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GOVERNANCE WORKING PAPER SERIES
Programa de Acceso
a la Información
Libertad de información.
¿Tres palabras inofensivas?
Leyes de acceso a la información
y rol de la prensa
Eduardo Andrés Bertoni
Libertad de información.
¿Tres palabras inofensivas?
Leyes de acceso a la información y
rol de la prensa
*
Este documento fue elaborado por Eduardo Andrés Bertoni con la asistencia en la investigación de Na-
talia Torres. Bertoni es director del Centro de Estudios sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Infor-
mación (CELE) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo. Fue director ejecutivo de la Fun-
dación para el Debido Proceso Legal, con sede en la ciudad de Washington, DC. Entre 2002 y 2005 fue
el relator especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) en la Organización de Estados Americanos (OEA). Bertoni es abogado de nacionalidad argentina,
egresado de la Universidad de Buenos Aires, ex becario del Instituto de Derechos Humanos de la Escuela
de Derecho de la Universidad de Columbia en Nueva York. Tiene una maestría en Políticas Internacionales
de la Universidad George Washington. Asimismo, es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Palermo y fue designado, por concurso, profesor adjunto de Derecho Penal y Procesal Penal en la Fa-
cultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. En ambas casas de estudio ha dictado cursos de
grado y postgrado. Fue asesor legal en varias organizaciones no gubernamentales en Argentina y en el
extranjero. Ha trabajado, asimismo, como asesor del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la
República Argentina. Es autor de varios artículos y libros sobre el derecho a la libertad de expresión, sobre
reformas judiciales y sobre derecho penal internacional. Sobre estos temas, también ha dictado cursos y
conferencias en varios países. Natalia Torres es investigadora principal del CELE en libertad de información.
Es licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires y MSc en Políticas Públicas en el University
College London del Reino Unido. Fue coordinadora en temas de transpar-encia en la Fundación Poder Ciu-
dadano—capítulo argentino de Transparencia Internacional—y coordinadora del área de Transparencia del
Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), desde donde
apoyó la promoción del derecho de acceso a la información entre 2003 y 2007. Como investigadora ha re-
alizado consultorías para agencias gubernamentales, organismos multilaterales y organizaciones de la so-
ciedad civil. Diego de la Mora prestó colaboración en la realización de entrevistas y la búsqueda de docu-
mentación en México. Los puntos de vista y conclusiones presentados en este documento no
necesariamente reflejan la opinión del gobierno de España, los directores del Banco Mundial, o los gobier-
nos que dichos directores representan. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos incluidos
en este trabajo. Este trabajo fue comisionado por el programa de Acceso a la Información del Instituto del
Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés), y financiado por la administración de recursos del Fondo del
Gobierno Español en WBI.
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Este reporte ha sido comisionado por el programa de Acceso a la Información del Instituto
del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés) y financiado a través de la administración
de recursos del Fondo del Gobierno Español en WBI.
El programa de Acceso a la Información del WBI busca conectar actores clave para la
conjunta identificación, priorización y puesta en marcha de acciones en aras de una efectiva
adopción e implementación de regímenes de acceso a la información. El programa tiene como
objetivo contribuir a la mejora de las capacidades en los países para la formulación, imple-
mentación y uso de legislación de acceso a la información a través de intercambios de
conocimiento y el fomento de coaliciones para llevar a cabo reformas en materia de acceso a la
información.
Índice
Agradecimientos.........................................................................................v
Introducción ..............................................................................................3
4. Conclusiones........................................................................................45
Anexo I: Cuestionarios...............................................................................47
Referencias ...............................................................................................51
Bibliografía...............................................................................................55
iii
Agradecimientos
Quisiera agradecer a todas las personas que de este documento.Asimismo quisiera agrade-
han colaborado con la elaboración de este cer los valiosos comentarios al documento de
documento, en particular a aquellos que a- Catalina Botero, John Dinges,Thelma Mejía y
mablemente han respondido nuestros cues- Silvio Waisbord.
tionarios y a quienes nos han brindado las en- Agradezco también a Marcos Mendiburu,
trevistas (la lista completa se adjunta en los Luis Esquivel y Aranzazu Guillán Montero, del
anexos). Especial agradecimiento le debo a equipo del Programa de Acceso a la Informa-
Natalia Torres, investigadora principal del ción del Instituto del Banco Mundial (WBI),
CELE en acceso a la información, quien fue por su apoyo en la preparación de este docu-
asistente de investigación para la elaboración mento.
v
Resumen ejecutivo
1
Introducción
En las últimas décadas ha habido una ola de en la promoción del derecho de acceso a la
aprobación e implementación de nuevas leyes información tiene un efecto positivo en la
sobre acceso a la información pública. Esta in- promoción, implementación y seguimiento
vestigación busca documentar y analizar la de las leyes sobre el tema. Sin embargo, esta in-
relación entre la prensa1 y el derecho de acce- vestigación da cuenta de que ello no siempre
so a la información pública, examinando la in- es así en cada una de esas etapas.
cidencia de los periodistas y los medios de co- Este estudio se apoyó en una metodología
municación en la promoción de legislación de investigación cualitativa, que complementó
sobre acceso a la información pública. El do- el relevamiento bibliográfico con opiniones
cumento identifica las diferentes maneras en de actores clave consultados para la investi-
las que los actores del campo periodístico—ya gación. El estudio circunscribió su análisis a
sean periodistas, editores o propietarios de experiencias de países que han regulado el
medios de comunicación—se han compro- derecho, ya sea a través de leyes aprobadas por
metido en la promoción, implementación y el congreso o por decretos.
monitoreo de la legislación sobre la materia Para realizar las consultas, se elaboró un
en diversos países. El documento examina cuestionario2 cuyo objetivo fue capturar las
también buenas prácticas y extrae las princi- perspectivas de los actores identificados sobre
pales lecciones aprendidas con el objetivo de tres temas: participación de la prensa en cam-
contribuir al entendimiento y conocimiento pañas de incidencia para la formulación y
del rol de la prensa en relación con el derecho adopción de legislación (cabildeo); uso y pro-
de acceso a la información pública. moción de las leyes de información por parte
Las experiencias identificadas en este do- de los periodistas, y monitoreo del grado de
cumento permiten examinar las principales implementación y cumplimiento de las leyes
modalidades de relacionamiento y tensiones de información. Se consultaron 32 periodistas,
derivadas del involucramiento de la prensa en académicos y miembros de organizaciones so-
la promoción del acceso a la información ciales vinculadas con el tema3. Para los estudios
pública. Un argumento generalmente escucha- de caso se realizó trabajo de campo principal-
do señala que el involucramiento de la prensa mente en México, donde se realizaron entre-
3
4 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
vistas en profundidad con actores clave. Para el importante entonces destacar que no se trata
caso argentino, se realizaron consultas infor- de un derecho exclusivo de la prensa, sino de
males. un derecho humano que debe poder ser
Para llevar adelante el estudio, partimos de ejercitado por todas las personas.
las siguientes consideraciones: Sin perjuicio de lo anterior, el relevamien-
to bibliográfico efectuado para esta investi-
1) El derecho de acceso a la información es gación permitió constatar que acceso a la in-
considerado una herramienta fundamen- formación y prensa se relacionan, realimentan
tal para la transparencia y control de las y confluyen de diversas maneras (Snell, 1998).
actividades del Estado, que se vincula con Esas distintas formas de relacionarse han podi-
los principios de la publicidad de los actos do constatarse como fuertes o muy fuertes al
de gobierno y la rendición de cuentas4. comienzo (al definir la agenda, por ejemplo)
2) La prensa es un actor central para la vida pero son más débiles durante el monitoreo de
democrática en tanto contribuye a la aper- la legislación. El acceso a la información y la
tura, transparencia y rendición de cuenta prensa se relacionan al menos de cuatro mane-
de las instituciones. La prensa, en su rol de ras: a) conceptualmente, b) estratégicamente,
watchdog, agenda-setter y gate-keeper5, pro- c) funcionalmente, y d) pragmáticamente.
mueve la crítica, la deliberación y la diver- En primer lugar, en términos conceptuales,
sidad de opinión (Waisbord, 2008). libertad de expresión e información son cara
y contratara de un mismo fenómeno. Siguien-
Dado que el estudio tuvo por objeto ex- do a Curtis y Abramovich (2000: 2), “el dere-
plorar la relación entre prensa y acceso a la in- cho de acceso a la información cumple la fun-
formación pública a través de la contribución ción de maximizar el campo de autonomía
de las legislaciones en la materia a la actividad personal, posibilitando el ejercicio de la liber-
periodística y el involucramiento e incidencia tad de expresión en un contexto de mayor di-
de la prensa en la promoción y uso de las leyes versidad de datos, voces y opiniones”. Si bien
de acceso a la información, una primera cues- es cierto que libertad de expresión no es
tión a destacar es que esta relación es explícita equivalente a libertad de prensa, no es menos
en algunos países. cierto que el ejercicio de la libertad de expre-
La referencia histórica más clara sobre este sión por medio de la prensa es una de las for-
tema es Suecia, primer país en regular el acce- mas más importantes del ejercicio de aquel
so a la información pública a través de una ley derecho fundamental.
de prensa6. Sin embargo, es necesaria una Una segunda relación tiene un carácter más
aclaración antes de continuar: la relación entre estratégico. Aunque todos los temas requieren de
leyes de acceso a la información y prensa ha la instalación mediática, la prensa, a través de su
dado lugar a algunas confusiones al desdibujar rol de agenda-setter puede fortalecer la promo-
el carácter de derecho fundamental del acceso ción del acceso a la información porque tiene
a la información pública, y al plantear la legis- la capacidad de trasmitirle de manera masiva a
lación de acceso como una cuestión de y para la ciudadanía la importancia del derecho junto
periodistas. La inclusión de este derecho en con el modo en el que puede ser ejercitado
leyes de prensa contribuye con la confusión, y (Snell, 1998; Hazell y Worthy, 2009). En algu-
muchas veces demora los procesos de regu- nas experiencias concretas—como veremos en
lación de acceso a la información pública. Es la primera sección de este documento—la
Introducción 5
participación de la prensa tuvo un rol positivo peñó un rol como agenda-setter mediante la
en la promoción de estas normativas. Tal vez formulación y adopción de una normativa es-
sean estas experiencias las que llevaron a que pecífica. Mediante los casos de México y Ar-
en otros países las organizaciones de la sociedad gentina, esta sección ilustra cómo periodistas
civil buscaran a periodistas y medios de comu- y medios de comunicación participaron en
nicación como socios estratégicos para la pro- campañas de promoción del derecho de acce-
moción de la legislación de acceso a la infor- so a la información y su necesaria regulación,
mación pública. pero con estrategias y resultados diferentes.
En tercer lugar, el acceso a la información México es una referencia en la materia a nivel
es una herramienta fundamental para el sec- regional y global; su experiencia de imple-
tor periodístico en tanto le permite trabajar mentación es considerada exitosa, y el rol de
con una agenda independiente a la estableci- la prensa ha sido reconocido como clave para
da por los organismos públicos, y mejorar la la sanción de la ley de 2002. En el caso de Ar-
calidad de cobertura informativa de los asun- gentina, no se cuenta con una ley sino con un
tos públicos al incrementar el conocimiento decreto del Poder Ejecutivo nacional, pese a
de los actores, instituciones y procesos del los debates en el ámbito legislativo entre 2001
ruedo público-político (Snell, 1998). En este y 2006. Del estudio de estos dos casos se puede
sentido hablamos de una relación funcional. concluir que la cobertura informativa de los
La posibilidad de generar una agenda propia proyectos de ley es fundamental para incremen-
de investigaciones, más allá de las primicias o tar el conocimiento de la ciudadanía y así in-
la información que disponen—o filtran—los cidir sobre las autoridades públicas, pero la par-
funcionarios, le da al periodismo que usa las ticipación de los medios como un actor más de
leyes de acceso a la información—sobre todo las coaliciones promotoras puede generar resul-
al de investigación—una ventaja comparativa tados no solo diferentes sino opuestos.
frente a los periodistas que no las utilizan. En la segunda sección, que se centra en la
Una cuarta relación es pragmática: el uso de relación “funcional”, se analiza el uso que la
las leyes de acceso a la información pública prensa ha hecho de las leyes de acceso a la in-
por parte de los periodistas permite verificar formación pública y las actividades de promo-
la implementación y efectividad de las norma- ción, tanto de las leyes como del derecho, rea-
tivas que regulan el acceso a la información lizadas desde el campo periodístico. El análisis
pública (Snell, 1998). del papel de la prensa—particularmente los pe-
La segunda, tercera y cuarta forma de riodistas—en esta etapa se centra en la utili-
relación entre prensa y acceso a la información zación de la normativa por parte de la prensa,
son las que se han utilizado para la estructura así como en las actividades realizadas por la
de este informe. Por ello, el documento está prensa para la promoción del uso de la ley de
organizado en tres secciones. acceso a la información en el campo periodís-
En la primera sección (que se corresponde tico y entre la ciudadanía. Según se verá, los pe-
con lo que denominamos relación “estratégi- riodistas utilizan las leyes de información cuan-
ca”) se analiza el rol de la prensa en la identi- do no pueden conseguir los documentos por
ficación del problema, su incorporación a la otros medios, cuando necesitan verificar cierta
agenda pública y su posterior conversión en información, cuando les interesa conseguir in-
una política regulatoria. Se describirán los ca- formación “cruda” o sin procesar, o cuando
sos más destacados en los que la prensa desem- apuntan a develar casos de corrupción o escán-
6 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Más de 90 países han avanzado en el re- mente están interesados en promover el acceso
conocimiento del derecho de acceso a la in- a la información pública.
formación pública y han regulado su ejercicio En algunos contextos y bajo ciertas condi-
(Mendel, 2009). La aprobación de estas nor- ciones la prensa ha desempeñado un papel im-
mativas, sin embargo, no fue obra exclusiva de portante en el reconocimiento del derecho de
la voluntad política de los actores del sistema acceso a la información pública y en la adop-
político. El reconocimiento de este derecho ción de leyes de acceso. Esta sección examina
ha sido promovido por organizaciones no gu- dos ejemplos concretos. Si bien no se analiza la
bernamentales (ONG) que, en algunos casos, incidencia de algunas variables relevantes que
lograron construir alianzas más amplias al in- pudieron incidir en cada caso—como el rol de
cluir a profesionales del campo periodístico y las organizaciones internacionales o multila-
académico (Puddephatt, 2009). terales y las agencias de cooperación interna-
La búsqueda de la participación de la pren- cional7—es importante considerarlas como
sa reside en la necesidad de los promotores del contexto en el que se desarrollan los casos bajo
derecho de acceso a la información pública de estudio.
contrarrestar las resistencias que comúnmente En esta sección se presentan casos que ilus-
presenta la dirigencia política (Michener, 2005). tran el involucramiento de la prensa. Luego se
Estas resistencias llevan a las organizaciones a analizan con mayor detenimiento y profundi-
la búsqueda de alianzas con sectores que les dad dos casos (México y Argentina) en los que
permitan ampliar sus campañas de incidencia la prensa participó en campañas de promoción
y sumar adeptos. La manera en que estas rela- del derecho de acceso y su regulación, pero
ciones se han ido constituyendo no es uni- con estrategias y resultados diferentes. El análi-
forme, y el papel de la prensa varía de caso a sis de los casos apunta a describir situaciones
caso. Según Michener (2009b), las organiza- en donde la participación de la prensa tuvo
ciones que buscaron el apoyo de la prensa para distinta intensidad y modalidad. También se
extender el alcance de sus iniciativas y ampliar analizan los distintos resultados alcanzados en
su base de movilización se encontraron con términos de reconocimiento del derecho, es
que la prensa no constituye un actor monolíti- decir, el éxito obtenido con las campañas de
co, sino un conjunto de empresarios, periodis- incidencia8. Elegimos estos casos porque Méxi-
tas y profesionales técnicos que no necesaria- co es considerado uno de los casos modelo en
7
8 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
los que el involucramiento de la prensa co- En América Latina encontramos casos pa-
laboró en la exitosa sanción de una ley na- radigmáticos de la participación de asocia-
cional. En Argentina, la fallida discusión en el ciones de prensa en el establecimiento de la
Congreso del proyecto de ley de acceso a la agenda pública9. Son muestra de ello la acción
información pública en 2005 ilustra cómo la de Abraji en Brasil, el Consejo de la Prensa Pe-
participación de la prensa puede ser condición ruana, C-Libre de Honduras, o la Fundación
necesaria pero no suficiente para la adopción Chamorro en Nicaragua10. Asimismo, Mi-
de legislación. chener (2009a) ha estudiado el resultado de la
En resumen, esta sección analiza el rol de la participación de medios de prensa escritos en
prensa como agenda-setter (Waisbord, 2008) y las legislaciones de esa región. El autor en-
su contribución a la adopción de legislación cuentra una correlación entre la acción de la
sobre acceso a la información pública. Tam- prensa en la promoción de estas normativas y
bién se examina la contribución de las coali- la fortaleza de las legislaciones resultantes de
ciones entre diferentes actores y sectores en la los procesos de debate y aprobación. Michen-
particular participación de actores del campo er analiza tres casos recientes: Uruguay, donde
periodístico. Como se verá, la formación y el diario El País publicó, en promedio, 2,3
composición de las coaliciones ha sido hete- artículos por mes vinculados con el tema, y
rogénea en la experiencia internacional. En al- donde la prensa no llegó a ser promotora muy
gunos casos es la prensa la que identifica el activa de esta agenda legislativa; Chile, donde
tema y promueve alianzas con otros actores, por el lapso de 12 meses el diario El Mercurio
mientras que en otros casos, por ejemplo, son publicó un promedio de 7,8 notas por mes so-
las organizaciones de la sociedad civil las que bre el tema, y donde la prensa participó en
buscan a los actores del campo periodístico. momentos clave, y Guatemala, donde el pe-
riódico Prensa Libre publicó un promedio de
6,3 notas sobre el acceso a la información
1.1 Prensa e incidencia pública. De acuerdo con el autor, la atención
que los medios dedicaron al tema en la cober-
La prensa—periodistas, ejecutivos o directivos, tura incide en la fortaleza de la ley que se
organizaciones periodísticas—ha participado aprueba posteriormente. Por eso es que mien-
en diferentes experiencias de promoción de tras que Uruguay posee una ley moderada-
normativas para regular el acceso a la informa- mente débil, Chile y Guatemala tienen leyes
ción pública. Algunas muestran un involu- moderadamente fuertes11 (Michener, 2009b).
cramiento claro en la instalación del tema en la El caso de la coalición que se gestó en
agenda pública y en la promoción de están- Honduras para promover la ley de acceso a la
dares internacionales y legislación. Otras expe- información12, Alianza 72, es interesante en
riencias—que no son objeto del presente docu- tanto tuvo que trabajar fuertemente para con-
mento—dan cuenta de la participación de la trarrestar la oposición al proyecto de ley que se
prensa en la defensa de las leyes de acceso a la había montado con apoyo de algunos sectores
información frente a la amenaza de eventuales de la prensa, como por ejemplo el Consejo del
reformas o retrocesos en el reconocimiento del Sector Privado de Honduras, la Asociación de
derecho de acceso a la información cuando Propietarios de Medios y la Asociación de Pe-
este ya ha sido legislado. riodistas13. La coalición fue liderada por un
Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información 9
“Reforma era un periódico muy joven con exterior del incipiente grupo: por un lado, con
una vocación de hacer un periódico más ciu- los académicos especializados en temas comu-
dadano, en el que al principio los temas de nicacionales, quienes opinaban que la conside-
política no eran tan importantes. Entró al ración exclusiva en el acceso a la información
mercado con mucha fuerza y su propuesta pública suponía una interpretación reduc-
original fue muy bien aceptada: para cionista del derecho a la información, y por el
1998–99 ya fijaba agenda. El Universal, otro, con los medios audiovisuales, que estaban
por su parte, entra a un período de aggior- atentos a la regulación de la actividad de los
namiento, es un periódico que ya tiene medios.
100 años. Se combinan y encuentran una Cuando hablamos de la participación de
manera de singularizarse, de tener un lugar los medios de comunicación no los identifi-
propio en el sistema de medios. La tenden- camos de manera monolítica. Es importante
cia de los Gobiernos a informar a través de resaltar la escasa participación de los medios
los medios electrónicos había hecho que los audiovisuales. Sobre ella recuerda Rock:
medios escritos se quedaran un poco reza-
gados” (Entrevista a Marván, 2010). “Nosotros asumimos que no valía la pena
ir a hablar con estos medios porque no ha-
Algo similar afirma Villanueva: cen periodismo. Ahora son un poco más
abiertos pero en esa época no tenía caso
“Los medios identifican en la transición la hablar con la radio y la televisión. Sería in-
posibilidad de reivindicarse frente a la so- justo decir que ellos no querían participar;
ciedad, de ser parte y abanderados del cam- nunca fueron invitados”.
bio en un contexto de alta incertidumbre
donde no se sabía qué iba a suceder” (En-
trevista a Villanueva, 2010). Juan Francisco Escobedo, de la Universi-
dad Iberoamericana (UIA) presenta una inter-
Los primeros pasos del grupo se apoyaron pretación diferente:
en un acierto: promover solo la ley federal de
acceso a la información pública. La regla- “Los representantes de los medios audiovi-
mentación del artículo 6º de la Constitución suales no se integraron porque venían de
se había empantanado en el pasado por la in- una experiencia frustrada de deliberaciones
tegralidad de las propuestas, que apuntaban a sobre las reformas a la Ley Federal de Ra-
regular dos cuestiones diferentes: la actividad dio y Televisión, que no habían cuajado
de los medios de comunicación y el derecho desde los ochenta. El último fracaso, en
de acceso a la información. En comparación 1987, había sido un intento de legislar com-
con los debates asociados a la regulación de las prensivamente sobre el tema ( . ..) Lo iné-
actividades de los medios de comunicación, la dito fue que los medios audiovisuales no se
regulación del derecho de acceso a la infor- opusieron, ni TV Azteca ni Televisa partici-
mación aparecía como una iniciativa de paron pero tampoco se opusieron; al con-
menor complejidad y más fácil de ser llevada trario, hablaban y transmitían los temas y
a cabo en esta primera experiencia de coali- el debate cuando el Grupo Oaxaca opinaba
ción. Esto significó un doble conflicto hacia el o sacaba algún desplegado”.
Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información 13
Cabe mencionar las resistencias de algunos Partido Acción Nacional (PAN); Santiago
periodistas que visualizaron el proyecto de ley Creel, entonces Secretario de Gobernación; y
de acceso a la información como restrictivo, Francisco Barrio, entonces Secretario de la
en tanto permitía la clasificación y reserva de Función Pública—quienes pujaron porque el
documentos públicos. De acuerdo con los en- presidente avanzara con esta agenda. Con el aval
trevistados, este argumento era el presentado presidencial se formó un equipo intersecre-
de manera pública cuando en realidad el tarial, compuesto por Barrio, Creel, Eduardo
temor de algunos sectores periodísticos era Romero, Carlos Arce y Sergio López Ayllón.
que la ley restringiera el lugar privilegiado de Según Michener (2008), la imposibilidad de
los medios para conseguir información. Esta crear la “comisión de la verdad”—que investi-
resistencia no se encontraba localizada en un garía el pasado priísta—reposicionó el proyec-
medio en particular, sino que aparecía fre- to para reglamentar el derecho de acceso a la
cuente pero aisladamente. Afirma Michener: información entre las acciones prioritarias de
la nueva administración. Un primer borrador
“El derecho a la información es a menudo elaborado por una de las agencias represen-
visto como una amenaza, especialmente cuan- tadas en el equipo intersecretarial se filtró, y se
do la propiedad de los medios se encuentra convirtió en el puntapié para la conformación
concentrada y el mercado de los medios cen- del Grupo Oaxaca. El acercamiento entre
tralizado. La idea de democratizar la informa- académicos y periodistas y la incipiente coali-
ción genera poco entusiasmo entre algunos ción que formarían presentó su primera ma-
profesionales de los medios. Ciertos celos de nifestación escrita en el documento que de-
información tienden a aparecer cuando los pe- nuncia las debilidades del borrador elaborado
riodistas descansan fuertemente en fuentes de por el Ejecutivo. De este modo, no fue solo la
información informales; los profesionales de los coalición la que instaló el tema; tampoco fue
medios erróneamente consideran que las leyes solo el Ejecutivo, sino la interacción entre los
de acceso nivelarán el campo de juego y elimi- distintos actores políticos.
narán las ventajas personales ganadas a través Como respuesta al proyecto de ley elabo-
de la generación de contactos dentro de la ad- rado por el Gobierno, el Grupo Oaxaca
ministración” (Michener, 2009b: 2)23. elaboró una serie de principios que se conver-
tirían en el primer desplegado, que se publicó
en 110 diarios de todo el país24. El seminario
Hacer política pública
nacional “Derecho a la información y reforma
En el 2000,Vicente Fox fue electo Presidente democrática” fue organizado en Oaxaca el 23
de la República. Fox llegó al poder con un y 24 de mayo de 2001 con la participación de
70% de los votos y con una agenda que in- la Asociación Mexicana de Editores de Peri-
cluía la transparencia y la lucha contra la co- ódicos, Asociación de Editores de los Estados,
rrupción entre sus prioridades. Dentro de los El Universal, el Grupo Reforma, la Universi-
equipos técnicos de su Gobierno confluyeron dad Ibero-americana y la UNAM entre otros.
una serie de funcionarios que venían trabajan- Esta reunión fue la expresión más formal de
do el tema del acceso a la información— una serie de acuerdos y el resultado de en-
como Sergio López Ayllón; María Teresa cuentros informales previos entre académicos
Gómez Mont, entonces diputada federal del y miembros de la prensa. Desde ese momento,
14 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
el grupo trabajó coordinada, voluntaria y or- micas (CIDE). El concurso quedó desierto, lo
ganizadamente en una suerte de división del cual demostró que, dada la complejidad y la
trabajo: los expertos dedicaban su tiempo a ilegibilidad de la información estatal propor-
consolidar un primer borrador, trabajaban en cionada, resultaba difícil responder preguntas
los contenidos y en la elaboración de argu- sencillas. Rock recuerda las acciones acometi-
mentos para los debates con otros actores das por El Universal:
políticos; mientras que los medios se ocupaban
de la estrategia comunicacional y pensaban “Nosotros publicamos desde febrero hasta
cómo presentar el tema para que tuviese más diciembre del 2000 unos seis u ocho des-
impacto y para generar un clima de opinión plegados y editoriales del periódico. Jun-
favorable. tábamos a los columnistas del diario y les
Los medios contribuyeron a darle visibili- explicábamos lo que estaba pasando, lo que
dad a la iniciativa a través de diversas acciones. era la ley de transparencia. Entonces el
Una de las más destacadas fue la inclusión de número de notas sobre el tema fue crecien-
la columna “Juan Ciudadano” en el diario do. Pusimos el tema en la agenda, lo que
Reforma. Según recuerda Miguel Treviño, del ustedes llaman agenda-setting. Pero esa
Grupo Reforma, ya desde antes de la forma- era nuestra tarea”.
ción del grupo, Reforma había comenzado
con la publicación de una columna semanal La redacción y posterior presentación públi-
dedicada a promover la agenda de acceso a la ca de un proyecto de ley propio por parte del
información. En este marco, se realizaron con- grupo tuvo una gran relevancia para sus miem-
cursos para involucrar a los ciudadanos y se bros: algunos entrevistados recuerdan con satis-
organizaron eventos en diferentes universi- facción el haber puesto el conocimiento al ser-
dades. Una primera convocatoria a la ciu- vicio de la elaboración de políticas públicas y
dadanía se realizó en noviembre de 2000 y su haber nutrido el debate parlamentario; otros
objetivo fue relevar las inquietudes de los ciu- entrevistados mencionan este paso como el
dadanos sobre las áreas del quehacer público. momento de transformación del grupo en un
La idea era conocer qué querían saber los ciu- “grupo político”. Cuando comenzaron las
dadanos. Una segunda convocatoria realizada rondas de consulta sobre el proyecto de ley
en el período 2001-02 consistió en un con- convocadas por el Ejecutivo, quedó claro que
curso titulado “Responde 10 preguntas por la posición de los medios no era la de meros
un millón de pesos”. La consigna era tomar multiplicadores del mensaje, sino la de miem-
como referencia el proyecto de presupuesto de bros comprometidos con la agenda y con in-
egresos de la Secretaría de Hacienda y propor- terés en lograr la sanción de la ley. Después de
cionar las respuestas correctas a preguntas sen- estas rondas de consulta, en diciembre de 2001
cillas como “¿Cuál va a ser el gasto total del el Ejecutivo envió el proyecto al Congreso
Gobierno federal por concepto de personal y para su debate y aprobación.
oficinas fuera del país?, ¿cuál va a ser el gasto La iniciativa del Grupo Oaxaca tuvo el
total del Gobierno federal en subsidios a la ali- apoyo de la oposición al poco tiempo de su
mentación?”. Para la realización de este con- ingreso en el Congreso. El paso siguiente fue
curso, el grupo se alió con el capítulo mexi- consensuar con el Ejecutivo una versión final
cano de Transparencia Internacional y con el de la normativa. Ello fue posible debido a que
Centro de Investigación y Docencia Econó- Sergio López Ayllón quien estaba a cargo de
Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información 15
las negociaciones de parte del Ejecutivo, for - cia de los medios. Durante el año de vacatio
maba parte de la misma comunidad episté- legis—el período de preparación antes de la
mica25 que los miembros del Grupo Oaxaca entrada en vigencia de la ley—se produjeron
(Michener, 2009b). Los actores que partici- diversos debates sobre el grado de autonomía
paron en la elaboración del proyecto de ley institucional que adquiriría el IFAI donde los
compartían valores y trayectorias intelectuales, comisionados electos amenazaron con renun-
lo que facilitaba arribar a consensos. Asimis- ciar si no se garantizaba la autonomía nece-
mo, cabe señalar la particular interacción de saria para implementar la legislación. Según
fuerzas políticas y actores que se generó en el relata Marván, la acción de los medios fue de-
debate parlamentario, que fue volviendo irre- cisiva en estos debates; por ejemplo el diario
versible el camino hacia la sanción de la ley: el Reforma colocó en primera plana una nota
Grupo Oaxaca actuó en ocasiones reactiva- sobre la posible renuncia de los comisionados.
mente a las acciones del Gobierno. Las reac- Aunque la incidencia del Grupo Oaxaca
ciones del Grupo realimentaban el proceso in- fue fundamental, el éxito de la campaña se de-
terno de debate del tema al fortalecer a los bió más a la confluencia de factores que a la
grupos promotores del proyecto dentro del sola acción del grupo. Después de la apro-
Gobierno frente a los que se resistían interna- bación de la ley, el Grupo Oaxaca se consti-
mente. La formación de los incipientes con- tuyó como el punto de referencia para enten-
sensos parlamentarios fue colocando al PRI— der el proceso de debate y aprobación. Según
en ese entonces, en su nuevo rol opositor—en López Ayllón “la historia oficial no se cons-
una posición proclive al apoyo de la iniciativa, truye desde el Gobierno sino desde la so-
lo que reforzó en el oficialismo la necesidad ciedad” (Entrevista a López Ayllón, 2010). Ello
de profundizar la agenda. podría explicarse dado que, a pesar del apoyo
En breve, el derecho de acceso a la infor- del presidente Fox, quien se beneficiaba por la
mación se convirtió en un tema “política- aprobación de la legislación y se posicionaba
mente correcto” en el que convergieron to- internacionalmente, este no ejerció un lideraz-
dos los actores público-políticos. Había un go fuerte durante el proceso.
consenso general entre los involucrados sobre Un aspecto importante para preservar la
la relevancia del tema, y lo que estaba en juego legitimidad que ganó el grupo en esos días fue
era quién era el “promotor”, quién iba a adju- la renuncia de sus miembros a ocupar cargos
dicarse la iniciativa. En este contexto, el Con- en el órgano garante de la ley. Este punto gene-
greso eligió una estrategia para identificar la ró grandes debates al interior del grupo pero,
iniciativa como semi ciudadana, permitiendo finalmente, todos los miembros coincidieron
la intervención de actores del campo periodís- en que lo mejor era abstenerse de desempeñar
tico y de la sociedad civil en los debates le- cargos en la autoridad de aplicación. Muy
gislativos. El resultado de las negociaciones es relacionada con esto pareciera estar la disolu-
conocido: la Ley Federal de Transparencia y ción del grupo: una vez conseguido el objeti-
Acceso a la Información Gubernamental fue vo, los miembros volvieron a sus respectivos
aprobada unánimemente por el Congreso y trabajos y roles, desde los cuales seguirían im-
ratificada por el presidente Fox en 2002. pulsando el tema, pero ya no bajo la modali-
Paradójicamente, Marván recuerda la etapa dad de acción colectiva26.
posterior a la aprobación de la ley como una De este modo, el período en el que se
de las más significativas en cuanto a la inciden- elaboró y aprobó el proyecto pareciera carac-
16 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
terizarse como uno de alta convergencia y Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centro
generosidad de los actores intervinientes, dado para la Implementación de Políticas Públicas
por el contexto de alternancia. para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC),
la agrupación Periodistas32, el Instituto de Es-
1.2.2 Argentina
tudios Comparados en Ciencias Penales y So-
Si el caso mexicano muestra cómo una coali- ciales y la Fundación Poder Ciudadano.
ción de expertos académicos con periodistas y Durante esta primera etapa, la partici-
representantes de medios de comunicación pación de la prensa se vehiculizó mediante el
puede promover exitosamente el acceso a la in- involucramiento individual de algunos peri-
formación pública, el caso de Argentina mues- odistas. Recuerda Roberto Saba, ex director
tra los límites de estos esfuerzos colectivos27. ejecutivo de la ADC:
En 2001, la Oficina Anticorrupción (OA),
creada por el Gobierno de Fernando De la “Me parece que el primer involucramiento de
Rúa, inició un proceso de elaboración parti- la prensa en la promoción de la ley de acceso
cipativa de normas28 para debatir, elaborar y a la información se dio de manera indivi-
consensuar un proyecto de ley de acceso a la dual. Recuerdo que antes de que comenzara a
información que sería enviado por el Ejecuti- debatirse el anteproyecto de la OA, e incluso
vo al Congreso nacional para su aprobación. antes de que se discutiera el proyecto de ley
Después de un año de reuniones de las que de acceso a la información de la ciudad de
participaron políticos, legisladores, académi- Buenos Aires33, participé de un seminario
cos, miembros de organizaciones no guberna- organizado por el Freedom Forum en el que
mentales, periodistas y empresarios de medios se destacó la relevancia del acceso a la infor-
de comunicación se arribó a un proyecto de mación para el ejercicio del periodismo y la
ley29 que cumplía con principios y estándares transparencia institucional. Recuerdo que de
internacionales30. los participantes del seminario, los que apor-
En 2002, después de la crisis de fines de taron mayores argumentos a favor de la pro-
2001, el presidente provisorio Eduardo Du- moción de una ley en la Argentina fueron los
halde envió el proyecto al Congreso para su periodistas que habían tenido la oportunidad
tratamiento legislativo y aprobación. de hacer uso de la FOIA en Estados
En el contexto de una gran descomposi- Unidos” (consulta a Saba, 2010).
ción institucional y una importante crisis de
representación, las organizaciones de la so- Además de este involucramiento indivi-
ciedad civil comenzaron a involucrarse en el dual, y a diferencia de lo que ocurrió en Mé-
impulso de una serie de iniciativas legislativas xico, la participación de la prensa en la Ar-
entre las que se encontraba el proyecto de ac- gentina se dio en esta primera fase a través de
ceso a la información. Fue a partir de entonces organizaciones profesionales de reporteros,
que una serie de organizaciones de la sociedad como Periodistas. En esta etapa la cobertura
civil comenzó a actuar conjuntamente para informativa de los debates parlamentarios era
incentivar la discusión del proyecto en la cá- bastante irregular. En mayo de 2003, luego de
mara baja31. Las organizaciones que partici- que un grupo de expertos participaran como
paron de esta coalición fueron: la Asociación invitados en discusiones de la Comisión de
por los Derechos Civiles (ADC), la Fundación Asuntos Constitucionales, la Cámara de Di-
Ambiente y Recursos Naturales, el Centro de putados aprobó el proyecto enviado por el
Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información 17
Ejecutivo con algunos cambios menores a la como parte de la agenda de acciones a seguir.
iniciativa original. El proyecto fue entonces Sobre el seminario recuerda Saba:
girado para su revisión por el Senado en el
mismo mes que Néstor Kirchner asumía “La propuesta del seminario de CIPPEC
como Presidente de la Nación y que la titular fue interesante porque permitió vehiculizar
de la Comisión de Asuntos Constitucionales acuerdos para mejorar la cobertura informa-
del Senado se convertía en primera dama de tiva de casos de corrupción entre organiza-
la república. El proyecto de acceso a la infor- ciones de derechos humanos y especializadas
mación no recibió ese año atención en el en transparencia y los representantes de en-
Senado ya que dicha comisión, bajo la mirada tidades periodísticas. Si bien no había tanta
atenta de las organizaciones que conformaban conciencia sobre el acceso a la información,
la coalición, se abocó al análisis de proyectos cuando se pensó una posible agenda de tra-
que se consideraban vitales para la agenda ofi- bajo conjunta el tema salió casi naturalmente
cial, como la renovación de la Corte Suprema y todos los participantes coincidieron en iden-
de Justicia. tificarlo como prioritario” (consulta a Saba,
En 2004, la coalición de organizaciones 2010).
comenzó a experimentar algunos cambios en
su conformación. En primer lugar, se disolvió El seminario acercó a las organizaciones
la organización Periodistas. En segundo lugar, que venían impulsando el acceso a la informa-
se sumaron nuevas organizaciones de la so- ción pública a las empresas de medios de co-
ciedad civil, como la Asociación Civil por la municación. Esta relación demostraría ser fruc-
Igualdad y la Justicia (ACIJ) y una nueva aso- tífera durante gran parte de 2004. Si bien la
ciación periodística, el Foro del Periodismo cobertura informativa nunca fue demasiado
Argentino (Fopea)34 que había sido reciente- significativa, el tema ganó un espacio en la
mente creado. agenda de la prensa gráfica. Las organizaciones
Pero el hecho más significativo ocurrido de la sociedad civil comenzaron a sumar en
en 2004 fue la incorporación de algunas em- sus reuniones a representantes de la Asociación
presas de medios de comunicación a la cam- de Entidades Periodísticas Argentinas (Ade-
paña de promoción del derecho. La incorpo- pa)35 y de este modo fueron multiplicando la
ración de las empresas de medios se dio a difusión del proyecto de ley. Como resultado
partir de un seminario organizado por de esta articulación, publicaron solicitadas36 en
CIPPEC en la localidad de Lobos (provincia los diarios Clarín y La Nación. Eugenia
de Buenos Aires), cuyo objetivo era realizar un Braguinsky, coordinadora del área de Trans-
diagnóstico sobre la cobertura informativa de parencia de CIPPEC, recuerda:
los casos de corrupción y elaborar una pe-
queña agenda de acciones que permitieran “La relación de las ONG con los medios
mejorarla. Del seminario participaron algunos durante el período en que se debatió el proyec-
periodistas, académicos, miembros de organi- to de ley de acceso a la información en el
zaciones no gubernamentales y representantes Senado de la Nación fue, en términos gene-
de dos de los grupos de multimedios de co- rales, buena. Los principales diarios naciona-
municación más importantes del país: Clarín y les y canales de televisión brindaron espacios
Telefé. Las diferentes sesiones del seminario para que las organizaciones difundieran su
refirieron al acceso a la información pública campaña a favor de que se sancionara una ley
18 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
que cumpliera ciertos requisitos y estándares sus perspectivas sobre el proyecto. Entre los in-
mínimos (los que garantizan el efectivo ejer- vitados, el entonces titular de Adepa, Lauro
cicio del derecho). Un ejemplo de ello fueron Laiño, fue consultado por el senador nacional
los espacios cedidos en más de una oportu- por el justicialismo—el partido gobernante—
nidad para publicar solicitadas dirigidas a los Jorge Yoma sobre el alcance de la propuesta de
y las senadores y senadoras” (consulta a legislación para los medios de comunicación.
Braguinsky, 2010). Yoma consideraba que en tanto los medios
recibían pauta publicitaria de los Gobiernos, y
Saba destaca que no fueron solo espacios al ser estas transferencias contempladas como
para solicitadas lo que se logró con la articu- subsidios, los medios deberían también ser su-
lación con la prensa, sino que también se am- jetos de legitimidad pasiva de la legislación, es
plió la cobertura informativa del tema: decir, debían ser alcanzados por la normativa
de modo tal que los medios—sin ser entidades
“La articulación con la prensa volvió a al- públicas—tuvieran que responder solicitudes
gunos periódicos como Clarín y La Nación de información al igual que el Estado. Esta
más receptivos para la publicación de notas situación condujo a que las empresas de los
de opinión sobre el tema, y aumentó la medios de comunicación—no los periodis-
cobertura de las noticias vinculadas con la tas—tomaran distancia de la campaña y adop-
promoción del acceso a la información y el taran un papel de menor protagonismo en la
debate parlamentario” (consulta a Saba, promoción del derecho, aunque continuaron
2010). apoyando a las organizaciones de la coalición.
Las empresas de medios continuaron dando es-
La coalición avanzó en sus articulaciones pacio a la cobertura del tema aunque dejaron
y emprendió la frustrada elaboración de un de manifestar su apoyo a la iniciativa.
aviso publicitario. La elaboración del aviso También en 2004, unos días antes de que
ilustra las tensiones que podían generarse en venciera el plazo para emitir un dictamen so-
el ámbito de la coalición. Las organizaciones bre el proyecto, la Comisión de Asuntos Cons-
habían logrado el apoyo de la agencia de publi- titucionales del Senado, en plenario con las
cidad Young & Rubicam para elaborar una otras tres comisiones a cargo de emitir el dic-
primera versión que iba a ser difundida por tamen, presentó una versión revisada del
canales de aire y cable. Sin embargo, las orga- proyecto que incluía varias modificaciones a la
nizaciones no lograron ponerse de acuerdo versión original; extendía el alcance de la ley a
sobre el contenido del aviso37 y desperdicia- entidades privadas y obligaba a todo sujeto
ron una oportunidad única de difundir su que poseyera la vaga figura de “información
mensaje masivamente. de interés general” a proveerla. Esa versión re-
Ese mismo año, cuando la Comisión de visada de proyecto fue aprobada por el Senado
Asuntos Constitucionales del Senado final- en 2004 y enviada a la Cámara de Diputados
mente comenzó a tratar el proyecto se produjo para su ratificación. Esta media sanción afectó
el quiebre de la articulación entre organiza- a la participación de la prensa:
ciones y medios. La Comisión había con-
vocado a expertos y a partes interesadas en el “La aprobación del proyecto en el Senado
acceso a la información para que presentaran produjo un enfriamiento en el involu-
Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información 19
cramiento de los medios. Creo que no solo el to el oficialismo contaba con buenos niveles
tema de los subsidios pesó en el alejamiento de apoyo en la sociedad, los legisladores no
de los medios sino también en el temor que quisieron pagar el costo de enfrentarse a un
tenían de que la regulación fuera utilizada proyecto oficial enviado por el Senado en un
para acceder a la fuentes periodísticas, cuya año electoral ni apoyar un proyecto que se
identidad está protegida” (consulta a Saba, sabía tenía muchas deficiencias. Desde en-
2010). tonces, el proyecto no volvió a ser analizado.
En la actualidad se debaten proyectos en am-
Braguinsky coincide con Saba: bas cámaras.
El análisis del caso demuestra que los
“Esta suerte de alianza estratégica con los medios de comunicación se involucraron en
medios (con las empresas de medios, no con la promoción de una agenda de acceso a la in-
los periodistas) fue perdiendo fuerza a medi- formación38. Sin embargo, el resultado de este
da que avanzaba el debate en el Senado y involucramiento no fue la adopción de la nor-
luego cuando pasó nuevamente a la Cámara mativa. Es difícil atribuir una causalidad única
de Diputados. Entiendo que influyeron en a este fracaso, pero en perspectiva comparada
esto fundamentalmente dos cuestiones: en con el caso mexicano, dos factores no estu-
primer lugar, el punto introducido por el ofi- vieron presentes en el proceso de discusión del
cialismo sobre si los medios eran o no sujetos proyecto de ley en Argentina. En primer lugar,
obligados de una ley de acceso. Si bien las or- los debates no se realizaron en el contexto
ganizaciones mantuvieron su postura origi- político del proceso de alternancia que des-
nal sobre este tema, las empresas de medios cribimos en el caso mexicano, es decir, en un
comenzaron a tomar otra postura frente al contexto de gran renovación y apertura del
debate. No puede decirse que dejaron de apo- sistema político, que requiere de iniciativas
yar la sanción de la ley pero sí que la alianza renovadoras. En segundo lugar, la interacción
tácita que existía se resintió. En segundo lu- entre los actores no generó convergencias,
gar, perdió fuerzas también por la propia sino antagonismos y propuestas extremas que
dinámica que adquirió el proceso del fueron dejando afuera a partes interesadas. No
tratamiento legislativo. Cuando el proyecto es que la coalición se rompió, sino que los en-
con cambios volvió a diputados ninguno de frentamientos con el oficialismo se volvieron
los actores involucrados estaba convencido de tan antagónicos que resultó imposible em-
que era el momento para tratarlo. De esta prender negociaciones para consensuar posi-
manera, a medida que pasaba el año parla- ciones sobre el proyecto.
mentario y se disolvía el clima reinante el El resultado es conocido: la Argentina
año anterior, también lo hacia la alianza de carece todavía de ley nacional que regule el
ONG y la que habían armado estas con los derecho de acceso a la información pública. La
medios” (consulta a Braguinsky, 2010). ausencia de articulación entre organizaciones
no gubernamentales y prensa en las discu-
Ya en 2005, año de elecciones legislativas, siones actuales de los anteproyectos de ley en
el proyecto perdió estado parlamentario. En el Congreso de la Nación no debe ser leída
tanto el proyecto que llegó a la Cámara de como casual. En un contexto de aun mayor
Diputados tenía el “sello oficialista”, y en tan- polarización y enfrentamiento entre la prensa
20 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Una vez analizado el rol de la prensa en la ins- El análisis del uso de las leyes sobre acceso
talación de la agenda de acceso a la informa- a la información pública por parte de los pe-
ción pública, esta sección se centrará tanto en riodistas41 necesariamente nos lleva a pregun-
el uso que la prensa ha hecho de las leyes de tarnos por las razones que los motivan a ejer-
acceso a la información pública como en las cer ese derecho y los factores que pueden
actividades de promoción de la ley y del dere- desincentivarlo; también nos hace preguntar
cho de acceso realizadas desde el campo perio- sobre la magnitud de los pedidos realizados
dístico. El análisis del papel de la prensa—par- por los periodistas en relación con los presen-
ticularmente los periodistas—en esta etapa se tados por otros solicitantes; también es impor-
referirá, en primer lugar, a la utilización de la tante examinar el tipo de información solici-
normativa por parte de la prensa, y a continu- tada y las historias publicadas por los medios
ación se describirán las actividades de promo- en relación con el tema; finalmente, hemos
ción del derecho de acceso realizadas en el indagado además en las habilidades específicas
campo periodístico y en la ciudadanía40. necesarias para la utilización de la normativa y
su contribución al ejercicio del periodismo, al
periodismo de investigación42, y el modo en
2.1 Uso de las leyes de que esta legislación ha incidido en la relación
acceso a la entre los periodistas y los Gobiernos. De todo
información ello nos ocupamos a continuación.
21
22 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
con información oficial”, porque “sus superio- pondían a solicitudes efectuadas por periodis-
res no se lo han pedido” o porque “no les in- tas (Attallah y Pyman, 2002).
teresa”. Un estudio realizado por la Heritage
En resumen, de acuerdo con la bibliografía Foundation sobre 2285 pedidos de informa-
y los expertos consultados, los periodistas uti- ción recibidos en cuatro agencias federales en
lizan las leyes de información cuando no Estados Unidos durante los primeros seis
pueden conseguir los documentos por otros meses de 2001 identificó que solo 119 corres-
medios, cuando necesitan verificar cierta in- pondían a periodistas, es decir, alrededor del
formación, cuando les interesa conseguir in- 5% (Tapscott y Taylor, 2001). Algo similar
formación “cruda” o sin procesar o cuando ocurre con un estudio realizado por la Coali-
apuntan a develar casos de corrupción o es- tion of Journalists for Open Government, que
cándalos en el ámbito político. analizó 6439 pedidos de información presen-
tados en seis agencias estadounidenses en sep-
2.1.2 Magnitud
tiembre de 2005, y encontró que solo el 6%
Un aspecto importante para analizar el uso de correspondía a periodistas. Si bien es solo una
la ley de acceso a la información pública por muestra de las agencias gubernamentales, los
el periodismo es cuantificar la magnitud de los porcentajes coincidentes de ambos estudios
pedidos realizados por periodistas frente a los parecen reflejar una baja utilización de la he-
presentados por otros solicitantes. Los resulta- rramienta por parte de los periodistas con res-
dos no son siempre coincidentes y tampoco pecto al total de solicitantes en el país.
existen estudios comparativos sistemáticos. En En relación con el segundo tipo de medi-
este apartado se presentan los principales hallaz- ciones, una encuesta realizada a 55 periodistas
gos de algunos estudios realizados en diferen- de la Society of Environmetal Journalists con
tes países. Es importante distinguir dos tipos sede en Estados Unidos, encontró que 2 de
de mediciones: en primer lugar, las que tratan cada 3 no utilizan la Freedom of Information
de identificar la cantidad de pedidos de infor- Act (FOIA) (McClure, 2005). El estudio con-
mación realizados por periodistas sobre el total cluye que muchos de los entrevistados
de pedidos ingresados en las entidades públicas demostraron un profundo desconocimiento
o en determinada agencia gubernamental— de la herramienta; muchos de los que sí
algo que generalmente es reflejado en las es- conocían la FOIA declararon que les resultaba
tadísticas oficiales sobre el uso de las leyes de difícil de usar pero que valía la pena el esfuer-
acceso a la información; en segundo lugar, las zo. Los periodistas que usaron la FOIA expre-
mediciones que tratan de cuantificar el uso de saron que no les resultaba sencillo hacer
las leyes por parte del periodismo. seguimiento de los pedidos y que a veces les
En relación con el primer tipo de medi- resultaba difícil identificar a los funcionarios
ciones, Attallah y Pyman realizaron un intere- encargados de responder el pedido.
sante estudio del uso de la ley federal de acce- Rosenbaum (2004) realizó un estudio simi-
so a la información en Canadá. Utilizaron lar pero analizó el total de los pedidos realiza-
estadísticas oficiales que les permitieron cuan- dos en Irlanda desde abril de 1998 hasta fines
tificar el peso relativo de los pedidos realizados del 2000. Alrededor del 16% de los pedidos
por los periodistas: en el período de 1985 a presentados correspondía a periodistas. El es-
2000 alrededor de un 10% de los pedidos tudio demostró que los periodistas tienden
recibidos en el Gobierno canadiense corres- generalmente a buscar más información en las
24 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
si bien el porcentaje de pedidos realizado por solicitudes como ciudadanos, lo que dificulta
periodistas es bajo, ha ido creciendo. De acuer- la elaboración de estadísticas. Pero los estudios
do con Fopea, y apoyado en estadísticas ofi- relevados parecen coincidir en calificar como
ciales, los pedidos de información pasaron de bajo el uso de la legislación sobre acceso a la
23 en 2004 a 66 en 2006. información pública por parte de los periodis-
Los estudios relevados muestran que de los tas. En todo caso, incluso sin parámetro para
pedidos de información recibidos por la ad- evaluar la magnitud de los pedidos podemos
ministración pública solo entre un 4% y un afirmar que los periodistas realizan una por-
16% corresponden a periodistas. Sin embargo, ción minoritaria del total de los pedidos (en
algo que estos estudios no se preguntan es qué todos casos menor al 16%) por lo que es difícil
magnitud en el uso de la ley sobre acceso a la sostener que esta herramienta ha sido diseñada
información pública por parte de los periodis- “para ellos”, como han denunciado algunos
tas sería deseable. ¿Cuál debería ser la propor- funcionarios. Lo que sí podemos corroborar
ción entre los pedidos presentados por los pe- con el análisis empírico es que los pedidos re-
riodistas y el resto de los solicitantes? Osler alizados por periodistas tienen mayores proba-
(1999) considera que el 10% de los pedidos bilidades de convertirse en historias periodís-
que son presentados por periodistas en Cana- ticas, de ganar noticiabilidad y relevancia en el
dá no llega a cumplir las expectativas que debate público, como es el caso de los gastos
habían sido depositadas en la legislación, espe- de los miembros del parlamento en el Reino
cialmente en relación con la relevancia que se Unido. En esta línea deben quizás leerse las
le asignaba para la labor periodística. De declaraciones de Tony Blair, ex primer mi-
acuerdo con el autor, no es la legislación de nistro inglés, en sus memorias: “La verdad es
acceso en sí la que estaba sobreestimada, sino que la ley de acceso a la información no es
la misma actividad periodística. La labor coti- usada mayormente por el pueblo. Es usada por
diana del sector informativo transcurre en la periodistas. Para los líderes políticos es como
difusión de información que difícilmente se decirle a alguien que te está pegando con un
vincula con la revelación de una conspiración palo en la cabeza: ‘Hey, prueba con esto’ y
o un escándalo en los asuntos públicos. El pe- darles una maza. La información no es buscada
riodismo de investigación es tan solo una for- porque el periodista tiene curiosidad de saber,
ma de ejercer el periodismo, pero hay muchas ni provista para transferirle conocimiento al
otras más de rutina que no necesariamente re- pueblo: es usada como un arma”45. En el punto
quieren apoyarse en pedidos de información, 2.1.6 analizaremos los efectos de la ley de ac-
como las entrevistas, o las conferencias de ceso a la información pública en la interacción
prensa. entre prensa y Gobierno para dar cuenta de las
Es muy difícil establecer cuál es la propor- tensiones que esta nueva herramienta puede
ción deseable de pedidos recibidos por perio- acarrear a la relación de estos actores en el sis-
distas, o cuántos periodistas sería deseable que tema político.
fueran usuarios activos de la herramienta. A
2.1.3 Tipo de historias
esto se suman dificultades metodológicas en la
medición, en tanto en algunos países como Otro aspecto de gran relevancia para com-
México se pueden presentar pedidos que ha- prender el uso de las leyes de acceso por los
cen imposible verificar la identidad del solici- periodistas es examinar el contenido de los
tante, y algunos periodistas prefieren presentar pedidos, es decir, el tipo de información solici-
26 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
tada y el tipo de historias redactadas y publi- New York Times, relató una serie de casos en
cadas a partir del ejercicio del derecho: los que el diario utilizó la ley de acceso a la
información de Estados Unidos. Entre ellos
encontramos solicitudes sobre accidentes de
“El punto crucial es, de todos modos, no
autos, pensiones por discapacidad, morosidad
cuánto usan los periodistas la ley de acceso a
en el pago de impuestos, la guerra de Irak,
la información, sino qué hacen con los pedi-
condiciones laborales, tratamientos a prisione-
dos que efectúan” (Tapscott y Taylor, 2002).
ros en Guantánamo, salarios de funcionarios
y licencias para comercializar con Irán entre
En el relevamiento de la bibliografía espe- otros casos.
cializada en el tema encontramos que el tipo Jeremy Hayes (2009) señala que, en la pri-
de historias varía notablemente. Por ejemplo, mera etapa de implementación de la ley de
Rosenbaum (2004) identificó los siguientes acceso a la información en Reino Unido, gran
temas como contenidos más frecuentes de los parte de los artículos publicados reportaban
pedidos realizados por periodistas en Irlanda historias de baja relevancia institucional
entre 2003 y 2004: detalles de gastos públicos; (salarios de funcionarios, por ejemplo), pero el
comunicaciones internas del Gobierno que hecho de que la información revelada pro-
puedan evidenciar inconsistencias entre minis- viniera de un pedido de información la jerar-
tros; comunicaciones y casos de discrepancias quizaba. Sin embargo, el autor también destaca
entre el Gobierno y agencias estatales; adver- que en ese mismo período también hubo al-
tencias internas en la administración sobre gunas revelaciones de carácter sustantivo. Este
problemas organizacionales; uso de informa- tipo de historias se fueron consolidando a me-
ción estadística para la realización de com- dida que se avanzó en la implementación de la
paraciones, entre otros. ley y, en consecuencia, se publicaron historias
En el caso de Canadá, Attallah y Pyman periodísticas de relevancia institucional, como
(2002) encontraron que la naturaleza de las la de gastos de los miembros del parlamento47.
historias ha ido cambiando con el tiempo. En Un análisis de contenido de 602 artículos
una primera etapa de la implementación de la periodísticos realizados a partir de la utilización
ley las historias reportadas eran muy puntuales de la FOIA británica y publicados en 2005 en
o parte de notas más extensas y más propias el Reino Unido identificó los siguientes temas
del periodismo denominado de investigación. como predominantes en las histor ias rele-
Luego se fueron haciendo más complejas, vadas: gastos y salarios; reglas institucionales,
apoyadas en preguntas más sofisticadas y de procedimientos y políticas, y mediciones de
seguimiento a trabajos anteriores. Las historias desempeño (Holsen et ál., 2007).
han tenido diversas “intenciones aparentes”, En México, la consulta realizada por
como exponer el clientelismo o mostrar la ine- Pacheco Luna (2008: 8) identifico que los te-
ficiencia y despilfarro de recursos, aunque en mas más requeridos “...son los que se refieren
la mayoría de las ocasiones las solicitudes y las al ámbito presupuestal ( . . . ), designación y
historias reportadas apuntaban a describir el salarios de funcionarios, gastos de consumo,
trabajo de las agencias gubernamentales. viáticos y alimentación, distribución de los im-
En la conferencia organizada por el Con- puestos, destino de los recursos públicos, pro-
sejo de la Transparencia de Chile46, en abril de gramas e inversiones en obras gubernamen-
2010, David McCraw, vicepresidente de The tales, gastos durante giras internacionales”.
Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública 27
ficar en temas de coyuntura aquellos aspectos cicio del derecho de acceso a la información
que podrían ser profundizados y brindar más por parte de los periodistas es el estable-
contexto mediante pedidos de información. cimiento de excepciones muy amplias o vagas
De esta manera, Davis utiliza el instinto para en la legislación, o la utilización recurrente de
identificar temas y formular sus preguntas las mismas para denegar información (Holsen
como cualquier otro periodista. La diferencia et ál., 2007; Hayes, 2009). Si bien este es un
es que ha encontrado en la ley de acceso a la obstáculo que afecta a todos los solicitantes
información una herramienta valiosa para ex- por igual, es necesario evaluar si el uso de ex-
pandir su trabajo como periodista indepen- cepciones ha sido aplicado en mayor medida
diente, apoyado en la posibilidad que le da la en relación con pedidos formulados por perio-
normativa de construir su propia agenda de distas. En términos generales, se puede afirmar
investigación sin depender de contactos en las que cuanto más se acerca alguien al poder, más
instituciones públicas. Davis ha convertido su obstáculos encuentra (Hayes, 2009). En opi-
destreza para formular pedidos en el con- nión de Cuillier, el incremento en el uso de las
tenido de un emprendimiento: su agencia lite- excepciones y la figura del secreto son un
ralmente vende notas a distintos medios, mu- problema grave para el periodismo (consulta a
chos de ellos locales, interesados en las Cuillier, 2010). Esta tendencia ha sido analiza-
investigaciones realizadas sobre la base de pe- da por el Reporters Committee for Freedom
didos de información. of the Press, que analiza las legislaciones, deci-
siones judiciales y políticas adoptadas por la
2.1.5 Obstáculos para el uso de las
administración pública de Estados Unidos que
leyes de acceso
apuntan a fortalecer la privacidad individual y
Las oportunidades abiertas a la labor perio- el secreto estatal en detrimento del acceso a la
dística por las leyes de acceso se enfrentan información pública (LaFleur, 2003). De este
con frecuencia con obstáculos que impiden estudio puede concluirse que la utilización de
el desarrollo de su potencial. Estos obstáculos las excepciones ha sido más frecuente en la
pueden ser de muy distinta naturaleza: desde política de Estados Unidos en los últimos
demoras o complicaciones burocráticas rela- años.
cionadas con las respuestas a los pedidos de Se pueden identificar dos obstáculos de-
información, particularmente cuando hay rivados de la implementación de la legislación:
presiones de tiempo para publicar la infor- uno, el establecimiento de tasas, y dos, la de-
mación, hasta falta de apoyo editorial en esta mora en la provisión de información. En al-
materia, pasando por los costos que implica gunos casos, el cobro de tasas ha sido señalado
obtener la información. A grandes rasgos como un desincentivo a la presentación de
podemos distinguir tres tipos de obstáculos: pedidos (Bildstein, 2004; Blum, 2010). Sin
derivados de la legislación (excepciones vagas embargo, la bibliografía relevada coincide en
o amplias); relacionados con la implemen- que las demoras son uno de los principales
tación (en particular demoras en entregar la obstáculos a los que se enfrentan los periodis-
información), y falta de incentivos en el en- tas, sobre todo porque los tiempos en los que
torno laboral de los periodistas. A continua- generalmente la administración procesa y res-
ción se examinan estos obstáculos. ponde las solicitudes de información no coin-
En relación con los obstáculos vinculados ciden con los tiempos periodísticos (Susman,
con la legislación, un desincentivo para el ejer- 2005; Attallah y Pyman, 2002; Roberts, 2002;
30 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Roberts, 2005; Holsen et ál.; 2007; Osler, son más débiles. Esta característica no es ex-
1999; Bildstein, 2004; Edwards, 2010a). clusiva del caso canadiense sino de casi todos
Las demoras en las respuestas por lo gene- los sistemas: las autoridades de implemen-
ral se relacionan con la ausencia de recursos tación de la legislación generalmente tienen
para procesar las solicitudes, con la compleji- que focalizar dónde utilizar sus recursos para
dad para responder algunos pedidos, la necesi- garantizar el cumplimiento de la normativa y
dad de consultar a otras dependencias en la las demoras son, sin dudas, los casos más leves
administración, la ausencia de incentivos para de incumplimiento.
responder en tiempo y forma, o la imposibi- En otro artículo, Roberts (2005) describe
lidad de encontrar la información (Susman, los pasos que un pedido debe completar en al-
2005). Un estudio realizado por The National gunos organismos de Canadá si ha sido “am-
Security Archive encontró que en Estados ber lighted”, esto es, si ha sido identificado
Unidos hay pedidos de información que han como “sensible”, algo frecuente en los pedi-
demorado más de una década (NSA, 2003). dos presentados por periodistas. Un pedido
Sin embargo, no todos los casos de demora sensible es enviado a la oficina del ministro y
se explican por deficiencias organizacionales; al departamento de comunicaciones. Estos
también se han identificado razones políticas trabajan junto con la oficina que posee la in-
para entender por qué las respuestas demoran formación para el desarrollo de “líneas comu-
en llegar a los periodistas. Alasdair Roberts nicacionales” y principales mensajes que
(2002) realizó un estudio sobre 2120 pedidos deben ser enfatizados por el vocero del depar-
de información recibidos desde 1999 hasta tamento. La documentación a entregar junto
2001 en el Departamento de Recursos Hu- con las líneas comunicacionales son enviadas
manos de Canadá para examinar la existencia al ministro para que apruebe la entrega de in-
de trato diferenciado en el procesamiento de formación y recién después sean puestas a dis-
pedidos de información. El estudio descubrió posición del solicitante (Roberts, 2005).
que el modo en que la legislación es imple- Las demoras resultan un importante obs-
mentada y comprendida por los funcionarios táculo para el ejercicio del derecho por parte
públicos incide en el tratamiento de los pedi- de los periodistas porque la entrega tardía
dos de información. De acuerdo con el estu- puede conspirar contra la utilidad periodística
dio, las demoras ocurren por cierta necesidad de la información y su relevancia política. En
de contemplar algunos aspectos políticos y co- todo caso, los funcionarios pueden minimizar
municativos y por el involucramiento de las los efectos “disruptivos” de las leyes de infor-
más altas autoridades del departamento en la mación mediante el recurso a la demora, in-
decisión de entregar información. El estudio crementando la capacidad de control sobre el
descubrió que los pedidos de los periodistas y momento de publicación de cierta informa-
los partidos políticos requerían de más días ción y “congelando” su noticiabilidad (Ro-
para ser respondidos y que eran más propensos berts, 2005; Hayes, 2009). Un ejemplo de esta
de resultar en lo que se considera denegatoria manipulación se produjo en Israel donde, de
presunta (“deemed refusal”) (Roberts, 2002). acuerdo con el relato de uno de los activistas
No es extraño que el trato diferencial signi- de la red FOIAnet:
fique más tiempo para procesar y/o responder
los pedidos, ya que esta es el área en que los “Lo que eventualmente pasó fue que el
mecanismos para hacer efectiva la normativa Knesset [parlamento israelí] nos dio los
Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública 31
videos a las 14.00, y entonces a las 19.00 periodistas reciban un trato especial y en al-
mandaron un mensaje a todos los periodis- gunos casos se vean perjudicadas:
tas para avisar que los videos estaban
disponibles en la oficina del vocero. Como “Los periodistas no tienen un acceso espe-
los noticieros más importantes de TV son a cial a la información bajo la legislación en
las 20.00, le dio un poco de ventaja al que Estados Unidos, aunque los pedidos reali-
había realizado el pedido”. zados por medios (definidos bajo el estatuto
para incluir tanto a ciertos bloggers como a
Si bien puede ocurrir que los periodistas los medios más tradicionales) pueden cali-
deban aguardar más tiempo que el resto de los ficar para excepciones en aranceles de bús-
solicitantes para recibir la respuesta a sus solici- queda” (consulta a Blum, 2010).
tudes, los periodistas reciben generalmente “Hay cierta evidencia en el Reino Uni-
más información que otro tipo de solicitantes do de que el Gobierno trata los pedidos de
(OSJI, 2006).Tal y como relata D’Alessandro: información de manera diferencial, lo que
lleva a sospechas de manipulación en la
“Creo que si un ciudadano se identifica provisión de información para evitar escán-
como periodista puede tener más suerte que dalos políticos” (consulta a Hayes, 2010).
otro ciudadano que no se identifique como
tal, aunque sea periodista” (consulta a Un aspecto extrajurídico pero que debe
D’Alessandro, 2010). ser considerado es el conocimiento de la nor-
mativa por parte de los periodistas. ¿Cuál es el
En la misma línea, Sued afirma: grado de conocimiento de los periodistas de
esta herramienta? ¿Qué tan informados se en-
“Creo que los pedidos de periodistas reciben cuentran sobre la potencialidad de las leyes de
tratamiento diferencial, dado que las depen- acceso a la información para el desarrollo de
dencias a cargo de la respuesta saben que su actividad profesional? Estas son preguntas
detrás de ese pedido está el poder de la que exigen una elucidación que no ha sido
prensa. Un pedido mal respondido puede objeto de estudio del presente documento,
valerle una nota negativa en un diario” aunque la investigación dio cuenta de dife-
(consulta a Sued, 2010). rentes iniciativas tendientes a revertir el des-
conocimiento de los periodistas y a entrenar-
En uno u otro caso, la implementación de los en el ejercicio del derecho.
la normativa se caracteriza en la práctica por Por último, algunos obstáculos están rela-
un trato diferencial de los pedidos de informa- cionados no tanto con la legislación o su im-
ción de acuerdo con el tipo de solicitante. Esta plementación, sino con el entorno organizati-
situación a veces perjudica al periodismo, vo en el que los periodistas realizan su labor.
mientras que otras lo coloca en una situación La falta de apoyo de los medios en los que tra-
de ventaja comparativa frente a otros solici- bajan los periodistas es otro aspecto que puede
tantes. Periodistas y expertos coinciden en incidir en la baja utilización de las leyes de ac-
que, en la práctica, el ejercicio del derecho de ceso a la información pública para el desarro-
acceso crea una relación conflictiva entre pe- llo de investigaciones periodísticas. Bildstein
riodistas y funcionarios, lo que lleva incluso a (2004) señala que la mitad de los periodistas
que las solicitudes de acceso por parte de los que entrevistó en Tasmania afirmaron que no
32 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
se habían sentido incentivados por sus editores que puede presentarse es cuando el uso de la
o jefes de redacción para presentar pedidos de legislación altera las exclusivas que algunos
información en el marco de la legislación de funcionarios reservan a ciertos periodistas más
acceso a la información vigente. Además, la cercanos o afines a sus políticas.También pue-
mitad de los entrevistados declaró que sería den encontrarse situaciones en las que los fun-
importante contar con un editor vinculado cionarios “accionan matafuegos” con la in-
exclusivamente con el acceso a la informa- tención de desviar la atención de los
ción, aunque consideraron que esto sería una periodistas a cierta información solicitada.
práctica inviable por falta de recursos. Algo similar, pero en el sentido opuesto, es
cuando los funcionarios tienden a “avivar el
2.1.6 Efectos de las leyes de acceso
fuego” al alentar la provisión de información
en la relación entre prensa y
y publicación de historias que perjudiquen a
Gobierno
adversarios políticos o a administraciones an-
Otro aspecto relevante es el efecto del uso pe- teriores. Los funcionarios pueden realizar en
riodístico de las leyes de acceso a la informa- algunos casos acciones preventivas, como la
ción en las relaciones entre el Gobierno y la circulación de alguna información o datos
prensa, y de estas relaciones en el avance del vinculados con el pedido solicitado con ante-
reconocimiento del derecho. Afirma Cuillier: rioridad a la entrega de la información al pe-
riodista con el objetivo de atemperar el im-
“Mi intuición me dice que las leyes de acce- pacto de la publicación de la historia. Otra
so a la información crean una relación ad- estrategia es hacer pública cierta información
versarial y más fricción entre periodistas y cuando hay otra noticia que concentra toda la
funcionarios públicos. La burocracia es un atención de la prensa, de modo que el impacto
punto de conflicto. Entonces, muy a menudo, de la información revelada se diluya. Por últi-
emergen batallas sobre si un documento debe mo, la situación de “lavado de información”
ser provisto o no. Los argumentos se focali- ocurre cuando “buenas noticias” son divul-
zan en la excepción, en la jurisprudencia, gadas de manera coincidente con la entrega de
etc. Los abogados se involucran y el proceso información sensible.
se ensucia en una fortificación legal” (con- Uno de los puntos que genera cierta fric-
sulta a Cuillier, 2010). ción entre los periodistas y los funcionarios
gubernamentales es la asignación de cierta ex-
El uso por periodistas de leyes de acceso a clusividad de la herramienta por parte de los
la información puede afectar la relación entre periodistas. En esta línea debe interpretarse el
periodistas y funcionarios gubernamentales, y comentario de Tony Blair que citamos ante-
el modo en que los periodistas hacen uso de riormente. Hayes (2009) menciona que algunos
la legislación puede, a su vez, incidir en la im- funcionarios del Gobierno inglés llegaron a
plementación y cumplimiento de la normati- estimar el costo en términos económicos de
va. Snell (2002) describe una serie de situa- los pedidos realizados por periodistas. El autor
ciones que pueden presentarse en el uso de la señala también que los funcionarios reclaman
ley por parte de los periodistas. Un primer uso que a veces los periodistas realizan pedidos de
de la herramienta consiste en contrastar la información y si la información provista no
consistencia de los mensajes de las autoridades resulta “noticiable”, es decir, material útil para
con la información pública. Otra situación la redacción de una nota periodística, no es
Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública 33
marzo de 2007 y contó con el apoyo de la sensibilizar a la opinión pública sobre la im-
Fundación William y Flora Hewlett. En la portancia del acceso a la información pública
actualidad, México Infórmate es una inicia- para la gobernabilidad, los derechos humanos
tiva ciudadana que tiene como objetivo di- y la democracia.
fundir la cultura de transparencia y rendición Como mencionamos, el rol del Consejo
de cuentas en la sociedad, particularmente en de la Prensa Peruana en la promoción del
los medios de comunicación, para que acceso a la información ha sido uno de los
ejerzan el periodismo en base a la ley de ac- más activos. Una vez sancionada la ley na-
ceso a la información pública. México Infór- cional, el consejo siguió involucrado en la pro-
mate cuenta con una red de coordinadores moción de la agenda de acceso a través de la
estatales y organismos afines, que una semana difusión entre la ciudadanía y en el campo pe-
al año organizan cursos, talleres, conferencias riodístico. El consejo ha realizado talleres de
y otras actividades en las que se involucra a capacitación para funcionarios, autoridades de
los diversos sectores de la sociedad. Durante Gobiernos regionales, provinciales y locales,
esa semana, los medios de comunicación par- organismos descentralizados y periodistas. Ha-
ticipantes publican trabajos de investigación, bilitó una línea gratuita de denuncias sobre ca-
notas y/o editoriales relacionados o constru- sos de incumplimiento de la ley nacional de
idos con base en solicitudes de información acceso a la información, y condujo audiencias
o acceso a bases de datos públicas (consulta a públicas en varias localidades del interior de
Manuel Mora, México Infórmate, 2010). Perú para difundir los alcances de la ley de
En Colombia, destaca la labor de la Fun- transparencia y propiciar el diálogo entre ve-
dación para la Libertad de Prensa (FLIP), cinos y autoridades locales. También ha im-
una organización no gubernamental que mo- pulsado programas municipales de transparen-
nitorea sistemáticamente las violaciones a la cia mediante los cuales promueve una mayor
libertad de prensa en el país, desarrolla activi- publicación de información en los portales
dades que contribuyen a la protección de los gubernamentales. Estas acciones se combinan
periodistas y de los medios de comunicación, con iniciativas puntuales para promover el ac-
y promueve el derecho fundamental a la in- ceso a la información. Entre ellas, se destaca la
formación. Cuenta con un área dedicada realizada los 28 de septiembre en ocasión del
completamente al acceso a la información, Día Internacional del Derecho a Saber: en la
con cuatro líneas de trabajo principales. En edición de 2005, nueve diarios peruanos par-
primer lugar, la fundación brinda asesoría ju- ticiparon publicando notas o avisos en sus dia-
rídica a periodistas y organizaciones civiles rios; en 2007 fueron 14 los diarios que par-
con el fin de dar a conocer los mecanismos ju- ticiparon de la iniciativa. En esa línea se suma
rídicos por medio de los cuales se puede ac- la distribución gratuita del Manual ciudadano
ceder a la información. En segundo lugar, re- para el acceso a la información pública51, elaborado
aliza litigios estratégicos. En tercer lugar, por el consejo. Esta acción, realizada en 2007,
brinda formación en el derecho de acceso a la logró la distribución de casi 100 000 ejem-
información con tres públicos objetivo: perio- plares a través de diversos periódicos locales.
distas, organizaciones civiles y funcionarios En Argentina, el Centro de Imple-
públicos. En cuarto lugar, impulsa la campaña mentación de Políticas Públicas para la
“Más información, más derechos”, que busca Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), en
brindar mejores herramientas conceptuales y alianza con Clarín y con la adhesión de otras
36 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Radio, TV, Digital News Association, Re- de iniciativas de particular interés. Lo que
porters Committee for Freedom of the Press, puede advertirse es que, por un lado, algunas
y Society of Professional Journalists. SGI reali- organizaciones han creado sitios de Internet
za actividades de capacitación a funcionarios, que sirven para difundir y explorar las opor-
periodistas y el público en general sobre las tunidades creadas por las leyes de acceso para
fortalezas y debilidades de la ley federal de ac- la labor de la prensa. Por otro lado, se han es-
ceso a la información. En su sitio web59 se tablecido una serie de organizaciones para
publican los “FOIA Files”, una base de datos promover el derecho de acceso mediante dis-
de casi 500 noticias y otras historias de interés tintas iniciativas de capacitación y difusión.
público basadas en el uso de la ley de acceso a Extra! Extra!61 es un blog de la fundación
la información pública (consulta a Blum, de Estados Unidos Reporteros y Editores de
2010). SGI también pone en conocimiento de Investigación (IRE) dedicado a proveer ejem-
la ciudadanía los debates parlamentarios sobre plos de investigaciones y uso de documentos
posibles enmiendas de la legislación vinculada públicos y de las leyes de acceso a la informa-
con el acceso a la información pública, y pre- ción, y otros recursos para contribuir al desa-
senta información estadística sobre la imple- rrollo del periodismo de investigación de to-
mentación de la ley. dos los medios. El blog es parte del trabajo del
Otro caso interesante es el Sydney Mor - FOI and First Amendment Center del IRE,
ning Herald, que ha designado un editor en creado para brindar información sobre las ac-
temas de acceso a la información. Matthew tividades vinculadas con estos temas. El centro
Moore desarrolla el News Blog60 del matuti- ha realizado seguimientos de la implemen-
no, donde presenta casos de solicitudes, releva tación de las legislaciones y otorgado premios
los principales avances en el reconocimiento a las mejores investigaciones periodísticas que
del derecho e invita a sus lectores a formular utilicen la herramienta de acceso a la infor -
pedidos o a sugerir temas que podrían ser mación.
contenido de pedidos de información realiza- FOI FYI62 es un blog administrado por
dos por el periodista. David Cuillier, actual presidente del Comité de
Estos casos reflejan los esfuerzos realizados Libertad de Información de la SPJ, la organi-
desde el periodismo para darle visibilidad a la zación periodística más extendida en el terri-
agenda de acceso a la información y mostrar a torio estadounidense, con más de 8000 miem-
la ciudadanía todo su potencial. En algunos bros. La SPJ provee noticias y asesoramiento
casos se busca conquistar la agenda público- sobre acceso a los documentos públicos. El
política en períodos concretos como la Sun- blog difunde noticias sobre las legislaciones de
shine Week. En otros, las acciones tienen ma- acceso a la información pública, casos de dene-
yor grado de institucionalización, como en el gaciones y sugerencias para ejercitar el derecho
del Sydney Morning Herald, que nombró un de acceso a la información. El blog provee
editor jefe en acceso a la información. consejos prácticos sobre cómo seguir los pedi-
Finalmente, algunos casos ejemplifican dos de información; consejos para apelar dene-
cómo se lleva adelante la promoción de la gaciones de información, cómo ser más efecti-
normativa de acceso con el fin de internalizar vo en los pedidos, etc.
la herramienta en la labor cotidiana de los pe- El blog FOI Advocate63 de la Universidad
riodistas. La enumeración de experiencias no de Missouri también realiza seguimiento de
pretende ser exhaustiva sino tan solo indicativa noticias y casos vinculados con el acceso a la
Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública 39
información. Charles Davis publica en él his- estos resultados en perspectiva: en primer lu-
torias escritas por periodistas “con documen- gar en relación con el universo de la actividad
tos en mente” (in a document state of mind) periodística. El periodismo de investigación (al
(consulta a Cuillier, 2010). El sitio es el blog que estos pedidos pueden contribuir) consti-
oficial de la National Freedom of Information tuye solo una porción de la actividad periodís-
Coalition de Estados Unidos, una alianza tica. En segundo lugar, debe contemplarse el
compuesta por organizaciones de la sociedad impacto que esa pequeña porción de pedidos
civil, académicos, asociaciones periodísticas y puede generar en la opinión pública compara-
abogados. do con los pedidos realizados por otro tipo de
Un caso interesante es el del Brechner solicitantes.
Center for Freedom of Information de la Las motivaciones de los periodistas para
Universidad de Florida. El centro busca pro- hacer uso de dicha legislación varían, pero la
mover el gobierno abierto y una democracia bibliografía identifica a algunas como predo-
participativa a través de la educación y promo- minantes: contar con el aval de los editores
ción del acceso a la información pública. Fue (Hayes, 2009), así como la imposibilidad de ac-
creado gracias a una donación que hizo Joseph ceder a la información por otro medio (Bild-
L. Brechner, empresario de medios de Orlan- stein, 2004; consulta a D’Alessandro, 2010). En
do, para el estudio del derecho de acceso a la relación con el tipo de historias elaboradas a
información. partir de los pedidos de información o el tipo
de información solicitada, la bibliografía rele-
vada demuestra que los periodistas han cubier-
2.3 Lecciones aprendidas to una extensa gama de problemas y no puede
identificarse un tema que resulte de especial
Hemos visto que el uso periodístico de las interés para los periodistas (Marquand, 2001;
leyes de información puede modificar las rela- Attallah y Pyman, 2002; Holsen et ál., 2007;
ciones entre el Gobierno y la prensa, y esta Hayes, 2010; Davis, 2010). Dos artículos iden-
relación a su vez incidir en el avance (o retro- tifican cierta evolución en el tipo de historias
ceso) en el reconocimiento del derecho. relatadas por los periodistas a través del tiempo,
Un primer punto que parece emerger de o mejor dicho, a medida que transcurre el
la bibliografía especializada es que los perio- tiempo desde la sanción de la ley (Hayes, 2009;
distas hacen poco uso de las leyes de acceso a Attallah y Pyman, 2002). Según estos autores,
la información, o al menos, en menor medida si durante una primera etapa las historias se
al esperado aunque, como afirmamos con an- caracterizaban solo por estar apoyadas en soli-
terioridad, sin una referencia objetiva de cuál citudes de información, en una segunda etapa
sería un nivel deseable toda estimación es re- las historias se complejizan y reflejan un mayor
lativa. Los pedidos presentados por los perio- trabajo de investigación previa.
distas en los diferentes países analizados repre- Asimismo, hay un consenso en la biblio-
sentan entre un 5% y un 16% del total de los grafía relevada acerca de la importancia no solo
pedidos a las instituciones públicas (Attallah y del conocimiento de la normativa sino también
Pyman, 2002;Tapscott y Taylor, 2001; Rosen- de contar con habilidades y estrategias para
baum, 2004; McClure, 2005; Bildstein, 2004; ejercitar el derecho de acceso a la información
Holsen et ál., 2007; Osler, 1999; Roberts, pública de manera exitosa (Rosenbaum, 2004;
2010). Según Osler (1999) habría que situar Attallah y Pyman, 2002; Bildstein, 2004).
40 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Esta sección analiza cómo se involucra la tienen la obligación de reportar las situaciones
prensa en el seguimiento y monitoreo de la en las que la ley no es cumplida y promover
implementación y cumplimiento de la legis- que todo ciudadano pueda acceder a la infor-
lación en materia de acceso a la información mación que necesita. Otro motivo para moni-
pública. El seguimiento y monitoreo resulta torear es completar el hiato que existe entre
fundamental para la implementación efectiva las declaraciones de los políticos y funciona-
de la normativa de acceso, en tanto permite rios sobre la implementación y cumplimiento
medir los avances e identificar las áreas que re- de la ley, y la práctica real de su ejercicio. El
quieran ser modificadas. Si bien esta es una monitoreo puede exponer información ob-
competencia indelegable de las autoridades jetiva que ayude a los funcionarios a conocer
públicas, puede complementarse con moni- los obstáculos que enfrentan los ciudadanos
toreos realizados por actores externos a la ad- cuando solicitan información. Asimismo, el
ministración pública. En el caso de la legis- monitoreo, especialmente a nivel local, puede
lación sobre acceso a la información, muchas contribuir a mejorar la aplicación de las nor-
organizaciones han realizado estudios de se- mativas o generar argumentos para su refor-
guimiento y monitoreo. Sin embargo, poco se ma en caso de que sea necesario. El Audit FOI
ha escrito sobre la contribución del sector pe- Toolkit65 presenta recomendaciones concretas
riodístico en el diagnóstico de la implemen- para realizar un monitoreo en diferentes áreas:
tación y el cumplimiento de dicha legislación. diseño de la metodología, selección y entre-
En esta sección presentaremos tres iniciativas namiento de los auditores, identificación del
que han realizado un monitoreo sistemático. área a monitorear, determinación de los ob-
jetivos del monitoreo, etc. El monitoreo que
la SPJ promueve se apoya en la realización de
3.1 Algunas iniciativas pedidos de información y recomienda que la
información a solicitar debe ser indiscutida-
Una primera experiencia de seguimiento es mente pública.
la SPJ, que reconoce la relevancia del moni- Una segunda experiencia, también en Es-
toreo en la defensa de la ciudadanía, como tados Unidos, es la de IRE, que hizo un rele-
modo de protegerla de potenciales casos de vamiento en 2002 sobre el cumplimiento de
incumplimiento. Los periodistas, explica, las leyes de información en los diferentes esta-
41
42 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
dos del país66. La Better Government Associa- cinco pedidos fueron presentados de manera
tion realizó un análisis comparativo sobre la simultánea y bajo las mismas condiciones en
situación en los estados mediante una encuesta cada nivel investigado: municipalidades y
entre 191 periodistas de investigación resi- fuerzas policiales locales, provincias y el Yukón,
dentes en el país. Las normativas se analizaron y departamentos federales y corporaciones de
a partir de “boletines” donde se comparaba la corona. En su última edición, en 2008, se
una situación ideal con la situación en cada encontraron grandes inconsistencias en cómo
uno de los estados a partir en una escala de 0 cumplen los gobiernos y agencias públicas su
a 5. Se midieron los siguientes criterios: tiem- obligación de ser abiertos y transparentes.
pos de respuesta, apelaciones, conveniencia También se encontró que 4 de cada 10 insti-
(expediency), tasas y gastos, y sanciones. El re- tuciones no proveen respuesta a las solicitudes
sultado de este trabajo demostró que la nota en el tiempo establecido por la ley.
máxima alcanzada por los estados fue 3,3 en
Nebraska; que una aplastante mayoría de 42
estados se ubicó por debajo de 2,5, y solo seis 3.2 Lecciones aprendidas
estados se ubicaron por encima de ese registro.
Alabama y South Dakota recibieron 0 puntos. Desde una perspectiva metodológica, resulta
Por su parte, la encuesta reveló que los perio- difícil realizar un análisis sobre el rol de la
distas consideran que el acceso a documentos prensa en relación con el seguimiento y moni-
es importante para realizar su trabajo en una toreo de las leyes de acceso a la información
proporción de 31 a 1; que creen que los fun- basados exclusivamente en los tres casos men-
cionarios públicos abusan de su discreción al cionados. Sin embargo, estas experiencias nos
responder solicitudes de información en una permiten realizar algunas observaciones pre-
relación de 11 a 1, y que entienden que los liminares.
costos de litigar son un desincentivo para la En primer lugar, si bien evaluar la imple-
presentación de pedidos de información en mentación de una ley no es una actividad que
una proporción de 8 a 1. necesariamente corresponda a la prensa, es un
Fuera de Estados Unidos, la Canadian espacio de intervención donde puede desem-
Newspaper Association (CNA), una organi- peñar un papel importante. En segundo lugar,
zación sin fines de lucro que representa a los las actividades de monitoreo pueden ser reali-
diarios con circulación de entre 1500 a 500 zadas mejor y ser más sostenibles en el tiempo
000 ejemplares diarios, ha realizado el moni- cuando se involucran más recursos financieros
toreo del cumplimiento de la ley de acceso a y humanos, así como mayor conocimiento
la información en 2006, 2007 y 2008. Esto técnico. En general, ello ocurre cuando partici-
tiene como objetivo identificar y señalar en pan instituciones académicas u organizaciones
qué medida el Gobierno comprende y desarro- de la sociedad civil. En otras palabras, moni-
lla sus obligaciones de difundir información torear la implementación y cumplimiento de
sobre lo que hace, cómo lo hace y cuánto le las normativas de acceso a la información re-
cuesta al contribuyente. La CNA presenta quiere de metodologías robustas y de una apli-
datos que permiten saber a través de los años cación sistemática y periódica. Esto resulta
qué tan difícil es para un ciudadano acceder a complejo para organizaciones que se encuen-
información. El monitoreo se realiza a partir tran abocadas a estas actividades, por lo que
de la formulación de pedidos de información: para el campo periodístico debería ser incluso
Seguimiento y monitoreo de las leyes de acceso a la información 43
más complejo combinar estas acciones con su muestran que la contribución de la prensa en
labor cotidiana. Sin embargo, vemos que ini- el monitoreo de las normativas de acceso a la
ciativas como la de la CNA, que ya lleva tres información es importante, más allá de no ser
años de monitoreo, constatan que es posible una tarea que le corresponda a la prensa.
hacerlo. En definitiva, los casos relevados de-
4
Conclusiones
Este documento procura contribuir a la com- desempeñó un rol significativo. En algunas ex-
prensión del rol de la prensa en la promoción periencias el periodismo participó de coali-
del acceso a la información pública. Como ciones creadas para impulsar los proyectos de
hemos visto, acceso a la información y perio- ley. El caso mexicano se destaca por la acción
dismo interactúan, se relacionan y realimen- del Grupo Oaxaca, que promovió exitosa-
tan. Se pueden distinguir al menos cuatro mente la aprobación de la Ley Federal de
modalidades de relación entre acceso a la in- Transparencia y Acceso a la Información Gu-
formación y prensa. En primer lugar, en tér- bernamental. En claro contraste, la partici-
minos conceptuales, libertad de expresión e pación de la prensa en la promoción del pro-
información son cara y contracara de un mis- yecto de ley en Argentina no obtuvo el mismo
mo fenómeno. Una segunda relación tiene un resultado, y el frustrado debate parlamentario
carácter más estratégico: en su rol de agenda- de 2004 ha funcionado como desincentivo
setter la prensa tiene la capacidad de trasmitir para volver a impulsar la legislación en el Con-
masivamente a la ciudadanía la importancia greso hasta hoy, cuando se encuentran en de-
del acceso a la información pública y el modo bate varios proyectos de ley.
en el que puede ser ejercitado. En tercer lugar, En relación con el rol del periodismo en la
el acceso a la información es una herramienta etapa de implementación de la legislación, el
fundamental para el sector periodístico en documento analiza tanto su uso como su pro-
tanto le permite trabajar con una agenda in- moción. Un primer punto a destacar es que
dependiente a la establecida por los organis- los periodistas usan las leyes de acceso a la in-
mos públicos y le permite también mejorar la formación en menor proporción que lo es-
calidad de la cobertura informativa. Por últi- perado. Como mencionamos, los pedidos pre-
mo, una relación pragmática en la que el uso sentados por los periodistas representan entre
de las leyes de acceso a la información pública un 5% y un 16% del total de los pedidos in-
por parte de los periodistas permite verificar gresados a las instituciones públicas, magnitud
la implementación y efectividad de la legis- que es necesario poner en relación con la to-
lación que regula el acceso a la información talidad de la actividad periodística, de la que el
pública. periodismo de investigación es solo una por-
La sanción de más de 90 leyes de acceso a ción, y en relación con el impacto que esa can-
la información alrededor del mundo propor- tidad de pedidos puede generar en la opinión
ciona un importante universo que permite pública, comparado con los pedidos realizados
identificar experiencias en las que la prensa por otro tipo de solicitantes.
45
46 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Un segundo aspecto para analizar son las mación pública. Las tensiones con los fun-
motivaciones de los periodistas para usar la ley. cionarios y las resistencias de los políticos son
El apoyo de los editores y la imposibilidad de reacciones esperables.
acceder a la información por otro medio ope- En relación con el rol de la prensa en la
ran como fuertes incentivos para el uso de la promoción de las normativas, un primer pun-
legislación. No obstante, existen obstáculos to que se desprende de las experiencias ana-
que pueden desincentivarlo, entre los que fi- lizadas es que, en términos generales, son las
guran la demora en las respuestas a las solici- organizaciones periodísticas más que las em-
tudes, el establecimiento de excepciones muy presas de medios de comunicación quienes
amplias o vagas en la legislación o la uti- emprenden campañas para difundir el derecho
lización recurrente de las mismas para denegar de acceso a la información tanto entre los pe-
información y/o el cobro de tasas a la provi- riodistas como entre la ciudadanía. En segun-
sión de información. do lugar, el uso de las normativas por parte de
En relación con el tipo de historias elabo- los periodistas y su promoción parecen coin-
radas a partir de pedidos de información o el cidir en la práctica. Cada vez que los periodis-
tipo de información solicitada, los periodistas tas usan las leyes y publican una historia apo-
han cubierto una extensa gama de problemas yada en este recurso difunden la existencia de
y no puede identificarse un tema que resulte la normativa. La cooperación entre prensa y
de especial interés. Sin embargo, se registra organizaciones de la sociedad civil desempeña
cierta evolución en el tipo de historias re- un papel positivo en la promoción del dere-
latadas por los periodistas a través del tiempo cho de acceso a la información.
que han ido adquiriendo mayor nivel de com- No es sencillo analizar el rol de la prensa
plejidad.También existe un consenso sobre la en el monitoreo de las normativas a partir de
importancia no solo de conocer la normativa, un pequeño universo de casos. La evaluación
sino también de contar con habilidades y es- de políticas públicas es una responsabilidad
trategias adecuadas para ejercitar el acceso a la que le corresponde a las instituciones que las
información pública exitosamente. implementan y que requiere conocimiento
Asimismo, se constata cómo el uso perio- especializado y recursos suficientes para desa-
dístico de las leyes de acceso a la información rrollar evaluaciones objetivas, sólidas y sis-
puede impactar las relaciones entre el Go- temáticas a lo largo del tiempo. La contribu-
bierno y la prensa, y cómo esta puede a su ción de la prensa en esta tarea es importante.
vez incidir en el avance (o retroceso) en el Por último, si bien se cree que el vínculo
reconocimiento del derecho. La implemen- entre prensa y acceso a la información es
tación de las leyes, cuando cumple con su fuerte y casi “natural”, esta investigación indi-
promesa de dotar de mayor transparencia y ca que esta relación no siempre está presente
apertura a las instituciones públicas, genera o genera los beneficios esperados. Sin embar-
inevitablemente tensiones y resistencias. El go, es importante recordar la relevancia insti-
ejercicio efectivo del derecho por parte de tucional de la prensa en las democracias en
los periodistas permite avanzar en la apertura general, y en la promoción del derecho de ac-
de instituciones—como el caso de los gastos ceso a la información y su ejercicio efectivo en
de los miembros del Parlamento británico— particular. Los periodistas y medios de comu-
mediante los debates que se dan en la opinión nicación desempeñan un rol clave que debe
pública sobre lo que debe considerarse infor- ser reconocido.
Anexo I: Cuestionarios
1. El rol de la prensa en la identificación del ¿Cómo describiría las relaciones entre los
problema, agenda setting y la conversión conceptos de libertad de expresión y acceso a
del acceso a la información pública como la información durante la campaña?
contenido de una política regulatoria ¿Considera usted que la atención de los
Para la promoción de la ley, ¿se constituyó medios tuvo algún tipo de impacto en la
una coalición? Si fue así, ¿recuerda cuáles fue- aprobación de la ley o en su fortaleza?
ron los actores intervinientes?
¿Cuál considera que fue el rol de los perio- 2. El rol de los medios en la implementa-
distas y los medios de comunicación en la ción de las leyes de información
campaña para la aprobación de acceso a la in-
2.1 El uso de las leyes de acceso a la información
formación? Si tuviera que calificar el rol de los
por los medios
medios y los periodistas, ¿diría que fue de li-
derazgo, de paridad frente a otros actores de la ¿Qué tipo de historias periodísticas consi-
coalición, o más bien de apoyo a las acciones dera que son las que predominan con el uso
de incidencia de las organizaciones? de la legislación?
¿Cuáles considera que fueron los factores De acuerdo con su experiencia y cono-
decisivos que llevaron a los medios a participar cimiento, ¿cuál es el uso que los periodistas le
en la promoción de la legislación? ¿Cuáles dan a dicha legislación? ¿Lo utilizan como
piensa que fueron los principales incentivos herramienta para el desarrollo de investiga-
que llevaron a los medios y los periodistas a ciones a largo plazo y en profundidad? ¿Cuál
intervenir en la promoción de la legislación? es el objetivo principal: revelar escándalos o
¿Cómo describiría el nivel de apoyo y/o brindar una mejor comprensión del sistema
involucramiento de los medios, considerando político? ¿Utilizan la ley para reforzar una
los diferentes actores que componen el campo imagen negativa del Gobierno? ¿Utilizan la
periodístico? Si se incluyera una variable tem- ley para reportar temas de relevancia social
poral, ¿describiría momentos de mayor y que afectan la vida de los ciudadanos? ¿Usan
menor involucramiento o describiría el pro- la ley para mostrar la debilidad de la propia
ceso de incidencia como una continuidad? legislación sobre acceso a la información?
47
48 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Rick Blum, Sunshine in Government Initia- Mathew Moore,The Sydney Morning Herald
tive Manuel Mora, México Infórmate
Heather Brooke,Your Right to Know Andrés Morales, FLIP, campaña “Más infor-
Bill Buzenberg, Center for Public Integrity mación, más derechos”
Sandra Chance, The Brechner Center María O’Donnell, Radio Continental
David Cuillier, Society of Professional Jour- Brankica Petkovic, Center for Media Policy at
nalists the Peace Institute
Andrés D’Alessandro, Fopea Natasa Pirc, comisionada de Información, Eslo-
Lucy Dalglish, Reporters Committee for Free- venia
dom of the Press (RCFP) César Ricaurte, Fundamedios
Charles Davis, National Freedom of Informa- Martin Rosenbaum, Open Secrets
tion Coalition (NFOIC) Ezequiel Santagada, Instituto de Derecho y
Matthew Davis, DataNews Economía Ambiental de Paraguay
Rob Edwards, <http://www.robedwards.c Peter Scheer, First Amendment Coalition
om/> Manish Sisodia, Kabir
María Julia Giorgelli, Periodismo para el Ac- Martin Stabe, <http://www.martinstabe.com/>
ceso a la Información Gabriel Sued, La Nación
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Jeremy Hayes, BBC Miguel Treviño, Juan Ciudadano
Kela León, Consejo de la Prensa Peruana Christal Williams, Chancellor, Sunshine Week
Emilene Martínez, México Abierto Laura Zommer, CIPPEC, guía “¿Vos sabés!”
49
Referencias
1
En este documento consideraremos prensa a diferentes ac- como sistema de gobierno federal o indicadores socioe-
tores del campo periodístico: periodistas, editores, medios de conómicos.
9
comunicación y empresarios de los medios de comuni- No solo en America Latina encontramos casos relevantes.
cación. Un caso en pleno desarrollo al momento de escribir este
2
Los cuestionarios utilizados son incluidos en el anexo I. documento es la promoción de la ley de acceso a la infor-
3
El listado completo de las personas contactadas se encuen- mación en Filipinas, donde la National Union of Journalists
tra disponible en el anexo II. of the Philippines (NUJP) junto con el Asian Institute of
4
Cabe destacar que este derecho ha sido incluido dentro de Journalism and Communication, Center for Community
los derechos fundamentales consagrados por tratados de Journalism and Development, Center for Media Freedom
derechos humanos. Véase, por ejemplo, Claude Reyes v. and Responsibility, y Philippine Center for Investigative
Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2006. Journalism vienen promoviendo activamente la adopción de
5
Según Waisbord, la función de watchdog debe definirse legislación en la materia. Otro ejemplo también reciente
como la actividad periodística destinada a “monitorear a los puede ser observado en Ghana, donde la Coalición para el
poderosos y exigirles rendición de cuentas” La función de Derecho a la Información, que incluye a la Ghana Journal-
agenda-setter del periodismo se define como “el tratamiento ists Association, la National Media Commission, la Media
de temas de importancia pública que exigen la atención de Foundation for West Africa, organismos religiosos, ONG y
los ciudadanos y los responsables de formular políticas”. Por la Ghana Bar Association vienen reclamando la pronta
gate-keeper se entiende la función de “facilitar la expresión adopción de una ley de acceso a la información pública.
10
de perspectivas múltiples” (Waisbord, 2008:1). Para visitar el sitio web de Abraji: <http://www.informa
6
La ley de libertad de prensa fue sancionada en 1766. caopublica.org.br/>. Para visitar el sitio web del Consejo:
Disponible en inglés en <http://www.riksdagen.se/tem <http://www.consejoprensaperuana.org.pe>. Para visitar el
plates/R_Page____8908.aspx>. sitio web de C-Libre: <http://www.clibre.info/>. La im-
7
Uno de los aspectos que deben considerarse es el avance portancia de la Fundación Chamorro en la actividad de la
del periodismo de investigación en Estados Unidos, que en prensa en Nicaragua se deriva fundamentalmente de la aso-
muchos casos, por ejemplo el mexicano, funcionó como una ciación que se hace con la familia Chamorro, un apellido
suerte de inspiración para la renovación del quehacer perio- vinculado desde décadas con la actividad periodística.
11
dístico. El avance en la agenda de transparencia y rendición El caso de Guatemala es particularmente interesante en
de cuentas es otro aspecto que debe considerarse como con- tanto que una alianza entre organizaciones de la sociedad
texto del involucramiento de los medios en la promoción civil y actores de la prensa permitió revertir la baja cobertura
del acceso a la información pública, así como también la ac- informativa que obtenía el tema en la agenda pública. Una
ción de organismos multilaterales en la región latinoameri- organización de la sociedad civil—el capítulo local de Trans-
cana, como la Relatoría por la Libertad de Expresión de la parencia Internacional, Acción Ciudadana—consensuó con
OEA y organizaciones con relevancia regional o interna- El Periódico una conveniente política de 2x1: cada aviso
cional, como la Sociedad Interamericana de Prensa, el pautado por la organización recibía dos extra de manera
Knight Center for Journalism in the Americas, el British gratuita (Michener, 2009b).
12
Council, entre otras. Este caso es analizado en Bellver, Mendiburu y Poli
8
Se pondrá especial atención a los casos de México y Ar- (2008).
13
gentina porque corresponden a la misma región, lo que nos De acuerdo con lo expresado por Ezequiel Santagada,
permite suponer cuestiones contextuales comunes o afines, abogado del Instituto de Derecho y Economía Ambiental
51
52 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
23
de Paraguay (<http://www.idea.org.py>), una situación Algo similar relata Emilene Martínez, del National Secu-
similar, esto es, el rechazo por parte de la prensa a las leyes rity Archives, en la entrevista sobre lo ocurrido en Tabasco.
de acceso a la información pública, ocurre al momento de Allí el National Security Archives tuvo que trabajar fuerte-
escribir el presente informe en su país. Santagada expresa mente para capacitar a los periodistas y despejar sospechas
que “el principal diario del Paraguay, ABC Color, se opone sobre las consecuencias que podría traer aparejada la sanción
firmemente a una ley de acceso a la información. En reali- de una ley que regule el acceso a la información.
24
dad no es todo el diario, sino su dueño y director—Aldo Esto fue posible dado que, desde el inicio, hubo un acuerdo
Zuccolillo—y algunos de los periodistas que lo integran. No con dos asociaciones importantes de diarios: la Asociación de
es el caso de uno de sus principales columnistas, Alcibíades Editores de los Estados (AEE), que agrupa a cerca de una do-
González del Valle, quien ha escrito varias columnas en ABC cena de diarios, y la Asociación Mexicana de Editores, con
a favor de la ley. En 2006, Zuccolillo hizo una campaña mi- una membresía superior a los 100 diarios. En varios momen-
litante y saboteó la sanción de la ley impulsada por un grupo tos cruciales se redactó un desplegado que convocaba al
de organizaciones. De hecho, el mismo día que el proyecto Congreso a sacar adelante una ley con los requisitos mínimos
debía tratarse en el Senado, publicó este editorial <http: necesarios en temas de transparencia. Esos desplegados
//fw3.abc.com.py/2006-05-25/articulos/254443/proyect fueron publicados tanto por los diarios de la ciudad de Méxi-
an-ley-para-que-jueces-sean-escuderos-de-los-funcionari co participantes como los de las agrupaciones mencionadas.
25
os-publicos>. Más recientemente, en febrero de este año, Michener emplea la definición de comunidad epistémica
publicó lo siguiente <http://www.abc.com.py/2010/02/1 de Peter Hass: red de expertos o grupo con autoridad en de-
0/nota/75243-Corrosivo-avance-del-socialismo-del-siglo- terminado ámbito de política pública o dominio de su com-
XXI/>” (consulta a Santagada, 2010). petencia que comparten un conjunto de creencias y no-
14
<http://www.declaraciondechapultepec.org/v2/index. ciones de validez.
26
asp>. Una de las preguntas que surgen entre quienes han ana-
15
<http://transparencia-economica.mef.gob.pe/normas/ lizado el caso es por qué el Grupo no se ha reconstituido
Principios_Lima.php>. para defender la normativa frente a los retrocesos o ame-
16
<http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/am nazas que parece enfrentar en el contexto mexicano actual.
ericas/regional_socius_addendum_spanish.pdf>. Esta investigación entiende que la respuesta es justamente el
17
<http://www.sunshineingovernment.org/>. mismo argumento esbozado sobre la clave de éxito del
18
Sobre la base de los datos recolectados para esta investi- grupo: que se constituyó para un fin específico y renunció
gación, en rigor no podemos concluir cuál ha sido el rol de a desempeñar cualquier otro rol. Eso no significa que los ac-
la prensa en dichos nombramientos. tores hayan dejado de promover el tema, como veremos en
19
<http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/2009/11/ch la sección siguiente. Para un ejemplo del involucramiento
ris_graham_interview.html>. de sus actores en la defensa del derecho, véase: <http://w
20
“La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna ww.scribd.com/doc/25236315/Editorial-El-Universal>.
27
inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que Al momento de preparar este documento, el Congreso de
ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún la Nación discutía nuevamente proyectos para regular el ac-
delito o perturbe el orden público; el derecho a la informa- ceso a la información pública.
28
ción será garantizado por el Estado.” El proceso de elaboración participativa de normas es un
21
El Grupo Reforma es un medio de comunicación gráfico mecanismo de participación ciudadana diseñado para contar
que publica nueve diarios en cuatro ciudades de México. De con la perspectiva de expertos y partes interesadas en deter-
acuerdo con Wikipedia, la circulación promedio de estos minado tema en la elaboración de un proyecto normativo.
29
periódicos es de 1,2 millones de ejemplares por día. El Uni- <http://www.anticorrupcion.gov.ar/PROY%20ORIG%
versal es un periódico mexicano fundado en 1916. 20ACC%20INF.pdf>.
22 30
El núcleo duro del grupo estaba constituido por quienes En este documento nos referimos a los estándares inter-
conformaron la Comisión Técnica. Entre los académicos— nacionales como los principios elaborados por organiza-
principalmente del ámbito del derecho—se encontraban ciones y organismos multilaterales para orientar la elabo-
Ernesto Villanueva (UIA), Juan Francisco Escobedo (UIA), ración de legislación en materia de acceso a la información.
Jorge Islas (UNAM), Salvador Naba (Anahuac), Issa Luna y Entre estos principios encontramos los siguientes documen-
Miguel Carbonel. En el ámbito periodístico se destacó la tos: “The Johannesburg Principles on National Security,
participación de Alejandro Junco y Miguel Treviño (Grupo Freedom of Information and Access to Information” (publi-
Reforma), Ricardo Rock y Luis Javier Solana (El Univer- cado por Article 19, octubre de 1995); “The Public’s Right
sal), Luis Salomón (El Informador de Guadalajara y repre- to Know: Principles on Freedom of Information Legisla-
sentaba a la Asociación de Editores de los Estados), la Aso- tion” (Article 19, junio de 1999); “A Model Freedom of In-
ciación Mexicana de Editores y Genaro Villamil (Jornada). formation Law” (Article 19, julio de 2001); Los principios
Referencias 53
37
de Lima (Consejo de la Prensa Peruana, Lima, febrero de El desacuerdo sobre el contenido es anecdótico, pero no
2001). todas las organizaciones aceptaron la propuesta de aviso
31
Argentina, al igual que México, tiene un congreso bicame- elaborada por Young & Rubicam por considerar que no re-
ral, por lo que para ser aprobados los proyectos requieren la flejaba el mensaje que querían transmitir.
38
sanción de ambas cámaras. Si un proyecto es modificado por En una entrevista Michener opina lo contrario: “En la Ar-
la cámara revisora, el proyecto debe retornar a la cámara de gentina, para el diario Clarín, por ejemplo, que es tan
origen para su nueva consideración, y requiere una mayoría grande, con tantos intereses, que tiene tantos sectores de la
igual o mayor que la de la cámara revisora para insistir con economía, el acceso a la información no era un tema impor-
la versión aprobada en la media sanción. tante en 2004, y no apoyaron el proyecto de ley cuando en
32
La Asociación para la Defensa del Periodismo Indepen- el período 2000–04 se hizo la campaña”. La entrevista se en-
diente (Periodistas) se creó en diciembre de 1995 ante las cre- cuentra disponible en <http://www.periodismo-aip.org/
cientes amenazas a la prensa y al periodismo independiente. opinion-detalle.php?id=31>.
39
El asesinato del reportero gráfico José Luis Cabezas, el 25 de Como dijimos, la acción de iniciativas internacionales no
enero de 1997, confirmó las razones de su origen. Periodis- es objeto del presente estudio, pero sí es importante men-
tas participó en la organización de dos movilizaciones que cionar la posibilidad de incidencia de estos actores en el ám-
reunieron a miles de personas en reclamo de la investigación bito local. Para una muestra de la relevancia del tema en la
del crimen. La asociación Periodistas se constituyo como agenda de la SIP puede consultarse su última resolución al
una organización no gubernamental independiente de las respecto: <http://www.sipiapa.com/v4/index.php?page=de
cámaras de propietarios de medios y de las gremiales de tra- t_resolucion&asamblea24&resid=347&idioma=sp>.
40
bajadores. Estaba integrada por directores periodísticos, jefes La promoción del derecho también podría haber sido in-
de redacción, columnistas, escritores y conductores de radio cluida en la sección dedicada a la instalación de la agenda.
y televisión. Sin embargo, para este informe tomamos la decisión de in-
33
La legislatura de la ciudad de Buenos Aires aprobó la ley cluirla dentro de este capítulo, pues muchas veces estas ac-
104, que regula el derecho de acceso a la información, en tividades de promoción se dan cuando ya existe una ley.
41
1998, mucho antes de que el tema llegara al Congreso na- En este documento hemos elegido no relatar las historias
cional. Roberto Saba participó activamente en la promo- periodísticas que fueron publicadas a partir de la realización
ción del proyecto a nivel local junto a la legisladora de la de pedidos de información, sino que hemos optado por ex-
ciudad Marta Oyhanarte, quien luego sería titular de la Sub- traer de estas historias ciertos patrones comunes y aprendiza-
secretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento jes. En la sección 2.2 mencionaremos algunos sitios web de
de la Democracia, encargada de la implementación del de- periodistas o asociaciones periodísticas donde estas historias
creto 1172/03, que reglamenta el derecho de acceso a la in- pueden ser consultadas.
42
formación del Poder Ejecutivo nacional. Es importante destacar la vasta labor de organizaciones de
34
Fopea es un grupo de profesionales de medios y profe- la sociedad civil que, con el apoyo de fundaciones interna-
sores de periodismo que crearon “un espacio de reflexión, cionales, han promovido el ejercicio del derecho de acceso
de diálogo y de promoción de la calidad de la profesión pe- a la información pública y el uso de las leyes de acceso a la
riodística”. Véase el sitio web del Foro: <http://www.fo información en el campo periodístico. Solo por mencionar
pea.org>. algunos casos destacados vale la pena considerar el trabajo
35
Adepa es una asociación que nuclea a las entidades perio- desempeñado por organizaciones como la Asociación por
dísticas de Argentina, creada en 1962 para cumplir con los los Derechos Civiles (ADC), Access-Info, Article 19, Trust
siguientes objetivos: “1) afirmar la tradición espiritual del for the Americas, Knight Foundation, entre otros casos. Las
periodismo argentino y velar por el fiel cumplimiento de las experiencias de estas organizaciones en la promoción de la
normas éticas de la actividad periodística; 2) defender la li- agenda de acceso a la información en el campo periodístico
bertad de expresión en general y la libertad de prensa en par- es tan amplia que merecería una investigación aparte.
43
ticular, con el concepto de que sin ellas no es posible la <http://rti-assessment.org/>.
44
auténtica democracia a que aspiran; 3) colaborar en el desa- La gran difusión de la legislación sobre el acceso a la in-
rrollo técnico y cultural de la prensa argentina; y 4) estrechar formación explica el alto grado de conocimiento entre los
vínculos entre los hombres de prensa de toda la República, periodistas. Su uso, bastante elevado en relación con los
desarrollando las actividades complementarias implícitas en datos volcados a lo largo de la sección, se explica por el he-
estos postulados”.Véase el sitio web <http://www.adepa. cho de que esta encuesta solo considera a los periodistas del
org.ar>. Distrito Federal, cuyos diarios participaron activamente en
36
Por solicitada entendemos los avisos, anuncios o espacios la promoción de la legislación y aún hoy trabajan para di-
publicitarios pagos (campos pagados) que son destinados a fundir el derecho.
45
transmitir algún mensaje particular a través de los diarios. <http://www.cfoi.org.uk/blairarticle060910.html>.
54 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
46 54
<http://www.consejotransparencia.cl/seminario/site/ar Para acceder al sitio de Fopea visitar <http://www.fop
tic/2010016/pags/20100126180413.html>. ea.org/Actividades_y_Programas/Acceso_a_la_Informaci
47
Heather Brooke es la responsable de uno de los casos con on/Un_decreto_util_y_poco_utilizado>.
55
más cobertura informativa en Inglaterra: en 2008 ganó un <http://www.periodismo-aip.org/noticia-detalle.php?i
caso contra la cámara baja en la Corte Suprema por la total d=117>.
56
apertura de la información de los gastos de los miembros del La investigación se realizó en febrero de 2010. Los docu-
parlamento, que había solicitado en 2004. mentos pueden consultarse en <http://mps-expenses.guard
48
En la sección 2.2.1 analizaremos las acciones de las orga- ian.co.uk/>.
57
nizaciones periodísticas para difundir la herramienta en el <http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/>.
58
campo periodístico. <http://www.sunshineweek.org/about.aspx>.
49 59
<http://www.juanciudadano.com/>. <http://www.sunshineingovernment.org>.
50 60
<http://blogs.eluniversal.com.mx/weblogs_detalle109 <http://blogs.smh.com.au/newsblog/archives/freedom
61.html>. _of_information/index.html>.
51 61
<http://www.consejoprensaperuana.org.pe/tempo/do <http://www.ire.org/extraextra/>.
62
wnload.php?path=Mg==/&file=encarte_manual_ciudada <http://blogs.spjnetwork.org/foi/>.
63
no_para_el_acceso_a_la_infor.pdf&sec=3>. <http://foiadvocate.blogspot.com>.
52 64
<http://www.periodismo-aip.org/images/noticias/gui <http://blogs.eluniversal.com.mx/weblogs_detalle10961.
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55
56 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?
Davis, Ch. (2010). Director Ejecutivo NFOIC, Paraguay. Consulta realizada en el marco
cuestionario respondido en el marco de de la investigación.
la investigación. Sued, G. (2010). Periodista del diario La
Hayes, J. (2010). BBC editor. Cuestionario Nación. Cuestionario respondido en el
respondido en el marco de la investiga- marco de la investigación.
ción.
Mora, M. (2010). Periodista mexicano. Cues-
tionario respondido en el marco de la in-
Entrevistas
vestigación.
Morales, A. (2010). Director Ejecutivo FLIP. Eduardo Bohorquez (2010), Director Ejecu-
Cuestionario respondido en el marco de tivo del Capítulo Mexicano de Transpa-
la investigación. rencia Internacional.
Pirc, N. (2010). Information Commissioner Juan Francisco Escobedo (2010), Departa-
Slovenia. Cuestionario respondido en el mento de Comunicación, UIA.
marco de la investigación. Sergio López Ayllón (2010), Secretario Ge-
Pochak, A. (2010). Directora Adjunta CELS. neral de CIDE.
Consulta realizada en el marco de la in- María Marván (2010), Comisionada, IFAI.
vestigación. Roberto Rock (2010), Periodista, El Universal.
Saba, R. (2010). Decano de la Facultad de Miguel Treviño (2010), Periodista, Grupo Re-
Derecho de la Universidad de Palermo. forma.
Consulta realizada en el marco de la in- Ernesto Villanueva (2010), Investigador del
vestigación. Instituto Jurídico de la UNAM.
Santagada, E. (2010). Director del Instituto
de Derecho y Economía Ambiental de
Acerca del Programa de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial
Como parte de la nueva estrategia del Instituto del Banco Mundial, la gobernabilidad ha sido señalada como
uno de los ejes prioritarios. Esta estrategia responde a la demanda para facilitar el aprendizaje entre pares,
a través de la documentación y diseminación de experiencias y lecciones aprendidas. El Instituto del Banco
Mundial está comprometido con el desarrollo de conocimiento y capacidades en cuanto a cómo llevar a cabo
reformas de gobernabilidad, poniendo énfasis en el apoyo y sostenibilidad de los diversos actores clave para
lograr tales reformas.
El Programa de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial trabaja con una amplia gama de socios, in-
cluyendo redes a nivel regional y nacional en aras de desarrollar y reproducir programas de aprendizaje ade-
cuados a cada contexto. Su enfoque programático tiene como objetivo apoyar la generación y fortalecimien-
to de coaliciones, y la creación tanto de plataformas para la colaboración entre los distintos actores
involucrados así como de redes para fomentar intercambios de conocimientos entre ellos.
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