I.

Antecedentes

La iniciativa de reforma constitucional en materia de energía tiene como objetivos:

(i) Crecimiento económico: México está llamado a aprovechar sus recursos energéticos
en favor de una mayor inversión y la generación de alrededor de medio millón de empleos
adicionales para 2018 y de 2 y medio millones para 2025, a partir de iniciativas que
promuevan el abasto de energía en cantidades suficientes y a costos competitivos.

(ii) Mejora en la economía familiar: La reforma permitirá reducir el precio de la electricidad

y el gas, tanto natural como licuado de petróleo. La disponibilidad de gas natural más
barato permitirá contar nuevamente con fertilizantes nacionales a un mejor precio, lo que
resultará en alimentos más baratos.

(iii) Desarrollo incluyente: El acceso a la energía permitirá democratizar la productividad

y la calidad de vida de la población en las distintas regiones del país. Además, el Estado
contará con mayores recursos para combatir la pobreza.

(iv) Seguridad energética: Se debe aprovechar la disponibilidad de energía primaria en el

territorio nacional para lograr la procuración continua, diversificada y económica del
suministro energético para ésta y las siguientes generaciones.

(v) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera y
eléctrica: Dotarle de nuevas herramientas para la definición y conducción de la política
energética del país, que permitan una adecuada y prudente administración del patrimonio
energético nacional.

(vi) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la información sobre la

administración del patrimonio energético nacional.

(vii) Sustentabilidad y protección del medio ambiente: Es posible mitigar los efectos
negativos que la producción y el consumo de energías fósiles puedan tener sobre la salud
y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energía más limpias.

La iniciativa que el Ejecutivo Federal somete a la consideración del Congreso de la Unión

propone que el Artículo 27 de la Constitución vuelva a decir lo que el Presidente Lázaro
Cárdenas dejó escrito, palabra por palabra, para llevar a cabo la modernización de la industria
petrolera bajo la rectoría del Estado. Asimismo, se promueve el desarrollo de un sistema
eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción y regulación
del Estado.

3
II. Reforma al sector hidrocarburos

Introducción

El objetivo de la Reforma Energética en materia de hidrocarburos es permitir un abasto

suficiente, a precios competitivos, de los combustibles que requieren los consumidores
residenciales, comerciales e industriales en México. Lo anterior permitirá generar un nuevo
impulso industrializador, y con él, empleo, inversión y crecimiento, a partir de los recursos
petroleros con que cuenta el país.

Se propone la introducción de esquemas contractuales efectivos para la exploración

y extracción de petróleo y gas natural; la participación de particulares en refinación,
petroquímica, transporte y almacenamiento de los productos petroleros, así como el
fortalecimiento de Petróleos Mexicanos (Pemex) y de la rectoría del Estado.

A continuación se presentan un diagnóstico del sector hidrocarburos, el modelo propuesto por

la Reforma Energética y los resultados esperados a partir de la implementación de esta última.

1. Diagnóstico

El sector hidrocarburos se conforma por las actividades de exploración y extracción, refinación,

petroquímica, transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público.

Así funciona el sector hidrocarburos actualmente

Administración de Actividad de Actividades de refinación y Actividades de transporte,

los recursos exploración y petroquímica (gasolina, almacenamiento y
petroleros en el extracción de diésel, gas natural, venta de refinados y
subsuelo petróleo y gas gas L.P.) petroquímicos

Pemex refina petróleo

(gasolina y diésel) y
produce “petroquímica
básica” (gas natural y
gas licuado de petróleo)
Pemex administra los sin necesidad de permiso
recursos petroleros a través del Ejecutivo Federal.
HOY
Pemex y particulares
realizan transporte,
almacenamiento y venta
de gas natural y gas L.P.,
previo permiso del

de sus operaciones* y la Ejecutivo Federal.

celebración de contratos de
desempeño con particulares. La “petroquímica
secundaria está abierta Particulares realizan
transporte por pipa y
*Solicita asignación a SENER, la cual a la inversión privada:
venta de gasolina y
generalmente la otorga. Pemex y particulares la
diésel.
producen sin necesidad
de permiso.

Fuente: SENER

4
El diagnóstico del sector hidrocarburos se divide en dos secciones:

a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petróleos Mexicanos (Pemex); y

b) Necesidad de apuntalar la soberanía energética del país.

a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petróleos Mexicanos (Pemex)

Pemex es la empresa número uno del mundo en producción de crudos pesados en aguas
someras (zona marina con profundidad de menos de 500 metros).

Así como Pemex, las empresas petroleras se especializan; ninguna es experta en todo tipo de
yacimientos y en todo tipo de hidrocarburos. Algunas empresas tienen especialidad en aguas
profundas (zona marina con profundidad entre 500 y mil 500 metros) y ultraprofundas (zona
marina con profundidad mayor a mil 500 metros), otras en rocas de lutitas (rocas con alto
contenido de gas y petróleo, que requieren de procesos mecánicos de fractura para liberarlos,
denominadas shale en Inglés), también, por ejemplo, están las que se especializan en campos
en tierra y maduros (campos produciendo, que han perdido la presión original).

En las últimas décadas, gracias al desarrollo tecnológico, la industria petrolera ha crecido

significativamente en complejidad y en diversidad. Es en este contexto que las empresas
petroleras han tenido que especializarse.

Dado que México tiene potencial en los distintos tipos de yacimientos, no se le puede pedir a
Pemex que, sin el apoyo de otras empresas petroleras, desarrolle con oportunidad y eficiencia
todo tipo de yacimientos de hidrocarburos en territorio nacional. Ninguna empresa del mundo
lo podría hacer y de hecho, ninguna lo hace.

Obligar a Pemex a mantener el esfuerzo de inversión en aguas someras y, al mismo tiempo,

exigirle desarrollar yacimientos en aguas profundas, de gas y petróleo de lutitas, así como
los campos maduros, implica desaprovechar sus fortalezas y desviar recursos que podrían
destinarse a los proyectos más rentables del país, como los yacimientos en las aguas
someras del Golfo de México. Pemex estima que cerca de 40% de los recursos prospectivos
convencionales del país (recursos que se espera descubrir) aún se encuentran en las cuencas
del sureste, en tierra y aguas someras. Asimismo, 69% de las reservas 2P del país (suma de
reservas probadas y probables, y que constituyen recursos ya descubiertos) se concentran en
dichas cuencas.

El marco constitucional vigente obliga a Petróleos Mexicanos a ejecutar, por su cuenta y por
encima de sus capacidades, todo tipo proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos,
así como a asumir todos los riesgos asociados a los mismos. Esta situación ha limitado el
desarrollo de las competencias de Pemex, impidiéndole detonar todo el potencial que aún se
tiene en aguas someras, sin lograr a su vez, un desarrollo significativo de las nuevas fuentes de
riqueza que ofrece el país como lo son las aguas profundas, el gas y petróleo de lutitas, y los
campos maduros.

5
Por ello, a pesar de que el Estado ha destinado a Pemex presupuestos de inversiones cada
vez mayores, la producción de hidrocarburos no ha podido revertir su tendencia decreciente.
La caída en la producción ha sido compensada por un entorno favorable de precios, como se
muestra en la siguiente gráfica.

En relación con el potencial de recursos en aguas profundas, en yacimientos de lutitas y en

campos maduros, que aún no ha podido ser aprovechado, existen tres elementos que explican
la necesidad de complementar el esfuerzo de Pemex con la participación de otros actores:

(i) Capacidad de ejecución.

(ii) Capacidad de inversión y riesgo económico.
(iii) Transferencia tecnológica.

(i) Capacidad de ejecución

Aguas profundas

Los yacimientos que se encuentran en la jurisdicción de los Estados Unidos en el Golfo de

México son similares a los que le corresponden a nuestro país. No obstante, mientras en el
país del norte ya se producen un millón de barriles diarios de petróleo en aguas profundas,

6
en México aún no se ha producido un solo barril de petróleo proveniente de este tipo de
yacimientos.

A Estados Unidos no le ha sido fácil alcanzar y sostener la producción mencionada en aguas

profundas. Para lograrlo, cada año se perforan más de 100 pozos en este tipo de yacimientos.
Tan sólo en el 2012 se perforaron 137 pozos en aguas profundas. Esto no hubiese sido
posible sin la participación de más de 70 empresas petroleras.

En contraste, en México, pese a que el 2012 fue un año récord en cuanto a la actividad
de Pemex en aguas profundas, esta cifra sólo ascendió a seis pozos perforados, con fines
meramente exploratorios.

Actividad en yacimientos en aguas profundas y ultraprofundas

del Golfo de México, tanto de México como de Estados Unidos.

Fuente: SENER.

Gas y petróleo de lutitas

En lo que respecta a las cuencas de lutitas que se encuentran en los Estados Unidos, en 2012
se produjeron 700 mil barriles diarios de petróleo y 26 mil 900 millones de pies cúbicos diarios
de gas. Este nivel de producción demandó un ritmo de perforación intensivo. Para lograrlo,
en ese mismo año se otorgaron 9 mil 100 permisos de perforación de pozos en este tipo de
cuencas. Para ello se ha requerido de la participación de 170 empresas.

No obstante que las estructuras geológicas norteamericanas de gas y petróleo de lutitas se

extienden a México, en ese mismo año Pemex obtuvo únicamente tres permisos para perforar
en este tipo de cuencas.

7
 Actividad en el campo de lutitas en la formación
de Eagle Ford en Texas

Fuente: SENER con base en la Nasa.

Campos maduros

La mayoría de los campos productores de petróleo y gas asociado1/ en el país se encuentran

actualmente en etapa de declinación o cerca de iniciar este proceso. De los 369 campos
con reservas y producción de aceite y gas asociado, 317 se encuentran en su etapa madura,
previo al inicio de la caída de su producción o en declinación. A pesar de ello, en México aún
no se cuenta con proyectos de recuperación terciaria o mejorada, mismos que permitirían
incrementar el factor de recuperación de petróleo en rangos de 5 a 30%.

(ii) Capacidad de inversión y riesgo económico

Aguas profundas

La producción de hidrocarburos en aguas profundas requiere de fuertes inversiones. Cada

pozo en este tipo de yacimientos tiene un costo aproximado de entre 150 y 200 millones de
dólares. Esto implica que los 137 pozos perforados en 2012 en Estados Unidos demandaron
una inversión de entre 20 mil 550 y 27 mil 400 millones de dólares, esto sin considerar la
infraestructura submarina necesaria.

Para dimensionar este monto de inversión debe tenerse presente que el presupuesto total de
inversión de Pemex Exploración y Producción en 2013 asciende a 20 mil millones de dólares.
1/Gas que se obtiene al extraer el petróleo.

8
Alcanzar los niveles de inversión que registra Estados Unidos en las aguas profundas del Golfo
de México no sólo consumiría la totalidad del presupuesto de Pemex Exploración y Producción,
obligando con ello a abandonar la producción en aguas someras y en tierra, sino que además
conllevaría un elevado riesgo económico.

La probabilidad de éxito comercial en aguas profundas oscila entre 20 y 50%, en función del
área que se trate. Esto implica que por cada 100 pozos exploratorios se pierden, en promedio,
entre 14 mil y 8 mil 750 millones de dólares en pozos secos. Naturalmente, este nivel de
riesgo es inmanejable para las finanzas públicas. Considérese, por ejemplo, que el presupuesto
anual de la Universidad Nacional Autónoma de México es aproximadamente de 2 mil 600
millones de dólares.

Gas y petróleo de lutitas

El desarrollo de cada pozo en rocas de lutitas tiene un costo aproximado de entre 8 y 10

millones de dólares. Los permisos para perforaciones de este tipo de pozos que se otorgaron
en Estados Unidos en 2012 (9 mil 100 pozos) representan inversiones que oscilan entre 50
mil 400 y 63 mil millones de dólares.

En términos de las finanzas públicas, este nivel de inversión adicional equivaldría a cerca de
90% de la recaudación fiscal por concepto de derechos pagados por Pemex Exploración y
Producción en 2012.

(iii) Transferencia tecnológica

Aguas profundas

Tratándose de aguas profundas, la actividad que involucra el mayor desarrollo tecnológico no

es la perforación de pozos, sino el diseño y construcción de la infraestructura submarina de
producción.

La infraestructura necesaria para poner en producción un campo a más de 2 mil metros de

tirante de agua es sumamente especializada. Los desarrollos de cada campo son hechos “a la
medida”. La tecnología se desarrolla por las empresas petroleras y no está a la venta por parte
de las empresas de servicio.

El campo Great-White, operado por Shell en asociación con Chevron y BP, que se localiza cerca
de la frontera con México, es la referencia más cercana a lo que se requerirá más adelante
en el área en que Pemex está realizando actividades exploratorias en aguas profundas. La
profundidad de casi 3 mil metros, una de las más significativas a nivel mundial, hizo necesario
que Shell desarrollara tecnología propia para desarrollar infraestructura submarina que evitara
la utilización de múltiples plataformas tradicionales, por la cual se hizo acreedor a diversos
premios internacionales de innovación tecnológica.

9
Gas y petróleo de lutitas

Si bien la tecnología de fractura hidráulica existe desde hace muchos años, el reciente
éxito comercial en su aplicación en campos de lutitas se debe a la combinación de pozos
horizontales con el diseño del tipo de fractura necesario para cada yacimiento, mediante
sofisticados programas geo-mecánicos.

La fractura optimizada de la roca de lutitas en un yacimiento permite liberar el mayor volumen

posible de los hidrocarburos contenidos, aumentando significativamente la productividad por
pozo.

El éxito en estos yacimientos también se debe al desarrollo de técnicas de gestión en serie,

que permiten abatir costos y hacer más eficientes los procesos de producción. La integración
de proveedores en la cadena de operación y estructuras livianas de personal, han contribuido
también a este éxito.

Campos maduros

El conocimiento y experiencia en el manejo de tecnologías relacionadas con actividades de

recuperación mejorada son esenciales para el éxito en el incremento de las reservas y de la
producción de aceite en nuestro país.

Los avances tecnológicos recientes en esta materia y su aplicación global han permitido que
estas técnicas sean menos costosas y más confiables. Como ejemplo, los costos de extracción
se han reducido a la mitad desde inicios de los años ochenta a la fecha, además de que cuando
logran un nivel de maduración adecuado son más eficientes y representan inversiones de
menor riesgo.

No obstante, instrumentar proyectos de recuperación mejorada en los distintos campos

maduros del país demanda una capacidad tecnológica y un nivel de capital humano a una
escala no disponible en el país.

b) La necesidad de apuntalar la soberanía energética del país

El marco constitucional vigente no sólo limita la producción de petróleo y de gas, sino que
también ha mermado el desarrollo de la industria de transformación de hidrocarburos
(refinación de crudo, procesamiento de gas y petroquímica) y de transporte, almacenamiento
y distribución de éstos.

En virtud de este esquema jurídico, Pemex no sólo está obligado a desarrollar todo tipo de
yacimientos de hidrocarburos sin posibilidad de que participen otras empresas, sino que
también debe cubrir el abasto nacional de combustibles, sin que otras empresas puedan
complementar sus inversiones. Ambos fenómenos han provocado una creciente brecha entre
la oferta de hidrocarburos del país y las exigencias de la demanda nacional.

La gráfica que a continuación se presenta muestra la relación entre el valor de las

exportaciones y el valor de las importaciones de hidrocarburos del país, incluyendo el petróleo,

10
el gas natural, los petrolíferos y los petroquímicos. Como se puede observar, en la década de
los noventas el valor de las exportaciones llegó a representar cerca de siete veces el valor de
las importaciones. No obstante, en las últimas dos décadas la tendencia ha sido francamente
decreciente, misma que, de no revertirse llevaría a México a ser un importador neto de
hidrocarburos en los próximos años.

Fuente: CNH con información de Banco de México.

Incluye: petróleo, petrolíferos, gas natural y petroquímicos

Además de la disminución en la producción de petróleo, que cayó 26% de 2004 a mayo de

2013, el deterioro de la balanza comercial de hidrocarburos se explica por las crecientes
importaciones de gasolinas, gas natural y petroquímicos.

En materia de productos refinados, las instalaciones con que cuenta Pemex presentan
reducidos niveles de eficiencia operativa y márgenes de rentabilidad negativos. En el contexto
internacional de países productores de petróleo, es evidente que la capacidad de refinación de
México, en relación a su producción petrolera, es sumamente limitada.

Si se considera que de la producción diaria en nuestro país, que alcanza los 2.51 millones de
barriles de petróleo crudo, sólo se refinan 1.2 millones de barriles al día, es posible dimensionar
la magnitud del déficit que se presenta en esta actividad. En consecuencia, mientras que en
1997 las importaciones de gasolinas representaban 25% de lo que consumían los mexicanos,
para 2012 alcanzaron 49%.

11
En relación con la producción de gas natural existe una diferencia considerable entre el
crecimiento de la oferta y de la demanda. Entre 2008 y 2012, la producción doméstica
disminuyó 7%, al tiempo que el consumo nacional aumentó 9%. Esta brecha debió ser
cubierta a través de importaciones, por lo que se registró un incremento considerable de las
mismas. En un periodo de 15 años, comprendido entre 1997 y 2012, la proporción de gas
importado para el consumo interno pasó de 3% a 33% del total nacional.

12
Los problemas relacionados con el gas natural no se concentran únicamente en su producción.
La distribución también se ha visto seriamente afectada como resultado de la insuficiente
capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos.

Al 31 de diciembre de 2012 se contaba con una red de 11 mil 131 kilómetros de gasoductos,
lo que representaba una capacidad para transportar aproximadamente 5 mil millones de
pies cúbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensión de la red de gasoductos en México
se ha incrementado solamente en 18.3% (mil 789 kilómetros). Es decir, cerca de un punto
porcentual por año, lo que ha sido insuficiente para el país. En noviembre de 2012, el
Sistema alcanzó su tope máximo de transporte, resultando en la limitación del volumen de
importaciones a través de ductos y, como consecuencia, se generó un déficit. Durante 2012 y
lo que va del 2013, se han generado 35 alertas críticas, las cuales representan una reducción
en el consumo de gas natural, lo cual ha limitado su importación por ductos y resultado en un
problema de abasto.

Fuente: Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2012-2026 y Petróleos Mexicanos.

Por su parte, en la industria petroquímica las importaciones netas casi representan el doble de
la producción local. El 65% de los petroquímicos que se consumen a nivel nacional proviene
del extranjero. La proporción se ha incrementado en 6 puntos porcentuales en los últimos 15
años.

13
1/ No incluye el producto denominado “residuo largo” (fracción pesada de la planta despuntadora de crudo ubicada en el Complejo Petroquímico Cangrejera, actualmente
fuera de operación) para los años 2007 a 2009.
2/ Calculado como la diferencia entre las importaciones y las exportaciones para un año en particular.
3/ Consumo aparente nacional (producción más importaciones menos exportaciones) incluyendo únicamente la producción de Pemex-Petroquímica y cifras totales de
comercio exterior de petroquímicos proporcionadas por Banco de México.
Fuente: SENER, con datos de Pemex-Petroquímica y Banco de México. Para todos los casos, se utilizó el tipo de cambio promedio FIX anual de la serie histórica del Banco de
México 1997-2012.

El transporte de productos petroquímicos también representa un grave problema para el sector.

La falta de infraestructura implica que las gasolinas y otros petroquímicos sean transportados de
manera poco eficiente y con un costo elevado. Por ejemplo, el uso de carro-tanques y auto-tanques
resulta 6 y 13.5 veces, respectivamente, más costoso que el uso de ductos. Entre 2008 y 2013,
en promedio, 10% del volumen de distribución total anual se transportó por estos medios.
Fuente: Petróleos Mexicanos – Sistema de Información Energética.
* Enero a Marzo 2013.

14
2. La reforma al sector hidrocarburos

Con base en lo expuesto, en materia de hidrocarburos, la Reforma Energética se integra por

cinco componentes:

a) Que el Artículo 27 de la Constitución vuelva a decir lo que el Presidente Lázaro Cárdenas

dejó escrito, palabra por palabra, después de la expropiación petrolera.

b) Reestructurar a Petróleos Mexicanos, con el fin de dotarle de mayor autonomía, mejor

gobierno corporativo y de una organización institucional que consolide su posición como
organismo productivo del Estado.

c) Establecer un nuevo régimen fiscal para Pemex con condiciones similares a las que hoy
tienen otras compañías en el resto del mundo; esto le permitirá ser más competitivo y
contar con más recursos para inversión.

d) Fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector hidrocarburos,

a través del fortalecimiento institucional del Gobierno de la República y de sus órganos
desconcentrados, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de
Energía.

e) Permitir que el Gobierno de la República otorgue contratos de utilidad compartida a

Pemex y empresas privadas para extraer petróleo y gas. Además, el Gobierno de la
República otorgará a Pemex y a particulares permisos de refinación, petroquímica,
transporte y almacenamiento de petróleo, gas y sus derivados.

El siguiente esquema muestra un comparativo entre la cadena de valor de la industria de

hidrocarburos en la actualidad y el modelo propuesto por la Reforma Energética.

Fuente: SENER

15
A continuación se describe cada uno de los elementos del modelo.

a) Regresar al texto Constitucional de Lázaro Cárdenas.

Hay lecciones en nuestra historia que debemos aprovechar. En materia energética,

México cuenta con grandes ejemplos que no sólo definieron la política del sector, sino que
contribuyeron a fortalecer nuestro carácter nacional frente al mundo. En la Reforma Energética
se propone que el Artículo 27 de la Constitución vuelva a decir lo que el Presidente Lázaro
Cárdenas dejó escrito, palabra por palabra, después de la expropiación petrolera.

La Constitución de 1917 plasmó en su Artículo 27 el régimen de la propiedad y dentro de

éste, el dominio de la Nación de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas
o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del
terreno, entre otros, el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
Dicha disposición facultaba al Gobierno de la República a otorgar concesiones, figura bajo
la cual los particulares podrían aprovechar bienes del dominio de la Nación, con la condición
de que se establecieran trabajos regulares para la explotación de dichos elementos. Así, se
preveía la posibilidad de que los particulares extrajeran para su aprovechamiento el petróleo y
demás hidrocarburos, bajo la figura de la concesión.

La primera gran reforma energética de México fue impulsada por el Presidente Lázaro
Cárdenas. El espíritu de la reforma cardenistas fue nacionalista sin duda, pero también
modernizador, visionario y pragmático. Un elemento fundamental de esta reforma fue que
garantizó la propiedad y rectoría del Estado en el control de los hidrocarburos, al tiempo que
contempló la participación del sector privado en diversas actividades de la industria.

Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente Cárdenas

concibió el modelo de hidrocarburos para el país con la reforma constitucional que promovió,
son los siguientes:

• La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo.

Se mantiene el régimen de la Constitución de 1917 en el sentido de que corresponde

a la Nación el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petróleo y demás
hidrocarburos.

• La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de hidrógeno.

Toda vez que la concesión es el instrumento jurídico que confiere derechos a los
particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nación, al suprimirse
las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre el
petróleo y demás hidrocarburos en el subsuelo.

Por tratarse de bienes del dominio de la Nación, la consecuencia necesaria es que sólo el
Estado tiene el derecho de decidir sobre la extracción y disposición del petróleo y demás
hidrocarburos del subsuelo.

16
 Por ello, la reforma cardenista estableció en el Artículo 27 constitucional que la ley
reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevará a cabo las
explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperará dichos recursos
del subsuelo y dispondrá de ellos. Así, es clara la distinción entre el derecho exclusivo del
Estado reconocido por la Constitución para extraer y disponer de sus propios recursos,
y la forma en que lo hará, que será determinada por la ley, otorgándose para ello el más
amplio margen al legislador.

• En la Ley Reglamentaria correspondiente, el Presidente Cárdenas estableció un

modelo de contratación con el sector privado a través del cual se permitía su participación
en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas natural. Asimismo,
se establecieron mecanismos de participación privada para refinación, petroquímica,
transporte y almacenamiento del petróleo y gas y sus derivados.

b) Reestructurar a Petróleos Mexicanos, con el fin de lograr una mayor

eficiencia.

Para impulsar el crecimiento y la competitividad de Petróleos Mexicanos se pretende

transformarla en una empresa moderna y flexible, cuyo único mandato sea la generación de
valor.

La Reforma Energética permitirá la concentración de Pemex en actividades sustantivas de la

industria petrolera. La base de la reestructuración es formar un solo Pemex eliminando las
duplicidades generadas al tener cuatro Organismos Subsidiarios, fortalecer las funciones de
apoyo a la operación y aumentar la transparencia en la creación de valor en cada una de sus
actividades.

Los Organismos Subsidiarios de Pemex se integrarán en dos Divisiones: Exploración

y Producción, enfocada a la extracción de hidrocarburos (petróleo y gas), desde
la incorporación de reservas hasta la entrega para su transformación o uso final, y
Transformación Industrial, orientada al procesamiento del petróleo y del gas en
combustibles, petrolíferos y petroquímicos.

A nivel central se mantendrán las áreas actuales de Administración, Finanzas, Operaciones,

Jurídico y Tecnología de Información y Procesos de Negocio. Para permitir el aprovechamiento
de sinergias y eliminar duplicidades se crearán las áreas de Procura y Logística. La procura
centralizada en los suministros críticos permite tener mejores condiciones de compra, mayor
transparencia y comunicación eficiente con proveedores. Se fortalecerán los vínculos con la
proveeduría nacional. La integración de las áreas logísticas permite aprovechar sinergias y da
transparencia en los costos de movimiento y almacenamiento de hidrocarburos.

Con la integración de los cuatro Organismos Subsidiarios en dos Divisiones junto con los
precios de transferencia de Pemex se eliminarán duplicidades sin perder el control económico y
operativo de las actividades centrales.

En suma, la evolución de Petróleos Mexicanos generará incentivos para que eleve su

rendimiento en beneficio de la Nación. Por su parte, los nuevos instrumentos de control estatal

17
de los hidrocarburos permitirán mantener y fortalecer el papel de Petróleos Mexicanos como
el actor central del sector. La dinámica que se prevé le permitirá estar a la altura de las grandes
empresas a nivel internacional.

c) Nuevo régimen fiscal para Pemex, más justo y más flexible.

Uno de los pilares de la Reforma Energética es el fortalecimiento de Pemex. En este sentido, se

plantea redefinir la relación del Estado mexicano con Pemex, pasando de una visión estrecha
como generadora de ingresos públicos en el corto plazo, a una perspectiva más amplia y de
largo plazo. El nuevo régimen fiscal para Pemex que se propondrá como parte de la Reforma
Hacendaria será consistente con este cambio de enfoque.

Hoy en día, el régimen fiscal de Pemex está sustentado en un esquema de derechos rígidos,
los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversión de la empresa.
En otros países, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas petroleras nacionales pagan
contribuciones más moderadas que las que hoy en día paga Pemex y luego, dependiendo de la
rentabilidad de la inversión, se decide de forma más flexible si el remanente se reinvierte en la
propia empresa o se transfiere a la hacienda pública.

La propuesta que se incluirá en la Reforma Hacendaria estará alineada con la necesidad que
tiene Pemex de ser más flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicará un cambio de
paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos más bajo que en
la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos se manejará de forma flexible
y podrá ser reinvertido en la empresa o una parte podrá ser transferida al presupuesto como
si fuera un dividendo que podrá emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura
de agua o carreteras. Este nuevo esquema hará que Pemex tenga un tratamiento fiscal
comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El régimen propuesto,
a diferencia del actual, alineará los incentivos entre Pemex y el Gobierno de la República, al
mismo tiempo que le permitirá a la empresa ser más competitiva.

d) Se adoptarán las mejores prácticas de transparencia respecto a las obras,

las adquisiciones y con contratos de utilidad compartida con particulares
que realice Pemex.

Se propone llevar a cabo modificaciones en la legislación secundaria con la finalidad de

desarrollar un modelo que garantice y fortalezca el control de la Nación sobre las actividades
del sector de hidrocarburos y así fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas en
el mismo.

La Secretaría de Energía será la encargada de establecer la política energética del país. A

través de dicha dependencia, el Gobierno de la República asignará áreas específicas a Petróleos
Mexicanos, o bien mediante concursos públicos, adjudicará y suscribirá contratos de utilidad
compartida con Petróleos Mexicanos y con particulares para la exploración y extracción de
hidrocarburos.

18
Los contratos de utilidad compartida son en sí mismos vehículos de transparencia. Todo el
dinero que recaude el Gobierno de República y el que se pague a las empresas será consultable
y auditable en todo momento.

e) Fortalecimiento institucional del Gobierno de la República y de sus órganos

desconcentrados, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión
Reguladora de Energía.

Por su parte, la Comisión Nacional de Hidrocarburos concentrará toda la información geológica

proporcionada por particulares, así como la que tenga y obtenga Petróleos Mexicanos.
Además, tendrá la facultad de otorgar permisos de exploración superficial y perforación,
así como de regular, en aspectos técnicos y de seguridad operativa, las actividades de
exploración y extracción de hidrocarburos, el tratamiento y refinación de petróleo, así como el
procesamiento de gas natural en nuestro país.

Finalmente, la Comisión Reguladora de Energía también verá ampliadas significativamente

sus facultades para otorgar permisos y regular la gestión de todos los tipos de transporte,
almacenamiento y distribución de hidrocarburos y de los productos que se obtengan
de su transformación, así como terminales de regasificación, compresión, licuefacción y
descompresión. La Comisión reglamentará dichas actividades desde el punto de vista técnico
(seguridad operativa, calidad y medición). Por otro lado, tendrá la facultad de otorgar permisos
para el expendio al público de hidrocarburos en gasolineras y estaciones de carburación,
así como regular la venta de primera mano, la comercialización y la internación a territorio
nacional de los productos.

Como en el caso de los contratos de utilidad compartida, los permisos serán publicados por las
distintas autoridades y se dará seguimiento a las actividades que se realicen al amparo de los
mismos.

f) Permitir la participación del sector privado a través de contratos de utilidad

compartida en exploración y extracción, así como permisos en refinación,
petroquímica, transporte y almacenamiento.

1. Exploración y extracción de hidrocarburos.

Lo que busca la Reforma Energética es que el Artículo 27 de la Constitución vuelva a

decir lo que el Presidente Lázaro Cárdenas dejó escrito, palabra por palabra, después de
la expropiación petrolera. El objetivo de la propuesta del Ejecutivo Federal es generar un
marco constitucional idóneo para que, conforme más convenga a los intereses de la Nación,
particulares complementen a Petróleos Mexicanos, a través de contratos eficientes que
alineen los incentivos de los contratistas con los de la Nación, en las actividades inherentes a la
exploración y extracción de dichos recursos.

La participación de particulares ocurrirá, como se establecía en las reformas cardenistas, a

través de contratos de utilidad compartida para la exploración y extracción de hidrocarburos,
suscritos con el Gobierno de la República.

19
Con el fin de contar con un mayor acervo de información sobre el subsuelo, se permitirá al
sector privado realizar estudios de exploración superficial, teniendo la obligación de entregar la
información obtenida al Gobierno de la República, quien mantendrá la propiedad de la misma.
La identificación de áreas con atractivo extractivo por parte de Pemex y de diversos actores,
permitirá al Ejecutivo Federal contar con la mejor información para licitar los contratos de
utilidad compartida para la exploración y extracción.

La conducción de los trabajos de exploración y extracción estará a cargo exclusivamente del

Gobierno de la República, por lo que se mantendrá el texto del Presidente Lázaro Cárdenas de
prohibir un régimen de concesiones.

Por otro lado, Petróleos Mexicanos mantendrá las fortalezas con las que cuenta actualmente
y seguirá siendo el actor central en el aprovechamiento de los hidrocarburos en México.
Esta reforma no busca limitar, sino apuntalar el desempeño de Petróleos Mexicanos en sus
labores de exploración y extracción de hidrocarburos, así como en el resto de la cadena de
valor. Nuestra empresa pública continuará siendo el actor principal en la realización de dichas
actividades.

En cuanto a los campos que ya están siendo operados, Petróleos Mexicanos tendrá la
posibilidad de decidir si mantiene el esquema actual de asignaciones o somete a consideración
del Gobierno de la República su migración al nuevo régimen contractual.

Con un amplio margen de libertad para tomar decisiones de negocios, Petróleos Mexicanos
podrá elegir la manera en que participa en nuevos proyectos, ya sea individualmente o por
medio de alianzas, según lo que más convenga a sus intereses.

Los nuevos contratos permitirán que los proyectos de Petróleos Mexicanos no sólo sean más
eficientes en términos financieros y operativos, sino que también sean transparentes en su
desempeño y que garanticen un componente de sustentabilidad y respeto al medio ambiente.

El objetivo de complementar a la empresa estatal también fue buscado por los legisladores de
Brasil, Colombia y Noruega. En el modelo que se propone para México se plantea que la Nación
mantenga la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo y que no se otorguen concesiones,
sino que únicamente se celebren contratos que permitan incrementar la capacidad de
ejecución del Gobierno de la República. Los contratos estarán sujetos a mecanismos de
transparencia y auditorías permanentes.

20
2. Actividades de refinación, petroquímica, transporte y almacenamiento.

En lo que concierne a las actividades industriales asociadas a los hidrocarburos, se busca

establecer las bases constitucionales para que el tratamiento y refinación del petróleo, el
procesamiento de gas natural, así como el transporte y almacenamiento tanto del gas natural,
como de sus productos derivados (gasolina, diésel, combustóleo, gas metano, etano, propano,
butano, gas licuado de petróleo y naftas, entre otros) pueda ser realizado, tanto por Petróleos
Mexicanos, como por el sector privado, a través de permisos que otorgue el Gobierno de la
República. Este esquema también se basa en el modelo concebido por el Presidente Lázaro
Cárdenas.

Al propiciarse una mayor producción de petróleo crudo y gas natural en el país, es conveniente
complementar a Petróleos Mexicanos también en las actividades de refinación, de
petroquímica, transporte y almacenamiento, con el fin de que la creciente disponibilidad de
hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados, así como en
montos crecientes de inversión y en más empleos en el territorio nacional.

Así, se propone adecuar la Constitución para permitir la concurrencia de particulares en las

actividades de tratamiento y refinación de petróleo, procesamiento de gas natural, transporte
y almacenamiento de todos los productos, al establecer como únicas actividades exclusivas de
la Nación la exploración y la extracción. Con ello se permitirá a particulares participar en toda
la cadena de valor después de la extracción, incluyendo el transporte, tanto de los productos
obtenidos del subsuelo (petróleo crudo, gas natural y sus líquidos), como de aquellos
resultantes de su transformación (petroquímicos y refinados).

Lo anterior conlleva necesariamente a que se permita la venta de primera mano por parte de
Pemex en las distintas fases de la cadena de valor, incluyendo a boca de pozo, con lo que se
podrán otorgar permisos para complementar al organismo en todas sus actividades aguas
abajo, una vez que se haya realizado la exploración y extracción de hidrocarburos.

Brasil, Colombia y Noruega tienen esquemas de participación de particulares en actividades de

transformación y transporte similares al planteado en la propuesta, los cuales han permitido
a los consumidores tener una oferta cada vez mayor de combustibles e insumos para sus
actividades.

21
 Participación de particulares en refinerías de Brasil, Colombia y Noruega

Refinería Participación País

Grupo Peixoto de Castro/Repsol-YPF Manguinhos Refinery 1/ 70% Grupo Peixoto de Castro Brasil
30% Repsol-YPF
Ipiranga Pelotas Refinery 1/ 100% Ipiringa Group Brasil
Petrobras REFAP (Alberto Pasqualini) Canoas Refinery 1/ 70% Petrobras Brasil
30% Repsol-YPF
Refinería de Cartagena 2/ 51% Glencore Colombia
49% Ecopetrol
Statoil Mongstad Crude Oil Refiery Norway 3/ 79% Statoil Noruega
21% Shell
ExxonMobil Slagen Refinery Norway 3/ 100% ExxonMobil Noruega

Fuente: SENER con base en:

1/ http://www.mbendi.com/indy/oilg/ogrf/sa/br/p0005.htm
2/ http://www.ecopetrol.com.co/especiales/Informe_Gestion_Empresarial_y_Finanzas_2009/finan-expansion.htm (Participación hasta 2009)
3/ http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/Subject/Oil-and-Gas/The-oil-market-and-Norway.html?id=461038

Complementariamente se establecerá una política nacional de fomento a las compras de

proveedores nacionales del sector hidrocarburos, con el fin de desarrollar la industria mexicana
y generar valor agregado. Se privilegiará la creación de cadenas de proveeduría que permita
reducir los costos de suministro a través de una mayor integración nacional de los insumos.

3. Resultados esperados

La revisión al marco legal de la industria petrolera en México permitirá generar un entorno

atractivo para la inversión, fortalecer a Pemex y mantener el control de la Nación sobre los
recursos naturales.

Diversos países han actuado bajo esa lógica, ajustando su legislación de forma pertinente
en busca del mayor aprovechamiento de este tipo de yacimientos. Las reformas de Brasil,
Colombia y Noruega dan muestra clara de ello al diseñar esquemas que promovieron la
producción en yacimientos de petróleo, tanto convencional, como no convencional. Destaca en
este último caso, el desarrollo en aguas profundas que ha tenido Brasil, posicionándose como
una de las empresas líderes a nivel internacional.

El efecto es evidente al comparar la actividad de nuestro país con la de Colombia y Brasil en un

periodo de más de dos décadas, en el cual ambos países sudamericanos han mantenido una
tendencia creciente que contrasta con la caída en la producción de México.

22
* Promedio enero-abril 2013.
Fuente: Energy Information Administration, Departamento de Energía de Estados Unidos, junio 2013. Base de datos institucional de Petróleos
Mexicanos, junio 2013.

Dichas reformas permitieron generar recursos fiscales importantes para los gobiernos. En el
caso particular de Colombia, prácticamente se triplicó la renta petrolera entre 2009 y 2012,
en beneficio de la sociedad en su conjunto.

Fuente: Ministerio de Minas y Energía de Colombia, 2013.

23
Si nos comparamos con Estados Unidos, país con el que compartimos geología, México
aún no detona el potencial de sus recursos de lutitas. Hoy en día, la producción de gas de
lutitas representa 34% de la producción de gas natural de Estados Unidos. Estos niveles
de producción se han conseguido a través de una década de desarrollo, durante la cual la
producción se ha incrementado en ocho veces, dando lugar a la hoy llamada “Revolución
Energética en Norteamérica”.

* Producción promedio enero-abril de 2013

Fuente: US Energy Information Administration. 2013/Petróleos Mexicanos, promedio anual 1997-2012.

En el caso de México, la inversión que se obtenga a partir de la aprobación de esta iniciativa

permitirá al país consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo plazo, pensando
en el bienestar de futuras generaciones.

Objetivos de la política de hidrocarburos.

1. Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas superiores a 100%.

Ello significa que el incremento de la producción estaría acompañado del des-cubrimiento
de igual o mayor volumen de reservas.

2. Incrementar la producción de petróleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a

3 millones en 2018, así como a 3.5 millones en 2025.

3. En el caso del gas natural, la producción aumentaría de los 5 mil 700 millones de pies
cúbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, así como a 10 mil
400 millones en 2025.

24
La mayor actividad en el sector hidrocarburos generará inversión adicional, empleo y
crecimiento económico:2/

• Se crearán cerca de medio millón de empleos adicionales en este sexenio y 2 millones y

medio de empleos más a 2025.

• México tendrá cerca de 1 punto porcentual más de crecimiento económico en 2018 y

aproximadamente 2 puntos porcentuales más para 2025.

Fuente: Estimaciones de SHCP.

Los mayores beneficios de la Reforma Energética, aunados a los de la Reforma Hacendaria,

consistirán en que los recursos fiscales adicionales se destinarán fundamentalmente a
actividades enfocadas a mejorar la calidad de vida de la población y en incrementar la
competitividad de nuestro país, así como en un mayor acceso a combustibles y energía, a
precio competitivo:

(i) Bajar las tarifas eléctricas, el precio del gas y de los alimentos. Permitir a la población
contar con un suministro adecuado de combustibles, a precios competitivos, permitirá
tambien contar con un costo de generación de electricidad más bajo y, en consecuencia,
las tarifas eléctricas disminuirán. Al tener gas natural más barato, habrá más fertilizantes
de mejor precio, lo que resultará en alimentos más baratos.

(ii) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la pobreza
extrema y crear mecanismos de redistribución eficaces, combatiendo al hambre y
mejorando los servicios de salud pública. Los ingresos fiscales adicionales servirán para

2/ Los escenarios que se presentan “Sin Reforma” son inerciales, no se están considerando los efectos de otras reformas, no se está
estableciendo un tope al crecimiento de la economía o del empleo.

25
 que los grupos más vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus
condiciones de vida y contribuir a la competitividad del país.

(iii) Formar a las nuevas generaciones con una educación de calidad y desarrollar capacidades
profesionales. Así, nuestro país podrá aprovechar su bono demográfico y generar un mayor
número de trabajadores de alta especialidad técnica. Además, el impulso al desarrollo
tecnológico nacional dirigiendo claramente los esfuerzos para obtener soluciones acordes
con los nuevos retos geológicos.

(iv) Invertir en infraestructura para generar un desarrollo incluyente y distribuido por todos
los rincones del país. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros activos, serán
construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras generaciones. Un
enfoque federalista permitirá alcanzar los mejores resultados de inclusión y transmisión de
los beneficios.

26
III. Reforma al sector electricidad

Introducción

Un objetivo fundamental de la Reforma Energética es reducir las tarifas eléctricas para las
familias mexicanas y los consumidores comerciales e industriales, incluyendo las pequeñas y
medianas empresas de México.

La reducción de tarifas se logrará a partir de la disminución de costos de producción en la

industria eléctrica, el incremento en la oferta de electricidad disponible, la operación eficiente
del Sistema Eléctrico Nacional, así como el fortalecimiento de la Comisión Federal de
Electricidad (CFE).

Se propone una reforma constitucional de corte cardenista para llevar a cabo la modernización
de la industria eléctrica bajo la rectoría del Estado.

A continuación se presenta un diagnóstico del sector eléctrico, el modelo propuesto en esta

Reforma Energética y los resultados esperados a partir de su implementación.

1. Diagnóstico

El sector eléctrico en México se conforma por las actividades de generación, control operativo,
transmisión, distribución y comercialización. Salvo bajo algunos esquemas claramente
definidos en generación de energía eléctrica, el sector es conducido y operado por la CFE.

Fuente: SENER.

27
El diagnóstico del sector eléctrico se divide en las siguientes secciones:

a) Falta de competitividad de las tarifas eléctricas.

b) Limitaciones y costos en la generación de energía eléctrica.

c) Limitaciones en la transmisión y distribución de energía eléctrica.

d) Conflictos de interés en el Sistema Eléctrico Nacional.

e) Situación financiera de la Comisión Federal de Electricidad.

f) Limitaciones en la transición energética.

a) Falta de competitividad de las tarifas eléctricas.

El costo de la electricidad que enfrentan los consumidores comerciales, industriales y de

servicios en México es elevado y no es competitivo a nivel internacional. Una comparación con
Estados Unidos muestra que, en promedio, nuestras tarifas, aun subsidiadas, son 25% más
altas que las de dicho país.

Respecto de las tarifas residenciales subsidiadas en el primer trimestre de 2013, las tarifas
de la CFE fueron 24% menores a las equivalentes en Estados Unidos, pero ello es resultado de
un enorme sacrificio de las finanzas públicas. El monto del subsidio total asignado en el primer
semestre de 2013 fue cercano a 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo
periodo. Aún subsidiado, el costo de la electricidad representa un porcentaje importante de la
economía familiar.

La baja competitividad de las tarifas eléctricas constituye un freno a la economía mexicana. El

suministro de electricidad a precios más accesibles incrementaría el ingreso disponible de las
familias mexicanas y aumentaría la productividad del sector industrial y particularmente de las
pequeñas y medianas empresas generando más empleo.

b) Limitaciones y costos en la generación de energía eléctrica.

Actualmente, México cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De dicha

capacidad, cerca de 64% es operada por la CFE, y el 36% restante por particulares bajo
los esquemas de Productor Independiente de Energía Eléctrica (PIE), autoabastecimiento,
cogeneración, pequeña producción, exportación, y usos propios3/.

La reforma de 1992 permitió la participación privada bajo ciertos esquemas claramente

definidos, destacando la producción independiente, el autoabastecimiento y la cogeneración.
No obstante, esta apertura resultó limitada al circunscribir la venta del flujo eléctrico de los
productores independientes a la CFE, y al no incluir un mecanismo eficiente para despachar los
excedentes de los autoabastecedores.
3/ La reforma de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica de 1992 concibió cinco esquemas de producción por particulares: Productor
Independiente de Energía Eléctrica (PIE), autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, y exportación e importación. Anteriormente, se
otorgaron permisos de generación para usos propios continuos.

28
La apertura limitada a la participación privada en la generación eléctrica ha contribuido
parcialmente a satisfacer la creciente demanda de electricidad y a ofrecer mejores tarifas a
algunos grandes consumidores en México.

La participación de generadores privados con contrato de CFE se enfrenta a las limitaciones

presupuestales de la Comisión.

Ante la dificultad de colocar excedentes con la CFE, solamente aquellos consumidores que
cuentan con la escala suficiente para aprovechar toda la energía eléctrica generada por sus
plantas, pueden recibir los beneficios de un bajo costo de generación.

El esquema actual se está agotando y los beneficios no están siendo distribuidos a toda la
sociedad. Los únicos que se benefician son los grandes consumidores.

c) Limitaciones en la transmisión y distribución de energía eléctrica.

Un rezago significativo en el sector es la falta de inversión en la red nacional de transmisión

eléctrica. Dicha insuficiencia se debe en parte a una planeación que no ha tomado en cuenta
la generación privada, ni las posibilidades de las regiones con alto potencial en energías
renovables.

Actualmente, 47% de las líneas de transmisión de CFE tiene más de 30 años de antigüedad y
únicamente 8% han sido construidas en los últimos 5 años.

La CFE tiene programada una expansión de 1.1% anual de la red de transmisión entre 2013 y
2026. Este programa de expansión requerirá una inversión del orden de 244 mil millones de
pesos incluyendo las redes de subtransmisión; sin embargo, no será suficiente para atender el
crecimiento esperado de la demanda de electricidad en el país de 4.1% anual para el mismo
periodo.

Para generar un mercado competitivo con acceso a transmisión para los nuevos proyectos de
energías limpias es necesario que la red de transmisión se expanda por encima del crecimiento
de la demanda.

En materia de distribución eléctrica, la siguiente gráfica muestra que las pérdidas de la CFE han
aumentado, al pasar de 12% de energía no cobrada en 1980 a 17% en 2010, expresadas
como porcentaje del consumo neto. En el mismo periodo, la cifra correspondiente en los países
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se ha reducido,
pasando de un rango entre 5% y 12% en 1980 a un rango entre 3% y 8% en el año 2010.

29
 Pérdidas por distribución
(Porcentaje del consumo neto)
Pérdidas por Distribución
(Porcentaje de consumo neto) Mexico

Alemania

Austria
20%

Australia

18% Bélgica

Corea del Sur

16%
Dinamarca

España
14%

Estados Unidos

12%
Finlandia

Francia
10%

Holanda

8% Irlanda

Italia

6%
Japón

Noruega
4%

Portugal

2%
Suecia

Suiza

0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Reino Unido

Fuente: Administración de Información de Energía (EIA)

En 2012, las pérdidas por concepto de distribución en México alcanzaron 15.3%. Sumando las
pérdidas de distribución con las pérdidas de comercialización (facturación y cobro), un total de
21.28% de la energía generada y adquirida por CFE no se cobró.

d) Conflictos de interés en el Sistema Eléctrico Nacional.

Actualmente el Centro Nacional de Control Eléctrico (CENACE), que se encuentra dentro de la

estructura orgánica de la CFE, es la entidad encargada del despacho eléctrico en México.

Uno de los problemas que enfrenta el CENACE es que las reglas de despacho estipulan que
se minimizarán los costos de generación, pero a la vez, existen restricciones a la participación
de autoabastecedores y cogeneradores para vender energía excedente al Sistema Eléctrico
Nacional. Esta condición puede resultar en detrimento del uso de las plantas más eficientes y a
fin de cuentas, de la competitividad de las tarifas finales a los consumidores.

Asimismo, la CFE establece las condiciones para dar acceso a la interconexión física de
las nuevas centrales eléctricas a la red de transmisión eléctrica. En las mejores prácticas
internacionales, esta función se lleva a cabo por el operador independiente del sistema, para
evitar el conflicto de interés que surge cuando la empresa que otorga el acceso a la red es
competidor de las empresas de generación que solicitan dicho acceso.

Tampoco existen estándares claros para preservar la integridad y estabilidad de la red, y se

cuenta con poca transparencia respecto de los indicadores de confiabilidad reportados, lo cual
le resta certidumbre operativa al sistema eléctrico en su conjunto. En las mejores prácticas de

30
la industria, un organismo independiente establece y vigila el cumplimiento de los estándares
de confiabilidad del sistema.

Por último, no se han establecido mecanismos que permitan planear adecuadamente el

crecimiento del Sistema Eléctrico Nacional, tomando en consideración las necesidades de
todos los generadores y consumidores en el mercado.

e) Situación financiera de la Comisión Federal de Electricidad.

En el año 2012, la CFE presentó un déficit financiero de 77 mil millones de pesos, del cual la
CFE absorbió 33.4 mil millones mediante decrementos de su patrimonio. Asimismo, en los
primeros 6 meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuyó en 35 mil millones de
pesos, cifra superior a toda la disminución de 2012.

De continuar la tendencia actual, el patrimonio neto de la empresa será negativo a partir del
año 2014 y es previsible que, en ausencia de la reforma, continuará deteriorándose.

f) Limitaciones en la transición energética.

A partir de los años noventa, la CFE incrementó significativamente la generación eléctrica a

base de ciclos combinados de gas natural, que resultan entre cuatro y seis veces más baratos
y tienen menor impacto ambiental que el combustóleo y el diésel. Sin embargo, bajo el marco
jurídico actual, la CFE ha enfrentado diversas dificultades en la sustitución de combustibles,
debido a sus propias restricciones de planeación, financiamiento y ejecución de proyectos4/.

En 2012, el Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Cambio Climático, en la cual el país
establece como meta la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para
el año 2020 y 50% para el 2050, en relación con la línea base de emisiones del año 2000. En
dicha Ley se establece que al menos 35% de la generación eléctrica del país deberá provenir
de fuentes limpias para 2024. El porcentaje de 35% corresponde a lo dispuesto en la Ley para
el Aprovechamiento de las Energías Renovables y Financiamiento de la Transición Energética,
que requiere metas de 35% energías no-fósiles en la generación eléctrica para el año 2024,
subiendo a 40% en 2035 y 50% en 2050.

La participación de energías no-fósiles en la generación para el servicio público fue apenas de

18.3% de la energía generada en 2012, por lo que se requieren de grandes inversiones para
diversificar la matriz energética e incrementar la capacidad instalada de generación en México.

En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban con una capacidad instalada de generación
a base de energías renovables (sin incluir hidroeléctricas) de 90, 86 y 24 Gigawatts
respectivamente, mientras que México apenas contaba con 2.4 Gigawatts. Esto se debe en
parte a que la estructura actual del mercado eléctrico nacional no promueve la adopción a
gran escala de las energías renovables. Este modelo no tiene la flexibilidad necesaria para
integrar de manera eficiente las energías renovables, ya que el acceso a la red de transmisión
para nuevas plantas es limitado.

4/ Adicionalmente, el desabasto de gas natural en el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas natural por combustóleo. Esto ha tenido un
impacto financiero de 18.9 miles de millones de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.

31
2. La reforma al sector eléctrico

La propuesta de reforma al sector eléctrico es congruente con las ideas fundamentales que
guiaron la política energética del Presidente Lázaro Cárdenas y que quedaron establecidas en
la Ley por la que se crea la Comisión Federal de Electricidad y la Ley de la Industria Eléctrica.

La reforma al sector eléctrico de 2013, tiene los siguientes elementos a destacar:

a) Se reforma el Artículo 27, para permitir la participación de particulares en la generación de

electricidad. Con la reforma propuesta, habrá una mayor oferta de electricidad y a menor
costo, para beneficio de todos los usuarios, incluyendo los hogares y las micro, pequeñas y
medianas empresas, que son las que generan tres de cada cuatro empleos en el país.

b) El Estado mantendrá, en exclusividad, el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como
el servicio público de las redes de transmisión y distribución, garantizando el acceso de
todos los productores de electricidad a ellas. Con este modelo, se adquirirá la energía en
bloque más barata de cada productor.

c) Se fortalece a la Comisión Federal de Electricidad, mediante una mayor flexibilidad

operativa y organizacional, que ayudará a reducir costos. Además, la Comisión se verá
fortalecida al permitirle competir para recuperar a los grandes usuarios que compran más
electricidad, y se le darán las herramientas necesarias para permitirle reducir las pérdidas
de energía, el robo y el no pago.

Fuente: SENER

32
d) Se refuerzan las facultades de planeación y rectoría de la Secretaría de Energía y de su
órgano desconcentrado, la Comisión Reguladora de Energía.

e) La Reforma Energética también es una Reforma Verde, que favorecerá una mayor
inversión en el desarrollo tecnológico y la adopción de fuentes de energía menos
contaminantes y de bajo costo, como la solar, la eólica y el gas.

El siguiente esquema muestra la cadena de valor de la industria eléctrica en la actualidad, y la

compara con el propuesto.

El esquema propuesto es congruente con las mejores prácticas internacionales de la industria

eléctrica, incentiva la productividad, la competencia y la reducción de costos.

A continuación se describe cada uno de los elementos del modelo propuesto.

a) Generación de energía eléctrica

La Reforma Energética permitirá constitucionalmente la participación de particulares en la

generación eléctrica.

De esta manera, participarán de manera conjunta y con seguridad jurídica plantas de CFE y
de particulares, las cuales podrán vender su energía al Mercado Eléctrico Mayorista, y celebrar
contratos con los comercializadores afiliados con la distribución (para el servicio estándar que
ofrecerá CFE al público en general) y con los usuarios calificados (grandes usuarios, incluyendo
los que actualmente utilizan el autoabastecimiento). Todos los generadores competirán en
igualdad de condiciones en un mercado abierto.

b) Transmisión de energía eléctrica

El modelo propuesto por la reforma impulsa la modernización y ampliación de la red nacional

de transmisión. La red de transmisión de la CFE se mantendrá bajo su propiedad, pero sujeta
a requisitos estrictos de contabilidad separada, calidad de servicio y regulación tarifaria
de incentivos. La CFE podrá asistirse de particulares para financiar y operar proyectos de
transmisión.

El control operativo de la red nacional de transmisión, que constituye el recurso esencial para
la operación de la industria eléctrica en el país, se mantendrá bajo la tutela exclusiva del
Gobierno de la República y conservará su carácter de actividad de servicio público.

La reforma obliga al gobierno mexicano a garantizar el acceso, así como el uso no

discriminatorio y eficiente de la red nacional de transmisión. Ésta es una característica
indispensable para una industria donde la empresa estatal y los particulares concurren en la
generación de la electricidad.

En las mejores prácticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad
independiente que participe en la planeación y la operación de la red de transmisión, así como
el despacho de la energía. Actualmente en América Latina, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,

33
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, El Salvador y Uruguay
tienen un mercado eléctrico con un operador independiente, al igual que la mayoría de los
países de la OCDE.

El operador de la red de transmisión eléctrica en México se denominará Centro Nacional

de Control de Energía y Mercado Eléctrico y será independiente de los operadores públicos
y privados, y desempeñará su labor de manera imparcial, con base en criterios técnicos y
económicos.

En este esquema, el operador del sistema recibirá las solicitudes de interconexión de todos los
proyectos de generación, independiente de su promotor, y propondrá a la Secretaría de Energía
las obras requeridas para optimizar el desempeño del sistema.

Asimismo, el operador procurará que los recursos de menor costo se despachen primero,
minimizando así las barreras a la participación para todos los generadores. El operador
independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la
red de transmisión, que además permite que los mejores proyectos de generación puedan
suministrar su producto, siempre en beneficio de los consumidores.

c) Distribución de energía eléctrica

Las redes de distribución de la Comisión Federal de Electricidad se mantendrán bajo su

propiedad, pero sujetas a requisitos estrictos de contabilidad separada, calidad de servicio y
regulación tarifaria de incentivos para cada división de distribución.

Asimismo, existe una oportunidad significativa de reducir costos y mejorar las finanzas de la
CFE mediante la disminución de las pérdidas de energía. En este sentido, la CFE podrá asistirse
de particulares para financiar y operar proyectos de distribución.
 
d) Fortalecimiento de la Comisión Federal de Electricidad

El modelo propuesto busca revertir el deterioro creciente del patrimonio de la CFE, al dotarla
de mayor flexibilidad operativa. La CFE se convertirá en organismo cuyas características sean
de una empresa pública productiva con un mandato claro de generación de valor económico y
un gobierno corporativo moderno.

Con la reforma, la CFE podrá comprar y maximizar los insumos energéticos que requiere para su
operación. Asimismo, podrá competir en igualdad de circunstancias con los otros permisionarios
de generación, y así recuperar usuarios calificados que han optado por el autoabastecimiento.
También tendrá mayor flexibilidad para financiar y contratar con particulares el desarrollo,
mantenimiento y operación de nuevas líneas de transmisión y distribución.

e) Fortalecimiento del Estado Mexicano

En el plano institucional, la reforma al sector eléctrico fortalecerá al Estado. La Secretaría

de Energía formulará los programas de desarrollo de la industria eléctrica, publicará la

34
prospectiva del sector, fijará la política de establecimiento de nuevas centrales de generación y
determinará el consumo que se requiere para adquirir la calidad de usuario calificado.

Asimismo, la Secretaría de Energía emitirá las reglas de operación del mercado eléctrico
mayorista, aprobará los programas de expansión de la red nacional de transmisión y delimitará
las zonas de distribución de la Comisión Federal de Electricidad.

Por su parte, la Comisión Reguladora de Energía establecerá y vigilará los estándares de

calidad y confiabilidad de suministro, otorgará permisos de generación, llevará el registro de
usuarios calificados, expedirá modelos de contrato, resolverá controversias relacionadas con la
interconexión y medición, y verificará el cumplimiento de las obligaciones de capacidad.

f) Transición y eficiencia energética

La reforma establece una base constitucional que fomenta el uso de energías limpias, la
atención a aspectos sociales y promueve la eficiencia energética. Para ello, se le otorgarán
al Gobierno de la República instrumentos efectivos de política energética, para impulsar el
desarrollo de aquellos tipos de generación eléctrica que tienen un menor impacto ambiental y
social.

Las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energías renovables es uno de
los elementos importantes que se corregirá mediante la creación de un mercado competitivo
de generación eléctrica, administrado por un operador independiente (separado de CFE y
dependiente del Gobierno de la República), bajo reglas claras, transparentes y equitativas.

Con esta base constitucional se impulsará el desarrollo de las regiones con alto potencial
eólico, con alta irradiación solar, con potencial geotérmico de alta entalpía, así como el
aprovechamiento de residuos urbanos y agroforestales como fuente de biomasa, y la
instalación de pequeñas centrales hidráulicas en nuestros ríos.

3. Beneficios de la reforma energética en materia de electricidad

El beneficio más significativo de la reforma constitucional al sector eléctrico será la reducción

de las tarifas eléctricas.

La reducción de las tarifas eléctricas será posible gracias a la disminución de costos de

producción en la industria, la operación eficiente del Sistema Eléctrico Nacional, así como el
fortalecimiento de la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

En particular, los costos de producción se verán reducidos gracias a la reforma en materia de

hidrocarburos, que generará un nuevo entorno para el incremento en la oferta de combustibles
baratos, en particular gas natural.

La reforma al sector eléctrico brindará certidumbre jurídica a los proyectos de inversión privada,
mientras que el mercado les dará mayor seguridad económica. La competencia en la generación
eléctrica, aunada al establecimiento del operador independiente que garantice el acceso y el uso
no discriminatorio de la red de transmisión, propiciará una reducción de costos a nivel industria.

35
Con la Reforma Energética será posible acelerar la sustitución de combustóleo por gas natural
y por energías renovables en la generación eléctrica, ya que la CFE dejará de ser la autoridad
que determine la interconexión de los generadores privados. Esto permitirá que haya múltiples
desarrolladores responsables del aumento de capacidad en la industria.

La experiencia internacional muestra que puede haber una reducción significativa de pérdidas
en la distribución de energía eléctrica. Se estima que una reforma al sector, con un enfoque
en la reducción de pérdidas, podría traducirse en ahorros del orden de 10% de los costos de
generación (dado que la energía que no se pierde, no se tiene que generar), hacia finales de la
presente década.

Fuente: Banco Mundial, 2001.

Por último, cabe destacar la importancia de la eficiencia energética para reducir los costos
del suministro y el impacto ambiental de la industria. No existe el Megawatt-hora más barato
ni más limpio que el Megawatt-hora no consumido. Los proyectos de eficiencia, desde el
reemplazo de luminarias, motores y otros equipos con tecnología más eficiente, hasta la
instalación de aislamiento térmico y la reingeniería de procesos industriales, recuperan sus
costos de inversión en unos pocos años. Sin embargo, se requiere un impulso para que estos
proyectos se concreten en los diversos puntos de consumo eléctrico en el país. La Reforma
Energética aprovechará la nueva estructura del mercado, creando un marco legal para
fomentar los proyectos de eficiencia.

En suma, la Reforma Energética reducirá las tarifas eléctricas para las familias, comercios
e industrias en México. Con base en los principios de la política energética del Presidente
Cárdenas, se consolidará un modelo que reafirme la rectoría del Estado, fortalezca a la
industria eléctrica y a la CFE, y al mismo tiempo aumente la productividad y competitividad de
nuestro país.

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