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p=76&
FEBRERO 13, 2017

José Merino y Carolina Torreblanca

Dinero gastado en PRONAPRED: 10 mil millones de

pesos.
Relación con cambio en violencia: nula

En cuatro años, el Programa Nacional de Prevención del Delito (PRONAPRED) no ha tenido un

efecto negativo sobre homicidios dolosos o robo de autos en los municipios donde se implementó.

“La delincuencia no se combate solo con elemento spoliciacos,

sino con una verdadera política de prevención que permita a los
jóvenes alcanzar mejores condiciones de vida y desarrollo”
—Osorio Chong

Esto declaró el secretario de gobernación en octubre del año

pasado, hablando en un encuentro con “beneficiarios” del
Programa Nacional de Prevención del Delito (PRONAPRED).
Pocos disentirían con la idea de que un enfoque exclusivamente
punitivo no es suficiente para luchar efectivamente contra la
violencia. El PRONAPRED, lanzado en 2013 y ahora
financieramente extinto, pretendía tener dicho enfoque
comprehensivo, pero un programa que a lo largo de cuatro años
nos costó cerca de 10 mil millones de pesos no ha tenido un
efecto discernible en la reducción de la violencia.

Más allá de los objetivos no evaluables estipulados en sus

lineamientos, como “generar entornos que favorezcan la
convivencia y seguridad ciudadana” o “incrementar la
corresponsabilidad de la ciudadanía y actores sociales en la
prevención social del delito mediante su participación y desarrollo
de competencias”, nos propusimos evaluar el efecto del programa
en los municipios beneficiados con indicadores concretos: tasa de
averiguaciones de homicidios con arma de fuego y robo de autos.
Después de analizar los datos, encontramos que su
implementación no tiene efecto alguno sobre delitos o violencia,
medida con estos dos indicadores.

Dicho de otro modo: los municipios con apoyo fiscal bajo este
rubro no mostraron trayectorias de delitos o violencia distintos a
aquellos fuera del programa.
Una historia de violencia
En 2013, el gobierno federal lanzó su programa insignia de
seguridad, el cual pretendía atacar la violencia desde otro ángulo:
prevención en lugar de punición. Con criterios poco claros, se
seleccionaron 57 demarcaciones prioritarias compuestas por
931 municipios y les destinaron casi dos mil 500 millones de
pesos. El proceso se repitió en 2014, ahora incluyendo a 16
demarcaciones adicionales; luego en 2015, agregando otros
nueve municipios, y en 2016, donde la disminución en el
presupuesto significó que nueve municipios, como Comitán en
Chiapas y Zamora, Michoacán, salieran del programa, aunque se
incorporaran otros siete. Para 2016, la cantidad de municipios que
quedaron dentro del programa sumaban 95.
Simultáneamente, a partir del 2014, la violencia en México tuvo
un repunte que continuaría los dos siguientes años. En 2016,
cuarto y último año con claro apoyo presupuestal del
PRONAPRED, el total de averiguaciones previas por homicidio
doloso sumaron 20 mil 778, cifra mayor a la del 2012, año con 20
mil 252 averiguaciones por homicidios dolosos. ¿Este
resurgimiento de homicidios fue un proceso paralelo a
PRONAPRED o incluyó a los municipios que se encontraban
dentro del programa?
La pertenencia al programa parece no haber alterado la tendencia
de tasa de averiguaciones previas por homicidios dolosos con
arma de fuego. Si bien vemos un decrecimiento entre 2013 y
2014 para los municipios dentro del programa, es claro que esta
tendencia venía ocurriendo desde 2011 y fue seguida de un
resurgimiento de homicidios en 2015. Aunque el alza en tasas de
homicidios no dejó exentos a los municipios en PRONAPRED, los
municipios nunca incorporados jugaron un papel importante en el
repunte, elevando sus tasas de homicidios con arma de fuego de
manera notoria a partir de 2015.

Que una buena proporción de los municipios que desataron el

resurgimiento de la violencia en años recientes haya estado en
PRONAPRED no necesariamente significa que el programa fue
un fracaso; puede tener que ver con el tipo de municipios que se
seleccionaron para entrar al programa: en lugar de concentrarse
en municipios con altas tasas de homicidios, que podríamos
pensar son los más violentos, se concentraron en lugares
con muchos homicidios,es decir, municipios muy poblados, pero no
necesariamente con peores condiciones de seguridad. En
municipios grandes puede ocurrir que aumente el número
absoluto de homicidios sin que esto signifique que haya habido un
crecimiento en tasas y un empeoramiento en la calidad de
seguridad.
Para analizar el efecto relativo del dinero del PRONAPRED,
dividimos el presupuesto otorgado a un municipio en un año entre
la población total, obteniendo la cantidad de dinero por persona.
La tendencia no se revierte, sin importar la cantidad de
financiamiento en términos relativos; los homicidios del año
siguiente parecen no estar afectados por la pertenencia o no en
PRONAPRED.
¿Indicador equivocado?
Para la mayoría de nosotros, hablar de violencia significa hablar
de homicidios, sin embargo, podría argumentarse que es la
variable equivocada para analizar el efecto del PRONAPRED, a
fin de cuentas, hay conocidos problemas con la recolección de
datos de averiguaciones previas de homicidios: no todos se
reportan y el Secretariado del Sistema Nacional de Seguridad
Pública ofrece solo datos de averiguaciones previas, no un conteo
de víctimas para nivel municipal. Podría argumentarse que el
efecto de un programa para prevenir la violencia se reflejaría
primero en delitos de bajo impacto y con tasas de denuncia
mucho más altas, como robo de automóvil.

Aprovechamos los datos de automóviles robados, reportado

también a nivel municipio por el SNSP, para ver si el
PRONAPRED tienen un efecto en delitos de bajo impacto. Dicho
indicador suele tener una cifra negra muy baja, debido a que,
para hacer válido el rembolso del seguro, las personas necesitan
presentar una denuncia ante el Ministerio Público.
No es sorpresivo que los municipios en PRONAPRED concentran
la mayoría de los reportes de robo de auto, pues a fin de cuentas
son los municipios más poblados: los 95 municipios que eran
beneficiarios en 2016 representan el 40.4% de toda la población
nacional. La tendencia en el tiempo tampoco parece haberse visto
afectada por el inicio de PRONAPRED para ninguno de los
grupos, decreciendo desde 2011 hasta 2014 y luego
experimentando un repunte, la misma trayectoria que observamos
con homicidios.

Descriptivamente, parece que estar en PRONAPRED no redujo ni

en homicidios ni robo de autos. Sin embargo, la estadística
descriptiva no es suficiente para poder sacar conclusiones sobre
la efectividad de un programa. Para contestar a la pregunta ¿cuál
fue, si es que hubo, efecto del PRONAPRED sobre violencia?
Hace falta un modelo econométrico más sofisticado, que se
acerque más (aunque muy imperfectamente) a los resultados que
obtendríamos si hubiéramos diseñado un experimento en el
laboratorio con la intención de conocer el efecto del
PRONAPRED.

Paréntesis: ¿Cómo saber si un programa de gobierno fue

efectivo o no?
Existe un problema al evaluar programas gubernamentales: no
hay manera de saber qué hubiera pasado en un lugar si no se
hubiera implementado ahí el programa. En el caso de
PRONAPRED, por ejemplo, sabemos cómo cambió la violencia
en los municipios en los que se implementó y sabemos lo mismo
para aquellos municipios en los que no se implementó; pero no
sabemos ni que hubiera pasado con la violencia en los municipios
en los que síse implementó si no se hubiera hecho, ni lo que hubiera
pasado en los municipios donde no hubo PRONAPRED si sí
hubiera habido. Esto quiere decir que la única manera en la que
podríamos conocer exactamente el efecto del PRONAPRED es si
los municipios tuvieran “hermanos gemelos”, idénticos excepto
por su pertenencia o no al programa y comparáramos la violencia
entre los dos gemelos.
Otra opción que nos permitiría estimar el efecto del tratamiento
sería que hiciéramos un experimento en un “laboratorio”;
escogiendo a los municipios de manera aleatoria, ignorando
cualquier otra característica que pueda modificar
sistemáticamente el efecto del programa; por ejemplo: los niveles
municipales preexistentes de violencia o el tamaño de la
población. Esto no quiere decir que estas variables
no modifiquen el efecto en PRONAPRED, sino que van a estar
distribuidas igual entre los municipios con PRONAPRED y los
municipios sin PRONAPRED, por lo que su efecto se cancela.

Para decidir qué municipios formaban parte del programa y que

municipios no, evidentemente no se hizo una rifa, pero tampoco
se hizo una asignación sistemática relacionada con violencia. Fue
como planteábamos al inicio, una mezcla de criterios
poblacionales, negociaciones políticas y representatividad
nacional. Esto quiere decir que aunque imperfecta, puede existir
una relación entre la asignación del programa y niveles de
violencia previa; por lo que simplemente restar el total de
homicidios en municipios con PRONAPRED y municipios sin el
programa nos puede llevar a subestimar el efecto que tuvo y
llegar a una conclusión errónea sobre si fue efectivo o no.
Además, existen otras características particulares a municipios
violentos, que están ahí precisamente porque son violentos y que
pueden modificar también el efecto del programa de manera
sistemática.

Para resolver este problema, hacemos uso de una técnica para

modificar los datos y permitir una mayor comparabilidad entre
municipios con y sin el programa llamada “matching” o
emparejamiento. Esta técnica parea municipios que son iguales
en las variables que pensamos podrían sesgar la identificación de
la relación entre PRONAPRED y violencia (Ver nota al final). Para
este ejercicio, pareamos a los municipios en el tiempo usando
tasa de homicidios con arma de fuego en 2012 y si el municipio
se encuentra en un estado donde hubo o no un operativo militar
en el sexenio de Calderón. De este modo hacemos que los
municipios sean lo más parecidos posible en estas dos medidas,
pero que difieran en si estaban o no en el programa. Esto nos
permite comparar, por ejemplo, la violencia en Torreón, con la de
un municipio que era igual de violento en 2012 pero que acabó
quedándose fuera de PRONAPRED. Creemos que el ejercicio se
puede replicar usando los datos mucho más detallados
publicados por el CIDE sobre enfrentamientos entre autoridades y
civiles para afinar geográficamente la medida de “operativo”.

Dado que no sabemos exactamente el criterio para seleccionar a

los municipios que entraron en el programa, ni como este criterio
fue cambiando con los años, pareamos municipios no por su
propensión a ser elegidos, (lo que es conocido como propensity
score matching) dado que no sabemos cuál es el criterio exacto de
selección, sino por el nivel observable de una variable que
sabemos afecta la relación del tratamiento (ser parte del
PRONAPRED.) A este tipo de técnica se le llama “coarsened exact
matching”. Después de emparejar a los municipios con un
contrafactual lo suficientemente parecido a él, corremos una
regresión de mínimos cuadrados, controlando por otras variables
que puedan ser determinantes en el nivel de violencia (ver nota al
final).

El (inexistente) efecto del PRONAPRED

Después de parear los municipios según su tasa de homicidios
con arma de fuego en 2012 y la presencia o no de operativos
militares, estamos listos para medir si el PRONAPRED se
relacionó con caídas en violencia en los municipios donde se
aplicó respecto a aquellos en los que no se aplicó. Los resultados
sostienen que estar o no en PRONAPRED no tiene ninguna
relación con la tasa de homicidios con arma de fuego del año
siguiente.
Lo que mejor explica la tasa de homicidios de un año es la tasa
de homicidios que tenía ese mismo municipio el año anterior, así
como la tasa de homicidios que tienen los municipios vecinos.
Esto nos habla de lo persistente que es el nivel de violencia en el
tiempo y de cómo responde también a un fenómeno geográfico:
los municipios se contagian entre sí.

Si repetimos el proceso, pero ahora con la tasa de robo de autos,

los resultados son igualmente desalentadores para el
PRONAPRED; lo único que parece relacionarse con robo de
autos es la tendencia histórica y qué tan grande sea el municipio,
los dos tienen un efecto positivo sobre robo de autos al año
siguiente.
Por último, el tamaño del presupuesto también es
estadísticamente irrelevante; si corremos una regresión sencilla,
controlando por las mismas variables que utilizamos en el modelo
de “matching”, pero ahora para explicar la violencia con arma de
fuego del año próximo por la cantidad de dinero que reciben los
municipios en el programa, entendemos que el fracaso de
PRONAPRED en mejorar los niveles de violencia no se debió a
falta de presupuesto en ciertos municipios, sino que fue igual de
neutral para atacar la violencia sin importar el dinero que le
dedicaran. Pasar de ser el municipio que recibió menos
presupuesto en términos absolutos a ser el que más dinero
consiguió no tienen un efecto significativo en la tasa de
averiguaciones previas por homicidio con arma de fuego al año
siguiente.
¿Prevenir la violencia? Sí, pero así no
Que la violencia en México es un problema que requiere de
soluciones integrales, no solo de acción policiaca o militar, nadie
lo discutiría. En ese sentido, sí es una gran lástima que los
recortes presupuestales signifiquen que la lucha contra la
violencia regrese a ser simplemente un esfuerzo de organismos
de seguridad pública. Sin embargo, no debemos lamentarnos de
la extinción de un programa que costó 10 mil millones de pesos y
no logró mejorar las condiciones de seguridad en el país. Nunca
se pensó siquiera como un programa para reducir violencia o
delitos; mucho menos se pensó como un programa cuyos
resultados deberían ser medibles.

No nos debe sorprender tampoco que el PRONAPRED no haya

tenido ningún logro cuantificable, desde su planeación hasta su
ejecución queda claro que el problema principal es uno de
diagnóstico: queremos combatir la violencia, pero no entenderla.
Hay tres notorios errores con cómo se identificaron los municipios
que se iban a incorporar al PRONAPRED, que a pesar de la
opacidad de los mecanismos de selección resultan evidentes al
ver los datos:

1) Se eligieron municipios con muchos homicidios, pero no

necesariamente tasas altas de homicidios.

Esto es problemático porque, cuando hablamos de niveles

absolutos, generalmente estamos hablando de municipios muy
poblados. Si no ponderamos por población, no es posible
comparar la situación de seguridad en diferentes municipios.
Factiblemente la condición de seguridad es más grave en un
municipio con pocos homicidios, pero tasas altas que en un
municipio con muchos homicidios, pero muchos pobladores.

2) Se eligieron por lo general municipios individuales, no se entendió

que la violencia tiene patrones geográficos con contagios regionales.
BLOG

Una de las variables que mejor explica la tasa de homicidios con

arma de fuego del año siguiente de un municipio dado es la tasa
promedio de homicidio con arma de fuego de sus municipios
colindantes. La violencia no se contiene dentro de las
delimitaciones arbitrarias que son fronteras municipales, a
menudo tiene lógicas regionales, ya sea por actividad de cárteles,
por rutas de trasiego o por regiones de cultivo. Sólo actuar un
municipio en particular en un territorio donde toda la región es
violenta, es un esfuerzo inútil y señal de que no se entiende las
causas de la violencia.

3) No se entendió que hay que analizar tendencias y cambios en

violencia, no sólo niveles.

En el primer año de PRONAPRED se eligieron municipios que

llevaban dos años disminuyendo constantemente sus tasas de
homicidios. Para la selección parecen haber visto solo la
información de un año, ignorando la tendencia. Por otro lado, no
se incluyeron municipios con pocos homicidios absolutos, pero en
los que la tendencia había tenido un aumento significativo y
atípico. El mejor predictor de la violencia en el próximo año de un
municipio es el nivel de violencia en ese municipio el año
anterior. Si no analizamos los patrones históricos, estamos
ignorando los focos rojos y los cambios que son históricamente
atípicos.

Cuatro años después, concluimos como en otros programas, que

PRONAPRED fue sólo un mecanismo para transferir más dinero a
los estados… no un programa de prevención de delitos y
violencia. 10 mil millones de pesos tirados a la basura.

José Merino
Twitter: @PPmerino
Carolina Torreblanca
Twitter: @caro_whitetower

1Desagregamos a todas las zonas metropolitanas incluidas en el

programa en los municipios que las conforman, según el Marco
Nacional de Viviendas 2002.

Se corrieron dos modelos “Corsened Exact Matching” (CEM) en

los que se pareó a los municipios según su tasa de
averiguaciones previas de homicidios con arma de fuego o robo
de auto y una variable dicotómica de si hubo o no operativo del
ejercito en ese estado durante el gobierno de Calderón. La
variable de tratamiento era una dicotómica, según el estatus de
pertenencia al programa.

El desbalance para el caso del modelo de averiguaciones previas

de homicidios con arma de fuego pasó de ser .45 antes de ser
pareada a .14 después, con 4 observaciones tratadas perdidas.

El desbalance para el caso del modelo de averiguaciones previas

de robo de auto pasó de ser .74 antes de ser pareada a .46
después, sin ninguna observación tratada perdida.

Nota metodológica

Para la regresión sobre el efecto del presupuesto, se corrió un

modelo de mínimos cuadrados ordinarios con errores robustos.

Todos los datos y estimaciones se pueden consultar

aquí: https://www.dropbox.com/sh/3341nl2u76nhqsl/AACryYEuxHAu-
K4Kn75gvoNma?dl=0