establecimientos autónomos con personalidad jurídica propia prestadores de servicios asisten-
ciales (por ejemplo, una Universidad).
2.ª Empresas públicas que gestionan servicios o actividades de carácter económico sin someterse
a las formas jurídico-mercantiles (la RENFE), por lo que no han de confundirse con las deno-
minadas legalmente «empresas nacionales».
3.ª Agencias Estatales, creadas por Ley 28/2006, de 18 de julio, que se configuran como entida-
des de Derecho Público con personalidad jurídica propia.
Nuestra legislación local conoce esta forma de gestión de servicios públicos bajo la denominación
de «fundación pública del servicio».
3.1.4. En forma de sociedad privada.
Como un correctivo a la absorbente extensión de la actividad administrativa debe anotarse el fe-

nómeno de la frecuente sumisión de ésta a formas jurídico-privadas. Nótese que la afirmación que
acaba de hacerse no se refiere al tipo de régimen jurídico a que en estos casos están sometidas las rela-
ciones entre Administración y administrados, sino que apunta a una cuestión anterior: la de la forma
organizativa (una forma jurídico-privada) que la Administración adopta para actuar.
Dice Garrido Falla que la relación entre la Administración Pública y las sociedades privadas por
ella creadas no es de tipo orgánico, sino que se explica como cualquier relación entre un propietario y
la cosa que le pertenece. Estas sociedades no son el Estado (o la provincia o el municipio), sino que
son poseídas por él.
Más delicado resulta, en cambio, el problema de explicar la posibilidad de estas sociedades, cuyo
carácter mercantil es evidente, constituidas por un solo socio. El choque con la concepción tradicional
de nuestro Derecho positivo se produce a la vista del artículo 116 del Código de Comercio, que requie-
re dos o más personas para que pueda constituirse una sociedad. Sin embargo, la realidad de las socie-
dades en manos públicas justificó la excepción que se recoge en la Ley de Sociedades Anónimas, per-
mitiendo la sociedad de un solo socio.
Por lo que se refiere a las empresas estatales en forma de sociedad privada, han sido muchas las
que en los últimos tiempos se han constituido con capital íntegramente público. La variable terminolo-
gía utilizada se unifica, desde el punto de vista legal, a partir de la LEEA, que consagró la denomina-
ción de «empresas nacionales», entendiendo por tales las «creadas por el Estado, directamente o a tra-
vés de organismos autónomos, para la realización directa de actividades industriales, mercantiles, de
transporte, u otras análogas de naturaleza y finalidades predominantemente económicas» (art. 4), y a
través precisamente de la forma de sociedades anónimas de fundación simultánea a su creación.
En la esfera local el problema se complica al preverse en la legislación específica la utilización, junto

a la empresa con forma de sociedad anónima, de la sociedad mercantil de responsabilidad limitada.
3.2. MODALIDADES DE LA GESTIÓN INDIRECTA.
Nuestra terminología legal ha empleado con cierta frecuencia la expresión «arrendamiento» para
referirse a supuestos en que un particular o una persona jurídica privada se encargan de la gestión de
una actividad económica cuya titularidad está atribuida a la Administración. Así, se hablaba de la
Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos (CAMPSA) o de la Compañía Arrendataria de Ta-
bacos (hoy Tabacalera, S.A.), actualmente reconvertidas.
Los inciertos límites que separan esta figura de la concesión de servicios públicos han sido, sin
embargo, reactualizados por el vigente RSCL que con el afán sistemático que le caracteriza clasifica
así las formas de gestión indirecta de los servicios públicos locales: concesión, arrendamiento y con-
cierto. Sin embargo, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no hace alusión al arrenda-
miento.
Examinaremos, en primer lugar, el arrendamiento y el concierto, para referirnos luego, con más
detenimiento, a la concesión.
3.2.1. El arrendamiento.
Puede que la distinción entre la concesión y el arrendamiento estuviese justificada en una época
en que la actividad administrativa de servicio público y la gestión de actividades económicas con fines

fiscales comportaba también una distinción entre el régimen jurídico (público o privado) aplicable a
cada tipo de actividad. Hoy, sin embargo, cuando esta dualidad jurídica ha perdido sus contornos pre-
cisos, ha de resultar más problemática la distinción entre concesión y arrendamiento.
Por lo que se refiere a los arrendamientos por particulares de monopolios fiscales creados por el Es-
tado, es evidente una evolución que ha acabado virtualmente con la figura jurídica del arrendamiento.
El artículo 138 del RSCL afirma que «las Corporaciones Locales podrán disponer la prestación de
los servicios mediante arrendamiento de las instalaciones de su pertenencia». Pero, como dice Garrido
Falla, una de dos: o lo que se contrata es la gestión del servicio, y en tal caso estamos ante el supuesto
propio de la concesión, o el objeto del arrendamiento son las instalaciones, y en tal caso no nos encon-
tramos ante una forma de gestión de servicios, sino ante un contrato de arrendamiento de bienes, cuyo
carácter administrativo puede venir impuesto por el fin a que los mismos se destinen.
En resumen, el arrendamiento, como figura independiente dentro de las formas de gestión de los
servicios públicos se hace cada vez más cuestionable, y el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de
junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públi-
cas no le da cabida en su sistemática.
3.2.2. El concierto.
La configuración legal de esta forma de gestión de los servicios públicos se debe también al RS-
CL. De acuerdo con su artículo 143, «las Corporaciones Locales podrán prestar los servicios de su
competencia mediante concierto con otras entidades públicas o privadas y con los particulares, utili-
zando los que unas u otros tuvieran establecidos, sin que el concierto origine nueva persona jurídica
entre los mismos».
La diferencia con la figura típica de la concesión se encuentra en que la Corporación Local, no

habiendo establecido por sí servicios de su competencia, cuya necesidad incluso puede venir impuesta
como obligación legal, aprovecha la circunstancia de servicios destinados a la misma finalidad, pero
en manos de otras entidades públicas o de particulares. Se desprenden de aquí los siguientes rasgos ca-
racterísticos del concierto:
1.º El servicio se presta por entidad distinta de la Corporación legalmente obligada al mismo.
2.º Se trata, como regla general, de servicios asistenciales, por tanto no concesionables, estando
aquí cabalmente la justificación del concierto.
3.º Según nuestro Derecho, el concierto es una relación provisional, por lo que está sometido a un
plazo no muy amplio de duración, que se presume es suficiente para que la Corporación Local
establezca por sí misma el servicio.
La aceptación con carácter general de la figura del concierto que ha venido a hacer la LCAP abre
nuevas perspectivas. En su artículo 156 c), incluye la LCAP, entre las modalidades de la contratación
de los servicios públicos, el «concierto con persona, natural o jurídica, que venga realizando prestacio-
nes análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate». Muchas de las formas de coope-
ración pactadas en la prestación de servicios públicos (por ejemplo, del Estado con Corporaciones Lo-
cales en materia de enseñanza) e incluso -aunque más dudosamente- de convenios con particulares pa-
ra alcanzar fines de interés público (por ejemplo, en materia de repoblación forestal o de desarrollo
económico), podrían explicarse siguiendo el esquema lógico de este tipo de contrato.
3.2.3. La concesión. Régimen jurídico.
3.2.3.1. Concepto.
La más típica de las formas de gestión indirecta de los servicios públicos está constituida por la
concesión. Aquí la Administración, permaneciendo titular del servicio, encomienda su explotación a
un particular que corre con los riesgos económicos de la empresa. Esto supone obviamente un acuerdo
previo entre Administración y concesionarios que se obtiene, al menos en nuestro Derecho, a través
del mecanismo contractual [art. 156 a) de la LCAP].
La concesión representa la forma típica de explotación de los servicios económicos o industriales

en el Estado liberal. De una parte, esta escisión entre titularidad y explotación del servicio que la con-
cesión significa sólo es posible en aquellos servicios que suponen una explotación económica, de la
que se hace cargo el concesionario, que obtiene como retribución de su actividad el producto de las ta-
rifas o precios pagados por los usuarios; de otra, son los dogmas en que el Estado liberal se apoyaba
los que determinan una total escisión, dada la repugnancia, tanto política como económica, que el Es-
tado empresario provocaba.
3.2.3.2. Naturaleza jurídica.
Nuestro Derecho positivo suele emplear tradicionalmente para la concesión de los servicios públi-
cos el mecanismo del contrato: el acto administrativo de concesión viene a ser entonces la prestación a
que una de las partes contratantes -la Administración- se obliga. Por lo demás, siendo el objeto de este
contrato un servicio público, el carácter administrativo de tal contrato queda fuera de toda duda. La
LCAP incluye a la concesión entre las modalidades del contrato de gestión de servicios públicos
(art. 156).
3.2.3.3. El objeto de la concesión.
El objeto de la concesión de servicio público está obviamente constituido por la transferencia que
a favor del particular se realiza de las facultades para la gestión del servicio. Es el hecho de que el fun-
cionamiento del servicio dependa, entonces, de la actividad del contratista, el que determina la natura-
leza administrativa de este contrato.
3.2.3.4. La situación del concesionario.
La situación del concesionario está determinada, de una parte, por las cláusulas del contrato de
concesión; de otra, por los reglamentos dictados unilateralmente por la Administración para la orga-
nización del servicio. A unas y otros habrá que estar, pues, en cada caso concreto. Con todo, es posi-
ble señalar con carácter general los rasgos esenciales que califican la situación del concesionario.
Son éstos:
1.º La Administración dispone de un poder originario para controlar el servicio concedido y ha-
cer que se preste en las condiciones reglamentarias. Es originario, en el sentido de que se
presume, sin necesidad de que aparezca expresamente consagrado en alguna de las cláusulas
concesionales.

2.º El personal adscrito al funcionamiento del servicio concedido no tiene carácter de funcionario
público, su relación, pues, es estrictamente laboral y sujeta al Derecho privado.
3.º El concesionario dispone de poderes de policía delegados para hacer cumplir a los usuarios los
reglamentos que regulan el servicio. Viceversa, y en cuanto el reglamento obliga tanto al con-
cesionario como a los usuarios, éstos pueden denunciar a la Administración las infracciones
cometidas por aquél.
A su vez, estas facultades del concesionario presuponen la potestad de la Administración de

reglamentar el servicio, es decir, de someter a sus normas tanto al concesionario como a los
usuarios.
4.º La Administración conserva la facultad de controlar las tarifas de utilización del servicio. La
consecuencia práctica es la siguiente: el concesionario no puede modificar las tarifas del servi-
cio sin el consentimiento de la Administración; en cambio, ésta puede provocar unilateralmen-
te una modificación de la tarifa.
5.º La situación del concesionario de servicios públicos es temporal. Ni la perpetuidad podría pre-
sumirse a falta de cláusula expresa, ni si ésta existiese consagrándola podría tenerse por váli-
da. En último término, incluso habría que admitir que cualquier plazo establecido está supedi-
tado a que se acuerde anticipadamente el rescate del servicio. Esto exige que nos refiramos a
dos típicas instituciones que pueden provocar la terminación del contrato de concesión de
servicios: la reversión y el rescate.
a) La reversión constituye una forma normal de extinción del contrato de concesión por el
cual fue otorgado. Nuestra legislación administrativa del siglo XIX acostumbraba a estable-
cer dicho plazo en 99 años, actualmente fijado en 50, 25 ó 10 años, dependiendo del tipo de
servicio público concedido (art. 157 de la LCAP). Pero, desde los supuestos del Estado mo-
derno, donde la prescripción a favor de particulares de la titularidad de una fundación o
servicio público es inconcebible, los plazos se modulan atendiendo a preocupaciones diver-
sas, e incluso los efectos de la reversión no son siempre los mismos, existiendo, entre otros,
la tradicional exigencia de que las obras e instalaciones hayan de revertir también necesa-
riamente a la Administración concedente.
b) En cuanto al rescate, constituye una forma excepcional de terminación del contrato de con-
cesión, que tiene su fundamento en la potestad exorbitante que a la Administración puede
concederse para acortar el plazo estipulado. Estamos aquí en presencia de una forma de ex-
propiación posible para la entidad concedente, como regla general, que llevará consigo una
indemnización a favor del concesionario.
6.º El servicio concedido ha de prestarse precisamente por el concesionario; pero éste podrá trans-
mitir o ceder sus derechos, previa autorización administrativa.
7.º El concesionario puede beneficiarse del empleo a su favor de prerrogativas administrativas.

Aparte de la utilización de poderes exorbitantes que, en cuanto gestor de un servicio públi-
co, puede emplear contra los usuarios del mismo (por ejemplo, vía de apremio para la
exacción de multas o tarifas), es posible también el empleo de estos procedimientos con re-
lación a terceros.
8.º La Administración dispone de una potestad sancionadora sobre el concesionario. Su funda-

mento es la necesidad de que la Administración disponga de medios propios para reclamar al
concesionario la prestación del servicio de acuerdo con las normas impuestas.
4. AYUDAS Y SUBVENCIONES PÚBLICAS.
4.1. CLASES.
Las subvenciones pueden clasificarse en atención a cuatro criterios fundamentales:
a) Por razón de los sujetos.
b) Por la finalidad perseguible.
c) Por las formas que reviste el auxilio.
d) Por la forma de determinar el quantum de la subvención.
a) Por razón de los sujetos. Pueden ser del Estado, de las Corporaciones Locales y de las demás
personas jurídico-públicas, y pueden otorgarse a personas de Derecho privado o particulares y
a favor de Entidades públicas de rango inferior o secundario respecto al concedente.
b) Por la finalidad perseguible. Pueden ser:
1.º De fomento.
2.º De indemnización.
3.º De intervención.
4.º Subvención-premio.
5.º Subvenciones para flexibilizar el gasto (subvención-dotación, subvención-transferencia y

subvención-consignación).
c) Por las formas que reviste el auxilio. Pueden ser directas e indirectas, caracterizadas las últimas
porque su montante no puede ser estrictamente determinado sino con relación a un momento
posterior.
d) Por la forma de determinar el quantum de la subvención. Pueden ser generales (se fijan sin
atender al estado económico de la entidad beneficiaria), de financiación y de cobertura de défi-
cit, que admiten a su vez diversas especificaciones.
4.2. REGULACIÓN Y OBJETIVOS.
El día 18 de noviembre de 2003 fue objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado la
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que entró en vigor el 18 de febrero de 2004
y que, posteriormente, fue desarrollada por el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de Ejecución, con 101 artículos y 4 Títulos, además del Título Preliminar. Esta Ley trasla-
da los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria integrándose en el conjunto de medi-
das y reformas tendentes al perfeccionamiento y racionalización de nuestro sistema económico que se han
venido instrumentando en los últimos tiempos. Como objetivo, la Ley de Subvenciones busca asignar

correctamente una buena parte del gasto público a la vez que centra los esfuerzos en la mejora de la
protección social y de las políticas de gasto que favorecen la creación de empleo y el crecimiento eco-
nómico. Los principios generales que rigen esta Ley son los mismos que caracterizan la Ley General
de Estabilidad, en la que se enmarca. Estos principios son la igualdad, la publicidad, la transparencia,
la objetividad y la eficacia.
Su regulación, antes de esta Ley, se recogía en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupues-
taria de 1988 (derogados por la Ley 38/2003). La importancia de este ámbito del gasto público y su re-
gulación dentro de una Ley hacían necesario crear un régimen jurídico propio, que sin duda mejorará
la gestión y el control de las subvenciones, lo que incrementará de este modo su eficacia.
El ámbito de aplicación de la Ley es el Estado y las Corporaciones Locales. Por otro lado, hay
una serie de artículos que tienen carácter básico, es decir, que afectan a las Comunidades Autónomas.
Se trata sobre todo de los artículos que hacen referencia a los principios y a las definiciones generales
del ámbito de las subvenciones. Con esto, la Ley pretende crear un marco general ahora inexistente,
que respetando el ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas en el terreno de las subvencio-
nes, permita una mayor eficacia de todas las Administraciones Públicas. En este sentido, la Ley inclu-
ye la creación de una base de datos nacional en la que figurarán todas las subvenciones que concedan
las Administraciones Públicas, lo que llevará a una mayor coordinación entre el Estado y las Comuni-
dades Autónomas.
La compatibilidad de la creciente importancia, tanto cuantitativa como cualitativa, de las políticas

de subvenciones, con la actual orientación de la política presupuestaria, exige asignaciones cada vez
más eficaces y eficientes en esta modalidad de gasto, resultando necesario adecuar y modernizar los
instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de la Administración. Es en este ámbito
en el que adquieren especial relevancia las mejoras introducidas por la Ley en la gestión y seguimiento
de las subvenciones, la corrección de las insuficiencias normativas y el control y prevención de las
conductas fraudulentas.
La consecución de una Administración subvencionadora moderna y eficaz, que realice una asig-
nación eficiente de los recursos, garantizando en todo momento la observancia de los derechos de los
particulares en la actuación administrativa, constituye la finalidad esencial perseguida por la norma.
Otro de los objetivos esenciales que persigue la Ley es el de garantizar un tratamiento homogéneo
de la relación jurídica subvencional. Este tratamiento homogéneo resulta necesario en la medida en
que la actividad subvencional canaliza una parte cada vez más importante de la actividad financiera
del sector público con el objeto de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a las demandas so-
ciales y económicas de la sociedad.
En consecuencia, la ordenación de un régimen jurídico común que garantice un trato igualitario a

los particulares en esta materia, cualquiera que sea la Administración actuante, se revela como una de
las finalidades prioritarias de la Ley. Al servicio de esta finalidad, la Ley incorpora un núcleo normati-
vo de carácter básico por medio del cual se regula el conjunto de derechos y obligaciones del perceptor
de subvenciones que conforman su estatuto jurídico básico.
Además, la Ley establece que los órganos que conceden subvenciones deberán elaborar Planes
Estratégicos en los que se definan objetivos, plazos, costes, fuentes de financiación y prioridades de las
subvenciones concedidas. En aras de aumentar la transparencia de las subvenciones, el texto de la Ley
establece que las Administraciones que concedan una subvención deberán hacerla pública y de forma
detallada en el órgano oficial correspondiente.
La Ley introduce también importantes novedades en lo que se refiere a la seguridad jurídica, ya
que incorpora el estatuto jurídico de los beneficiarios, donde se incluyen sus derechos y obligaciones,
lo que aumenta las garantías y la seguridad jurídica de los perceptores de subvenciones. Por último,
entre las novedades destacan nuevos mecanismos para agilizar el proceso de concesión de subvencio-
nes, como es el establecimiento de una fase de preevaluación de solicitudes, de modo que en la fase
definitiva, de evaluación, sólo estén los solicitantes que hayan cumplido los requisitos administrativos.
Además, los beneficiarios no tendrán que aportar documentos que ya tenga la Administración y la pre-
sentación de solicitudes y su tramitación administrativa podrá hacerse por vía telemática.
Dentro del cuerpo normativo se distinguen 5 grandes bloques temáticos, que responden a los 5 tí-
tulos en los que se estructura la Ley.
El primero de ellos contiene disposiciones generales y se refiere al ámbito de aplicación de la Ley,

destacando como elemento diferenciador de la figura de la subvención de otras análogas, la afección
de los fondos entregados al cumplimiento de un objetivo. Se incluyen igualmente los principios gene-
rales a los que debe someterse la actividad subvencional así como su necesaria planificación, se com-
pleta la regulación de los perceptores de subvenciones, ya sea como beneficiarios o como entidades
colaboradoras, y se adecua el contenido necesario de las bases reguladoras de la subvención.
El segundo se ocupa de regular los procedimientos de concesión. Partiendo de la necesidad de

compatibilizar las exigencias del rigor presupuestario con los principios de concurrencia y objetividad
que rigen la actividad subvencional, la Ley configura el procedimiento de concurrencia competitiva
como el procedimiento general de concesión.
Un tercer grupo se ocupa de regular el reintegro de subvenciones como la consecuencia inmedia-

ta, aunque no única, del incumplimiento por parte de los preceptores de sus compromisos asumidos,
modulando la cuantía a reintegrar en función de la trascendencia cuantitativa y cualitativa del incum-
plimiento, y regulando los procedimientos para su exigencia y los regímenes de responsabilidades.
El cuarto bloque normativo regula el control financiero de subvenciones, con el objetivo de confi-
gurar un control eficaz y garante de los derechos de los beneficiarios y entidades colaboradoras.
El último de los grandes apartados en los que se estructura la Ley se encarga de regular el régimen
de infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones que opere como elemento
desincentivador de conductas fraudulentas que perjudiquen la consecución de los fines públicos perse-
guidos por las políticas de gasto público subvencional.
4.3. LA COMPETENCIA PARA EL OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES.
Los Ministros y los Secretarios de Estado en la Administración General del Estado y los presiden-
tes o directores de los organismos públicos y demás entidades que tengan que ajustar su actividad al
derecho público son los órganos competentes para conceder subvenciones, en sus respectivos ámbitos,
previa consignación presupuestaria para este fin.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, para autorizar la concesión de subvenciones de

cuantía superior a 12 millones de euros será necesario acuerdo del Consejo de Ministros o, en el caso
de que así lo establezca la normativa reguladora de la subvención, de la Comisión Delegada del Go-
bierno para Asuntos Económicos. La autorización no implicará la aprobación del gasto, que, en todo
caso, corresponderá al órgano competente para la concesión de la subvención.

Las facultades anteriores para conceder subvenciones podrán ser objeto de desconcentración, me-
diante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros.
La competencia para conceder subvenciones en las corporaciones locales corresponde a los órga-
nos que tengan atribuidas tales funciones en la legislación de régimen local.
4.4. OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO (ART. 14).
• Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que

fundamenta la concesión de las subvenciones.
• Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de

los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la fi-
nalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.
• Someterse a las actuaciones de comprobación.
• Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones,

ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.
• Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al co-
rriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
• Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos.
• Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos.
• Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta Ley.
• Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en la Ley.
4.5. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN (ART. 22).
El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurren-

cia competitiva. Tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el
cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presenta-
das, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración pre-
viamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la
convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplica-
ción de los citados criterios. La propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órga-
no colegiado a través del órgano instructor. La composición del órgano colegiado será la que establez-
can las correspondientes bases reguladoras.
Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente pro-
cederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a
las subvenciones.
Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:
• Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades
autónomas o de las entidades locales.
• Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de
rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuer-
do con su propia normativa.
• Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés
público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su
convocatoria pública.
El plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos de concesión de subvenciones será
de 6 meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así venga previsto en
la normativa de la Unión Europea. El plazo se computará a partir de la publicación de la correspon-
diente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a fecha posterior.
Los interesados entenderán desestimadas por silencio administrativo sus solicitudes transcurrido
el plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución legítima a aquéllos (art. 25).
4.6. REINTEGRO DE LA SUBVENCIÓN (ART. 37).
Además de las causas de invalidez previstas en el artículo 36; son causas de reintegro, las previs-
tas en el artículo 37, entre las que destacan las siguientes:
• Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquellas
que lo hubieran impedido.
• Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del
comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
• Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente.
• Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de
12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación, produciéndose la caducidad del mismo transcurrido
aquél sin que se haya notificado resolución expresa.
4.7. EL CONTROL FINANCIERO.
El control financiero de subvenciones se ejercerá respecto de beneficiarios y, en su caso, entida-

des colaboradoras por razón de las subvenciones de la Administración General del Estado y organis-
mos y entidades vinculados o dependientes de aquélla, otorgadas con cargo a los Presupuestos Gene-
rales del Estado o a los fondos de la Unión Europea (art. 44.1). Se verificará: la adecuada y correcta
obtención de la subvención por parte del beneficiario; el cumplimiento por parte de beneficiarios y
entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención; la adecuada
y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras; la rea-
lidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficia-

rios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención; la adecuada y correcta finan-
ciación de las actividades subvencionadas y la existencia de hechos, circunstancias o situaciones no
declaradas a la Administración por beneficiarios y entidades colaboradoras y que pudieran afectar a la
financiación de las actividades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención, utilización, disfru-
te o justificación de la subvención, así como a la realidad y regularidad de las operaciones con ella fi-
nanciadas.
La competencia para el ejercicio del control financiero de subvenciones corresponderá a la Interven-

ción General de la Administración del Estado, sin perjuicio de las funciones que la Constitución y las Le-
yes atribuyan al Tribunal de Cuentas y de lo dispuesto para el régimen jurídico de las subvenciones finan-
ciadas con cargo a fondos de la Unión Europea previsto en el artículo 6.º de la Ley (art. 44.3).
El procedimiento de control financiero será el establecido en el artículo 49 y siguientes de la

Ley 38/2003.
4.8. INFRACCIONES Y SANCIONES.
Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones las acciones y omisiones ti-

pificadas en los artículos 56 a 58 (leves, graves y muy graves) y serán sancionables incluso a título de
simple negligencia, mediante la imposición de sanciones pecuniarias y, cuando proceda, de sanciones
no pecuniarias. Las sanciones pecuniarias podrán consistir en multa fija o proporcional (art. 59.1 y 2).
Una infracción leve es, por ejemplo, la presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas de
la aplicación dada a la subvención, o la presentación de cuentas justificativas inexactas. También es in-
fracción leve el incumplimiento de las obligaciones de conservación de justificantes o la negativa a la
aportación de la documentación requerida. En estos casos, la sanción será una multa de entre 75 y
6.000 euros, según la infracción cometida.
Infracciones graves son, por ejemplo, el no comunicar al órgano que concede la subvención la ob-
tención de otras subvenciones destinadas a la misma finalidad, o la falta de justificación del empleo
dado a los fondos recibidos. La multa en el caso de estas infracciones puede llegar hasta el doble de la
cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada. Además, si el perjuicio económico corres-
pondiente a la infracción grave supone más del 50 por 100 de la subvención concedida y supera los
30.000 euros, la sanción puede ser la pérdida, durante un plazo de hasta 5 años, de la posibilidad de
obtener subvenciones y de celebrar contratos con las Administraciones Públicas.
Por último, se considerará infracción grave, entre otras, la obtención de una subvención falseando
las condiciones requeridas para su concesión, la no aplicación de las cantidades recibidas a los fines
para los que la subvención fue concedida o la negativa a las actuaciones de control. En estos casos, la
multa puede ser del doble al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada. Si
el perjuicio económico causado supera los 30.000 euros, la sanción puede suponer además la pérdida,
durante un plazo de hasta 5 años, de la posibilidad de obtener subvenciones y de celebrar contratos con
las Administraciones Públicas.
4.9. LA SUBVENCIÓN EN EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO.
Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas
comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de
aquéllas. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en la Ley 38/2003
tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas
con cargo a fondos de la Unión Europea (art. 6.º).
Las Administraciones Públicas o sus órganos o entidades gestoras que, de acuerdo con sus respec-
tivas competencias, realicen actuaciones de gestión y control de las ayudas financiadas por cuenta del
Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (secciones Orientación y Garantía), Fondo Europeo
de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orientación Pesquera y
Fondo de Cohesión, así como de cualesquiera otros fondos comunitarios, asumirán las responsabilida-
des que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los órganos
de la Unión Europea, y especialmente en lo relativo al proceso de liquidación de cuentas y a la aplica-
ción de la disciplina presupuestaria por parte de la Comisión Europea (art. 7.º 1).

R ESUMEN
1. Las formas de actividad administrativa se engloban en la siguiente clasificación: actividad

de policía o de limitación, actividad de fomento, actividad de servicio público y actividad
arbitral.
2. La actividad administrativa de limitación o policía es aquella mediante la cual la Admi-

nistración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su ac-
tuación la actividad de éstos.
3. Las técnicas de la actividad de limitación son: la reglamentación, la autorización y las ór-

denes dentro de las cuales se incluyen los mandatos (en sentido positivo) y las prohibicio-
nes (en sentido negativo).
4. La reglamentación administrativa impone las limitaciones o deberes a los administra-

dos unas veces directamente y otras regulando simplemente las demás formas de acti-
vidad o intervención. Por su parte, la autorización implica condicionar el ejercicio de
un derecho a una previa actividad administrativa. Los mandatos obligan al administra-
do a una determinada actividad y las prohibiciones impiden al sujeto realizar tal activi-
dad.
5. La actividad de fomento es aquella por la que la Administración protege o promueve

aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfa-
cen necesidades públicas o se estiman de interés general, sin usar la coacción ni crear
servicios públicos.
6. Los medios de fomento pueden ser de tipo honorífico como títulos nobiliarios, condecora-
ciones, etc., y de tipo económico, bien porque la Administración acuerde un desembolso
económico en favor de los particulares o bien porque les exima de alguna de sus obliga-
ciones de carácter fiscal (como desgravaciones y exenciones fiscales o el otorgamiento de
subsidios, premios, etc.).
7. La actividad arbitral la realiza la Administración cuando decide controversias entre los

administrados, sobre derechos privados o administrativos. Se realiza a través de orga-
nismos especializados que constituyen una serie de jurisdicciones especiales sin perder
nunca la consideración de Administración: por ejemplo, el Jurado Provincial de Expro-
piación.
8. La actividad de servicio público supone que la Administración aparece como titular de

una actividad consistente fundamentalmente en proporcionar bienes y servicios a los ad-
ministrados. Este tipo de actividad es propia de un Estado intervencionista y no absten-
cionista.
9. Son modos de gestión de los servicios públicos por la Administración: la gestión directa,
la gestión mixta y la gestión indirecta. La más importante es esta última llevada a cabo a
través de la concesión y el concierto.
10. En la concesión la Administración permanece titular del servicio y encomienda su explo-

tación a un particular que asume los riesgos económicos de la empresa. Son concesiona-
bles sólo los servicios económicos. Sin embargo, se conciertan los servicios de carácter
asistencial. A través del concierto, la Administración presta servicios de su competencia,
utilizando los servicios de otras entidades públicas o privadas ya establecidos pero con
carácter temporal, hasta que la propia Administración establezca por sí misma el servicio.

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GESTIÓN DE ESTADO

• FECHA FINALIZACIÓN DE LA ACTUALIZACIÓN EN INTERNET: 11-02-2010

Í NDICE DE LAS ACTUALIZACIONES QUE SE ENTREGAN

TEMA 5 ............................................. Se sustituye el tema entero por el nuevo que se entrega

www.cef.es info@cef.es 902 88 89 90

1. Las formas de acción administrativa: clasificación. Conceptualización y caracteres de cada una

1.1. La actividad administrativa de limitación.

1.1.2. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares.

1.1.3. Las técnicas de la actividad de limitación.

1.1.4. La potestad sancionadora.

1.1.5. Policía de seguridad.

1.2. El fomento: sus manifestaciones.

1.2.2. Elementos de la actividad de fomento.

2. La actividad arbitral de la administración.

2.2. Actividad arbitral y jurisdicciones especiales.

2.3. La actividad arbitral en la protección de las propiedades especiales.

2.4. Los arbitrajes en la administración corporativa.

2.5. En materias y derechos administrativos y políticos.

2.6. El servicio público: evolución y situación actual.

2.6.1. La noción de servicio público.

ENERO 2010 ÍNDICE TEMA 5

3. Especial examen de las formas de gestión de los servicios públicos.

3.1. Examen de la gestión directa.

3.1.1. Gestión indiferenciada.

3.1.2. Establecimiento o empresa propia sin personalidad.

3.1.3. El servicio público personificado.

3.1.4. En forma de sociedad privada.

3.2. Modalidades de la gestión indirecta.

3.2.3. La concesión. Régimen jurídico.

4. Ayudas y subvenciones públicas.

4.2. Regulación y objetivos.

4.3. La competencia para el otorgamiento de subvenciones.

4.4. Obligaciones del beneficiario.

4.5. Procedimiento de concesión.

4.6. Reintegro de la subvención.

4.7. El control financiero.

4.8. Infracciones y sanciones.

4.9. La subvención en el Derecho Comunitario europeo.

ÍNDICE TEMA 5 Oposiciones

www.cef.es info@cef.es 902 88 89 90

Procedimientos y formas de la actividad administrativa. La actividad de limitación, arbitral, de

1. LAS FORMAS DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA: CLASIFICACIÓN. CONCEPTUALIZA-

• La delimitación externa de un sector de la actividad privada por normas de Derecho público

Por su parte, Ripperte enumera las siguientes medidas intervencionistas:

Oposiciones ENERO 2010 5–1

• Las autorizaciones previas como condicionantes de una actividad privada.

• La inspección y vigilancia sobre empresas privadas.

1.1. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN O POLICÍA.

Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquella forma de intervención

El estudio de la actividad administrativa de limitación de los derechos de los particulares adolece

Oposiciones ENERO 2010 5–3

1.1.2. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares.

La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados res-

Un segundo punto de superior intervención administrativa estaría constituido por el sometimiento

El grado siguiente de limitación lo constituye la actividad administrativa que se concreta en una

3. Expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias, comisos. En todos estos supuestos

4. Prestaciones forzosas. Previstas en el artículo 31.3 de la Constitución («sólo podrán establecer-

Oposiciones ENERO 2010 5–5

6. La delimitación admnistrativa de derechos privados. Con la incidencia de la acción administra-

1.1.3. Las técnicas de la actividad de limitación.

En el planteamiento tradicional de la actividad de policía se consideran medios de limitación de

Una enumeración semejante se contiene en la LBRL de 1985, en la que el artículo 84 establece