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EN 23 2017 Book Low PDF
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2 0 1 7
ESTADO DE LA NACIÓN
EN DESARROLLO HUMANO
SOSTENIBLE
www.estadonacion.or.cr
303.447.286
P964e23 Programa Estado de la Nación
Estado de la Nación / Programa Estado de la Nación. -- San José,
C.R. : PEN, 2017.
322 p. : tablas ; 28 cm. -- (Informe ; no. 23)
Equipo
responsable
Reconocimientos
Este Informe es el resultado de un todos los Informes anteriores. Asimismo, IMAS, IMN, INA, INBio, Incae, Incop,
extenso proceso de investigación y con- muchas entidades brindaron valio- Incopesca, Infocoop, Inisa (UCR), INS,
sulta en el que ha participado un amplio y sa información, tanto para los estu- INEC, Inamu, Inder, INVU, IRET
diverso grupo de instituciones, organiza- dios en las diversas áreas que analiza (UNA), ITCR, Laboratorio de Aguas
ciones y personas de todos los ámbitos de el Informe, como para la actualización (ICAA), Laboratorio de Hidrología
la sociedad costarricense, quienes median- del Compendio Estadístico, entre ellas: (UNA), Laboratorio de Química de la
te su asistencia a reuniones y talleres de Academia de Centroamérica, Asamblea Atmósfera y de Calidad del Aire (UNA),
consulta, el suministro de información, la Legislativa, Aresep, Banco de Costa Lanamme (UCR), MEIC, MEP, Micyt,
lectura crítica de documentos, o la vincu- Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Mideplan, MAG, Ministerio de Cultura
lación directa en la preparación de ponen- Banhvi, BCCR, Benemérito Cuerpo de y Juventud, Ministerio de Hacienda,
cias y la coordinación de capítulos, poten- Bomberos, Cámara Costarricense de la Ministerio de Justicia y Gracia,
ciaron los objetivos de esta iniciativa. Aun Construcción, Cámara Costarricense Ministerio de Relaciones Exteriores y
a riesgo de cometer alguna omisión, en un Forestal, Cámara de Industrias de Costa Culto, Ministerio de Salud, Ministerio
apartado especial incluido al final de cada Rica, Cámara de Insumos Agropecuarios, de Seguridad Pública, Ministerio de
capítulo, el Programa Estado de la Nación Canatur, Casa Presidencial, Catie, Trabajo y Seguridad Social, Minaet,
y sus auspiciadotes dejan constancia de su CCP (UCR), CCSS, Cicad, CFIA, Mivah, MOPT, Movimiento Solidarista
agradecimiento a quienes se involucraron CIEM (UCR), Cinde, Cinpe (UNA), Costarricense, Municipalidad de
directamente en la preparación, análisis y Cites (Minae), CMCA, CNP, Comex, San José, Observatorio de Mipymes
lectura sobre temas específicos y, en estas Comisión Nacional del Consumidor (UNED), Oficina Costarricense de
líneas, a quienes colaboraron en tareas de (MEIC), CNE, Comisión para la Implementación Conjunta, Oficina
orden general. Promoción de la Competencia (MEIC), ISBN Costa Rica, Oficina Nacional
Se agradece al Consejo Nacional de CNFL, Conai, Conare, Conarroz, Forestal (MAG), OIJ, PANI, PNUD,
Rectores (Conare) por las facilidades brin- Conavi, Conesup, Contraloría General Poder Judicial, Procomer, Procuraduría
dadas al Programa, tanto en espacio físi- de la República, Cosevi, Defensoría de los General de la República, Programa del
co como en los servicios administrativos, Habitantes, Departamento de Servicios Corredor Mesoamericano, Pronamype,
de soporte técnico, de red y de Internet. Parlamentarios (Asamblea Legislativa), Recope, Red Costarricense de Reservas
En especial a Eduardo Sibaja, Director de DesInventar, Digepyme (MEIC), Privadas, Registro Nacional, Riteve,
OPES/Conare, por su valioso respaldo. Dirección de Aguas (Minaet), Dinadeco, Secretaría Técnica de la Autoridad
Además se reconoce el apoyo brindado y Dirección General de Adaptación Presupuestaria, Senara, Sepsa, Setena,
la vocación de servicio de las divisiones de Social (MJG), Dirección Sectorial de SFE (MAG), Sinac, Sistema de
OPES/Conare: académica, de sistemas, de Energía (Minaet), Fiscalía Ambiental Emergencias 9-1-1, Sugef, Sugess,
coordinación, UCAF, Cetic y la sección (Poder Judicial), Fodemipyme (Banco Sugeval, Supen, Sutel, TSE, Tribunal
administrativa. Popular), Fodesaf, Fonabe, Fonafifo, Ambiental Administrativo (Minaet),
Especial reconocimiento merecen Fundación Omar Dengo, Fuprovi, Uccaep, UICN, UNED, Unesco, Unión
las numerosas instituciones y orga- Gerencia de Biotecnología (MAG), Nacional de Gobiernos Locales, Unimer,
nizaciones que suministraron infor- Gerencia Técnica de Acreditación Universidad de Costa Rica y Universidad
mación o facilitaron el acceso a bases y Registro en Agricultura Orgánica Nacional.
de datos y otros registros durante el (MAG), IAFA, ICAA, Icafe, ICE, ICT,
proceso de investigación para este y Idespo, IFAM, IICE (UCR), IIS (UCR),
6 ESTADO DE LA NACIÓN
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 7
Índices
ÍNDICE GENERAL
EQUIPO RESPONSABLE 3
RECONOCIMIENTOS 5
PRESENTACIÓN 21
CAPÍTULO 1
SINOPSIS 31
Valoración General 31
Mensajes clave 31
Dictamen 32
Corolario 34
Contexto de las elecciones nacionales 2018 35
Profundos cambios demográficos en el electorado impactan la democracia 35
Partidos y electores se alejan aún más 36
Estructura del padrón electoral no favorece la participación 37
Resumen de los capítulos de seguimiento 41
Equidad e integración social en 2016 41
Síntesis del capítulo 41
Principales hallazgos 41
Novedades del capítulo 42
Un 31,5% de los hogares sufre pobreza por ingresos, multidimensional o ambas 42
Transferencias de los programas sociales explican el 61% de reducción de la pobreza por ingresos en 2016 43
Tendencia de reducción de la pobreza en Guanacaste en el largo plazo 44
Sin cambios en desigualdad de ingresos 44
Crecimiento sostenido de la inversión social pública desde 2011 45
Hogares más pobres y más ricos reciben más ISP que grupos medios 45
Características y desafíos de la Redcudi desde la perspectiva de los proveedores del servicio 46
Disparidades en las tarifas de los servicios públicos 46
Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas en 2016 49
Síntesis del capítulo 49
Principales hallazgos 50
8 ESTADO DE LA NACIÓN ÍNDICES
CAPÍTULO 2
EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL 72
Hallazgos relevantes 71
Valoración general 73
Valoración del Informe anterior 74
Aspiraciones 74
Introducción 75
Acceso a oportunidades y acumulación de capacidades 76
Balance general 76
Miradas en profundidad: políticas de vivienda no consideran gestión del suelo 78
11.823 bonos de vivienda entregados en 2016, la cifra más alta en ocho años 79
El área construida en la GAM con financiamiento del BFV representa un 9,3% 79
Miradas en profundidad: mejora desempeño del mercado laboral, tras casi dos años de cifras negativas 79
Avances para la prospección: módulo de puestos vacantes en empresas 82
Igualdad de oportunidades y capacidades 83
Un 31,5% de los hogares sufre pobreza por ingresos, multidimensional o ambas 83
Transferencias de los programas sociales explican el 61% de reducción de la pobreza por ingresos en 2016 85
La educación tiene mayor peso en la reducción de pobreza multidimensional 87
Empleos de calidad son indispensables para lograr reducciones sostenidas en la pobreza 88
Tema especial: reducción de la pobreza en la región Chorotega 89
Tendencia de reducción de la pobreza en Guanacaste en el largo plazo 90
Los servicios ganan participación, mientras las actividades agropecuarias la pierden 91
Sin cambios en desigualdad de ingresos 93
Regiones y zonas sin diferencias significativas en desigualdad de ingresos 94
Resultados dispares en variación de ingresos por clase social 95
Gestión de la equidad y la integración social 96
Gestión de la equidad desde el mercado de trabajo: sin avances 96
Crecimiento sostenido de la inversión social pública desde 2011 97
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 9
CAPÍTULO 3
OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS 123
Hallazgos relevantes 123
Valoración general 125
Valoración del Vigesimosegundo Informe 126
Aspiraciones 126
Introducción 127
Oportunidades 127
Crecimiento moderado se mantiene y hay leves mejoras en el empleo 128
Recuperación de la demanda externa impulsa el sector exportador 130
Aumentan exportaciones e importaciones amparadas a tratados de libre comercio 131
Ventas externas de servicios se mantienen como importante fuente de divisas 132
Reducción del desempleo converge con deterioro en la calidad del trabajo 133
Débiles vínculos estratégicos para lograr crecimiento con inclusión productiva y laboral 135
Tecnologías de información son un reto para la productividad cantonal 135
Bajos encadenamientos laborales y productivos resaltan la necesidad de políticas focalizadas 138
Mayor parte del sector servicios tiene bajos niveles de productividad laboral 141
Servicios del comercio están vinculados con la mayor parte del aparato productivo 142
Mejora regulatoria y banca para el desarrollo como herramientas para impulsar la economía 146
Progresos puntuales en la mejora regulatoria 146
Avances del Sistema de Banca para el Desarrollo 148
Estabilidad y solvencia económicas 150
Reducción del déficit fiscal no genera mayor sostenibilidad de las finanzas públicas 151
Crecimiento de las remuneraciones y las transferencias limita la reducción del gasto público 151
Ingresos tributarios crecieron por medidas administrativas, pero no hubo reformas estructurales 153
Financiamiento de la deuda genera presiones sobre la sostenibilidad fiscal 154
Es más fácil generar política fiscal expansiva que contractiva 158
Cambio demográfico plantea mayores retos para el financiamiento de las pensiones 159
Dificultad para alcanzar equidad horizontal entre regímenes de pensiones 161
Valoración ciudadana de la gestión estatal determina el apoyo a nuevos impuestos 162
Nuevas oscilaciones monetarias y cambiarias durante el 2017 165
Tipo de cambio muestra mayor volatilidad 165
Mayores incrementos de las tasas de interés presionan el mercado 166
Impacto de los precios internacionales en los hogares: disparidades según nivel de ingreso 170
10 ESTADO DE LA NACIÓN ÍNDICES
CAPÍTULO 4
ARMONÍA CON LA NATURALEZA 177
APORTE ESPECIAL
HALLAZGOS INICIALES DE LA ENCUESTA “PATRONES Y PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE MEDIO AMBIENTE
Y CONDICIONES PARA EL CAMBIO” 233
Presentación 233
Datos relevantes 233
Introducción: un balance general 234
Resumen de hallazgos preliminares 235
Lo ambiental es relevante, aunque no prioritario, en las preocupaciones de la gente 235
Desconexión entre los hábitos en la práctica y la importancia asignada a ellos 236
Barreras para el cambio hacia patrones responsables 238
CAPÍTULO 5
FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA 245
CAPÍTULO 6
ANEXO METODOLÓGICO 297
Introducción 297
Aportes metodológicos en materia de equidad e integración social 297
Estimación de los factores explicativos de la reducción de la pobreza en 2016 297
El impacto distributivo de la Inversión Social Pública (ISP) 300
Aportes metodológicos en materia de oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 302
Metodología para calcular los multiplicadores de empleo 302
Análisis de redes de la matriz insumo-producto de Costa Rica 302
Estimación de los ciclos fiscales 303
Medida de eficiencia de la política monetaria 303
Modelo econométrico para la estimación de asimetrías 303
Aportes metodológicos en materia de armonía con la naturaleza 304
Encuesta patrones y percepciones ciudadanas sobre medio ambiente y condiciones para el cambio 304
Aportes metodológicos en materia de fortalecimiento de la democracia 305
Análisis de series de tiempo sobre las acciones colectivas 305
12 ESTADO DE LA NACIÓN ÍNDICES
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 13
Índice de cuadros
Índice de recuadros
1.1 ”VotemosCR”: sistema de seguimiento de la oferta electoral 40
2.1 Reducción de la pobreza en 2016 no es estadísticamente significativa 84
2.2 Cambios metodológicos en las Enaho de 2014 y 2015 89
2.3 Un caso de subsidios cruzados entre y dentro de rutas de autobuses 117
3.1 Construcción de una política nacional de desarrollo productivo 142
3.2 Rigidez del gasto público 153
3.3 Niveles de deuda en países de la eurozona 157
3.4 Necesidad de mejorar la gestión de la marca-país en materia de deuda 157
3.5 Elementos para el diálogo sobre una reforma en el sistema de pensiones 162
3.6 Proyectos de reforma tributaria sencillos han sido más exitosos 163
3.7 Medidas de política adoptadas por el Banco Central en el primer semestre de 2017 168
3.8 Leve reducción en la dolarización de la economía 169
4.1 Precisiones metodológicas sobre el estudio de las ciudades intermedias 183
4.2 Infraestructura vial y de transporte en ciudades intermedias reproduce problemas de la GAM 189
4.3 Nuevas capacidades del Estado para la protección de humedales Ramsar 194
4.4 Inundaciones urbanas, combinación de caos y eventos lluviosos 204
4.5 Estimación de pérdidas derivadas del huracán Otto 207
4.6 Impacto de Otto en Upala reafirma el efecto negativo de no regular el territorio 208
4.7 Sustento legal y estructura institucional para la atención de emergencias 209
4.8 Huracán Otto: algunas lecciones aprendidas tras la atención de la emergencia 213
4.9 Decretos sobre registro de agroquímicos generan reacciones y dudas 219
4.10 Contraloría señala debilidades para aplicar la evaluación ambiental estratégica 227
4.11 Consideraciones metodológicas de la encuesta “Patrones y percepciones ciudadanas sobre medio ambiente
condiciones para el cambio” 234
4.12 Caracterización de segmentos según su disposición al cambio ambiental 243
5.1 Análisis de los ecosistemas del voto: conglomerados territoriales en 2014 254
5.2 Análisis y base de datos de cúpulas partidarias 259
5.3 Características del sistema de financiamiento político en Costa Rica 261
5.4 Análisis y base de datos de las convocatorias del Ejecutivo en sesiones extraordinarias 266
5.5 Análisis y base de datos sobre rotación en el Gabinete ministerial 268
5.6 Análisis y base de datos de decretos ejecutivos 271
5.7 Análisis y base de datos sobre el control constitucional de decretos ejecutivos 273
5.8 Análisis y base de datos sobre desempeño legislativo 275
5.9 Análisis y base de datos de las comisiones legislativas permanentes 281
5.10 Simulación del modelo electoral alemán en la elección de diputados en Costa Rica 282
5.11 Análisis y base de datos de acciones colectivas 284
5.12 Seguimiento a las sentencias de la Sala Constitucional 289
5.13 Bases de datos sobre política exterior 290
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 15
Índice de gráficos
1.1 Pirámides de la población en edad de votar, por edades simples. 1986 y 2014 35
1.2 ¿Durante la última campaña usted…? 36
1.3 Simpatía partidaria y respaldo ciudadano a los partidos. 2016 37
1.4 Participación electoral observada y estimada 37
1.5 Participación electoral observada y proyectada para dos generaciones de votantes 39
1.6 Patrones de participación de los votantes empadronados. 1994-2014 39
1.7 Contribución de cada factor a la reducción de la pobreza por ingreso, según zona. Semipanel 2015-2016 43
1.8 Hogares en condición de pobreza o de vulnerabilidad a caer en ella, según rango del ingreso total. 2016 44
1.9 Evolución del coeficiente de Gini, según tipos de ingreso familiar per cápita. Varios años 45
1.10 ISP por quintil de ingreso, según criterio de acceso. 2016 46
1.11 Precio promedio de la electricidad, según tarifa y empresa. A mayo de 2017 47
1.12 Distribución del valor agregado, según multiplicadores de empleo y tipos de encadenamientos productivos. 2012 52
1.13 Apoyo al aumento del impuesto de ventas, según variables demográficas y de percepción. 2016 54
1.14 Instrumentos de gestión del riesgo en municipalidades consultadas, según el índice de desarrollo humano (IDH)
cantonal. 2017 59
1.15 Evolución del alineamiento partidario en Costa Rica. 1993-2017 66
1.16 Proyectos de ley convocados, leyes aprobadas y tasa de éxito del Poder Ejecutivo en sesiones extraordinarias 67
1.17 Cantidad de decretos por administración, según alcance 67
1.18 Duración promedio de la aprobación de leyes, por legislatura 68
1.19 Acciones colectivas por año 69
2.1 GAM: área construida con y sin bono familiar de vivienda (BFV), según cantón. 2001-2011 79
2.2 Evolución de la fuerza de trabajo, personas ocupadas y desempleadas, por trimestres 80
2.3 Variación interanual de las personas ocupadas, por trimestres, según formalidad del empleo 81
2.4 Variación interanual neta de las personas ocupadas en períodos trimestrales seleccionados, según características
del empleo 81
2.5 Incidencia de la pobreza, según método de medición 84
2.6 Flujos en la condición de pobreza de los hogares, según método. Semipanel 2015-2016 85
2.7 Cambio en la incidencia de la pobreza por ingresos con respecto al resultado de 2016, según escenarios simulados,
total y por zona. Semipanel 2015-2016 86
2.8 Contribución de cada factor a la reducción de la pobreza por ingreso, según zona. Semipanel 2015-2016 86
2.9 Características seleccionadas de los hogares en 2016, según flujo de pobreza por ingresos. Semipanel 2015 y 2016 86
2.10 Efectos marginal y conjunto en la reducción de la pobreza, de los indicadores del método multidimensional.
Semipanel 2015-2016 87
2.11 Hogares en condición de pobreza o de vulnerabilidad a caer en ella, según rango del ingreso total. 2016 88
2.12 Región Chorotega: distribución de hogares por zona, con datos de la Enaho ponderados y sin ponderar 90
2.13 Región Chorotega: hogares en condición de pobreza total y extrema 90
2.14 Región Chorotega: ingreso promedio real de las personas ocupadas, por sexo 91
2.15 Región Chorotega: personas beneficiarias de algunos programas sociales 91
2.16 Región Chorotega: distribución de personas ocupadas, según rama de actividad 92
2.17 Guanacaste: área construida en nuevas obras y número de permisos de construcción 92
2.18 Evolución del coeficiente de Gini 93
2.19 Variación real del ingreso promedio del hogar, por decil de ingreso per cápita 94
2.20 Ingreso promedio real de las personas ocupadas, por clase social, según peso relativo de cada clase. 2015 y 2016 95
2.21 Grado de cumplimiento de las garantías laborales, por características de los trabajadores. 2016 97
2.22 Inversión social pública (ISP), per cápita y como porcentaje del PIB 98
2.23 Variación real anual de la ISP per cápita, por rubro social, según criterio de acceso y peso relativo. 2015-2016 99
2.24 Programas de promoción y protección social financiados por Fodesaf, según categoría. 2016 100
2.25 Cobertura efectiva y filtraciones, según programa social selectivo. 2016 101
2.26 Distribución de la ISP por quintil de ingreso familiar autónomo per cápita, según función social y criterio de acceso.
2016 102
2.27 Ingresos de los hogares y su distribución porcentual, por deciles, según tipo. 2016 103
2.28 Evolución del coeficiente de Gini, según tipos de ingreso familiar per cápita. Varios años 103
2.29 Inversión social municipal (ISM) como porcentaje del ingreso total (IT) y del gasto total (GT) municipal,
e ingreso total no ejecutado 103
2.30 Distribución de la ISM por rubros. 2016 104
2.31 Gasto total e inversión social municipal (ISM) per cápita, según municipalidades. 2016 105
2.32 Cantidad de centros infantiles y número de niños y niñas beneficiarias, según institución ejecutora de la Redcudi.
diciembre de 2016 106
2.33 Características seleccionadas de los beneficiarios de la Redcudi en programas financiados por el IMAS
las jefaturas del hogar. 2016 107
2.34 Proporción del gasto de los hogares en servicios públicos, según quintil de ingreso per cápita y región. 2013 112
2.35 Costo estimado del agua, por rangos de consumo, según tipo de abonado 115
2.36 Precio promedio de la electricidad, según tarifa y empresa. A mayo de 2017 116
3.1 Crecimiento real del PIB 128
3.2 Contribución de los componentes del PIB al crecimiento económico 128
3.3 Evolución del índice mensual de actividad económica en el corto plazo 129
3.4 Tasa de crecimiento de las exportaciones de bienes 130
3.5 Aporte de los principales productos de exportación al total de ventas externas de bienes 130
3.6 Distribución de los bienes exportados a Estados Unidos, según categorías de competitividad 131
3.7 Indicadores de los flujos del comercio de bienes de Costa Rica con regiones y países con los que ha suscrito
tratados de libre comercio 132
3.8 Tasa de crecimiento de las exportaciones de servicios y sus componentes 132
3.9 Brecha entre el ingreso nacional disponible (IND) y el PIB real 133
3.10 Tasa de variación de los ocupados según calificación, formalidad y aseguramiento. 2013-2016 133
3.11 Contribución al crecimiento de los puestos de trabajo, según tipos de economía. 2016 134
3.12 Variación del ingreso real de los ocupados según calificación, condición de aseguramiento y formalidad. 2016 135
3.13 Impacto del crecimiento del PIB, los salarios y el empleo, sobre las oportunidades laborales 135
3.14 Distribución de productos por régimen aduanero, según multiplicadores de empleo. 2012 139
3.15 Participación de la oferta de trabajo por régimen aduanero, según multiplicadores de empleo. 2012 139
3.16 Multiplicadores de empleo de los productos con encadenamiento laborales altos. 2012 140
3.17 Distribución del valor agregado, según multiplicadores de empleo y tipos de encadenamientos productivos. 2012 140
3.18 Distribución del valor agregado por nivel de encadenamiento productivo, según tipos de economía desagregados.
2012 141
3.19 Índice de similitud y cantidad de contactos de demanda, según tipos de economía. 2012 146
3.20 Sistema de Banca para el Desarrollo: distribución de las carteras de crédito según tamaño de la empresa. 2016 149
3.21 Balance financiero del Gobierno Central 151
3.22 Evolución del ingreso total y el gasto primario real del Gobierno Central 152
3.23 Evolución del gasto real del Gobierno Central, por componentes 152
3.24 Carga tributaria en Costa Rica 153
3.25 Deuda del Gobierno Central. 2000-2021 154
3.26 Perfil de la deuda pública del Gobierno Central. 2016 154
3.27 Brecha de sostenibilidad fiscal del Gobierno Central 155
3.28 Tasas de interés implícitas en colones, en dólares y real 156
3.29 Impulsos fiscales y brecha del producto en Costa Rica. 2006-2016 158
3.30 Primer bono demográfico y dividendo fiscal en Costa Rica 160
3.31 Financiamiento del consumo per cápita de los adultos mayores en 2004 y 2013, en perspectiva internacional 160
3.32 Apoyo a aumento de los impuestos. 2016 164
3.33 Apoyo al aumento de los impuestos en general, según variables demográficas y de percepción. 2016 164
3.34 Apoyo al aumento del impuesto de ventas, según variables demográficas y de percepción. 2016 164
3.35 Variación interanual de los precios, expectativas inflacionarias e inflación subyacente 165
3.36 Evolución del tipo de cambio de referencia del Banco Central 166
3.37 Evolución de las reservas internacionales netas (RIN) del Banco Central y el tipo de cambio 166
3.38 Tasa básica pasiva (TBP), tasa de política monetaria (TPM) y brecha entre ambas 167
3.39 Tasas de interés activas promedio, en colones y en dólares 167
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 17
3.40 Ineficiencia operativa y activo total, según tamaño de los bancos. 2016 168
3.41 Indicador de eficiencia de la política monetaria en Costa Rica 170
3.42 Porcentaje de las variaciones en los precios internacionales de las materias primas que se traspasa a los precios
locales, según nivel de ingreso 171
3.43 Diferencia en la reacción dinámica de los precios locales ante variaciones en los precios internacionales 172
3.44 Relación entre la concentración de oferentes y el nivel de reacción en el traspaso 172
4.1 Población total en tres ciudades intermedias 184
4.2 Crecimiento de la mancha urbana en ciudades intermedias 184
4.3 Porcentaje de viviendas, según método de disposición de residuos sólidos. Censo del 2011 187
4.4 Porcentaje de viviendas según tipo de conexión del servicio sanitario. Censo del 2011 188
4.5 Estimación de vehículos por cada mil habitantes 188
4.6 Evolución del área agropecuaria 190
4.7 Evolución del área dedicada a cultivos seleccionados, según destino 191
4.8 Importación y uso de plaguicidas 191
4.9 Evolución de la cobertura de las áreas silvestres protegidas 192
4.10 Número de especies amenazadas en la “Lista Roja” de la UICN que tienen distribución en Costa Rica 192
4.11 Consumo de energía del sector transporte, por tipo de vehículo, según cantidad. 2016 195
4.12 Generación de energía eléctrica, por fuente 195
4.13 Estado de avance de las metas del VII Plan Nacional de Energía, por eje. Primer semestre de 2016 197
4.14 Extracción anual de agua dulce 197
4.15 Porcentaje de cobertura y calidad del agua, por operador. 2016 199
4.16 Área anual bajo contratos de pago por servicios ambientales (PSA), según modalidad 201
4.17 Área afectada por incendios forestales dentro y fuera de áreas silvestres protegidas 201
4.18 Cantidad de eventos registrados en la base de datos DesInventar, según tipo 203
4.19 Situación de los planes reguladores cantonales, por provincia. 2016 216
4.20 Instrumentos de gestión del riesgo en municipalidades consultadas, según el índice de desarrollo humano (IDH)
cantonal. 2017 217
4.21 Número y tipo de decretos ejecutivos sobre temas ambientales, por administración. 1990-2015 218
4.22 Número de leyes sobre uso del suelo, por subperíodo 220
4.23 Principales temas abordados en las leyes sobre uso del suelo, según porcentaje de artículos. 1950-2016 220
4.24 Tipos de incentivos relacionados con el uso del suelo, según porcentaje de artículos de las leyes analizadas. 1950-2016 221
4.25 Acciones colectivas totales y sobre temas ambientales 222
4.26 Acciones colectivas sobre medio ambiente, como porcentaje del total general 222
4.27 Porcentaje de acciones colectivas, según entidad a la que se dirigen 223
4.28 Porcentaje de denuncias recibidas por el Sitada, según recurso afectado. 2016 226
4.29 Contribución del bosque a la economía 228
4.30 Importancia de proteger el ambiente, en comparación con otros retos del país 235
4.31 Porcentaje de personas que están de acuerdo con diversas afirmaciones 236
4.32 Grado de impacto sobre el ambiente que se atribuye a algunas acciones humanas 237
4.33 Porcentaje de personas insatisfechas con las condiciones ambientales del país y de su comunidad,
según lugar de residencia 237
4.34 Prácticas ambientalmente responsables realizadas en el hogar en los últimos seis meses 238
4.35 Porcentaje de personas que mencionaron realizar “siempre” acciones responsables
en los últimos seis meses 239
4.36 Tiempos promedio de desplazamiento, según lugar de residencia y principal medio de transporte 239
4.37 Medios de transporte más utilizados en el último mes, total y en personas que tienen vehículo en el hogar 239
4.38 Distribución porcentual de la pregunta ”cuál de las siguientes afirmaciones describe mejor lo que usted opina
sobre los y las costarricenses 240
4.39 Grado promedio de responsabilidad asignada en la protección ambiental y grado de cumplimiento, según actor 241
4.40 Valoración de los esfuerzos que realiza el país en materia ambiental 241
4.41 Porcentaje de jefaturas según disponibilidad para realizar acciones en el hogar 242
4.42 Disponibilidad de hacer cambios entre las personas cuyo principal medio de transporte es el vehículo propio 242
4.43 Razones para no usar el transporte público entre quienes tienen vehículo en el hogar 242
5.1 Índice de estabilidad democrática en Costa Rica 251
5.2 Panel de indicadores coyunturales de cultura política. 2016 252
5.3 Evolución del alineamiento partidario en Costa Rica 253
18 ESTADO DE LA NACIÓN ÍNDICES
5.4 Índices de volatilidad electoral y quiebre del voto del sistema político costarricense 255
5.5 Índice de nacionalización partidaria y desempeño electoral, según cantidad de legisladores y porcentaje de votos
en la elección presidencial de 2014 256
5.6 Poder electoral de los partidos políticos, según cantidad de legisladores. 1953-2014 257
5.7 Distribución de líderes partidarios, según sexo y tiempo de permanencia en la cúpula. 1982-2017 260
5.8 Conformación de las cúpulas partidarias, por sexo. 1982-2017 260
5.9 Recursos captados por los partidos políticos, según tipo de contribución 261
5.10 Proporción de la legislación aprobada, según iniciativa 265
5.11 Distribución de la cantidad de convocatorias de proyectos de ley en sesiones extraordinarias 267
5.12 Proyectos de ley convocados, leyes aprobadas y tasa de éxito del Poder Ejecutivo en sesiones extraordinarias 267
5.13 Cambios de ministros y ministras en el Gabinete, por año. Mayo de 1978 a abril de 2017 269
5.14 Rotación de ministros y ministras, según cartera. Mayo de 1978 a abril de 2017 269
5.15 Calificación de la administración Solís Rivera 270
5.16 Cantidad de decretos por administración, según alcance 273
5.17 Efectos legales de una muestra de decretos ejecutivos de reglamentos de ley 273
5.18 Cantidad de recursos de inconstitucionalidad contra decretos ejecutivos, por alcance, según resultado
de admisibilidad de la Sala Constitucional. 1990-2017 274
5.19 Cantidad de legislación aprobada, según tipo 275
5.20 Comparación entre la agenda demandada y la aprobada, según legislatura 276
5.21 Proyectos de ley más demandados por la sociedad civil, según tema 277
5.22 Porcentaje de legislación sustantiva según asignación de recursos 278
5.23 Duración promedio de la aprobación de leyes, por legislatura 278
5.24 Proporción de leyes que fueron iniciativa de la administración en ejercicio, por legislatura y administración 279
5.25 Red de alianzas partidarias en la iniciativa de ley, según período del sistema de partidos 280
5.26 Relación entre la cantidad de comisiones y el tamaño del Congreso en América Latina, según razón
representación legislativa 283
5.27 Proporción de diputados especializados, por período legislativo 283
5.28 Acciones colectivas por mes. Enero de 1992 a marzo de 2017 285
5.29 Activación de principales conflictos sociales por día, según tema 286
5.30 Tendencia de las acciones colectivas, según grupo. Enero de 2010 a marzo de 2017 287
5.31 Cantidad de acciones colectivas por grupo, según método de protesta. Enero de 1992 a marzo de 2017 288
5.32 Clasificación de los comunicados de la Cancillería, según ámbito de acción. Mayo de 2014-abril de 2017 290
5.33 Cantidad de comunicados sobre relaciones bilaterales según región, por año de gobierno 291
5.34 Cantidad de comunicados sobre política exterior con efectos domésticos, según ámbito, por año de gobierno 292
5.35 Número de candidaturas de Costa Rica, según ámbito de acción. 1992-2016 293
5.36 Resultados de las candidaturas de Costa Rica, según alcance, ámbito y tipo. 1992-2016 294
ÍNDICES ESTADO DE LA NACIÓN 19
Índice de diagramas
4.1 Índice de dispersión de la mancha urbana 187
4.2 Instancias de coordinación en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo 209
5.1 Esquema de análisis del proceso electoral 250
5.2 Variables para el análisis del desempeño de los poderes Ejecutivo y Legislativo 264
5.3 Línea de tiempo: creación de las comisiones legislativas permanentes en Costa Rica. 1948-2017 281
5.4 Intensificación de las relaciones bilaterales con Medio Oriente. 2014-2017 292
Índice de FIGURAS
2.1 Principales características de los puestos vacantes en 189 empresas encuestadas en la ENAE.
Cuarto trimestre de 2016 82
2.2 Recorrido de las rutas de buses 126, 131 y 132 y estimación de los subsidios en las tarifas 118
3.1 Comparación del crecimiento económico en 2016 con respecto a diferentes subperíodos, por ramas de actividad 129
3.2 Clasificación de la competitividad de la oferta exportable 191
3.3 Red de la economía costarricense según regímenes. 2012 143
3.4 Red de la producción costarricense, según tipos de economía. 2012 145
Índice de mapas
Presentación
D
esde hace más de veinte en los distintos campos del acontecer
años, el Consejo Nacional de nacional.
Rectores (CONARE) y las
cuatro universidades públi- En cada una de sus entregas, el Informe
cas existentes en ese momento (UCR, Estado de la Nación lleva el pulso del país
ITCR, UNA y UNED), conjuntamente e incluye nuevas investigaciones y hallaz-
con la Defensoría de los Habitantes y con gos, aumentando así la plataforma de
el respaldo del Programa de las Naciones datos sobre la situación nacional. De este
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se modo, el Informe se amplía y se renueva
atrevieron a iniciar una aventura inédita cada año, de acuerdo con la permanencia
en Costa Rica: subsanar la gran deficien- y la renovación de las tendencias que
cia que significaba no tener información van marcando el devenir de la sociedad
confiable y sistematizada que aportara costarricense.
un conocimiento claro sobre la realidad
del país. Nació así el Informe Estado de El Estado de la Nación se ha adaptado a
la Nación, que este año llega a su vigesi- los cambios experimentados en el entor-
motercera edición consecutiva, dando a no, y ello se refleja tanto en su conteni-
conocer el país que tenemos, para poder do y proyección, como en su estructura
delinear la Costa Rica que queremos. institucional. A partir del Undécimo
Informe (2005) dimos un paso adelante
En aquel tiempo, el mundo y nuestro país para trascender la fase de diagnóstico
se preparaban para dejar atrás el siglo XX e incorporar análisis sobre opciones de
y cruzar el umbral esperanzador del año política pública para atender temas rele-
2000. En ese período de transición entre vantes de la agenda nacional, aportando
dos siglos, se esperaba que el Estado de la además una perspectiva comparada con
Nación viniera a llenar ese vacío de infor- las mejores prácticas observadas en otros
mación, lo que se consideraba esencial sitios del planeta. Creamos entonces la
para valorar el avance de Costa Rica en la sección “Debates para el desarrollo”, cuyo
nueva era del conocimiento. propósito es retroalimentar más directa-
mente el debate público y los procesos de
Hoy, el Informe ocupa un lugar impor- toma de decisiones en temas clave para el
tante entre los documentos más espera- desarrollo de Costa Rica.
dos, año con año, en nuestra sociedad.
La información recogida, sistematizada Este año, al celebrar las universidades
y suministrada a la ciudadanía, consti- públicas el año por la vida, el diálogo y
tuye la mejor radiografía de la situación la paz, el Programa Estado de la Nación
del país en cada período estudiado. En pone a disposición una versión mejorada
la actualidad, es un insumo básico para de la plataforma electoral publicada hace
orientar y evaluar los procesos decisorios cuatro años, con el principal objetivo de
22 ESTADO DE LA NACIÓN
Luis Guillermo Carpio Malavasi Montserrat Solano Carboni Henning Jensen Pennington
Rector Defensora de los Habitantes Rector
Universidad Estatal a Distancia de la República Universidad de Costa Rica
Presidente del Conare
Alberto Salom Echeverría Julio César Calvo Alvarado Marcelo Prieto Jiménez
Rector Rector Rector
Universidad Nacional Instituto Tecnológico de Costa Rica Universidad Técnica Nacional
Prólogo al Informe
Estado de la Nación 2017
Este Informe Estado de la Nación basado en procesos de investigación aca- de los Habitantes de la República, el
2017 es una nueva entrega del princi- démica y en el diálogo entre actores con Informe Estado de la Nación es la punta
pal producto del Programa Estado de diversas opiniones y agendas. de lanza de un centro de investigación
la Nación (PEN), con la cual se sigue El Informe no es gubernamental, pero y formación sobre desarrollo humano
consolidando y ampliando la platafor- tampoco antigubernamental. Es un sitio sostenible. La vocación de este centro es
ma de información y análisis sobre los de encuentro y diálogo que provee a la el servicio público y todos sus productos
desafíos, logros y rezagos de la sociedad población, sin distingos ni preferencias, son, eventualmente, de acceso libre y gra-
costarricense en materia de desarrollo instrumentos de fácil acceso para cono- tuito. Su principal fuente presupuestaria
humano sostenible. El propósito de este cer la situación actual y las perspectivas es el Conare y además recibe aportes de
esfuerzo es, hoy como ayer, propiciar la del país, desarrollar instancias de rendi- otras instituciones, nacionales e interna-
participación ciudadana informada en ción de cuentas, fortalecer mecanismos cionales.
los asuntos públicos, particularmente en de diálogo y negociación, y contribuir a En la actualidad el PEN tiene una
un contexto electoral como el actual, la construcción de acuerdos nacionales. robusta y diversa agenda de investigación
y la toma de decisiones favorables a la El Informe no tiene un carácter vin- que incluye, además del Estado de la
creación de oportunidades y capacidades culante. Sin embargo, ha logrado que Nación, la publicación periódica de los
para todos los habitantes del país. Para los problemas y desafíos del desarrollo informes Estado de la Educación, Estado
ello, se procura investigar cada vez con humano se posicionen ante la opinión de la Región (sobre Centroamérica) y
mayor profundidad, aprovechando y pro- pública como temas relevantes. Además, Estado de la Justicia. En 2014 también se
moviendo nuevas herramientas, metodo- de manera creciente es empleado como elaboró el Informe Estado de la Ciencia,
logías y campos de estudio que permitan fuente de información y consulta por la Tecnología y la Innovación, que ese año
una mejor comprensión de la realidad autoridades y funcionarios públicos, diri- tuvo su primera y única edición impresa,
nacional. gentes sociales y políticos, organizaciones ya que a partir de octubre de 2015 se
y empresas, comunidades académicas, convirtió en un nuevo producto: una
Naturaleza del Informe delegaciones diplomáticas e instituciones plataforma informática, de libre acceso,
El Informe es independiente. Sus con- multilaterales. En 2017 el PEN realizó sobre el estado de las capacidades para
tenidos responden a la plena libertad edi- también un acercamiento a los partidos la ciencia, la tecnología y la innovación,
torial de la que ha gozado el PEN desde políticos, en el marco de la campaña elec- denominada “Hipatia”, que en septiem-
sus inicios. Esta independencia está asen- toral, para dar a conocer los hallazgos de bre del 2017 presentó su tercera versión,
tada en probados mecanismos de par- investigación a quienes tienen la respon- actualizada y ampliada.
ticipación social en las distintas etapas sabilidad de elaborar planes de gobierno.
de preparación de cada entrega, entre De esta manera, se ha logrado incidir en Un método para conocer
ellos uno predominante, su Consejo la formulación de políticas públicas y en y pensar el país
Consultivo, una instancia plural y plu- la deliberación sobre los grandes desafíos El Informe Estado de la Nación es
ralista que ha sido clave en la experiencia nacionales. una de las tres iniciativas nacionales de
del Estado de la Nación y que en el 2017 seguimiento del desarrollo humano más
se remozó con la presencia de once nue- El Programa Estado de la Nación antiguas del planeta, y ciertamente la
vos integrantes. De esta manera, más que como centro de pensamiento más persistente. Ningún país ha pro-
un documento, se ha creado un sistema Con el auspicio del Consejo Nacional ducido veintitrés informes anuales que
de seguimiento del desarrollo humano, de Rectores (Conare) y la Defensoría evalúan el desempeño de, desde y para
24 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO
la sociedad. Esta persistencia ha permiti- del conocimiento generado. A su vez, el Todos los años el PEN se esmera en
do realizar centenares de investigaciones Programa brinda acceso a las plataformas innovar. Sin atrevimientos, el Informe
sobre temas económicos, demográficos, y bases de datos que auspicia o construye, se volvería predecible y perdería interés.
sociales, políticos, culturales y ambien- a las autoridades gubernamentales, orga- Cada año, sin embargo, el esfuerzo en
tales (disponibles en el sitio www.estado- nizaciones, instituciones, investigadores ese sentido es más exigente, debido a las
nacion.or.cr). y la población en general. Todos estos múltiples demandas de distintos acto-
El Informe se basa en el concepto de cuidados son necesarios para la credibi- res, tanto para la exploración de nuevas
desarrollo humano sostenible propuesto lidad del Informe: su alto perfil público áreas como para la aplicación de meto-
por el Programa de las Naciones Unidas hace que el costo del error sea alto. dologías y técnicas novedosas, a fin de
para el Desarrollo (PNUD) y elaborado La legitimidad social supone la obtener datos inéditos y más precisos.
teóricamente por Amartya Sen (1999, aplicación de mecanismos de consulta En este Informe destacan estudios sobre
2009). Según este enfoque, el desarrollo durante el proceso de elaboración del los factores determinantes del cambio
debe entenderse como un proceso de Informe. Estos incluyen la identificación en la incidencia de la pobreza, los mul-
generación de capacidades y oportunida- participativa de temas por estudiar, la tiplicadores de empleo, las percepciones
des de y para la gente, de manera que pue- integración de un Consejo Consultivo ciudadanas sobre la creación de nuevos
dan acrecentarse la libertad y la equidad con personalidades de diversas filosofías impuestos, el crecimiento urbano en ciu-
que disfrutan las presentes y las futuras y procedencia social, y la constante reali- dades intermedias y el alcance de los
generaciones (PNUD, 1994). Se trata de zación de talleres de trabajo para debatir decretos ejecutivos, entre otros temas.
una visión alternativa y contrastante de sobre la marcha de las investigaciones. En vez de un capítulo especial, en
las corrientes que predominaron hasta La legitimidad social es necesaria para esta ocasión se presentará una plataforma
hace unas décadas, que reducían el con- asegurar la calidad y la pertinencia del interactiva en línea para el seguimiento
cepto de desarrollo al mero crecimiento Informe. También lo es para tener res- a la oferta electoral en la campaña de
económico. paldo a la hora de tratar temas difíciles. 2017-2018. Esta pondrá a disposición
La preparación y la divulgación del Finalmente, la amplitud en la difu- del público herramientas informativas
Informe se basan en tres principios: el sión demanda esfuerzos para lograr la sobre los programas de gobierno, el clima
rigor académico, la legitimidad social máxima divulgación de los hallazgos del electoral, estadísticas del sistema y los
y la amplitud en la difusión. La aplica- Informe y su adecuación a los cambios partidos políticos y la evolución del pro-
ción simultánea de estos principios ha tecnológicos y culturales. Con este fin se ceso en redes sociales. Otra novedad es
tenido un significativo impacto en la emplean diversas estrategias: presenta- que el “Compendio Estadístico” dejó de
sociedad costarricense. En una época en ciones en comunidades y organizaciones ser parte del Informe impreso y ahora
que asuntos como la pobreza y la equidad sociales y empresariales, elaboración de es un insumo disponible en la página
social, las políticas públicas de fomento materiales didácticos para el sistema edu- web del PEN. Ese formato permite la
productivo a sectores tradicionales, la cativo, actividades de capacitación para actualización constante de los datos y
gestión ambiental, la infraestructura, la funcionarios públicos y personal docen- un acceso más expedito para las personas
sostenibilidad energética y la democracia te, preparación de materiales para medios interesadas en ellos.
eran marginales en el discurso público, de comunicación, la constante renova-
el Informe dio visibilidad a esos temas ción de la página web del Programa y la Errores y omisiones
y proveyó un mecanismo que facilita la participación en redes sociales. Los contenidos del Informe Estado de
petición y rendición de cuentas, así como la Nación están para ser debatidos y reba-
la exigencia de derechos. Este Informe tidos. La crítica es siempre bienvenida.
El rigor académico implica una minu- El presente Informe conserva la estruc- El Programa reconoce como cierto un
ciosa revisión de los datos y afirmaciones, tura básica de las ediciones anteriores, una dato o un planteamiento mientras no
proceso que se realiza con el apoyo de característica propia de un sistema de segui- hayan sido refutados por nueva y más
una extensa red de instituciones y per- miento, aunque tiene algunos cambios en la precisa evidencia. Cuando esto sucede, la
sonas expertas. Otro aspecto crucial se presentación de insumos específicos, para práctica ha sido aceptar públicamente el
refiere a la construcción de variables e facilitar su actualización constante y su uso error y efectuar la corrección respectiva a
indicadores y la crítica a las fuentes. Para por parte de la población. La parte medular la brevedad posible. En el caso de que se
ello se creó también una red de organi- está compuesta por cuatro capítulos (social, incurra en omisiones que afectan las con-
zaciones e instituciones productoras y económico, ambiental y político), que ana- clusiones del análisis, estas se consignan
usuarias de información, con las cuales se lizan los principales acontecimientos del en la siguiente entrega del Informe.
mantiene una comunicación fluida y un año 2016 e inicios del 2017, a la luz de las
contacto permanente a través de talleres tendencias recientes del desarrollo humano Palabras finales
y otras actividades de coordinación; se y del marco conceptual aprobado por el Llegar a veintitrés ediciones nos com-
trabaja sobre bases de respeto y crítica Consejo Consultivo. Esto permite al lector promete a seguir mejorando la calidad y
constructiva, lo que incluye el reconoci- comparar y contrastar la información que la trascendencia del Informe, a renovar las
miento reiterado y explícito de la autoría se le ofrece. estrategias sin abandonar los principios
PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 25
y conceptos con los que nació esta ini- misma dedicación y compromiso. Así se y utilizados en un período electoral; por
ciativa. ha desarrollado este Programa, con tesón eso, pretendemos que sus aportes faci-
La responsabilidad del Informe Estado y creatividad, sobre la base del aporte liten la comprensión de los problemas
de la Nación está a cargo de un equi- autónomo y, a la vez, profundamente nacionales y motiven a la ciudadanía a
po de trabajo relativamente reducido y orgánico. Expresamos nuestra sincera exigir propuestas políticas de fondo. Así
extraordinariamente comprometido, que gratitud a todas las personas y entidades pues, esperamos que este Informe Estado
ha construido robustos mecanismos y que lo hacen posible. de la Nación 2017 contribuya a mejorar la
nexos de consulta, así como una red de La razón de ser del PEN es posibilitar el calidad del debate político y la participa-
colaboradores que participan en la inves- uso del conocimiento como herramienta ción ciudadana.
tigación, el diseño gráfico, la edición téc- para el desarrollo humano. Esta edición
nica y la difusión de los Informes con la y sus productos en línea serán conocidos
FICHA 1 FICHA 2
FICHA 3 FICHA 4
FICHA 5 FICHA 6
En febrero de 2016, el Consejo Nacional de Rectores encargó Desde 2011 el PEN y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
al PEN una serie de estudios sobre el impacto del tratado de colaboran en el desarrollo de investigaciones sobre la demo-
libre comercio (TLC) entre Centroamérica y Estados Unidos en cracia y los partidos políticos en Costa Rica. En este Informe se
la sociedad costarricense, al cumplirse diez años de su firma. presenta un análisis que profundiza en el estudio de las agrupa-
Aunque el proceso de aprobación del TLC generó una con- ciones inscritas a escala nacional, a partir de dos dimensiones:
troversia política que polarizó a la ciudadanía, existen pocos por un lado, su desempeño electoral en todo el país y su fuerza
análisis sobre sus efectos. Las investigaciones del PEN son un política en el Congreso desde 1953, y por otro lado, la confor-
primer esfuerzo para llenar ese vacío. mación de sus cúpulas partidarias desde 1982, para conocer la
dinámica interna de renovación de liderazgos y la participación
de las mujeres en los más altos puestos de dirección política
A diferencia de los productos regulares del Programa, los
estudios no culminan con la elaboración de un informe com-
prensivo, encabezado por un dictamen. Son aproximaciones También se llevó a cabo una evaluación de los principales
iniciales que indagan sobre el tema, con el fin de estimular la impactos que ha tenido la reforma al Código Electoral de
deliberación reflexiva. Los estudios fueron puestos en línea el 2009 en materia de financiamiento político. Para ello se entre-
día 10 de octubre de 2017 mediante una plataforma interactiva vistó a las autoridades de los partidos Liberación Nacional,
alojada en el sitio http://www.tlc.estadonacion.or.cr/. Son los Unidad Social Cristiana, Movimiento Libertario, Renovación
siguientes: Costarricense, Acción Ciudadana, Frente Amplio y Accesibilidad
sin Exclusión. La información obtenida fue contrastada con los
Tema 1. Literatura sobre el TLC. Es un inventario de los estu- criterios de las autoridades del TSE y datos empíricos sobre el
dios técnicos y académicos sobre el TLC elaborados entre 2004 gasto electoral y sus mecanismos de control.
y 2016, a partir de búsquedas en bases de datos bibliográficas e
institucionales y una consulta a expertos y centros académicos.
Un buscador permite a las personas interesadas localizar cada Responsable: Steffan Gómez Campos.
documento. La investigación estuvo a cargo de Natalia Carvajal
y Daniel Ortiz. Un tercer estudio sobre indicadores de teleco-
municaciones y seguros, que fue realizado por Carlos Beltrán.
FICHA 7
FICHA 8
Las principales acciones para lograr amplitud en la difusión del Subcomisión de Difusión de los informes del Programa Estado
quehacer del PEN se centran en actividades presenciales o vir- de la Nación
tuales que permiten el contacto con la ciudadanía, la gestión de Esta Subcomisión fue creada por la Comisión de Vicerrectores de
prensa con los medios de comunicación y la divulgación a través Extensión y Acción Social del Conare, con el propósito de dar a
del sitio web y las redes sociales. conocer los informes del PEN. En ella participan representantes
de las cinco universidades públicas del país, quienes cada año
Entre los meses de septiembre de 2016 y de 2017 se realizaron coordinan la realización de presentaciones, foros y conversato-
271 actividades de difusión de los productos del PEN, con 18.581 rios con la comunidad universitaria y la sociedad nacional.
participantes. Si bien la mayoría de ellas fue presencial, destaca
la incursión en nuevas modalidades, como videoconferencias y La modalidad de conversatorio, en especial, ha llenado la expec-
cursos virtuales, que han permitido reunir a personas de diversas tativa de muchas personas interesadas en compartir diferentes
instituciones, regiones y países en un espacio para compartir visiones académicas sobre temas clave del desarrollo nacional
información y análisis sobre el desarrollo humano del país y de y regional. En este período se organizaron los conversatorios
Centroamérica. “El recurso hídrico en Guanacaste”, en el cantón de Cañas, y
“Emprendimientos para la paz y la equidad social”, en el Colegio
Específicamente, el Informe Estado de la Nación se presentó en Técnico Profesional Guaycara, en Río Claro de Golfito.
143 encuentros que reunieron a 8.434 personas. Los hallazgos del
Informe Estado de la Educación se expusieron en 40 foros que con- Dirección General del Servicio Civil (DGSC)
taron con 3.253 asistentes, y los productos del Estado de la Región Se sigue trabajando en el marco del convenio entre la DGSC y
se han socializado con 3.338 personas en 41 actividades. Además el Conare/PEN, en la realización de cursos virtuales, impartidos
se dio a conocer la plataforma tecnológica “Hipatia”, en 20 even- en la plataforma campus.dgsc.go.cr/campus. Se ha impartido en
tos en los que participaron 643 personas y el Segundo Informe cuatro ocasiones el curso “Realidad Nacional”, dirigido principal-
Estado de la Justicia fue presentado a 1.083 personas en 22 foros. mente a funcionarios y funcionarias de primer ingreso o que quie-
Finalmente, el PEN tuvo participación en otras actividades en las ran conocer más sobre el desarrollo del país, y tres cursos sobre
que participaron 1.830 personas “Desafíos nacionales en la toma de decisiones gerenciales”, cuya
finalidad es brindar a los tomadores de decisiones en las institu-
La gestión ante los principales medios de comunicación del país y ciones públicas, amplia información sobre los diversos problemas
la región centroamericana incluyó la redacción de 112 notas insti- que enfrenta el país y las metas planteadas en el Plan Nacional
tucionales y comunicados de prensa, así como el contacto directo de Desarrollo, como insumos que pueden ser de utilidad para la
con 195 periodistas. Este esfuerzo generó 887 notas periodísticas planificación en sus departamentos o áreas de responsabilidad.
sobre el PEN. El Estado de la Nación se mencionó en 385 de ellas,
el Estado de la Región en 107, el Estado de la Educación en 213, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop)
Estado de la Justicia en 160 e Hipatia en 2. Al amparo del convenio entre el Infocoop y el Conare/PEN se
continúa realizando actividades de investigación y capacitación
Finalmente, se desarrollaron plataformas web para el con el sector cooperativo. El énfasis se ha puesto en el desarrollo
Vigesimosegundo Informe Estado de la Nación, el Segundo Informe de análisis de redes sociales en varias zonas de importancia para
Estado de la Justicia y el Sexto Informe Estado de la Educación, las las cooperativas, con lo que se aporta información valiosa sobre
cuales están disponibles en el sitio www.estadonacion.or.cr y regis- las relaciones actuales y potenciales entre esas organizaciones y
traron un total de 25.5610 visitas. Además, los perfiles del PEN en otros actores, como instituciones públicas, empresas privadas y
las redes sociales Facebook y Twitter han logrado atraer a 25.603 organizaciones sociales.
y 24.248 seguidores, respectivamente. En el último año se publi-
caron en Facebook 414 posts, que han sido vistos 1.129.903 veces.
1
CAPÍTULO
Sinopsis
• Patrones territoriales de alto impacto y desconexión entre el crecimiento económico petróleo contribuyeron, internamente, a
sin planificación se han extendido a otras y la generación de empleo se mantiene, y mantener una relativa estabilidad moneta-
regiones del país, reproducen la insos- la reciente caída en la tasa de desempleo se ria y un moderado crecimiento económico.
tenibilidad ambiental de la Gran Área explica por el aumento de puestos en el sec- Este escenario permitió que, hasta el 2015,
Metropolitana y aumentan la vulnerabi- tor informal, no en las actividades de mayor Costa Rica financiara parte de su déficit
lidad de la población y de su patrimonio dinamismo y calidad de las condiciones de fiscal con los llamados “eurobonos”, ahorro
natural y social. trabajo. Además, está asociada a una baja en externo captado en condiciones muy favo-
las tasas de participación laboral (personas rables. Sin embargo, los poderes Ejecutivo
• En el tercer año de gobierno, la gestión que salen del mercado, desalentadas por no y Legislativo pospusieron –de nuevo– la
política del Ejecutivo y el Legislativo encontrar oportunidades). Por su parte, el promulgación de una reforma fiscal. Si bien
arrojó resultados positivos, pero insu- logro educativo de la población económica- la fragmentación política en el Congreso y
ficientes para superar la situación de mente activa es deficiente, pues la mayoría la existencia, una vez más, de un gobierno
entrabamiento que impide dar respuesta no logra concluir la educación secundaria; dividido, dificultaron la construcción de
a los desafíos estratégicos del país. no mejoran las condiciones para la inserción acuerdos, esas circunstancias eran ya cono-
laboral de las mujeres y la desigualdad en la cidas, y no impidieron en el pasado reciente
• La debilidad organizativa y la baja cre- distribución de ingresos está en sus máximos la aprobación legislativa de cambios en
dibilidad de los partidos políticos refuer- niveles históricos. esta materia.
zan el alejamiento partidario y electoral Asimismo, varios logros son vulnerables No son nuevos, pues, ni la creciente
de la ciudadanía, pese a un contexto debido a las circunstancias específicas que insostenibilidad de las finanzas públicas
político de menor conflictividad que en los impulsaron. Este Informe determinó que ni los llamados del Estado de la Nación a
la campaña del 2014. el principal factor que explica la leve (y un acuerdo político en el tema fiscal. Lo
estadísticamente no significativa) reducción novedoso es la gravedad de la situación y
Dictamen de la pobreza por ingresos en 2016 son las sus implicaciones. El Gobierno Central ha
En 2016 e inicios del 2017, varios de los transferencias de los programas sociales a empezado a enfrentar severos y reiterados
indicadores económicos y sociales más los hogares. Aunque ese impacto sea positivo, problemas de flujo de caja para atender
importantes para evaluar el desempeño si la disminución no es acompañada por una sus gastos, sufrió una nueva rebaja en la
nacional mostraron resultados positivos, mejor calidad del empleo y cambios profun- calificación internacional de su deuda e
incluso atípicos, con respecto a las ten- dos en la estructura productiva, no se puede incrementó de manera notable su endeu-
dencias de mediano plazo. Tanto el costo esperar avances sostenidos en la pobreza y damiento. La leve y pasajera reducción del
de la canasta básica alimentaria como la la desigualdad de ingresos. Cabe recordar déficit fiscal entre 2015 y 2016 (de 5,9% a
línea de pobreza disminuyeron, un hecho que las transferencias públicas constituyen 5,2%), producto de esfuerzos administra-
sin precedentes en últimas décadas; bajó el la mayor parte de los ingresos de las familias tivos y de contención del gasto implemen-
desempleo; aumentó en términos reales el más pobres, por lo que cualquier recorte en tados en esos años, fue insuficiente para
ingreso total promedio de los hogares para los fondos destinados a esos programas, en resolver el desbalance estructural de las
casi todos los grupos –luego de dos años un contexto de crisis fiscal, tendría altos cos- finanzas públicas. Pese a ello, el país siguió
de contracción– y nuevamente creció la tos sociales y políticos. cubriendo con deuda una parte creciente
inversión social pública, mejora que permi- En este sentido, la postergación indefinida de sus gastos corrientes –en su mayoría
tió, por segundo año consecutivo, superar de ajustes en las finanzas públicas es grave inflexibles–, situación que aumenta la pre-
los niveles reales de inversión por persona desde el punto de vista del desarrollo huma- sión contra la estabilidad. A esto se suma
de 1980, tras largos 35 años sin alcanzar no. Por años este Informe ha advertido sobre el inicio, en 2018, de una tendencia demo-
ese rango. Un efecto de estos cambios fue el progresivo deterioro de la sostenibilidad gráfica adversa, en la que las personas que
la reducción del porcentaje de hogares en fiscal, y en diversas ediciones ha insistido en demandan servicios públicos empezarán
condición de pobreza, medida tanto por que una reforma en este campo debe contem- a crecer más rápido que los potenciales
ingresos como por el enfoque multidimen- plar cambios simultáneos en el modelo impo- contribuyentes.
sional (aunque en el primer caso aún se sitivo, en la estructura, orientación y calidad Los problemas de sostenibilidad no solo
mantiene alrededor del persistente 20% del gasto, y en la gobernanza institucional del se manifiestan en los planos social y fiscal,
que se registra desde hace más de dos erario público. sino también en otras dimensiones clave
décadas). Entre 2014 e inicios del 2017 hubo un del desarrollo humano, como la ambiental.
Estos resultados difícilmente serán sos- contexto propicio para la toma de decisiones Por varios años el Estado de la Nación ha
tenibles en el futuro si no varían algunos en ese plano. A nivel internacional, las bajas señalado que los logros del país en la crea-
aspectos estructurales subyacentes. La tasas de interés y la caída en el precio del ción de áreas protegidas han tenido, como
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 33
contraparte, patrones insostenibles en el las entidades públicas encargadas de atender nueve partidos que tienen representación
uso del suelo y los recursos naturales fuera los desafíos mencionados son limitadas y los parlamentaria, podría ser el punto de par-
de esos territorios. conflictos socioambientales se han vuelto tida para un cambio en esta situación, pero
En 2016 no hubo cambios en esta ten- cada vez más frecuentes. sus efectos reales aún están por verse.
dencia. Se mantuvieron e incluso mejoraron Uno de los principales factores que expli- En las condiciones descritas por este
algunas fortalezas en materia de conser- can la dificultad para atender los problemas dictamen, por decimoséptima vez consecu-
vación, cobertura forestal, electricidad lim- estructurales del estilo de desarrollo es polí- tiva la ciudadanía costarricense se apresta
pia, normativa ambiental, generación de tico. Los partidos, los grupos de interés y los a elegir un nuevo gobierno, hecho que
datos y algunos reacomodos institucionales poderes del Estado se bloquean mutuamente constituye un hito en Latinoamérica. Al
positivos. Sin embargo, también se recogió y provocan inercia e inacción, situaciones que cierre de esta edición, el Tribunal Supremo
nueva evidencia de que los errores cometi- han sido recurrentes en lo que va del siglo de Elecciones (TSE) ya había convocado
dos en el uso del territorio de la Gran Área XXI. Esta apreciación no varía, pese a que la oficialmente el proceso que culminará a
Metropolitana (GAM) se han repetido fuera presente edición documenta la mejora coyun- inicios del 2018.
de ella, en ciudades intermedias como San tural en los resultados de algunos indicadores Los próximos comicios ocurrirán en
Isidro del El General, Ciudad Quesada y de gestión política durante el tercer año de la momentos de la mayor debilidad de las
Guápiles, casos estudiados para el presente administración Solís Rivera. identidades partidarias de la ciudadanía
Informe. En las últimas décadas, estas ciu- En 2016 la Asamblea Legislativa aumentó desde mediados del siglo XX. Además per-
dades registraron un crecimiento urbano la producción de leyes sustantivas (aquellas siste, un tanto más atenuado, un extendido
acelerado y disperso, que trajo consigo pro- referidas a temas relevantes para el desarro- descontento con la situación económica, los
blemas de transporte, falta de tratamiento llo humano). Además, la proporción de estas partidos y el desempeño de la Asamblea
de aguas residuales y una regulación de uso que carece de recursos para concretar sus Legislativa, como volvieron a comprobar
del suelo desactualizada e incompleta. mandatos –lo que este Informe denomina los estudios realizados para este Informe.
Tanto en zonas urbanas como rurales, “promesa democrática sin sustento económi- Las agrupaciones políticas se encuentran
la ocupación no planificada del territorio co”–, disminuyó por segundo año consecutivo en una situación especialmente negati-
genera mayor vulnerabilidad a desastres. El y se acumularon tres años de descenso en la va: muchas de ellas enfrentan escisiones
huracán Otto, que golpeó a Costa Rica en duración del proceso de formación de leyes. internas en la Asamblea Legislativa, causas
noviembre del 2016, mostró la magnitud del La calificación ciudadana sobre la gestión de legales por mal uso del financiamiento
impacto que puede tener un evento natural Gobierno mejoró sensiblemente a finales de político y baja participación en los procesos
intenso en un contexto de rezago social y 2016 y en la primera mitad del 2017, lo mismo internos de designación de candidaturas a
uso no controlado del suelo. Este escenario que el apoyo a la democracia medido por las cargos públicos.
de riesgo, claramente configurado, se mate- encuestas del “Barómetro de las Américas”. A cuatro meses de las elecciones, la
rializó con fuerza y puso en evidencia las Estos avances fueron insuficientes. Como mayoría de las y los costarricenses no
pocas capacidades locales para la preven- ya se indicó, la Asamblea Legislativa no logró tiene simpatías partidarias. En condicio-
ción y atención de la emergencia. un acuerdo político sobre la reforma fiscal, el nes similares a las actuales, en 2014 los
El uso inadecuado del suelo amenaza problema más urgente del país. La duración votantes mostraron preferencias muy cam-
también el patrimonio natural: hay invasión del proceso de formación de leyes, pese a la biantes (según demostró el ejercicio del
de zonas protegidas para dedicarlas a la mejora, sigue estando entre las más altas de panel electoral efectuado por el PEN en esa
agricultura, pérdida de manglares y frentes los últimos veintisiete años y la tasa de éxito ocasión) y la volatilidad y el “quiebre” del
de deforestación, todo ello acompañado por del Ejecutivo en sesiones extraordinarias, voto aumentaron en relación con procesos
un excesivo uso de agroquímicos. En forma aunque aumentó, fue la tercera más baja anteriores. Además, el contexto político
paralela, el tipo de desarrollo urbano pre- desde 1990. internacional ha variado significativamen-
dominante ha creado un sistema de movi- Por estas razones, la gestión de los asuntos te. Los datos más recientes captados por
lidad de personas y mercancías que genera políticos, coyunturalmente positiva, no alcan- la encuesta “Barómetro de las Américas”
altos costos: la matriz energética no cambia zó para generar políticas de amplio alcance revelan que en todo el continente ame-
–particularmente en su dependencia del para atender los problemas estructurales ricano, al igual que en otras partes del
petróleo– y el sector transporte, el mayor del desarrollo. Una vez más los actores polí- mundo, la democracia está a “la defensi-
consumidor de energía y contaminador del ticos no lograron una mayor coordinación y va”, por la caída del apoyo popular a las
país, es cada vez más ineficiente. En este acuerdo para impulsar una agenda común. La instituciones y los valores sobre los que
marco, la gestión ambiental es insuficiente, reciente suscripción del “Acuerdo Nacional se sustenta la convivencia democrática.
las capacidades técnicas y financieras de por la Costa Rica Bicentenaria” entre los
34 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
Con todo, la campaña electoral de 2017- que la democracia se afianzó en Costa Rica, político sobre la reforma fiscal. La manera
2018 no será una réplica de la efectuada en un partido emergente procurará mantenerse en que los partidos encaren la competencia
2013-2014. Por una parte, hay una relativa en el Poder Ejecutivo y las agrupaciones más electoral ayudará, o no, a crear un clima más
mejoría en el clima político en comparación tradicionales, en la oposición, tratarán de propicio para el diálogo que tanto requiere
con el de hace cuatro años. El 2016 fue el desbancarlo. el país para enfrentar la insostenibilidad cre-
segundo año consecutivo de reducción de ciente de sus logros sociales y ambientales.
la conflictividad social, hecho que no ocu- Corolario “Patear el tarro” hacia adelante, es decir,
rría desde hace una década, luego de las La próxima edición de este Informe verá la trasladar a un tiempo futuro la toma de deci-
fuertes movilizaciones por la asignación luz en un año, cuando el nuevo gobierno esté siones, es un lujo que Costa Rica ya no puede
de la revisión técnica vehicular a una sola impulsando sus prioridades de política pública. darse: el esfuerzo para recuperar el ritmo de
empresa privada (Riteve). La disminución Tanto la agrupación que triunfe en los comicios avance necesario es cada vez más difícil, y
abarcó a todos los actores registrados en del 2018, como los partidos de oposición que mientras no se consiga ponerlo en marcha,
la base de datos de acciones colectivas del obtengan curules parlamentarias, tendrán en la vulnerabilidad será mayor. Así, posponer
PEN: sindicatos, empresarios, estudiantes sus manos la gran responsabilidad de destra- de nuevo lo urgente puede generar severos
y ciudadanía en general. Por otra parte, bar la búsqueda y concreción de respuestas a impactos en las condiciones de trabajo y de
la dinámica política de este proceso es los principales desafíos del desarrollo humano vida de la mayoría de la población.
contraria a la usual. Por primera vez desde y, en el plazo inmediato, llegar a un acuerdo
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 35
54
democracia 52
50
Hoy en día la sociedad costarricense está 48
46
inmersa en un proceso de envejecimien-
44
to ligado a su dinámica demográfica. Los 42
40
cambios derivados de este tipo de procesos 38
suelen tener fuertes repercusiones en los 36
34
sistemas políticos que los experimentan, 32
pues alteran la importancia relativa de las 30
28
distintas generaciones de votantes. En esta 26
24
edición del Informe se analizan los efec- 22
tos de la transición demográfica en dos 20
18
aspectos fundamentales de la convivencia
30.000 15.000 0 15.000 30.000
democrática: los vínculos de los electores
Cantidad de personas
con los partidos políticos y la disposición de
las personas a votar. Hombre
Fuente: Elaboración 2014
propia Mujer 2014
con información del Registro Hombre
Civil. 1986 Mujer 1986
36 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
1998
2002
2006
2010
2018
2022
2026
1994
2014
Nacidos en 1961
Nacidos en 1989
Proyección (nacidos en 1961) Votó en 3 de cada 4
8,0% Votó en 1 de cada 5
Proyección (nacidos en 1989) 3,8%
RECUADRO 1.1
Entre 2013 e inicios del 2014 (en su en la coyuntura electoral fuera más rico, En términos generales, la plataforma
Decimonoveno Informe y luego en su transparente y enfocado en soluciones con- www.votemosCR.com contendrá seis
portal en internet), el Programa Estado cretas. El principal objetivo era asegurar secciones: i) electores, ii) partidos polí-
de la Nación (PEN) presentó un sistema que la deliberación política fuera de la más ticos, iii) propuestas de gobierno. iv)
de seguimiento de la oferta electoral, alta calidad posible. clima electoral, v) elección en las redes
concebido como una plataforma cívica Para seguir aportando en esa dirección, sociales, y vi) “Votómetro”. Esta última
–no partidaria– de información y aná- este año se replica la propuesta y se pro- es una aplicación que permitirá a la ciu-
lisis al servicio de la ciudadanía, para fundiza el ejercicio realizado en 2013-2014, dadanía contestar algunas preguntas
observar cómo eran tratados, durante para lo cual se han implementado nuevas e identificar el grado de coincidencia
la campaña, los desafíos en desarro- y modernas herramientas que facilitan el con el pensamiento de los candidatos.
llo humano señalados en el Informe acceso a la información, tanto para el aná- En todos los casos se trata de un espa-
Estado de la Nación. En esa ocasión lisis como para la divulgación. Esta vez cio con datos y análisis cortos, en su
se elaboró un capítulo especial que la idea no es elaborar un capítulo, sino mayoría complementados con gráficos
recopiló datos básicos sobre los parti- construir una plataforma virtual en línea interactivos que se espera ayuden a
dos políticos, sus estructuras, idearios que permita a las personas conocer la ofer- profundizar el conocimiento de las y
y candidaturas, además de un estudio ta electoral, evaluarla y tomar decisiones los votantes.
sobre los principales temas abordados informadas, exigir mejor calidad en el deba- Este esfuerzo fue acompañado de
por los candidatos, quienes para tal te político y ser parte activa de la discusión talleres con representantes de los par-
propósito fueron entrevistados a pro- sobre los principales desafíos nacionales. tidos políticos, a quienes se expusieron
fundidad. La plataforma no va a “valorar”, “calificar”, los principales desafíos y datos del
Más adelante, en el sitio web se inclu- “jerarquizar” o “comparar” esa oferta. Su presente Informe. Ese proceso inclu-
yeron análisis sobre los temas tratados objetivo es poner al alcance de la ciudada- yó a todas las agrupaciones que han
en los planes de gobierno y su grado nía información que le permita observar inscrito candidaturas para la elección
de concreción. El PEN hizo un llamado antecedentes de los actores, saber cómo se presidencial de 2018.
a mirar los problemas con otro lente y abordan los temas centrales y qué tono y
a procurar que el debate que vendría prioridades tiene la deliberación.
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 41
Síntesis del capítulo de los existentes. Además, al considerar el Dejar la senda de la creciente desigual-
El balance social del 2016 muestra que problema fiscal que vive el país, que se ha dad es el principal desafío que enfrenta
Costa Rica sigue siendo un país de alto agravado en 2017, la tendencia al alza no Costa Rica en materia social. Comprender
desarrollo humano, pero que por acción parece ser sostenible. Debilitar la ISP ten- por qué le ha costado tanto al país admitir
y también por omisión hace más de una dría un fuerte impacto en el bienestar de su deterioro en este ámbito, podría ofrecer
década que transita por el camino de una muchas familias. En promedio, los servi- pistas para retomar el rumbo correcto. Ser
creciente desigualdad. Diversas presiones cios y transferencias sociales aumentan en omisos en el reconocimiento de la propia
comprometen los logros alcanzados, prin- un 25,6% el ingreso total de los hogares. realidad hace más difícil avanzar hacia
cipalmente las debilidades en el mercado Para los del decil más pobre representa un entornos de mayor y mejor distribución
de trabajo y la insolvencia de las finanzas incremento de más de seis veces (643%), de la riqueza, aspiración de una sociedad
públicas. En el período de estudio se regis- mientras que en el decil más rico el efecto que ambiciona altos niveles de desarrollo
traron avances puntuales en algunos indi- es de tan solo un 5%. Con el propósito de humano.
cadores que por años se habían mantenido estimar el impacto distributivo de la inver-
inmóviles, pero ninguno con la fuerza sión social, se comparó el coeficiente de Principales hallazgos
suficiente para superar la inercia que ha Gini del ingreso autónomo de los hogares
caracterizado la última década. versus el que incluye la ISP. Se encontró • Entre 2015 y 2016 disminuyó el por-
En 2016 se redujo la pobreza, tanto si que la desigualdad se reduce en casi trece centaje de hogares en pobreza: 1,2 pun-
se mide por ingresos como por el método puntos porcentuales, es decir, que la ISP tos porcentuales según la medición por
multidimensional, bajó el desempleo y atenúa los malos resultados en la distribu- línea de ingreso (a 20,5%) y 1,3 pun-
aumentó la inversión social pública (ISP). ción del ingreso. tos en la multidimensional (a 20,5%).
Los positivos indicadores históricos en La sostenibilidad del régimen de bien- No obstante, en 2016 un 31,5% de
salud y educación no registraron cambios, estar (es decir, el conjunto de servicios que los hogares sufría alguna forma de
pero crecieron la informalidad y la tasa de el Estado provee en cumplimiento de los pobreza (monetaria, multidimensional
homicidios. Pese a los avances, persisten derechos sociales a todos los habitantes o ambas).
los problemas estructurales que impiden del país) enfrenta serios problemas, que
mayores logros: el dinamismo económico se agravan por la alta desigualdad. El • El 61% de la reducción de la pobreza
y el empleo continúan desvinculados, la aumento del empleo informal y el elevado por ingresos se explica por las trans-
escolaridad de la de la población económi- incumplimiento de las garantías laborales ferencias de los programas sociales. El
camente activa es deficiente y no mejora- que sigue registrando este Informe tienen efecto fue mayor en zonas rurales y en
ron las condiciones para la participación dos implicaciones concretas. Por un lado, la pobreza extrema.
laboral femenina. generan presión sobre el régimen, pues
La ISP creció por quinto año consecu- muchas familias requieren los servicios y • Continuó la expansión real de la
tivo, pese al severo desequilibrio de las transferencias que les brindan los progra- inversión social pública (ISP), aunque
finanzas públicas. Sin embargo, el incre- mas sociales para compensar su situación a un ritmo menor que en 2015. El
mento no fue acompañado por cambios de vulnerabilidad. Por el otro, erosionan aumento no es generalizado y refleja
significativos en el número de programas su financiamiento, pues las personas que una gran dispersión entre programas
sociales ni en la cantidad de sus benefi- conforman esos hogares no realizan apor- sociales. Tarde o temprano, los graves
ciarios, de modo que la mayor inversión tes al sistema de seguridad social, ni pagan problemas fiscales del país repercutirán
se ha convertido en un encarecimiento impuestos directos. negativamente en la disponibilidad de
42 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
recursos, como ya ha sucedido en el nicaciones (6%) significan un esfuer- mínimamente aceptable, es decir, que
pasado. zo importante que, como se observa, están en condiciones de pobreza, son las
representa el 40% de sus gastos. más excluidas del acceso a las oportuni-
• La ISP atenúa el aumento de la des- dades. Para ahondar en el conocimiento
igualdad. En 2016 el coeficiente de Novedades del capítulo de ese fenómeno, este Informe emplea dos
Gini del ingreso familiar autónomo tipos de medición: la línea de pobreza1 y el
per cápita fue de 0,533. Si a este ingre- • Se estudia en profundidad la reduc- método multidimensional2.
so se le suma la ISP, se obtiene el ingre- ción de la pobreza por ingresos y la El enfoque según la línea de pobreza, o
so familiar disponible per cápita, cuyo multidimensional, y se cuantifican los insuficiencia de ingresos, estima que, en
coeficiente de Gini baja a 0,403. Es principales factores que explican los promedio, una quinta parte de los hogares
decir, la ISP reduce la desigualdad en resultados de 2016. de Costa Rica es pobre. A partir de 1994
casi 13 puntos (o un 32%). se inició un período de estancamiento
• Se analiza el dinamismo de la pobreza que, con algunas variaciones en años espe-
• A finales del 2016 e inicios del 2017 con la base de datos del semipanel de la cíficos (como 2003 y 2007), mantiene el
mejoró el desempeño del mercado de Encuesta Nacional de Hogares 2015- indicador en un 20%. En 2016 se registró
trabajo, luego de dos años de registrar 2016. una incidencia de 20,5%, lo que equivale
cifras negativas. Esto se reflejó en un a 307.270 hogares y 1.115.261 personas
repunte de las tasas de participación • Se cuantifica el aporte de los bonos que no cuentan con recursos para adquirir
laboral y una disminución en el des- de vivienda en el área de construc- una canasta representativa de bienes y ser-
empleo. No obstante, ello sucedió en ción residencial en la Gran Área vicios, que provee un estándar mínimo de
un escenario de mayor crecimiento del Metropolitana. consumo para cada miembro del hogar. El
empleo informal. porcentaje de pobreza reportado implica
• Con información recogida en talleres un descenso con respecto a la cifra de 2015
• En 2016 la Red Nacional de Cuido de consulta realizados en Liberia y (21,7%), un cambio que, según el INEC
(Redcudi) registró 1.157 centros infan- Cañas, se examina la percepción de (2016), es estadísticamente significativo.
tiles financiados total o parcialmente los residentes de Guanacaste sobre su No obstante, un ejercicio realizado para
por el Estado, que atendían a 52.190 situación socioeconómica y la reduc- este Informe obtuvo resultados que ponen
niños y niñas en todo el país. La dis- ción de la pobreza en la región. en duda tal afirmación.
tribución de beneficiarios por cantón Por su parte, el método multidimen-
muestra una fuerte concentración en • Se calcula el peso que tiene la inversión sional sí da cuenta de una reducción sos-
diecinueve de ellos, mayoritariamente social en los ingresos de los hogares, tenida en el porcentaje de hogares pobres
urbanos de la región Central. No exis- agrupados en quintiles y deciles. en los últimos diez años, período para
te una asociación clara entre cantones el cual se tienen estimaciones. En 2005
con altos porcentajes de pobreza y la • Se estima el efecto distributivo de la un 38,4% de los hogares estaba afectado
Redcudi. inversión social. por esta condición. Cuatro años después,
la pobreza multidimensional había caído
• Las políticas de vivienda de interés • Se caracteriza la Red Nacional de casi nueve puntos porcentuales, tendencia
social han hecho una contribución Cuido y se señalan sus desafíos desde que se mantuvo hasta llegar a un mínimo
importante en el crecimiento del la perspectiva de los proveedores del de 20,5% en 2016, equivalente a 306.854
área urbanizada de la GAM (9,3%). servicio. hogares y 1.221.469 personas. Según
Durante el período 2000-2011 se Fernández y Del Valle (2016), el principal
entregaron 114.922 bonos, de los cua- • Se actualizan las estimaciones de inver- indicador que explica esta disminución es
les 24.865 fueron en la GAM (21,6%). sión social municipal. el acceso y uso de internet, seguido por la
La distribución de los aportes muestra asistencia a la educación regular.
grandes diferencias por cantón. • Se efectúa una primera aproximación En el 2016 se presentó la particula-
a la equidad en los precios de los ser- ridad de que, sin importar el tipo de
• Según la Encuesta Nacional de vicios públicos regulados, con énfasis medición, la pobreza afectó a un 20,5%
Ingresos y Gastos (Enigh) del 2013, en los modelos tarifarios de la electrici- de los hogares, aunque la coincidencia
en promedio, los hogares dedican un dad, el agua y el transporte público. no implica que se trata de las mismas
5,5% de sus ingresos al pago de ser- personas y los mismos hogares. Solo un
vicios públicos. El peso de ese gasto Un 31,5% de los hogares 9,5% de los hogares es clasificado como
es mayor entre los más pobres. En un sufre pobreza por ingresos, pobre en ambas mediciones. Un 11% son
grupo conformado por 170.000 hoga- multidimensional o ambas pobres por insuficiencia de ingresos, pero
res los recursos destinados a servicios Las personas que carecen de recursos no según el enfoque multidimensional, y
públicos (23%), transporte (predomi- suficientes para satisfacer un conjunto de otro 11% solo es pobre multidimensional.
nantemente público, 11%) y telecomu- necesidades básicas para tener una vida Esto quiere decir que, de todos los hogares
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 43
CUADRO 1.2
a/ El desempeño se valora comparando el valor registrado por el indicador en el 2016, con la tendencia observada en el período 2000-2015.
GRÁFICO 1.7
pobres, menos de la mitad (46%) lo son becas) a los hogares pobres, especialmente
simultáneamente por ambos métodos. en las zonas rurales (Fernández y Del Contribución de cada factora/ a la
Valle, 2017). reducción de la pobreza por ingre-
so, según zona.
Transferencias de los programas La incidencia de la pobreza multidi-
Semipanel 2015-2016
sociales explican el 61% de reducción mensional disminuyó de 21,8% en 2015 a
de la pobreza por ingresos en 2016 20,5% en 2016 (-1,3 puntos porcentuales).
Para indagar acerca de los factores que Este método involucra la medición de
podrían asociarse a la aparente reduc- veinte indicadores agrupados en cinco 17%
ción de la pobreza entre 2015 y 2016, dimensiones (educación, salud, vivienda 46% 107%
Fernández y Del Valle (2017) utilizaron la y uso de internet, trabajo y protección 61%
base de datos del semipanel de la Encuesta social). El indicador “sin uso de internet” 29%
Nacional de Hogares (Enaho), que dio es el más relevante para explicar la dismi-
seguimiento a la situación de un mismo nución, seguido por “bajo capital huma- 22% 25% 19%
grupo de hogares y personas en esos dos no” y “sin bachillerato”.
años. Para construir la base de datos se En otras ediciones este Informe ha seña- -26%
identificaron las personas cuyas caracterís- lado que, aunque muchos hogares supe- Total país Urbano Rural
ticas coincidían entre las Enaho de 2015 ran la LP, son vulnerables a caer en ella
Línea de pobreza
y 2016. por tener ingresos cercanos a la misma.
Subsidios estatales
En el caso de la pobreza por ingre- El gráfico 1.8 muestra la cantidad que Ingresos laborales
sos, se consideraron tres elementos que se encuentran en condición de pobreza
están estrechamente relacionados con ese extrema, no extrema o no pobre pero a/ La cifra negativa indica que el factor incrementó
la pobreza.
fenómeno: el valor de la canasta básica vulnerable, según diferentes rangos de
alimentaria (CBA) y la línea de pobreza distancia de sus ingresos totales con res- Fuente: Fernández y Del Valle, 2017, con datos del
(LP), las transferencias monetarias de los pecto a la CBA y la LP. Destaca un grupo semipanel 2015-2016 de la Enaho, del INEC.
programas sociales y el cambio en los de tamaño considerable que está en los
ingresos laborales. límites para pasar de una situación a otra.
El gráfico 1.7 resume la contribución de Por ejemplo, hay casi 88.000 hogares no
cada factor a la reducción de la pobreza. pobres pero vulnerables a caer en pobreza solo se trata de sacarlos, sino también de
La disminución atípica en la LP y el valor no extrema, cuyos ingresos superan la LP, evitar que los hogares vulnerables, caigan
de la CBA generó un 22% de la reducción pero se alejan de ella en menos de un 20%. en ella. Para estos últimos los progra-
de la pobreza por ingresos; el aumento en Es decir, si reciben un subsidio estatal pero mas sociales son fundamentales, ya que
los ingresos laborales da cuenta del 17%, por su condición de no pobres se les retira les brindan oportunidades para que las
con diferencias por zona, y el restante esa ayuda, entrarían en pobreza. personas amplíen sus capacidades y no
61% se debe al incremento en el ingreso Los flujos de entrada y salida de la dependan de la asistencia social. Cuando
per cápita derivado de la entrega de subsi- pobreza de un año a otro constituyen una persona no es pobre gracias a la ayuda
dios estatales (transferencias monetarias y un reto para la política social, pues no estatal, pero no desarrolló capacidades
44 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
impuestos directos y transferencias) son GRÁFICO 1.9 por el Concejo Municipal y acuerdos con
levemente superiores a los que presentan Evolución del coeficiente de Gini, el Gobierno Central. Son muy pocos los
las naciones de la OCDE, pero los siste- según tipos de ingreso familiar per ayuntamientos que han incorporado en
mas tributarios y el gasto público social cápitaa/. Varios años sus presupuestos rubros de inversión en
son menos efectivos a la hora de mejorar programas sociales distintos a los men-
la distribución de los ingresos disponibles. 0,550 cionados. En 2016 la ISM ascendió a
Este Informe realizó una estimación 0,500 130.543 millones de colones, equivalentes
del efecto en la equidad que tiene toda 0,450 a un 32% del gasto total y un 24% de los
la inversión social pública (ISP), neta de ingresos totales de los municipios, un 13%
0,400
pensiones contributivas. Los resultados de más que en 2015.
2016 muestran que el coeficiente de Gini 0,350
del ingreso familiar autónomo per cápita 0,300 Hogares más pobres y más ricos
(sin transferencias públicas) es de 0,533. Si 0,250 reciben más ISP que grupos medios
a este se le suma el “salario social” produc- 0,200 La ISP permite que las personas y sus
to de la ISP se obtiene el ingreso familiar 1990 2002 2009 2016 hogares accedan a los servicios socia-
disponible per cápita, cuyo coeficiente es Coeficiente de Gini del ingreso autónomo les públicos, ya sea de manera directa
de 0,403 y equivale a una reducción de 13 Coeficiente de Gini del ingreso disponible o mediante transferencias monetarias.
puntos porcentuales (gráfico 1.9). En otras Este Informe examina su distribución
palabras, cuando se utiliza un concepto a/ El ingreso familiar autónomo excluye las transfe- entre los distintos estratos de ingreso y
más amplio de ingreso, se comprueba que rencias estatales en dinero, mientras que el ingreso su impacto en la equidad. Trejos y Mata
familiar disponible sí las considera, junto con el resto
la ISP ha logrado atenuar el aumento en la de la ISP.
(2017) dividieron los hogares en cinco y
desigualdad (Trejos y Mata, 2017). diez grupos de igual tamaño, conocidos
Fuente: Trejos y Mata, 2017, con datos de la STAP, INEC, como quintiles y deciles, respectivamente,
Crecimiento sostenido de la inversión BCCR y otras instituciones públicas. ordenados de menor a mayor de acuerdo
social pública desde 2011 con su ingreso familiar autónomo neto
En 2016 continuó la expansión real de y el suministro de agua registraron una per cápita, es decir, sin contabilizar las
la inversión social pública (ISP), aunque contracción real. transferencias en dinero que son parte de
a un menor ritmo que en 2015. De esta El Fondo de Desarrollo Social y la inversión social. Luego se asignó la ISP
forma, el indicador acumuló cinco años Asignaciones Familiares (Fodesaf), crea- según la identificación de beneficiarios
consecutivos de aumento, aunque en esta do en 1974, es una de las principales efectivos (por ejemplo, estudiantes de cen-
ocasión no fue generalizado para todos herramientas con que cuenta el país para tros públicos), consumidores efectivos de
los sectores y mostró una alta dispersión. luchar contra la pobreza. En 2016 ejecutó los servicios (pacientes en consultas en la
Además, esta no parece ser una tendencia 565.263 millones de colones, que represen- CCSS, por ejemplo) o subsidios y trans-
financieramente sostenible; de no encon- tan un crecimiento del 2,8% con respecto ferencias monetarias (pensiones y becas,
trarse una solución a las crecientes difi- al año anterior. Este Fondo financia vein- entre otros).
cultades fiscales que vive el país, tarde tiocho programas, muy diversos en escala, En el análisis por quintiles los resulta-
o temprano estas tendrán repercusiones recursos y beneficiarios, que están a cargo dos sugieren una distribución de la ISP
negativas en la ISP, como ya sucedió, por de veinte instituciones. En esta edición se bastante similar entre los grupos, aunque
ejemplo, en la primera mitad de la década analizó la cobertura y las filtraciones de el primero y el quinto reciben un poco
anterior. tres de ellos: las pensiones del régimen no más que su peso poblacional, a costa del
En 2016, la ISP en colones corrientes contributivo (RNC), los CEN-Cinai y el tercero y el cuarto. Al analizar la composi-
ascendió a casi siete billones de colones aseguramiento por cuenta del Estado. Los ción relativa se observa que cerca del 70%
(alrededor de 12.000 millones de dóla- resultados generales indican que cerca de de la ISP que reciben los dos quintiles más
res), lo que representa un aumento real un tercio de las personas beneficiarias no pobres proviene de los servicios de educa-
del 3,5% con respecto al año anterior. es pobre por ingresos, cifra que supera el ción y salud, cifra que sube al 80% cuando
Cuando se toma en cuenta la población 40% en los CEN-Cinai. Sin embargo, si se agregan los programas de vivienda. La
también se observa una fuerte expansión se incluye a determinados grupos vulnera- estructura es similar en la parte media de
real (2,2%), que equivale a un monto bles como parte de la población objetivo, la distribución, es decir, en el tercer quin-
anual por habitante en torno a 1,4 millo- las filtraciones se reducen a 18%, y un til, pero cambia en los dos más ricos. En
nes de colones corrientes (2.600 dólares, poco menos en los asegurados por cuenta estos adquieren protagonismo los servi-
aproximadamente). Los rubros que exhi- del Estado (15%). cios de protección social y lo pierde, sobre
bieron mayor crecimiento fueron educa- Para este Informe también se calculó, todo, la educación. Por criterio de acceso,
ción postsecundaria, servicios de vivienda por segundo año consecutivo, la inversión los programas universales son los más
y servicios municipales, con tasas superio- social municipal (ISM). Los datos confir- importantes para los hogares pobres o vul-
res a 5,8%. En contraste, los recursos diri- man que los aportes se originan principal- nerables, los cuales perciben dos de cada
gidos a servicios culturales y recreativos mente en mandatos legales, lo aprobado tres colones de la ISP. Esos programas,
46 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
Oportunidades, estabilidad
y solvencia económicas en 2016
Síntesis del capítulo es cada vez más alto y, en el futuro, el de un aparato productivo vigoroso. Sin
Después de un par de años de notable sacrificio que deberá realizar la sociedad embargo, el crecimiento económico de
estabilidad, entre mediados de 2016 e costarricense para equilibrar las finanzas Costa Rica se mantiene en un nivel simi-
inicios de 2017 Costa Rica experimentó públicas será mayor. lar al promedio de largo plazo, cercano
turbulencias en el tipo de cambio de su Uno de los principales hallazgos de este al 4% anual. En 2016, la reactivación
moneda y el resurgimiento de presiones Informe es que entre la ciudadanía existe del sector exportador de bienes, con un
inflacionarias. Las variaciones no fue- una percepción generalizada de que es repunte superior al 7%, no bastó para
ron prolongadas, ni tuvieron la fuerza necesario realizar un ajuste; no obstante, conseguir que el desempeño de la eco-
suficiente para interrumpir las tenden- la disposición de las personas para acep- nomía mejorara significativamente con
cias recientes en materia de estabilidad y tar que aumenten los impuestos, como respecto a años anteriores. Por su parte,
oportunidades laborales y empresariales, uno de los componentes de la reforma, la demanda interna se desaceleró, tanto
pero sí evidenciaron la vulnerabilidad de depende de factores como la calidad y la en el consumo de los hogares, como por
la economía nacional ante cambios en los transparencia de la gestión gubernamen- parte del Gobierno y la inversión privada.
precios. A ello se suma la amenaza de una tal. De no hacerse nada, el nuevo gobier- En el corto plazo, el debilitamiento de
crisis fiscal en el corto plazo. no (2018-2022) tendrá que enfrentar una esta última podría tener un efecto perju-
En el primer semestre de 2017 el delicada situación fiscal, en el marco de dicial en el mercado de trabajo, dada su
Gobierno Central enfrentó problemas un Congreso conformado por actores relevancia como fuente de empleo.
de flujo de caja para atender sus obliga- políticos distintos, lo que lo obligará a Además del insuficiente dinamismo
ciones, y el país sufrió una nueva rebaja emprender un nuevo proceso de negocia- de la economía, existe una desconexión
en la calificación internacional de su ción. Además, el contexto demográfico estructural entre crecimiento y opor-
deuda. Entre tanto, el sistema político es adverso para el fisco, dado el acelerado tunidades laborales: los sectores que
pospuso −una vez más− la implementa- crecimiento de la población adulta mayor están más encadenados con el resto del
ción de una reforma fiscal, y los esfuerzos que demanda más pensiones y servicios aparato productivo no son los mayores
administrativos y de contención de gasto, de salud. empleadores, ni los que más se expanden.
aunque notables, no lograron corregir el La vulnerabilidad de la estabilidad Esto significa que las actividades exito-
desbalance estructural de las finanzas monetaria y cambiaria fue evidente con sas no tienen la fuerza para generar un
públicas. las pequeñas turbulencias experimenta- “efecto derrame” sobre el conjunto de la
En 2016 el déficit fiscal representó un das a inicios del 2017. Esas presiones economía. Estos resultados subrayan la
5,2% del PIB, 0,5 puntos porcentuales pueden generar mayores incrementos en necesidad de diseñar políticas públicas
menos que el año anterior. A pesar de la inflación, el tipo de cambio y las tasas específicas, según los requerimientos de
esta reducción, los ingresos no alcanzan de interés para lo que resta del 2017 e cada sector y región del país.
para hacer frente a la acelerada expansión inicios del 2018, lo cual, a su vez, podría En 2016 se registró una leve mejora en
del gasto público. Como el Gobierno afectar el consumo de las personas y la el mercado laboral, pero en forma coinci-
Central ha recurrido a créditos para generación de empleo. Además, el riesgo dente con un deterioro en la calidad del
cubrir este desbalance, la deuda pública de la materialización de una crisis fiscal empleo. En anteriores entregas el Informe
nuevamente creció con rapidez (3,9 pun- puede desgastar los controles del Banco Estado de la Nación ha advertido que,
tos porcentuales del PIB), hasta alcan- Central sobre la inflación. después de una crisis económica, las últi-
zar un monto equivalente al 45% de la El impacto negativo de un ajuste fis- mas en encontrar trabajo son las personas
producción. El costo de pedir prestado cal podría ser atenuado por la presencia de menor calificación educativa. En el
50 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
período bajo análisis, por primera vez cuya reactivación explica un 42% del servicios públicos, atención de la salud
desde la crisis de 2008-2009 la mayoría dinamismo registrado en ese año. y pensiones, que los contribuyentes
de las plazas creadas fue para personas potenciales.
con secundaria incompleta. No obstan- • Desde 2014 se observa una expansión
te, esas oportunidades fueron de baja del empleo para personas con baja cali- Novedades del capítulo
calidad, lo que trajo consigo mayor infor- ficación educativa, especialmente en
malidad, subempleo y exiguas remunera- la industria tradicional, la agricultura, • Se analizan los encadenamientos
ciones para los nuevos ocupados. el comercio y los servicios no especia- productivos y los multiplicadores de
Para enfrentar estos problemas es fun- lizados. Sin embargo, este fenómeno empleo, con base en la clasificación de
damental aplicar políticas de fomento ha sido acompañado por un deterioro “tipos de economía” desarrollada por el
productivo y mejorar las capacidades de en la calidad de los puestos de traba- PEN.
la institucionalidad pública. No solo se jo: mayor informalidad, bajo asegura-
deben fortalecer los programas dirigi- miento, menor crecimiento del ingreso • Se estudia el avance del Sistema de
dos al mercado interno, sino también y más subempleo. Banca para el Desarrollo, consideran-
propiciar mayores encadenamientos, que do la inclusión financiera, los fondos
permitan trasladar el dinamismo de los • El comercio y la agricultura no tra- de financiamiento, la distribución de
sectores más exitosos al resto de la econo- dicional son los sectores que tienen carteras y la cobertura según sectores
mía. Empero, los esfuerzos del país para mayor capacidad para generar encade- prioritarios.
acometer estas tareas se ven amenazados, namientos productivos, pero a la vez
a corto plazo, por los riesgos asociados son los menos capaces de impulsar el • Se examinan los progresos de los últi-
a la insostenibilidad de las finanzas del empleo. mos tres años en materia de mejora
Gobierno Central, y las presiones infla- regulatoria y simplificación de trámi-
cionarias y cambiarias. • En 2016 el déficit fiscal del Gobierno tes.
El diagnóstico y los desafíos econó- Central fue de 5,2%, el más bajo en
micos son claros. La respuesta a ellos es los últimos cinco años. Sin embargo, • Se identifican las relaciones entre pro-
de carácter político. Hasta el momen- las debilidades estructurales en este ductos, regímenes y sectores, a partir
to, Costa Rica ha optado por posponer ámbito no han sido corregidas. de un análisis de redes.
la implementación de reformas estruc-
turales en materia fiscal y de fomento • Las personas que valoran positivamen- • Se describe la estructura económica del
productivo, con lo cual compromete sus te la gestión del Gobierno tienden a parque empresarial a nivel cantonal,
avances en desarrollo humano sostenible respaldar en mayor medida el incre- con información de los registros de
y erosiona la equidad intergeneracional. mento de los impuestos. patentes comerciales.
Principales hallazgos • El cambio demográfico plantea retos • Se analizan las implicaciones del cam-
para las finanzas públicas: se espera bio demográfico para el financiamien-
• En 2016 la economía costarricense que a partir del año 2018 finalice la to de los servicios públicos.
creció un 4,3%, sin cambios impor- etapa de “dividendo fiscal”, lo cual sig-
tantes en la tendencia de años previos. nifica que crecerá más rápidamente la • Se explora la relación entre la forma
Destaca el aporte del sector exportador, proporción de personas que demandan en que la ciudadanía valora la gestión
CUADRO 1.3
a/ El desempeño se valora comparando el valor registrado por el indicador en 2016, con la tendencia observada en el mediano plazo.
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 51
gubernamental y el apoyo a nuevos lidad. En 2016, los ocupados informales según la cantidad de puestos de trabajo
impuestos. aumentaron un 8% y los no calificados generados.
un 4%. En Costa Rica, la mayoría de los
• Se estima el impacto de los precios Al problema del alto desempleo que productos y las oportunidades labora-
internacionales del petróleo y otras vive el país se suma el hecho de que las les proviene de sectores que tienen baja
materias primas, según el nivel de oportunidades laborales generadas no capacidad para generar encadenamientos
ingreso de los hogares. propician la inclusión social. Ello se refle- de empleo. Solo un 4% de los bienes y
ja en el elevado número de subempleados, servicios y un 0,2% de los puestos de
Crecimiento moderado se mantiene es decir, las personas que desean y están trabajo corresponden a actividades que
y hay leves mejoras en el empleo disponibles para trabajar más horas, muestran altos multiplicadores. Estos
Desde que Costa Rica se recuperó de la independientemente del tiempo efecti- resultados explican por qué la economía
crisis de 2008-2009, su crecimiento eco- vamente laborado (INEC, 2016). Este crece más que el empleo, directo e indi-
nómico se ha caracterizado por mantener grupo representa una tercera parte de recto. La mayor parte de la producción
un ritmo menor a la tendencia de largo los ocupados y ha mostrado un aumento se ubica en actividades que se desarrollan
plazo (4,6%)6. En 2016 fue del 4,3%, cifra sostenido desde el 2014, de manera con- en el régimen definitivo8, por lo que en
ligeramente inferior al 4,7%de 2015. Esta sistente con la dinámica de creación de este se encuentran más bienes y servicios
ralentización coincide con un contexto puestos de baja remuneración para traba- con multiplicadores medios y altos. A su
internacional de desaceleración. jadores poco calificados. El subempleo se vez, el régimen especial (zonas francas y
Dada la apertura de su economía al ha incrementado principalmente en los perfeccionamiento activo) representa un
comercio mundial, para Costa Rica el sectores del agro, el comercio y la cons- segmento muy pequeño de la economía
sector exportador es una importante trucción, que en conjunto concentran el en términos absolutos, pero proporcio-
fuente generadora de oportunidades. 37% de esta forma de inserción laboral. nalmente su capacidad de multiplicación
Después de experimentar una fuerte de oportunidades laborales es mayor.
desaceleración en 2015, las exportacio- Bajos encadenamientos laborales y La posibilidad de que los sectores más
nes aportaron un 42%7 del crecimiento productivos resaltan la necesidad de dinámicos logren un “efecto derrame”
total reportado en 2016. Esta abrupta políticas focalizadas sobre el resto de la economía depen-
oscilación ilustra la vulnerabilidad de Con el objetivo de profundizar en el de de su capacidad para demandar y
la economía nacional a cambios en la análisis de los fenómenos antes comen- ofrecer insumos a otras actividades. En
demanda y el mercado externos. Por su tados, se estudió la productividad y los el Vigesimosegundo Informe Estado de
parte, la demanda interna se contrajo encadenamientos –tanto productivos la Nación se reportó que 34 produc-
en 2016. Pese a ello, sigue explicando como laborales− de la economía nacio- tos tienen alta capacidad de “arrastre” y
el 58% del crecimiento, por lo que se nal, a partir del trabajo de Meneses y de “empuje” (pertenecen a actividades
mantiene como una fuente de notable Córdova (2017). Como fuente de infor- clave), mientras que 102 se consideran
dinamismo económico. En el año bajo mación se utilizó la matriz insumo- independientes. En esta edición se com-
análisis todos sus componentes se reduje- producto, o MIP, del Banco Central pararon los sectores según sus encadena-
ron. El consumo del gobierno y el de los (año base 2012), que permite apreciar mientos productivos y de empleo, a fin de
hogares se expandieron en 2,3% y 4,6%, en detalle la relación entre sectores y los determinar si hay ramas que a un mismo
respectivamente, y la inversión pasó de aportes de cada uno al valor agregado de tiempo multiplican la producción y los
42% a 16% en términos de contribución la producción y a la generación de opor- puestos de trabajo (Meneses y Córdova,
al crecimiento interno entre 2015 y 2016. tunidades laborales. 2017).
Esta contracción tiene impactos negati- Los encadenamientos productivos dan Al entrelazar los resultados en los dos
vos sobre la generación de oportunidades cuenta de las interconexiones que se dan ámbitos mencionados, se encontró que
laborales, dado que la inversión es clave entre los distintos sectores, de acuerdo las actividades impulsoras (que deman-
para la creación de empleo. con la capacidad de cada uno de ellos dan muchos insumos de otros sectores)
Si bien en 2016 se registró una mejora para absorber la oferta o suplir la deman- y las independientes (con poca capacidad
en la generación de puestos de trabajo, da de los otros. Para analizar este tema se de generar encadenamientos producti-
esta no fue suficiente para regresar a los desagregan los bienes y servicios en cua- vos), son las que tienen las mayores pro-
bajos niveles de desempleo que preva- tro grupos: claves, estratégicos, impul- porciones del valor agregado con multi-
lecían en las décadas previas a la crisis sores e independientes. Por su parte, los plicadores de empleo altos y medios, 29%
de 2008-2009. La tasa de desempleo se encadenamientos laborales muestran los y 21% respectivamente (gráfico 1.12).
redujo de 8,5% en 2015 a 7,8% en 2016. efectos (directos e indirectos) que gene- Por su parte, los sectores estratégicos
Es claro, sin embargo, que el indica- ra sobre el empleo total el crecimiento (abastecen de insumos a otras activi-
dor aún es elevado. Además, desde 2015 de la demanda final en una actividad dades) y los clave (mayor capacidad de
las nuevas oportunidades laborales son específica; esos efectos se conocen como encadenamiento productivo), son los que
sobre todo para trabajadores no califica- “multiplicadores de empleo”. Este indica- tienen un mayor porcentaje (85%) de su
dos, sin aseguramiento y en la informa- dor tiene tres niveles: alto, medio y bajo, valor agregado con multiplicadores bajos.
52 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
pocas veces se toma en cuenta al estu- los servicios y la infraestructura pública, mento. Además la edad influye: un 23%
diar los temas fiscales. Así, por ejemplo, dado que la fuerza laboral es la que aporta de las personas mayores de 50 años apoya
el envejecimiento de la población gene- la mayor parte de la recaudación, de los impuestos, frente a solo un 15% de
ra presiones sobre el gasto, debido al modo que una desaceleración en el creci- los jóvenes (obsérvese, sin embargo, que
aumento de las demandas por pensiones miento de ese grupo impondrá mayores ambas proporciones son bajas).
y servicios de salud para las personas presiones sobre el funcionamiento de los La propuesta de aumentar el impuesto
adultas mayores. servicios públicos. de ventas, que afectaría a la mayoría de
Tanto la capacidad de producir como El cambio demográfico que experi- la población, fue la que recibió menos
las necesidades de consumo son deter- menta el país obliga a revisar el esquema apoyo: solo un 14% de las personas entre-
minadas por la estructura de la pobla- de transferencias públicas y a hacer refor- vistadas. Aun en este caso de rechazo
ción (Rosero-Bixby,. y Jiménez-Fontana, mas para garantizar la equidad genera- generalizado, son distintos los perfiles de
2012). El período en que aumenta más cional. Sin embargo, la demografía no es quienes respaldan y quienes se oponen a
rápidamente la cantidad de personas en el único factor por considerar: una mala la medida. En este sentido, como ya se
edades productivas, entre 18 y 64 años, ejecución o diseño en un régimen de pen- mencionó, la percepción ciudadana sobre
se conoce como primer bono o dividendo siones, o en los servicios de salud, puede la gestión estatal es determinante. Un
demográfico9, el cual se caracteriza por ocasionar una insostenibilidad mayor y 22% de quienes creen que el Gobierno
un mayor crecimiento de los productores más temprana que la derivada de la diná- utiliza correctamente los recursos apoya
potenciales (personas en edad de traba- mica poblacional. el incremento, frente a solo un 12,3%
jar) que de los consumidores potenciales. que opina lo contrario (gráfico 1.13).
En esa etapa se puede generar una bonan- Valoración ciudadana de la gestión Asimismo, las personas que califican de
za económica, siempre que las políticas estatal determina el apoyo a nuevos manera positiva la gestión gubernamen-
públicas sepan aprovechar la coyuntura. impuestos tal se muestran más receptivas ante el
El bono demográfico se descompone, Beltrán y Guzmán (2017) efectuaron aumento. Un 15% de los entrevistados
a su vez, en dos tipos de dividendo: el un análisis de las variables más relacio- que consideran importante el pago de los
familiar y el fiscal. El primero consiste en nadas con el apoyo al incremento de tributos aceptaría un impuesto de ventas
la presencia en el hogar de más proveedo- los impuestos10, un aspecto crítico de mayor, contra un 2,3%. Al igual que en
res y menos dependientes, como cuando las propuestas gubernamentales. En la el caso anterior, las personas de mayor
las familias pasan de siete a dos hijos. El “Cuarta encuesta de percepciones ciu- edad tienden a estar más a favor de elevar
aprovechamiento de esta oportunidad dadanas sobre la reforma fiscal en Costa el impuesto de ventas, que los menores
depende de las decisiones privadas de Rica” (CIEP-UCR, 2016), el 90% de de 50 años.
los hogares, pero se puede fomentar con las personas consultadas no conocía a
políticas que incentiven el ahorro y la profundidad las iniciativas de reforma Nuevas oscilaciones monetarias y
inversión en capital físico y humano. Por planteadas por la administración Solís. cambiarias durante el 2017
su parte, el dividendo fiscal es la opor- Este resultado contrasta con el 73% de Entre enero de 2015 y junio de 2016
tunidad que tienen los gobiernos para entrevistados que reconoció la necesidad el país vivió una fase de pocas presiones
generar más ingresos que gastos, por el de un ajuste fiscal, y el 55% que indicó sobre la inflación, que incluso registró
mayor crecimiento de los contribuyentes que, de no avanzarse en ese sentido, la valores negativos. Estas reducciones se
potenciales (personas que pagan impues- situación económica del país empeorará. explican principalmente por descensos
tos) que de los grupos que demandan Estos hallazgos muestran dos situaciones en el costo del petróleo y otras materias
servicios públicos (Jiménez-Fontana y relevantes. En primer lugar, existe un alto primas en el mercado internacional, lo
Rosero-Bixby, 2017). nivel de acuerdo ciudadano sobre la nece- cual generó disminuciones sobre todo en
En 1950, casi la mitad de la población sidad de realizar algún tipo de reforma el valor de los bienes regulados (BCCR,
costarricense era menor de 18 años. En fiscal, lo cual, en principio, podría servir 2016). Sin embargo, desde mediados de
la actualidad menos de una tercera parte de base para iniciar un diálogo político 2016 se observa una tendencia al alza de
(27%) está en ese rango de edad, y se pro- sobre el tema. En segundo lugar, pese al los precios. En ese año la inflación fue de
yecta que para el 2070 representará solo desconocimiento mayoritario sobre los 0,77%, 1,6 puntos porcentuales superior
un 18% del total. El bono demográfico proyectos presentados por el Ejecutivo, la a la reportada en 2015, un nivel que
de Costa Rica inició en 1970 y se espera ciudadanía es capaz de exponer su propia −debe subrayarse− sigue siendo históri-
que finalice en 2025. Por su parte, el divi- visión de la reforma fiscal. camente muy bajo para Costa Rica. Este
dendo fiscal terminará en 2018. A partir La valoración de la gestión estatal inci- crecimiento en el costo de los principales
de ese año, comenzará una etapa de “anti- de en el respaldo al aumento de impues- bienes y servicios se mantuvo durante los
bono fiscal”, en la que aumentará más tos. Las personas que valoran positiva- primeros meses del 2017.
rápidamente la proporción de personas mente al Gobierno y creen que realiza Si bien entre julio de 2015 y 2016 la
que demandan pensiones y atención de la una buena labor castigando la evasión, o inflación fue negativa, las expectativas de
salud, que los contribuyentes potenciales. que utiliza de manera correcta los tribu- los agentes económicos se mantuvieron
Este es un reto para el financiamiento de tos, son más proclives a apoyar un incre- cercanas a 4%, sin mayores variaciones.
54 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
GRÁFICO 1.13
Apoyo al aumento del impuesto de ventas, según variables demográficas
y de percepcióna/. 2016
Uso correcto
Porcentaje que apoya el incremento del impuesto de ventas 20
Positiva
Mayores de 50
15
Conocen
Importante
0 No es importante
Conocimiento Edad Pagar impuestos Uso de los Valoración de
en qué se invierten impuestos gestión del
los recursos Gobierno
Fuente: Elaboración propia con datos de Beltrán y Guzmán, 2017, y CIEP-UCR, 2016.
Cabe recordar que este indicador nunca identifican tres factores. Por el lado de
ha caído por debajo de 3,5%. Las discre- la demanda, hubo mayor necesidad de
pancias entre los niveles de inflación y divisas para financiar el crecimiento de
las expectativas de las personas podrían dos tipos de importaciones: el consumo
obedecer a que estas consideran factores de la población en general y la compra
estructurales con un horizonte de media- de combustibles e insumos por parte del
no plazo, como aumentos en las tasas sector público no bancario (SPNB). Y
de interés, depreciación de la moneda por el lado de la disponibilidad influyó el
nacional y bajas en las proyecciones de hecho de que, ante la situación antes des-
expansión económica (Krause, 2017). crita, los intermediarios cambiarios deci-
Durante el 2015 el tipo de cambio dieron aumentar sus reservas de dólares
mantuvo una tendencia al alza, que se (BCCR, 2017).
aceleró a partir del 2016. En ese perío- El incremento en el precio de la divisa
do el precio promedio de venta pasó de continuó durante los primeros meses del
545 a 561 colones por dólar. La lenta 2017. En abril el tipo de cambio ascendió
pero continua depreciación de la moneda a 600 colones por dólar en las ventanillas
nacional acabó con la relativa estabili- de algunos bancos. Esta fuerte deprecia-
dad que había caracterizado al régimen ción se mantuvo por unas semanas, hasta
cambiario desde que el país migró a una que intervino la autoridad monetaria, y
mayor flotación de la divisa. en parte podría haber sido reforzada por
De acuerdo con el Banco Central, la la especulación. Ese episodio será anali-
depreciación del 2016 fue ocasionada por zado con más profundidad en la próxima
una mayor demanda y una menor dispo- edición de este Informe.
nibilidad de dólares. Específicamente se
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 55
Síntesis del capítulo positiva, para tratar el tema de manera • La cobertura de alcantarillado sanita-
La presencia del tema ambiental en el más integrada entre sectores. Sin embar- rio con tratamiento de aguas residuales
discurso y la imagen del país es notoria, go, estos logros no alcanzan para cambiar casi se duplicó, al pasar de 4,2% en
pero también su desconexión con las el rumbo en al menos tres frentes: los 2014 a 8,2% en 2016.
rutas que ha tomado el estilo de desarro- patrones de uso del territorio y su falta
llo desde los años noventa. En esta edi- de ordenamiento, el aprovechamiento de • La provincia de Guanacaste muestra
ción el Informe encuentra que los patro- recursos naturales clave para el desarrollo una notable recuperación de su cober-
nes de uso del suelo, sin planificación y (como la energía y el agua) y la gestión tura forestal: de 51% en 2005 a 60%
de alto impacto ambiental, no solo están política. en 2015. Sin embargo, paralelamente
en la Gran Área Metropolitana (GAM), En suma, sin grandes cambios en las hay deforestación en algunas zonas;
sino que se han expandido a otras partes tendencias, este Informe identifica fren- por ejemplo, en el Refugio Nacional
de la geografía nacional, con compor- tes en los que el país sigue recorriendo de Vida Silvestre Corredor Fronterizo
tamientos reiterados y onerosos para el caminos de reconocido efecto negati- Costa Rica-Nicaragua se registra una
desarrollo humano que, además, aumen- vo para la sostenibilidad ambiental, y pérdida de más de 1.300 hectáreas de
tan la vulnerabilidad a desastres y com- enfrenta esos impactos con limitadas bosque.
prometen los innegables logros en mate- capacidades y una prioridad política que
ria de protección. No se observa, salvo en no solo se mantiene baja, sino que podría • En 2016 se reportó la mayor superficie
aspectos puntuales, una clara prioridad debilitarse si el tema no se incorpora de afectada por incendios forestales en los
ambiental en la forma de ocupar y afectar manera más clara en la agenda del desa- últimos quince años: 56.139 hectáreas.
el territorio y los recursos naturales fuera rrollo. La consecuencia de ello puede ser,
de las áreas de conservación. Costa Rica a corto y mediano plazos, que la agudiza- • Un análisis de imágenes satelitales
muestra, en consecuencia, una insosteni- ción de patrones insostenibles de uso del encontró que entre 2000 y 2015 se
bilidad ambiental consolidada en algu- territorio y los recursos acabe minando cambió el uso de 5.600 hectáreas de
nos ámbitos, y riesgos en aquellos en los las riquezas del patrimonio que Costa suelo para dedicarlas al cultivo de piña.
que mejor se ha desempeñado. Rica ha querido cuidar.
Ciertamente en el mediano y largo pla- • Por primera vez en 165 años de regis-
zos prevalecen tendencias insostenibles, Principales hallazgos tros, el territorio nacional fue impac-
pero también hay fortalezas históricas tado directamente por un huracán
y avances específicos que reportar. En • Un análisis de tres ciudades interme- (Otto). Fallecieron diez personas,
2016 se mantuvieron –e incluso mejora- dias (San Isidro de El General, Ciudad 7.425 fueron atendidas en albergues
ron− algunos indicadores que sustentan Quesada y Guápiles) encontró patro- temporales y 461 comunidades sufrie-
la buena percepción internacional sobre nes de crecimiento similares a los que ron daños de diversa índole.
Costa Rica: áreas protegidas, recupera- llevaron al actual caos de la GAM: la
ción de cobertura forestal, electricidad mancha urbana aumenta de forma rápi- Novedades del capítulo
limpia, acceso a agua potable, herramien- da y dispersa, crecen la flota vehicular
tas legales e instrumentos pioneros para y los problemas de movilidad, hay poco • Se realiza una primera aproximación a
la conservación, entre otros. La gene- tratamiento de aguas residuales y nin- las tendencias que caracterizan el creci-
ración de datos y algunos reacomodos guna herramienta completa y actua- miento urbano en las llamadas “ciuda-
institucionales han tenido una evolución lizada de ordenamiento territorial. des intermedias”, a partir de tres casos
56 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
de estudio: Ciudad Quesada, Guápiles polinuclear (Pujol, 2004), operan como costas del país. Pese al crecimiento urba-
y San Isidro de El General. importantes centros regionales por su no, cabe resaltar que aún predominan los
funcionalidad y cuentan con una infraes- bosques, cultivos y pastos como los prin-
• Se analiza la evolución histórica del tructura institucional que las distingue cipales usos del suelo, hecho que supone
uso del suelo agropecuario en Costa en su entorno. Algunas de ellas, debido a un reto en cuanto al impacto que esta
Rica entre 1905 y 2014, con el propó- su localización e historia, realizan tareas expansión podría generar sobre la rique-
sito de entender los procesos sociales, especializadas y únicas (los puertos, por za natural. En San Isidro de El General,
políticos y ambientales que acompa- ejemplo) y otras son capitales provincia- el bosque y los pastos cubren un 38% y
ñan la gestión en este ámbito. les que se consolidaron hace más de un un 40% del distrito, respectivamente;
siglo, como Liberia, Puntarenas y Limón. en Ciudad Quesada, pastos y árboles
• Se evalúa, con base en documentos A estas se suman Ciudad Quesada, dispersos agrupan cerca del 49% del área
oficiales y entrevistas a actores clave, San Isidro de El General, Guápiles y y el bosque un 38%. Y en Guápiles el
el desempeño del Sistema Nacional de Turrialba. Son polos de atracción de bosque representa más de la mitad de la
Gestión de Riesgo ante la emergencia empleo y de movilidad de personas traba- superficie distrital (cerca del 55%).
provocada por el huracán Otto. jadoras provenientes de las áreas vecinas En términos generales, las tres ciuda-
(Sánchez, 2017); sus indicadores de desa- des han visto crecer su mancha urbana a
• Se presentan los resultados de una rrollo son mejores que los del resto de la un ritmo mucho mayor que el registrado
consulta sobre la incorporación de la región, ofrecen mayores oportunidades en la GAM recientemente, hasta un 40%
gestión del riesgo de desastre en el que- y niveles de calidad de vida que el pro- más en períodos similares (mapa 1.1).
hacer de las municipalidades. medio cantonal, y a menudo incluso más San Isidro de El General es la que más
altos que la media nacional, de modo que ha aumentado, un 66% en doce años.
• Se estudia, a partir de información muestran grandes diferencias internas, Es importante considerar que en estos
sistematizada por el Departamento en particular entre sus núcleos urbanos tres casos los procesos de expansión son
de Servicios Parlamentarios de la y rurales. incipientes, mientras que la GAM los
Asamblea Legislativa, la evolución de Para este análisis, gracias a la dispo- vivió de forma más acelerada en décadas
la legislación sobre uso del suelo pro- nibilidad de información, se escogieron previas.
mulgada en Costa Rica entre 1950 y como casos de estudio tres ciudades que La mayoría de los procesos de desa-
2016. tienen gran peso regional e importantes rrollo urbano que han tenido lugar en
procesos de crecimiento urbano reciente: Costa Rica ha carecido de una línea
Ciudades intermedias reproducen Ciudad Quesada, Guápiles y San Isidro de planificación u ordenamiento terri-
errores de la GAM de El General. Estas ciudades se localizan torial (o, en un sentido más amplio, de
En Costa Rica, muchas de las llamadas al pie de cadenas montañosas y sirven de políticas de gestión del suelo). En las
“ciudades intermedias” son relativamen- acceso a las zonas bajas cercanas, como ciudades analizadas, las herramientas de
te jóvenes. Al menos siete se ubican fuera resultado de un proceso de “coloniza- regulación son parciales, desactualizadas
de la GAM, muestran una estructura ción” que se desplazó del centro hacia las e insuficientes para la realidad actual.
CUADRO 1.4
a/ El desempeño se valora comparando el valor del indicador registrado en 2016, con la tendencia observada en el período 2000-2015.
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 57
MAPA 1.1
Como resultado, hay impactos ambien- amenazas naturales y, particularmente, alto riesgo asociado a una infraestructura
tales y notables rezagos en términos de en presencia de un factor clave, que es urbana mal diseñada.
sostenibilidad. Es el caso, por ejemplo, la ocupación urbana de zonas peligro-
del manejo de los residuos sólidos: el sas, a contrapelo de lo que señalan la Uso de la energía es dominado
porcentaje de la población que dispone información y la normativa existentes. por el modelo de transporte
de ellos por medio de camión recolector En Guápiles, y en general en el cantón En Costa Rica los patrones de uso
es menor que en la GAM. de Pococí, las principales amenazas son energético muestran dos resultados con-
Otro aspecto relevante es la situación hidrometeorológicas; el riesgo de desliza- trapuestos. Por un lado, se ha construido
asociada a la flota vehicular, el transporte miento es bajo en la mayor parte del terri- un modelo eléctrico que ha sido exitoso
público y la infraestructura vial, que torio, que es plana, pero los ríos y quebra- desde el punto de vista ambiental, por el
también reproducen los problemas de la das constituyen el punto más vulnerable. peso mayoritario de fuentes menos con-
GAM: congestionamiento, limitaciones En Pérez Zeledón los distritos aptos para taminantes que los combustibles fósiles;
de movilidad, largos tiempos de viaje y urbanización o agricultura mecanizada, por el otro, el desorden urbano y terri-
contaminación. La cantidad de vehículos dadas las pendientes de la región, son San torial ha favorecido elevados niveles de
por cada mil habitantes creció un 60% Isidro y Daniel Flores, pero las caracte- consumo y dependencia de los hidrocar-
en el último período intercensal11, a un rísticas de los ríos y la gran cantidad de buros, con fuertes impactos en el medio
ritmo superior al 6% anual, mayor que el planicies los hacen coincidir con áreas ambiente y pocas señales de cambio.
promedio nacional, aunque menor que el amenazadas de inundación. También en Desde la perspectiva del uso, en 2016
de la GAM (10,5%). Ciudad Quesada la principal amenaza la mayor parte de la energía secunda-
Un último aspecto de interés es la natural del cantón circundante son las ria12 provino de derivados del petróleo
gestión del riesgo de desastre, que tanto inundaciones. El crecimiento sin plani- (73,2%), seguidos por la electricidad
en los casos estudiados como en el resto ficación ha permitido la invasión de los (24,4%) y el coque (2,4%). La compra de
del país se da en un marco de grandes cauces de ríos, donde hoy se presenta un combustibles fósiles aumentó un 6,4%
58 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
con respecto al año anterior y, dentro de la OMS, anualmente se evitaría la muerte 2015 hubo 156 desastres por inunda-
ese grupo, el diésel y las gasolinas mos- de 229 personas, 563 casos de bronquitis ción. Además, en el período 2005-2015 la
traron un crecimiento anual promedio crónica en adultos, 4.508 crisis asmáticas CNE incluyó al cantón en cuatro decla-
superior al registrado en la última década en adultos y 2.571 en niños y niñas. ratorias de emergencia debido a pérdidas
(Sepse, 2017). Nuevamente el transporte Para finalizar, el Vigesimosegundo y daños por eventos hidrometereológicos
fue el sector con mayor peso (61% del Informe Estado de la Nación reportó (Vallejo, 2017). A su vez el Inder (2017)
consumo total), en concordancia con la publicación del VII Plan Nacional reporta que, según el índice de desarrollo
el parque automotor, que entre 2015 y de Energía 2015-2030 (decreto 39219- rural territorial (IDRT), entre veintio-
2016 se incrementó un 7,4% y alcanzó Minae). En 2016 la Secretaría Ejecutiva cho zonas, la conformada por Guatuso,
1.664.991 unidades. Mientras en 1980 de Planificación del Subsector Energía, Upala y Los Chiles es la que presenta
había 15,2 personas por cada vehículo, con el apoyo del Comité Técnico mayores brechas, acompañadas de infor-
en 2015 la razón fue de 4,2 (Portilla, et Subsectorial de Energía, valoró el cum- malidad del empleo, migraciones en con-
al., 2016). Los vehículos particulares, los plimiento de las metas de ese instru- diciones precarias, problemas de infraes-
microbuses familiares y las motocicletas mento y encontró avances importantes tructura y mala calidad de las viviendas.
son los mayores consumidores de energía en la mayoría de ellas, sobre todo en los Los daños en Upala tuvieron una
del sector (50,2%) y tienen la cantidad ámbitos de eficiencia energética, matriz distribución geográfica diferenciada.
más grande de unidades (Sepse, 2017). eléctrica y combustibles limpios. En cam- Aunque en general el impacto fue signi-
El segundo rubro del consumo energé- bio, determinó que hay menos activi- ficativo, el 74% de las personas afectadas
tico es la electricidad. En 2016 la gene- dades asociadas a la sostenibilidad del y el 71% de las pérdidas económicas de
ración de energía eléctrica fue de 10.782 desarrollo eléctrico y, en particular, del todo el cantón se registraron en el distri-
gigavatios/hora y el 98,2% correspon- transporte público. En comparación con to central. Los sectores más perjudicados
dió a energías renovables13. Las fuentes una primera evaluación realizada en el fueron el agropecuario y el empresarial.
térmicas solo aportaron un 1,8%, cifra segundo semestre de 2015, el progreso Después del desastre, el informe técnico
ligeramente superior a la de 2015 (ICE, fue modesto: se alcanzaron tres metas y de la CNE (Sánchez, 2016) señaló que
2017). En términos de producción bruta, se empezó a trabajar en una que estaba en Bagaces y Upala no es recomendable
la energía eólica fue la única que creció en pendiente. Los objetivos que presentan construir en las zonas impactadas direc-
el último año; el resto tuvo una pequeña atraso crítico pasaron de cero a doce. tamente por distintos eventos. Hoy esos
baja, por el impacto de la sequía que vivió dos cantones tienen un escenario de ries-
el país en el año de estudio. Impacto del huracán Otto evidencia go reconfigurado, heredado del desastre
El uso energético tiene diversos tipos vulnerabilidad social a los desastres mismo, que deberá ser considerado al
de impactos ambientales. En términos Sin duda, el principal acontecimiento momento de tomar decisiones y valorar
de emisiones contaminantes, según el del 2016 en materia de gestión del riesgo propuestas de planificación municipal,
Quinto Inventario Nacional de Gases se dio en noviembre, cuando el país reci- territorial y sectorial, así como a la hora
de Efecto Invernadero (GEI), en 2012 bió el efecto directo del huracán Otto, el de invertir recursos en obras públicas
el sector energía liberaba a la atmósfera primero de esa intensidad en atravesar el (Brenes, 2017).
7.214 gigagramos de dióxido de carbono territorio continental de Costa Rica en Como se dijo anteriormente, aunque
(CO2) y el transporte era responsable del 165 años de registros de ciclones tropica- es claro que el tipo y escala del huracán
68,7% de ese total. En el caso de la GAM, les (Alvarado, 2016). Otto no son la norma, para este Informe
se estima que en 2014 esta última activi- Dada su magnitud, en este análisis se aprovechó la ocurrencia de ese fenó-
dad generó 2,5 megatoneladas (Mt) de no se asume que Otto fue un fenómeno meno para hacer un estudio sobre la
CO2 equivalente, y que en 2030 su apor- típico, cuya repetición se puede prever a respuesta a la emergencia por parte del
te ascenderá a 3,9 Mt (Grütter, 2016). futuro. Lo que interesa es el hecho de que Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Un estudio sobre posibles medidas de puso a prueba la capacidad del país para Para ello se revisó documentación oficial
mitigación determinó que las de mayor prevenir, preparar y atender emergencias y se entrevistó a un conjunto de actores
potencial son el fomento del transpor- derivadas de eventos leves y constantes, clave14. La investigación encontró una
te público, combinado con políticas de o de otros más intensos. Los impactos institucionalidad central con alta capa-
manejo de la demanda (cambio modal del huracán se relacionan no solo con su cidad de respuesta ante las emergencias
del tipo de servicio utilizado) y el uso de dimensión, sino también con las condi- −desde la perspectiva de las acciones
tecnologías que mejoren la eficiencia de ciones de riesgo preexistentes, originadas desplegadas− pero también debilidades
la flota vehicular. en procesos históricos. importantes, en especial a nivel munici-
Adicionalmente, un análisis que valo- La inseguridad y la vulnerabilidad de pal. En ambos casos hay oportunidades
ró el impacto que tendría en la salud la la población frente a déficits y superávits de mejora. La valoración del desempeño
reducción de la contaminación del aire de precipitaciones no son nuevas para las de las entidades que dirigieron el proceso
(Alpízar et al., 2016) concluyó que, si zonas afectadas. Por ejemplo, en el caso es, en general, positiva. Sin embargo, se
se implementara en la GAM un plan de de Upala, los registros de la base datos determinó que la ejecución de operacio-
mejora para cumplir con la normativa de DesInventar indican que entre 1998 y nes no se dio exactamente como dicta la
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 59
normativa y, además, que entre los niveles los gobiernos locales− están obligadas a plo, la mitad ha asignado las actividades
central y local no hubo la coordinación incluir criterios de prevención y mitiga- en este ámbito al equipo de trabajo del
suficiente para dar una atención más ción del riesgo en sus planes, programas y despacho del alcalde (o vicealcalde). Otro
eficaz en algunas zonas. proyectos. Del total de municipalidades grupo ha delegado esa reponsabilidad en
Un instrumento clave para organizar la consultadas, el 88,5% cuenta con siste- departamentos como los de Ingeniería
gobernanza del territorio es el plan regu- mas de información geográfica y datos Municipal, Gestión Vial, Catastro u
lador cantonal (PRC). Este se relaciona sobre riesgo. El 70,5% utiliza esa plata- Ordenamiento Territorial. En muchos
con la gestión del riesgo de desastre en la forma para valorar el otorgamiento de casos los funcionarios realizan esta tarea
medida en que es un mecanismo prospec- permisos, pero según Ramírez y Araujo como un recargo; solo ocho ayuntamien-
tivo que puede reducir la vulnerabilidad (2017), en las entrevistas a profundidad tos cuentan con personal dedicado exclu-
de la población. Pese a su importancia, realizadas en forma paralela a la consulta, sivamente a la gestión del riesgo de desas-
solo una cuarta parte de los cantones del se identificaron casos de municipalidades tre. El gráfico 1.14 ilustra los principales
país, aproximadamente, cuenta con un que no “cruzan” su contenido con otros resultados de la consulta; la información
PRC15. Otra cuarta parte tiene planes datos al tomar decisiones sobre usos de está organizada en tres grupos, según
parciales, sobre todo en Guanacaste y suelo, como por ejemplo la ubicación de el índice de desarrollo humano (IDH)
Puntarenas. Además, en el 54,7% de los posible nuevas construcciones o los índi- cantonal.
municipios que tienen PRC esos instru- ces de fragilidad ambiental de las zonas
mentos están desactualizados. donde se localizarían. Asuntos ambientales, cada vez más
Como complemento a este análisis, El 72,1% de los municipios ha creado preponderantes en la conflictividad
se consultó a 61 municipalidades sobre instancias administrativas encargadas de social
la incorporación de la gestión del riesgo la gestión del riesgo, pero a menudo no En general, el número de acciones
en su quehacer. De acuerdo con la Ley cuentan con recursos o personal para colectivas en el país ha bajado desde
8488, las entidades públicas –incluidos hacerlo de forma permanente. Por ejem- 2014, luego de un prolongado episodio
GRÁFICO 1.14
Instrumentos de gestión del riesgo en municipalidades consultadasa/, según el índice de desarrollo humano (IDH)
cantonal. 2017
61 Tipo IDH
IDH alto
IDH medio
45 IDH bajo
43
18
16
Sí No Sí No Sí No
¿Cuenta con comités de emergencia vigentes? ¿Reciben capacitación sobre gestión del riesgo? ¿Se utiliza el SIGa/ para otorgar permisos?
53
43 42
18 19
Sí No Sí No Sí No
¿Cuenta con estudios de ordenamiento territorial? ¿Cuenta con SIG que contemple información sobre riesgo? ¿Cuenta con una oficina de gestión de riesgo?
a/ La consulta abarcó 61 municipalidades. El gráfico muestra para cada pregunta la cantidad absoluta de respuestas positivas y negativas. Cada cuadro representa una municipa-
lidad. En las respuestas, se identifica con distintos colores si el municipio es catalogado con nivel alto, medio o bajo en el índice de desarrollo humano cantonal.
b/ SIG: Sistema de información geográfica.
Fuente: Elaboración propia con base en Ramírez y Araujo, 2017 y PNUD y UCR, 2016.
60 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
de alta conflictividad en el que se regis- los grupos de vecinos y los productores luación de los productos agroquímicos
traron niveles superiores al promedio de agropecuarios. Esto varía cada año, pero y los ingredientes que ingresan al país.
largo plazo. Esto ha sucedido en todas la presencia de actores locales es mucho El primero es el decreto 40059-MAG-
las temáticas, excepto en la ambiental: más constante en este ámbito que en Minae-S, que se ha constituido en el
durante siete años, la cantidad de protes- los demás asuntos que son motivo de principal instrumento jurídico para
tas en esta materia ha estado por encima conflicto en el país. En segundo lugar, las regular el registro de agroquímicos, e
del promedio reportado desde 1992 y es manifestaciones “de la calle” (marchas, incluye los procedimientos para su eva-
la más alta de todo el período (salvo en bloqueos y mítines o concentraciones) luación previa y la participación de diver-
1996). En 2016 se registraron 51 casos, son la principal vía de expresión; jun- sas entidades competentes, en especial el
uno más que en 2015 (su peso relativo tas representan el 60,8% de las acciones Ministerio de Salud (Minsa) y el Minae.
fue de un 15,8%, la proporción más alta colectivas sobre temas ambientales, lo El segundo es el decreto 39995-MAG,
del período). que contrasta con la tendencia −mucho “Reglamento para la actualización de la
En el año bajo estudio resaltan tres menor− que se observa en otras materias. información de los expedientes de regis-
áreas temáticas generadoras de conflicto. Por último, se reitera el hecho de que tro de ingrediente activo grado técnico y
En primer lugar figuran los asuntos rela- el Estado (entendido como el conjunto plaguicidas formulados”, cuyo objetivo –
cionados con diversas actividades pro- de instituciones que conforman los tres como su nombre lo indica− es actualizar
ductivas, que en conjunto contabilizaron poderes de la República) es el destinata- los datos de los ingredientes que fueron
dieciséis acciones colectivas de diverso rio al que se dirige, de forma mayoritaria registrados sin cumplir con los requisitos
signo: sectores agrícolas que se oponían y creciente, la protesta ambiental. Así y evaluaciones del nuevo marco vigente.
a ciertas restricciones o acuerdos comer- sucedió en el 88% de las movilizaciones Estos decretos han generado reaccio-
ciales, así como grupos de campesinos registradas en 2016. nes contrapuestas de los actores socia-
y pescadores que planteaban demandas Cabrera (2017) reporta otros conflictos les e institucionales. Algunas instan-
específicas. asociados a la implementación de norma- cias del MAG, la Cámara de Insumos
En orden de importancia, el segundo tiva sobre los recursos marinos y la pesca. Agropecuarios y varias asociaciones de
motivo de protesta fue el agua, un tema Uno de ellos tiene que ver con el tiburón productores agrícolas consideran positi-
que genera tensiones crecientes. Hubo martillo. Esta especie está incluida en va su promulgación; afirman que están
movilizaciones en Paraíso, Puntarenas el apéndice II de la Convención sobre amparados en instrumentos reconocidos
y los barrios del sur de San José, a las el Comercio Internacional de Especies en el Derecho comparado y por la FAO,
que se agregó la oposición a proyectos Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres y que agilizan el registro de nuevos pla-
hidroeléctricos manifestada por diversos (Cites), lo cual significa que puede llegar guicidas, en beneficio de la producción
sectores en Pérez Zeledón. También hay a estar amenazada de extinción si no se nacional y de un mejor control ambiental.
un conflicto de larga data en Sardinal de controla su comercio. En abril de 2017, Otros entes más bien han planteado cues-
Carrillo, donde desde 2008 se han pre- la exportación de aletas almacenadas de tionamientos. Por ejemplo, la Defensoría
sentado recursos legales y críticas contra este tiburón (luego de su desprendimien- de los Habitantes (oficio DH-AC-0370
el proyecto de ampliación del acueducto, to o corta legal del cuerpo) recibió un del 2017) se opone a la posibilidad −
los estudios de impacto ambiental y la “Dictamen de extracción no perjudicial abierta por el decreto 40059-MAG-
información científica que los sustenta. negativo” del Consejo de Autoridades Minae-S− de utilizar información de
El tercer tema con más presencia giró Científicas Cites y llegó a manos del productos que ya están registrados, para
en torno a la discusión legislativa del Sinac −en su condición de autoridad el trámite de inscripción de nuevos pla-
proyecto que, ya avanzado el año 2017, se administrativa Cites− para que se emitie- guicidas que tienen alguna similitud,
convirtió en la Ley de Bienestar Animal. ra la respectiva resolución. Semanas des- sin aportar un análisis propio de sus
Otros asuntos no generaron muchas pués, el Poder Ejecutivo dispuso que, en características. La Contraloría General
acciones colectivas, pero destacaron en adelante, el Incopesca y el MAG serán las de la República ha expresado inquietudes
el debate público. Por ejemplo, se ha autoridades científica y administrativa similares (oficio DFOE-EC-347 DFOE-
dado un conflicto (antes y después de de Cites, respectivamente, para especies AE-2010) y la Dirección de Gestión de
la aprobación de la Ley de Bienestar marinas de interés pesquero y acuícola Calidad Ambiental (Digeca) del Minae
Animal) con respecto a las peleas de (decreto ejecutivo 40379, artículos 3 y se pronunció en contra de ambos decre-
gallos. Además hubo protestas relaciona- 4). De esta forma, se eliminó la partici- tos, con base en detalladas observaciones
das con el desalojo de familias en la zona pación de una instancia científica cole- de carácter técnico.
sur y un caso particular de recolección giada en la emisión de criterios técnicos, Las organizaciones de la sociedad
de firmas para normar el ruido del tren permisos y certificados de pesca para las civil han sido más severas. En particu-
metropolitano. especies mencionadas. lar, la Federación Costarricense para la
En general, las tendencias de la pro- Otro de los temas que generó reaccio- Conservación (Fecon) ha criticado el
testa ambiental reportadas en edicio- nes y dudas fue la promulgación, entre proceso y los contenidos de los instru-
nes anteriores se mantienen. En primer el año 2016 e inicios del 2017, de dos mentos aprobados; señala que el decreto
lugar, en 2016 los protagonistas fueron instrumentos asociados al registro y eva- 39995-MAG busca actualizar y man-
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 61
tener vigentes registros de plaguicidas Dado que el trabajo de campo se realizó estimular −o forzar− la modificación de
que fueron otorgados antes de que se a mediados del 2017, el análisis a fondo conductas (como sucede en materia de
aprobara la normativa actual de uso y y la elaboración de procesamientos com- transporte, por ejemplo) y por otro, un
control, con base en un reglamento de plejos, que permitan aprovechar el rico reto cultural. La percepción mayorita-
1995 (decreto 24337-MAG-S). Además acervo de información recolectada, es ria es que la gente está interesada en el
afirma que los datos solicitados para aún una tarea pendiente, que se irá desa- ambiente, pero no hace nada concreto
nuevos productos son escuetos e insufi- rrollando posteriormente a la publica- para protegerlo; se siente en parte res-
cientes para evaluar adecuadamente su ción de este Informe y cuyos resultados se ponsable, pero le “pasa la pelota” a las
riesgo ambiental. Con respecto al decre- divulgarán a través de diversos medios y autoridades, y cree que son estas, no las
to 40059-MAG-Minae-S, Fecon plantea formatos a lo largo del 2018. Un resumen personas, quienes no están cumpliendo
que las modalidades de inscripción esta- preliminar de hallazgos se presenta como su tarea.
blecidas hacen que la participación del un aporte especial en el capítulo 4. También se encontró que las barreras
Minae y el Minsa se restrinja al análisis A grandes rasgos, se encontró que exis- (materiales y no materiales) tienen un
de agroquímicos ya formulados, no de los te una gran apropiación discursiva del claro efecto disuasorio para la concre-
ingredientes activos que los componen tema: el ambiente no se pierde entre las ción de acciones. Por ello es sumamen-
(Álvarez, 2017). prioridades de la población, ni se consi- te relevante profundizar el análisis para
dera que su protección es incompatible identificar posibles políticas y cambios
Aporte especial: encuesta identifica con el desarrollo. Sin embargo, en la normativos que permitirían influir en los
retos para cambiar patrones práctica la gran mayoría de los hábitos no patrones de conducta que tienen impac-
ambientales apunta a la sostenibilidad. Los patrones tos ambientales, a partir de estrategias
Entre junio y julio del 2017, el que muestran alguna tendencia de menor diferenciadas según el tipo de medidas y
Programa Estado de la Nación llevó a impacto son aquellos que representan los grupos a los que vayan dirigidas. Un
cabo la encuesta “Patrones y percepcio- un beneficio individual, que a su vez tema importante en la agenda de trabajo
nes ciudadanas sobre medio ambiente y sirve como aliciente para transformar con los datos de la encuesta es efectuar
condiciones para el cambio”, con el apoyo costumbres. regresiones para cuantificar el peso de los
del proyecto “Creación de capacidades La disposición al cambio enfrenta dos factores que mostraron interrelaciones.
de los acuerdos multilaterales ambien- tipos de barreras: por un lado, la falta
tales” (AMAs), el Minae y el PNUD. de alternativas y políticas públicas para
62 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 63
Fortalecimiento
de la democracia en 2016
Síntesis del capítulo fragmentación partidaria en la Asamblea que las agrupaciones y actores en com-
El balance político durante el 2016 e Legislativa, los tiempos para construir petencia manejen con sumo cuidado el
inicios de 2017 da cuenta de una mejo- acuerdos son mayores, y cada vez es más tono y las tácticas electorales que vayan a
ra relativa en la gestión de los asuntos frecuente que la normativa presentada emplear. La descalificación como herra-
gubernamentales, tanto del Ejecutivo en un gobierno, no sea aprobada sino mienta discursiva y la evasión del debate
como del Legislativo, con respecto a lo hasta el siguiente. Con ello, la ejecución sobre asuntos de fondo, entorpecerán las
ocurrido en los dos años anteriores. No de su proyecto político se dificulta sig- inevitables negociaciones poselectorales
obstante, esa mejora no condujo a des- nificativamente. Frente a este escenario, que la nueva administración deberá rea-
trabar el sistema político, ni a resolver nueva información demuestra que los lizar para atender los urgentes problemas
otros problemas crónicos que afectan a mecanismos a disposición del Presidente que enfrenta el país, especialmente en el
la sociedad costarricense. Sin ser desde- de la República para sortear los bloqueos terreno fiscal.
ñables, los resultados aún resultan insu- en el Legislativo tienen un alcance limi-
ficientes para avanzar en la aspiración tado. El decreto ejecutivo como herra- Principales hallazgos
de una gestión política responsable y mienta para generar cambios políticos y
oportuna. sociales sustantivos enfrenta múltiples • En 2016 el índice de estabilidad demo-
El Ejecutivo logró mayor efectividad restricciones normativas y controles ins- crática, que mide en forma conjunta el
en la aprobación de sus iniciativas en titucionales. apoyo a la democracia y la tolerancia
el Congreso, no sufrió cambios en el En otro orden de ideas, el país se apresta política, fue de 42 en una escala de
Gabinete que produjeran inestabilidad a elegir un nuevo gobierno en un ambien- 0 a 100. Este valor representa una
política, como en otros años, y tuvo una te más favorable que el de hace cuatro mejora significativa, ya que en 2014 la
recuperación significativa en la evalua- años. La mejora se debe al aumento de la cifra reportada fue 29. No obstante,
ción ciudadana sobre su desempeño. En el tolerancia política y el apoyo ciudadano a los indicadores coyunturales sobre el
Legislativo hubo mayor responsabilidad la democracia, con respecto a lo observa- desempeño político siguen mostran-
fiscal, gracias a la disminución de lo que do en 2014. Ambos indicadores sugieren do un fuerte descontento y, de acuer-
este Informe denomina “promesa demo- que los fundamentos del sistema siguen do con las encuestas del Centro de
crática sin sustento económico”. Y en siendo sólidos. Sin embargo, al mismo Investigación y Estudios Políticos de la
materia de convivencia social, el 2016 fue tiempo hay condiciones adversas para la UCR, a partir de agosto de 2015, más
el segundo año consecutivo de reducción competencia política: prevalecen débiles del 70% de la población asegura no
de la protesta ciudadana, gracias a un des- vínculos entre ciudadanos y partidos, tener simpatía partidaria.
censo generalizado de la protesta de todos un fuerte desalineamiento electoral que
los actores sobre los que se tiene registro. “desengancha” a amplios territorios de la • Desde 1990, la administración Solís
A pesar de estas mejoras, persisten participación en los comicios, la persis- Rivera es la que ha presentado la mayor
serias dificultades en las relaciones tente insatisfacción con las instituciones inestabilidad en la conformación de su
entre el Gobierno y el Congreso. Solo democráticas y, por último, agrupaciones agenda legislativa en los períodos de
una tercera parte de las leyes aproba- políticas altamente desacreditadas y, en sesiones extraordinarias. Esto se reflejó
das durante la actual administración fue algunos casos, incluso cuestionadas en particularmente en el segundo y el ter-
propuesta por el Ejecutivo. Hace diez sede judicial por violaciones al Código cer año de gobierno, durante los cuales
años esa proporción era cercana al 50%. Electoral. hubo proyectos que se convocaron seis
Además, dado el contexto de marcada En vista de lo anterior, resulta crucial veces o más en promedio.
64 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
• En el último año el Gobierno mejo- dicales, los grupos empresariales y la El electorado respalda la democracia,
ró la tasa de éxito de su agenda en ciudadanía en general. pero su comportamiento sigue
el Congreso, aunque se mantuvo en reflejando apatía política
niveles por debajo del promedio (18%). Novedades del capítulo Los indicadores relacionados con el
Pasó de una tasa de logro del 3% en el apoyo ciudadano a la democracia arro-
primer año, a 8% en el segundo y 14% • Se hace un análisis histórico de los jan resultados positivos. Las mediciones
en el tercero. apoyos territoriales y el desempeño recientes muestran una recuperación en
electoral de los partidos políticos. el índice de estabilidad política, que mide
• Por segundo año consecutivo, la refor- de manera conjunta el apoyo a la demo-
ma fiscal fue el proyecto legislativo • Se estudian los efectos de las reformas al cracia y la tolerancia política. En 2012 y
más demandado por líderes de opi- financiamiento de los partidos políticos. 2014 el país llegó a su nivel más bajo, con
nión y expertos consultados. En orden un indicador de 29, en una escala de 0 a
de importancia le siguen las reformas • Se profundiza el análisis de los decre- 100. En 2015 hubo un primer repunte, y
al régimen de pensiones del Poder tos ejecutivos, mediante la construc- en 2016 se registró otra mejora que elevó
Judicial y al empleo público. Ninguno ción de una tipología basada en sus el indicador a 42, un valor muy cercano
de los tres temas tuvo una respuesta alcances políticos y jurídicos. al promedio de toda la serie, que es de 45
concreta del Congreso durante la legis- puntos. Esto sugiere que los fundamen-
latura analizada. • Se sistematizan las sentencias sobre tos del sistema siguen siendo sólidos. Sin
acciones de inconstitucionalidad emi- embargo, al mismo tiempo hay condicio-
• En el año legislativo 2016-2017 solo un tidas entre 1990 y 2016, para conocer nes adversas para la competencia política.
14% de las leyes que otorgan derechos a cómo se aplican los controles consti- La situación imperante a poco menos
la población y competencias al Estado tucionales sobre las leyes aprobadas de un año de las elecciones presidenciales
se aprobó sin identificar los recursos y los decretos emitidos por el Poder de 2018, de una ciudadanía que se siente
para su financiamiento, lo que se cono- Ejecutivo. muy lejos de los partidos políticos, es
ce como “promesa democrática sin sus- radicalmente opuesta a lo que preva-
tento económico”. Esa proporción es • Se cuantifica la duración del proceso lecía hace más de dos décadas. Como
la más baja de toda la serie histórica de tramitación de leyes en el Congreso lo muestra el gráfico 1.15, en 1993, un
registrada por el Programa Estado de desde 1990 y su impacto sobre las rela- año antes de los comicios, los partidos
la Nación. ciones Ejecutivo-Legislativa. Liberación Nacional (PLN) y Unidad
Social Cristiana (PUSC) de manera agre-
• En promedio, la promulgación de la • Se identifican las iniciativas de ley que gada atraían a un promedio del 94% de
mayoría de las leyes toma 575 días (1,6 han sido demandadas sistemáticamen- las personas consultadas en los sondeos
años), aunque hay casos extremos que te por amplios sectores de la sociedad de opinión. A partir del año 2000 se
superaron los diez años. El comporta- civil en los últimos once años, y que dio un realineamiento. Fue un período
miento anual muestra que la primera no han sido atendidas por la Asamblea de erosión del bipartidismo por diversos
legislatura del Congreso en funciones Legislativa. motivos, entre los que destacan los escán-
(2014-2015) tuvo la duración media dalos de corrupción que involucraron
más alta de toda la serie: 779 días. • Se examinan las alianzas partidarias a expresidentes del PLN y el PUSC.
formadas entre 1990 y 2017 para la Alrededor del año 2011, ya en un con-
• A partir de 2002 se observa un leve presentación de proyectos de ley. texto de multipartidismo, el desalinea-
aumento de las alianzas partidarias miento se intensificó: la mayoría de la
para la presentación de iniciativas de • Se realiza un estudio exploratorio población dejó de manifestar afinidad
ley. En la época de del bipartidismo sobre la conformación y estabilidad de clara con alguna de las numerosas orga-
(1990-2001) se aprobaron 150 leyes las comisiones legislativas permanentes nizaciones políticas existentes.
propuestas por dos o más partidos. En entre 1986 y 2018. La evidente transformación que ha
el período de multipartidismo (2002- experimentado la cultura política cos-
2017) esa cifra se elevó a 213. • Con la serie histórica de acciones tarricense en los últimos veinte años ha
colectivas para el período 1992-2017, influido sobre el comportamiento elec-
• Las movilizaciones sociales registra- se identifican las tendencias de la pro- toral de la ciudadanía. Dos indicadores
ron un nuevo descenso en 2016. Entre testa ciudadana en todos los grupos que permiten medir los cambios en las
enero y diciembre se contabilizó un registrados. preferencias de los votantes son la volati-
total de 323, valor inferior al promedio lidad electoral y el “quiebre” del voto. La
anual para la serie histórica, que es de • Se estudian las candidaturas de Costa volatilidad ha aumentado de manera sig-
395 acciones colectivas. Ello se debió a Rica para ocupar puestos en organis- nificativa desde 1998, cuando se produjo
una reducción de las protestas de todos mos internacionales, impulsadas en los la ruptura del bipartidismo y la llegada de
los actores, entre ellos los gremios sin- períodos 1992-2004 y 2011-2016. nuevas fuerzas a la arena política, aunque
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 65
CUADRO 1.5
todavía se mantiene por debajo de los y Movimiento Libertario (ML). Un Conocer a los partidos por dentro y
valores registrados a inicios de la década segundo grupo tiene niveles intermedios delinear sus perfiles organizativos permi-
de los sesenta y finales de los setenta. de personalismo, con líderes que han te analizar con mayor precisión su des-
El “quiebre” del voto también muestra ocupado posiciones de mando durante empeño y prever amenazas para la demo-
un crecimiento sostenido desde 1982. poco más del 50% del tiempo de exis- cracia. Con nueva evidencia empírica, se
Llegó a su punto máximo en la elección tencia de sus partidos; en ellos la figura concluye que el deterioro de la represen-
de 2010 y se redujo levemente en la de del líder fundador fue muy importante tación política no solo es producto de la
2014. Con estos datos, es de esperar una en los años iniciales, pero luego hubo interacción entre partidos, sino también
campaña con resultados poco previsibles procesos de inclusión de nuevos lideraz- de la debilidad de sus estructuras inter-
y que, muy probablemente, se decidirá gos, que son los que dirigen la acción nas y sus pobres vínculos con la sociedad.
en los últimos días del proceso, como ha política en la actualidad. Esto es lo que
ocurrido en las últimas elecciones. ha sucedido en el Frente Amplio (FA) y Señales de mejora en gestión
Por otra parte, el estudio de los actores el Partido Acción Ciudadana (PAC). El del Ejecutivo, pese a dificultades
en competencia refleja que a los comicios tercer grupo lo conforman las organiza- del contexto
del 2018 concurrirá una amplia ofer- ciones con mayor tradición en la política El Poder Ejecutivo enfrenta un escena-
ta partidaria que, sin embargo, difie- costarricense: el PLN y el PUSC. Ambos rio adverso en la gestión de su proyecto
re mucho en los niveles de desempeño muestran una amplia base de líderes en político en el Congreso. Dos factores
electoral y de organización a lo largo y sus puestos de dirección partidaria. explican tal situación. El primero es la
ancho del territorio. Un ejemplo de esto Otro hallazgo interesante es que cinco ausencia de mayorías parlamentarias del
lo provee un análisis sobre las cúpulas de los siete partidos antes mencionados no partido oficialista, que dificulta el trámi-
partidarias, que identificó tres clases de garantizan, en la práctica, una amplia par- te expedito de su agenda. El segundo es
partidos. El primer grupo exhibe altos ticipación femenina en sus cúpulas. Las más estructural, y se relaciona con la baja
niveles de personalismo; son organiza- excepciones son el PAC y el PASE, donde capacidad que tiene el Gobierno para
ciones cuyo fundador ha estado al mando la mitad de los cargos han sido desempe- impulsar sus iniciativas en la Asamblea
casi el 100% del tiempo de existencia ñados por mujeres. El peor escenario lo Legislativa. Los datos de largo plazo
de la agrupación, como en los casos de tiene RC: su cúpula partidaria ha estado muestran un descenso significativo
los partidos Accesibilidad sin Exclusión conformada por 31 personas, de las cuales de la participación del Ejecutivo en la
(PASE), Renovación Costarricense (RC) solo cinco, o un 16%, han sido mujeres. agenda parlamentaria. En la época del
66 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
GRÁFICO 1.15
Evolución del alineamiento partidario en Costa Ricaa/. 1993-2017
Ago,17
Mar,17
Nov,16
Ago,16
Abr,16
Nov,15
Ago,15
Abr,15
Nov,14
Jul,14
Feb,14 Alineamiento bajo
Ene,14 y multipartidismo
Nov,13
Ago,13
Jun,13
Feb,13
Oct,12
Jul,12
Abr,12
Ene,12
Sep,11
Jun,11
Mar,11
Oct,10
Jul,10
Ene,10
Nov,09
Sep,09
May,09
Ene,09
Ago,08
Mar,08
Oct,07 Alineamiento
Sep,07 medio
Ago,07
Jul,07
Feb,07
Ago,06
Nov,05
Ago,05
Abr,05
Nov,04
Jul,04
Feb,04
Nov,01
Oct,01
Jul,01
Ene,01
Dic,97
Nov,97
Oct,97 Alineamiento alto
Jul,97 y bipartidismo
May,97
Ene,97
Dic,93
Nov,93
Sep,93
May,93
Feb,93
100% 75% 50% 25% 0 25% 50% 75% 100%
a/ Se mide con base en las simpatías partidarias de la ciudadanía. Se utiliza la base de datos de Unimer para el período de febrero de 1993 a junio de 2013. A partir
de agosto de 2013 se usa información de las encuestas de opinión del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de la UCR.
Fuente: Elaboración propia con datos de Unimer y el Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de la UCR.
bipartidismo, casi la mitad de las leyes aprobación en el Congreso. Durante el 1990-2017. La agenda más reducida fue
aprobadas fue iniciativa de la Presidencia período de sesiones extraordinarias es la de la primera legislatura de la adminis-
de la República (promedio anual de frecuente la convocatoria y retiro de ini- tración Calderón Fournier (1990-1991),
47%). Con la consolidación del multipar- ciativas de ley, fenómeno que ha sido con 105 iniciativas. Las más abultadas,
tidismo la proporción se redujo a 32%. aun más pronunciado en los últimos hasta el momento, han sido las del actual
A partir del 2002 el Ejecutivo ha teni- dos años. En promedio, anualmente se Gobierno, con 315 proyectos en el primer
do más dificultades para consolidar una convocan 187 proyectos, aunque hay año, 203 en el segundo y 284 en el más
agenda de proyectos para discusión y amplias variaciones a lo largo del período reciente.
CAPÍTULO 1 SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 67
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1994-1995
1995-1996
1996-1997
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2014-2015
2015-2016
2016-2017
mejoró la opinión ciudadana sobre su ges-
tión, de acuerdo con las mediciones efec-
tuadas por el Centro de Investigación y
Calderón Fournier Figueres Olsen Rodríguez Pacheco de la Arias Sánchez Chinchilla Miranda Solís Rivera
Estudios Políticos (CIEP) de la UCR en Echeverría Espriella
marzo y agosto de 2017. Por otra parte,
Proyectos de ley convocados Leyes aprobadas totales Tasa de éxito (%)
se redujo la inestabilidad del Gabinete.
En los primeros dos años de la adminis- a/ Es la relación porcentual entre el número de leyes aprobadas y el total de proyectos convocados en las sesiones
tración Solís Rivera se produjo la salida extraordinarias, en cada legislatura.
b/ Se considera la primera, segunda y tercera legislatura de cada administración.
de diez ministros, y en cuatro de esos
casos mediaron situaciones de alto perfil Fuente: Elaboración propia con información de las bases de datos de convocatorias a sesiones extraordinarias en el
público que deterioraron la imagen del Congreso 1990-2017 y de legislación aprobada 1990-2017 del PEN.
Gobierno; en cambio, en el tercer año
hubo solo dos relevos, cifra inferior al GRÁFICO 1.17
promedio anual para la serie histórica.
Cantidad de decretos por administración, según alcancea/
Ninguno de ellos ocurrió por shocks (primero, segundo y tercer año de gobierno)
políticos. Las salidas fueron en las carte-
ras de Trabajo y Economía, y obedecie-
ron a la incorporación de ambos jerarcas
a la contienda electoral, como precandi- Muy alto 236 240 200 177 161 156 127
datos del PAC.
Finalmente, un análisis exhaustivo y
de largo plazo sobre el uso del decreto Alto 86 84 154 180 192 165 121
ejecutivo encontró que en la actualidad
Alcance del decreto
GRÁFICO 1.19
Acciones colectivas por año
755
651
613
587
545
Promedio 477 480
395 acciones
colectivas 376 379 417 370 394
340 341 323
304 302
328
303 318 335 308
236
217
182
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: Gómez Campos, 2017a, con información de la base de datos de acciones colectivas 1992-2017 del PEN.
El primero, y más intenso, fue la opo- principales hitos de las relaciones exterio-
sición del gremio de los taxistas a la res en los ámbitos bilateral y multilateral,
operación de la empresa de transporte y sus vinculaciones con la política domés-
privado Uber, que motivó un total de 33 tica del país.
acciones colectivas a lo largo del período. Los asuntos bilaterales abarcaron la
El segundo tema fue la disconformidad mayor cantidad de comunicados, en
de diversos sindicatos –particularmente particular los relacionados con Europa
Bussco, APSE y ANDE− con los proyec- y Asia, seguidos por Sudamérica y
tos de ley sobre empleo público y educa- Centroamérica y el Caribe. En el ámbito
ción dual, que produjo 28 movilizaciones multilateral sobresalen las gestiones en la
sociales. Y en tercer lugar se ubicaron ONU, un foro en el que tradicionalmen-
las manifestaciones a favor de la Ley de te el país ha tenido amplia participación.
Bienestar Animal, 8 en total. En menor medida se citan los foros regio-
nales, como la Celac, el SICA y la OEA.
Europa y Asia destacan en las Por último, la sistematización permitió
relaciones bilaterales, la ONU en las registrar, por primera vez, un grupo de
multilaterales acciones de política exterior que tienen
Para este Informe se construyó una repercusiones en la política interna del
base de datos de los comunicados emi- país y que refieren a asuntos de protocolo,
tidos por la Cancillería de la República la población migrante y una compare-
durante los tres primeros años de la cencia del Canciller ante la Asamblea
administración Solís Rivera. Con esa Legislativa, entre otras.
información fue posible identificar los
70 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS CAPÍTULO 1
NOTAS
1 La línea de pobreza representa el monto mínimo requerido 4 El coeficiente de Gini es una medida empleada para cuantifi- 10 Se utilizaron los aumentos de distintos tipos de impuestos
para que una persona pueda satisfacer sus necesidades car la desigualdad en la distribución del ingreso. Toma valores como variables dependientes, las cuales fueron construidas de
alimentarias y no alimentarias. Se considera que un hogar es de entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la perfecta igualdad forma binaria: apoyo o rechazo.
pobre cuando su ingreso per cápita es menor o igual a la línea (todas las personas tienen los mismos ingresos) y 1 a la per-
de pobreza de la zona respectiva (urbana o rural). La pobreza fecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y las 11 Los censos de población son la única fuente para conocer
extrema compara el ingreso per cápita con el costo de la demás ninguno). La metodología usada para estimarlo es la la cantidad específica de vehículos existentes en cada ciudad;
canasta básica alimentaria (CBA). siguiente: con la variable “ingreso neto per cápita del hogar”, lamentablemente, no existen datos más actualizados.
con ajustes para mantener la consistencia con la pobreza, se
2 El método multidimensional se basa en la premisa de ordenan las personas y se acumula el ingreso. 12 Se denomina energía secundaria a los productos energéti-
que, además de la falta de ingresos, los hogares pobres son cos que se obtienen mediante la transformación de fuentes de
afectados por otras carencias en áreas –o dimensiones– como 5 Se entiende por “economías de escala” las ventajas que origen primario o de otras fuentes secundarias (Olade, 2011).
educación, salud, vivienda, trabajo y protección social. En el obtiene una empresa por aumentar su producción. En términos
caso de Costa Rica se utilizan esas cinco dimensiones, y a económicos, se refiere a las reducciones en el coste unitario a 13 La energía renovable es aquella derivada de procesos
cada una de ellas se le asigna un peso del 20%. Además, cada medida que el tamaño de una instalación y los niveles de uso naturales que son repuestos constantemente. En sus varias
dimensión se compone de cuatro indicadores que también tie- de insumos se incrementan. formas, se derivan directa o indirectamente del sol, o del calor
nen el mismo peso relativo, con excepción de “trabajo”, donde generado en las profundidades de la Tierra (IEA, 2012).
se combinan dos indicadores para tratarlos como uno solo, 6 Las estimaciones presentadas en este capítulo se realizaron
pues ambos se refieren al incumplimiento de derechos labo- a partir de las cuentas nacionales de enero del 2017. Por ende, 14 El listado de las personas entrevistadas puede consultarse
rales. En consecuencia, se calcula cuántas personas y hogares las cifras pueden diferir de los datos publicados en actualiza- en Montero y Esquivel, 2017.
tienen privaciones en cada uno de los diecinueve indicadores. ciones posteriores a esa fecha.
Se suman los porcentajes de privación y un hogar se considera 15 Muchas municipalidades no ejercen control sobre la tota-
pobre multidimensional cuando totaliza 20% o más. Para más 7 Los aportes al crecimiento se estiman a partir de las cifras lidad de su territorio, como sucede en aquellas que albergan
detalles metodológicos, véase Fernández y Del Valle, 2017. nominales. áreas silvestres protegidas.
3 Los cambios afectan principalmente las estructuras de 8 El régimen definitivo está compuesto por todas las empre-
población por zona y región de planificación que se utilizan en sas que, a diferencia de las pertenecientes al régimen especial,
la Enaho, y que variaron en función de los resultados del Censo no gozan de beneficios fiscales.
Nacional de Población y Vivienda 2011. Además, se renovaron
los sistemas de captura y validación de datos, con el uso de 9 En esta investigación solo se consideró el primer bono
dispositivos electrónicos (tablets) en las entrevistas y nuevos demográfico. El segundo resulta de una mayor disponibilidad
sistemas informáticos para las labores de procesamiento. de capital por trabajador, que puede generar incrementos en
la productividad.
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 71
2
CAPÍTULO
CUADRO 2.1
Expansión de capacidades
Esperanza de vida al nacer (años) 77,0 77,7 79,1 79,9 80,0
Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos) 14,8 10,2 9,5 7,7 7,9
Cobertura de la PEA por seguro de saludb/ (%) 64,7 64,6 63,0 65,3 65,8
Asalariados 72,5 63,7 68,7 70,2 70,2
No asalariados 37,0 35,8 48,9 56,1 58,0
Cobertura de la PEA por seguro de pensionesb/ (%) 44,6 48,0 57,7 59,3 59,7
Asalariados 65,4 58,6 63,0 63,8 63,7
No asalariados 3,5 25,0 44,9 50,7 52,2
Escolaridad promedio de las personas de 18 a 64 añosc/ (años) 7,2 8,0 8,8 9,1 9,2
Población de 25 a 39 años que tiene secundaria completa y másc/ (%) 31,2 32,8 40,3 46,4 46,4
Población de 15 a 24 años que no estudia ni trabajac/ 23,3 20,3 17,0 13,9 13,7
Población de 12 a 18 años que asiste a la educaciónc/ (%) 58,6 69,1 82,4 87,4 87,1
Tasa neta de escolaridad en educación regulard/(%)
Primaria 96,5 98,0 92,8 93,1
Secundaria 51,6 67,7 70,9 73,3
Población de 18 a 24 años que asiste a educación superiorc/ (%) 22,1 25,2 27,5 28,2
Tasa neta de participación laboralc/ 57,3 58,0 59,1 60,2 60,5
Hombres 82,5 79,2 75,9 74,7 75,1
Mujeres 32,5 37,8 43,5 46,6 47,3
Tasa de desempleo abiertoc/(%) 4,5 5,1 7,3 8,5 7,8
Hombres 4,0 4,3 6,0 7,1 6,3
Mujeres 5,8 6,7 9,5 10,5 10,0
Índice de salarios mínimos reales, promedio del año (base 1984=100) 100,8 115,6 122,3 135,0 136,9
Ingreso promedio real mensual de los ocupadose/ (junio 2015=100) 295.609 367.818 427.969 460.327 468.332
Variación real anual del ingreso per cápita de los hogares(junio 2015=100) -9,1 4,3 -3,9 -5,5 3,8
Inversión pública social real en relación con el PIB (%) 15,8 17,3 21,9 23,2 23,2
Inversión pública social real per cápita (miles de colones del 2000) 180.078 207.397 241.048 260.551 265.621
Tasa de víctimas de homicidios (por cien mil habitantes) 4,6 6,1 11,5 11,5 11,8
Brechas de equidad
Coeficiente de Gini (del ingreso per cápita promedio antes de impuestos)c/ 0,450 0,479 0,507 0,516 0,521
Relación entre el ingreso promedio del hogar del V quintil y del I quintilf/ (veces) 9,3 8,0 10,8 13,0 12,9
Relación de dependencia económica en los hogaresg/
Pobres 3,0 3,0 2,4 2,2 2,1
No pobres 1,5 1,3 1,0 0,9 0,9
Hogares pobresc/(%) 27,4 20,6 21,3 21,7 20,5
Relación entre la incidencia de pobreza en la región más alta y en la más baja (veces) 2,1 2,3 2,0 2,1 1,9
Deserción escolar en educación secundariah/ (%) 11,9 10,2 9,2 8,4
Relación entre dependencia pública y privada (veces) 7,1 6,0 7,9 6,5
a/ Para conocer las fuentes de las variables puede consultarse el apartado “Fuentes y notas técnicas”, en el Compendio Estadístico disponible en el sitio
http://www.estadonacion.or.cr/estadisticas-index
b/ A partir de 2010 no se incluye como población ocupada asegurada a las personas que cotizan en el seguro voluntario.
c/ Estas variables tienen como fuente las encuestas de hogares del INEC, las cuales fueron objeto de cambios metodológicos en 2010. Por lo tanto, a partir de esa fecha los datos
no son estrictamente comparables con los de años anteriores.
d/ El Departamento de Análisis Estadístico del MEP ajustó las estimaciones de las tasas netas de escolaridad con las proyecciones de población de marzo de 2013. Sin embargo,
la nueva serie está disponible a partir de 1999.
e/ Se toman como referencias el ingreso promedio mensual de los ocupados en la ocupación principal y el ingreso promedio per cápita de los hogares, según las encuestas de
hogares. Se dividen entre el índice de precios al consumidor (base junio de 2015). A partir del 2010 se consigna el ingreso bruto para el caso de los ocupados y el ingreso neto per
cápita de los hogares, ambos con imputación de valores no declarados.
f/ Los quintiles son establecidos con base en el ingreso promedio per cápita del hogar. Para estimar los quintiles, a partir del 2010 se utiliza el ingreso neto sin ajuste por sub-
declaración.
g/ Se refiere a la relación entre los menores de 15 años y la población que está fuera de la fuerza de trabajo, con respecto a la que está dentro de ella.
h/ Incluye diurna y nocturna. Los datos están disponibles a partir de 1997.
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 73
Valoración general
El balance social del 2016 muestra que públicas recortando la ISP, como se hizo con gobiernos locales para apoyar los esfuer-
Costa Rica sigue siendo un país de alto la educación en los años ochenta, o la inver- zos en esta materia (nuevos socios) sugie-
desarrollo humano, pero que por acción sión en infraestructura, como sucedió en los ren una respuesta afirmativa. Sin embargo,
y también por omisión tiene más de una noventa, son errores que han tenido conse- la ISP no alcanza para sostener altos nive-
década de transitar por el camino de una cuencias negativas en el largo plazo, y sirven les de desarrollo humano. Se requieren
creciente desigualdad. Diversas presiones de experiencia para buscar otras alternativas más ingresos, máxime en el actual entorno
comprometen los logros alcanzados, prin- de contención del gasto y, en particular, de de alta desigualdad.
cipalmente las debilidades en el mercado financiamiento de la política social. Con respecto a la necesidad de encon-
de trabajo y la insolvencia de las finan- Debilitar la ISP tendría un fuerte impacto trar nuevos caminos, este Informe incluye
zas públicas. En el período de estudio se en el bienestar de muchas familias. En pro- un estudio especial que aproxima el efecto
registraron avances puntuales en algunos medio, los servicios y transferencias sociales que tienen sobre la equidad el marco regu-
indicadores que por años se habían mante- aumentan en un 25,6% el ingreso total de los latorio y el modelo tarifario de los servicios
nido inmóviles, pero ninguno con la fuerza hogares. Para los del decil más pobre repre- públicos. El pago por este concepto repre-
suficiente para superar la inercia que ha senta un incremento de más de seis veces senta una proporción importante del gasto
caracterizado la última década. (643%), mientras que en el decil más rico el total de los hogares, sobre todo en los de
En 2016 se redujo la pobreza, tanto si efecto es de tan solo un 5%. Con el propó- menores ingresos. La principal conclusión
se mide por ingresos como por el méto- sito de estimar el impacto distributivo de la es que los precios guardan poca relación
do multidimensional, bajó el desempleo y inversión social, se comparó el coeficiente con los costos de producción, y más bien
aumentó la inversión social pública (ISP). de Gini del ingreso autónomo de los hogares parecen asociarse al volumen y carac-
Los positivos indicadores históricos en versus el que incluye la ISP. Se encontró que terísticas de la demanda, lo que genera
salud y educación no registraron cambios, la desigualdad se reduce en casi trece puntos inequidades territoriales y entre abonados
pero crecieron la informalidad y la tasa de porcentuales, es decir, que la ISP atenúa de diferentes empresas, por el uso de un
homicidios. Pese a los avances, persisten los malos resultados en la distribución del mismo servicio. Asimismo, se determinó
los problemas estructurales que impiden ingreso. que la magnitud y dirección de los subsi-
mayores logros: el dinamismo económico Los problemas de sostenibilidad que dios que se aplican en esta materia no han
y el empleo continúan desvinculados, la enfrenta el régimen de bienestar (es decir, el sido documentadas.
escolaridad de la población económica- conjunto de servicios que el Estado provee En síntesis, por acción o por omisión,
mente activa es deficiente y no mejoraron en cumplimiento de los derechos sociales de Costa Rica vive una época de alta des-
las condiciones para la participación labo- todos los habitantes del país) se agravan por igualdad. En el área de las acciones des-
ral femenina. la alta desigualdad. El aumento del empleo taca, por insuficiente, el desempeño de
La reducción de 1,2 puntos porcentuales informal y la elevada inobservancia de las una estructura productiva que no genera
en la pobreza por ingresos −que no es garantías laborales que sigue registrando los empleos requeridos, ni en volumen
estadísticamente significativa pero sí la este Informe tienen dos implicaciones con- ni en calidad, lo que a su vez exacerba la
más importante de los últimos diez años− cretas. Por un lado, generan presión sobre el pobreza y la vulnerabilidad. Asimismo, el
destaca como una mejora, aunque man- régimen, pues muchas familias requieren los esfuerzo sostenido por expandir la ISP no
tiene la incidencia en el histórico 20% de servicios y transferencias que les brindan los siempre ha tenido como contraparte una
los hogares. Al explorar los factores que la programas sociales para compensar su situa- mayor eficiencia en el uso de los recursos
explican, el Informe determinó que el 61% ción de vulnerabilidad. Por el otro, erosionan y una ampliación en la cobertura de los
de la disminución se debió al efecto de las su financiamiento, pues las personas que servicios. Y por el lado de las omisiones es
transferencias monetarias que entregan conforman esos hogares no realizan apor- claro que el país también ha sido lento para
los programas sociales, un 22% a la baja tes al sistema de seguridad social, ni pagan enfrentar sus problemas estructurales: el
en el costo de la canasta básica alimen- impuestos directos. logro educativo de la población no crece al
taria −un hecho sin precedentes ocurrido Es necesario innovar en la política social. ritmo necesario, persisten las barreras que
en 2016, que ya se revirtió en 2017− y el Sin opciones claras de mayor financiamiento, enfrentan las mujeres para insertarse en
principal componente de los ingresos de y ante el riesgo de recortes temporales, es mercado de trabajo y el sistema tributario
los hogares, el ingreso laboral, apenas da imperativo optimizar el uso de los recur- resulta poco efectivo para mejorar la distri-
cuenta de un 17%. sos para potenciar su impacto y encontrar bución de los ingresos.
La ISP creció por quinto año consecu- nuevos caminos y socios. El país no puede Dejar la senda de la creciente desigualdad
tivo. Sin embargo, el incremento no fue darse el lujo de abrir frentes adicionales de es el principal desafío que enfrenta Costa
acompañado por cambios sustanciales en vulnerabilidad: la situación del régimen de Rica en materia social. Comprender por qué
el número de programas sociales ni en la invalidez, vejez y muerte (IVM), y en general le ha costado tanto al país admitir su dete-
cantidad de sus beneficiarios, de modo que del sistema de pensiones, debe resolverse. rioro en este ámbito, podría ofrecer pistas
la mayor inversión se ha convertido en un También hay que frenar y revertir las tasas para retomar el rumbo correcto. Ser omisos
encarecimiento de los existentes. Además, de delitos, especialmente contra la vida. en el reconocimiento de la propia realidad
al considerar el problema fiscal que vive En este contexto, es muy relevante pregun- hace más difícil avanzar hacia entornos de
el país, y que se ha agravado en 2017, la tarse si la política social puede lograr mejo- mayor y mejor distribución de la riqueza,
tendencia al alza no parece sostenible. res resultados con los mismos recursos. Los aspiración de una sociedad que ambiciona
Responder al desequilibrio de las finanzas programas focalizados y el potencial de los altos niveles de desarrollo humano.
74 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Aspiraciones
Un entorno1 de creciente equidad y mejor Acceso de todas las personas a un conjunto de Servicios sociales de calidad que mejoran las
distribución de la riqueza que, mediante la derechos garantizados que les permiten inte- condiciones de vida de la población, apoyan
generalización del acceso a las oportuni- ractuar y participar de la vida en sociedad, sin los procesos de movilidad y ascenso social y
dades, sin distingos de edad, sexo, orienta- exclusiones por motivo de sexo, etnia, edad, reducen las brechas entre los distintos secto-
ción sexual, etnia, nacionalidad, ideología y orientación sexual, lugar de nacimiento o con- res sociales y áreas geográficas.
credo religioso, les permite a las personas dición migratoria, ni bloqueos que las conde-
desplegar sus capacidades y lograr bien- nen a la pobreza y la vulnerabilidad social. ❚ SEGURIDAD HUMANA
estar.
Un entorno de seguridad humana propicio
para el aprovechamiento de las oportunida-
des y el desarrollo de las capacidades crea-
tivas y participativas de toda la población2.
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 75
2
CAPÍTULO
Introducción capacidades remite a libertades reales que de la pobreza incorporó dos parámetros:
El Informe Estado de la Nación es un tienen los individuos para hacer o lograr la línea de ingreso y el método multi-
sistema de seguimiento y evaluación del las cosas que valoran (funcionamientos dimensional. Desde ambas perspectivas
país en materia de desarrollo humano. concretos), para lo cual es indispensable la incidencia disminuyó entre 2015 y
Corresponde a este capítulo ofrecer un disfrutar una vida larga y sana, desa- 2016, y el análisis permitió identificar
balance del desempeño nacional en tér- rrollar destrezas, tener conocimientos algunos factores que podrían explicar
minos de equidad e integración social. La e ingresos y vivir libre de amenazas a esos resultados. Además se evalúan en
pregunta básica que se busca responder es la integridad física y patrimonial. Para profundidad los indicadores socioeconó-
cuánto se alejó o se acercó Costa Rica, en el que las personas puedan desplegar esas micos de la región Chorotega, para tratar
año 2016, a la aspiración de tener una socie- capacidades, requieren a su vez una serie de entender el significativo descenso que
dad cada vez más equitativa e integrada. de oportunidades, entendidas como las registró la pobreza por ingresos entre
El concepto de equidad se refiere a una condiciones básicas que les permiten o no 2014 y 2016. En materia de desigualdad
dotación similar de capacidades3 y opor- la consecución real de metas valiosas para se da seguimiento al ingreso de los hoga-
tunidades que les permitan a las perso- ellas. Se trata entonces de posibilidades res y su distribución.
nas desplegar un conjunto de cualidades para “ser y actuar”, sin que esto sea afec- La tercera parte valora la gestión de la
básicas para vivir la vida que desean y tado por factores externos como lugar de equidad y la integración social, entendida
valoran. Por su parte, la noción de inte- nacimiento y de residencia, sexo, edad, como una responsabilidad que compete
gración alude al acceso de las personas origen étnico o condición socioeconó- tanto al Estado como al mercado laboral.
a las oportunidades y a una convivencia mica. Desde este punto de vista, interesa Sobre este último, con base en el enfoque
sin exclusiones por motivos de ubica- el estudio de las brechas que muestra la de empleo digno del trabajador asalaria-
ción geográfica, sexo, edad, origen étnico, sociedad costarricense en la distribución do, se da seguimiento a la observancia del
creencias o condición económica (PEN, de las oportunidades y que impiden a las salario mínimo y las garantías laborales.
1994). Para efectos operativos, ambos personas y grupos desplegar sus capacida- En el ámbito estatal la atención se centra
conceptos se traducen en aspiraciones des y alcanzar el bienestar. en el comportamiento de la inversión
más específicas, a partir de las cuales se El capítulo se organiza en tres grandes social pública en años recientes, con énfa-
mide y valora el desempeño nacional en apartados. El primero proporciona un sis en el 2016. Además se hace un análisis
este ámbito. balance general de los avances y retro- sobre la labor del Fodesaf y se cuantifica
Este análisis se ha realizado teniendo cesos del país en materia de acumula- el aporte que realizan los gobiernos loca-
en cuenta dos ejes conceptuales que se ción de capacidades básicas en desarrollo les en programas sociales. Por último, se
derivan del enfoque de desarrollo huma- humano. Este año se ofrece una mirada caracteriza la Red Nacional de Cuido y
no: “expansión de capacidades” e “igual- en profundidad sobre dos temas: acceso se señalan desafíos desde la perspectiva
dad de oportunidades”. De acuerdo con a vivienda y mercado de trabajo. de los proveedores del servicio.
Amartya Sen (1999), el centro del aná- La segunda sección del capítulo explo- Al final del capítulo se presenta, como
lisis del desarrollo está en el bienestar de ra la desigualdad, la pobreza y la exclusión aporte especial, una primera aproxima-
las personas, entendido como “la liber- social, vistas como situaciones que limi- ción a la equidad en los precios de los ser-
tad real que éstas tienen para conseguir tan el aprovechamiento de las oportuni- vicios públicos regulados, con énfasis en
el tipo de vida que valoran razonable- dades y el despliegue de las capacidades. los modelos tarifarios de la electricidad,
mente”. En esta perspectiva, la idea de En esta edición nuevamente el estudio el agua y el transporte.
76 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Acceso a oportunidades lisis de un grupo seleccionado de indica- conocimiento, mientras que el acceso
y acumulación de capacidades dores nacionales en el último año (2016) a una vida libre de amenazas volvió a
Como se indicó, esta primera parte con respecto a la tendencia de mediano retroceder.
del capítulo ofrece un balance general plazo, y el estudio del lugar que ocupa A diferencia de los últimos cinco años,
de la acumulación de capacidades en Costa Rica en el contexto internacional4. el acceso a una vida larga y sana no mos-
desarrollo humano, según el desempeño Los indicadores evaluados se selecciona- tró variaciones: sus indicadores fueron
de algunos indicadores sociales en el ron con base en las aspiraciones en desa- similares a los del año previo y se sostu-
año 2016 y con respecto a su tendencia rrollo humano mencionadas al inicio del vieron los logros acumulados en décadas
de mediano plazo. Además se realizan capítulo (cuadro 2.2). pasadas, que ubican a Costa Rica en posi-
miradas en profundidad en torno a las Durante el 2016 la mayoría de los indi- ciones altas a nivel mundial. La esperanza
aspiraciones de acceso a una vivienda y cadores sociales mantuvo las tendencias de vida fue semejante a la reportada en el
un ingreso dignos, este último mediante observadas en años previos, con algunos último quinquenio; se sitúa en 80 años y
el seguimiento a los principales indicado- logros en áreas específicas y pocas des- es mayor para las mujeres (82,6) que para
res del mercado de trabajo. mejoras. En términos agregados, de las los hombres (77,5). La tasa de mortalidad
cuatro grandes aspiraciones del desarro- infantil se mantuvo por debajo de ocho
Balance general llo humano a las que da seguimiento este defunciones de menores de un año por
Para brindar una visión de conjunto capítulo, solamente el acceso a un ingreso cada mil nacidos, aunque aumentó muy
con una perspectiva comparada, al igual digno registró avances, dos de ellas no levemente entre 2015 y 2016, al pasar de
que en ediciones anteriores se recurre a tuvieron cambios significativos: el acce- 7,7 a 7,9. Las coberturas contributivas
un procedimiento que combina el aná- so a una vida larga y sana y el acceso al de la población económicamente activa
CUADRO 2.2
Valoración de algunos indicadores sociales, según su desempeño. 2016
Desempeño del 2016 con respecto a la tendenciaa/
a/ La valoración se realiza con base en dos criterios: el valor obtenido en la tendencia 1990-2015 se compara con el valor obtenido en 2016, y el crecimiento anual de 2016 se compara
con el crecimiento promedio anual del período 1990-2015.
b/ Se determina por comparación internacional, a partir de un ranking de países. En algunos indicadores se debe tener cuidado con la interpretación, pues cuanto más bajo sea el
valor, mejor es la posición que se ocupa. Por tanto, un nivel alto se asigna a los indicadores con cifras bajas. Estos son los casos de la mortalidad infantil, la tasa de desempleo, los
jóvenes que no estudian ni trabajan, la incidencia de la pobreza, la tasa de homicidios y la tasa de mortalidad por accidentes de tránsito.
c/ ‘‘Se mantiene’’ significa que en 2016 el indicador mantuvo la tendencia mostrada en el período 1990-2015, es decir, no hubo cambios estadísticamente significativos.
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 77
(PEA) en la seguridad social acumulan Sexto Informe Estado de la Educación, más se vio favorecido por la contracción
casi cuatro años de estancamiento y aún una publicación sustentada por un sis- que registró el índice de precios al con-
están lejos de ser universales: 65,8% para tema de seguimiento al desempeño del sumidor (IPC) entre junio de 2015 y
el total de la PEA, 70,2% para la PEA sistema educativo costarricense. En su el 2016 (-0,9%). La pobreza disminuyó,
asalariada y 58,0% para la no asalariada. “Valoración general”, el Informe señala tanto si se mide como insuficiencia de
La aspiración del acceso al conocimien- que los principales indicadores en esta ingresos como por el método multidi-
to mantuvo su comportamiento inercial, materia exhiben un movimiento inercial mensional. No obstante, el coeficiente
pues la mayoría de los indicadores no que, a grandes rasgos, se refleja en: bajas de Gini se mantuvo sin cambios con res-
registró cambios de consideración, sobre coberturas en el nivel Interactivo II de pecto a los últimos seis años; en 2016 su
todo los que miden el logro educativo, preescolar y el Ciclo Diversificado de valor fue de 0,521 (el detalle se presenta
aunque algunos de los que aproximan secun¬daria, descenso de la exclusión, en la segunda parte de este capítulo).
el acceso y permanencia en el sistema sí estancamiento del logro en secundaria, Según los datos de la Encuesta
mostraron avances. La escolaridad pro- rendimientos sistemáticamente bajos Nacional de Hogares (Enaho) del INEC,
medio de las personas de 18 a 64 años se en pruebas estandarizadas, débil o nula el mercado de trabajo mostró dos resulta-
estima en 9,2 años y solo el 42% de ellas ar¬ticulación entre ciclos educativos y dos positivos. Por un lado, la tasa de des-
terminó la secundaria. En el grupo de poca información disponible para dar empleo abierto bajó de 8,5% a 7,8% entre
25 a 39 años se calcula que ni siquiera la cuenta del desempeño de la educación julio de 2015 y julio de 2016. Por otro
mitad tiene secundaria completa o más superior, en especial la privada. El hecho lado, el ingreso por trabajo (que represen-
(46,4%). El 87% de la población de 12 a más sobresaliente de los últimos dos ta el 81% del ingreso total de los hogares)
18 años asiste a la educación. La propor- años fue el esfuerzo del MEP por dar aumentó un 2,1%, y en mucho mayor
ción de jóvenes de entre 12 y 24 años que continuidad a la reforma curricular, sin medida lo hicieron los subsidios estatales
no estudian ni trabajan asciende a 13%. crear grandes rupturas con las iniciativas y las becas: 14,9%. Donde no hubo avan-
En este ámbito, los indicadores que impulsadas en administracio¬nes ante- ces fue en la tasa neta de participación
mejoraron en 2016 fueron: las viviendas riores. Esta es una señal de madurez que, laboral femenina, que por cuarto año
con acceso a internet (65%), que han teni- junto a la decisión de mantener y ampliar consecutivo permaneció sin variaciones
do un crecimiento sostenido durante la la inversión educativa en un contexto significativas: apenas un 47,3% de las
última década (era de un 10% en 2005); la de restricción fiscal, coloca al sistema en mujeres de 15 años o más está trabajando
tasa neta de escolaridad en el ciclo diversi- posición para lograr mejoras más acelera- o buscando empleo.
ficado, que por segundo año consecutivo das en el futuro próximo. Por último, en la aspiración de acceso
superó el 40% y se ubicó en 45,8%, y la Sin embargo, hasta ahora los avances a una vida libre de amenazas se acumu-
tasa de alumnos que abandonaron el curso no han generado progresos sustantivos laron tres años de retrocesos. La tasa de
lectivo a medio período (fenómeno que el en el desempeño estudiantil. La principal mortalidad por accidentes de tránsito
MEP denomina exclusión intra-anual). explicación de esta inercia se encuentra pasó de 13,7 casos por 100.000 habi-
Este último resultado es destacable, pues en las aulas, los microespacios en los que tantes en 2014, a 15,6 en 2015 y 17
ha sido un problema constante del siste- tienen lugar los procesos de enseñanza- en 2016, valores solo comparables con
ma, sobre todo en secundaria, retener a aprendizaje y donde, a juicio del Estado los del período 1998-2000, cuando se
los estudiantes en la segunda mitad del de la Educación, tienen que gestarse los alcanzó la cifra récord de 17,7. La tasa de
año. El indicador pasó de 10,7% en 2012 cambios más significativos en los próxi- mortalidad por suicidios en 2016 fue de
a 8,4% en 2016, la cifra más baja del pre- mos años (PEN, 2017). Se invita al lector 6,2 por 100.000 habitantes, sin cambios
sente siglo. La reducción se dio en todos interesado en estos temas a consultar la con respecto al año anterior y similar al
los niveles y modalidades de enseñanza, extensa plataforma virtual del Informe, promedio desde 1990.
incluyendo los colegios nocturnos y el sép- que incluye bases de datos, investigacio- Por su parte, la tasa de homicidios
timo año, que históricamente han mostra- nes innovadoras y especializadas, vídeos, alcanzó 11,8 casos por 100.000 habi-
do las cifras más altas. Sin embargo, ese visualizaciones de datos complejos y un tantes, con un total de 578 víctimas.
porcentaje representa 30.814 jóvenes que compendio de indicadores, todo lo cual Esta cifra iguala el máximo histórico
dejaron la secundaria en 2016. Según las está al servicio de la ciudadanía en el sitio que registró el país en 2009. Como se
autoridades del MEP, la estrategia “Yo me http://www.estadonacion.or.cr/educa- ha indicado en Informes anteriores, el
apunto”, que brinda opciones para que los cion2017. método más común para cometer este
alumnos permanezcan o se reintegren al Por otra parte, como ya se mencionó, la delito es el uso de armas de fuego, las
colegio, otorgando las condiciones necesa- aspiración de acceso a un ingreso digno cuales estuvieron presentes en el 66% de
rias para el éxito académico y la valoración fue la única que exhibió mejoras en la los casos reportados en 2016. El perfil de
de la educación como responsabilidad mayoría de sus indicadores en 2016. Los las personas fallecidas por esta causa se
ciudadana, puede haber incidido en este ingresos promedio de los hogares tuvie- asocia con hombres jóvenes (54%), cos-
avance, aunque aún es temprano para ron un crecimiento real del 3,3%, luego tarricenses (77%) y con edades de entre
conocer los efectos del citado programa. de dos años consecutivos de contracción 18 y 34 años (55%). El móvil principal es
En agosto de 2017 se presentó el (-6,3% acumulado). Ese incremento ade- el ajuste de cuentas (43%), seguido por
78 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
discusión y riña (19%), asesinato ocu- la Constitución Política, como por los de Costa Rica es baja, aunque −claro
rrido durante la comisión de otro delito tratados internacionales que ha suscrito está− como todo país tiene déficits, tanto
(17%) y violencia doméstica (6%). El 89% el país. Bajo esos marcos normativos se en cantidad como en calidad de las casas
de las víctimas fueron hombres. articula la política nacional orientada a y en los servicios urbanos asociados9. En
Esta problemática tiene comporta- favorecer a las familias de menores ingre- los últimos seis años el déficit habitacio-
mientos diferenciados geográficamente. sos que no pueden satisfacer esta necesi- nal10 ha oscilado entre un 11% y un 13%
Las tasas por cantón evidencian que algu- dad por la vía de la compra en el mercado del total. Una definición más realista
nos duplican, triplican y hasta cuadru- privado. En Costa Rica los programas de agrega a este indicador el déficit cuali-
plican el promedio nacional. El cantón financiamiento de vivienda de interés tativo, es decir, las viviendas en estado
central de Limón registra 49 homicidios social han privilegiado mecanismos de regular (que requieren reparación), lo que
por cada 100.000 habitantes; le siguen apoyo a la demanda, como bonos y crédi- implica sumar casi treinta puntos por-
Tibás, Matina y Abangares, con cifras tos subsidiados. Estudios recientes sobre centuales, de modo que el déficit habita-
de entre 30 y 40. En total, 26 de los 81 el crecimiento urbano demuestran que, cional total rondaría un 43% (Fuprovi,
cantones superan la tasa nacional, en un al no ser acompañadas por planes de 2017).
31% de ellos el indicador aumentó entre gestión del territorio, esas iniciativas tie- Costa Rica tiene una larga tradición
2015 y 2016, y en un 15% la tasa del 2016 nen una cuota de responsabilidad en la de políticas de vivienda basadas en subsi-
fue la máxima desde 2003. Hay cuatro forma, estructura y estilo de crecimien- dios a la demanda. Entre 1989 y 2016 el
cantones que merecen ser destacados por to del espacio urbano, dado que, en la Estado otorgó 336.970 bonos familiares
la ausencia de homicidios: en Hojancha GAM, explican alrededor del 10% del de vivienda (BFV), 11.823 en el último
no se ha dado un solo caso desde 20055, nuevo suelo dedicado a uso residencial año, la cifra más alta desde 2009.
y lo mismo ha sucedido en Acosta, San entre 2001 y 2011. Aunque no es posible atribuir el bajo
Mateo, Zarcero y Nandayure desde 2010. porcentaje de informalidad en la vivien-
En lo que respecta a los femicidios6, 11.823 bonos de vivienda entregados da exclusivamente al BFV, este sin duda
en 2016 se presentaron once casos, dos en 2016, la cifra más alta en ocho es uno de los factores que lo explica. A
más que en 2015 y dentro del promedio años pesar de ello, Costa Rica no es ajena a la
de la última década. En cinco de ellos Alrededor del mundo, una alta pro- tradición latinoamericana de políticas de
había antecedentes de agresión y en tres, porción de las familias cuyos ingresos vivienda desvinculadas de las políticas de
amenazas de muerte. Todos los presuntos no alcanzan para adquirir una solución ordenamiento territorial.
culpables fueron detenidos. Si se amplía habitacional en el mercado, resuelve ese El estilo de crecimiento que prevale-
la definición y se consideran los asesina- problema en los mercados informales. Se ció en el siglo XX en la mayoría de las
tos de mujeres por motivos pasionales o estima que actualmente 330 millones de ciudades del mundo fue muy abarcador
sentimentales, cometidos por exesposos, hogares de estratos bajos y medios cuen- de espacio: la tasa de expansión anual
exconcubinos, novios o exnovios, o bien tan con recursos muy limitados para cos- de la tierra urbanizada fue el doble que
por atacantes sexuales o acosadores7, la tear una vivienda, y este número podría la de los habitantes asentados en ella. Al
cifra se eleva a quince, tres menos que llegar a 440 millones en 2025 (ONU, ritmo actual, se espera que en estas zonas
en 2015. Hábitat, 2015). la población se duplique en 43 años,
En otro orden de ideas, durante el 2016 A partir dela promulgación de la mientras que la cobertura urbana se mul-
se efectuaron tres sondeos sobre asuntos Declaración de los Derechos Humanos tiplicará por dos en solo diecinueve años
sociales: la “Segunda encuesta nacional (1948) y el Pacto Internacional de los (Angel, 2012).
de salud sexual y salud reproductiva”, un Derechos Económicos, Sociales y En las tres últimas décadas el Valle
módulo de la Enaho enfocado en el tra- Culturales (1966), el acceso a una vivien- Central vivió una creciente pero discon-
bajo infantil y adolescente, y la “Encuesta da adecuada8 fue reconocido como un tinua expansión de la mancha urbana, así
nacional de inmigración y emigración derecho humano. Costa Rica, además de como la integración de localidades adya-
en Costa Rica”. Sin embargo, pese a las ser suscriptora de esos tratados, establece centes, tal como se analizó en el capítu-
gestiones realizadas, no se logró tener en su Constitución Política que el Estado lo especial del Vigesimoprimer Informe
acceso a las respectivas bases de datos promoverá la construcción de viviendas Estado de la Nación. El área construida
para el proceso de investigación de este populares y creará el patrimonio familiar en la GAM casi se duplicó entre 1982 y
Informe. De ser posible, esos temas serán del trabajador (artículo 65). Esta norma 2013. En ausencia de controles efectivos,
analizados en próximas ediciones. se complementa con el artículo 50 y una se traspasaron los límites de las regula-
serie de leyes y reglamentos, que hacen ciones establecidas a inicios del período
Miradas en profundidad: políticas de operativa la política de vivienda de inte- (en el Plan GAM de 1982). Se estima que
vivienda no consideran gestión del rés social y su sistema de financiamiento. en 2012 el área en uso urbano fuera del
suelo En comparación con el promedio de anillo de contención11 alcanzaba un 27%
El acceso a una vivienda digna es una familias que viven en asentamientos (PEN, 2015).
aspiración del desarrollo humano sos- informales en América Latina y otras A conclusiones similares llega un
tenible y un derecho tutelado tanto por naciones de ingreso medio, la proporción estudio reciente de Fuprovi (2017).
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 79
Alajuelita
Mora
Alajuela
Atenas
Moravia
Tibás
Aserrí
Belén
Barva
Heredia
Flores
Santa Ana
Alvarado
Poás
Cartago
La Unión
San Isidro
Curridabat
Paraíso
Escazú
Oreamuno
Santa Bárbara
San Rafael
San José
Montes de Oca
Santo Domingo
El Guarco
Coronado
San Pablo
Desamparados
Goicoechea
financiamiento del BFV representa
un 9,3%
Dado el aporte del Estado al área cons-
truida para uso residencial, cabe pre- Con BFV Sin BFV
guntarse si las políticas de vivienda han a/ Incluye construcciones y ampliaciones de viviendas.
contribuido al desorden en la expansión b/ Para estimar el área construida con BFV se utiliza un tamaño aproximado de 45m2 por vivienda.
urbana. Los datos ratifican que esa cola-
Fuente: Elaboración propia con base en Fuprovi, 2017.
boración ha sido importante, no solo en
la dotación de vivienda, sino en el creci-
miento de la zona urbanizada. la especulación sobre el precio de la tie- me en el aumento y configuración del
Entre 2001 y 2011 se entregaron rra, la expansión urbana y la segregación espacio urbano; por ello es fundamental
114.922 BFV, de los cuales 24.865 corres- del espacio residencial (ONU-Hábitat, utilizar ese potencial para que la expan-
pondieron a la GAM (21,6%). En ese 2015). sión responda a criterios de ordenamien-
mismo período la mancha urbana creció La localización de los proyectos de to territorial y al enfoque de “ciudades
109,1 km2 . La construcción y ampliación interés social y las soluciones individuales para la gente” (E13: Solano, 2017). En el
de viviendas abarcó 10,0 km2 y el apor- no ha sido una prioridad para la políti- capítulo 4 de este Informe se ofrece un
te de los bonos fue de 1,1 km2 , lo que ca de vivienda en Costa Rica. Aunque análisis detallado sobre el crecimiento
equivale a un 9,3% del área de viviendas un gran porcentaje de los asentamientos urbano en algunas ciudades intermedias.
edificadas en la GAM12 (Fuprovi, 2017). informales se ubica dentro de la GAM,
Esta estimación muestra grandes diferen- en el período 2001-2011 la mayor canti- Miradas en profundidad: mejora
cias por cantón. Mientras en Alvarado dad de BFV se dirigió a las zonas rurales. desempeño del mercado laboral, tras
la superficie construida con BFV repre- En ausencia de criterios acordes con casi dos años de cifras negativas
sentó el 61,9% del total, en Curridabat, políticas de ordenamiento territorial, en Las desigualdades en una sociedad se
Santa Ana, Montes de Oca, Belén y la asignación de las ubicaciones ha priva- producen, agravan o atenúan, según sea
Escazú fue menor al 1% (gráfico 2.1). do la lógica del mercado. Las viviendas se el desempeño del mercado laboral. Como
La construcción de viviendas constitu- construyen en terrenos de precio relativa- ha señalado este Informe, de él provie-
ye una prueba de fuego en el desarrollo y mente bajo, en los que a menudo no están ne más del 80% de los ingresos de los
planificación de las ciudades, dado que disponibles todos los servicios urbanos hogares costarricenses, de modo que se
el suelo de uso residencial ocupa entre requeridos; en consecuencia, el proyecto convierte en un factor explicativo de la
el 65% y el 75% de los espacios urbanos. debe suministrarlos, lo que encarece el disparidad en su distribución. Además,
Pese a ello, este tema no ha sido integra- costo final de la solución. reproduce otras desigualdades igualmen-
do de manera adecuada en las políticas El Estado ha desaprovechado su posi- te relevantes, vinculadas al acceso y la
públicas. Claramente, la forma en que ción dominante en el sector de la cons- participación en las diferentes ocupa-
ha evolucionado el parque habitacional, trucción residencial y su intervención ciones y puestos de trabajo, dimensiones
y sobre todo su ubicación, han tenido en el mercado ha ayudado a modelar en las que las asimetrías de género, edad,
repercusiones directas en la disemina- el crecimiento urbano de los últimos etnia o lugar de residencia son muy signi-
ción de la informalidad, la desigualdad treinta años. Ya sea en la GAM o en ficativas (Cepal, 2016).
y la exclusión social en las ciudades. La otras zonas, principalmente en las deno- Históricamente, en América Latina y
deficiente planeación y las débiles regu- minadas ciudades intermedias o en los el Caribe el mercado de trabajo ha sido
laciones han dejado a los gobiernos con distritos con menor índice de desarrollo el nexo que vincula una alta desigual-
poco margen de maniobra para combatir relativo, los BFV tienen un peso enor- dad del ingreso, con una economía muy
80 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Personas desempleadas
movilidad ocupacional ascendente a lo 240.000
2.000.000
largo de la vida laboral. Así, se propi- 220.000
cian círculos viciosos no solo de pobreza, 1.800.000
200.000
inequidad y bajo crecimiento, sino tam- 1.600.000
bién de lento aprendizaje y débil cambio 180.000
estructural (Cepal, 2016). 1.400.000 160.000
En sus últimas ediciones, el Informe
Estado de la Nación ha documentado que 1.200.000 140.000
III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
la generación de empleo en el país ha sido 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
modesta, en el contexto de un dinamis- Trimestres
mo económico que no está alcanzando Fuerza de trabajo Personas ocupadas Personas desempleadas
para ofrecer mayores oportunidades a
la población (para más detalles véase el Fuente: Elaboración propia con datos de las ECE, del INEC.
capítulo 3). No obstante, hacia finales del
año 2016 e inicios del 2017 la oferta del decreciente se mantuvo hasta el segundo mestre de 2016 se observa una reducción
mercado de trabajo dio señales de recupe- trimestre del 2017. interanual significativa. Dos de cada tres
ración. Aún es pronto para asegurar que Las tendencias negativas también se personas desempleadas tienen secunda-
efectivamente ha mejorado el panorama presentaron en las tasas netas de parti- ria incompleta o menos, y una de cada
laboral, pues la información disponible cipación laboral (TNP) y de ocupación, diez es profesional con título (este grupo
hasta el momento muestra resultados y aunque se comenzaron a recuperar en representa el 20% de los ocupados). Cabe
dispares y avances no generalizados, ya los últimos tres trimestres analizados, destacar que, aunque las personas con
que las buenas noticias −como la reduc- aún no alcanzan el promedio del período educación universitaria son pocas entre
ción del desempleo y el crecimiento de (2010-2017). La situación es especial- las desempleadas, muestran una tenden-
los puestos de trabajo− se conjugan con mente preocupante para las mujeres, cuya cia creciente en el período analizado, en
la expansión de la informalidad y la per- TNP se mantiene en 45%, muy inferior especial las no graduadas.
sistencia de brechas de género. a los máximos niveles registrados por la También disminuyeron las tasas de
Cada trimestre, a partir del tercero ECE a finales del 2013, que ya de por sí presión general15, desempleo ampliado16
de 2010, el INEC realiza la Encuesta eran bajos. y ocupados con subempleo17 que benefi-
Continua de Empleo (ECE). El análisis Las mujeres son las más perjudicadas ciaron de manera más significativa a los
del mercado laboral basado en esa fuente en épocas negativas y se recuperan más hombres. Sin embargo, en el segundo
indica que, en efecto, en el cuarto trimes- lentamente en las fases de crecimiento. trimestre de 2017 todos esos indicado-
tre de 2016 y los dos primeros de 201714 Por ejemplo, entre el segundo trimestre res aumentaron (excepto el desempleo
empezaron a observarse signos de recupe- de 2015 y el tercero de 2016 la fuerza abierto, que bajó), sobre todo entre las
ración, luego de un desempeño negativo de trabajo disminuyó en 75.102 perso- mujeres.
iniciado en el segundo trimestre de 2015 nas, de las cuales 52.330 eran mujeres. Según la ECE, en el período 2010-
y que se intensificó en los dos primeros de Al mejorar la situación, entre el cuarto 2017 la generación de empleo (o puestos
2016. Durante ese período se contrajeron trimestre de 2016 y el segundo de 2017, de trabajo), medida como la variación
la fuerza de trabajo y las personas ocu- el mismo indicador aumentó en 73.188 interanual de las personas ocupadas,
padas, el desempleo se estancó en nive- personas, de las cuales 25.954 eran muje- ascendió a 35.000 en promedio por año
les altos y disminuyeron las tasas netas res. En otras palabras, en el período de (gráfico 2.3). La serie muestra impor-
de participación laboral y de ocupación, contracción de la fuerza laboral, el 70% tantes fluctuaciones en los primeros tri-
sobre todo entre las mujeres. de las personas que quedaron desemplea- mestres de la encuesta, por lo que, si se
El gráfico 2.2 muestra la evolución en das fueron mujeres, pero en los trimestres restringe el análisis a un período más
el número de personas que participan de reactivación ellas tan solo explican un estable, por ejemplo a partir del 2013, el
en el mercado laboral. Destaca la con- 35% del incremento. promedio cae a escasos 12.250 empleos
tracción que se dio a partir del segun- En cuanto al desempleo, entre 2014 y por año. También es evidente la fuerte
do trimestre de 2015, así como el com- 2016 osciló alrededor de un 9,5%, afec- contracción registrada entre los terceros
portamiento inestable en la cantidad de tando más a las mujeres (12%) que a los trimestres de 2015 y 2016, que llegó a
personas desempleadas, cuya tendencia hombres (8%). A partir del cuarto tri- -63.000 puestos. La notable recuperación
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 81
micos, no se encuentra una explicación III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
250.000
robusta que la respalde.
En promedio, un 42% de las perso- 200.000
nas ocupadas trabaja en la informali- 150.000
dad, según la definición del INEC18. Del
100.000
empleo creado por año desde 2010, alre-
dedor de 31.000 puestos han sido infor- 50.000
males y solo 4.000 formales. Esta asime- 0
tría se ratifica al estimar y comparar los
-50.000
coeficientes de correlación de Pearson19
entre la generación de empleos totales y -100.000
las dos modalidades de ocupación: 0,74 -150.000
en el caso de los puestos informales, ver-
Total de empleos Empleos informales Empleos formales
sus 0,41 en los formales. Es decir, el dina-
mismo reciente del empleo es explicado Fuente: Elaboración propia con datos de las ECE, del INEC.
principalmente por la informalidad. El
gráfico 2.3 también desglosa la informa- GRÁFICO 2.4
ción por sector y permite observar que
en los trimestres de expansión, como en Variación interanual neta de las personas ocupadas en períodos
trimestrales seleccionados, según características del empleo
2013 o 2017, el empleo informal tam-
bién creció, mientras que en épocas de 100.000
contracción, como en 2015 y 2016, dis-
minuyó. Por el contrario, la tendencia del 80.000
empleo formal es muy estable, sobre todo 60.000
a partir de 2014.
Al desagregar la variación interanual 40.000
Personas ocupadas
GRÁFICO 2.5
RECUADRO 2.1
Incidencia de la pobreza, según método de medición
Reducción de la pobreza en
2016 no es estadísticamente
40% significativa
35%
Un ejercicio realizado para este
30%
Informe determinó que no es posible
25% afirmar que hubo una reducción esta-
dísticamente significativa en la inciden-
20% cia de la pobreza entre 2015 y 2016.
En primer lugar, se debe tener pre-
15%
sente que este indicador se obtiene de
10% una encuesta que se aplica solo a una
parte de la población total (denomina-
5% da muestra), por lo que el dato tiene un
error asociado, o “error de muestreo”.
0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Para validar la certeza de la estima-
ción, se calcula el “error estándar” y
Pobreza extrema (por ingreso) Pobreza total (por ingreso) se construyen intervalos de confianza,
Pobreza multidimensional que indican entre cuales valores podría
estar la verdadera cifra (con una proba-
a/ Las líneas punteadas indican los intervalos de confianza de las estimaciones por el método de ingresos (a un 95% bilidad asignada).
de confianza). No están disponibles los datos de las Enaho 2010 y 2011. En 2015 el INEC estimó que un 21,7%
de los hogares costarricenses era
Fuente: Fernández y Del Valle, 2017, con datos de las encuestas de hogares, del INEC.
pobre, pero ese valor es solo uno de
los muchos posibles, pues al calcular
pobres por insuficiencia de ingresos, pero mico, especialmente si se mide por los intervalos de confianza con un 95%
no según el enfoque multidimensional, y insuficiencia de ingresos, debido a que de probabilidad, el verdadero dato se
otro 11% solo es pobre multidimensio- pequeños cambios en los ingresos de los ubicaría entre 20,8% y 22,6%. Para
2016 se reportó que la pobreza bajó a
nal. Esto quiere decir que, de todos los hogares −incluso de tan solo un colón−
20,5%, con un intervalo de confianza
hogares pobres, menos de la mitad (46%) puede ubicarlos por encima o por debajo
que oscila entre 19,6% y 21,4%.
lo son simultáneamente por ambos de la línea de pobreza. Para profundizar Estos datos muestran que hay un
métodos. Además, estas cifras muestran en ese dinamismo, Fernández y Del Valle traslape en los intervalos de 2015 y
que, aun cuando se disponga de recursos (2017) utilizaron la base de datos del 2016 (de un 20,8% a un 21,4%). Esto
económicos suficientes para superar la semipanel de las Enaho 2015 y 2016, a su vez implica que existe la probabi-
línea de pobreza, ello no garantiza que que dio seguimiento a la situación de lidad de que en ambos años el porcen-
todos los miembros del hogar satisfa- un mismo grupo de hogares y personas taje de pobreza haya sido el mismo,
gan las necesidades que, desde la óptica en esos dos años. Para construir esa base o al menos muy similar, por lo que no
multidimensional, se consideran míni- de datos se identificaron las personas es posible concluir de manera tajante
mas para que las personas desarrollen cuyas características coincidían entre las que hubo un descenso con significancia
sus capacidades potenciales (Fernández y Enaho de 2015 y 2016. El semipanel estadística. Otra forma de verlo es que
la pobreza estimada, así como su error
Del Valle, 2017). logró “empatar” aproximadamente a la
estándar, no son suficientemente dis-
Estos resultados también revelan que mitad de los individuos de la encuesta del
tintos como para que sus intervalos de
dos terceras partes de los hogares en 2016 (para más detalles técnicos, véase el confianza se distancien a una magnitud
Costa Rica (68,5%) no se definen como Anexo Metodológico de este Informe). tal que no haya zona de traslape. Habrá
pobres por ninguna de las dos metodolo- El gráfico 2.6 muestra los flujos en la que esperar los resultados de unos
gías, pero una tercera parte (31,5%) sufre pobreza que experimentaron los hogares años más para comprobar si, en efecto,
algún tipo de pobreza, ya sea monetaria, entre 2015 y 2016, según los dos métodos la pobreza se redujo de forma significa-
multidimensional o ambas. Este hallazgo aquí considerados. Es importante aclarar tiva y sostenida a partir del 2016.
plantea retos importantes para la política que estas cifras difieren de las presenta-
social, pues, como se explicará más ade- das unos párrafos antes, pues aquellas
lante, cada grupo presenta características corresponden a 2016 y provienen de la
muy particulares y demanda programas Enaho, mientras que estas se calcularon
Fuente: Segura, 2017.
diferenciados. con la base de datos del semipanel 2015-
Como se ha señalado en ediciones 2016. El gráfico excluye el 57,4% de los
anteriores, este es un fenómeno diná- hogares que no fue pobre en 2015 ni en
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 85
80%
60% 17%
46% 107%
40%
61%
20% 29%
0%
22% 25% 19%
-20%
-26%
-40%
Efecto LP Efecto subsidios Efecto ingreso Efectos LP y Efectos LP e Efectos subsidios Total país Urbano Rural
estatales laboral subsidios ingreso e ingreso
Escenarios Línea de pobreza
Total país Urbano Rural Subsidios estatales
Ingresos laborales
a/ Los escenarios simulan los efectos que pudieron tener tres factores en los resultados de pobreza de 2016: la
línea de pobreza (LP), los subsidios estatales y los ingresos laborales. Escenarios con cifras negativas indican que a/ La cifra negativa indica que el factor incrementó
la pobreza aumentó. la pobreza.
Fuente: Fernández y Del Valle, 2017, con datos del semipanel 2015-2016 de la Enaho, del INEC. Fuente: Fernández y Del Valle, 2017, con datos del
semipanel 2015-2016 de la Enaho, del INEC.
consideran, por lo que se convierten en
el factor más significativo. Segundo, los GRÁFICO 2.9
resultados por zona son distintos. En Características seleccionadas de los hogares en 2016, según flujo de
la urbana, los factores más importantes pobreza por ingresos. Semipanel 2015 y 2016
son el aumento del ingreso laboral y la
reducción de la LP, mientras que en la porcentaje
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
tas el INEC amplíe la muestra de las
regiones periféricas, pues hay indicios Enaho ponderada Enaho sin ponderar
de que no se está captando de manera Urbana Rural
adecuada sus dinámicas. Esto, aunado Fuente: Elaboración propia con datos de las Enaho, del INEC.
a la carencia que tiene el país de infor-
mación actualizada con desagregación GRÁFICO 2.13
territorial, ya sea por regiones, cantones
Región Chorotega: hogares en condición de pobreza total y extremaa/
o distritos, dificulta el diseño de políticas
públicas y la toma de decisiones basadas 60%
en datos confiables y veraces.
50%
Tendencia de reducción de la pobreza
en Guanacaste en el largo plazo
Como se observa en el gráfico 2.13, 40%
desde 1990 la pobreza total y extrema en
Guanacaste26 exhibe una tendencia decre- 30%
ciente, con algunas oscilaciones. Cuando
se pasó de la Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM), aplica- 20% 24,1% 23,6%
da entre 1990 y 2009, a la Encuesta
Nacional de Hogares (Enaho) a partir
10%
de 2010, hubo cambios en los resultados,
8,6%
aunque es importante tener en cuenta 7,7%
que las cifras no son comparables entre sí 0%
debido a cambios metodológicos27. En el
1990
1992
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2002
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2016
Por el lado de los ingresos, entre 2014 GRÁFICO 2.14 GRÁFICO 2.15
y 2016 se registró un fuerte incremento Región Chorotega: ingreso promedio Región Chorotega: personas
en términos reales en el ingreso total del real de las personas ocupadas, beneficiarias de algunos programas
hogar (que considera todas las fuentes), por sexo sociales
que ascendió a 818.116 colones corrientes (colones por mes, deflactado con
en el último año, el segundo más alto IPC, base junio 2015)
entre todas las regiones de planificación,
solo por debajo de la Central. 450.000 35.000
El gráfico 2.14 ilustra las tendencias 30.000
del ingreso laboral promedio −princi- 400.000
25.000
pal componente del ingreso total− en
20.000
términos reales. Es evidente que hubo 350.000
un considerable aumento entre 2014 y 15.000
2015, y una disminución entre 2015 y 300.000 10.000
2016, sobre todo para las mujeres. Para 5.000
los hombres ocupados, que representan el 250.000 0
60% del total de la región, el ingreso en 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Hombres Mujeres
2016 fue significativamente más alto que IMAS (sin Avancemos)
en 2014, pero apenas un 1,3% superior al Fuente: Elaboración propia con datos de las Enaho, Becas para estudiar
de 2010. En el caso de las mujeres ocu- del INEC. CEN-Cinai
padas, el ingreso de 2015 fue similar al RNC de pensiones
de 2013 y tan solo alcanzó a compensar
Fuente: Elaboración propia con datos de las Enaho,
la contracción sufrida en 2014, mientras del INEC.
que el ingreso de 2016 se mantuvo por
debajo del reportado en 2010.
Por otra parte, los indicadores arro- prioridad en la focalización de recursos. Los servicios ganan participación,
jan dudas sobre la calidad del empleo En el programa “Puente al Desarrollo”, mientras las actividades
generado. Por ejemplo, la participación Mideplan identifica ocho distritos de agropecuarias la pierden
laboral de las mujeres ha crecido, pero atención prioritaria: Liberia, Nicoya, Históricamente Guanacaste se ha
los nuevos puestos se concentran en Santa Cruz, Bagaces, Cañas, La Cruz, caracterizado por ser una de las pro-
servicios domésticos, una actividad con Santa Cecilia y Sardinal. Por su parte, vincias más pobres del país, con una
baja remuneración y escasa protección el programa “Tejiendo Desarrollo” tiene estructura productiva muy ligada al sec-
social. En Guanacaste es alto el porcen- dos territorios y cinco cantones prio- tor primario tradicional y el desarrollo
taje de hogares con jefatura femenina ritarios: Santa Cruz, Carrillo, Nicoya, de grandes inversiones públicas, como
(36,1%),un indicador que, como se sabe, Nandayure y Hojancha. el Distrito de Riego Arenal Tempisque
está asociado a la pobreza. El número de beneficiarios captados (DRAT) y el Aeropuerto Internacional
Los datos más recientes sobre la pobreza por las encuestas permite conocer si los Daniel Oduber. También alberga en su
en Guanacaste parecen consistentes con principales programas sociales están lle- territorio amplias extensiones de áreas
la última medición disponible del índice gando a más habitantes. El más grande de silvestres protegidas.
de desarrollo social (IDS), que asigna a ellos, las becas para estudiar, disminuyó Hace al menos tres décadas esta región
la región Chorotega un puntaje de 47,2, en casi 5.000 personas entre 2010 y 2016, inició un profundo cambio en su estruc-
el mismo que a la Pacífico Central (47) y mientras que el régimen no contributivo tura productiva. Lo que antes fue una
muy por encima de la Brunca, la Huetar de pensiones (RNC) permaneció estable economía de base agropecuaria se ha ido
Atlántica y la Huetar Norte (Mideplan, (con algunos incrementos entre 2012 orientando cada vez más al turismo y los
2014b). Además, la región Chorotega y 2014). Los otros dos (IMAS y CEN- servicios. Estas transformaciones tam-
es, junto con la Brunca, una de las dos Cinai) aumentaron su cobertura (gráfico bién han incrementado la demanda por
que lograron reducir la desigualdad de 2.15). Estos resultados indican que en la el recurso hídrico, cuya infraestructura
ingresos (medida por el coeficiente de región Chorotega los programas sociales no corresponde a las necesidades actuales
Gini) entre 2015 y 2016; pasó de 0,508 no tuvieron un impacto significativo en de la región.
a 0,492, lo que la convirtió en la región la reducción de la pobreza entre 2015 y El empleo en actividades agropecua-
menos desigual en el último de esos años. 2016, pues la cantidad de beneficiarios rias pasó de representar un 25,3% en
En cuanto a la política social, dado que en cada uno de ellos se mantuvo rela- 2001, a solo un 13,6% en 2016, mientras
tradicionalmente Guanacaste se conside- tivamente estable, y el que más creció que el empleo en hoteles y restaurantes
raba una de las regiones con más zonas (CEN-Cinai) no consiste en una transfe- (aproximación al turismo) creció de 9,4%
de bajo desarrollo relativo, en la adminis- rencia monetaria que tiene efectos en los a 12,8% en el mismo período (gráfico
tración Solís Rivera ha recibido una alta ingresos de los hogares. 2.16). Un sector que ha crecido bastante
92 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
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desde 2010 la región Brunca supera a franca; actualmente opera en forma par- GRÁFICO 2.18
las demás regiones periféricas, sin que se cial y se espera que genere empleos de alta Evolución del coeficiente de Ginia/
perciba ningún efecto significativo en la calificación en los próximos años. A ello
0,530
pobreza. se suman las oportunidades para perso-
En lo que concierne al turismo, las nal técnico y de ingeniería que ofrecen
cifras de llegadas de visitantes por el las actividades de producción de electri- 0,510
Aeropuerto Internacional Daniel cidad de fuentes renovables en Tilarán
Oduber registran un notable crecimien- y Cañas. 0,490
to en los últimos años, que fue aun más En síntesis, una serie de nuevos
significativo en 2016, luego de que se emprendimientos, sobre todo de peque- 0,470
ampliara la capacidad de esa terminal. ña y mediana escala, podría explicar una
No obstante, al igual que en el caso de tendencia a la mejora en indicadores
0,450
la construcción, en períodos anteriores socioeconómicos en el mediano plazo,
de expansión el flujo de turistas extran- pero en la actividad productiva no parece
jeros no generó efectos importantes en estar el fundamento de la fuerte dismi- 0,430
1988
1990
1992
1994
1996
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la pobreza y la desigualdad. Visto como nución de la pobreza reportada en los dos
tendencia de mediano plazo, el dinamis- últimos años. a/ Se ordenan y acumulan las personas a partir del
mo de esta actividad puede estar tenien- Un recuento de notas de prensa sobre ingreso familiar per cápita (neto ajustado).
do hoy más impacto en los ingresos que la actividad económica en Guanacaste,
Fuente: Elaboración propia con datos de las EHPM y las
hace una o dos décadas, dadas las mejoras publicadas en medios nacionales y locales Enaho, del INEC.
en el nivel educativo de la población y la entre diciembre de 2011 y junio de 2017,
experiencia acumulada sobre las oportu- encontró un total de 64 noticias, en ámbitos del trabajo, la educación y la
nidades de encadenamientos producti- promedio diez por año (Thyme, 2017). salud.
vos en los servicios turísticos. Esta per- En ellas se da cuenta de la creación (real Este rasgo estructural se ha mantenido
cepción fue recogida en los talleres de o potencial) de nuevas oportunidades por mucho tiempo, incluso en coyun-
consulta efectuados como parte de esta de empleo en la región, así como de turas de alto crecimiento económico. A
investigación. proyectos de inversión pública y alian- inicios del presente siglo, la mayoría de
Residentes de la región coincidieron zas privadas para promover la mejora de las naciones latinoamericanas inició un
en atribuir credibilidad a la idea de que las condiciones de vida de la población. proceso de reducción de la elevada des-
existe una tendencia de mediano plazo Aunque tales iniciativas no se concreten, igualdad de los ingresos que miden las
a un mayor dinamismo en actividades y los registros de las encuestas de empleo encuestas de hogares, las que por su natu-
del sector terciario, tanto de comercio del INEC o del aseguramiento en la raleza subregistran los ingresos más altos.
como de turismo, que no necesariamente CCSS no muestren cambios, esas publi- Esa tendencia fue contraria a la obser-
son generadoras de puestos de trabajo caciones pueden haber contribuido a la vada en Costa Rica, que pasó de ser uno
bien remunerados. En 2016 las munici- percepción regional de un ambiente de de los países latinoamericanos más equi-
palidades de Guanacaste tenían registra- crecimiento económico. tativos en la distribución del ingreso, a
das 13.682 patentes comerciales, en su estar en rangos similares al promedio
mayoría clasificadas como de negocios regional, como se ha documentado en
tradicionales o turísticos, ambos semi- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE ediciones anteriores de este Informe. El
formales (Brenes et al., 2017). SITUACION SOCIOECONOMICA indicador más utilizado para medir la
Como posible causa del crecimiento DE GUANACASTE desigualdad de ingresos es el coeficiente
en el ingreso de los hogares, las personas véase Morales y Román, 2017, en de Gini29, cuya evolución se muestra en
consultadas señalaron el aumento en el www.estadonacion.or.cr el gráfico 2.18. En 2016 su valor fue de
número de personas que tienen un segun- 0,521, sin cambios significativos desde
do empleo. Para comprobar esta hipótesis 2011, lo que refleja un estancamiento en
se procesó la variable correspondiente en Sin cambios en desigualdad niveles altos.
las Enaho del período 2001-2016, pero de ingresos De acuerdo con la Cepal (2016), la
esta más bien mostró una tendencia a la La distribución de los ingresos es una elevada concentración del ingreso en
reducción, tanto en la zona rural como de las dimensiones en que se manifiesta América Latina guarda una estrecha
en la urbana, de un máximo de 6,3% en la inequidad. Históricamente, América relación con la insuficiente progresivi-
2005, a 4,3% en 2016. Latina se ha caracterizado por ser la dad de sus políticas fiscales y sociales,
En el período más reciente destaca la región más desigual del mundo y Costa sobre todo en comparación con los países
apertura de la Universidad Invenio en Rica no es ajena a esa realidad. Según desarrollados. En la región los niveles
Cañas y, como parte de esa iniciativa, la la Cepal (2016), las asimetrías en la dis- medios de desigualdad calculados con
construcción del proyecto “Continuum tribución de los ingresos son la causa y los ingresos de mercado (es decir, antes de
Datacenter”, que albergará una zona el efecto de otras desigualdades en los impuestos directos y transferencias) son
94 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
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a los que se accede previo cumplimiento
ISP real por persona ISP como porcentaje del PIB de ciertos requisitos (como la educación
a/ Deflactados con el índice de precios implícito del gasto de consumo del gobierno general. superior o la formación profesional), o
que tienen restricciones de oferta (como
Fuente: Trejos y Mata, 2017, con información de STAP, BCCR, CGR, Corec II e instituciones involucradas. los servicios culturales y recreativos). En
2016 la inversión en este rubro creció un
7,7%, principalmente por los recursos
dirigidos a las universidades públicas.
Incremento de la ISP con amplia expandido a ritmos similares que la ISP Equivalen a un 22,6% de la ISP y un 5%
dispersión según rubros sociales total. Esta inversión absorbe una cuarta del PIB.
Para precisar la composición de la ISP parte del gasto del gobierno general, aun- Por último, los programas selectivos,
por funciones sociales y programas (con que aún no alcanza el 8% del PIB esta- que se dirigen a grupos en situaciones
mayor desagregación) se depuran los blecido constitucionalmente. Protección de pobreza, vulnerabilidad o exclusión
datos de la STAP y se complementan con social, un sector que incluye programas social, fueron los que más crecieron en
información de las instituciones involu- de atención en materia de vejez, pobreza 2016 (6,4%). Representaron un 2,6% del
cradas, por lo que las estimaciones que y exclusión (pensiones y programas de PIB y un 11,6% de la ISP. Sin embargo,
se presentan a continuación difieren de combate a la pobreza) se ubica como este rubro había sido el más afectado por
las comentadas en el apartado anterior34. la segunda en importancia relativa, con la contracción del gasto en el período
En 2016, la ISP depurada y en colones cerca de un 29% de la ISP y un aumento 2010-2011.
corrientes ascendió a casi siete billones similar a la media. Equivale a un 6,4% El gráfico 2.23 resume la variación
de colones (alrededor de 12.000 millones del PIB y a un 20,8% del gasto público. de la ISP entre 2015 y 2016, por rubros
de dólares), lo que representa un aumen- En tercer lugar están los servicios de sociales y criterio de acceso. Los que
to real del 3,5% con respecto al año salud, con un 27% de la ISP, pero menor exhibieron mayor expansión real fue-
anterior. Cuando se toma en cuenta la crecimiento y prioridad que los rubros ron educación postsecundaria, servicios
población también se observa una fuerte anteriores. Las otras dos funciones son, de vivienda y servicios municipales, con
expansión real (2,2%), que equivale a un por un lado, vivienda y territorio, que tasas superiores a 5,8%. En contraste, los
monto anual por habitante en torno a recibió menos de un 10% de la ISP, recursos dirigidos a servicios culturales y
1,4 millones de colones corrientes (2.600 pero fue la más dinámica y, por otro, los recreativos y el suministro de agua regis-
dólares, aproximadamente) o a 119.000 servicios culturales y recreativos36 , que traron una contracción real.
colones por mes por persona (216 dóla- están por debajo del 1% y se contrajeron
res). Por ejemplo, en una familia de cua- en 2016.
tro miembros esto significaría cerca de Otra forma de clasificar la ISP es
475.000 colones mensuales, monto supe- mediante sus criterios de acceso. Los
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
rior al salario mínimo de un trabajador programas universales cubren a todos los
INVERSIÓN SOCIAL PÚBLICA
especializado. habitantes, como la educación pública
véase Trejos y Mata, 2017, en
Según función social35, poco más de y los servicios de salud. En 2016 estos
www.estadonacion.or.cr
un tercio de la ISP se asignó a servi- representaron el 55,5% de la ISP y un
cios educativos, proporción que se ha 12,4% del PIB. Mostraron un dinamis-
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 99
GRÁFICO 2.24
Programas de promoción y protección social financiados por Fodesafa/, según categoría. 2016
(ordenados según gasto en millones de colones corrientes)
Categoría
Avancemos Asegurados por el Estado Cuido del IMAS Bono de vivienda
48.970 millones 35.000 millones 23.117 millones 104.575 millones
Apoyo productivo
Formación de capital humano
Mejoramiento del hábitat
Programas asistenciales
Programas compensatorios
Comedores escolares Programas contra exclusión
48.120 millones CEN-Cinai Fonabe Otros
19.406 millones 18.484 millones 7.591
Inamu Otros
11.575 10.029
millones millones
Pronamype
2.000
a/ Solamente se incluyen los montos transferidos por Fodesaf a los programas. No se considera el gasto administrativo de la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (Desaf) y otros gastos marginales de este Fondo.
Fuente: Elaboración propia a partir de Trejos y Mata, 2017, con datos del Fodesaf
Coberturas de algunos programas a los dos programas de la CCSS han efectiva, que corresponde a la proporción
selectivos se mantienen, pese a mostrado una tendencia al alza en años de beneficiarios efectivos con respecto
mayor dotación de recursos recientes, lo que, como ya se mencionó, al total de la población objetivo. Los
Conocer cuántas personas se benefi- convirtió al RNC en el principal rubro beneficiarios efectivos son aquellas per-
cian de los programas sociales selectivos, de gasto del Fondo, mientras que el ase- sonas que declaran recibir el beneficio y
quiénes son y cuántos recursos obtienen, guramiento por el Estado ha duplicado cumplen con los criterios de acceso. Los
es un tema de interés para este capítulo. su peso relativo (de 3% en 2013 a 6% en resultados se presentan en el gráfico 2.25.
Como se ha señalado, el Fodesaf finan- 2016). Por su parte, los recursos asigna- En los tres programas la cobertura
cia una gran diversidad de programas, y dos a los CEN-Cinai se han mantenido efectiva mejoró entre 2013 y 2016. Las
ello dificulta un análisis exhaustivo. Sin estables. más altas las ostenta el RNC, que atiende
embargo, a partir de los informes de eje- Según número de beneficiarios, el a casi tres cuartas partes de su población
cución trimestrales y anuales que las enti- RNC registra el menor crecimiento, de objetivo, sobre todo la que está en condi-
dades ejecutoras presentan a la Dirección aproximadamente un 17% entre 2013 y ción de pobreza extrema. Los otros dos
de Desarrollo Social y Asignaciones 2016. Le siguen el programa de asegu- programas no llegan siquiera a la mitad
Familiares (Desaf) y los datos que la rados por el Estado, con un aumento del de su población meta.
población provee en las encuestas de 45% y los CEN-Cinai, con un 47% en Ediciones anteriores de este Informe
hogares, es posible estimar indicadores el mismo período. Estas cifras permiten ha reportado las filtraciones, es decir, la
de cobertura efectiva y filtraciones. afirmar que este último programa ha proporción de personas que reciben el
En esta edición se analizan tres progra- mejorado su eficiencia, pues atiende más beneficio sin cumplir con los requisitos
mas: los CEN-Cinai (del Ministerio de población con un gasto similar en térmi- establecidos. Considerando la dinámica
Salud), las pensiones del RNC y el asegu- nos reales. de entrada y salida de la pobreza que se
ramiento por cuenta del Estado (ambos Cada programa tiene bien delimitada observa de un año a otro, el enfoque para
de la CCSS). Este último fue asumido por su población objetivo37. Con datos de la analizar este tema utiliza dos criterios:
el Fodesaf en 2012. Los fondos girados Enaho de 2016, se calculó la cobertura el estricto, cuyo parámetro es que el
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 101
GRÁFICO 2.31
Gasto total e inversión social municipal (ISM) per cápita, según municipalidadesa/. 2016
Escazú Provincia
250.000
San José
Alajuela
Cartago
Gasto total per cápita
50.000
Palmares
Alajuelita
Los Chiles
0
0 25.000 50.000 75.000 100.000 125.000
Inversión social municipal per cápita
a/ El tamaño de las esferas representa los ingresos totales de cada municipalidad y el color la provincia a la que pertenece. Las líneas punteadas indican el promedio del país.
Fuente: Gómez Campos, 2017, a partir de Navarro, 2017, con datos de la Contraloría General de la República.
recolección y depósito de basura, la cons- mera infancia. Esta Red demanda el esta- y los desafíos para consolidar y ampliar
trucción y mejoramiento de acueductos blecimiento de vínculos entre el sector la Red. Queda pendiente para futuras
y alcantarillados, y el financiamiento de público, el mercado, las comunidades y ediciones complementar este análisis con
los comités cantonales de deportes y las las familias, en un contexto nacional de la percepción de las familias beneficiarias.
juntas de educación. Temas como salud, creciente participación laboral femenina La Redcudi se consolidó con la pro-
atención de emergencias, apoyo a gru- que impone nuevos desafíos en materia mulgación de la ley “Red Nacional de
pos vulnerables, alumbrado público y de desarrollo humano. Cuido y Desarrollo Infantil” (nº 9220),
vivienda, entre otros, están ausentes de La ejecución de los programas y activi- del 24 de abril de 2014, aunque desde el
las agendas municipales o relegadas a dades de la Redcudi está a cargo de tres inicio de la administración Chinchilla
intervenciones mínimas. instituciones −el IMAS, el Ministerio Miranda, en 2010, se firmó el decre-
de Salud y el PANI− al amparo de las to que le dio origen (decreto ejecutivo
cuales se ha integrado una serie de alter- n° 36020-MP, del 8 de mayo de 2010)
nativas de tamaños, niveles de involucra- y se emitió una directriz que designó
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
miento, lógicas y formas de operación al Fodesaf como su principal fuente de
INVERSION SOCIAL MUNICIPAL
muy distintas. Incluye a proveedores de financiamiento (directriz del IMAS n°
véase Navarro, 2017, en
servicios públicos (CEN-Cinai) y priva- 008-P, del 16 de agosto de 2010).
www.estadonacion.or.cr
dos (centros infantiles, hogares comu- El artículo primero de la Ley 9220
nitarios, otras modalidades de atención, dispone la creación de la Redcudi, con
cooperativas) y los centros de cuido y la finalidad de establecer un sistema de
Redcudi: características y desafíos desarrollo infantil (Cecudi), que funcio- cuido y desarrollo infantil de acceso
desde la perspectiva de los nan en infraestructura pública pero bajo público, universal y de financiamien-
proveedores del servicio un esquema mixto. to solidario, que articule las diferentes
La Red Nacional de Cuido y Desarrollo Para este Informe se llevó a cabo una modalidades de prestación pública y pri-
Infantil (Redcudi) forma parte del siste- investigación acerca de las percepciones vada de servicios en esta materia, para
ma de protección social de Costa Rica, de los proveedores con respecto al servi- fortalecer y ampliar las alternativas de
en el componente de atención a la pri- cio prestado, los impactos en las familias atención infantil integral. Crea además
106 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Cantidad de beneficiarios
asignar al menos un 4% de sus ingresos
a ese fin. Sin embargo, hoy en día esos 15.000
recursos solo costean los servicios sub-
sidiados por el IMAS, entre ellos los
Cecudi. El Ministerio de Salud (Minsa) 10.000
financia los CEN-Cinai (el único progra-
ma de la Red a su cargo) con fondos del
Presupuesto Nacional, complementados Cecudi
5.000
con una dotación adicional de recursos
provenientes del Fodesaf, según manda- PANI Otros
to de una ley anterior. Los programas a
cargo del PANI son cubiertos en su tota- 0
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
lidad a través del Presupuesto Nacional.
Cantidad de centros
A finales de 2016 la Redcudi estaba
IMAS Minsa PANI
constituida por 1.157 centros infantiles
financiados total o parcialmente por el Fuente: Gómez Campos, 2017 con datos de la Secretaría Técnica de la Redcudi, del IMAS.
Estado, distribuidos por todo el país.
Con base en los registros de permisos tora y modalidad se muestra en el grá- y Puntarenas), Los Chiles, Tilarán y
para operar, la Secretaría Técnica estima fico 2.32. La atención se reparte entre Turrialba. El porcentaje promedio de
que, fuera de la Red, existen alrededor el IMAS (52,1%) y el Minsa (41,5%). beneficiarios es de apenas un 11,6% de
de 1.600 establecimientos privados que El PANI tiene una participación margi- la población menor de 7 años en cada
ofrecen servicios de cuido (E: Araya, nal, de tan solo un 6,4%. cantón y los municipios citados aportan
2017 y Esquivel, 2017). En el mapa 2.1 se ilustran los resulta- un 48% de los niños y niñas atendidos
dos de una aproximación al porcentaje por la Red.
En 2016 la Redcudi benefició a 52.190 de la población de 0 a 6 años que atiende En el otro extremo, un grupo de diez
niños y niñas, con amplia dispersión la Redcudi por cantón40. El promedio cantones tiene presencia de solo un tipo
cantonal nacional es de 9,8%, con importantes de centro (nueve son CEN-Cinai, a cargo
Según el Plan Nacional de Desarrollo variaciones territoriales, que oscilan entre del Minsa, y el otro es un centro infan-
2015-2018, al entrar en vigencia la Ley 1,3% en Tarrazú y 22,6% en Goicoechea. til privado que recibe un subsidio del
9220 las instituciones que ya prestaban La distribución geográfica muestra dos IMAS). La población atendida equivale
servicios de cuido con financiamiento patrones: coberturas muy bajas en la a tan solo un 1,9% de los beneficiarios
del Estado cubrían a poco más de 34.000 mayoría de los cantones y una concen- del país. Siete de esos cantones se ubican
personas, en casi mil centros. Como meta tración de tasas más altas en Guanacaste en las regiones periféricas y tres en la
para el 2016 se esperaba alcanzar una y la Gran Área Metropolitana (GAM). Central (fuera de la GAM). El porcentaje
cobertura cercana a 62.000 beneficiarios No existe una asociación clara entre los promedio de cobertura de los niños y
(Mideplan, 2014a). La Secretaría Técnica índices de pobreza y el alcance de la Red. niñas de 0 a 6 años es de 5%. Finalmente,
de la Redcudi estima que al final de ese Al analizar la cobertura en términos de el grupo mayoritario lo constituyen 52
año la meta se había cumplido en un instituciones ejecutoras (IMAS, PANI y cantones donde operan dos modalidades:
84%, ya que el IMAS y el PANI supera- Minsa), se observa que solo diecinueve CEN-Cinai y centros que operan con
ron levemente sus respectivas metas y los municipios tienen oferta de los distintos recursos del IMAS. La tasa promedio
CEN-Cinai atendieron a alrededor del tipos de centros adscritos a las tres enti- de atención es de un 9% y el aporte a la
65% de su población objetivo. En total, dades. La mayoría (doce) son cantones de cobertura nacional de la Red es del 50%.
la cobertura de la Red en 2016 fue de la GAM, o del resto de la región Central A partir del Sistema de Información
52.190 niños y niñas. (Palmares y San Ramón). Los otros cinco Social del IMAS (conformado por las
La composición del número de centros están en el resto del país e incluyen dos bases de datos SIPO y Saben) se iden-
y beneficiados según institución ejecu- cabeceras de provincias costeras (Limón tificaron algunas características de los
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 107
Costarricenses 97%
investigación cualitativa con proveedores
de las diversas modalidades de servicios,
Ingresaron de 2 años o menos 44% provenientes de distintas zonas de la
Residen en mismo cantón 94% GAM.
donde se ubica el centro de cuido
Se efectuaron tres talleres, en San José.
Para la selección de las personas invitadas
Femenina (sin pareja) 76% se utilizaron listas de centros infantiles
Primaria o menos de educación 44% según modalidad de atención, suminis-
tradas por la Secretaría Técnica de la
Secundaria incompleta 37%
Jefatura del hogar
CUADRO 2.3
Perfil de los participantes en los talleres con proveedores de la Redcudi de la GAM. 2017
Centros infantiles privadosa/ Participaron trece personas, que ocupan cargos de dirección, administración o coordinación del centro. La mayoría
es fundadora o labora allí desde hace muchos años. Algunas tienen experiencia previa en otras actividades de servicios,
en bancos, empresas o instituciones públicas. Muchas manejaron un "lenguaje de negocios", pero insistieron en tener
vocación o un “interés cristiano” en este servicio.
Cecudi Participaron catorce personas, que ocupan cargos de dirección, administración o coordinación. Una era la representante
del Departamento de Niñez de una municipalidad. Este grupo estaba más abocado a tareas administrativas y no parecía
tener tanta presencia en el "día a día" de los centros (más distantes de los niños). Cabe notar que estas entidades
se crearon recientemente y solo la mitad de los participantes labora en ellas desde su inicio. Hablaron con soltura sobre
temas del negocio, aspectos legales y administrativos.
CEN-Cinai Participaron dieciséis personas, funcionarias públicas que ocupan cargos de dirección regional, jefaturas de oficinas
regionales, docentes y asistentes de salud. Poseen la mayor experiencia de toda la Redcudi. Los centros tienen
cuarenta o más años de existencia, y algunas personas llevan más de veinticinco años ligadas a ellos. En general se
observó un apego emocional muy fuerte hacia el programa y sus resultados. Mostraron altos niveles de compromiso
social. Este grupo hizo mayor énfasis en la situación laboral de las madres de los niños y niñas que atienden.
a/ Incluye los centros infantiles privados y los hogares comunitarios que reciben subsidios del IMAS.
(3) se dio en el taller con funcionarios de conocer que está compuesta por múltiples pues en su mayoría proceden de hogares
los Cecudi. actores, entre proveedores e instituciones disfuncionales, a menudo viven en con-
Para propiciar el intercambio de opi- de apoyo, que no están integrados, son diciones de hacinamiento extremo (en
niones se utilizó una guía de conversa- disímiles y operan descoordinadamente tugurios, túneles bajo tierra o “cuarte-
ción previamente definida, que abarcó con base en sus propias lógicas, no siem- rías”) y están expuestos a violencia intra-
cuatro grandes temas: las características pre compatibles entre sí. Hay una percep- familiar y/o en los barrios, e incluso, en
de los usuarios del servicio, la operación ción bastante generalizada en el sentido algunos casos, a actividades ilícitas en sus
diaria de los centros (actividades, per- de que la Secretaría Técnica es débil y hay hogares y comunidades.
fil del personal, presupuesto disponible dudas sobre la conveniencia de su ubica- En lo que concierne a los horarios de
y sus fuentes), el contexto inmediato ción institucional en el IMAS. atención, aunque hay variaciones y nue-
(presencia de otros proveedores y niveles Los proveedores y encargados institucio- vas tendencias, actualmente la mayoría
de coordinación con ellos) y fortalezas, nales desconocen la situación, requisitos, de los centros opera entre diez y doce
debilidades y desafíos a futuro, inclu- alcance de los servicios, potencialidades horas diarias, de lunes a viernes (abren
yendo la discusión sobre cómo promover y problemas que aquejan a unos y otros. entre 6 y 7 am y cierran entre 5 y 6:30
más efectivamente la inserción laboral de También se ignora la experiencia que han pm). Los que ofrecen jornadas más cor-
las mujeres. ido acumulando los actores más antiguos tas trabajan con flexibilidad, porque a
Los resultados que se presentan a con- (especialmente los del sector público), sobre menudo los padres se atrasan al ir a
tinuación son de carácter cualitativo y las bondades y falencias de los distintos recoger a sus hijos e hijas. Una excepción
exploratorio. Por su naturaleza, no se programas de combate a la pobreza. son los centros de educación y nutrición
pueden generalizar a la totalidad de cen- El cuadro 2.4 resume las características (CEN), pues sus jornadas son más cortas
tros de la GAM, y menos aun, a centros de los proveedores del servicio de cuido y en dos turnos (de 7 a 11:30 am y de 11a
ubicados fuera de esta. Lo valioso de y atención integral, según lo comenta- 12:30 pm). Los que funcionan en horario
la investigación estriba en el aporte de do en los talleres. La población meta nocturno lo hacen de 3 o 4 pm a 10 pm.
temas que deberán ser validados o explo- es prácticamente la misma en todos los Todos los centros de la Redcudi tienen
rados a mayor profundidad en futuros centros: niños y niñas de 0 a 6 años listas de espera, pese a que la mayoría
estudios y consultas. (aunque muchos amplían ese rango de reporta que está operando por debajo de
Los tres talleres arrojaron luz sobre la edad) en condición de pobreza (nive- su capacidad instalada. Los criterios para
situación actual de la Redcudi. Se pudo les 1 y 2 del SIPO) y en riesgo social, manejar esas listas varían, aunque privan
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 109
CUADRO 2.4
Características de los proveedores de servicios de la Redcudi en la GAM, a partir de los talleres efectuadosa/. 2017
Hogares comunitarios El servicio se presta en el hogar de la persona cuidadora. Recibe Se encargan del cuido y la alimentación con el subsidio del IMAS.
un máximo de diez niños. En la mayoría de los casos es una mujer No están obligados a brindar educación o estimulación temprana.
quien provee el servicio directamente, sin contratar personal Algunos ofrecen clases de inglés, terapia del lenguaje, asistencia
adicional. Los participantes en el taller no eran profesionales, psicológica, seguimiento de vacunas y problemas de salud
pero tenían mucha experiencia en la actividad de cuido. (recomiendan a los padres solicitar atención en Ebais o en el
Hospital Nacional de Niños). Deben llenar menos requisitos
que el resto de proveedores, pero están sujetos a supervisión
periódica, como todos los demás.
Guarderías y centros Son centros con capacidad para atender decenas y, en algunos Dan el servicio del cuido, alimentación y programas para el desarrollo
infantiles privados casos, hasta más de cien niños y niñas. Tienen entre cinco y quince socioemocional, psicomotor y cognitivo. Brindan terapia del lenguaje,
colaboradores contratados, lo que incluye profesionales y personal de asistencia psicológica, atención médica y clases especiales
limpieza y cocina. Al operar como empresas, deben cumplir con todas (música, inglés, ballet), con apoyo de personal contratado
las cargas sociales y obligaciones tributarias, laborales y municipales. temporalmente, estudiantes universitarios, fundaciones,
asociaciones o profesionales voluntarios. También ofrecen
talleres de capacitación para padres y madres de familia.
Cecudi Son establecimientos diseñados para atender hasta cien menores. Brindan alimentación y cuido, atención en salud, educación, nutrición
La mayoría reportó 75 niños y niñas, aunque los nuevos admiten y, cuando es posible, apoyo psicológico. Hay un modelo de atención
solo 40. Las instalaciones son hermosas y modernas, con altos que se sigue lo más fielmente posible, pero hay flexibilidad para
costos de construcción (detalle mencionado en los tres talleres). responder a las necesidades específicas de los menores a cargo.
Tienen profesionales en educación, terapia del lenguaje, y en Tienen programas de actividades lúdicas: show de talentos una o dos
algunos casos, trabajo social, psicología y nutrición. Contratan veces al año (al cual invitan a la comunidad) y un festival navideño.
entre ocho y quince trabajadores a tiempo completo. Realizan encuentros de familias y bingos para recaudar fondos.
CEN-Cinai Su sigla se refiere a los establecimientos públicos denominados Ofrecen dos tipos de servicios, que denominan extramuros e
centros de educación y nutrición (CEN) y centros infantiles de intramuros. Los primeros incluyen la entrega de paquetes de leche
nutrición y atención integral (Cinai). Los niños y niñas son admitidos y la distribución de alimentos a familias. Los segundos incluyen
por dos años, plazo que se mantiene aun cuando mejore la situación comidas servidas y atención y protección infantil. Los Cinai son
económica de la familia. Reportan entre seis y diez trabajadores por los que más se asemejan a los otros establecimientos de la Red,
centro, lo que incluye profesionales en educación, psicología, terapia pues brindan alimentación, cuido y atención integral. Tienen
del lenguaje y, en algunos casos, trabajo social. Realizan esfuerzos de programas orientados a desarrollar destrezas, valores y hábitos
coordinación interinstitucional, por ejemplo con el MEP, tanto en la de convivencia. Son los que más han incursionado en el servicio
aplicación de la estrategia de educación en la primera infancia, como nocturno para motivar a las madres a estudiar y trabajar. Ofrecen
con colegios nocturnos, para ofrecer el servicio en ese rango horario. talleres para padres de familia. Tienen formularios de referencias
de y hacia la CCSS (Ebais y Hospital Nacional de Niños).
a/ Se realizaron tres talleres con representantes de centros infantiles de la GAM, bajo la modalidad de grupos focales. Para más detalles de las personas
participantes, véase el cuadro 2.3.
algunos: cumplimiento de los requisitos ”Tiempos de angustia en 2017”, según inflexión, con recortes en las transferencias.
del IMAS, referencias del PANI u otras proveedores del servicio de cuido Según los proveedores, el IMAS les ha
instituciones (menores en situación de El 2017 ha sido un año de contracción comunicado que no se van a reponer los
riesgo o vulnerabilidad social), tiempo financiera en el sector, lo que ha generado egresos del sistema, que ocurren porque
de espera y grado de necesidad, deter- sentimientos de confusión, alarma, per- los niños y niñas alcanzan la edad máxima
minado con base en entrevistas, visitas plejidad e impotencia. Luego de años de para recibir el servicio, por traslados o por
al hogar o conocimiento del caso (esta crecimiento en el número de beneficia- abandono. Además les han indicado que
discrecionalidad la emplean los centros rios, y de contar con recursos adicionales esta situación se mantendrá hasta el año
privados y los CEN-Cinai; los represen- para la compra de materiales educativos 2018, por lo que se proyecta un descenso de
tantes de los Cecudi no mencionaron gracias al reparto de superávits acumu- la ocupación de los centros privados finan-
tener ese margen). lados, el 2017 ha marcado un punto de ciados por el IMAS.
110 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Las personas consultadas reportaron un ron su situación o incumplieron algún esa tarea se recarga en sus funcionarios y
promedio de ocupación del 71% en los cen- requisito− o que requieren atención para funcionarias. El fortalecimiento finan-
tros privados y el 73% en los Cecudi. Si se sus hijos (por ejemplo, jefas de hogar ciero en los CEN-Cinai, reportado en
descuentan los hogares comunitarios (que trabajadoras con uno o dos niños, cuyo la sección en que se analizó el tema de la
funcionan a plena capacidad), el promedio ingreso per cápita supera el estipulado inversión social, no ha sido acompañado
cae al 63% entre los proveedores privados. para recibir el beneficio), para llegar a de mayor contratación de personal.
Se informó que en este grupo hay cuatro un acuerdo sobre el monto que podrían Los participantes en los talleres coin-
establecimientos que están funcionando a pagar, considerando lo que les costa- cidieron en señalar que con el cambio de
media capacidad y “en números rojos”. Para ría contratar otro tipo de servicios. El gobierno decayó el interés del IMAS en
ser sostenibles, los centros privados requie- objetivo es captar niños “privados” para la Red de Cuido, pues se ha dado prio-
ren operar dentro de una rango de entre el generar volumen y diluir los costos fijos ridad a la implementación de otros pro-
80% y el 90% de su capacidad instalada. entre más beneficiarios. Sin embargo, gramas, como “Puente al Desarrollo”. Lo
Por su parte, los Cecudi necesitan trabajar esta estrategia tiene dos limitaciones: i) la único que permanece en la administra-
con ocupación plena (100%) si dependen capacidad de pago de las familias es baja y ción Solís es el apoyo a los Cecudi, pues
exclusivamente del IMAS, o de entre 80% ii) la admisión de beneficiarios del IMAS su construcción requirió una inversión
y 90% si tienen otras fuentes de ingresos. ha sido mal recibida por los clientes pri- millonaria “que debe reportarse en uso”.
En el caso de los CEN-Cinai es difí- vados que pueden pagar por la totalidad Se mencionó que, a raíz de la creciente
cil esclarecer el tema de la ocupación del servicio, quienes a menudo deciden incertidumbre que impera en el sector,
porque los CEN (centros de educación retirarse para evitar que sus hijos interac- recientemente se creó una asociación de
y nutrición) y los Cinai (centros infan- túen con niños extremadamente pobres, proveedores de la Redcudi, como un
tiles de nutrición y atención integral) provenientes de contextos problemáticos. grupo de presión ante las autoridades y
tienen ofertas de servicios distintas41. Sin Otra estrategia ha sido establecer con- los candidatos presidenciales. Se creó un
embargo, los representantes de ese sector venios con el PANI, que no se restringe chat en el que se intercambia informa-
también expresaron preocupación ante la a la población pobre y admite niños en ción sobre nuevas directrices del IMAS y
imposibilidad de reponer los egresos del situación vulnerable. Sus subsidios son estrategias para enfrentar la actual situa-
programa que financia el IMAS. menores que los del IMAS, pero algunos ción de insuficiencia presupuestaria.
La sensación generalizada entre los centros han logrado aliviar su situación
participantes en los talleres es que “vamos incrementando el número de usuarios Problemas de coordinación debilitan
de más a menos” en términos de cobertu- cubiertos por esa institución. Sin embar- funcionamiento de la Redcudi
ra y que la Redcudi “está paralizada”. go, los acuerdos toman tiempo y quienes En los tres talleres se citaron esfuer-
Esta percepción está trascendiendo a los han tratado de gestionarlos recientemen- zos de coordinación intersectorial −por
padres de familia, quienes preguntan si te, han recibido como respuesta que no ejemplo entre el IMAS y las municipali-
se van a cerrar los centros, y al personal, hay más presupuesto. dades, entre los CEN-Cinai y el MEP, o
al cual los directores no pueden darle Algunos buscan alianzas con funda- entre la CCSS y el PANI− cuyos resul-
seguridad ni estabilidad en su contratación. ciones, ONG, cooperativas o empresas tados, sin embargo, no se difunden. En
Esta situación provoca angustia y obli- privadas, que les provean recursos frescos todas las reuniones hubo participantes
ga a tomar medidas. Tanto en los Cecudi para cubrir a los beneficiarios potenciales que se enteraron allí mismo de esas ini-
como en los centros infantiles privados que no son asumidos por el IMAS, pero ciativas. Los miembros de la Red no
de mayor tamaño se reportan despidos tienen muchas necesidades. conocen con exactitud lo que hacen unos
o la posibilidad de hacerlos, porque los La problemática de los CEN-Cinai y otros, sus públicos meta, su capacidad,
ingresos no alcanzan para cubrir jorna- es diferente. Como ya se mencionó, su enfoque y requisitos, por lo que terminan
das completas de personal titulado. Esto financiamiento proviene del Ministerio compitiendo por los mismos beneficia-
genera un círculo vicioso: al prescindir de Salud, y se basa en un presupuesto rios y dejando sin atención a muchos
de un profesional, en los centros privados anual en el que se estipulan los gastos otros beneficiarios potenciales.
se corre el riesgo de que el IMAS recorte en rubros como contratación de perso- Este desconocimiento da pie a malos
aun más los ingresos −dado que hay nal, material educativo, alimentación, entendidos, incertidumbre continua y,
especificaciones sobre la proporcionali- limpieza y transporte, y que no se puede ante la falta de una rectoría efectiva del
dad que debe existir entre la cantidad de modificar. A diferencia de los estableci- sector, a que se difunda información no
profesionales y el número de usuarios− y mientos subsidiados por el IMAS, estos siempre veraz sobre los proveedores. Por
los Cecudi pueden incurrir en incumpli- centros no están sufriendo recortes pre- ejemplo, tanto los representantes de los
miento de los contratos firmados con la supuestarios. No obstante, señalan que centros privados como los de los CEN-
municipalidades, lo que daría lugar a la los comités o asociaciones de desarrollo, Cinai indicaron que en los últimos tiem-
cancelación de las licitaciones. que en teoría los apoyan gestionando pos los esfuerzos de la Red se han concen-
Algunos centros privados están nego- fondos para otros gastos, como la compra trado en poner a funcionar los Cecudi,
ciando con madres a las que el IMAS les de gas o el mantenimiento de las instala- pues es necesario que la inversión millo-
ha quitado el subsidio −porque mejora- ciones, no están funcionando, por lo que naria que se hizo en su construcción rinda
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 111
frutos. No obstante, para los encargados amenaza con debilitarlo aun más. si un centro deja de operar, los niños
de los Cecudi la situación es igual de La gran inquietud de las personas que que asistían a él no necesariamente
angustiante. Por un lado, no se les permite asistieron a los talleres es hasta qué punto podrían ser absorbidos de inmedia-
recibir nuevos ingresos y, como se mencio- la competencia entre los distintos actores to por los que queden, pues algunos,
nó, el número aprobado de beneficiarios e instituciones está afectando a los bene- como los CEN-Cinai y los Cecudi,
que pueden atender se está reduciendo. ficiarios actuales y cercenando recursos tienen requisitos institucionales que
Por otra parte, algunos administradores que podrían usarse para atender a otros hacen lenta su capacidad de respuesta.
lamentan la falta de planificación en cuan- beneficiarios potenciales que están muy
to a la localización de los planteles, pues se necesitados de sus servicios. • La calidad del servicio no es compara-
construyeron en sitios alejados de los luga- En resumen, la investigación sobre la ble entre proveedores, incluso entre los
res donde residen los beneficiarios, lo cual Redcudi arroja cuatro hallazgos relevantes: que dependen de una misma institu-
implica largos y costosos desplazamientos ción (o fuente de recursos). Las cober-
para las madres y sus hijos, lo que desalien- • El IMAS no parece ser la institución turas de la Redcudi deben corregirse
ta el uso de los servicios. idónea para liderar la Red. Su foco en por factores asociados a esa calidad,
En este contexto, un tema interesante la pobreza extrema ha modificado los al igual que el monto de la transfe-
de analizar es cuál servicio se considera lineamientos originales y está envian- rencia por beneficiario, ya que no hay
el competidor más cercano para cada do una serie de señales negativas a los justificación para pagar lo mismo por
tipo de proveedor. En el caso de los cen- beneficiarios, actuales y potenciales. productos claramente diferenciados.
tros privados son los Cecudi; para estos Su posible impacto en la empleabilidad Este desafío implica la creación de
últimos son los centros privados y, en de las mujeres se reduce al mínimo, si estándares de calidad, un mecanismo
menor medida, los CEN-Cinai, los que a el principal criterio para tener acceso para supervisar su cumplimiento y un
su vez tienen una fuerte competencia de al servicio es la condición de pobreza, sistema de información para generar
las instituciones públicas de educación puesto que un cambio en la situación los indicadores respectivos.
preescolar (en especial los CEN). Todas laboral de las madres excluye el sistema
las personas consultadas coincidieron al a sus hijos e hijas. Uno de los comen- Un estudio de fiscalización realizado
señalar que en los últimos dos años se tarios recibidos en los talleres indicada por la CGR (2015) señaló como una de
percibe una estrategia para reducir la que “la Red no puede ser liderada por las principales deficiencias en la labor de
participación privada en la Red. una institución que no está interesada la Secretaría Técnica de la Red, la falta de
Con algunas excepciones, los proveedo- en tener una relación directa con los una estrategia para la inserción laboral
res de servicios (tanto de centros privados actores, ni en generar sinergias entre de las mujeres. En abril de 2017 represen-
como de Cecudi) califican su relación con los diversos tipos de proveedores”. tantes de la Secretaría indicaron que se
el IMAS como “distante”, “prepotente”, está trabajando en la formulación de una
“agresiva”, “demandante”, “desinformada” • El sector está en alerta máxima debi- propuesta en ese sentido.
y “rara vez orientada a dar sugerencias para do a las drásticas restricciones presu- Como se indicó en el Decimonoveno
mejorar”. Todo ello aumenta la confusión puestarias que se han dado en 2017. Informe Estado de la Nación, convertir el
y el malestar entre los integrantes de la Proveedores privados y encargados de cuido de personas dependientes en una
Red y sus beneficiarios. los Cecudi temen por la sostenibilidad responsabilidad social y, por tanto, en
La incorporación no planificada de de sus operaciones, pues se les ha dicho otro pilar del sistema de protección social
nuevos actores, así como el estímulo de que no habrá cambios en su situación y una fuente más de derechos, implica
unos en detrimento de otros, genera un hasta el 2018, y para entonces podría superar los problemas que hasta ahora
ambiente de trabajo inadecuado. Para los ser tarde. Están preocupados porque ha enfrentado la Redcudi en términos de
proveedores que tienen más tiempo de este es un sector con encadenamientos, organización institucional, administrati-
brindar atención integral a niños y niñas, cuya evolución afecta a los niños y sus va y financiera. Asimismo, implica pro-
la Redcudi obvió su experiencia y promo- familias −en particular a las madres−, a mover cambios normativos orientados a
vió la duplicación de esfuerzos cuando, a las comunidades aledañas −por la gene- crear condiciones laborales más equitati-
su juicio, debió haber fortalecido y reno- ración de empleos locales− y a los profe- vas, de modo que se logre compatibilizar
vado las capacidades que ya existían (en sionales, porque da trabajo a graduados las actividades productivas con la obliga-
particular los CEN-Cinai). universitarios en diversas áreas de la ción compartida del cuido.
En el mismo sentido, preocupa que con educación y la salud. Es decir, se trata de
la implementación de su nueva estrategia un sector económico, además de social.
de educación en la primera infancia, el La Red debería concebirse como una PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
MEP, antes que reforzar el sistema que inversión nacional a largo plazo. RED DE CUIDO DESDE LA
ya se encuentra en operación, pueda com- PERSPECTIVA DE LOS PROVEEDORES
plicar más el panorama, con el agravante • Se está fomentando una indebida com- véase Vargas, 2017, en
de que esa institución es muy grande en petencia entre proveedores por captar www.estadonacion.or.cr
contraste con el resto del sector, lo que beneficiarios, con el agravante de que,
112 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
Tema especial: equidad en los vechan las “economías de escala42”, lo que porcentaje de gasto en servicios públicos,
servicios públicos podría indicar problemas de eficiencia. el cual está conformado por 170.296
Por primera vez el Informe Estado de la Vickrey, premio Nobel de Economía hogares, un 12% del total del país, que
Nación introduce de manera exploratoria en 1996, plantea que es inevitable que perciben en promedio 320.000 colones
un análisis de los efectos de las tarifas de el diseño de cualquier sistema tarifario mensuales y pagan alrededor de 55.000
los servicios públicos regulados sobre la presente una tensión entre eficiencia y colones en servicios públicos, un 20,3%
distribución del ingreso, es decir, analiza equidad. La solución final siempre será de su gasto total, en contraste con el 6,7%
la capacidad de pago de las familias vis subóptima y no existe un proceso técnico y el 4,2% de los otros dos conglomerados,
a vis el consumo de servicios públicos. que permita estimar la mejor alternativa. cuyos ingresos son muy superiores.
El tema es relevante por dos razones. En Al final, la fijación de la tarifa siempre Si al gasto total en estos servicios se le
primer lugar, este rubro representa una será una decisión política (Universidad adiciona el 11% que representa el trans-
proporción importante del gasto total Nacional de Colombia, 2004). porte, predominantemente público para
de los hogares, sobre todo los de menores el grupo de menores ingresos, y el 6,2%
ingresos. En segundo lugar, los precios Pago por servicios públicos consume de los servicios de telecomunicaciones
regulados por lo general evidencian sub- en promedio un 5,5% del ingreso de (como el teléfono celular), que ha crecido
sidios cruzados, que pueden provocar los hogares de manera exponencial en años recientes,
una redistribución de la carga de la tarifa El análisis de la equidad en el acceso se obtiene que el conglomerado de interés
entre distintos tipos de usuarios, sin que a los servicios públicos requiere estimar dedica alrededor de un 40% de su gasto
necesariamente medien en ello criterios la importancia que tiene el pago de esos a los tres rubros antes mencionados. Para
de equidad. servicios en la estructura del gasto de los los otros dos grupos de hogares de mayo-
La principal conclusión de este ejerci- hogares. Si la proporción resulta mar- res ingresos, la proporción se reduce a
cio es que la magnitud y dirección de los ginal, independientemente del nivel de menos de la mitad (17% y 19,5% del gasto
subsidios en el sistema de tarifas de servi- ingreso, la preocupación por la equidad total). Es claro, entonces, que existe des-
cios públicos no han sido documentadas. no sería de índole económica, sino que igualdad en el esfuerzo que realizan algu-
El análisis parcial de algunos servicios se enfocaría en la calidad de los servicios nos hogares para acceder a los servicios
sugiere que los precios guardan poca que reciben los distintos abonados. Si el públicos, al menos desde la perspectiva
relación con los costos de producción, y peso relativo del gasto es alto para algu- de la capacidad de pago.
más bien parecen asociarse al volumen nos grupos de hogares, los problemas de En materia de calidad también se
y características de la demanda, lo que equidad deben estudiarse desde ambas observan inequidades relacionadas con
genera inequidades territoriales y entre perspectivas. disponibilidad, continuidad y otras
abonados de diferentes empresas, por el De acuerdo con la Encuesta Nacional variables que dificultan la comparación
uso de un mismo servicio. También hay de Ingresos y Gastos de los Hogares de los servicios entre usuarios.
evidencia de que los operadores que cap- (Enigh) del 2013, las familias destinan
tan el mayor número de clientes no apro- un 5,5% de sus ingresos al pago de servi- La Ley de la Aresep y el principio de
cios públicos. Por zona y región se obser- equidad
GRÁFICO 2.34 van diferencias, que fluctúan desde 6,4% El artículo 31 de la Ley de la Autoridad
en la zona rural, hasta 6,9% y 7,5% en las Reguladora de los Servicios Públicos
Proporción del gasto de los hogares regiones Chorotega y Pacífico Central, (Aresep; nº 7593) dispone que, para la
en servicios públicos, según quintil
respectivamente. Cuando la información fijación de tarifas y precios, esa entidad
de ingreso per cápita y región.
2013 se ordena por quintiles de ingreso (de debe tomar en cuenta la estructura pro-
menor a mayor, según el ingreso per ductiva y una serie de variables propias
15%
cápita del hogar), la proporción aumenta de cada actividad, entre las que destacan
para los grupos más pobres. Una vez el tamaño y la cantidad de las empresas
10% más, las regiones Chorotega y Pacífico participantes en el mercado. De mane-
Central son las que registran los mayores ra expresa indica que la equidad social
porcentajes, los cuales superan el 12% en es uno de los criterios centrales que se
5% el quintil más pobre (gráfico 2.34). debe tener presente en cualquier fijación
Es de esperar que, conforme disminuye tarifaria, al igual que la sostenibilidad
0%
el ingreso de los hogares, crezca la impor- ambiental, la conservación de las fuen-
tancia de los servicios públicos en su tes de energía y la eficiencia económica.
Huetar
Huetar
del país
Central
Chorotega
Central
Brunca
Caribe
Norte
Total
Pacífico
La Ley prohíbe de manera explícita Ante la potestad de establecer políticas turas escalonadas que buscan racionali-
a los prestadores de servicios públicos públicas ejercida por el Poder Ejecutivo, dad en el consumo, o subsidios cruzados
cualquier tipo de práctica discriminato- el ente regulador tiene la difícil tarea de a favor del sector domiciliario, tanto en
ria contra un determinado grupo, sector, acatar los lineamientos que corresponden agua como en electricidad.
clase o consumidor individual. No obs- a sus áreas de competencia, garantizando Por años, el modelo tarifario más
tante, aclara que no constituirán discri- que la fijación tarifaria sea transparen- usado ha sido el de la tasa de retorno,
minación las diferencias tarifarias que se te, sin distorsiones y apegada a criterios que reconoce al proveedor del servicio
establezcan por razones de índole social, técnicos. Si la política genera subsidios, público regulado la totalidad de sus cos-
lo cual abre espacios para introducir en su labor es identificar, con claridad y de tos operativos, debidamente justificados,
las metodologías de fijación de precios, manera permanente, el monto, los bene- y una tasa de rentabilidad para fines de
criterios orientados a atenuar las des- ficiarios y los impactos en los diferentes inversión sobre los activos fijos netos
igualdades sociales y la pobreza. usuarios del servicio público. revaluados. Este modelo se aplica hoy
Dos decretos firmados en 2016 y 2017 Cualquier política que busque objeti- a los principales servicios: acueductos,
son las iniciativas más recientes en este vos de equidad por medio de las tarifas, alcantarillado, energía (generación,
sentido. En primer lugar, la política tari- como en el caso que aquí se comenta, transmisión y distribución), transporte
faria denominada “Universalización de inevitablemente genera subsidios, cuyos público (autobuses y taxis) y estaciones
los servicios de agua potable y sanea- efectos distributivos son inciertos44. La de servicio de combustibles. No obstan-
miento” oficializó la creación de un siste- función del regulador es procurar la te, se han empezado a utilizar variantes
ma nacional de subsidios cruzados foca- equidad a través del cumplimiento simul- en la fijación de las tarifas de hidran-
lizados en el suministro del agua potable, táneo de los principios de la regulación: tes, riego y combustibles en el caso de
para garantizar el acceso a los usuarios en servicio al costo, equilibrio financiero de Recope, que incorporan criterios de efi-
condición de pobreza (decreto ejecutivo los proveedores, supervisión de la calidad ciencia del operador.
39757). Los subsidios tendrán una vigen- y normas de fiscalización de los gastos Los modelos tarifarios requieren infor-
cia de siete años, pero podrán ser renova- reconocidos e incluidos en las tarifas mación de alta calidad y precisión sobre
dos. En segundo lugar, se creó el “Plan de (Ley 7593; Meléndez, 2016). los servicios regulados, flexibilidad para
tarifas eléctricas solidarias”, que pretende En resumen, usar las metodologías de incorporar el cambio tecnológico en su
beneficiar a familias de bajos ingresos fijación tarifaria para instrumentalizar prestación y nuevos esquemas de finan-
atendidas por el programa “Puente al políticas públicas tiene efectos sociales, ciamiento de la inversión. Perfeccionar
Desarrollo” (decreto ejecutivo 40508). económicos y ambientales que es preciso los instrumentos actuales obliga a pro-
Su plazo de aplicación se extiende al considerar. La creación de subsidios se fundizar en aspectos vinculados directa-
2030, fecha establecida como meta para contrapone al objetivo de transparentar mente con una mayor calidad y equidad
lograr la erradicación de la pobreza en al máximo el costo del servicio público, en la provisión de los servicios públicos.
el marco de los Objetivos de Desarrollo que debe estar libre de ineficiencias y
Sostenible (ODS), de la ONU. Las tari- distorsiones; además, tiene implicaciones Modelo tarifario del agua: sin
fas subsidiadas cubrirán los primeros 100 de tipo operativo para el proveedor. Si diferenciación de precio por costo
kilovatios hora (kWh) facturados y, par- la implementación por la vía de la regu- El Instituto Costarricense de
tir de ahí, se exonerará el 50% del consu- lación tarifaria resulta impostergable, es Acueductos y Alcantarillados (AyA) es el
mo a las familias en pobreza y el 100% obligatorio estimar el costo del subsidio y operador dominante en el suministro del
a las pobres extremas. Ambos grupos sí justificarlo técnicamente (alcance, costo servicio público de agua potable y la dis-
deberán pagar los cargos fijos del servi- y permanencia). Se debe tener especial posición de aguas residuales o servicio de
cio, a saber: el derecho de conexión a la cuidado con este tipo de medidas, ya alcantarillado. Cuenta con alrededor de
red, el tributo al Cuerpo de Bomberos, el que una vez aplicadas resulta muy difí- 670.000 conexiones con medidor, unas
cargo municipal para alumbrado público cil modificarlas o suspenderlas, y ello 12.000 conexiones fijas y una cobertura
y el costo variable de los combustibles. introduce inflexibilidad en los modelos de mercado de 2,9 millones de habi-
En 2017 los cuatro rubros mencionados, tarifarios. tantes (56,7%) concentrados en el Valle
en conjunto, representaron un gasto de Central, aunque la entidad tiene presen-
2.000 colones. El subsidio se financiará Modelos tarifarios y el principio cia nacional (Angulo, 2017).
con una sobretarifa para otros abonados de equidad La población también es abastecida
residenciales. Corresponde a la Aresep Aunque la legislación costarricense no por unas 15.000 asociaciones adminis-
definir la forma en que se integrará esta contiene barreras que impidan la incor- tradoras de acueductos rurales (Asadas),
política al modelo tarifario. Como paso poración del principio de equidad en la de diversos tamaños y características,
inicial, las instituciones autónomas invo- fijación de las tarifas públicas, son escasos que cubren cerca del 20% del mercado.
lucradas deben coordinar con el IMAS los ejemplos de mecanismos tarifarios Estas operan bajo la rectoría del AyA, con
para determinar el costo financiero y la que lo procuren. Históricamente, los cri- un presupuesto tripartito que comparten
capacidad logística requerida para identi- terios utilizados en este ámbito han sido con esa institución y el Fodesaf. Son res-
ficar a los potenciales beneficiarios. de otra naturaleza, y predominan estruc- ponsables de administrar los acueductos,
114 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
darles mantenimiento y garantizar la En las tarifas de los demás proveedores cativos públicos, asociaciones de desa-
continuidad del servicio, pero muestran también está implícito el principio de rrollo comunal y organizaciones sin fines
grandes limitaciones en términos de solidaridad. En algunos ello es menos de lucro), en concordancia con uno de
inversión en infraestructura y capacida- evidente por la homogeneidad de los los objetivos centrales del modelo. A
des técnicas. territorios atendidos, como es el caso de nivel domiciliario el abonado consume
Otros operadores son la Empresa de la ESPH, contrario a lo que ocurre con en promedio alrededor de 16 m3 por mes.
Servicios Públicos de Heredia (ESPH), otras empresas, como Coopesantos, que Por los primeros 15 m3 los hogares pagan
la Junta Administrativa del Servicio operan pequeñas redes de distribución 4.635 colones, la cuarta parte del costo
Eléctrico Municipal de Cartago (Jasec), en una geografía complicada. Para las para los sectores empresarial y gobierno,
algunas cooperativas y varios municipios. Asadas existen pliegos tarifarios diferen- lo cual constituye clara evidencia del sub-
El AyA es por ley el rector de la parte ciados entre sistemas de abastecimiento sidio (gráfico 2.35).
técnica, mientras que la Aresep es la por gravedad y por bombeo. La nueva política pública en esta mate-
encargada de fijar las tarifas y fiscalizar No obstante lo anterior, el modelo ria (decreto ejecutivo 39757) se enfo-
de la calidad del servicio. El Senara y el de precios del agua sí genera notables ca en el sector domiciliario más pobre,
Minaet participan en temas de riego y inequidades entre los abonados de los plantea una mejor identificación de los
consumo no humano del agua. diferentes proveedores, que pagan tarifas hogares en esa condición y favorece el
El cobro se hace con base en el con- distintas. El usuario no puede escoger otorgamiento de subsidios sin cargo al
sumo de cada abonado, cuando es posi- el operador, y por tanto, es atendido Presupuesto Nacional, sino apoyados en
ble medirlo; de lo contrario, se aplican según disponibilidad o cercanía geográ- los clientes no beneficiarios −presumible-
tarifas fijas. En el sector residencial se fica. Esta es una actividad que, en teoría, mente los de mayor ingreso relativo− a
colocan medidores cuando es técnica- tiene importantes economías de escala en través de un mayor costo por el servicio.
mente factible, o bien se recurre a una la provisión del servicio, que favorecen a Vincular el sistema de cobro del agua
“macromedición” basada en los datos los grandes operadores dominantes. Sin con los mapas de pobreza es una tarea
de producción y distribución de todo embargo, las fijaciones tarifarias contra- compleja. Por ejemplo, el AyA utiliza
el sistema de acueducto, lo cual plantea dicen este planteamiento. Los clientes el número de identificador del servicio
dificultades para la asignación equitativa del AyA son los que pagan el precio más (NIS) que corresponde al bien inmueble,
del consumo entre los abonados. alto por metro cúbico, y los de las Asadas no a la persona. En la práctica, el IMAS
En el caso de las familias más pobres y algunos municipios el menor. Esta com- tendrá que identificar al hogar pobre
ubicadas en barrios marginales, el AyA paración no resulta pura, pues no toma y su respectivo NIS, y comunicarlo al
enfrenta un serio problema con la for- en cuenta factores como la continuidad AyA. Los retos operativos son grandes,
mación de los denominados “mercados y la calidad del servicio45, ni reconoce las lo mismo que los costos asociados y el
privados informales de agua potable”. inversiones y los gastos en infraestructu- sistema de control46.
Dada la dificultad para el ingreso de sus ra. Si los pequeños sistemas colapsan, por Un ejercicio exploratorio realizado
empleados a esas zonas, se torna com- falta de mantenimiento o inversión, es el para este Informe, sobre el consumo por
plejo medir el consumo de los hogares. AyA, a expensas de sus usuarios, el que abonado en el cantón de Pavas, evidenció
A ello se une el mal estado de las redes termina asumiendo el servicio. Por ley, las dificultades señaladas. La cartogra-
de tubería a lo interno de las viviendas, esta institución es proveedora del servicio fía del Censo de Población 2011, en la
que genera lecturas excesivamente altas. y, al mismo tiempo, rectora del sector, y cual se basan los mapas de pobreza por
Estos factores propician la aparición de sus abonados son los únicos que pagan el necesidades básicas insatisfechas del
suplidores privados, los cuales muchas costo de esa doble función. INEC y los mapas de los distritos prio-
veces se abastecen −sin pagar− de los El modelo tarifario actual incorpo- ritarios del IMAS, no se puede empatar
sistemas del AyA y venden el líquido a los ra subsidios cruzados entre y dentro de geográficamente con el trazado de man-
hogares, en un mercado cautivo e ilegal. diversos segmentos de consumo (cua- zanas de consumo del AyA. Hay trasla-
La estructura tarifaria del AyA con- dro 2.5). El sector residencial que utiliza pes con vías públicas y superposición de
tiene un principio de solidaridad, dado menos de 60 m3 recibe un subsidio que manzanas, así como viviendas captadas
que a todos sus abonados se les cobra un pagan el sector empresarial y el gobierno. por el Censo en las que el AyA no registra
único precio según su consumo, inde- También existen precios diferenciados abonados (Carballo, 2017).
pendientemente del costo que represen- que buscan premiar los menores consu- Bajo la nueva política, la estructura tari-
ta para la institución proveer el servi- mos. Sin embargo, a fin de cuentas un faria de la institución tendrá que establecer
cio, o el nivel de ingreso del usuario. hogar pobre y numeroso paga más por el un costo fijo y uno variable, incorporar
No es lo mismo atender cantones como agua, en términos absolutos y per cápita, costos de operación e inversiones para man-
Curridabat y Tres Ríos, donde la mayor que un hogar de mayor ingreso que tiene tener el sistema operando y atender el creci-
parte del agua es abastecida por grave- solo uno o dos miembros. miento de la demanda, integrar parámetros
dad, sin necesidad de bombeo, que suplir En la última década el consumo ha ambientales para la protección de las fuen-
el líquido en las zonas altas de Alajuelita descendido en todos los sectores, con tes y, ahora, el criterio social en función de
y Escazú. excepción del preferencial (centros edu- la capacidad de pago de los usuarios.
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 115
Fuerte inequidad territorial en las a/ En colones por mes y metro cúbico. Rigen entre julio de 2016 y diciembre de 2017.
tarifas eléctricas b/ Se aplica a las escuelas y colegios públicos, asociaciones de desarrollo comunal e instituciones de benefi-
En el sector eléctrico costarricense ciencia y culto (inscritas como tales y con personería jurídica) sin fines de lucro.
sobresale el ICE como actor estatal domi- c/ Se aplica a las instituciones públicas que conforman el gobierno general, incluidas las municipalidades.
d/ Tarifa que se aplica cuando la conexión no cuenta con hidrómetro (o medidor).
nante, verticalmente integrado y opera- e/ El cargo fijo es uniforme e independiente del consumo, y corresponde al pago por el derecho de conexión a
dor único en materia de transmisión. En la red. Se adiciona al valor del servicio medido o fijo, para completar el valor de la facturación.
la actividad de generación de electricidad
hay 37 operadores y 8 en distribución. El Fuente: Elaboración propia con datos de la Intendencia de Agua de la Aresep.
sector de los generadores está conforma-
do por 29 empresas privadas, 4 coopera-
tivas de electrificación rural, 2 empresas GRÁFICO 2.35
municipales y 2 estatales. A diferencia de Costo estimado del agua, por rangos de consumo, según tipo de abonado
otros países, incluso de la región centro- (consumo en metros cúbicos)
americana, internamente no se ha creado
un mercado mayorista y, por tanto, el 30.000
modelo tarifario se sustenta en uno no
competitivo. 25.000
En distribución el ICE y la Compañía
Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) domi- 20.000
Colones al mes
FIGURA 2.2
Recorrido de las rutas de buses 126, 131 y 132 y estimación de los subsidiosa/ en las tarifas. 2015
um
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a/ Los subsidios se estiman como la diferencia entre los costos de operación efectivos de cada ruta (tarifa real) y la tarifa vigente. Valores positivos corresponden a subsidios
en los que el monto pagado por cada usuario (en esa ruta y trayecto en particular), es menor al costo real. Valores negativos representan lo contrario, es decir, el sobreprecio
que paga cada usuario.
La coordinación del capítulo estuvo a cargo de Se agradece a Yamile Thyme, por la realización Los talleres de consulta se realizaron los días 31
Marcela Román y Natalia Morales. y seguimiento de las convocatorias a los talleres de mayo, 1 y 7 de junio, 5 y 6 de julio y 25 de agos-
sobre la Redcudi y la región Chorotega. to de 2017, con la participación de: José Aguilar,
La edición técnica la efectuaron Natalia Otilio Manuel Aguilar, Ana Cecilia Allen, Herson
Morales, Marcela Román y Jorge Vargas-Cullell. Por el apoyo financiero para la realización de Alpízar, Kimberly Alvarado, Karla Alvarado, Ana
dos estudios se agradece al PNUD, en especial a Arce, Ángela Arce, Ana Isabel Argüello, Giselle
Se prepararon los siguientes insumos: Gabriela Mata, así como a la Asociación Horizonte Argüello, Xinia Arrieta, Paola Arroyo, Lucrecia
Equidad en el acceso a los servicios públicos, Positivo y su director José Aguilar. Avendaño, Verónica Ávila, Gerardo Barboza,
de José Angulo; Factores explicativos de la Ofelia Barrantes, Raquel Barrientos, Alicia
reducción de la pobreza por línea de ingreso y También se agradece a las siguientes personas Bolívar, Natalia Bonilla, Patricia Campos, Ana
de la pobreza multidimensional en Costa Rica del equipo técnico del PEN: a Ariel Solórzano, por Lucía Carvajal, Hellen Carranza, Milena Castillo,
del año 2015 al 2016: un estudio de panel, de los procesamientos estadísticos de las encuestas Yahaira Cervantes, María Isabel Chamorro, Annia
Andrés Fernández y Roberto Del Valle; Gestión de hogares y de empleo, y por la búsqueda y siste- Chaves, Álvaro Conejo, Sidey Cortés, Roque Dávila,
de los gobiernos locales en la inversión social matización de registros administrativos; a Rafael Francisco Delgado, Leida Díaz, Guillermo Espinoza,
2007-2016, de Daniel Navarro; El gasto o inver- Segura, por los procesamientos estadísticos de Joyce Estupiñián, Andrés Fernández, Silvia
sión social pública continúan su expansión en las encuestas de hogares y de ingresos y gastos, Frean, Leonardo Garnier, Mario Gómez, Yahaira
el 2016 pese al desequilibrio fiscal, de Juan y a Steffan Gómez Campos por la elaboración de Guerrero, Ángel Guevara, Miguel Gutiérrez, Jorge
Diego Trejos y Catherine Mata; La Red Nacional gráficos y visualizaciones de datos complejos. Hernández, Juan Huaylupo, Alexandra Hutchinson,
de Cuido y Desarrollo Infantil (Redcudi): carac- Carmen Jiménez, Valeria Lentini, Sandra Lezcano,
terísticas de los proveedores de servicio y Un agradecimiento especial por los aportes Diana Loría, Andrea Madrigal, Eddy Madrigal,
sus desafíos, de Ana Jimena Vargas; Análisis de información a: Armando Rodríguez (AyA), Rosario Martínez, Alex Mata, Grettel Méndez,
de la situación socioeconómica de la región Silvia Carmona (CEN-Cinai), Aldemar Argüello y María De Los Ángeles Meléndez, Magaly Mendoza,
Chorotega como aproximación de sus resul- German Mora (CGR), Amparo Pacheco (Fodesaf), Sheyla Milanés, Bertha Mora, Emilia Mora, Peter
tados en pobreza en 2015 y 2016, de Natalia Keneth Araya, Danny Marcelo Esquivel, Elsa Grant Morales, Rodrigo Morales, Amparo Pacheco,
Morales y Marcela Román. y Juan Carlos Laclé (IMAS), Pilar Ramos y Marlene Irma Porras, Jessica Porras, Stephanie Quesada,
Sandoval (INEC), Ana Miriam Araya, Daniel Collado Zayra Quesada, Aurelina Reyes, Esteban Reyes,
Se recibieron las siguientes contribuciones y Vivian Martínez (Ministerio de Hacienda), Ana Eliécer Robles, Claribel Rodríguez, Kengie Rojas,
especiales: “Cambios en la muestra de las Ericka Rodríguez y Karen Segura (Poder Judicial). Raquel Rojas, Maybell Salazar, Rafael Segura,
Enaho”, de Natalia Morales y Rafael Segura; Paola Solano, Ariel Solórzano, Gabby Somarribas,
“Reducción de la pobreza en 2016 no es esta- Por sus comentarios a los borradores del capítu- Jennifer Soto, Milena Soto, Priscilla Soto, Gabriela
dísticamente significativa”, de Rafael Segura; lo se agradece a Ronald Alfaro, Leonardo Garnier Suárez, Estefanía Torres, Juan Diego Trejos, Andrés
“Sistematización de notas de prensa sobre (lector crítico), Luis Antonio González, Vladimir Valenciano, Gerardo Viales, Ebed Villalobos, Karen
la economía en Guanacaste 2014-2017”, de González, Miguel Gutiérrez, Pamela Jiménez, Villalobos, Agripina Wells, Juanita Yesca y Hazel
Yamile Thyme; “Estimación del perfil de los Valeria Lentini, Leonardo Merino, Ariel Solórzano Zúñiga.
beneficiarios de los centros de cuido subsidia- y Jorge Vargas Cullell.
dos por el IMAS“ y “Permisos de construcción La revisión y corrección de cifras fue realizada
por cantones para el período 2003-2016”, de por Natalia Morales.
Antonella Mazzei.
120 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
NOTAS
1 Para efectos operativos de esta aspiración, por entorno se 9 El déficit de vivienda sigue siendo un problema importante dad (no están inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad
entiende la situación “macro” del país. en América Latina y el Caribe. En 2009 aproximadamente y no llevan una contabilidad formal).
el 37% de los hogares tenía algún tipo de carencia en este
2 Debido a que el concepto de seguridad humana es tan ámbito, lo que equivale a casi 54 millones de familias (Bouillon, 19 El coeficiente de correlación de Pearson es una medida
amplio como el de desarrollo humano, su tratamiento en et al., 2012). La mayor parte del déficit es cualitativo. Estos estadística del grado de asociación entre dos variables alea-
profundidad implicaría estudiar diversos temas que componen promedios esconden grandes diferencias entre países, entre torias cuantitativas. Varía entre -1 y 1. Si el indicador se acerca
el Informe Estado de la Nación. Con el fin de hacerlo más mane- áreas rurales y urbanas, y entre segmentos de ingreso; por a 1, existe una correlación positiva, es decir, cuando una de las
jable y relacionarlo con la principal preocupación que anima ejemplo, el déficit total oscila entre 18% en Costa Rica y 78% variables aumenta, la otra también lo hace. Si se acerca a -1 hay
a este capítulo (la igualdad de oportunidades para “ser y en Nicaragua (Blanco, et al., 2014). una correlación negativa, es decir, cuando una variable crece,
actuar”), la temática se aborda aquí desde una dimensión muy la otra disminuye. Conforme el valor se acerca a 0, se reduce la
específica: la seguridad frente al delito, en el entendido de que 10 La definición tradicional del déficit suma el faltante natural posibilidad de que exista una relación lineal entre ellas.
sin esa seguridad se lesionan gravemente las posibilidades de de viviendas, con las casas en mal estado y las que, aun estan-
“ser y actuar” de las personas. do en buen estado, presentan hacinamiento. 20 La ENAE determina que efectivamente hay un puesto
vacante en una empresa cuando se cumplen estas condicio-
3 Se entiende por capacidades el conjunto de habilidades, 11 La zona de contención se define como una línea que deli- nes: i) existe un trabajo disponible en una posición específica,
conocimientos y destrezas que los individuos adquieren y que mita la “zona de crecimiento urbano” establecida en el Plan ii) la persona que se contrata puede comenzar a laborar en
les permiten emprender proyectos de vida que consideran GAM 1982 (decreto ejecutivo 13583-VAH-Ofiplan). Es una línea los siguientes treinta días, iii) la empresa está buscando tra-
valiosos. continua trazada a partir del análisis de variables físicas, bajadores para llenar la vacante, y estos no necesariamente
topográficas, naturales y de factibilidad de acceso a servicios laboran en ella, es decir, de manera activa se está reclutando
4 En la comparación con el resto del mundo se utilizaron las públicos. Abarca un área de 44.200 hectáreas y delimita zonas personal fuera de la empresa.
estadísticas de organismos internacionales como el Banco urbanizables y zonas de protección y uso agrícola; fuera de
Mundial, el PNUD, la Unesco y la OIT, entre otros, que en su este anillo, en principio, no pueden otorgarse permisos de 21 La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible fue aprobada
mayoría abarcan entre 120 y 170 países. Sin embargo, en los construcción en las tierras que corresponden al segundo tipo por la Asamblea General de la ONU en septiembre del 2015,
indicadores de inversión social y salario mínimo, debido a (PEN, 2015). mediante la resolución 70/1. Contiene 17 objetivos con 169
limitaciones de información, solo fue posible obtener las cifras metas de carácter integrado e indivisible, que abarcan las
para las naciones de la OCDE (veinticinco a treinta países). Para 12 Las estimaciones de Fuprovi solo incluyen la superficie esferas económica, social y ambiental. Entró a regir en enero
determinar el grado de avance de Costa Rica con respecto al cubierta por casas, calculada en un promedio de 45 m2, es del 2016 y dispone que esta estrategia guiará los programas
resto del mundo se elaboraron escalas ordinales, a partir de decir, el impacto sobre las nuevas áreas urbanizadas está de desarrollo mundiales durante los siguientes quince años.
las cuales se establecieron los parámetros de comparación. Se subestimado, pues no considera el porcentaje aportado por
definió un umbral máximo (100) y uno mínimo (0) para medir vías de comunicación y otra infraestructura urbana. 22 La línea de pobreza representa el monto mínimo reque-
los intervalos que señalan la ubicación del país. rido para que una persona pueda satisfacer sus necesidades
13 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra “E” alimentarias y no alimentarias. Se considera que un hogar es
5 En Valverde Vega tampoco se habían presentado homicidios corresponden a entrevistas o comunicaciones personales rea- pobre cuando su ingreso per cápita es menor o igual a la línea
desde 2004, pero el 5 de agosto de 2017 se registró el asesina- lizadas durante el proceso de elaboración de este Informe. La de pobreza de la zona respectiva (urbana o rural). La pobreza
to de un joven comerciante. información respectiva se presenta en la sección “Entrevistas”, extrema compara el ingreso per cápita con el costo de la
de las referencias bibliográficas de este capítulo. canasta básica alimentaria (CBA).
6 Se denomina femicidios a los asesinatos perpetrados contra
mujeres por sus parejas heterosexuales, específicamente 14 La última ECE disponible al momento de editarse este 23 El método multidimensional se basa en la premisa de
esposos y concubinos. La Ley de Penalización de la Violencia Informe era la del segundo trimestre de 2017. que, además de la falta de ingresos, los hogares pobres son
contra las Mujeres, en su artículo 21, señala que se le impondrá afectados por otras carencias en áreas –o dimensiones– como
pena de prisión de 20 a 35 años a quien dé muerte a una mujer 15 La tasa de presión general corresponde a la población educación, salud, vivienda, trabajo y protección social. En el
con la que mantenga una relación de matrimonio o unión de desempleada y la ocupada que busca otro puesto, como por- caso de Costa Rica se utilizan esas cinco dimensiones, y a
hecho, declarada o no. centaje de la fuerza de trabajo. cada una de ellas se le asigna un peso del 20%. Además, cada
dimensión se compone de cuatro indicadores que también tie-
7 Esta definición ampliada de femicidio es la que se utiliza en 16 Además de la población desempleada, este indicador inclu- nen el mismo peso relativo, con excepción de “trabajo”, donde
la “Convención interamericana para prevenir, sancionar y erra- ye a la fuerza de trabajo que está disponible, pero desalentada. se combinan dos indicadores para tratarlos como uno solo,
dicar la violencia contra la mujer”, conocida como Convención pues ambos se refieren al incumplimiento de derechos labo-
Belem Do Pará. 17 Las personas subempleadas son las que trabajan menos rales. En consecuencia, se calcula cuántas personas y hogares
de cuarenta horas por semana, quieren laborar más horas de tienen privaciones en cada uno de los diecinueve indicadores.
8 La definición de vivienda adecuada trasciende el concepto lo que su ocupación actual les permite y están disponibles Se suman los porcentajes de privación y un hogar se considera
de “casa” y alude a una edificación para uso habitacional que para hacerlo. pobre multidimensional cuando totaliza 20% o más. Para más
cumpla con una serie de condiciones: seguridad de la tenencia, detalles metodológicos, véase Fernández y Del Valle, 2017.
disponibilidad de servicios, asequibilidad, habitabilidad, acce- 18 Según el INEC (2017), el empleo informal tiene las siguien-
sibilidad y adecuación cultural (ONU-Hábitat, 2015). tes características: i) personas asalariadas que no están 24 El MMV-2011 divide cada distrito del país en “unidades
inscritas en la seguridad social a través de sus patrones, ii) primarias de muestreo” (UPM), que contienen en promedio 150
ayudantes no remunerados, iii) trabajadores por cuenta propia viviendas en zonas urbanas y 100 en las rurales. Para todo país,
y empleadores que tienen empresas no constituidas en socie- está conformado por 10.461 UPM (con 1.360.055 viviendas),
CAPÍTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 121
64,5% urbanas y 35,5% rurales. De ese total, 965 UPM son de También se producen cambios importantes en el sector salud, 43 El análisis tipo cluster es una técnica estadística cuya
la región Chorotega (114.531 viviendas), de las cuales el 46,4% debido a la exclusión de las transferencias del Gobierno a la idea básica es agrupar un conjunto de observaciones en
son urbanas (60.322 viviendas) y el 53,6% rurales (54.209 CCSS por concepto de la cuota del Estado, el aporte adicional un número dado de grupos homogéneos a lo interno, pero
viviendas). para los trabajadores por cuenta propia y el pago de los ase- diferentes entre sí.
gurados por cuenta del Estado.
25 El factor de expansión es un ponderador que se aplica a 44 La ciudad de Bogotá aplicó políticas distributivas basadas
cada unidad de estudio en la muestra para obtener una estima- 35 La ponencia de Trejos y Mata (2017) contiene un análisis en criterios espaciales para identificar a los grupos vulnera-
ción poblacional. Se interpreta como la cantidad de unidades exhaustivo de la distribución de la ISP por función social, cri- bles, con resultados un tanto discutibles y algunos incluso
en la población que representa cada unidad en la muestra, ya terio de acceso y rubros sociales, para el período 2000-2016. inesperados, como la movilidad de personas desde ubicacio-
sea vivienda, hogar o persona. nes no beneficiadas hacia otras donde pueden obtener los
36 Este rubro representa menos del 1% de la ISP. En general subsidios (servicios públicos, tasas impositivas municipales,
26 En este análisis los nombres región Chorotega y provincia corresponde a un sector compuesto por una gran cantidad de entre otras).
de Guanacaste se usan como sinónimos. instituciones, que por su limitado tamaño enfrentan una gran
volatilidad en sus recursos. 45 Un 8% de los abonados del AyA tiene servicio discontinuo,
27 Entre los principales cambios están un nuevo y mejor con cortes que en promedio duran una hora por día, y cuatro
diseñado marco muestral, el uso de nuevas proyecciones 37 La población objetivo de todos los programas tiene como horas en el caso de la Región Central. Estos clientes pagan las
de población, así como un nuevo cuestionario para indagar principal característica la condición de pobreza por ingresos. mismas tarifas que los que no tiene problemas de continuidad
los temas de interés, que amplió los contenidos e introdujo Además, en las pensiones del RNC son adultos mayores de 65 en el suministro, con lo que el modelo tampoco discrimina
mejoras conceptuales. años o más, sin pensión contributiva ni empleo; en los CEN- por calidad.
Cinai son niños y niñas menores de 7 años sin acceso a centros
28 Se espera que este mercado, destinado a pequeños y educativos, y en el aseguramiento por cuenta del Estado son 46 El número de identificador del servicio (NIS) está asocia-
medianos productores, esté construido en 2019. Según actores personas que carecen de seguro de salud. do a la propiedad y su dueño registral, no al inquilino que la
entrevistados, tendría 1.933 clientes potenciales, entre gran- habita. La volatilidad en el cambio de domicilio de la familia
des hoteles y comercios. 38 Las estimaciones fueron realizadas por Trejos y Mata pobre es otro reto.
(2017), quienes plantean dos opciones para analizar las pensio-
29 El coeficiente de Gini es una medida empleada para nes contributivas. La primera es asumirlas como retribución 47 Obedece más a un principio de solidaridad. Hay abonados
cuantificar la desigualdad en la distribución del ingreso. Toma de un ahorro realizado y, por ende, como parte del ingreso a los que es más caro proveerles el servicio.
valores de entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la perfecta igual- autónomo, no de la ISP. La segunda es considerarlas un sub-
dad (todas las personas tienen los mismos ingresos) y 1 a la sidio y contabilizarlas como una transferencia de la ISP. En la 48 Entre esos factores están las restricciones políticas y ope-
perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y realidad es probable que ambos componentes estén presentes rativas para una mayor participación de generadores privados
las demás ninguno). La metodología usada para estimarlo es la y lo adecuado sería separar la parte del subsidio estatal de la y la explotación de fuentes alternativas, aspectos de gestión
siguiente: con la variable “ingreso neto per cápita del hogar”, retribución al ahorro, individual o colectivo. Sin embargo, no en los prestadores del servicio que impactan la estructura
con ajustes para mantener la consistencia con la pobreza, se existen estimaciones para hacer esa separación, de modo que salarial por encima del crecimiento del sector, el impuesto
ordenan las personas y se acumula el ingreso. se sigue la práctica común de considerar las pensiones como sobre los combustibles que se incorpora al precio que Recope
parte del ingreso autónomo. cobra por el diésel y el búnker, los cuales se usan en la gene-
30 Es importante señalar que la fuente de información de ración térmica. Cerca de una quinta parte del precio de los
este análisis son las encuestas de hogares, y que estas no 39 El detalle de la ISM por rubros y municipalidades puede combustibles corresponde a dicho impuesto, el cual es trasla-
captan adecuadamente los ingresos de los hogares más ricos, consultarse en Navarro, 2017, disponible en el sitio www. dado directamente al precio de la electricidad (Angulo, 2017).
lo cual significa que los ingresos promedio de los hogares del estadonacion.or.cr
décimo decil están subestimados. 49 Todas estas rutas son operadas por un mismo concesiona-
40 Primero se estimó la población de 0 a 6 años que reside en rio, Autotransportes San José-San Juan de Tobosi S.A.
31 Se calcularon los errores de muestreo y los coeficientes cada cantón, según las proyecciones distritales de población
de variación (o errores relativos), que indican en términos para el año 2016. No se considera la condición de pobreza, pues 50 Un estudio de demanda realizado por Produs-UCR (2014),
porcentuales el grado de precisión de una estimación. Los no se dispone de datos con ese nivel de desagregación. La y que sirvió de insumo para la Aresep, determinó que la ruta
resultados obtenidos están en un rango aceptable, por lo que información de beneficiarios de la Redcudi fue proporcionada 126 es la de mayor flujo, con 50.790 pasajeros por mes. En
las estimaciones son confiables estadísticamente. por su Secretaría Técnica, junto con la ubicación exacta de las rutas 131 y 132 los flujos son de 3.065 y 3.275 personas,
cada centro infantil. Esta fue agregada posteriormente a nivel respectivamente.
32 El Vigesimosegundo Informe Estado de la Nación analizó de cantones.
ampliamente la política de salarios mínimos y su efecto en la
pobreza y la desigualdad de ingresos. 41 Mideplan (2016) realizó un estudio sobre el perfil socioeco-
nómico de las familias y las personas usuarias de los CEN-Cinai
33 Para más detalles de los cambios que introduce la en 2014, a partir de la información recogida en las boletas de
Reforma Procesal Laboral en el Código de Trabajo, véase el caracterización del ambiente familiar (CAF).
Vigesimosegundo Informe Estado de la Nación.
42 Se entiende por “economías de escala” las ventajas que
34 Con los ajustes metodológicos indicados, la estimación de obtiene una empresa por aumentar su producción. En términos
la ISP de 2016 resulta inferior en cerca de un punto porcentual económicos, se refiere a las reducciones en el coste unitario a
del PIB y poco más de tres puntos menor en relación con el medida que el tamaño de una instalación y los niveles de uso
gasto del gobierno general, que la comentada en el apartado de insumos se incrementan.
anterior. La mayor diferencia se da en el sector de protección
social, por la consolidación del Fodesaf, la depuración de los
datos del IMAS y la JPS, y la incorporación de otras instituciones.
122
122 ESTADO DE LA NACIÓN
ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 123
3 Oportunidades, estabilidad
CAPÍTULO
y solvencia económicas
ÍNDICE HALLAZGOS RELEVANTES
Hallazgos relevantes 123
Valoración general 125 >> En 2016 la economía costarricense cre- >> En la actual administración se han
Valoración del vigesimosegundo informe 126 ció un 4,3%. No hubo cambios importantes simplificado 155 trámites, proporción que
Aspiraciones 126 en la tendencia de años previos y persis- se considera pequeña en relación con el
Introducción 127 tieron las dificultades de la estructura pro- universo de gestiones, requisitos y procedi-
ductiva para reducir el desempleo de forma mientos existentes en el país.
Oportunidades 127 significativa.
Crecimiento moderado se mantiene >> En 2016 el déficit fiscal del Gobierno
y hay leves mejoras en el empleo 128 >> Se reactivó la contribución de las expor- Central fue de 5,2%, el más bajo en los
Débiles vínculos estratégicos para lograr taciones al crecimiento económico: este últimos cinco años. Sin embargo, las debili-
crecimiento con inclusión productiva y laboral 135 sector explica un 42% del dinamismo regis- dades estructurales en este ámbito no han
Mejora regulatoria y banca para trado en 2016. sido corregidas.
el desarrollo como herramientas
para impulsar la economía 146 >> Desde 2014 se observa una expan- >> El 55% del crecimiento de los ingre-
sión del empleo para personas con baja sos tributarios obedece al aumento en la
calificación educativa, especialmente en recaudación del impuesto sobre la renta.
Estabilidad y solvencia económicas 150
la industria tradicional, la agricultura, el
Reducción del déficit fiscal no genera mayor
comercio y los servicios no especializados. >> Las personas que valoran positivamente
sostenibilidad de las finanzas públicas 151
Sin embargo, este fenómeno ha sido acom- la gestión del Gobierno tienden a respaldar
Cambio demográfico plantea mayores pañado por un deterioro en la calidad de en mayor medida el incremento de los
retos para el financiamiento de las pensiones 159 los puestos de trabajo: mayor informalidad, impuestos.
Valoración ciudadana de la gestión estatal bajo aseguramiento, menor crecimiento del
determina el apoyo a nuevos impuestos 162 ingreso y más subempleo. >> El cambio demográfico plantea retos
Nuevas oscilaciones monetarias para las finanzas públicas: se espera que
y cambiarias durante el 2017 165 >> El incremento en el total de ocupados a partir del año 2018 finalice la etapa de
Impacto de los precios internacionales no se traduce en mejoras en materia de “dividendo fiscal”, lo cual significa que
en los hogares: disparidades ingresos. En 2016, el ingreso real promedio crecerá más rápidamente la proporción de
según nivel de ingreso 170 se mantuvo estancado. personas que demandan servicios públicos,
atención de la salud y pensiones, que los
>> El comercio y la agricultura no tradi- contribuyentes potenciales.
cional son los sectores que tienen mayor
capacidad para generar encadenamientos >> El tipo de cambio se viene depreciando
productivos, pero a la vez son los menos desde mediados de 2016, por efecto de
capaces de impulsar el empleo. aumentos en los precios de las materias
primas, los requerimientos de divisas del
>> Los productos de la economía costarri- sector público no bancario (SPNB), el incre-
cense conforman una red de 21.259 vín- mento en las reservas de dólares de los
culos, en la cual las zonas francas tienen intermediados financieros y el cese de la
débiles conexiones con el resto de la pro- colocación de los llamados eurobonos.
ducción y pocos contactos de demanda.
124 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
CUADRO 3.1
Oportunidades
Crecimiento del PIB real por persona (%) 3,4 1 2,4 3,4 3,1 2,9
Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) 4,1 0,3 2,6 4,7 3,2 2,9
Formación bruta de capital/PIB (%) 20,6 20,1 20 20,8 19,6 20,4
Crédito al sector privado (% PIB) 38,5 40,4 43,1 44,4 46,7 37,8
Crecimiento de las exportaciones de bienes ($ corrientes)b/ 7,7 -1,1 5,6 0,7 7,8 6,1
Tasa de desempleo abierto (%)c/ 9,8 8,3 9,7 9,6 9,5 9,5
Índice de salarios mínimos reales (enero 1995=100)d/ 117,4 118,7 121,4 125,7 127,5 113,8
Ingreso promedio real mensual de los ocupadose/ 452.582 469.446 455.234 456.283 464.219 414.090
Índice de términos de intercambio (2012=100) 100 100,6 102,2 108,4 112,0 98,4
Estabilidad
Inflación (IPC 2015=100) (%) 4,6 3,7 5,1 -0,8 0,8 6,9
Déficit comercial/PIB (%)f/ 63,1 62,8 62,5 54,2 48,2 67,9
Déficit de cuenta corriente/PIB (%)g/ 24,7 23,7 23,8 19,0 18,2 21,7
Tipo de cambio efectivo real multilateral (1997=100)h/ 80,4 83,9 78,8 79,9 82,0 90,6
Resultado financiero del Gobierno Central/PIB (%)i/ -4,3 -5,4 -5,6 -5,7 -5,2 -3,3
Solvencia
Ahorro nacional neto/PIB (%) 8,9 7,7 7,8 9,5 9,7 9,4
Reservas internacionales netas/importaciones por mesj/ 6,4 6,7 6,4 7,4 7,0 5,6
Deuda interna del Gobierno Central/PIB (%)k/ 28,4 28,8 29,8 30,8 34,5 24,5
Deuda pública externa/PIB (%)l/ 5,9 7,1 8,7 10,1 10,3 7,8
Gasto público en educación/PIB (%) 7,0 7,3 7,3 7,4 7,5 6,4
Valoración general
Después de un par de años de notable basa en una reestructuración diseñada por los con el resto de la producción no son los
estabilidad, entre mediados del 2016 e poderes Ejecutivo y Legislativo, mientras que mayores empleadores, ni los que más se
inicios del 2017 Costa Rica experimentó el segundo consiste en esperar la respuesta expanden. Esto significa que las activida-
turbulencias en el tipo de cambio y el del mercado, que se reflejará en el tipo de des exitosas no tienen la fuerza para gene-
resurgimiento de presiones inflacionarias. cambio, las tasas de interés y la inflación. rar un “efecto derrame”. Estos resultados
Las variaciones no fueron prolongadas, Esta última alternativa depende no solo de subrayan la necesidad de diseñar políticas
ni tuvieron la fuerza suficiente para inte- criterios objetivos, sino que también está públicas específicas, según los requeri-
rrumpir las tendencias recientes en mate- influenciada por elementos subjetivos, como mientos de cada sector y región.
ria de estabilidad y oportunidades, pero sí la credibilidad del Gobierno y las fuerzas polí- En 2016 se registró una leve mejora en
evidenciaron la vulnerabilidad de la econo- ticas. Uno de los principales hallazgos de este el mercado laboral, pero en forma coinci-
mía nacional ante cambios en los precios. Informe, es que entre la ciudadanía existe una dente con un deterioro en la calidad del
A ello se suma la amenaza de una crisis percepción generalizada de que es necesario empleo. El Informe Estado de la Nación ha
fiscal en el corto plazo. realizar un ajuste; no obstante, la disposición advertido que, después de una crisis eco-
En el primer semestre 2017 el Gobierno de las personas para aceptar que aumenten nómica, las últimas en encontrar trabajo
Central enfrentó problemas de flujo de los impuestos, como uno de los componentes son las personas de menor calificación
caja para atender sus obligaciones, y el de la reforma, depende de factores como la educativa. En el período bajo análisis, por
país sufrió una nueva rebaja en la califi- calidad y la transparencia gubernamental. primera vez desde la crisis de 2008-2009
cación internacional de su deuda. Entre La posibilidad de efectuar reformas en la mayoría de las plazas creadas fue para
tanto, el sistema político pospuso –una vez los últimos meses de la administración Solís personas con secundaria incompleta. No
más– la implementación de una reforma, Rivera se dificulta debido al clima electoral. obstante, esas oportunidades fueron de
y los esfuerzos administrativos y de con- De no hacerse nada, el nuevo gobierno (2018- baja calidad, lo que trajo consigo mayor
tención de gasto no lograron corregir el 2022) tendrá que enfrentar una delicada informalidad, subempleo y exiguas remu-
desbalance de las finanzas públicas. situación fiscal, en el marco de un Congreso neraciones para los nuevos ocupados.
La insostenibilidad fiscal implica un ries- conformado por actores políticos distintos, En teoría, el crecimiento y la baja inflación
go para la estabilidad que, de no atender- lo que lo obligará a emprender un nuevo deberían representar un momento positivo
se, puede terminar afectando al mercado proceso de negociación. Además, el contexto para el país. Sin embargo, el buen desem-
laboral y la producción. Hasta ahora el demográfico es adverso, dado el acelerado peño de estos indicadores no ha generado
crecimiento del país ha sido relativamen- crecimiento de la población adulta mayor que progreso en el balance social: la desigualdad
te bueno en el contexto latinoamerica- demanda más pensiones y servicios de salud. aumenta, la pobreza por ingresos se mantie-
no, pero ese resultado coexiste con una La vulnerabilidad de la estabilidad fue ne estancada, el ingreso real de los ocupados
pertinaz desigualdad de ingresos y una evidente con las pequeñas turbulencias expe- no crece en los sectores más vulnerables, ni
débil generación de empleo. Estos son, en rimentadas a inicios del 2017. Esas presiones en las clases sociales que perciben meno-
síntesis, el estado y las perspectivas de la pueden generar mayores incrementos en la res salarios, y las oportunidades de empleo
situación económica del país. inflación, el tipo de cambio y las tasas de son limitadas. Esta desconexión ha sido una
En el 2016 el déficit fiscal representó interés para lo que resta del 2017 e inicios característica de la economía costarricense
un 5,2% del PIB, 0,5 puntos porcentuales del 2018, lo cual, a su vez, podría afectar el en lo que va del siglo XXI.
menos que el año anterior. A pesar de esta consumo de las personas y la generación de Para enfrentar estos problemas es fun-
reducción, los ingresos no alcanzan para empleo. Además, el riesgo de la materializa- damental aplicar políticas de fomento pro-
hacer frente a la acelerada expansión del ción de una crisis fiscal puede desgastar los ductivo y mejorar las capacidades institu-
gasto. Como el Gobierno Central ha recu- controles del Banco Central. cionales. No solo se deben fortalecer los
rrido a créditos para cubrir este desbalan- El impacto negativo de un ajuste fiscal programas dirigidos al mercado interno,
ce, la deuda pública creció con rapidez (3,9 podría ser atenuado con un aparato produc- sino también propiciar mayores encade-
puntos porcentuales del PIB), hasta alcan- tivo vigoroso; sin embargo, el crecimiento de namientos, que permitan trasladar el dina-
zar un monto equivalente al 45% de la Costa Rica se mantiene en un nivel similar mismo de los sectores más exitosos al
producción. El costo de pedir prestado es al promedio de largo plazo, cercano al 4% resto de la economía. Empero, los esfuer-
cada vez más alto y, en el futuro, el sacri- anual. En 2016, la reactivación del sector zos del país para acometer estas tareas
ficio que se deberá realizar para equilibrar exportador de bienes, con un repunte supe- se ven amenazados, a corto plazo, por los
las finanzas públicas será mayor. rior al 7%, no bastó para conseguir que el riesgos asociados a la insostenibilidad de
En sus últimas ediciones, este Informe ha desempeño de la economía mejorara sig- las finanzas del Gobierno Central.
planteado que el acuerdo político necesario nificativamente. Por su parte, la demanda El diagnóstico y los desafíos económi-
para llevar adelante una reforma fiscal interna se desaceleró, tanto en el consumo cos son claros. La respuesta a ellos es de
debe contemplar cambios en la estructura de los hogares, como por parte del Gobierno carácter político. Costa Rica ha optado por
de gastos, generación de recursos frescos y la inversión privada. posponer la implementación de reformas
y mejoras en la gestión de la deuda y la Además del insuficiente dinamismo de la estructurales en materia fiscal y de fomen-
administración tributaria. El sistema polí- economía, existe una desconexión estructu- to productivo, con lo cual compromete sus
tico deberá elegir, pronto, entre un ajuste ral entre crecimiento y oportunidades labora- avances en desarrollo humano sostenible y
ordenado o desordenado. El primero se les: los sectores que están más encadenados erosiona la equidad intergeneracional.
126 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
Aspiraciones
3 Oportunidades, estabilidad
CAPÍTULO
y solvencia económicas
Introducción mía interna, el mercado laboral, el sector crecimiento moderado y volátil, unido a
El capítulo “Oportunidades, estabi- externo (exportaciones e importaciones), la incapacidad de generar mayores y mejo-
lidad y solvencia económicas” valora el las finanzas públicas y las políticas mone- res oportunidades de empleo. Aunque se
desempeño de la economía costarricense taria y cambiaria. mantuvo la tendencia de años previos,
en el año 2016 y los primeros meses de El capítulo está estructurado en dos todos los componentes de la demanda
2017, desde el punto de vista del desarro- grandes secciones. En la primera, deno- interna perdieron dinamismo. Por su
llo humano sostenible. Para ello analiza minada “Oportunidades”, se da segui- parte, las exportaciones tuvieron una
diversos indicadores de tipo económico, miento a la evolución del PIB y sus reactivación notable, pero no suficiente
social e institucional, con el propósito principales componentes, el empleo y la para conseguir que el desempeño de la
de determinar si se ha avanzado o retro- generación de ingresos. Posteriormente economía superara el reportado en 2015.
cedido en el logro de las aspiraciones se ofrece una mirada en profundidad La dificultad que tiene el país para lograr
nacionales en esta materia. sobre las dificultades que tiene el país un crecimiento robusto y sostenido se
Las oportunidades son fruto del cre- para lograr un crecimiento económico refleja en que la mayoría de las activida-
cimiento económico sostenido, el que a inclusivo, para lo cual se realizó un estu- des no alcanzó resultados superiores a los
su vez es consecuencia de los procesos dio de los encadenamientos productivos registrados en los años inmediatamente
de inversión pública y privada, la forma- y laborales, se aplicó la técnica de análisis anteriores a la crisis de 2008-20095.
ción de recursos humanos, una crecien- de redes y se exploró la actividad econó- El crecimiento económico de 2016 fue
te productividad y un uso racional de mica a nivel cantonal. Además se incluye acompañada por un aumento marginal
los recursos naturales. En ese sentido, las un apartado especial que aborda dos en el empleo, sobre todo el de menor cali-
oportunidades dan cuenta del acceso que temas: las mejoras recientes en el ámbito dad. Los nuevos ocupados son principal-
tiene la población a bienes y servicios de regulatorio y los avances del Sistema de mente personas de escaso nivel educativo,
calidad, como resultado de la generación Banca para el Desarrollo. que laboran en condiciones de informali-
de empleo decente y de mayores ingresos La segunda sección, “Estabilidad y sol- dad y subempleo, a cambio de un ingreso
para los diferentes grupos sociales y en las vencia económicas”, reseña lo acontecido bajo. Este resultado es evidencia de un
distintas zonas del país, con lo que tam- en los campos monetario, cambiario y estilo de desarrollo poco incluyente, que
bién reflejan la equidad en su distribución. fiscal; en este último se ofrecen además pone en situación de desventaja a los tra-
La estabilidad consiste en mantener dos análisis: uno sobre las percepciones bajadores menos calificados.
reducidos desequilibrios internos –défi- ciudadanas ante eventuales aumentos de Los sectores que muestran mayores
cit fiscal e inflación– y externos –balanza impuestos y otro acerca de los retos que el encadenamientos tienen una baja capaci-
de pagos– que hagan posible el creci- cambio demográfico impone a las finan- dad para crear empleo, lo que se traduce
miento sin comprometer el futuro de zas públicas. En el ámbito monetario en una desvinculación entre el dinamis-
las nuevas generaciones. Esto se logra se aborda el tema de la eficiencia de la mo del aparato productivo y el mercado
con solvencia, es decir, con una socie- política en esa materia y el efecto que laboral. Esa desconexión hace necesario
dad capaz de cubrir adecuadamente sus generan a nivel local de las variaciones en impulsar políticas de fomento adecuadas
gastos y realizar las inversiones físicas los precios internacionales. a los requerimientos y debilidades de
y sociales requeridas para no poner en cada actividad.
riesgo la estabilidad futura. Los ejes de Oportunidades Para dar seguimiento a las oportu-
análisis para valorar todos estos aspectos En 2016 e inicios de 2017 la econo- nidades generadas en 2016 e inicios de
son el crecimiento económico, la econo- mía costarricense siguió mostrando un 2017, el primer apartado de esta sección
128 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
FIGURA 3.1
Comparación del crecimiento económico en 2016 con respecto a diferentes subperíodos, por ramas de actividad
GRÁFICO 3.3
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Ago-01
Dic-01
Abr-02
Ago-02
Dic-02
Abr-03
Ago-03
Dic-03
Abr-04
Ago-04
Dic-04
Abr-05
Ago-05
Dic-05
Abr-06
Ago-06
Dic-06
Abr-07
Ago-07
Dic-07
Abr-08
Ago-08
Dic-08
Abr-09
Ago-09
Dic-09
Abr-10
Ago-10
Dic-10
Abr-11
Ago-11
Dic-11
Abr-12
Ago-12
Dic-12
Abr-13
Ago-13
Dic-13
Abr-14
Ago-14
Dic-14
Abr-15
Ago-15
Dic-15
Abr-16
Ago-16
Dic-16
a/ El coeficienteCrecimiento de corto
de correlación entreplazo Crecimiento
ambas series es de de corto plazo
0,92. Los círculos sin los
señalan zonas francasen que el IMAE de corto plazo sin zonas francas superó en 1,1 puntos porcentuales
períodos
al IMAE de corto plazo total.
b/ El crecimiento de corto plazo se estima como la variación trimestral anualizada móvil.
Un segundo patrón que se identifica y el café, la mayoría de los principales artículos nuevos que lograron expor-
luego de la crisis de 2008-2009 es la bienes de exportación proviene de zonas taciones superiores a 100.000 dólares
brecha en el crecimiento mensual según francas. fueron las frutas tropicales conservadas
se consideren o no las zonas francas, la De manera constante la oferta expor- excepto en su jugo de miel, azúcar de
cual no se observaba desde 2001. Entre table es ampliada por la entrada de nue- caña certificada como orgánica, produc-
diciembre de 2015 y noviembre de 2016, vos productos, aunque pocos consiguen tos orgánicos sintéticos para el avivado
el crecimiento mensual sin zonas francas posicionarse en el mercado. En 2016 fluorescente, y preparaciones de plátano
estuvo por debajo del IMAE total en estos aportaron un 1,7% del total de frito. De acuerdo con Procomer, algunos
aproximadamente 1,8 puntos porcentua- exportaciones de bienes, una participa- de estos bienes en realidad ya existían en
les. Una brecha similar se registró entre ción baja que, sin embargo, representa un el mercado, pero incrementaron su valor
2001 y 2002. El patrón de los últimos crecimiento del 83%. Las ventas de acele- agregado, es decir, se exportaban como
dos años señala que, en ciertos períodos, radores de partículas pasaron de 4.656 a productos crudos y pasaron a ser artícu-
la producción de zonas francas aumenta 161.219 dólares entre 2015 y 2016. Otros los procesados (E11: López, 2017).
más rápido que el resto de la economía, El crecimiento de las ventas externas
hecho que reafirma la dependencia que de bienes ha sido acompañado por una
GRÁFICO 3.4
tienen las exportaciones de los ciclos de concentración de los países receptores.
ventas de algunas empresas que operan Tasa de crecimiento Entre 2006 y 2016, las exportaciones
en zonas francas. de las exportaciones de bienes a los diez principales destinos pasaron
(porcentajes) de representar el 67% al 79% del total.
Recuperación de la demanda externa 15,0
En ese período se amplió la participa-
impulsa el sector exportador ción de Panamá, con un aumento de las
La exposición del sector externo a los 10,2 compras de preparaciones alimenticias,
7,4 7,5
cambios en el entorno internacional 5,8
4,4
materias plásticas y manufacturas, y la
ocasiona variabilidad en su aporte al de Nicaragua, con las exportaciones de
0,8
PIB y a la generación de oportunidades. sal, cemento, yeso, tierras y piedras. En
Después de un año en que prácticamente -1,0 el caso de Bélgica destaca el dinamismo
no crecieron, en 2016 las exportaciones de los productos médicos, que pasaron
recuperaron su dinamismo, gracias a una del 3% al 50% del total de las exporta-
mejora en el desempeño de la agricultura, -10,9 ciones enviadas a esa nación. Este resul-
la manufactura y el turismo. De acuerdo 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 tado tiene dos motivos: el incremento
con Procomer, las ventas externas de del número de empresas de zonas francas
bienes aumentaron en 7,5%8, el nivel más que producen esos artículos y el papel
Fuente: Elaboración propia con datos de Procomer.
alto desde 2011 (gráfico 3.4). El 86% de
ese crecimiento obedece a un repunte de
las ventas de las empresas adscritas a los GRÁFICO 3.5
regímenes de zonas francas y perfeccio- Aporte de los principales productos de exportación al total
namiento activo9. Los tres productos más de ventas externas de bienes
exitosos en el último año fueron mate-
riales eléctricos, banano y jugos y con-
centrados de frutas. Los dos primeros se Banano
recuperaron después de la contracción de Piña
2015, mientras que el último mantiene
Otros dispositivos de uso médico
una senda sostenida de alto crecimiento.
En 2016, el crecimiento promedio de Prótesis de uso médico
los veinte10 principales bienes de expor- Otras agujas, catéteres y similares
tación fue de 11,2%, muy por encima
Equipos de infusión y transfusión de sueros
del total. Durante los últimos catorce
años estos productos incrementaron su Café oro
participación en la oferta exportable del Jugos y concentrados de frutas
país, de 42% en 2003 a 63% en 2016. En
Otros jarabes y concentrados para gaseosas
ese período aumentó el peso relativo de
la piña, las prótesis de uso médico, otras Cables eléctricos
agujas y catéteres, cánulas e instrumentos 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12%
similares, otros dispositivos de uso médi-
2016 2003
co y jeringas (gráfico 3.5). Cabe destacar
que, con excepción de la piña, el banano Fuente: Elaboración propia con datos de Procomer.
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 131
Participación de mercado
tancia de este país en el desempeño del +
sector exportador, en el Decimonoveno
Informe del Estado de la Nación se estu-
dió el posicionamiento y diversificación
de la oferta destinada a ese mercado. En
esta edición se utiliza la metodología de - Oportunidades perdidas Retiradas
Cepal (2017b)12 , para estimar el avance
en términos de crecimiento y participa-
ción de las exportaciones costarricenses Fuente: Cepal, 2017b.
con respecto a sus competidores. En este
análisis se consideran dos variables: i) las
variaciones en la competitividad, medi- Aumentan exportaciones e
GRÁFICO 3.6
das como los cambios en la cuota de importaciones amparadas a tratados
mercado de productos costarricense en Distribución de los bienesa/ expor- de libre comercio
Estados Unidos, y ii) el posicionamiento tados a Estados Unidos, según El crecimiento del sector exportador
en sectores dinámicos que tienen un categorías de competitividad es resultado de mayores flujos comercia-
crecimiento superior al promedio. A par- les, que a su vez se derivan, en parte, de
tir de estas dos dimensiones se clasifica 18% 17% las políticas y acuerdos que ha suscrito
la oferta exportable13 en cuatro grupos, el país. Los tratados de libre comercio
denominados estrellas nacientes, estre- 26% (TLC) son instrumentos de política
43%
llas menguantes, oportunidades perdidas pública que pretenden no solo facilitar
y retiradas (figura 3.2). Las dos primeras 27% las ventas externas de bienes y servicios,
categorías corresponden a los productos 12% sino también incrementar el consumo
más competitivos. En el Decimonoveno 30%
de productos extranjeros en el mercado
27%
Informe se identificó una mejoría en las nacional. Hasta 2016 Costa Rica había
estrellas nacientes y una menor partici- 2001-2002 2015-2016 firmado catorce TLC que contemplan el
pación del grupo "retirada", en el tiempo Estrellas nacientes intercambio de bienes con 49 naciones,
transcurrido entre los períodos 2000- Estrellas menguantes lo cual significa que más del 80% de las
2005 y 2005-2012. Oportunidades perdidas exportaciones se destina a países con los
Entre los períodos 2001-2002 y 2015- Retiradas que se han establecido acuerdos de este
2016 creció la participación de mercado tipo.
de Costa Rica y, por tanto, la oferta En un estudio efectuado para este
a/ Corresponde a productos clasificados a dos dígitos
exportable hacia Estados Unidos se con- en el Sistema Armonizado Centroamericano. Informe, Gamboa (2017) analizó la evo-
solidó. El 57% de los productos vendi- lución del comercio de bienes realizado
dos en 2015-2016 corresponde a estrellas Fuente: Meneses y Córdova, 2017, con datos de Cepal, por Costa Rica bajo el marco de los TLC
nacientes y menguantes (gráfico 3.6), 2017b. que en 2016 tenían más de tres años
lo que supone un incremento de diecio- de vigencia. Es importante aclarar que
cho puntos porcentuales con respecto a dos categorías antes mencionadas. En el el aumento o disminución de los flujos
2001-2002. Entre los bienes que lograron período de estudio, las oportunidades comerciales no debe atribuirse de manera
esta mejora se encuentran los productos perdidas se redujeron de 43% a 26%. exclusiva a los tratados, pues hay muchos
farmacéuticos, textiles y de confección, Las mejoras en la competitividad de la otros factores relevantes, como la logísti-
las frutas y nueces comestibles y los ins- oferta podrían estar relacionadas con la ca de transporte, la competitividad de la
trumentos médicos (Meneses y Córdova, institucionalidad a cargo de la promo- oferta, la competencia en el mercado de
2017). Parte de este avance se debe a ción de la inversión extranjera directa y destino, la situación económica mundial
que dieciocho productos que habían per- las exportaciones (en particular Comex, y el contexto de cada país.
dido cuotas de mercado (oportunida- Procomer y Cinde), aunque estas últimas En la mayoría de los casos, la imple-
des pérdidas) en 2015-2016 aumentaron se concentran principalmente en el régi- mentación de los TLC trajo consigo el
su competitividad y se ubicaron en las men de zonas francas (PEN, 2016). incremento de las ventas externas, pero
132 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
-4
-10 -10
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE -14
COMERCIO INTERNACIONAL TRAS -21
2009
2009
2009
2009
2009
2010-2014
2015
2010-2014
2016
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2016
2015
2010-2014
2016
2015
2016
transformación15, que solo aportan un PIB real. Mientras el segundo estima la bajos niveles de desempleo que preva-
2% de las exportaciones, crecieron un 2% producción total que se genera, el prime- lecían en las décadas previas a la crisis
en 2016, luego de haber sufrido descen- ro muestra lo que se queda en el territorio 2008-2009. En 2016 el país experimen-
sos por tres años consecutivos, por efecto nacional tras descontar rubros como las tó el aumento de nuevos ocupados más
del cierre parcial de las operaciones de utilidades de las empresas extranjeras alto de los últimos cuatro años (64.096
manufactura de la compañía Intel. radicadas en Costa Rica. Si la brecha nuevas plazas16), lo que permitió reducir
Aunque el crecimiento de las exporta- entre ambos indicadores es negativa sig- la tasa de desempleo de 8,5% en 2015 a
ciones contribuye al dinamismo econó- nifica que, en términos netos, lo que se 7,8%. Es claro, sin embargo, que el indi-
mico, como ya se mencionó su impacto queda en el país es menos de lo que efec- cador aún es elevado.
ha sido muy fluctuante a lo largo del tivamente se produce. En los años inmediatamente poste-
tiempo. En 2016, las exportaciones tota- A partir del año 2000 comenzó a regis- riores a la crisis de 2008-2009, el mayor
les superaron a las importaciones en 612 trarse la salida de parte de la producción crecimiento del empleo se dio en el sec-
millones de dólares, el mayor superávit por concepto de pago a factores externos tor formal, lo que significó más puestos
desde 1999. En contraste con la volati- (gráfico 3.9), de manera que cada año el en condición de aseguramiento y más
lidad del comercio exterior, el flujo de IND representaba una menor proporción opciones para las personas calificadas.
dólares que aporta la inversión extranjera del PIB. No fue sino hasta la crisis de 2008- No obstante, desde 2015 las nuevas opor-
directa (IED) es menos variable, lo cual 2009 que esta tendencia empezó a rever- tunidades laborales son sobre todo para
le genera al país mayor estabilidad con el tirse. En 2016 la brecha entre el IND y el trabajadores no calificados, sin asegu-
sector externo. Pese a que en 2016 la IED PIB fue de 1%, pero no como resultado de ramiento y en la informalidad (gráfico
se contrajo un 13%, significó un ingreso avances en la productividad o en los enca- 3.10). En 2016, los ocupados informales
de 2.681 millones de dólares. denamientos de las empresas locales con los aumentaron un 8% y los no calificados
La apertura de la economía costarri- sectores más dinámicos, o de una mejora de un 4%. Estos resultados confirman un
cense no solo acarrea una volatilidad la situación fiscal del país. Obedeció princi- importante hallazgo reportado en las dos
inevitable en la dinámica de su creci- palmente a la ganancia en los términos de últimas ediciones de este Informe: des-
miento, sino también la salida de parte intercambio (BCCR, 2017). pués de una crisis económica, el empleo
de la producción, con el fin de realizar que logra sostenerse es el que requiere
pagos a factores externos. Con el objetivo Reducción del desempleo converge mayor formación, pero es necesario espe-
de identificar en qué medida la produc- con deterioro en la calidad del trabajo rar varios años para que se incremente
ción permanece en el país, este Informe Si bien en 2016 se registró una mejora la demanda por mano de obra menos
da seguimiento a la diferencia entre el en la generación de puestos de trabajo, calificada.
ingreso nacional disponible (IND) y el esta no fue suficiente para regresar a los
Brecha entre el ingreso nacional Tasa de variación de los ocupados según calificación, formalidad
disponible (IND) y el PIB reala/ y aseguramiento. 2013-2016
(porcentajes del PIB) (porcentajes del PIB)
6%
Aseguramiento Calificación Formalidad
4% Asalariado No asegurado Calificado No calificado Formal Informal
15
Crecimiento (%)
2% 10
0% 5
-2% 0
-4%
2012
2013
2014
2015
2016
2012
2013
2014
2015
2016
2012
2013
2014
2015
2016
2012
2013
2014
2015
2016
2012
2013
2014
2015
2016
2012
2013
2014
2015
2016
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR. Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de hogares del INEC.
134 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
es allí donde se concentra el 86% de la costeras de Guanacaste y Puntarenas se El primer perfil está conformado por
población ocupada. Sin embargo, se sabe observa una importante proporción de veinte cantones dedicados a activida-
poco sobre este tema. Las estadísticas comunidades que se dedican a activida- des de la nueva economía, pero con un
oficiales solo contabilizan las empresas des nuevas relacionadas con los servicios. bajo acceso a las TIC y poca densidad
formales, por lo que se omite una gran Con el propósito de identificar perfi- de patentes. La mayoría se ubica en las
parte de los negocios que operan en el les cantonales según estas categorías, las costas de Guanacaste y Puntarenas, lo
país. Para empezar a llenar este vacío, el autoras realizaron un análisis de con- cual podría asociarse a la importancia
Observatorio de Mipymes (Omipymes), glomerados utilizando cuatro variables: del turismo en esas provincias. Además,
de la UNED, aproxima el tamaño del i) porcentaje de cantones en actividades en este grupo la participación femenina
parque empresarial a partir de las paten- nuevas, ii) proporción de cantones en en el uso de patentes municipales es la
tes comerciales otorgadas por las muni- actividades tradicionales, iii) densidad más alta del país, posiblemente por la
cipalidades. Este abordaje metodológico de patentes y iv) acceso a tecnologías presencia de mujeres dedicadas a prestar
parte de la idea que en Costa Rica, para de información y comunicación (TIC), servicios como hospedaje y alimentación.
que un emprendimiento pueda funcio- medido por el índice de progreso social La baja competencia y las limitaciones
nar es obligatorio contar con una paten- (IPS)20. Las diferencias en los tipos de en el acceso de TIC de estos cantones
te, pero no necesariamente se debe pagar actividad permiten determinar la orien- indican que es necesario generar estra-
cargas sociales o impuestos. Las empresas tación productiva de los cantones. La tegias orientadas al mejoramiento de la
que solo tienen patente municipal se cla- densidad de patentes sirve para aproxi- gestión local, para fortalecer el desarrollo
sifican como semiformales, mientras que mar el nivel de competencia en cada empresarial.
las registradas ante el MEIC y la CCSS zona, y el indicador de acceso a TIC El segundo perfil corresponde a die-
se consideran formales. mide la presencia de un instrumento cinueve cantones, especialmente de las
Omipymes reporta que en 2016 exis- necesario para aumentar la innovación y provincias de San José y Heredia (mapa
tían 154.158 patentes comerciales. Esta la productividad (cuadro 3.2). 3.1). Este grupo se caracteriza por tener
cifra representa un crecimiento de 0,9% Uno de los principales hallazgos de el mayor acceso a las TIC, alta competen-
con respecto al año anterior, más que Brenes et al. (2017) es que los cantones cia y baja semiformalidad, condiciones
duplica el registro de patronos de la con mayor proporción de actividades tra- favorables para el desarrollo empresarial.
CCSS (68.689) y cuadruplica el número dicionales se caracterizan por tener un Destacan los casos de Escazú, Santa Ana,
de empresas contabilizadas por el MEIC bajo acceso a las TIC21, mientras que Belén y Montes de Oca, donde más de
(36.950). Es importante aclarar que las zonas con mayor competencia tienen la mitad de las patentes está asociada a
los datos de Omipymes subestiman el una menor brecha digital22 . El análisis actividades nuevas.
tamaño del parque empresarial, pues no de conglomerados arrojó tres perfiles: El tercer grupo está conformado por 38
consideran los negocios completamente cantones con semiformalidad alta y poca cantones ubicados principalmente fuera
informales, que no tienen patente. En competencia, zonas de semiformalidad del Área Metropolitana, y dedicados en
realidad el universo de empresas que ope- baja con mucha competencia, y cantones su mayoría a las actividades tradiciona-
ran en Costa Rica es aun mayor. con semiformalidad alta en actividades les. Este perfil tiene baja competencia
El esfuerzo de Omipymes ha permiti- tradicionales (cuadro 3.3). empresarial, alta semiformalidad, baja
do identificar la actividad económica19
del 94% de las empresas registradas. Esta
contabilidad tiene un uso muy relevante:
a falta de estimaciones oficiales del Banco
Central a escala regional, este aborda- CUADRO 3.2
je ofrece una primera aproximación del
aparato productivo por cantones. Sobre Indicadores incluidos en el análisis de conglomerados sobre las actividades
esta base, y adaptando la clasificación por económicas a nivel cantonal
tipos de economía propuesta por el PEN,
Brenes et al. (2017) agruparon las activi- Variable Descripción
dades en dos categorías: nuevas y tradi- Nuevas actividades Porcentaje de patentes que corresponden a actividades asociadas a la
cionales. La primera está conformada por nueva industria, los nuevos servicios y los servicios especializados.
los servicios especializados, la industria Actividades tradicionales Porcentaje de patentes en actividades de comercio, servicios no
y los nuevos servicios. La segunda por especializados, producción agropecuaria e industria tradicional.
el comercio, los servicios no especiali- Densidad de patentes Relación entre el número de patentes y la extensión territorial (km2).
zados, la agricultura y la industria tra-
Acceso a TIC Acceso a las tecnologías de información y comunica-
dicionales. La mayoría de los cantones
ción según el índice de progreso social (IPS) 2016.
donde se desarrollan las actividades tra-
dicionales se ubica fuera de la Gran Área Fuente: Brenes et al., 2017.
Metropolitana; sin embargo, en las zonas
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 137
CUADRO 3.3
Valores promedio de los indicadores incluidos en el análisis de conglomerado sobre las actividades económicas
a nivel cantonal. 2016
Perfiles
Indicador Semiformalidad alta Semiformalidad baja con Semiformalidad alta en
con poca competencia mucha competencia actividades tradicionales
Número de cantonesa/ 20 19 38
Actividades nuevas (%) 47 44 36
Actividades tradicionales (%) 51 52 62
Acceso a TIC (%)
b/
56 75 59
Densidad de patentesc/ (competencia) 2 86 7
Relación por sexo d/
1,5 1,6 1,9
Semiformalidad 3,6 1,9 3,3
a/ No fue posible clasificar cuatro cantones, debido a información insuficiente de las actividades indicadas en las patentes municipales.
b/ Componente de acceso a las tecnologías de información y comunicación del índice de progreso social (IPS) 2016.
c/ Número de patentes por kilómetro cuadrado.
d/ Patentes otorgadas a hombres entre patentes otorgadas a mujeres.
MAPA 3.1
Fuente: Brenes et al., 2017, a partir de la base de datos de patentes municipales de Omipymes
138 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
participación femenina y poco acceso a vigesimosegunda edición se determi- y Córdova (2017). Como fuente de
TIC, condiciones que no favorecen el nó que la economía tiene dificultades información se utiliza la matriz insumo-
desarrollo de actividades nuevas. estructurales para generar mayores opor- producto, o MIP, del Banco Central
Estos resultados evidencian la impor- tunidades laborales, y es por ello que, aun (año base 2012), que permite apreciar
tancia de promover la formalización cuando la producción crece, el desem- en detalle la relación entre sectores y los
empresarial de las actividades que hoy pleo se mantiene por encima del 8%. Se aportes de cada uno al valor agregado de
operan en la semiformalidad, un fenó- requieren tasas de expansión económica la producción y a la generación de opor-
meno que no está relacionado exclusiva- mucho más altas para lograr que el des- tunidades laborales.
mente con los sectores económicos tra- empleo vuelva a los niveles históricos de Los encadenamientos productivos
dicionales. Por otra parte, las brechas en entre 4% y 5% que prevalecían hasta la dan cuenta de las interconexiones que
el acceso a TIC y la falta de competencia primera década del siglo XXI. se dan entre los distintos sectores, de
podrían estar limitando el desarrollo de Ese mayor crecimiento podría alcan- acuerdo con la capacidad de cada uno de
emprendimientos en las actividades más zarse a través de incrementos sosteni- ellos para absorber la oferta o suplir la
dinámicas, como los nuevos servicios. dos y generalizados de la productividad. demanda de los otros (cuadro 3.4). Para
Sin embargo, en este sentido el aparato analizar este tema se desagregan los bie-
productivo costarricense exhibe grandes nes y servicios en cuatro grupos: claves,
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE brechas entre sectores, de modo tal que estratégicos, impulsores e independien-
ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA los avances de las actividades más diná- tes. Por su parte, los encadenamientos
ECONÓMICA CANTONAL
micas son contrarrestados por el bajo laborales muestran los efectos (directos
véase Brenes et al., 2017, en
www.estadonacion.or.cr rendimiento de otras. Si los sectores no e indirectos) que genera sobre el empleo
están conectados productiva y laboral- total el crecimiento de la demanda final
mente entre sí, será difícil que el buen en una actividad específica; esos efectos
Bajos encadenamientos laborales y desempeño de los productos más exitosos se conocen como “multiplicadores de
productivos resaltan la necesidad de se transmita al resto de la economía. empleo” (véase el Anexo Metodológico).
políticas focalizadas Con el objetivo de profundizar en el Este indicador tiene tres niveles: alto,
Los factores que subyacen a la falta de análisis de estos fenómenos, en el presen- medio y bajo, según la cantidad de pues-
convergencia entre el dinamismo econó- te apartado se estudia la productividad tos de trabajo generados.
mico y la generación de empleo en Costa y los encadenamientos –tanto produc- En Costa Rica, la mayoría de los
Rica han sido investigados en entregas tivos como laborales− de la economía productos y las oportunidades laborales
anteriores de este Informe. Así, en la nacional, a partir del trabajo de Meneses proviene de sectores que tienen baja capa-
CUADRO 3.4
la cual se identificaron 259 productos y que se ubican en el centro de la red, entre denamientos clave. Este resultado indica
21.259 vínculos que representan las rela- ellos los servicios de comercio. En el que los servicios de comercio no solo
ciones entre las actividades que deman- Vigesimosegundo Informe se determinó están muy vinculados con los demás pro-
dan y proveen insumos. Hay evidencia que este sector posee una alta capacidad ductos, sino que también tienen una gran
de una alta concentración de productos de empuje y arrastre, es decir, tiene enca- capacidad para encadenar la economía.
FIGURA 3.3
Servicios de manufactura
Frutas, legumbres
y hortalizas en conserva
Régimen definitivo
Régimen especial
a/ El análisis se realizó a partir de la demanda intermedia, es decir, de las compras y ventas de insumos para la elaboración de productos finales.
Fuente: González y Durán, 2017, con datos de la MIP 2012, del BCCR
144 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
Como es de suponer, los bienes y ser- diarios, son aquellos que cumplen una tos. En general, los sectores comparten
vicios que se ubican lejos del centro de la función estructural en la red, al conec- relaciones en niveles bajos e intermedios,
red están poco vinculados al resto de la tar sectores que de otra forma estarían ya sea como proveedores o comprado-
producción. Entre ellos destacan: com- desvinculados. Los resultados muestran res de insumos. Algunos se caracterizan
ponentes y tableros electrónicos, compu- pocos de esos productos, que además por tener pocos vínculos y contactos de
tadoras y equipo periférico, y maquinaria representan una pequeña parte de la demanda, como en el caso de la agricul-
de uso general y especial. Estos productos demanda intermedia. Entre los prin- tura tradicional, lo cual podría deberse
tampoco son importantes desde el punto cipales intermediarios se identifican la al hecho de que esta actividad importa
de vista de la oferta y demanda de insu- maquinaria de uso general y especial y una proporción de la materia prima que
mos de otros sectores; es decir, son bienes otros servicios de alquiler, ambos del requiere. Por otro lado, hay sectores que
y servicios con pocos vínculos e indepen- régimen especial. Estos productos están tienen muchos contactos de demanda y
dientes en materia de encadenamientos. interconectados con sectores en el centro comparten hasta la mitad de los vínculos
Aunque en el régimen especial (zonas y los extremos de la red. (índice de similitud de 0,5), como los
francas y perfeccionamiento activo) la El análisis revela que la economía está nuevos servicios. Los bienes de zonas
mayoría de los productos son de los que segmentada en sectores con muchas francas y el régimen de perfeccionamien-
exhiben menos vínculos, hay algunos conexiones internas, pero pocas relacio- to activo tienen una mayor dispersión en
que muestran mayores conexiones, dado nes intersectoriales. La figura 3.4 ilustra la cantidad de vínculos y contactos de
que se sitúan en el centro de la red. Son una segunda versión de la red, construida demanda.
los casos, por ejemplo, de frutas, legum- a partir de la reclasificación de los secto- En el análisis de redes se identificaron
bres y hortalizas en conserva, servicios de res según tipos de economía (Jiménez- productos del régimen especial que tie-
manufactura y comidas, platos prepara- Fontana, 2017). Se observa un alto grado nen robustas conexiones e incluso gene-
dos y otros productos alimenticios, e ins- de interacción entre los nodos de cinco ran un volumen de demanda que les
trumentos y suministros médicos y den- sectores que se agrupan en el centro: agri- confiere una gran capacidad de arrastre.
tales. A este respecto el Vigesimosegundo cultura e industria tradicionales, nuevos El sector de instrumentos y suministros
Informe indicó que el sector de disposi- servicios, otros servicios especializados médicos y dentales está más conecta-
tivos médicos genera encadenamientos y comercio. En las interacciones de este do que la mayoría de las actividades
hacia atrás, ya que demanda cantidades bloque destaca, en la parte inferior, la de zonas francas. Este caso requiere un
importantes de insumos. Por su parte, cercanía entre la agricultura y la industria estudio más detallado, para determinar
los servicios de manufactura –siempre tradicionales, lo cual indica que estas dos de qué manera las políticas aplicadas
dentro del régimen especial− destacan actividades están más relacionadas; no propiciaron mejores condiciones para el
por tener muchos vínculos con el resto obstante, como se documentó en la sec- encadenamiento. Conocer con más pro-
de la producción y, a la vez, ser indepen- ción anterior, ambas tienen baja produc- fundidad esas características permitiría
dientes en términos de encadenamien- tividad y pocos encadenamientos pro- generar políticas verticales específicas,
tos, dada su baja capacidad de arrastre y ductivos. En la parte superior del bloque que favorezcan el desarrollo de más pro-
empuje. central se aprecia que los nuevos servicios ductos con altos niveles de vinculación
El análisis de redes permitió deter- y otros servicios especializados también con el resto de la economía.
minar que no existe una alta depen- están interrelacionados. Los servicios de La desconexión entre sectores sugiere
dencia de unos pocos productos. No se comercio sobresalen por su ubicación que los regímenes de producción han
identificaron grandes protagonistas, sino central, dado que tienen vínculos con creado divisiones en la estructura eco-
muchos actores con números similares de gran parte de los productos. nómica, que implican dificultades para
conexiones. Sin embargo, al valorar los Cuando demandan insumos, todos los multiplicar el crecimiento. Este contexto
montos transados destacan los servicios productos tienen distintos niveles de vin- subraya la necesidad de diseñar políti-
de comercio, que en términos moneta- culación con el resto de bienes y servicios. cas dirigidas a actividades específicas,
rios inyectan cantidades considerables de Una forma de cuantificar esas conexio- pero que además consideren la economía
recursos al resto de la economía. En pro- nes es calcular el índice de similitud; como un sistema interconectado a través
medio, la red de productos tiene 82 con- este toma valores de entre 0 y 1, donde de “puentes” que fomentan la transmi-
tactos, dadas sus relaciones de demanda y 0 significa que los productos no tienen sión del dinamismo de los sectores más
oferta de insumos. En el régimen defini- ninguna relación y 1 que comparten exitosos.
tivo sobresalen los servicios de comercio todos sus vínculos. El gráfico 3.19 mues-
y transporte de carga, que son los mayo- tra la relación entre el índice de similitud
res proveedores y brindan insumos a 242 y la cantidad de contactos de demanda PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
y 237 productos, respectivamente. En ese para cada producto, según el sector. Los ANALISIS DE REDES EN LA MATRIZ
mismo régimen, los servicios de enseñan- resultados evidencian que cuanto mayor INSUMO PRODUCTO
za y artísticos reciben recursos de 186 y es la cantidad de contactos que tiene un véase González y Durán, 2017,
178 productos en cada caso. sector dentro de la MIP, mayor es la simi- www.estadonacion.or.cr
Los “productos puente”, o interme- litud de sus vínculos con otros produc-
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 145
FIGURA 3.4
Servicios especiales
y generales de construcción Servicios de investigación
científica y desarrollo
Instrumentos y suministros
médicos y dentales Servicios de comercio
Servicios de manufactura
Leche cruda
Zonas francas y perfeccionamiento activo Industria tradicional Agricultura tradicional Nuevos servicios
Otros servicios especializados Otros servicios Otros
no especializados
a/ El análisis se realizó a nivel de la demanda intermedia, es decir, las compras y ventas de insumos para la elaboración de productos finales.
Fuente: González y Durán, 2017, con datos de la MIP 2012, del BCCR.
146 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
sus planes de mejora, que serán someti- mayores recursos humanos y financieros podría ayudar a reducir la informali-
dos a consulta pública, y luego presentar- para sistematizar la totalidad de los pro- dad. En conjunto con la organización sin
los a la Dirección de Mejora Regulatoria. cedimientos y requisitos vigentes en la fines de lucro Fundes, el Ministerio dise-
Esta entidad revisa y emite un criterio administración pública. ñó un formulario único para el proceso
que debe ser considerado para la con- Uno de los instrumentos desarrollados de obtención de patentes comerciales, y
fección de los planes finales. Una vez por el MEIC para la simplificación de además publicó el “Reglamento de ofi-
que estos han sido aprobados, cada dos trámites es el Sistema de Control Previo cialización del procedimiento del trámi-
meses las instituciones deben informar (Sicopre). Esta herramienta digital entró te simplificado y coordinado de inicio
al MEIC sobre los avances en su ejecu- a operar en mayo de 2016 y permite a los y renovación de empresas en la región
ción. A su vez, el Ministerio presenta los órganos públicos determinar la pertinen- Brunca”26. Las municipalidades reciben
reportes correspondientes al Consejo de cia de las regulaciones. Si una entidad y evalúan la documentación requerida y
Competitividad, el Consejo Económico concluye que se debe emitir un nuevo la envían por vía electrónica a las insti-
y el Consejo de Gobierno. Es importante reglamento o reformar uno existente, tuciones involucradas27, con plazos fijos
destacar que son las mismas entidades envía al MEIC una propuesta, la cual se para la aprobación respectiva. La dura-
públicas las que deciden cuáles trámi- somete a consulta pública por diez días, ción del trámite se redujo de 45 a 10 días
tes se simplificarán, sin que de previo y luego el Ministerio cuenta con cinco hábiles, aproximadamente. Una estrate-
se definan prioridades (Alonso, 2017). días para emitir su propio criterio al gia similar está siendo implementada en
Actualmente solo 54 de ellas cuentan respecto. Esa opinión es vinculante para Puntarenas, Paquera, Montes de Oro y
con planes de mejora regulatoria, lo que el Gobierno Central, pero no para las Garabito.
representa cerca de un 17% del total instituciones descentralizadas, en razón Con el fin de conocer los resultados del
(Alonso, 2017). de su autonomía. trabajo realizado en materia de simplifi-
Desde el año 2010 el MEIC ha esta- A nivel local también existen pro- cación de trámites, Alonso (2017) anali-
do elaborando el Catálogo Nacional de gramas de mejora regulatoria, en las zó tres plataformas electrónicas que han
Trámites. El Ministerio reporta que solo municipalidades de las regiones Brunca, logrado algunas mejoras: “Regístrelo”,
ha logrado registrar 2.000 procedimien- Chorotega y Pacífico Central. En 2011 del Ministerio de Salud, “Crearempresa”,
tos y, de ellos, únicamente se han sim- el MEIC identificó seis cantones de la del Registro Nacional, y la administra-
plificado 155; ambas cifras se estiman zona sur (Pérez Zeledón, Corredores, ción de proyectos de construcción (APC)
pequeñas en relación con el universo Golfito, Buenos Aires, Osa y Coto Brus) del Colegio Federado de Ingenieros y
de trámites que existen en el país. De donde la agilización de trámites para el Arquitectos (CFIA; cuadro 3.6).
acuerdo con las autoridades, se requieren otorgamiento de una licencia comercial
CUADRO 3.6
Plataforma Funcionamiento
Regístrelo” del Ministerio de Salud Permite realizar digitalmente la solicitud del registro sanitario, en un horario de veinticuatro horas, los siete días
de la semana. En promedio, el trámite dura entre dos y tres meses. Este es un requisito necesario para la
comercialización de alimento, equipo biomédico, productos higiénicos, químicos, plaguicidas, cosméticos,
productos naturales y medicamentosa/.
“Crearempresa” del Registro Nacional Sirve para que las y los abogados inscriban sociedades en línea y para la autorización de libros legales,
sin necesidad de trasladarse al Ministerio de Hacienda y al Registro Nacional.
La persona interesada suministra los datos requeridos en la plataforma. Estos están claramente tipificados,
de modo que no hay problemas de interpretación.
El sistema funciona las veinticuatro horas del día y el pago de los timbres se puede realizar en la misma plataforma.
El edicto es redactado por el sistema. La publicación y pago también se pueden realizar en línea.
Administración de proyectos de construcción Funciona desde el 2005, para tramitar el visado del CFIA.
(APC) en el Colegio Federado de APC permite la coordinación entre diversas entidades, por lo que se eliminó la presentación de los planos visados
Ingenieros y Arquitectos (CFIA) impresos en las siguientes instituciones: INVU, Ministerio de Salud, Cuerpo de Bomberos, ICAA, Dirección de
Infraestructura Educativa del MEP, ICT, Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible del Minae y
sesenta municipalidades. Estas instituciones pueden hacer revisiones una sola vez, y tienen un plazo de quince
días para pronunciarse sobre los planos presentados. Si no lo hacen, la solicitud se da por aprobada.
Los requisitos que deben cumplir los planos están claramente tipificados en cada institución,
lo cual elimina la subjetividad.
a/ Los trámites de medicamentos que requieren bioequivalencia deben ser realizados en forma física, al igual que los relacionados con radiofármacos.
Fuente: Alonso, 2017.
148 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
En el caso de “Regístrelo”, se pretendía internacionales; en este caso la puntua- reformado en 2014. Su objetivo es imple-
disminuir significativamente el tiempo ción costarricense mejoró de 57 en 2010 mentar una política de inclusión finan-
para la obtención de un permiso sanita- a 68 en 2017. Cabe señalar que estos son ciera para promover las micro, peque-
rio de funcionamiento, pero en realidad indicadores de percepción basados en ñas y medianas empresas (mipymes), el
el plazo solo se redujo de cuatro a entre paneles de expertos. emprendimiento y las iniciativas de los
dos y tres meses. Pese a que existe una estrategia públi- trabajadores por cuenta propia, a partir
La plataforma “Crearempresa” eliminó ca para la mejora regulatoria, la Unión de créditos en condiciones adecuadas a
la obligación de tramitar personalmente Costarricense de Cámaras y Asociaciones las características de los beneficiarios.
la constitución de sociedades, pero todos de la Empresa Privada (Uccaep) y la Además incorpora a intermediarios
los demás actos, como la inscripción de Cámara de Industrias consideran que como las entidades microfinancieras, que
propiedades muebles e inmuebles e hipo- los esfuerzos no han estado sujetos a no están inscritas en la Sugef, pero sí son
tecas, aún deben efectuarse en el Registro un orden de prioridades ni atienden las supervisadas por el mismo SBD.
Nacional. Además, esos trámites están demandas más urgentes de las empresas Las políticas y lineamientos opera-
sujetos a la discrecionalidad del funcio- y la población. La primera de esas enti- tivos del Sistema son dictados por su
nario registrador. dades ha enviado listas de trámites cuya Consejo Rector, que preside el máximo
Por su parte, la plataforma APC, del simplificación se estima prioritaria, pero jerarca del MEIC y en el cual participan
CFIA, ha permitido integrar en un solo ha recibido poca respuesta. representantes del MAG, la Cámara de
trámite la inspección de distintas enti- De acuerdo con el MEIC, la Dirección Industrias de Costa Rica y un miembro
dades. Sin embargo, una vez que se pre- de Mejora Regulatoria no tiene capa- independiente relacionado con el sector
senta la documentación ante las muni- cidad de dar seguimiento a los trámi- financiero28. El SBD cuenta con tres fon-
cipalidades, la obtención del permiso de tes −nuevos y viejos− ni a las reformas dos: Finade, Fofide y FCD, constituidos
construcción es incierta. Alonso (2017) aprobadas. La cantidad de regulaciones con recursos preexistentes, utilidades de
reporta que para las empresas desarro- es tan grande que se desconoce su núme- los bancos públicos y una proporción de
lladoras de proyectos inmobiliarios esta ro. Evidentemente, se requieren mayores las captaciones de los bancos privados
gestión se ha convertido en un serio esfuerzos para lograr avances más efecti- (cuadro 3.7).
obstáculo, dado que no se conoce con vos en esta materia. La reforma de 2014 dispuso que la
certeza la cantidad de requisitos que soli- Secretaría Técnica es el órgano ejecu-
citará cada gobierno local. Además, la tor del Sistema y le otorgó las herra-
normativa difiere entre ayuntamientos, mientas jurídicas necesarias para tal
lo cual genera inseguridad jurídica. PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE efecto. Asimismo, para complementar
“Crearempresa” y “Regístrelo” for- MEJORA REGULATORIA Y los esfuerzos de inclusión financiera se
man parte de la iniciativa “Gobierno SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES decidió que el INA y el IMAS, actuando
Digital”. En 2006 se creó la Comisión véase Alonso, 2017, en como colaboradores técnicos, brinden
Intersectorial de Gobierno Digital, con www.estadonacion.or.cr asistencia a las empresas que requieran
la participación de la Secretaría Técnica mejoras y destinen al menos un 15% de
respectiva y varios ministerios. En ese sus recursos a programas de servicios no
contexto se desarrollaron otros esfuer- Avances del Sistema de Banca para el financieros. Por su parte, el Infocoop
zos, como la plataforma MER-LINK/ Desarrollo tendrá un fondo equivalente a un 1,5%
Sicop, para centralizar las compras del El acceso al crédito es un elemento de su cartera y capitalizaciones del 0,5%
sector público, la línea telefónica 1311, esencial del crecimiento económico que anual para financiar proyectos viables,
que provee información sobre trámites, y fomenta la inversión privada. El desa- otorgar avales, acompañar empresas y
los nuevos servicios de Correos de Costa rrollo de ideas innovadoras de personas apoyar emprendimientos e incubación
Rica para la solicitud de cédulas de resi- emprendedoras o sectores prioritarios, de empresas. Además, la ley establece que
dencia y pasaportes, entre otros. como grupos de mujeres o minorías étni- Mideplan coadyuvará con la gestión de
Estas iniciativas han generado avan- cas, depende de la posibilidad de obtener recursos internacionales.
ces en el posicionamiento del país en financiamiento. Sin embargo, el elevado A diciembre de 2015 los recursos del
los índices Doing Business y “distancia riesgo de este tipo de proyectos, la baja SBD ascendían a 414.825 millones de
a frontera”, ambos desarrollados por el capacidad de pago y la falta de garantías colones, pero no todos habían sido colo-
Banco Mundial y enfocados en el tema a menudo impiden que las propuestas se cados. Mientras el Fofide tenía una car-
de la facilidad para hacer negocios. El lleven a cabo. En atención a esta proble- tera de crédito equivalente al 87% de
primero establece un ranking de 190 eco- mática surge la banca de desarrollo, como sus activos, la del FDC era de tan solo
nomías y en él Costa Rica pasó del lugar una política pública que busca facilitar un 10%29. En el Finade el indicador
121 en 2010, al 62 en 2017. El segundo préstamos a grupos que usualmente no era de 65%30 en 2016. Estos resultados
mide, en términos absolutos, el adelanto tienen acceso al crédito bancario. revelan que existe un amplio margen
o retroceso con respecto a una frontera En Costa Rica el Sistema de Banca para para aumentar la cobertura del SBD. Los
máxima (100), sin hacer comparaciones el Desarrollo (SBD) fue creado en 2008 y proyectos financiados por el Fofide y el
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 149
CUADRO 3.7
Fondo de Crédito para el Desarrollo (FCD) Sus recursos provienen de los depósitos a la vista captados por los bancos privados, y para su colocación existen dos
modalidades. La primera utiliza el 17% de los fondos y es administrada por bancos estatales. La segunda emplea
el 10% de los recursos, que son colocados por los mismos bancos privados o mediante la banca de segundo pisob/.
a/ Se conoce como “banca de maletín” la actividad relacionada con los recursos de bancos domiciliados fuera del país que son colocados como créditos o depósitos en
el sistema financiero nacional. Esos bancos no están inscritos ante la Sugef.
b/ Son entidades que prestan recursos a través de otras instituciones financieras.
CUADRO 3.8
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Sistema de Banca para el Desarrollo: SISTEMA DE BANCA
saldo de crédito según sectores prioritarios PARA EL DESARROLLO
(millones de colones)
véase Sancho, 2017, en
www.estadonacion.or.cr
Sector prioritario 2014 2015
Cooperativas 4.947 30.733
Mujeres 25.046 24.939
Zonas de menor desarrollo 3.604 6.832 Estabilidad y solvencia económicas
Adultos mayores 5.258 6.147 La estabilidad y la solvencia económi-
Microcréditos con entidades microfinancieras 2.639 5.835 cas son pilares indispensables para el con-
sumo y la inversión, y dependen en gran
Jóvenes emprendedores 31 341
medida de las políticas fiscales, moneta-
Minorías étnicas 0 296 rias y cambiarias. La estabilidad es deter-
Asociaciones de desarrollo 128 78 minada principalmente por tres factores:
Producción más limpia 54 54 i) el desempeño del mercado cambiario
Personas con discapacidad 6 6 y su impacto sobre la competitividad del
sector exportador, los flujos de capital y
Fuente: Sancho, 2017, con datos del SBD a diciembre de cada año. el consumo de bienes importados, ii) el
costo de los créditos y el ahorro (tasas de
interés) y iii) la evolución de los precios
de los bienes y servicios que forman parte
En 2011 y 2016, el SBD fue someti- ro de empresas capacitadas se mantuvo del consumo de los hogares y la competi-
do a estudio por parte de la Comisión en un rango de entre 4.185 y 4.615, lo tividad de los productores.
Evaluadora Interinstitucional prevista en cual significa que la cantidad de mipymes En la primera mitad de 2016 la mayo-
la ley de creación del Sistema, y confor- atendidas no creció sustancialmente des- ría de los indicadores de precios tuvo un
mada por representantes del Programa pués de la reforma del SBD. Según la comportamiento estable. Sin embargo,
Estado de la Nación, la Universidad de Contraloría General de la República, desde mediados de ese año y durante
Costa Rica y la Federación de Colegios el INA ha confundido los mandatos de los primeros meses de 2017 se observa-
Profesionales. En la revisión de 2016, la ley del SBD con los establecidos en ron incrementos en los llamados “fac-
la Comisión determinó que, aunque la Ley 8262, de Fortalecimiento de las tores fundamentales de la economía” (o
la reforma de 2014 fortaleció algunos Pequeñas y Medianas Empresas (Sancho, “fundamentales”): tipo de cambio, tasa
instrumentos del Consejo Rector y la 2017). Dada esta situación en agosto de de política monetaria e inflación. Estas
Secretaría Técnica, en algunos aspectos 2016 se aprobaron las “Políticas y linea- variaciones responden a las alzas en los
falta claridad en el enfoque del Sistema, mientos para la ejecución de los recursos costos de las materias primas y las tasas
por la ausencia de políticas o lineamien- del INA”, con lo cual se sentaron las bases de interés, la incertidumbre ante la posi-
tos. Por ejemplo, existen programas para para una colaboración más estrecha entre ble aplicación de políticas proteccionis-
la mejora de la actividad cañera y la reno- esa institución y el SBD; es necesario tas en Estados Unidos, principal socio
vación de cafetales, y otros proyectos que esperar algún tiempo para valorar los comercial del país, y el desbalance en las
se ejecutan en coordinación con actores resultados de estos cambios. finanzas públicas.
estratégicos como el IICA (producti- Según el Instituto de Investigaciones Estos elementos plantean un entorno
vidad ganadera) y la Earth (inserción en Ciencias Económicas de la UCR, el más complejo para la estabilidad de la
de tecnología en la agricultura), pero es financiamiento del SBD representa alre- economía costarricense en 2017 y 2018.
necesario generar indicadores que den dedor de un 8% del crédito que el sistema Después de una etapa de tranquilidad en
cuenta del cumplimiento de la política de financiero nacional destina al aparato el comportamiento de los “fundamenta-
desarrollo productivo. productivo (IICE, 2016). Aunque se han les”, el país podría estar entrando en un
Otra de las recomendaciones de la incrementado los préstamos para los sec- período de mayores oscilaciones en los
Comisión Evaluadora fue mejorar el tra- tores mipyme y emprendedor, es tempra- precios, el tipo de cambio y las tasas de
bajo interinstitucional con el Infocoop, no para medir el impacto de la reforma interés, que además ocurrirá en un con-
el IMAS y el INA, entidades que, como aprobada en 2014. Además, el Sistema texto de campaña electoral, que siempre
ya se mencionó, deben destinar parte de aún no cuenta con todos los recursos que provoca incertidumbre en los agentes
sus recursos a programas que impulsen el la ley le otorga, y es necesario aumentar económicos.
desarrollo empresarial. El INA, en par- la colocación de los fondos existentes. La coyuntura que atraviesa la econo-
ticular, es considerado un actor clave en También se requieren indicadores de ges- mía mundial y los aumentos en los pre-
ese esfuerzo. Entre 2014 y 2016 el núme- tión y de cumplimiento de las políticas. cios internos generan un escenario aun
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 151
más adverso para el fisco. Pese a algunas resultado indica que existe una base para GRÁFICO 3.21
mejoras en el balance financiero del 2016, emprender el ajuste fiscal que, de forma Balance financiero
Costa Rica sigue sin resolver los proble- urgente y prioritaria, deberá impulsar el del Gobierno Central
mas estructurales que mantienen un ele- gobierno que iniciará funciones en 2018. (porcentaje del PIB)
vado déficit fiscal desde hace siete años. Esta sección da seguimiento a los
En ausencia de reformas, la insuficiencia principales indicadores de estabilidad y 0,6
de ingresos ha hecho que el Gobierno solvencia económica: inflación, tipo de 0,2
recurra a un mayor endeudamiento para cambio y tasas de interés. Además incluye
cumplir con sus obligaciones inmediatas tres estudios. El primero explora los retos -1,0
de gasto en remuneraciones, intereses y que plantea el cambio demográfico para
transferencias. las finanzas públicas; el segundo analiza
Hasta el momento, las manifestacio- las percepciones ciudadanas como fac- -3,3
nes más severas de la crisis fiscal están tores determinantes para la aprobación -4,0
-4,3
siendo evitadas con deuda pública, pero de aumentos en los impuestos, y el últi- -5,0
-5,4 -5,6 -5,2
esto solo empeora el escenario futuro, mo mide la asimetría en el traspaso de -5,7
pues el tamaño del ajuste requerido para los precios internacionales de materias
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
lograr sostenibilidad será cada vez mayor. primas energéticas y no energéticas al
Además, en una sociedad cuya población mercado local
envejece, las demandas por servicios de Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de
Hacienda.
salud y pensiones aumentarán la presión Reducción del déficit fiscal no genera
sobre las finanzas públicas. Tal como ha mayor sostenibilidad de las finanzas
reiterado este Informe en diversas edicio- públicas 13% en términos reales, y desde entonces
nes, para enfrentar esta situación es nece- Mejoras en la administración tributa- mantiene una tendencia creciente (grá-
saria una reforma que de manera simul- ria y un contexto internacional favorable, fico 3.22). En 2016 los ingresos totales
tánea genere cambios en la estructura permitieron que en 2016 el déficit fiscal del Gobierno Central fueron de apro-
tributaria, controle los “disparadores” del del Gobierno Central se redujera a un ximadamente 4,6 billones de colones,
gasto público y propicie mayor eficiencia 5,2% del PIB, el menor de los últimos mientras que el gasto sin incluir el pago
y rendición de cuentas sobre ese gasto, así cuatro años (gráfico 3.21). Sin embargo, de intereses (lo que se denomina gasto
como el mejoramiento de la gobernanza este resultado es claramente insuficiente: primario) fue superior en un 17%.
fiscal. De no ser así, el ajuste probable- en 2016 se cumplió un cuatrienio en que
mente estará marcado por las reacciones el déficit fiscal no bajó del 5% del PIB. De Crecimiento de las remuneraciones y
abruptas e impredecibles del mercado, acuerdo con la Cepal (2017a), Costa Rica las transferencias limita la reducción
incluyendo potenciales y elevados incre- tiene el tercer desbalance financiero más del gasto público
mentos en las tasas de interés, salida de alto de América Latina. Por otra parte, En 2016 el gasto total del Gobierno
capitales y depreciación cambiaria. en la medida en que el país no ha corregi- Central representó un 19,8% del PIB,
Aunque el mercado aún no ha respon- do las fallas estructurales que provocan la similar a la cifra reportada el año ante-
dido de esta forma, las consecuencias de falta de solvencia del Gobierno Central, rior. La administración Solís Rivera con-
la insostenibilidad de las finanzas públi- el modesto avance logrado podría rever- tuvo el gasto en remuneraciones, el cual
cas ya son evidentes en el estrujamiento tirse en el corto plazo, por las presiones creció un 3%, la tasa más baja del último
de la inversión en infraestructura −que externas de las tasas de interés y la depre- decenio. Este resultado permitió que se
sigue siendo un componente residual del ciación de la moneda nacional. redujera el peso de ese rubro en el gasto
gasto público, pese a las grandes nece- En años recientes, Costa Rica no siem- total (en términos nominales), de 7,3%
sidades en esta materia−, en el finan- pre tuvo un déficit fiscal tan elevado. En del PIB en 2013, a 7,0% en 2016. Este
ciamiento de los gastos corrientes del 2007 y 2008, por ejemplo, los ingresos leve descenso se explica, en gran medida,
Gobierno Central con endeudamiento tributarios fueron superiores a los gastos por los bajos niveles de inflación que se
cada vez más caro, y en las calificaciones totales; es decir, hubo un superávit fiscal. utilizan como referencia para ajustar los
adversas que recibe Costa Rica de las Esa bonanza se disolvió en 2009 cuando, salarios. Las remuneraciones, junto con
agencias internacionales evaluadoras del en respuesta a la crisis económica, el las transferencias, representaron el 73%
riesgo-país. Gobierno aumentó el gasto público en del gasto total, lo que equivale al 15% del
Un estudio realizado para este Informe remuneraciones y transferencias, que son PIB (gráfico 3.23).
revela que la mayoría de la población con- erogaciones continuas y tienen efectos Debe recordarse que, durante la
sidera necesario llevar a cabo algún tipo permanentes. Además, el incremento no crisis de 2008-2009, la expansión del
de reforma tributaria. Si bien el grado fue acompañado de recursos frescos, ni gasto público generó un aumento de
de apoyo depende en buena medida de estuvo asociado a mejoras en la infraes- las remuneraciones y las transferencias.
la valoración que hacen las personas de tructura del país. Como consecuencia, Entre 2008 y 2010 estas crecieron 26% y
la calidad de los servicios públicos, este en 2010 el gasto primario aumentó un 30%, respectivamente, y ese hecho tiene
152 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
en capital sea un componente residual este rubro representó un 9% del gasto Los ingresos tributarios de 2016 ascen-
del Presupuesto, pese a su importancia total (1,8% del PIB). Si bien se ejecu- dieron a 4,2 billones de colones. El 55%
para un país que tiene un severo rezago taron obras de infraestructura terres- del aumento logrado provino del impues-
en materia de infraestructura. En 2016 tre, ferroviaria, educativa, de vivienda, to sobre la renta (ISR), cuya recaudación
saneamiento de aguas residuales y pro- creció un 13,5% en términos nominales
tección del medio, la inversión realizada ese año. Este impuesto fue clave en la
RECUADRO 3.2 fue tan solo un tercio del monto anual mejora de la carga tributaria, que pasó
que, según la Cepal (2014), le permitiría de 12,9% a 13,3% del PIB entre 2014
Rigidez del gasto público a Costa Rica empezar a cerrar la brecha y 2016 (gráfico 3.24). Más del 90% del
entre la demanda y la oferta en este ámbi- incremento del ISR entre 2015 y 2016
Al clasificar los renglones de gasto to (5,5% del PIB). responde a cambios en cuatro de sus
público según su naturaleza jurídica, componentes:
se observa que el 76% del total se sus- Ingresos tributarios crecieron por
tenta en mandatos constitucionales o
medidas administrativas, pero no • Una cuarta parte de la expansión fue
legales, o bien está dirigido al servicio
de la deuda pública. Hay un 19% adi- hubo reformas estructurales generada por el impuesto a las remesas
cional que también se considera gasto En 2016 los impuestos recaudados por al exterior. De esos ingresos, al menos
ineludible, pues corresponde a las pen- el Gobierno Central, o ingresos tributa- la mitad se obtuvo tras la reforma al
siones con cargo al Presupuesto, las rios, crecieron un 4,3% en términos rea- artículo 60 de la Ley del Sistema de
transferencias a la CCSS y las transfe- les, una cifra muy similar a la del año pre- Banca para el Desarrollo, de 2014, que
rencias para el pago de remuneracio- vio. La administración Solís Rivera puso gravó con una tarifa de 15% los intere-
nes en otras entidades públicas que no
en marcha iniciativas novedosas, como ses, comisiones y otros gastos financieros.
pertenecen al Gobierno Central.
Para 2017 y 2018 se espera que el
la minería de datos para mejorar los con-
gasto público esté aun más compro- troles cruzados en la fiscalización, par- • La recaudación del impuesto a las uti-
metido. En 2016, mediante el voto ticularmente entre las bases de datos de lidades aportó un 21% del crecimiento
12803, la Sala Constitucional determi- las direcciones generales de Tributación del ISR. La retención automática del
nó que es obligatorio para el Gobierno y de Aduanas. Además se implemen- gravamen a las compras realizadas con
transferir a la educación pública el tó la retención automática del impuesto tarjetas de crédito y débito, implemen-
equivalente al 8% del PIB. Además,
sobre la renta a las compras hechas con tada en enero de 2015, probablemente
en la sentencia 15012-2016, el mismo
tribunal prohibió recortar los fondos
tarjetas de débito y crédito (resolución incidió en esta mejora. Si todas las
que legalmente le corresponden al DGT-R-036-2014) y se agilizó el sistema empresas pagaran el impuesto sobre
Patronato Nacional de la Infancia informático de administración tributaria las utilidades y no existiera evasión,
(PANI), los cuales se estiman en un 7% virtual (ATV) para el pago de impues- la retención solo habría funcionado
de la recaudación del impuesto sobre tos. Estos esfuerzos tuvieron un impacto como un adelanto del pago del impues-
la renta32. La Contraloría General de significativo entre 2014 y 2015, cuando to y no habría producido un incremen-
la República calcula que en 2017 esa
la tasa de crecimiento de los ingresos to en la recaudación.
transferencia habría significado un
monto de 83.710 millones de colones,
tributarios pasó de 1% a 4,2% y se logró
más del 50% de lo que efectivamente sostener ese ritmo en el año siguiente. Sin • El ingreso por concepto del impuesto
se le aprobó al PANI para ese año. embargo, a futuro es incierta la continui- al salario de los trabajadores explica
El hecho de que las prioridades de dad de estos avances. un 17,2% del aumento del ISR, lo cual
gasto estén normadas por vía cons- podría ser resultado de una mejora en
titucional y legal limita el margen de la fiscalización de las empresas y los
GRÁFICO 3.24
maniobra de la política fiscal. Además, salarios reportados.
dado que el país no tiene ingresos sufi- Carga tributaria en Costa Rica
cientes para cumplir con esos manda- (porcentaje del PIB)
tos, una parte creciente de los gastos • El resto del crecimiento en la recau-
se financia con deuda. Una forma de 13,3 dación proviene de incrementos en
ilustrar lo anterior es la siguiente: 13,2 los ingresos de los regímenes simpli-
13,2
exceptuando al Poder Judicial y el ficado y de fondos de inversión, entre
Ministerio de Educación Pública, todas otros. Las mejoras en la fiscalización,
las remuneraciones del sector público 13,0
12,9 12,9 especialmente con el cruce de infor-
son financiadas con deuda, lo que 12,9
mación de los reportes financieros de
pone a la mayoría de los funcionarios, 12,7
y a los servicios que ellos prestan, en
las empresas de los distintos esquemas
situación de vulnerabilidad ante even- tributarios, podría estar logrando des-
tuales problemas de solvencia. censos en la evasión y elusión fiscal.
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Con excepción del impuesto a las
Fuente: Soto, 2017.
Fuente: Soto, 2017, con datos del Ministerio de Hacienda. remesas al exterior, en general las mejoras
154 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
en el ISR son resultado de medidas admi- el gasto público. En 2016, la deuda del En el pasado reciente, una de las estrate-
nistrativas. Sin embargo, factores exter- Gobierno Central representó un 45% del gias utilizadas para minimizar ese “estru-
nos como la disminución de la factura PIB, 3,9 puntos porcentuales más que en jamiento” fue la emisión de los llama-
petrolera también podrían haber tenido 2015 (gráfico 3.25). dos eurobonos, en 2012, que durante
un impacto favorable en la recaudación, El perfil de la deuda pública ha variado tres años incrementó la proporción de
pues la caída en los precios del petróleo sustancialmente en los últimos quince créditos externos, pero alivió la presión
reduce los costos de las empresas e incre- años. En el 2000, el financiamiento solía que podría haber ejercido el Gobierno
menta su rentabilidad, el rubro sobre el obtenerse mediante instrumentos de tasa al obtener recursos del mercado interno
cual se grava. Además, para las familias variable y de corto o mediano plazo. En con el fin de sufragar sus gastos. A ini-
el menor costo del petróleo significa una 2016, la mayor parte de la deuda tenía cios de 2015 el Ministerio de Hacienda
mayor disponibilidad de recursos para el tasa fija y vencimientos más prolongados, recibió los últimos mil millones de dóla-
consumo. En otras palabras, la coyuntura lo cual reduce las presiones generadas res provenientes de los eurobonos y,
de bajos precios de las materias primas por cambios en la tasa de interés (grá- desde entonces, las necesidades han sido
energéticas que se mantuvo hasta el 2016 fico 3.26). Entre 2000 y 2016, el peso cubiertas con financiamiento local.
podría haber potenciado la recaudación relativo del endeudamiento a tasa fija Así pues, el ahorro nacional es una de
del ISR; sin embargo, esa situación no se pasó de 38% a 76% del total, y los cré- las fuentes que ha permitido cubrir las
dio en los primeros meses de 2017. ditos con vencimiento menor a un año crecientes necesidades de financiamiento
A pesar de la falta de solvencia de disminuyeron de 32% a 12%. Un dato del Gobierno. En la actualidad, un 34%
las finanzas públicas, el país sigue importante es que, aunque el 77% de la de la deuda interna está en manos de fon-
aprobando exenciones fiscales. Desde deuda es interna, el 62% de ella se emitió dos privados de pensiones y fidecomisos,
el año 2014, el Departamento de en moneda nacional y el resto en dólares. un 28% ha sido adquirido por la CCSS y
Servicios Parlamentarios de la Asamblea Esto incrementa la vulnerabilidad del el resto del sector público no financiero,
Legislativa mantiene y actualiza una base Gobierno ante eventuales depreciaciones y un 23% por el sistema bancario. Si
de datos de las exoneraciones promulga- de la moneda nacional al momento de estas fuentes no estuvieran disponibles,
das desde 1953 y vigentes en la actua- pagar sus deudas. el Gobierno Central tendría mayores
lidad33. Entre mayo de 2016 y abril de El crecimiento de la deuda pública dificultades para conseguir recursos y
2017 se aprobaron 18, de las cuales 11 se puede llegar a limitar las captaciones del la presión sobre las tasas de interés sería
consideran indefinidas, pues no especi- sector privado en el mercado de valores. mucho mayor.
fican el impuesto que se exonera. En la
administración Solís Rivera se han crea-
do 49 exoneraciones, muchas más que en
el gobierno anterior (34). GRÁFICO 3.25
Las mejoras en la fiscalización tienen Deudaa/ del Gobierno Central. 2000-2021
un alcance limitado en un sistema tri- (porcentaje del PIB)
butario que exonera a los servicios, la 70
actividad más dinámica del sector pro-
ductivo, pues ello dificulta mantener una
60
recaudación constante en términos del
PIB (Bachas y Soto, 2016). Uno de los
obstáculos para incrementar los ingresos 50
es la presión que generan los gravámenes
fiscales. Aunque la carga tributaria (el 40
Deuda
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2004
2014
2012 y luego comenzó a aumentar gráfico del Gobierno, que han mantenido relati- • Las agencias calificadoras internacio-
3.28). Con el fin de descontar el efecto de vamente elevado el servicio de la deuda, nales tienen una valoración negativa
los precios, se estimó la tasa real efectiva o por la ineficiencia operativa del sistema del riesgo soberano, que se traduce en
en colones, que mide la diferencia entre bancario. En todo caso, en próximas aumentos en las tasas de interés de la
la tasa implícita en moneda nacional y ediciones de este Informe se dará segui- deuda. A inicios de 2017 hubo nuevas
la inflación. Este indicador muestra una miento al tema de la dominancia fiscal, rebajas en las calificaciones de riesgo de
tendencia al alza desde 200634, lo cual para determinar si el nivel creciente de las agencias Moody’s y Fitch.
significa que en términos reales la deuda la deuda pública provoca que las tasas de
del Gobierno podría haber generado interés de los bonos del Gobierno sean las • La emisión de la deuda que ha realizado
mayor presión en el mercado financiero que más influyen en el mercado. el Gobierno a más de cinco años plazo
(Krause, 2017). Sin embargo, como se Un hallazgo importante en esta mate- obliga a pagar un mayor rendimiento
mostrará más adelante, entre 2014 y 2016 ria es que, si bien la tasa implícita no ha por el riesgo de mercado. Además,
no se incrementaron las tasas de interés aumentado en términos nominales, se los títulos en moneda nacional deben
pasivas y activas, lo cual sugiere que en los mantiene en un nivel alto. El rendimiento35 cubrir el riesgo ante depreciaciones del
dos últimos años no existió “dominancia que paga Costa Rica por sus bonos colo- colón, lo cual también podría haber
fiscal”. En otras palabras, en ese bienio cados en el exterior (5,9% a mayo de generado un incremento en la prima
el BCCR logró controlar la inflación a 2017) es mayor que el de varios países de por riesgo.
pesar del crecimiento de la deuda pública. Latinoamérica, como Argentina, Brasil,
Este sin duda es un resultado bueno, pero Colombia, y México. Esta diferencia obe- • La iliquidez de los títulos del Gobierno
provisional. dece a una elevada “prima por riesgo”, podría estar incentivando a los acree-
Ahora bien, en una época favorable es decir, el monto adicional a la tasa de dores a demandar rendimientos más
para el país gracias al contexto interna- interés que debe pagar el Gobierno en altos. El 75% de las colocaciones de
cional, tal vez las tasas de interés activas virtud del riesgo de incumplimiento. De 2016 correspondió a deuda individua-
en el mercado local pudieron haber baja- acuerdo con Soto (2017), esa prima ha lizada a entidades públicas, la cual
do más, de no ser por los requerimientos crecido por cuatro factores: tiene el inconveniente de que no hay
un mercado secundario donde el ente
inversionista pueda vender a terceros el
título que adquirió.
La vulnerabilidad de la economía al nivel de la deuda. Aunque las autorida- En este apartado se analizan las políti-
costarricense ante un eventual cambio des han logrado evitar que se manifiesten cas fiscales seguidas en Costa Rica entre
adverso en la coyuntura externa, hoy los efectos de una crisis fiscal, las repercu- 2006 y 2016 y su relación con el desempe-
todavía favorable, resalta la importancia siones de la insostenibilidad de las finan- ño de la economía, a partir del trabajo de
de implementar cambios urgentes en las zas públicas son claras: escasa inversión Soto (2017). Para ello se compara la pro-
finanzas públicas. Como se señaló al ini- en infraestructura y un endeudamiento ducción real del país con la producción
cio de esta sección, la mejora observada cada vez más costoso. potencial. Este último es un indicador
en 2016 es insuficiente para atender los teórico que estima la máxima cantidad
desafíos estructurales de la insosteni- Es más fácil generar política fiscal de bienes y servicios que una economía
bilidad fiscal que desde hace siete años expansiva que contractiva puede generar haciendo pleno uso de los
muestra el país. Si no se hacen reformas La política fiscal es la manera en que factores a su disposición. Si la producción
que solucionen los problemas de fondo, el un gobierno gestiona el gasto público, la real es inferior a la potencial se considera
equilibrio podría ser alcanzado en el peor recaudación tributaria y la sostenibilidad que existe una brecha negativa. El resul-
de los escenarios posibles: un mercado de las finanzas. Cuando esta política y el tado inverso significa que la demanda es
que responde a la crisis fiscal con fuertes desempeño económico no están alinea- mayor que la oferta, por lo que el apara-
aumentos en el costo de la deuda pública, dos, se pueden generar efectos adversos to productivo opera a ritmos superiores
salida de capitales y abrupta depreciación en la estabilidad. Se dice que una política a su capacidad. Una vez determinadas
del tipo de cambio. fiscal es expansiva cuando se utiliza el estas brechas para cada ejercicio anual, se
Por más de cinco años el Informe aumento de los gastos en remuneracio- caracteriza la política fiscal en un ámbito
Estado de la Nación ha venido advirtien- nes, transferencias y capital, o bien la relevante: el gasto público. Se valora si en
do sobre las posibles consecuencias de reducción de impuestos, para estimular el el año en cuestión, el gasto público fue
no realizar una reforma fiscal de amplio crecimiento económico en el corto plazo, expansivo o contractivo, a fin de identifi-
espectro. El momento en que el merca- mediante la dinamización de la demanda car el tipo de convergencia entre política
do responderá a la presión del déficit es interna. En cambio, una política fiscal fiscal y crecimiento (para más detalles,
incierto, y por ahora la falta de solvencia es restrictiva cuando se incrementan los véase el Anexo Metodológico).
está siendo paliada con la emisión de cré- impuestos o se recorta el gasto público El gráfico 3.29 muestra la relación
ditos públicos. El tamaño del ajuste que y ello tiene un impacto ralentizador, o entre los impulsos fiscales (como propor-
se deberá implementar será proporcional incluso negativo, en el crecimiento. ción del PIB potencial) y la brecha del
producto. Una forma simple de “leer”
este gráfico es considerar que los años
GRÁFICO 3.29
que se encuentran por encima del eje
Impulsos fiscalesa/ y brecha del producto en Costa Rica. 2006-2016 horizontal son los casos en que el gasto
fue expansivo (impulso fiscal positivo),
3 mientras que en los años ubicados debajo
2009 del eje el gasto se contrajo Por su parte, el
Impulso fiscal (porcentaje del PIB potencial)
PIB potencial. Cuando se examina en Cambio demográfico plantea mayores La economía demográfica estudia el
retrospectiva el manejo de la política retos para el financiamiento de las efecto del cambio poblacional sobre la
fiscal durante la crisis económica inter- pensiones manera en que las personas dependientes
nacional, entre 2008 y 2010, se constata Para que las finanzas públicas sean financian su consumo. Un importante
que el Gobierno generó un impulso fiscal sostenibles no solo deben existir ingresos punto de partida del análisis es la pre-
positivo equivalente a más de seis puntos suficientes para cumplir con las obligacio- misa de que tanto la capacidad de pro-
del PIB potencial de esos años, es decir, nes de deuda y gasto primario; también ducir como las necesidades de consumo
en ese período el país incrementó el défi- influye el ritmo de crecimiento de estos son determinadas por la estructura de la
cit primario en más de 6% del PIB poten- rubros. Ese ritmo, a su vez, es afectado población (Rosero-Bixby, L. y Jiménez-
cial. El problema fue que ese impulso no por la demografía, cuya incidencia pocas Fontana, L. 2012). El período en que
fue cubierto con ingresos, sino con deuda veces se toma en cuenta al estudiar los aumenta más rápidamente la cantidad
pública, y consistió en un aumento del temas fiscales. Así, por ejemplo, el enve- de personas en edades productivas, entre
gasto recurrente que no estuvo dirigido jecimiento de la población genera presio- 18 y 64 años, se conoce como primer
a estimular la productividad (como una nes sobre el gasto, debido al aumento de bono o dividendo demográfico38, el cual
mayor inversión en infraestructura). Por las demandas por pensiones y servicios se caracteriza por un mayor crecimiento
el contrario, la expansión se centró en los de salud para las personas adultas mayo- de los productores potenciales (personas
rubros de remuneraciones y transferen- res. Si no se toman previsiones, el país en edad de trabajar) que de los consumi-
cias, que, como ya ha sido comentado, tendrá que endeudarse para satisfacer dores potenciales. En esa etapa se puede
tuvo un efecto desequilibrante y perma- esas necesidades, o recortar los beneficios generar una bonanza económica, siempre
nente sobre las finanzas públicas. que otorgan los regímenes de pensiones, que las políticas públicas sepan aprove-
En el período 2012-2016 la política o los programas de salud y educación. En char la coyuntura.
fiscal fue mucho más austera: el mayor síntesis, la demografía importa para el El bono demográfico se descompone,
impulso expansivo fue de 0,4% del PIB análisis fiscal de mediano y largo plazo: a su vez, en dos tipos de dividendo: el
potencial, mientras que el estímulo con- el envejecimiento de la población impli- familiar y el fiscal. El primero consiste en
tractivo, en el año de más intensidad en ca que el esfuerzo necesario para lograr la presencia en el hogar de más proveedo-
ese aspecto (2011), fue de 1,4%. Cuando solvencia fiscal debe ser aun mayor. Visto res y menos dependientes, como cuando
se comparan con lo ocurrido entre 2008 lo anterior, esta sección explora algunos las familias pasan de siete a dos hijos. El
y 2010, estos resultados evidencian que retos que el cambio demográfico impone aprovechamiento de esta oportunidad
la política fiscal es más proclive a la a la gestión del fisco y los esquemas de depende de las decisiones privadas de
expansión que a la contracción. En 2015 pensiones en Costa Rica. los hogares, pero se puede fomentar con
y 2016 se dieron impulsos negativos con En 1950 la población nacional no supe- políticas que incentiven el ahorro y la
una brecha del producto negativa, lo que raba las 900.000 personas; diez años des- inversión en capital físico y humano.
refuerza la idea de que en los últimos pués había crecido un 44% (CCP-UCR, Por su parte, el dividendo fiscal es la
años el manejo de las finanzas públicas 2017). La reducción de la mortalidad oportunidad que tienen los gobiernos
ha sido austero. infantil y el aumento de la fecundidad para generar más ingresos que gastos, por
Considerar el ciclo económico permite generaron una explosión demográfica, el mayor crecimiento de los contribu-
una mejor valoración del tipo de política cuyo ritmo no se mantuvo por muchos yentes potenciales (personas que pagan
fiscal que implementan los gobiernos. En años, por el subsiguiente descenso de la impuestos) que de los grupos que deman-
Costa Rica esa política debería ser neutral natalidad que experimentó el país. Entre dan servicios públicos (Jiménez-Fontana
o ligeramente austera en el largo plazo, para 1955 y 2015, la tasa global de fecundidad y Rosero-Bixby, 2017). Los llamados
evitar caer en senderos de insostenibilidad. disminuyó de 7 a 1,76 hijos por mujer, “tigres asiáticos” (Hong Kong, Corea
En el período 2011-2016 los estímulos fis- por debajo del nivel de reemplazo, que del Sur, Singapur y Taiwán) son un
cales fueron moderados e incluso contrac- es de 2,1. ejemplo de cómo obtener beneficios del
tivos en algunos años (2011, 2015 y 2016), Esta sostenida reducción de la fecun- bono demográfico con mayor inversión
aunque la contención del gasto no logró didad ha puesto a Costa Rica ante el en infraestructura y políticas educativas
resolver la falta de solvencia (Soto, 2017). escenario del envejecimiento. En 2018 el basadas en las necesidades del mercado,
Esto además confirma una asimetría de país alcanzará los cinco millones de habi- lo que resultó en una transformación de
la política fiscal: es más fácil aumentar el tantes, y aunque en términos absolutos la estructura productiva y una bonanza
déficit que reducirlo. la cifra seguirá creciendo, lo hará a un económica (Gribble y Bremner, 2012).
ritmo cada vez menor. Además, el peso En 1950, casi la mitad de la población
relativo de los adultos mayores crecerá costarricense era menor de 18 años. En
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE sostenidamente en las próximas décadas. la actualidad menos de una tercera parte
FINANZAS PÚBLICAS EN COSTA RICA Dado este panorama, es fundamental (27%) está en ese rango de edad y se pro-
véase Soto, 2017, en conocer las implicaciones que tiene para yecta que para el 2070 el mismo grupo
www.estadonacion.or.cr los hogares y el fisco el cambio en la representará solo un 18% del total. El
estructura por edades de la población. bono demográfico de Costa Rica inició
160 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
Crecimiento anual
Este es un reto para el financiamiento
(porcentaje)
de los programas públicos, dado que la 0.0
fuerza laboral es la que aporta la mayor
parte de la recaudación, de modo que
-0.5
una desaceleración en el crecimiento de
ese grupo impondrá mayores presiones
-1.0
sobre el funcionamiento de los servicios
públicos.
En Costa Rica, en promedio, tres cuar- -1.5
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2060
2070
tas partes del consumo de las personas
adultas mayores se financia con trans-
Primer bono demográfico Dividendo fiscal
ferencias públicas (servicios de salud y
pensiones, principalmente) y el resto con a/ La línea gris corresponde al año 2017. La diferencia entre el bono demográfico y el dividendo fiscal se explica por el
ahorros o activos privados (gráfico 3.31). efecto del bono familiar, es decir, la bonanza potencial que puede significar para los hogares una menor proporción
Además, el peso relativo del financia- de miembros dependientes con respecto a las personas en edad de trabajar.
miento público aumentó en ocho pun-
Fuente: Jiménez-Fontana y Rosero-Bixby, 2017, con datos del CCP-UCR, el INEC y el BCCR.
tos porcentuales entre 2004 y 2013. Las
transferencias privadas, o dineros que
trasladan otros familiares, no son una
fuente importante de recursos, dado que GRÁFICO 3.31
en términos netos los aportes de las per- Financiamiento del consumoa/ per cápita de los adultos mayoresb/
sonas mayores de 64 años a otras genera- en 2004 y 2013, en perspectiva internacional
ciones son mayores que lo que reciben.
Esto indica que, en promedio, esta pobla- 110
ción no representa una carga económica
para sus familias. 90
En perspectiva internacional, Costa
Rica es similar a otros países de América 70
Latina, como Brasil, Ecuador y Chile,
Porcentaje
Ganancias Positiva
de las empresas 62 25
Positiva
Impuestos a renta de 58 Mayores de 50
profesionales liberales 20 Importante
de profesionales liberales), y por tanto Fuente: Elaboración propia con datos de Beltrán y Guzmán, 2017, y CIEP-UCR, 2016
en segmentos específicos de la población,
más que los impuestos generales o sobre GRÁFICO 3.34
el consumo, que afectan a toda la socie- Apoyo al aumento del impuesto de ventas, según variables demográficas
dad. En síntesis, respaldan el aumento y de percepcióna/. 2016
de impuestos que pagan “otros” (los más
adinerados). Uso correcto
Porcentaje que apoya el incremento del impuesto de ventas
GRÁFICO 3.35
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Variación interanual de los precios, expectativas inflacionarias
PERCEPCIONES CIUDADANAS Y e inflación subyacentea/
REFORMA FISCAL
véase Beltrán y Guzmán, 2017, 10%
enwww.estadonacion.or.cr
8%
6%
Nov-10
May-11
Nov-11
May-12
Nov-12
May-13
Nov-13
May-14
Nov-14
May-15
Nov-15
May-16
Nov-16
May-17
primas en el mercado internacional, lo
cual generó disminuciones sobre todo en
Inflación Inflación subyacente Expectativas promedio Rango meta
el valor de los bienes regulados (BCCR,
2016b). Sin embargo, desde mediados de a/ Para aproximar los movimientos de mediano y largo plazo de la inflación se utiliza el promedio simple de cinco
2016 se observa una tendencia al alza de indicadores de la inflación subyacente: exclusión fija por volatilidad, media truncada, reponderación por volatilidad,
los precios. En ese año la inflación fue de reponderación por persistencia y exclusión fija de productos agrícolas y combustibles.
0,77%, 1,6 puntos porcentuales superior Fuente: Krause, 2017, con datos del BCCR.
a la reportada en 2015 (gráfico 3.35), un
nivel que −debe subrayarse− sigue sien-
do históricamente muy bajo para Costa nacional y bajas en las proyecciones de ria seguida por el BCCR, y en particular
Rica. Este crecimiento en el costo de los expansión económica (Krause, 2017). la transición hacia el marco de referencia
principales bienes y servicios se mantuvo Desde una perspectiva temporal más que constituyen las metas de inflación y
durante los primeros meses del 2017. amplia, debe recordarse que en los últi- el régimen cambiario de flotación admi-
La baja inflación también ha sido mos diez años la inflación en Costa Rica nistrada, han conseguido reducir paula-
acompañada por una menor volatilidad se redujo de dos dígitos a uno, en gran tinamente la inflación. Uno de los riesgos
en el comportamiento del índice de pre- medida por la adopción paulatina del que enfrenta el país para alcanzar la meta
cios al consumidor (IPC) por subgrupos. sistema de metas de inflación por parte de inflación es una caída de la demanda
Las variaciones interanuales de las doce del BCCR. Este consiste en proponerse externa, por efecto de eventuales políti-
categorías de bienes y servicios se han el logro de un nivel de inflación espe- cas de orientación proteccionista en otros
reducido gradualmente desde 2012: en cífico como objetivo de mediano plazo países, y debilidades en las economías de
ese año el rango se situaba entre 32,4% y anunciarlo de previo al público. El la eurozona y China. Esto presionaría
y -0,8%, y en 2016 fue de entre 4,4% y Banco Central decidió utilizar ese siste- para la implementación de una política
-2,3%. Esto evidencia que conforme ha ma (2005) junto con el régimen de banda monetaria aun más laxa (BCCR, 2017).
disminuido la inflación (en comparación cambiaria (2006), ya que la estrategia de
con lo que ocurría una década atrás), minidevaluaciones que se aplicaba ante- Tipo de cambio muestra mayor
también lo ha hecho la volatilidad de los riormente tenía un efecto de inflación volatilidad
precios por grupos de bienes. inercial (Walsh, 2009). Durante el 2016 el tipo de cambio
Si bien entre julio de 2015 y 2016 la Para evaluar la política monetaria, el mantuvo una tendencia al alza, que se
inflación fue negativa, las expectativas de BCCR da seguimiento a la inflación aceleró a partir del 2017. En ese período
los agentes económicos se mantuvieron subyacente; este indicador excluye las el precio promedio de venta pasó de 545
cercanas a 4%, sin mayores variaciones. variaciones de corto plazo y fue de apro- a 561 colones por dólar (gráfico 3.36)45.
Cabe recordar que este indicador nunca ximadamente el 1% durante el segundo La lenta pero continua depreciación de
ha caído por debajo de 3,5%. Las discre- semestre de 2016, con una leve tendencia la moneda nacional acabó con la relati-
pancias entre los niveles de inflación y al alza a partir de julio de ese año. Esto va estabilidad que había caracterizado
las expectativas de las personas podrían significa que, en un contexto internacio- al régimen cambiario desde que el país
obedecer a que estas consideran factores nal favorable, la política monetaria logró migró a una mayor flotación de la divisa.
estructurales con un horizonte de media- que la inflación subyacente estuviera más De acuerdo con la autoridad mone-
no plazo, como aumentos en las tasas cerca del rango meta. taria, la depreciación del 2016 fue
de interés, depreciación de la moneda En los últimos años la política moneta- ocasionada por una mayor demanda y
166 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
May-13
Ago-13
Dic-13
Abr-14
Ago-14
Dic-14
Abr-15
Ago-15
Dic-15
Abr-16
Ago-16
Dic-16
Abr-17
absorber el excedente y prevenir mayores
reducciones. Desde la implementación
Compra Venta del régimen de bandas, en 2006, la mayo-
Fuente: Krause, 2017, con datos del BCCR. ría de las intervenciones se hizo con el fin
de impedir que el tipo de cambio se situa-
ra por debajo del límite inferior, lo cual
GRÁFICO 3.37
generó una acumulación de dólares en
Evolución de las reservas internacionales netas (RIN) del Banco Central y las reservas internacionales netas (RIN).
el tipo de cambioa/ Por el contrario, desde 2014 las opera-
ciones de compra-venta entre el BCCR
9.000 565 y el SPNB han procurado disminuir la
560 volatilidad de la divisa y minimizar el
8.500
555 riesgo cambiario.
En abril de 2015 el BCCR había acu-
(millones de dólares)
8.000
(colones por dólar)
550
Tipo de cambio
Mar-15
May-15
Jul-15
Sep-15
Nov-15
Ene-16
Mar-16
May-16
Jul-16
Sep-16
Nov-16
Ene-17
TPM y TBP
2016b), o que buscaba fomentar el creci-
2,5
miento económico. 4
La TPM se puede considerar una 2
buena aproximación al costo de los fon- 3
dos para los bancos comerciales, cuando 1,5
recurren a préstamos de la autoridad 2
1
monetaria. A su vez, la tasa básica pasi-
va promedio (TBP) representa el costo 1 0,5
medio de los fondos del público captados
0 0
por los bancos comerciales. Si la política
Ene-14
Abr-14
Ago-14
Dic-14
Mar-15
Jul-15
Nov-15
Feb-16
Jun-16
Oct-16
Ene-17
May-17
del BCCR es efectiva, la segunda de
estas tasas debería seguir un patrón simi-
lar al de la primera. La distancia entre Tasa de política monetaria Tasa básica pasiva Brecha
ambas se mantuvo relativamente estable a/ En 2016 la TBP bruta disminuyó en 1,50%. De ese total, un 1,27% se explica por un cambio en la forma de cálculo
hasta inicios del 2015, cuando comen- (BCCR, 2017).
zó a incrementarse debido a mayores
reducciones en la TPM; a inicios del Fuente: Elaboración propia con datos del BCCR.
2016 la brecha fue de más de cuatro
puntos porcentuales (gráfico 3.38). Sin
GRÁFICO 3.39
embargo, desde fines de enero de ese año
la TBP comenzó a disminuir, mientras Tasas de interés activas promedio, en colones y en dólares
que la TPM permaneció en 1,75% hasta 18
marzo de 2017, lo cual generó una nota-
ble separación entre ellas. Lo anterior 16
evidencia que el efecto de la TPM en el 14
resto de las tasas de interés de mercado
se podría estar dando con algunos meses 12
de rezago. Un aspecto relevante es que 10
desde abril de 2017 el Banco Central
8
implementó un proceso de aumentos
acelerados de la TPM, en parte como 6
respuesta a los incrementos en el tipo de 4
cambio (recuadro 3.7).
Aunque las tasas de interés de mercado 2
para los préstamos en colones disminu- 0
yeron, la variación fue menor que el cam-
Ene-15
Mar-15
Jul-14
Jul-15
Oct-15
Dic-15
Feb-16
May-16
Jul-16
Sep-16
Dic-16
Feb-17
RECUADRO 3.7
6.000.000
Los bancos estatales tienen gastos
Banco Nacional
operativos elevados, que incrementan el
5.000.000
margen de intermediación financiera.
Además, como estas entidades controlan
4.000.000
más del 70% de los activos y pasivos en Banco de Costa Rica Privado
colones, ello les ha permitido tener un Público
3.000.000
poder oligopólico en el sector bancario
(Villamichel, 2015). Estos dos factores Banco Popular
2.000.000 BAC San José
limitan la reducción de las tasas de inte-
rés de mercado. Por su parte, los bancos Davivienda
1.000.000 Scotiabank
privados se ajustan al comportamiento Promérica
de los estatales. Por ello, la ineficiencia Lafise
0
operativa y la falta de competencia en el 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
sector bancario son los principales obstá- Ineficiencia
culos que enfrenta el BCCR para lograr
a/ Cuanto menor sea el indicador, mayor es la eficiencia operativa del banco.
el funcionamiento efectivo del mecanis- b/ El tamaño de las esferas refleja los activos totales de cada entidad. Se consideraron todos los bancos estatales y
mo de transmisión monetaria. los cinco bancos privados más grandes, que en conjunto representan el 79% de los activos del sector.
La eficiencia operativa es dispar
entre entidades. En el sector público Fuente: Jiménez-Fontana, 2017, con datos de la Sugef.
Bancrédito tiene el nivel de ineficiencia es similar al promedio nacional (62%; muestra diferencias: mientras en BAC
más elevado (sus gastos representan el gráfico 3.40). En esta última entidad y en San José los gastos operativos represen-
82% de los ingresos netos), en tanto que el Banco Nacional se observan mejoras tan solo un 37% de los ingresos netos, en
en el Banco de Costa Rica el indicador desde 2013. El sector privado también el Scotiabank la proporción es del 78%.
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 169
2007-2008
2009-2010
2011-2012
2013-2014
2015-2016
para los de ingreso alto. En cambio, para
las familias de más recursos el transpor-
te tiene una importancia casi 2,4 veces
a/ La eficiencia de la política monetaria se estima como el coeficiente de correlación entre la varianza de la inflación superior a la proporción que registran
y la varianza de la actividad económica cada dos años. Cuanto más se acerque el indicador a -1, más eficiente es la las de bajos recursos. Dadas estas dife-
política monetaria. rencias, es de esperar que los cambios
Fuente: Krause, 2017, con datos del BCCR.
en los precios de las materias primas se
trasladen en magnitudes distintas según
el nivel de ingreso.
Impacto de los precios y según el nivel de ingreso de los hoga- En el caso de las materias primas ener-
internacionales en los hogares: res. Es de esperar que las familias de géticas el análisis arrojó dos hallazgos
disparidades según nivel de ingreso mayores recursos tengan más capacidad relevantes: por una parte, que la canasta
En una economía abierta al comercio y para absorber los cambios en su gasto, de los hogares de ingreso alto reacciona
los flujos de capital como la costarricense, sobre todo en bienes de consumo básico. con mayor rapidez ante variaciones en
las variaciones en los precios internacio- Por otra parte, es importante determinar los precios internacionales, pero, por otra
nales pueden tener impactos significa- cuáles son los bienes o servicios más parte, que el efecto acumulado en los pre-
tivos, tanto sobre la producción como sensibles a estas variaciones y si son con- cios de los hogares de ingreso bajo es pro-
sobre los hogares. En el primer caso, el sumidos principalmente por personas de porcionalmente mayor. Ante un aumen-
país utiliza insumos del exterior para bajos o altos ingresos. to externo (una desviación estándar) en
elaborar bienes o prestar servicios. En Para empezar, conviene señalar que el el precio de las materias primas, después
principio, entonces, un alza o una baja costo de vida no es igual para todos los de seis meses se traspasa a la canasta de
en los costos de estos productos debería hogares pues, según su ingreso, consu- ingresos bajos un 15% del incremento,
traspasarse a lo que pagan los consumi- men distintas canastas de bienes y servi- mientras que para la canasta de ingresos
dores en el mercado local. En el caso de cios. Así, por ejemplo, en 2016, la varia- altos la reacción es de 22%. Sin embargo,
los hogares, una parte de los insumos que ción en el costo de vida en Costa Rica después de 24 meses el efecto acumulado
consumen es importada, por lo que un fue de 0,11% para las familias de ingreso es de 32% para los primeros y de 29%
cambio en los precios externos debería bajo, de 0,52% para las de ingreso medio, para los segundos (gráfico 3.42). Esto
tener un impacto en sus bolsillos. y de 1,28% para las de ingreso alto. puede deberse a que el alza en los precios
Por tanto, si se sabe que la dinámica de A partir de esta información, Álvarez de la energía impacta de manera menos
los precios internos está relacionada con (2017) estimó el traspaso de los costos directa los productos que conforman la
los cambios en los costos internacionales externos al mercado local según niveles canasta de las familias de bajos ingresos
de las materias primas, energéticas y no de ingreso (para más detalles, véase el y que utilizan los combustibles como
energéticas, ¿cómo y con qué magnitud Anexo Metodológico). El estudio simuló insumo, por lo que se genera un efecto
se da el “efecto traspaso”? Diversos fac- el efecto acumulativo sobre los precios rezagado en los precios para estos hoga-
tores inciden en ese proceso, entre ellos internos, de las variaciones en el valor de res. En cambio, para las familias de más
las estructuras de los mercados locales, las materias primas internacionales49. alto ingreso, cuya proporción de gasto
la capacidad adquisitiva de los consumi- Para la simulación se utilizaron los en transporte es mucho mayor, el efecto
dores y el tipo de cambio. Además, los índices mensuales de precios de materias ocurre con más antelación.
posibles impactos en el mercado interno primas energéticas (petróleo crudo, gas En el caso de las materias primas no
pueden variar según se trate de aumentos natural y carbón) y no energéticas (meta- energéticas, el impacto es mayor en los
o disminuciones en los precios externos les, fertilizantes y bienes agrícolas; Banco hogares de ingreso alto en el corto plazo
CAPÍTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 171
GRÁFICO 3.43
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Diferencia en la reacción dinámicaa/ de los precios locales ante variaciones ASIMETRÍAS EN EL TRASPASO DE
en los precios internacionales PRECIOS DE MATERIAS PRIMAS AL
COSTO DE VIDA SEGÚN NIVEL DE
1,5 0,6 INGRESO
véase Esquivel en
1,0 Reacción al alza
0,4
www.estadonacion.or.cr
Puntos porcentuales
0,5
0,0 0,2
-0,5 Reacción al alza
De acuerdo con Álvarez y Esquivel
0,0 (2017), las estructuras de mercado
-1,0
podrían explicar las diferencias en la
-1,5 Reacción a la baja manera en que los precios responden a
Reacción a la baja -0,2
-2,0 incrementos o reducciones en los costos
-2,5 -0,4
internacionales. Si en un mercado exis-
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 ten pocos productores y/o importado-
Meses Meses res, estos van a tener mayor control de
Ingreso bajo Ingreso alto Ingreso bajo Ingreso alto los precios. Para analizar este punto, se
comparó la concentración de oferentes y
a/ El gráfico muestra la brecha en la reacción del efecto acumulativo de un aumento con respecto a una disminución
en el precio internacional. Para ambos casos, la variación en el precio internacional es de una desviación estándar. El
las diferencias en la respuesta del precio
modelo parte de que la reacción de los precios locales ocurre a largo de varios meses. local para trece productos54 en los que se
encontró evidencia de “reacción al alza”.
Fuente: Esquivel, 2017, con datos del INEC y el Banco Mundial La estructura del mercado se estima
con el índice de Herfindahl-Hirschman
GRÁFICO 3.44 (IHH)55, que toma valores entre 0 y
Relacióna/ entre la concentración de oferentes y el nivel de reacciónb/ 10.000; cuanto más alto es el indicador,
en el traspasoc/ mayor es la concentración de oferentes en
el mercado.
La relación entre la concentración de
mercado y la reacción es poco significati-
0,12 va56, pero cuando se excluyen los precios
del arroz para el productor y el consu-
midor, se observa que mayores grados de
Nivel de asmetría
NOTAS
1 Por empleo decente se entiende aquel que se da en condi- 13 Rubros a dos dígitos del Sistema Armonizado 2015, en el cual se incluyeron los trámites de renovaciones y
ciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad (OIT, 1999). Centroamericano. permisos temporales, para aprovechar al máximo las nuevas
herramientas tecnológicas.
2 La competitividad auténtica se refiere a la presencia de ven- 14 La concentración se midió con el índice Herfindahl-
tajas productivas adquiridas (competitivas y no comparativas), Hirschmann, el cual se calcula como la suma de los cuadrados 27 El Ministerio de Hacienda y el INS no se incorporaron a
unida a la incorporación del progreso técnico y el aumento de de las participaciones relativas de cada socio comercial en las este proceso.
la productividad (Hernández, 2004). exportaciones totales de bienes. Por lo tanto, la estimación
toma en cuenta el número total y la distribución de las partici- 28 La legislación estipula que en el Consejo Rector participa
3 También debe estar fundamentada en la remoción de los paciones de los destinos de exportación. un miembro independiente nombrado por el Consejo de
factores estructurales que causan inflación inercial. Gobierno, a partir de una terna remitida por el Colegio de
15 Estos servicios consisten en procesos de ensamblaje o Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. El perfil y
4 Contar con un clima de negocios adecuado, tanto para la reparación de productos que las empresas internacionales las competencias de esa persona están definidos en el regla-
empresa local como para la extranjera, es un elemento esen- encargan a sus filiales en Costa Rica. mento de la ley del SBD.
cial para generar un proceso sostenible de inversión, lo cual a
su vez constituye un círculo virtuoso de ahorro. 16 Este nivel fue superior al crecimiento de la fuerza laboral 29 En el FDC, los bancos administradores deben colocar los
(52.543 personas). créditos en la misma moneda en que le fueron concedidos.
5 Para efectos de este Informe se considera que el período
de crisis corresponde a los años 2008 y 2009, aunque las 17 Ambas variables resultan significativas con un nivel de 30 No considera fondos comprometidos, que suman cerca de
primeras señales de alerta se presentaron a finales de 2007. confianza del 95%. un 10% más de los activos.
6 Las estimaciones presentadas en este capítulo se realizaron 18 Este resultado es consistente con los fundamentos teóri- 31 Los beneficiarios que no puedan completar el respaldo
a partir de las cuentas nacionales de enero del 2017. Por ende, cos de la demanda laboral. Para mayor detalle puede consul- de garantía para obtener un préstamo y califiquen dentro del
las cifras pueden diferir de los datos publicados en actualiza- tarse Maluenda, 1991, y Garay, 1998. rango de pobreza, pueden acceder a un complemento de hasta
ciones posteriores a esa fecha. un 25% de garantía adicional, proporcionado por el IMAS. En
19 CIIU a dos dígitos. casos de desastres oficialmente declarados como emergencia
7 Los aportes al crecimiento se estiman a partir de las cifras nacional, la garantía máxima podrá ser de hasta el 90% en
nominales. 20 El IPS es un indicador que mide el desarrollo humano operaciones de crédito solicitadas por los afectados.
de forma integral, a partir de doce dimensiones sociales
8 Los datos de Procomer no son comparables con las cifras de y ambientales, de modo que complementa el PIB y otras 32 Una vez deducido el 6% de los ingresos ordinarios que
cuentas nacionales, por diferencias metodológicas. variables asociadas al desarrollo desde el punto de vista corresponde como asignación mínima al Poder Judicial.
meramente económico. Su medición en Costa Rica forma parte
9 De acuerdo con Procomer, el régimen de perfeccionamiento de la estrategia “Costa Rica Propone”, que impulsa un conjunto 33 La base de datos no registra las exoneraciones incluidas
activo permite que las empresas reciban mercancías exonera- de entidades públicas, privadas y académicas. en los tratados de libre comercio y en el Presupuesto Nacional.
das temporalmente de impuestos.
21 Coeficiente de correlación de Pearson r = -0,24 al 95% de 34 La única ocasión en que este indicador disminuyó fue
10 Estos productos son: banano, piña, otros dispositivos de significancia. en 2008, cuando la deuda pública como porcentaje del PIB
uso médico, prótesis de uso médico, otras agujas y catéteres, registró su valor más bajo.
cánulas e instrumentos similares, equipos de infusión y trans- 22 Coeficiente de correlación de Pearson r = -0,58 al 95%
fusión de sueros, café oro, jugos y concentrados de frutas, de significancia. 35 El rendimiento se calcula como el promedio simple de la
los demás jarabes y concentrados para la preparación de tasa pagada en las emisiones colocadas en el exterior.
bebidas gaseadas, cables eléctricos, medicamentos, llantas, 23 El régimen definitivo está compuesto por todas las empre-
jeringas incluso con aguja, textiles y confección, aparatos de sas que, a diferencia de las pertenecientes al régimen especial, 36 La tasa de interés que pagan los TPRAS utiliza la curva de
electrodiagnóstico, materiales eléctricos, antisueros, artícu- no gozan de beneficios fiscales. rendimiento soberano, al mismo tiempo que considera el plazo
los de plástico para el envasado, salsas y preparaciones y de vigencia del título.
aceite de palma. 24 De acuerdo con Arguedas (2017), la cría de ganado es una
de las actividades que tienen encadenamientos clave para la 37 La brecha del producto se mide como la diferencia entre el
11 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra “E” economía costarricense, puesto que demanda y ofrece insu- PIB corriente y el PIB potencial. El primero es estacionalizado
corresponden a entrevistas o comunicaciones personales rea- mos para la producción. y el segundo es desestacionalizado.
lizadas durante el peroceso de elaboración de este Informe. La
información respectiva se presenta en la sección “Entrevistas”, 25 El análisis se realizó a nivel de demanda intermedia, la cual 38 En esta investigación solo se consideró el primer bono
de las referencias bibliográficas de este capítulo. corresponde a las compras y ventas de insumos para elaborar demográfico. El segundo resulta de una mayor disponibilidad
productos finales. de capital por trabajador, que puede generar incrementos en
12 Este análisis se realizó con el software Magic Plus de Cepal la productividad.
(2017b), el cual cuenta con información de todas las partidas 26 Decreto ejecutivo 37026-MEIC-MAG-S, de mayo de 2012,
arancelarias de exportaciones e importaciones. sustituido por el decreto ejecutivo 39506 de diciembre de 39 Estas cifras corresponden a la edad y el salario promedio
atribuidos a los afiliados del seguro de salud en junio de 2015,
en el rango de 20 a 24 años de edad.
176 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS CAPÍTULO 3
43 Se utilizaron los aumentos de distintos tipos de impuestos 52 Durante el período que abarca la muestra utilizada (julio
como variables dependientes, las cuales fueron construidas de 2006-febrero 2017) se realizaron cambios metodológicos en
forma binaria: apoyo o rechazo. la base de información que se emplea para conformar la
canasta del IPC. Algunos de ellos fueron la ampliación del
44 Pignataro (2016) indica que, en el caso de variables área de cobertura geográfica, la composición de la canasta de
dicotómicas, el uso de la V de Cramer permite identificar si consumo, la composición y tamaño de la muestra de estable-
las variables poseen una asociación alta o baja. En Ciencias cimientos informantes, las especificaciones de las variedades
Sociales, el punto de corte que se puede considerar alto es 0,4. de los artículos y el tratamiento de los precios, entre otros. El
INEC realizó un enlace de las series a la base junio 2015, a fin
45 Al momento de redactarse este capítulo, entre el 28 de de contar con información para el análisis de un período largo.
febrero y el 31 de mayo de 2017, el tipo de cambio continuó
su tendencia al alza, principalmente debido al aumento en el 53 Este grupo tiene un peso de 34% en la canasta de bienes
precio del petróleo. y servicios de los hogares de ingreso bajo.
46 Cabe señalar que la ligera alza en la tasa para préstamos 54 Harina y subproductos de harina, pan cuadrado, pastas,
en dólares es 0,15 puntos porcentuales menor que el incre- alimento para ganado, pollo, productos de pollo, pechuga de
mento combinado de 0,50 puntos porcentuales en la tasa del pollo, muslo de pollo, pollo entero, alas de pollo, arroz para el
Banco de la Reserva Federal (FED) de Estados Unidos, el cual consumidor, arroz para el productor y fertilizantes.
se efectuó en dos tractos de 0,25 puntos porcentuales, uno en
diciembre de 2015 y otro en diciembre de 2016. 55 La información base para el cálculo del IHH corresponde a
las ventas reportadas por las empresas.
47 Esta reducción es cercana a la depreciación de 3% que
tuvo el colón entre febrero de 2016 y febrero de 2017, lo cual 56 El estadístico t de la pendiente cuando se incluyen todos
sería consistente con una paridad de intereses y un premio al los productos es de 0,21, lo cual no es significativamente
riesgo de activos en moneda nacional igual al 1%. distinto a cero.
48 El coeficiente se calcula tomando la covariancia entre 57 El estadístico t de la pendiente cuando se excluye el arroz
la inflación y la actividad económica, y dividiéndola entre es de 1,57, lo cual al 10% de significancia es significativamente
el producto de las desviaciones estándar de la inflación y la distinto a cero.
actividad económica.
58 Alrededor del 65% del arroz que se consume en Costa
49 El estudio realizó un modelo de valores autorregresivos. Rica es importado.
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 177
4
CAPÍTULO
CUADRO 4.1
Uso de recursos
Huella ecológica (hectáreas globales por habitante)a/ 1,90 1,88 1,90 1,87
Biocapacidad (hectáreas globales por habitante)b/ 1,71 1,74 1,76 1,79
Razón entre huella ecológica y biocapacidadc/ 1,11 1,08 1,08 1,05
Participación de la huella de carbono (%)d/ 30,7 31,1 31,1 31,9
Uso de la tierra
Área en permisos de construcciones nuevas en m2
En la GAM (m2) 1.838.893 1.791.326 1.994.953 2.219.923 2.004.927
En cantones costeros (m2) 311.528 322.582 459.548 527.519 580.577
En el resto del país (m2) 592.757 574.779 689.223 750.191 815.958
Volumen anual de explotación de agua por medio de pozos (m3) 16.971 14.112 7.424 13.341 12.837
Número de pozos legales perforados (acumulado) 14.776 14.926 15.003 15.115 16.624
Población que recibe agua de calidad potable (%) 92,2 92,8 93,4 91,2 91,8
Población que recibe agua sometida a control de calidad (%) 75,3 75,5 78,5 76,6 74,1
Procesamiento anual de madera en rollo (m3) 1.058.708 972.542 1.017.000 956.815 965.602
Pago por servicios ambientales en reforestación (ha) 4.252 3.107 2.784 2.330 2.310
Área sembrada de productos agrícolas (ha) 465.842 493.970 490.809 463.991 471.463
Área sembrada de productos orgánicos certificados (ha) 9.360 7.449 7.832 11.055 7.907
Importación de plaguicidas (kgia) 7.655.882 7.397.896 7.845.987 7.986.371 6.706.442
Consumo de energía secundaria (TJ) 125.619 126.177 128.342 135.158 144.548
Hidrocarburos (%) 72,2 71,9 72,1 72,9 73,2
Electricidad (%) 25,8 26,0 25,8 25,1 24,4
Coque (%) 1,9 2,1 2,1 2,0 2,4
Biomasa (%) 0,03 0,03 0,04 0,04 0,04
Crecimiento del consumo de energía secundaria (%) 2,9 0,4 1,7 5,3 6,5
Crecimiento del consumo eléctrico (%) 3,6 1,0 1,1 2,4 3,8
Intensidad energéticae/ 0,053 0,051 0,050 0,051 0,053
Promedio anual de concentración de PM10 en el aire de San José (µg/m3)f/ 27 25 24 26
Rechazos en RTV por emisiones contaminantes (%) 22,8 19,7 20,4 20,5 20,2
Producción de residuos sólidos en el cantón central de San José (gramos per cápita/día)g/ 1.226 1.217 1.166 1.149 846
Playas galardonadas con la Bandera Azul Ecológica 90 107 130 110 105
Empresas con certificación para sostenibilidad turística 45 18 24 20 30
Conservación
Áreas silvestres protegidas (ha) 1.354.488 1.354.488 1.354.488 1.354.488 1.354.488
Áreas marinas protegidas (ha) 1.501.485 1.501.485 1.501.485 1.501.485 1.501.485
Áreas en la Red de Reservas Privadas (ha) 81.902 81.845 82.205 82.677 83.533
Pago por servicios ambientales en protección de bosque (ha) 62.276 61.184 36.374 59.015 40.036
Pago por servicios ambientales en protección del recurso hídrico (ha) 5.392 4.586 4.652 4.903 2.007
Riesgo
Número de desastres por eventos hidrometeorológicos y geológicos 700 729 429 338 94
Número de emergencias químico-tecnológicas atendidas por el INS 3.056 6.982 5.224 4.877 4.207
Emergencias con materiales peligrosos 116 143 107 121 102
Emergencias con LPG 2.940 6.839 5.363 4.769 4.105
Gestión institucional
Presupuesto del sector ambiental como porcentaje del PIB 0,36 0,36 0,35 0,32 0,33
Presupuesto del Minae como porcentaje del PIB 0,18 0,17 0,16 0,16 0,16
Número de denuncias ante el Tribunal Ambiental Administrativo 434 397 437 206 247
Número de acciones colectivas sobre temas ambientales 31 34 57 50 51
a/ Patrón de uso de los recursos naturales por las actividades productivas que realizan los habitantes. La serie fue ajustada utilizando las nuevas proyecciones de población de
marzo del 2013.
b/ Capacidad de los ecosistemas para satisfacer la demanda de los habitantes según su ritmo de regeneración natural.
c/ El valor 1 es indicativo de equilibrio entre el uso y la disponibilidad de recursos. Valores menores a 1 representan crédito ecológico o patrón de uso sostenible, y valores
mayores a 1 implican una deuda ecológica o patrón de uso insostenible.
d/ La huella de carbono representa el territorio ecológicamente productivo que se requiere para absorber las emisiones de carbono. El indicador muestra el porcentaje con
respecto a la huella ecológica total.
e/ Es la energía utilizada para la producción de cada unidad monetaria en un país. En este caso se calculó con base en el consumo final de energía secundaria, medida en tera-
julios, y el PIB en colones (base 1991).
f/ Los datos se basan en la información obtenida cada año en los puntos de muestreo en San José.
g/ El dato del 2012 fue estimado con la población total del cantón central de San José, según la información del Censo 2011, del INEC.
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 179
Valoración general
La presencia del tema ambiental en el noviembre del 2016, evidenció la magnitud del cieras de las entidades, que se traduzcan en
discurso y la imagen del país es noto- impacto que puede generar un evento natural un mejor control, fiscalización, evaluación
ria, pero también su desconexión con las intenso en un contexto de rezago social y y reducción de impactos. En consecuencia,
rutas que ha tomado el estilo de desarrollo uso no controlado del suelo. Por ejemplo, en se ha incrementado la conflictividad: en el
desde los años noventa. En esta edición se Upala las inundaciones se dieron en sitios en año bajo estudio, la temática ambiental tuvo
encuentra que los patrones de uso del suelo los que ese riesgo ya había sido identificado, su mayor peso como proporción de todas
sin planificación y de alto impacto ambien- en propuestas de regulación que no se logró las protestas sociales ocurridas en el país
tal que se han venido registrando, no solo aprobar debido a resistencias políticas. Del desde 1993. Algunas decisiones públicas
están en la Gran Área Metropolitana (GAM), mismo modo, la ubicación de viviendas en las generaron reacción, y dan señales de alar-
sino que se expanden a otras partes de la orillas de los ríos expuso a las personas, y las ma sobre el nivel de prioridad política que
geografía nacional, con comportamientos fallas en la tarea de evacuar en forma oportu- se asigna a este ámbito. Sobresalen la opo-
reiterados y onerosos para el desarrollo na se tradujeron no solo en daños materiales, sición a nuevos reglamentos para el registro
humano; además, aumentan la vulnerabili- sino en la pérdida de vidas humanas. Es decir, de agroquímicos, a la decisión de designar
dad a desastres y comprometen los innega- el huracán encontró un escenario de riesgo a Incopesca como autoridad científica en
bles logros en materia de protección. No se claramente configurado. Este capítulo pro- cuanto a las especies amenazadas con inte-
observa, salvo en aspectos específicos, una fundiza en las acciones desplegadas ante esa rés comercial, las omisiones en el control de
clara prioridad ambiental en la forma de catástrofe y encuentra que, pese a un manejo los efectos negativos de la expansión piñera
ocupar y afectar el territorio y los recursos activo y con alta participación política a nivel y el crecimiento urbano no planificado.
naturales fuera de las áreas de conserva- central, hay escasas capacidades locales para Habida cuenta de este contexto, por pri-
ción. Costa Rica muestra, en consecuencia, la reducción de amenazas y la respuesta ante mera vez el Programa Estado de la Nación
una insostenibilidad ambiental consolidada episodios como este. realizó una encuesta enfocada en identi-
en algunos ámbitos, y riesgos en donde La gestión inadecuada del suelo explica ficar los patrones de comportamiento en
mejor se ha desempeñado. varias formas de afectación del patrimonio materia ambiental y la viabilidad de cam-
Ciertamente en el mediano y largo plazos natural que reporta este Informe, como la bios en la ciudadanía. Se encontró que
prevalecen tendencias insostenibles, pero derivada de patrones de ocupación y pro- existe una gran apropiación discursiva del
también hay fortalezas históricas y avances ducción agrícola: cambios de uso del suelo e tema: el ambiente no se pierde entre las
puntuales que reportar. En 2016 se mantu- invasión de zonas protegidas por la expansión prioridades de la población, ni se considera
vieron –e incluso mejoraron– algunos indi- de cultivos, pérdida de manglares y frentes que su protección es incompatible con el
cadores que sustentan la buena percepción de deforestación, acompañados por el alto desarrollo. Sin embargo, en la práctica la
internacional sobre Costa Rica: áreas prote- impacto de un paquete tecnológico depen- gran mayoría de los hábitos no apunta a
gidas, recuperación de cobertura forestal, diente de los agroquímicos, tendencia que no la sostenibilidad. Los patrones que mues-
electricidad limpia, acceso a agua potable, cede ni muestra avances en el estímulo y cre- tran alguna tendencia de menor impacto
herramientas legales e instrumentos pio- cimiento de prácticas alterativas. Este com- son aquellos que representan un beneficio
neros para la conservación, entre otros. La portamiento genera un asedio sobre las áreas individual que sirve como aliciente para la
generación de datos y algunos reacomodos de conservación, la mayor fortaleza entre las transformación de costumbres. Según la
institucionales han tenido una evolución agendas ambientales del país, y hace que su encuesta, la disposición al cambio se ve
positiva, para tratar el tema de manera defensa ante nuevas amenazas sea clave. entorpecida por dos tipos de barreras: por
más integrada entre sectores. Sin embargo, El segundo frente de insostenibilidad con- un lado, la falta de alternativas y políticas
estos logros no alcanzan para cambiar el solidada es el uso de recursos naturales clave públicas para estimular –o forzar– la modi-
rumbo en al menos tres frentes. para el desarrollo, como la energía y el agua. ficación de conductas (como sucede en
El primero está determinado por los No hay cambios en la matriz energética, que materia de transporte, por ejemplo) y por
patrones de uso del territorio y su falta sigue dependiendo del petróleo y que tiene otro, un reto cultural. La percepción mayo-
de ordenamiento. Un análisis sobre tres deudas ya históricas en el sector transporte ritaria es que la gente está interesada en el
ciudades intermedias fuera de la GAM (San (el mayor consumidor y contaminador del ambiente, pero no hace nada concreto para
Isidro del El General, Ciudad Quesada y país): se compran más combustibles, crece protegerlo; se siente en parte responsable,
Guápiles) demuestra que en ellas se repi- la flota vehicular, persiste la ineficiencia del pero le “pasa la pelota” a las autoridades, y
ten los errores que caracterizan el centro sistema de transporte público y aumentan las cree que son estas, no las personas, las que
del país, y que este Informe ha estudiado emisiones. En cuanto al recurso hídrico, en el no están cumpliendo su tarea.
a profundidad en dos ediciones previas: área metropolitana se reportan mejoras en En suma, sin grandes cambios en las ten-
un crecimiento urbano con un ritmo aun el tratamiento de aguas residuales, pero son dencias, este capítulo identifica frentes en
más acelerado y disperso, expansión lineal insuficientes y no han sido acompañadas de los que el país sigue recorriendo caminos de
a lo largo de viejas y nuevas carreteras, una más firme protección de las fuentes y no reconocido efecto negativo para la sosteni-
sistemas de transporte de alto costo para se actualiza la legislación. bilidad ambiental, y enfrenta esos impactos
el ambiente y la calidad de vida, una flota Un último frente que favorece los pro- con limitadas capacidades y una prioridad
vehicular que crece, mala infraestructura, blemas para la sostenibilidad ambiental es política que no solo se mantiene baja, sino
poco tratamiento de aguas residuales y la gestión política. Como se dijo, en el 2016 que podría debilitarse si el tema no se incor-
mal manejo de residuos sólidos. Todo ello hubo cambios que evidencian una integración pora de manera más clara en la agenda del
sucede, además, en el marco de cantones más estrecha entre sectores (por ejemplo, desarrollo. La consecuencia de ello puede
donde la regulación de uso del suelo está en materia de cambio climático) y un mayor ser, a corto y mediano plazos, que la agudi-
desactualizada e incompleta. impulso a los esfuerzos por generar informa- zación de patrones insostenibles de uso del
Un territorio sin ordenar implica, en todo ción (como en la gestión del recurso hídrico). territorio y los recursos acabe minando las
el país, mayor vulnerabilidad a los desastres. Sin embargo, este capítulo no logró registrar riquezas del patrimonio que Costa Rica ha
El huracán Otto, que golpeó Costa Rica en avances en las capacidades técnicas y finan- querido cuidar.
180 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
Aspiraciones
4
CAPÍTULO
Introducción Las secciones del capítulo están orga- atención en el rol asignado al sector
El presente capítulo utiliza informa- nizadas en torno a los conceptos de resul- municipal. Luego se da seguimiento a
ción de 2016 para hacer un balance del tados, procesos y capacidades de la gestión los cambios normativos efectuados en
desempeño nacional en materia de ges- ambiental. En el ámbito de los resultados 2016 e inicios de 2017, y por primera
tión ambiental, entendida como las accio- se da cuenta del estado y uso de los recur- vez se incluye una breve descripción del
nes tendientes a la conservación, uso y sos naturales. El ordenamiento territorial uso del decreto ejecutivo para atender
administración del patrimonio natural y, con una óptica más amplia, los efectos asuntos ambientales. También se incor-
en nombre de las generaciones futuras de la forma en que se utiliza el suelo, pora un aporte acerca de la evolución y
(PEN, 2000). A diferencia de otras áreas constituyen el eje central del análisis, características de la legislación sobre uso
analizadas por el Informe Estado de la pues tienen relación con casi todos los del suelo promulgada entre 1950 y 2016.
Nación, en este tema el seguimiento a componentes del medio. En esta edición Por último, se evalúan la conflictividad
menudo es obstaculizado por la falta de se presentan tres apartados. El primero ambiental y la política pública relaciona-
datos sistemáticos y grandes carencias de incluye, a su vez, varios aportes: i) una da con el cambio climático.
indicadores y mediciones. Habida cuenta mirada a las tendencias de crecimiento En el ámbito de las capacidades para
de ello, el enfoque central son las implica- urbano en tres ciudades intermedias: San la gestión ambiental, en esta edición se
ciones del tipo y ritmo de uso del territorio Isidro de El General, Ciudad Quesada y analiza la tendencia a la judicialización
y sus recursos, así como los aspectos nor- Guápiles, ii) un estudio con perspectiva de los conflictos y la atención que reciben
mativos, políticos y sociales que los acom- histórica sobre el uso agrícola del suelo, las denuncias en este campo. También se
pañan, con la información disponible y y iii) un ejercicio de seguimiento al tema reporta la reciente integración del capital
desde la perspectiva del conjunto de aspi- de las áreas silvestres protegidas y la natural y las cuentas ambientales en la
raciones planteadas al inicio del capítulo. conservación de ecosistemas. El segun- contabilidad económica nacional.
De manera indirecta, el texto también do apartado examina el estado de los Al final del capítulo se incluye un apor-
aporta información sobre los avances en recursos naturales y sus implicaciones, te especial que sintetiza los resultados de
torno a otras aspiraciones, como por particularmente en lo que concierne a la la “Encuesta sobre patrones y percepcio-
ejemplo los objetivos del desarrollo soste- matriz energética, el agua y los bosques. nes ciudadanas sobre medio ambiente y
nible (ODS) planteados por las Naciones Y en tercer lugar se valoran los resultados condiciones para el cambio”, realizada
Unidas en la llamada “Agenda 2030”. En de la gestión del riesgo de desastre, con durante entre junio y julio de 2017. Se
ambos casos, las ediciones anteriores han énfasis en el impacto que tuvo en Costa trata de la primera ocasión en que el
encontrado que Costa Rica tiene impor- Rica el huracán Otto, la vulnerabilidad Programa Estado de la Nación hace una
tantes fortalezas en las metas de protec- previa que marcó la ocurrencia de ese encuesta específicamente sobre el tema
ción de los recursos y acceso extendido fenómeno y las percepciones de diversos ambiental. Su objetivo es profundizar en
a algunos bienes ambientales por parte actores sobre la respuesta institucional el conocimiento de la huella ecológica de
de la población, pero serias debilidades ante la emergencia. la ciudadanía y la viabilidad de cambiar
en las relacionadas con el uso sostenible En el ámbito de los procesos se com- algunos patrones de comportamiento
del territorio, el desarrollo urbano con plementa el análisis de los impactos del que generan altos impactos. Un análisis
bajo impacto ambiental, la reducción del huracán Otto con un estudio sobre el más detallado se presentará en fecha
riesgo de desastre y modelos de uso ener- marco regulatorio e institucional de la posterior al lanzamiento de este Informe.
gético menos contaminantes, así como el gobernanza en materia de prevención
cuido del agua, el suelo y otros recursos. y reducción del riesgo, con especial
182 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
Resultados de la gestión territorial media, pues los países son diversos y medio cantonal, y a menudo incluso más
La forma en que se ocupa y gestiona tienen escalas muy distintas. En naciones altos que la media nacional, de modo que
el suelo es clave para entender el des- pequeñas, donde hay una o como máxi- muestran grandes diferencias internas,
empeño ambiental. Los patrones que mo dos metrópolis dominantes (como en particular entre sus núcleos urbanos
se observan hoy en el país comprome- sucede en parte de América Latina), las y rurales.
ten la sostenibilidad: en la última medi- demás ciudades están poco pobladas y,
ción internacional de la huella ecológi- en ocasiones, su pobreza les resta peso
ca (Global Footprint Network, 2017, económico (Sánchez, 2017). Por tanto, PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
con datos de 2013) Costa Rica muestra sin ser los centros urbanos principales, lo CRECIMIENTO URBANO EN
una brecha de 62,1% entre el uso que que resalta en las ciudades intermedias CIUDADES INTERMEDIAS,
su población hace de los recursos, y la es que funcionan como canales para el véase Sánchez, 2017, en
capacidad del territorio para proveer- desarrollo de las actividades económicas www.estadonacion.or.cr
los y reponerlos. Desde la óptica de los y sociales de sus regiones. Ese rol es el
resultados de la gestión ambiental, esa que las diferencia, más allá del tamaño
brecha se hace evidente en dos aspectos: de su territorio o de su población (Llop y Para este análisis, gracias a la dispo-
el crecimiento urbano, cuyo análisis en Bellet, 2000). nibilidad de información, se escogieron
esta ocasión se enfoca en las llamadas En Costa Rica, muchas de las ciudades como casos de estudio tres ciudades que
“ciudades intermedias” −donde se repi- intermedias son relativamente jóvenes. tienen gran peso regional e importantes
ten los errores cometidos en la Gran Área Al menos siete se ubican fuera de la GAM procesos de crecimiento urbano reciente:
Metropolitana− y en el uso del suelo (mapa 4.1) y muestran una estructura Ciudad Quesada, Guápiles y San Isidro
agropecuario, que en términos genera- polinuclear (Pujol, 2004); estas consti- de El General (recuadro 4.1). A con-
les no sigue una dirección que busque tuyen el principal objeto de este estudio. tinuación se evalúan las tendencias y
reducir sus impactos sobre el medio. En No obstante, se debe recordar que en la el estado del ordenamiento territorial
ambos casos, Costa Rica aprovecha poco GAM está la principal concentración en cada una de ellas, con énfasis en sus
sus normas y políticas para implementar de actividades y población del país, por implicaciones ambientales. Otras carac-
acciones efectivas y construir un mode- lo que las cabeceras de las provincias terísticas relevantes, como empleo, valor
lo sostenible de uso del suelo. En este de Alajuela, Heredia y Cartago pueden del suelo y políticas de vivienda, pueden
contexto son excepción las áreas silves- considerarse también ciudades interme- consultarse en Sánchez (2017).
tres protegidas; con amenazas diversas y dias. En el resto de la región Central hay En términos generales las ciudades
limitadas capacidades para su gestión, se aglomeraciones urbanas pequeñas, muy intermedias exhiben síntomas preocu-
mantienen como una estrategia exitosa asociadas a la capital, que son núcleos pantes, similares a los de la GAM. Los
para ordenar una parte del país. Esta subregionales y “ciudades dormitorio” patrones de crecimiento urbano (lineal
sección analiza estos tres temas, desde la para personas que trabajan en la GAM, y de baja densidad) no solo se aseme-
perspectiva de los patrones de ocupación como Grecia y San Ramón. jan, sino que en algunos casos avan-
territorial y los resultados de las modali- Fuera de la GAM, las ciudades inter- zan a ritmos aun más acelerados y están
dades actuales de gestión. medias operan como importantes centros afectando los servicios, el transporte, la
regionales por su funcionalidad; cuentan infraestructura y el ambiente. Los instru-
Ciudades intermedias reproducen con una infraestructura institucional mentos de gestión del territorio son débi-
errores de la GAM que las distingue en su entorno: univer- les, parciales y desactualizados. Aunque
En las últimas ediciones de este capí- sidades, hospitales, sucursales de enti- hay una diferencia de procesos históricos
tulo se analizaron las implicaciones de dades públicas y múltiples actividades entre la GAM (con muchas décadas de
la falta de ordenamiento territorial en económicas. Algunas de ellas, debido a crecimiento) y las ciudades más jóvenes,
la Gran Área Metropolitana (GAM). Se su localización e historia, realizan tareas los datos parecen mostrar la misma evo-
estudió el modelo de ciudad, la ausencia especializadas y únicas (los puertos, por lución hacia el caos urbano de la primera.
de visión regional y los severos efectos ejemplo) y otras son capitales provincia-
ambientales, económicos y sociales de les que se consolidaron hace más de un Crecimiento urbano más acelerado
patrones de crecimiento urbano desor- siglo, como Liberia, Puntarenas y Limón. y disperso que la GAM
denados y con débiles o nulas políticas A estas se suman Ciudad Quesada, Las tres ciudades analizadas se desa-
de gestión del suelo. En esta ocasión el San Isidro de El General, Guápiles y rrollaron recientemente. Según datos
enfoque se puso fuera de la GAM, para Turrialba. Son polos de atracción de del INEC, en términos de población
conocer la evolución de las llamadas “ciu- empleo y de movilidad de personas traba- total muestran un fuerte aumento desde
dades intermedias” y comparar sus ten- jadoras provenientes de las áreas vecinas finales del siglo XX (gráfico 4.1). Sin
dencias con las examinadas en Informes (Sánchez, 2017); sus indicadores de desa- embargo, en el último período inter-
anteriores. rrollo son mejores que los del resto de la censal (2000-2011) el ritmo bajó, sobre
No hay consenso sobre la dimensión región, ofrecen mayores oportunidades todo en San Isidro de El General, que
espacial que define una ciudad inter- y niveles de calidad de vida que el pro- registró una tasa de crecimiento de tan
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 183
MAPA 4.1
que esta expansión podría generar sobre En términos generales, las tres ciuda- vivió de forma más acelerada en décadas
la riqueza natural. En San Isidro de El des han visto crecer su mancha urbana a previas.
General, el bosque y los pastos cubren un ritmo mucho mayor que el registrado En San Isidro de El General, la activi-
un 38% y un 40% del distrito, respec- en la GAM recientemente, hasta un 40% dad productiva ha generado un sistema
tivamente; en Ciudad Quesada, pastos más en períodos similares. San Isidro de centro-periferia con una alta concentra-
y árboles dispersos agrupan cerca del El General es la que más ha aumenta- ción de servicios. Esto ha configurado
49% del área y el bosque un 38%. Y en do, un 66% en doce años (gráfico 4.2). una ciudad extendida, que se despliega
Guápiles el bosque representa más de la Es importante considerar que en estos a lo largo de los caminos principales con
mitad de la superficie distrital (cerca del tres casos los procesos de expansión son pequeños poblados. En 2003 había cerca
55%). incipientes, mientras que la GAM los de 548 hectáreas de cobertura urbana
50.000
San Isidro
40.000 de El General 66,4%
(2003-2015)
Fuente: Sánchez, 2017 con datos del INEC. Fuente: Sánchez, 2017.
MAPA 4.2
Ciudad Quesada: evolución de la mancha urbana. Guápiles: evolución de la mancha urbana. 2005-2015
2005-2016
2005
2016
Fuente: Sánchez, 2017 con datos de ProDUS-UCR, 2012, MAG y Google Earth. Fuente: Sánchez, 2017, con datos de ProDUS-UCR, 2006, MAG y Google Earth.
distingue a esta ciudad es que muchos de en las márgenes de los ríos, dispersión de La topografía plana de la carretera favo-
los asentamientos agrícolas creados por los habitantes y usos incompatibles con la rece el tránsito a altas velocidades, lo
el Instituto de Tierras y Colonización en vocación de protección de algunas áreas. cual, unido a las fuertes precipitaciones
los años sesenta −a partir del fracciona- El uso predominante del suelo urbano de la zona, el flujo de vehículos pesados,
miento de antiguos latifundios banane- es el de vivienda, y en el centro hay la imprudencia de los conductores y pro-
ros− hoy son urbanizaciones y barrios una pequeña proporción de uso mixto. blemas de diseño y señalización, la hacen
particularmente desvinculados de los Se registra un crecimiento continuo de propensa a accidentes viales. Además,
poblados más grandes. asentamientos residenciales en las afue- muchos asentamientos no poseen áreas
En los últimos años el crecimiento de ras, lo que genera necesidades de trans- verdes o recreativas.
Guápiles tiende a ser menos compacto y a porte público más extendido, infraes- En forma paralela al ritmo de creci-
separarse del foco urbano principal, para tructura de agua potable, electricidad miento de la mancha urbana, en estas
dirigirse hacia zonas con menor infraes- y telefonía, así como dependencia del ciudades se observa una tendencia a una
tructura de servicios. Los poblados más transporte privado (si las urbanizaciones mayor dispersión de las viviendas y las
importantes se ubicaron en forma para- están muy alejadas). A lo largo de la ruta actividades económicas. Los desarrollos
lela a las carreteras nacionales, que han 32 el porcentaje de viviendas es incluso se extienden lejos del área construida y
terminado atravesándolos. El patrón mayor que el de comercios, aunque en crecen en menor medida dentro o en los
desordenado de esta ciudad ha resultado las condiciones actuales el entorno no es bordes de áreas ya consolidadas. Aunque
en una red vial discontinua, invasiones idóneo para crear espacios residenciales. ha variado en los últimos años, este es el
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 187
del resto del país: hay buen acceso, pero GRÁFICO 4.4
serios problemas en la disposición de Porcentaje de viviendas según tipo de conexión del servicio sanitario.
aguas residuales. Los porcentajes de per- Censo del 2011
sonas que no reciben agua potable son
relativamente bajos y menores al prome- 100
dio del país (6,9%), aunque mayores que
en la GAM (1,3%): 4% en San Isidro de 80
El General, 2,8% en Guápiles y 2,1% en
Ciudad Quesada (Sánchez, 2017, con 60
datos del INEC). En cuanto a la cone-
xión del servicio sanitario con alcantari-
llado, en Ciudad Quesada casi no existe, 40
y es baja tanto en Guápiles (3,5%) como
en San Isidro de El General (13%). Más 20
del 85% de las viviendas usa tanque sép-
tico (gráfico 4.4). 0
Otro aspecto relevante es la situación Costa Rica GAM San Isidro de Ciudad Quesada Guápiles
asociada a la flota vehicular, el transporte El General
público y la infraestructura vial, que Alcantarillado sanitario Tanque séptico Otro
también reproducen los problemas de la Fuente: Sánchez, 2017 con datos del INEC.
GAM: congestionamiento, limitaciones
de movilidad, largos tiempos de viaje y GRÁFICO 4.5
contaminación (recuadro 4.2). La canti-
Estimación de vehículos por cada mil habitantesa/
dad de vehículos por cada mil habitan-
tes creció un 60% en el último período 140
intercensal3, a un ritmo superior al 6%
anual, mayor que el promedio nacio- 120
nal, aunque menor que el de la GAM
100
(10,5%). San Isidro tiene casi la misma
tasa que la GAM y el país (gráfico 4.5). 80
No hay datos de las emisiones de gases
que esto genera en cada ciudad, pero 60
dado que el transporte es la actividad
que más contamina en el país, la tenden- 40
cia es preocupante. Los centros urbanos
20
intermedios, en general, han pasado de
ser “ciudades peatonales y de bicicletas, a 0
ciudades de automóviles y motocicletas” Costa Rica GAM San Isidro de Ciudad Quesada Guápiles
El General
(E4: Pujol, 2017).
Un último aspecto de interés es la ges- 1984 2000 2011
tión del riesgo de desastre, que tanto en a/ Este indicador se aproxima a partir del conteo de respuestas afirmativas a la pregunta ¿Tienen en esta vivienda
las ciudades analizadas como en el resto carro? (no de trabajo) registrada en los Censos del INEC, dividiéndolo entre la población por distrito.
del país se da en un marco de grandes
amenazas naturales y, particularmente, Fuente: Sánchez, 2017, con datos del INEC.
en presencia de un factor clave, que es la
ocupación urbana de zonas peligrosas, a potencial de inundación, el desarrollo dadas las pendientes de la región, son
contrapelo de lo que señalan la informa- agropecuario inapropiado, el deterioro San Isidro y Daniel Flores, pero las carac-
ción y la normativa existentes, como se de las cuencas hidrográficas en las zonas terísticas de los ríos y la gran canti-
verá más adelante. altas y el crecimiento urbano desorde- dad de planicies los hacen coincidir con
En Guápiles, y en general en el cantón nado pueden agravar el impacto de las áreas amenazadas de inundación. Según
de Pococí, las principales amenazas son inundaciones. Las áreas urbanas más la Comisión Nacional de Prevención
hidrometeorológicas; el riesgo de desli- afectadas se encuentran en las cuencas de de Riesgos y Atención de Emergencias
zamiento es bajo en la mayor parte del los ríos Tortuguero, Suerte, Parismina y (CNE), hay dieciocho poblados en zonas
territorio, que es plana, pero los ríos y Toro Amarillo. propensas a este tipo de eventos, cuatro
quebradas constituyen el punto más vul- En Pérez Zeledón los distritos aptos para de ellas en San Isidro (mapa 4.6).
nerable. La ocupación de planicies con urbanización o agricultura mecanizada, También en Ciudad Quesada la
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 189
RECUADRO 4.2
San Isidro de El General. La estructura Ciudad Quesada. En materia de transporte las calles paralelas, con algunos barrios
de la red vial urbana está dominada por público no existe una correcta planificación o en otras direcciones. Existen dos redes
la carretera nacional 2, en especial des- ni un adecuado diseño de las rutas, espe- de transporte de diseño radial; todas sus
pués de la ampliación efectuada entre cialmente las urbanas, que se traslapan rutas se extienden del centro hacia la
2003 y 2005, que partió en dos la ciudad, entre sí en un buen porcentaje y tienen periferia, sin conexiones (con la excepción
restringió el movimiento de personas por demasiados ramales. La ciudad cuenta con de dos que salen de Guápiles y se cruzan
problemas de seguridad y concentró de una sola terminal, que no es muy accesible con algunas de Cariari hacia el oeste,
modo excesivo el flujo vehicular. Al igual para peatones. Muchas paradas interme- lo que da conectividad y redundancia al
que en la GAM, el centro está congestio- dias presentan deterioro y no resguardan a sistema). El servicio de transporte público
nado, se abusa del estacionamiento en las las personas de las inclemencias del clima parece ofrecer mejores opciones, tanto
calles y no hay una cuadrícula bien defini- y la inseguridad. Con respecto a la red vial, dentro del cantón como hacia las princi-
da. El transporte público funciona como los ríos crean fuertes barreras naturales pales ciudades vecinas, pero también la
un sistema radial, que se extiende del a la expansión de la zona; una cuadrícula circulación excesiva y simultánea por las
centro hacia la periferia, prácticamente central de apenas tres cuadrantes de ancho mismas calles constituye un problema.
sin intersecciones entre rutas, ni posibili- y un extensivo uso del estacionamiento Además, el amplio uso de estacionamien-
dades de traslado directo entre poblados congestionan la ciudad. No hay más que tos perpendiculares a las aceras impide
vecinos utilizando vías de circunvalación. cuatro puentes que comunican en dirección la adecuada circulación de personas y
Además, los nuevos desarrollos urbanos este-oeste y solo uno es de dos vías. De obstruye las vías. Asimismo, una gran
no siempre se han incorporado de forma norte a sur la redundancia de la red es nula. cantidad de vehículos pesados y el flujo
adecuada a la red vial existente, tanto en El desarrollo lineal de la red afecta el des- de turistas hacen que la carretera 32
la ciudad de San Isidro como con respec- empeño del sistema prácticamente a todas sea muy transitada, y por el importante
to a la carretera nacional 2, para lo cual horas, pero en especial durante el “pico” desarrollo industrial al sur de esa zona,
debe considerarse también la infraestruc- de la tarde. muchos peatones y ciclistas deben atra-
tura peatonal (semáforos y pasos a nivel). vesarla a diario, pese a que no existe
Muchas calles no están pavimentadas, lo Guápiles. Aunque tiene más calles, la cua- infraestructura adecuada.
que limita su uso y favorece la concentra- drícula rápidamente desaparece para con-
ción de gran parte del tráfico en la ruta vertirse en una estructura desarticulada;
mencionada. hay largos tramos que no se conectan con Fuente: Sánchez, 2017.
principal amenaza natural del cantón Uso del suelo agropecuario cambia, Los cambios más significativos los expe-
circundante son las inundaciones. El cre- sin considerar la sostenibilidad rimentaron el tabaco (-76,6%), la maca-
cimiento sin planificación ha permitido El segundo aspecto de la gestión terri- damia (-60%) y el camote (-37,6%). Por el
la invasión de los cauces de ríos, donde torial que analiza este Informe es el uso contrario, los cultivos agroindustriales5
hoy se presenta un alto riesgo asocia- del suelo para la actividad agropecuaria. y las frutas frescas mantuvieron una par-
do a una infraestructura urbana mal Tal como reportó el Vigesimosegundo ticipación mayoritaria (en conjunto, tres
diseñada. Además hay algunas áreas de Informe Estado de la Nación, los cambios cuartas partes del área total). El café con-
pendientes altas que son medianamente recientes en este ámbito no priorizan los tinúa predominando, con una media de
vulnerables a la inestabilidad de laderas. criterios ambientales, sino que apuestan 88.954 hectáreas, seguido por la palma
Según la CNE, los poblados más afecta- a un crecimiento poco sostenible y una aceitera (73.536) y la caña de azúcar
dos son Cedral Sur y Norte, Florencia, tecnificación basada en el uso indiscrimi- (65.057; Sepsa-MAG, 2017a).
San Juan, Platanar y Santa Teresa, ade- nado de productos agroquímicos. En esta La producción pasó de 12.529 millo-
más de los lugares donde se han hecho edición el seguimiento anual se comple- nes de toneladas métricas en 2013, a
cortes de caminos y tajos; por ejemplo, menta con un análisis histórico. 12.607 en 2016. Un 49,2% correspondió
en la zona de ascenso de la ruta nacional En 2016, la extensión de los principales a cultivos agroindustriales. La caña de
141, que comunica Ciudad Quesada con cultivos agrícolas disminuyó un 6,6% con azúcar, la piña, el banano y la palma acei-
Zarcero, las características montañosas respecto a 2013, aunque su composición tera registraron los mayores volúmenes
y las condiciones hidrometeorológicas no varió sustancialmente. Los granos bási- producidos en ese período (Sepsa-MAG,
constituyen peligros latentes. cos (20,1%) y las raíces tropicales (13,3%) 2017a). En cambio, el área de agricul-
registraron las mayores contracciones. tura orgánica certificada mantuvo una
190 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
Zonas propensas a inundaciones en San Isidro de El General Evolución del área agropecuaria
(hectáreas)
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1905 1955 1963 1973 1984 2014
Censo agropecuario
2010-2011
2011-2013
1971-1975
1976-1980
1981-1985
1986-1990
1991-1993
1994-2004
2005-2009
2013-2014
2014-2015
2016-2017
nacional).
A inicios de 2017 creció la extensión de
las ASP (gráfico 4.9), con la creación del
Área Marina de Manejo Cabo Blanco. Extensión marina Extensión continental Extensión total
De este modo, la superficie bajo resguar-
Fuente: Elaboración propia con datos de Sinac-Minae para el período 2003-2011; FMAM, 2005; Corrales, 2010 y 2017,
do alcanzó 2.938.066 hectáreas, de las
y Vargas, 2011.
cuales un 46,1% corresponde a sistemas
terrestres y un 53,9% a hábitats costeros captura de carbono), los servicios eco-
y marinos (Sinac-Minae, 2017). Además, GRÁFICO 4.10 sistémicos y el impacto de estos sobre
entre 2015 y 2016 aumentaron en un 1% Número de especies amenazadas el bienestar de las personas (Corrales,
las zonas adscritas a la Red de Reservas en la “Lista Roja” de la UICN que 2017b). Las calificaciones más bajas del
Privadas, y aunque no son reconocidas tienen distribución en Costa Rica país se dieron en los rubros de provisión
como tales por el Estado, agregan un de alimentos (29 en una escala de 1 a
2,9% al total de áreas protegidas del país 400 100) y productos naturales (9). Es impor-
(E: Fallas, 2017). 350 tante mencionar que la Isla del Coco,
Más allá de lo ambiental, los esfuer- 300 que es valorada en forma independiente,
zos de conservación han permitido que 250 se situó en la posición 9 a nivel mundial
el país obtenga réditos en atracción de 200 (tercera en Latinoamérica y el Caribe;
turismo, imagen y actividades económi- 150 OHI, 2017).
cas relacionadas. No obstante, hay dos 100 Por otra parte, el Comité del
aspectos que requieren mejora: las capa- 50
Patrimonio Mundial de la Unesco ana-
cidades institucionales y la información lizó el estado de conservación del Parque
0
sobre el estado de los ecosistemas y la Internacional La Amistad (declarado
1998
2000
2003
2004
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017b). También en la declaratoria de En otro orden de ideas, en 2016 se primera etapa se centró en las áreas
Patrimonio Mundial de junio del 2014, generaron nuevos datos sobre los hume- de conservación Amistad Pacífico,
la Unesco solicitó que Costa Rica estudie dales. El “Proyecto conservación, uso Osa, Guanacaste, Tempisque y Arenal
el impacto del proyecto hidroeléctrico sostenible de la biodiversidad y manteni- Tempisque. Uno de los resultados fue
Diquís y el aeropuerto de Palmar Sur, miento de los servicios de los ecosistemas la caracterización de estos ecosistemas:
con respecto a las esferas precolombinas de humedales protegidos de importan- el 65,5% son palustres (pantanos) y hay
del Valle del Diquís. Tras una moviliza- cia internacional (Ramsar)” –conocido más de 1.500 humedales de altura (por
ción de la sociedad civil, en mayo de 2017 como Proyecto Humedales− encontró encima de 2.000 metros sobre el nivel
el Museo Nacional encargó a la Setena la que en la cuenca baja del río Bebedero del mar, en especial en la cordillera de
realización de un estudio a fondo sobre varias zonas fueron drenadas para sem- Talamanca), 476 se ubican en predios
la siembra de más de seiscientas hectáreas brar pastos y cultivar caña de azúcar, y privados o en posesión de terceros, lo que
de piña en Osa, que podrían dañar sitios que en el Humedal Nacional Térraba- los hace más vulnerables. La información
de gran valor arqueológico (E: Boeglin, Sierpe entre 2008 y 2016 se desaguaron recopilada confirma la fragilidad de los
2017). 1.310 hectáreas para dedicarlas a la gana- humedales Palo Verde, Caribe Noreste,
dería y, posteriormente, a la producción Caño Negro y Maquenque, debido al
de arroz y palma africana. El mapa 4.7 alto uso de agroquímicos y fertilizantes
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE muestra la superficie que perdió este eco- en actividades agroindustriales (Miranda
CONSERVACIÓN Y BIODIVERSIDAD sistema a partir de los cambios señalados. et al., 2017). El Proyecto impulsó un
véase Corrales, 2017b, en En el marco del mismo proyecto se conjunto de acciones tendientes a reha-
www.estadonacion.or.cr trabajó en la actualización del Inventario bilitar y mejorar la gestión de estas áreas
Nacional de Humedales, que en una (recuadro 4.3).
MAPA 4.7
Año 2016
Año 2008
RECUADRO 4.3
Desde 2014 el Sistema Nacional de el aprovechamiento racional de los recursos de un dron con cámara multiespec-
Áreas de Conservación (Sinac) desarrolla acuáticos aprobados en los planes genera- tral, que permitirá captar imágenes de
el Proyecto Humedales, que es financiado les de manejo de los humedales” (decreto alta resolución y precisión topográfica
por el PNUD con recursos del Fondo para 39411-Minae-MAG). acorde con los estándares del Registro
el Medio Ambiente Mundial. El propósito En el ámbito técnico se trabajó en la Inmobiliario, para la delimitación y cla-
de esa iniciativa es mejorar la gestión de actualización de las fichas informáticas de sificación de manglares y otros ecosiste-
los humedales mediante la generación la Convención Ramsar y se elaboraron los mas de humedal. Además se incorpora-
y fortalecimiento de las capacidades del planes generales de manejo para los hume- ron cinco estaciones a la red del Instituto
Sinac, que es el ente encargado de su dales ubicados en el borde interno del golfo Meteorológico Nacional, a fin de generar
protección y administración. de Nicoya. Asimismo, se están preparando información climática sobre el humedal
Uno de los principales resultados de dos guías de identificación de plantas aso- Palo Verde; en ese mismo sitio se finan-
este proyecto es la Política Nacional de ciadas a humedales en las áreas de conser- ció la intervención de trescientas hec-
Humedales 2017-2030, elaborada en un vación Arenal Huetar Norte y La Amistad táreas invadidas por una planta acuáti-
proceso participativo que culminó con Pacífico, un protocolo para el monitoreo de ca herbácea (Typha dominguensis). Se
su oficialización a inicios de 2017. La manglares que permitirá la estandarización invirtieron más de 100.000 dólares para
Política está estructurada en torno a de los datos, una guía para la gestión de avanzar en la limpieza de espejos de
cinco ejes estratégicos: i) conservación especies exóticas e invasoras en estos eco- agua y drenajes naturales en el Área de
de los ecosistemas de humedal, sus bie- sistemas y un protocolo de fangueo7 para Conservación Tempisque y se adquirió
nes y servicios, ii) desarrollo, prestación el Parque Nacional Palo Verde. También equipo topográfico Spectra Precision
de servicios ecosistémicos y adaptación se realizan esfuerzos para implementar un SP80, que agilizará los procesos de deli-
climática, iii) rehabilitación ecológica de sistema de recopilación, almacenamiento mitación y amojonamiento digital.
los ecosistemas de humedal, iv) forta- y análisis de datos, denominado “índice de Por último, se han realizado estudios
lecimiento institucional para la gestión naturaleza para los humedales Ramsar de técnicos para que el Estado solicite la
integrada de los ecosistemas de humedal Costa Rica” (INHRCR). incorporación como sitios Ramsar de
y v) participación inclusiva y gobernanza Por otra parte, el Proyecto impulsó la aproximadamente 25.238 nuevas hec-
democrática. En este mismo sentido des- actualización de insumos básicos en mate- táreas de ecosistemas de humedal, en
taca la publicación del “Reglamento para ria catastral registral; proveyó al Sinac diversos sectores del país (cuadro 4.2).
GAM, se estima que en 2014 esta últi- bustibles fósiles son las que tienen mayor PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
ma actividad generó 2,5 megatoneladas impacto en la calidad del aire. En su SITUACIÓN ENERGÉTICA
(Mt) de CO2 equivalente, y que en 2030 monitoreo de 2016, el Laboratorio de DE COSTA RICA
su aporte ascenderá a 3,9 Mt (Grütter, Análisis Ambiental de la UNA encontró véase Herrera, 2017b
2016). Un estudio analizó posibles medi- que en las áreas industriales y comerciales www.estadonacion.or.cr
das de mitigación y determinó que las de alto flujo vehicular (La Asunción de
de mayor potencial son el fomento del Belén, zona de la Rectoría de la UNA,
transporte público, combinado con polí- en Heredia, cercanías de la Compañía
ticas de manejo de la demanda (cambio Nacional de Fuerza y Luz, en La Uruca) En 2016 se dio un avance impor-
modal del tipo de servicio utilizado) y el hubo concentraciones de partículas PM10 tante con la entrada en vigencia del
uso de tecnologías que mejoren la eficien- de entre 31 y 49 µg/m3 que superaron “Reglamento de calidad del aire para
cia de la flota vehicular (cuadro 4.3). tanto el valor máximo de exposición contaminantes criterio”12 , que promul-
En materia de gases de efecto inverna- crónica de 30μg/m3 contemplado en la garon el Poder Ejecutivo y el Ministerio
dero (GEI), el impacto de la electricidad normativa nacional, como el establecido de Salud, y con el cual se reformuló
también es menor que el del transporte. por la Organización Mundial de la Salud el funcionamiento de la Red Nacional
En 2016 el Sistema Eléctrico Nacional (OMS), que es más exigente. En el año de Monitoreo de la Calidad del Aire,
emitió 539.142 toneladas de carbono. bajo análisis también se realizaron medi- se actualizaron los valores máximos de
Las centrales térmicas generaron un ciones de dióxido de nitrógeno, trece inmisiones (decreto 39951-MS) y se
1,8% de la energía, pero fueron respon- sitios de San José y cinco de Belén regis- definió la forma en que se calculará el
sables del 25% de los gases liberados a traron valores mayores a 40 µg/m3, límite índice costarricense de calidad del aire
la atmósfera, en tanto que las centrales recomendado por la OMS (Herrera et (Herrera, 2017b).
hidroeléctricas aportaron el 74% de la al., 2016). Para finalizar, el Vigesimosegundo
energía y un 37% de los GEI. Las fuentes Adicionalmente, un estudio que valo- Informe Estado de la Nación reportó
eólicas produjeron un 11% de la energía ró el impacto que tendría en la salud la la publicación del VII Plan Nacional
y cero emisiones, dado que en el regis- reducción de la contaminación del aire de Energía 2015-2030 (decreto 39219-
tro de estas últimas solo se considera el (Alpízar et al., 2016) concluyó que, si Minae). En 2016 la Secretaría Ejecutiva
proceso de generación, no otros factores se implementara en la GAM un plan de de Planificación del Subsector Energía,
como la instalación de las plantas y el mejora para cumplir con la normativa de con el apoyo del Comité Técnico
transporte, por ejemplo. En la geotermia la OMS, anualmente se evitaría la muerte Subsectorial de Energía, valoró el cum-
las proporciones fueron de 12% y 37,5%, de 229 personas, 563 casos de bronquitis plimiento de las metas de ese instru-
respectivamente (Montero, 2017). crónica en adultos, 4.508 crisis asmáticas mento y encontró avances importantes
Las emisiones provenientes de com- en adultos y 2.571 en niños y niñas. en la mayoría de ellas, sobre todo en
CUADRO 4.3
Medidas de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Gran Área Metropolitana
Mitigación acumulada
Medida Principales elementos Principal impacto de GEI 2017-2030a/
Mejorar eficiencia en transporte público Reducción de kilometraje y buses más grandes Mejorar eficiencia del sistema 1.720.000
Cambio modal a transporte público Más pasajeros estimulados por un sistema más atractivo Cambio modal 1.280.000
Medidas de manejo de la demanda: Incentivos para no utilizar vehículo particular Evitar viajes 690.000
menos viajes en transporte particular
Buses de bajas emisiones de carbono Buses híbridos Mejorar eficiencia del vehículo 610.000
Medidas de manejo de la deman- Menos vehículos por cambio modal Mejorar eficiencia del vehículo 410.000
da: menor congestión y restricciones vehiculares
Eco conducción Cursos en conducción eficiente Mejorar eficiencia del vehículo 390.000
Taxis de bajas emisiones de carbono Taxis híbridos y eléctricos Mejorar eficiencia del vehículo 170.000
y cambio de combustibles
Transporte no motorizado Ciclovías, alquiler de bicicletas Cambio modal 30.000
Cantidad de metas
presentan atraso crítico pasaron de cero 14
a doce. 12
10
Procesos urbanos y agrícolas
amenazan calidad del agua 8
En general, Costa Rica es un país pri- 6
vilegiado por su gran riqueza en recursos 4
hídricos, cuya disponibilidad es clave
2
para el desarrollo humano. Tal como se
ha señalado en otras secciones de este 0
capítulo, el agua está asociada al uso del Combustibles Eficiencia Flota Generación Sostenibilidad Sostenibilidad Transporte
territorio de varias maneras: por un lado, más limpios energética vehicular distribuida de la matriz del desarrollo público
más amigable óptima eléctrica eléctrico sostenible
es objeto de resguardo en las fuentes y con el ambiente
zonas de recarga -que están tanto dentro Metas
como fuera de ASP- y por otro, es un Finalizadas
Satisfactorias
Necesidad de mejora
Atraso crítico
No iniciada
Pendiente
recurso sometido a las presiones deriva-
das de los usos del suelo, en particular Fuente: Elaboración propia con datos de DSE-Minae, 2016.
el urbano y el agrícola, así como a las
prácticas de descarga de aguas residuales.
Además, aunque el acceso al recurso es
amplio, hay importantes brechas geográ- GRÁFICO 4.14
ficas en la calidad y el servicio. Extracción anual de agua dulce
(millones de metros cúbicos)
72,1% del agua aprovechada (mapa 4.8) los casos (Dirección de Aguas-Minae, (Mora y Portuguez, 2017) y según un
y la del Tempisque es la que tiene más 2017). análisis de la Aresep, de 176 sistemas
concesiones de fuentes superficiales. En materia de acceso, en el año bajo evaluados a nivel nacional, solo una ter-
En aguas subterráneas, las cuencas del estudio el 99,5% de la población recibió cera parte funciona de acuerdo con las
Grande de Tárcoles y el Tempisque son agua por tubería y el 91,8% agua de normas de calidad. Los principales pro-
las que registran los mayores volúmenes calidad potable14. El 74,1% de la pobla- blemas se relacionan con la falta de clora-
autorizados. Sin considerar el uso no ción cubierta obtiene agua sometida a ción y el incumplimiento de parámetros
consuntivo13, los tres principales destinos programas de control, aunque con dife- microbiológicos (Herrera, 2016a).
son riego (58,2%), consumo humano rencias territoriales y según operador; los El Laboratorio Nacional de Aguas
(14,3%) y agroindustria (13,9%). Si se acueductos comunales reportan el mayor del AyA examinó las concentraciones de
agrega el uso antes mencionado, la gene- porcentaje de usuarios que reciben agua nitratos15 presentes en veinticuatro fuen-
ración hidroeléctrica tiene el mayor volu- no potable (gráfico 4.15). Un 27,1% de tes subterráneas de los acuíferos Barva,
men concesionado: en las cuencas de los los acueductos registrados en el país no Colima Superior y Colima Inferior para
ríos Sarapiquí, Reventazón-Parismina y cumple con los criterios de potabilidad el período 2005-2016. Los valores obte-
San Carlos abarca más del 97% en todos establecidos por el Ministerio de Salud nidos fueron inferiores a 50 miligramos
MAPA 4.8
Fuente: Laboratorio de Análisis Ambiental-UNA, 2017, con datos de la Dirección de Aguas-Minae, 2017.
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 199
GRÁFICO 4.15 Los Tajos, cuya primera fase implicó y se realizaron tres estudios hidrogeo-
Porcentaje de cobertura y calidad que diariamente se dejaran de verter 2,7 lógicos en el Pacífico Sur, tendientes a
del agua, por operador. 2016 toneladas de materia orgánica (medidas determinar la condición de los acuíferos
por el indicador de demanda bioquímica de la zona (bahía Ballena, puerto Jiménez
50 de oxígeno) y cerca de 4,4 toneladas de y Río Claro). En cuanto a las aguas super-
sólidos suspendidos totales (Gobierno ficiales, en 2016 se elaboró un modelo
40 de la República, 2016b). Este es un avan- económico para estimar el impacto de
ce significativo, que revierte décadas de la sequía en los cultivos de Guanacaste.
30
estancamiento, pero debe entenderse que Hay proyectos interinstitucionales en
20
la cobertura sigue siendo baja, sobre todo varios temas (caudal ambiental y reduc-
en las zonas urbanas, donde es prioritario ción de los efectos de la contaminación
10 contar con este tipo de infraestructura difusa, entre otros). También se dio ini-
para evitar la contaminación. cio al Plan Nacional de Monitoreo de la
0 Según la información sobre permisos Calidad de Cuerpos de Agua Superficial,
AyA CAAR-Asada Municipalidades ESPH
otorgados por la Direccion de Aguas con el fin de obtener la línea base sobre el
Población cubierta Población con agua no potable
del Minae (2017), existen 1.749 puntos estado de la calidad del agua en todas las
Fuente: Elaboración propia con datos de Mora de vertido de aguas residuales, de los cuencas del país.
y Portuguez, 2017. cuales 1.079 se ubican en la cuenca del Por otra parte, en 2016 se publicó
río Grande de Tárcoles. El 69,6% de las la “Política de organización y fortaleci-
por litro (mg/L), lo cual indica que el autorizaciones corresponde a actividades miento de la gestión comunitaria de los
agua es de calidad potable (Mora et de comercio y servicios, un 17,3% al sec- servicios de agua potable y saneamiento”,
al., 2016). Según reportan Mora et al. tor agropecuario, un 10,6% a la industria con lo cual culminó una serie de veinti-
(2016), ninguno de los puntos de mues- manufacturera y el resto a otros entes. El dós talleres realizados a lo largo del país,
treo superó el límite establecido en el 62% de los vertidos es de tipo ordinario16 con la participación de representantes de
Reglamento para la Calidad del Agua y un 36% de tipo especial17 (principal asociaciones administradoras de sistemas
Potable (50 mg/L). Sin embargo, algunas causa de contaminación). de acueductos y alcantarillados (Asadas).
fuentes presentaron aumentos entre los Si Costa Rica aspira a “garantizar A fin de contar con información para
años 1989-2005 y 2006-2015, especial- la disponibilidad de agua y su gestión la toma de decisiones, la Subgerencia
mente en Colima Superior. sostenible y el saneamiento para todos” de Sistemas Comunales del AyA tra-
Este Informe reitera que la gran deuda (uno de los Objetivos de Desarrollo baja en un diagnóstico nacional para
en este campo es la protección de las Sostenible), el desafío central es reducir conocer la realidad de las organizaciones
fuentes y, en especial, el tratamiento de de modo significativo las fuentes de con- comunitarias que proveen agua potable y
aguas residuales. En Costa Rica la mayor taminación de los principales reservo- saneamiento, así como la calidad de los
parte de estas últimas va a tanques sép- rios, tanto en las áreas urbanas como en servicios y recursos hídricos asociados a
ticos (76,6% de las viviendas) y solo un zonas rurales impactadas por la actividad ellas. Para ello se está aplicando un “for-
21,3% tiene conexión a sistemas de alcan- agrícola. Con este fin, en 2017 se oficia- mulario unificado”, como instrumento
tarillado sanitario (28,5% en la zona lizó la Política Nacional de Saneamiento de recolección de datos que alimentarán
urbana versus 5,1% en la rural; Mora y en Aguas Residuales, que plantea “alcan- el Sistema de Apoyo a la Gestión de
Portuguez, 2017). El predominio de la zar el manejo seguro del total de las aguas Asadas (SAGA), el Sinighir y el Sistema
primera modalidad conlleva riesgos, ya residuales generadas en el país, mediante de Agua y Saneamiento Rural (Siasar), de
que en su funcionamiento intervienen sistemas de tratamiento individuales o alcance centroamericano. Algunos temas
factores como el tipo de suelo, el clima, colectivos.” Para ello se dispuso inver- pendientes, como la actualización de la
las características y el volumen del agua tir más de 6.224 millones de dólares normativa hídrica y el reconocimiento
(Arias, 2010). Hay zonas de alta permea- en obras de expansión y rehabilitación del acceso al agua y al saneamiento como
bilidad que presentan tasas de infiltra- (AyA, 2017). Su cumplimiento, efectos e derechos humanos, se comentan en la
ción más elevadas y, por ende, son focos implicaciones prácticas se analizarán en sección “Procesos de la gestión ambiental”.
de contaminación de acuíferos (Herrera, próximas ediciones de este capítulo.
2017a). Por último cabe destacar diversas ini- Nuevas amenazas sobre la
Cabe resaltar que después de varios ciativas que se encuentran en marcha en sostenibilidad de los recursos
años de no mostrar cambios, en 2016 se esta materia. La Dirección de Aguas del forestales
reportó un aumento en la cobertura de Minae está desarrollando la primera etapa Además de la conservación, un aspec-
alcantarillado sanitario con tratamiento del Sistema Nacional de Información to positivo en la gestión del territorio
de aguas residuales, que pasó de 4,2% para la Gestión Integrada del Recurso nacional es la recuperación de cobertura
de la población en 2014, a 8,2% en 2016 Hídrico (Sinigirh). Asimismo, se imple- forestal. Aunque sigue habiendo defores-
(Mora y Portuguez, 2017). Esto se logró mentó el Sistema de Monitoreo de Aguas tación y presiones sobre el uso del suelo −
con la entrada en operación de la planta Subterráneas en Tiempo Real (Simastir) que de hecho son los principales motivos
200 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
de denuncias ambientales, como se verá nazas presentes y futuras derivadas de los los pastos arbolados reflejan una evo-
más adelante− lo cierto es que desde los patrones de ocupación del territorio. lución en el uso del suelo por parte del
años noventa se revirtieron procesos de En 2016 la cobertura forestal siguió sector pecuario (Hernández et al., 2017).
pérdida de bosques registrados en las dos representando el 52,4% de la superficie El cambio es especialmente notorio
décadas previas. Este logro inédito fue del país. Si a ello se suman otros espa- en la provincia de Guanacaste, donde la
posible por la aplicación de restricciones cios que no son estrictamente bosques, cobertura pasó de 51% en 2005 a 60% en
e incentivos y la consolidación de esfuer- pero sí forman parte del paisaje pro- 2015 (mapa 4.9). Ello ha transformado
zos de protección, combinados con la ductivo actual, como los pastos arbola- un paisaje que hasta la década de los
merma en el área dedicada a la actividad dos y las plantaciones forestales, la pro- setenta fue de vocación pecuaria, en uno
ganadera. El reto ahora es garantizar la porción asciende al 75,5% del territorio forestal (Tapia-Arenas, 2016).
sostenibilidad de este avance, ante ame- (Emanuelli et al., 2015). Según expertos,
MAPA 4.9
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Paralelamente se reportaron proce-
sos de regeneración, también en terre- Protección de bosque Manejo de bosque Reforestación Regeneración natural
nos privados (15,4%), en La Cruz, Fuente: Elaboración propia con datos de Fonafifo, 2017.
Quebrada Grande y al sur de Bagaces. La
mayor recuperación se dio en el Parque
Nacional Guanacaste, con 6.500 hec- GRÁFICO 4.17
táreas (Tapia-Arenas, 2016, Secretaria Área afectada por incendios forestales dentro y fuera
REDD+ y Fonafifo, 2015). Lo central en de áreas silvestres protegidas
el análisis de este tema es determinar si (hectáreas)
se están ganando grandes extensiones de
bosque secundario, pero se está perdien- 60.000
do bosque maduro o primario, que tiene
un valor ecológico distinto. 50.000
Uno de los factores que han contribuido
a la recuperación forestal es el programa 40.000
de pago por servicios ambientales (PSA).
Entre 1997 y 2016, el Fondo Nacional 30.000
de Financiamiento Forestal (Fonafifo)
20.000
suscribió 16.498 contratos que abarcan
1.187.370 hectáreas (incluyendo sistemas
10.000
agroforestales), en las cuales la princi-
pal actividad es la protección de bosque 0
(gráfico 4.16). En 2016 se redujo el área
1998
1999
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en Centroamérica la variabilidad y el En lo que concierne a las amenazas de Un tema nuevo, cuyas implicaciones
cambio climáticos tienen impactos direc- origen humano destaca la expansión de apenas se comienzan a discutir, es la
tos e indirectos sobre los bosques tropi- algunos cultivos. Un análisis de paisajes llamada “narcodeforestación”19. Un estu-
cales y las comunidades que dependen productivos efectuado por el proyecto dio estimó que entre un 15% y un 30%
de ellos, en términos de abastecimiento “Monitoreo de cambio de uso de la tierra de las pérdidas por deforestación en
de agua, protección contra la erosión y en paisajes productivos vinculado a la Centroamérica son atribuibles al tráfico
degradación de la tierra, provisión de tenencia” (Mocupp) encontró que entre de cocaína (Sesnie et al., 2017). Por otra
hábitats para fauna acuática y terrestre, 2000 y 2015 el área sembrada de piña parte, un grupo de expertos calculó el
suministro de madera y otros productos pasó de 11.000 a 58.000 hectáreas (Prias- valor monetario de los costos socioecoló-
no maderables, así como generación de Cenat, at al., 2017), cifra más alta que la gicos asociados al narcotráfico en cinco
empleo. reportada por el Censo Agropecuario zonas de áreas protegidas en la región20.
del 2014, que es de 37.660 hectáreas. Se En cuatro de ellas el monto se aproximó
requiere más información para determi- a 44 millones de dólares anuales entre
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE nar con certeza si ese crecimiento impli- 2001 y 2010, lo que equivale a casi la
GESTIÓN DE LOS RECURSOS có pérdidas de cobertura forestal, pero totalidad del presupuesto que dedican los
FORESTALES se sabe que en al menos 5.602 hectáreas, respectivos países a sus sistemas de áreas
véase Hernández, et al., 2017, en principalmente en la zona norte, se cam- protegidas (Aguilar, et al., 2017). Este
www.estadonacion.or.cr bió el uso del suelo para dedicarlo a esa tema plantea un reto de investigación
actividad (mapa 4.10). para próximos Informes.
MAPA 4.10
Finalmente, en el aprovechamiento de primera describe lo sucedido en el año, Emergencias (CNE) culminó el proceso
la madera predominan los usos de bajo con énfasis en el huracán Otto, y evalúa de elaboración de la Política Nacional
valor agregado (tarimas y exportación el contexto de vulnerabilidad en el cual de Gestión del Riesgo 2015-2030, con la
del producto en bruto y aserrado). Jadin se manifiestan los desastres. La segun- aprobación del Plan Nacional de Gestión
et al. (2017) estiman que en el período da analiza el desempeño del Sistema del Riesgo (PNGR) 2016-2020. A partir
1985-2013 hubo un aumento de 356% Nacional de Gestión de Riesgo, con base de una línea base, la CNE –como enti-
en la compra de tarimas para el envío en documentos oficiales y entrevistas a dad rectora- podrá dar seguimiento a la
de bienes agrícolas e industriales al exte- actores clave. Un aporte adicional, sobre implementación de una de las primeras
rior. Entre 1994 y 2013 la demanda de el marco normativo e institucional para políticas en este campo a nivel mundial,
plantaciones forestales (para generar ese la prevención y reducción del riesgo, con armonizada con la agenda internacio-
insumo) se incrementó en un 669%. Sin especial atención en el sector municipal, nal de cambio climático y los Objetivos
embargo, en años recientes el suministro se presenta en la sección “Procesos de la de Desarrollo Sostenible de la ONU
de madera nacional se ha reducido, sobre gestión ambiental”. (Brenes, 2017).
todo en el caso de las plantaciones, aun- Sin considerar el efecto del huracán
que su participación sigue siendo mayo- Impacto del huracán Otto evidencia Otto, el 2016 estuvo marcado por un
ritaria (77,2%); el 17,7% vino de terrenos vulnerabilidad social a los desastres menor número de eventos (lo cual se aso-
de uso agropecuario y un 5,1% de bosque En 2016 se cumplió el vigesimoquinto cia al paso del fenómeno “El Niño” y a un
natural (Barrantes y Ugalde, 2017). aniversario del terremoto de Limón, una período de relativo descenso en las llu-
catástrofe de la cual el país aprendió vias). Se registraron sucesos volcánicos,
Resultados en la gestión del riesgo muchas lecciones que le ayudaron a mejo- meteorológicos, deslizamientos, flujos de
El último aspecto analizado bajo rar la gestión del riesgo y los desastres, lodo y detritos, inundaciones urbanas
el concepto de resultados de la gestión y a ir configurando su normativa en y sismos por fallas locales, entre otros.
ambiental tiene también implicaciones la materia. En el mismo año, un even- Según datos de DesInventar (2017), las
territoriales, pero además, en el fondo, to climático extremo puso a prueba ese inundaciones, vientos y sismos fueron
es un efecto integrado de la situación en marco regulatorio, así como a la insti- los más frecuentes. Como se aprecia en
casi todas las dimensiones del desarrollo tucionalidad y al relativamente reciente el gráfico 4.18, los fenómenos de tipo
humano: se trata de la gestión del riesgo Sistema Nacional de Gestión del Riesgo hidrometeorológico (inundación, llu-
y, más específicamente, de la construc- (SNGR), creado por la Ley 8488, de vias, tempestad) son los que suelen gene-
ción social de la vulnerabilidad ante los 2006. También la Comisión Nacional de rar más casos que derivan en desastres
desastres. El tema que domina en esta
edición es el huracán Otto, no porque
fuera el único hecho relevante acaecido GRÁFICO 4.18
en 2016 (un año en que se registró un Cantidad de eventos registrados en la base de datos DesInventara/,
número relativamente bajo de eventos), según tipo
sino por las oportunidades que brinda en
términos de evaluación. Tipo de evento 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Así pues, esta sección examina el esce-
nario de desastres en 2016 y profundiza Inundación,
lluvias
en los daños causados por el huracán o tempestad
Otto, un evento excepcional por su mag- Deslizamiento
nitud y características, que mostró la
situación en todos los ámbitos relaciona-
Vendaval
dos con la gestión del riesgo: por un lado,
la vulnerabilidad social, la falta de plani-
ficación y la ausencia de gestión prospec- Sequía
tiva; por otro, la capacidad del sistema
–relativamente joven− diseñado por la Sísmo
normativa para atender las emergencias.
En términos generales, Otto desnudó la Otrosb/
construcción social del riesgo, en especial
en áreas rezagadas. Por eso, más allá de la Cantidad
respuesta institucional ante el desastre, 10
las brechas entre lo nacional y lo regional 200
en materia de desarrollo humano genera- 400
a/ Estos datos no incluyen el impacto por el Huracán Otto.
b/ Incluye avenida torrencial, tormenta eléctrica, marejada y actividad volcánica.
ron un fuerte impacto a nivel local. 600
La sección consta de dos partes. La 767 Fuente: Elaboración propia con datos de DesInventar, 2017.
204 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
(entre el 1 de junio y el 30 noviembre) (E: Alvarado Gamboa, 2017). El hura- Los Chiles es la que presenta mayores
y es el más fuerte reportado con una cán también generó vientos con ráfagas brechas, acompañadas de informalidad
formación tan tardía; además, de manera de 15 a 30 metros por segundo en el del empleo, migraciones en condiciones
atípica cruzó de la cuenca del Atlántico a norte del país (IMN, 2017b). Este desas- precarias, problemas de infraestructura y
la del Pacífico, donde se manifestó como tre dejó dieciocho víctimas mortales en mala calidad de las viviendas.
tormenta tropical (NOAA, 2017). Centroamérica: ocho en Panamá y el En los cantones citados hay grupos
Dada su magnitud, en este análisis resto en Costa Rica. La CNE (2017b) que, para satisfacer sus necesidades de
no se asume que Otto fue un fenómeno estima que afectó 461 comunidades y los albergue, se asientan informalmente en
típico, cuya repetición se puede prever medios de vida de 3.323 familias; 7.425 propiedades de bajo valor inmobiliario,
a futuro. Lo que interesa es el hecho personas debieron refugiarse en alber- por lo general asociado a altos riesgos
de que puso a prueba la capacidad del gues temporales. de deslizamientos e inundaciones. Un
país para prevenir, preparar y atender Este episodio puso en evidencia que de informe técnico de la CNE (Sánchez,
emergencias derivadas de eventos leves y previo existía un escenario de múltiples 2016) señala que algunas de las viviendas
constantes, o de otros más intensos. Los amenazas y alta vulnerabilidad de terri- que fueron impactadas por el huracán en
impactos del huracán se relacionan no torios y poblaciones. Cuatro meses antes, varios poblados se ubicaban dentro de la
solo con su dimensión, sino también con tras el evento sísmico ocurrido en julio, zona de protección de los cauces. Por eso
las condiciones de riesgo preexistentes, en la zona más afectada se había adverti- es relevante observar el rezago en esta
originadas en procesos históricos. Un do sobre la inestabilidad de los suelos y el materia: la medición de la pobreza según
desastre pone de manifiesto el “estado de riesgo que ello representaba ante la posi- necesidades básicas insatisfechas (NBI),
salud” en que previamente se encontraba bilidad de nuevos sismos o fuertes pre- en su componente de albergue, ubica a
una comunidad, región o país. Lavell cipitaciones (Brenes, 2017). Un estudio Los Chiles, La Cruz, Upala y Buenos
(1992) reitera que, en muchos casos, el del IMN clasificó varios cantones como Aires entre las comunidades con mayo-
riesgo de desastre es una continuidad del de “alta amenaza por lluvias extremas”, res niveles de insatisfacción del país, con
riesgo cotidiano o social, que afecta a la y otros como de “alta vulnerabilidad cifras de entre 23% y 29%, superadas solo
población de escasos recursos. social y económica”, entre ellos algunos por Talamanca. El mapa 4.11 presenta
Según la CNE (2017), el ciclo de vida de los que recibieron más intensamente el los cantones incluidos en la declarato-
del huracán fue de seis días, del 21 al impacto del huracán, como Upala (IMN ria de emergencia por el huracán Otto,
26 de noviembre, y cerca de las 2 pm et al., 2011). según su calificación comparada de reza-
del jueves 24 hizo contacto con suelo Las fuertes lluvias en la parte alta de la go, a partir de varios indicadores, lo cual
costarricense en la línea fronteriza norte, cuenca del río Zapote, en Upala, origina- reafirma que los impactos se dieron en
cuatro kilómetros al este del poblado ron un aumento del caudal y una segui- territorios con gran desventaja social en
Las Delicias (Los Chiles), con vientos dilla de deslizamientos por la saturación el contexto nacional.
de entre 155 y 175 kilómetros por hora y del suelo. Esto a su vez desencadenó una Los daños en Upala tuvieron una
categoría 2. En el cantón de Los Chiles serie de flujos de lodo y detritos en varios distribución geográfica diferenciada.
pasó por el distrito del mismo nombre y ríos, que terminó formando un desliza- Aunque en general el impacto fue signi-
por el de Caño Negro; en Upala impactó miento que alcanzó niveles extraordi- ficativo, el 74% de las personas afectadas
los distritos de Yolillal, Upala, San José y narios. Algo similar sucedió en cuencas y el 71% de las pérdidas económicas de
Aguas Claras. Luego, degradado a cate- de menor tamaño (Sánchez, 2016). Fue todo el cantón se registraron en el dis-
goría 1, atravesó los distritos de Cañas precisamente en este contexto que diez trito central. Los sectores más perjudi-
Dulces, Mayorga y Nacascolo (Liberia). personas perdieron la vida, producto de cados fueron el agropecuario y el empre-
A las 9 pm se convirtió en tormenta tro- la combinación de amenazas y condicio- sarial. Los supermercados, pulperías y
pical y, finalmente, a las 10:30 pm salió nes vulnerables. otras actividades de venta de alimentos
del país por el golfo de Papagayo. La inseguridad y la vulnerabilidad de también reportaron cuantiosas pérdidas
El paso de Otto generó altas precipita- la población frente a déficits y superávits (recuadro 4.5).
ciones en varias zonas. Sobre la cordillera de precipitaciones no son nuevas para A nivel institucional también existían
de Guanacaste se reportaron acumulados Upala. Los registros de la base datos riesgos conocidos. Dos años antes de
máximos de 300 milímetros por día; en DesInventar indican que entre 1998 y Otto, el BID había señalado que los
Upala, Los Chiles y Liberia los registros 2015 hubo 156 desastres por inunda- cantones de las regiones periféricas, en
fueron de entre 100 y 200 milímetros. ción. Además, en el período 2005-2015 la especial en las zonas fronterizas, reciben
Además, el acumulado por los efectos CNE incluyó al cantón en cuatro decla- poco apoyo en términos de capacitación
indirectos (anteriores al 24 de noviembre) ratorias de emergencia debido a pérdidas en esta materia, pese a que albergan
más que duplicó el causado por el impac- y daños por eventos hidrometereológicos a varios de los grupos más vulnerables
to directo. Por ejemplo, en el Pacífico (Vallejo, 2017). A su vez el Inder (2017) del país (pequeño campesinado, pobla-
Sur, la región más afectada por los efec- reporta que, según el índice de desarrollo ción migrante y comunidades indígenas;
tos previos, llovió más de 600 milíme- rural territorial (IDRT), entre 28 zonas, BID, 2015). A ello se suma la ausencia o
tros entre el 16 y el 24 de noviembre; la conformada por Guatuso, Upala y debilidad en la aplicación de las políticas
206 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
MAPA 4.11
Cantones con declaratoria de emergencia por el huracán Otto y características sociales e institucionalesa/
a/ Se utilizaron como indicadores las necesidades básicas insatisfechas de acceso a albergue, el índice de gestión municipal y el índice de competitividad cantonal. Con estos se
obtiene un promedio aritmético de los tres criterios utilizados, a partir de una clasificación en tres categorías: alto, medio y bajo.
Fuente: Orozco, 2017a, con datos de CNE, 2017, Inder, 2017, IMN, 2017b y Ministerio de la Presidencia, 2017.
e instrumentos de ordenamiento territo- directamente por distintos eventos. El Por último, cabe anotar que estos
rial, como se analizará más adelante. Esta Ministerio de Salud deberá evaluar el eventos tienen implicaciones ambienta-
situación es particularmente grave en estado de las viviendas y cada municipa- les significativas. Un medio degradado
áreas que se caracterizan por tener asen- lidad habrá de restringir el uso de suelo o alterado (por acción humana o natu-
tamientos y urbanizaciones a lo largo con fines habitacionales o de comercio en ral) termina siendo frágil y vulnerable.
de las márgenes de los ríos y en cascos sitios afectados. Hoy esos dos cantones Según datos del Área de Conservación
urbanos que presentan amenazas, pero tienen un escenario de riesgo reconfigu- Tortuguero (E: Rivera, 2017) la mayor
cuyos actores políticos y económicos de rado, heredado del desastre mismo, que afectación por el huracán Otto se dio
manera reiterada se niegan a tomar medi- deberá ser considerado al momento de en el Humedal Caribe Noreste: dada la
das de regulación territorial con criterios tomar decisiones y valorar propuestas gran cantidad de árboles caídos y des-
de riesgo (recuadro 4.6). de planificación municipal, territorial y copados, se calcula que se dañó entre el
Después del desastre, el informe téc- sectorial, así como a la hora de invertir 70% y el 80% del dosel del bosque. En
nico de la CNE (Sánchez, 2016) señaló recursos públicos en servicios e infraes- isla Portillos se estima una pérdida de
que en Bagaces y Upala no es recomen- tructura vial, sanitaria, educativa o de entre 3.000 y 3.500 hectáreas de yoli-
dable construir en las zonas impactadas vivienda (Brenes, 2017). llales. Al sur, en los parques nacionales
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 207
RECUADRO 4.5
MAPA 4.12
Cantones con declaratoria de emergencia por el huracán Otto, según distribución de las pérdidas económicas, por sectora/
Corcovado, Marino Ballena y Piedras además, que entre los niveles central y
RECUADRO 4.6
Blancas, el Refugio de Vida Silvestre local no hubo la coordinación suficiente
Impacto de Otto en Upala Golfito, la Reserva Forestal Golfo Dulce para dar una atención más eficaz en algu-
reafirma el efecto negativo y el Humedal Térraba Sierpe se repor- nas zonas.
de no regular el territorio taron daños por derrumbes, caída de Las acciones del Estado en esta materia
árboles e inundaciones. están sustentadas en la Ley Nacional de
Tras el paso del huracán Otto por el En sentido contrario, el caso de Otto Emergencias y Prevención del Riesgo
cantón de Upala, un tema que suscitó también puso de manifiesto la capacidad (nº 8488, de 2006). Esta establece un
controversia fue el hecho que desde de protección que tiene el patrimonio Sistema Nacional de Gestión del Riesgo,
hacía unos cinco años existía una pro-
natural. La milla marítima del corredor regido por la CNE y, en el contexto de
puesta de plan regulador, elaborada
fronterizo norte fungió como barrera la respuesta propiamente dicha, por un
por la Escuela de Ciencias Geográficas
de la UNA con financiamiento de la coo-
y mitigó el impacto del huracán. Este Centro de Operaciones de Emergencia
peración española, que no había sido mismo papel jugaron las áreas silvestres (COE; recuadro 4.7). Una revisión de
aprobada por el Concejo Municipal. protegidas distribuidas en el territorio antecedentes históricos reveló que el
En esa propuesta se delimitaron las nacional. Ecosistemas como los man- ámbito denominado “preparación y res-
áreas inundables y otras vulnerables a glares, los ríos, las barras y los bosques puesta para desastres” es el más antiguo
distintas amenazas –como los desliza- pudieron absorber parte de la carga de y más organizado de la normativa nacio-
mientos– considerando la reglamenta- precipitación, lo que evidentemente hizo nal, y el que tiene más claros sus roles,
ción de Setena y las disposiciones de la que resultaran afectados. Los humedales, responsabilidades y áreas de competencia
CNE. Cuando Otto impactó el cantón, por ejemplo, retuvieron los excesos de (Montero y Esquivel, 2017).
esas zonas fueron precisamente las precipitación y escorrentía, y cumplieron La respuesta a la emergencia provoca-
afectadas por las inundaciones y flujos
una función al retener sedimentos (Soto, da por Otto se analiza desde dos pers-
de detritos que tanto daño causaron.
2016). pectivas: las acciones desplegadas y el
Con base en la delimitación de
las áreas de riesgo, el plan regula-
cumplimiento de responsabilidades. En
dor sugería la reubicación de parte Resultados disímiles en la atención y el primer caso, las operaciones a esca-
del casco urbano de Upala, en el cual respuesta a la emergencia la nacional se coordinaron inicialmente
se asientan actividades de servicios Como se dijo anteriormente, aunque desde el COE, lo que facilitó la transmi-
públicos, comercio y residencias. es claro que el tipo y escala del huracán sión de instrucciones y el envío de recur-
Esto produjo un conflicto de intereses, Otto no son la norma, para este Informe sos. El Instituto Meteorológico Nacional
pues implicaría pérdidas asociadas a se aprovechó la ocurrencia de ese fenó- (IMN) tuvo un rol clave, al identifi-
préstamos, pólizas e incluso el valor meno para hacer un estudio sobre la car de manera temprana la amenaza (E:
de las propiedades. La estrategia de respuesta a la emergencia por parte del Fallas Sojo, 2017). El 19 de noviembre
cómo llevar a cabo la reubicación debía
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. ya el país había declarado alerta amarilla
ser definida de común acuerdo entre
Para ello se revisó documentación oficial para varios cantones por fuertes lluvias,
los actores involucrados, pero también
existía una fuerte oposición a ese pro-
y se entrevistó a un conjunto de actores y alerta verde para el resto del territorio.
ceso.
clave23. Dado que se trató de un even- Al conocerse la magnitud del evento
Al margen de la aprobación de este to que movilizó gran parte del aparato que se aproximaba, el COE y el IMN
plan específico, si se hubiera trabajado estatal, se decidió centrar el análisis en iniciaron un proceso de seguimiento,
en las acciones de gestión del ries- algunas instituciones que son parte del de modo que, conforme el fenómeno se
go incluidas en él para atender a las Centro de Operaciones de Emergencia movía y pasaba de tormenta tropical a
poblaciones más expuestas a diversas de la CNE, dos de los municipios más huracán, se incrementaban las activida-
amenazas (sobre todo de inundación), afectados y un organismo internacio- des de preparación y la periodicidad de
tal vez el impacto de Otto hubiera sido nal 24. El marco teórico se detalla en los reportes (incluso uno cada dos horas
menor. Todo instrumento de planifica- Montero y Esquivel (2017). en el momento crítico). Basados en estos
ción territorial tiene el objetivo de redu-
El estudio encontró una institucio- informes, la CNE, el COE y el Poder
cir al máximo el grado de improvisación
nalidad central con alta capacidad de Ejecutivo tomaron una serie de medidas,
de las comunidades ante las emergen-
cias, a la vez que se van controlando y
respuesta ante las emergencias −desde la comenzando por establecer un minucio-
previendo otros riesgos. perspectiva de las acciones desplegadas− so mecanismo de emisión de alertas que
pero también debilidades importantes, variaban según el avance del fenómeno
en especial a nivel municipal. En ambos (mapa 4.13) y que permitieron movilizar,
Fuente: Brenes, 2017 y E: Alfaro, 2017. casos hay oportunidades de mejora. La priorizar y “repriorizar” los recursos y
valoración del desempeño de las entida- acciones locales.
des que dirigieron el proceso es, en gene- Otra medida fue la declaración de asue-
ral, positiva. Sin embargo, se determinó to nacional para los empleados públicos
que la ejecución de operaciones no se dio (24 y 25 de noviembre), lo cual permitió
exactamente como dicta la normativa y, que los cuerpos de emergencia contaran
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 209
RECUADRO 4.7
DiAGRAMA 4.2
Instancias de coordinación en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgoa/
CNE
Comités
Nivel superior
de seguimiento
Comités asesores Conforma
técnicos
Brinda seguimiento
Centro
de Operaciones
de Emergencias
Reúne instituciones
públicas y organizaciones
que trabajan en fase
de primera respuesta a
emergencias.
Comités Comités
institucionales sectoriales
Integran
Nivel territorial por
objetivo
a/ Según la Ley 8488. Fuente: Elaboración propia con datos de la Asamblea Legislativa, 2006.
MAPA 4.13
210
Secuencia de alertas por tipo, según cantón
ESTADO DE LA NACIÓN
ARMONÍA CON LA NATURALEZA
CAPÍTULO 4
con más voluntarios y se redujera la nece- 2017), pero no se dispone de informa- responsabilidades, de conformidad con
sidad de proteger la seguridad de grupos ción sistemática sobre cómo funcionó esa sus respectivos marcos legales y áreas de
como estudiantes y trabajadores. Varias comunicación en la práctica. competencia (cuadro 4.4).
empresas privadas se unieron a la ini- En cuanto al cumplimiento de res- También fue destacada la labor de
ciativa. Por otro lado, el 22 de noviem- ponsabilidades, como se ha dicho, la Ley otras instituciones que no pertenecen al
bre se ordenó la evacuación, voluntaria 8488 otorga competencias extraordina- COE, como el Consejo Nacional de la
o forzada, de habitantes de los secto- rias a la CNE y a su instancia de coordi- Persona con Discapacidad, el Consejo
res comprendidos entre la isla Calero y nación, el COE. Sin embargo, no define Nacional de la Persona Adulta Mayor y
la barra de Parismina en Limón, área las responsabilidades y competencias de el Instituto Nacional de la Mujer, que se
conocida como Las Barras. Por la infor- las instituciones que componen el COE, hicieron cargo del cuido y seguimiento
mación meteorológica disponible en ese por lo que cada una de ellas se rige por de grupos específicos (E: Fonseca, 2017).
momento, se estimaba que esa zona sería su propio marco normativo. Así, en caso La población migrante contó con cen-
la más afectada por Otto (E: Acosta, de emergencia sus funciones son básica- tros de atención en la zona fronteriza de
2017). La Policía de Fronteras puso a mente las mismas de períodos normales, La Cruz (E: Fonseca, 2017 y E: Acosta,
salvo a unas 5.000 personas (E: Alvarado pero bajo condiciones extraordinarias. 2017). Entre el 22 de noviembre y el 1 de
Navarro, 2017) en condiciones logísticas Según las entrevistas realizadas para este diciembre, 29 aeronaves realizaron 357
muy complejas (E: Obando, 2017). Los Informe, la respuesta varía según la iner- misiones, que movilizaron 540 pasajeros
sobrevuelos del IMN confirmaron los cia institucional y el apoyo que cada y 135 toneladas de carga (E: Romero,
daños y que gracias a la evacuación se jerarca esté dispuesto a brindar (Montero 2017). Además cabe mencionar el masivo
evitó la pérdida de más vidas (E: Fallas y Esquivel, 2017). Algunas de las entida- y desinteresado apoyo brindado por la
Sojo, 2017). No se tuvo el mismo éxito en des consultadas no tienen salas de crisis, ciudadanía, al punto que se dieron algu-
otros lugares donde, pese a la alerta roja, sus comités de emergencias son recientes, nos problemas por la gran cantidad de
durante el evento se observó gente en ori- operan con recargo de funciones, o no personas que llegó a la zona sin la debida
llas de ríos y áreas de alta vulnerabilidad. tienen protocolos establecidos. coordinación.
En materia de dirección, este evento Como se planteó al inicio de esta sec-
resultó particular por la intervención del ción, en el ámbito municipal fue donde
Presidente de la República y el Consejo se manifestaron más limitaciones duran-
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE de Gobierno en las acciones propias del te la crisis. Al analizar este tema, la
RESPUESTA INSTITUCIONAL EN LA COE. Pese a que la Ley 8488 define a independencia de los gobiernos locales
EMERGENCIA DEL HURACÁN OTTO esta instancia como el máximo ente téc- es uno de los principales elementos por
véase Montero y Esquivel, 2017, en nico-operativo, algunas personas entre- considerar, pues en materia de atención y
www.estadonacion.or.cr vistadas consideran que se dio una “sus- respuesta a emergencias, ello implica “un
titución en el mando de las acciones de conflicto entre este grado de autonomía
primera respuesta” (Montero y Esquivel, y algunas de las potestades propias y típi-
2017). No es fácil determinar si este cas de la tutela administrativa en manos
A nivel local, dada la magnitud del hecho es positivo o negativo, ya que faci- del ente director o ente público mayor
impacto se analizaron los casos de litó una gestión de recursos más eficaz y (Estado). Conforme ascendemos en los
Bagaces y Upala, aunque el decreto de expedita, pero también diluyó el rol del grados de autonomía descendemos en la
emergencia fue mucho más amplio25. COE como responsable de las labores de intensidad de la tutela administrativa”
Una de las acciones tomadas fue la aper- primera respuesta y el de la CNE como (Jinesta, 2014).
tura de albergues: diecisiete en Upala y instancia rectora en ese ámbito. El artículo 10, inciso c, de la Ley 8488
cinco en Bagaces (CNE, 2017). Según el La participación del poder político, sea crea los comités regionales, municipales
marco legal, esa tarea debe estar a cargo nacional o municipal, no es un problema y comunales de emergencia como instan-
de los comités municipales de emergen- per se; la literatura especializada subraya cias permanentes de coordinación:
cias; sin embargo, en el caso de Upala esa la importancia de ese apoyo en situacio- Por medio de ellos, la Comisión
entidad no funcionó adecuadamente o nes de emergencia o desastre; pero las [Nacional de Emergencias] cumple su
fue superada por la presión del momento, acciones técnicas y operativas no pueden función de coordinación de las insti-
de modo que fue necesaria la interven- depender exclusivamente de ese nivel, tuciones públicas, privadas, organis-
ción del Poder Ejecutivo (E: Villalobos cuyos jerarcas no son expertos en estos mos no gubernamentales y la sociedad
y E: Vargas, 2017; CNE, 2017). El infor- asuntos, por el riesgo de que las decisio- civil, que trabajan en la atención de
me final presentado por la jefatura de nes más especializadas no se tomen apro- emergencias o desastres. Se integran
Operaciones de Emergencias de la CNE piadamente (Montero y Esquivel, 2017). con la representación institucional o
indica que la coordinación con los ayun- A nivel institucional, las personas sectorial de los funcionarios con mayor
tamientos se realizó de conformidad consultadas indicaron que las entida- autoridad en el nivel correspondiente.
con el Manual de Procedimientos para des seleccionadas para este estudio En el caso de los comités municipales,
Comités de Emergencia26 (E: Fonseca, cumplieron de manera notable con sus la coordinación se realizará por medio
212 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
CUADRO 4.4
Acciones desplegadas ante la emergencia del huracán Otto, según entidades seleccionadas
de los alcaldes o de sus representantes, cuar, pero no se logró hacerlo con toda mir el liderazgo a nivel local, atender de
en los cuales recae, en primera instan- la población en riesgo. Particularmente, forma inmediata a las poblaciones afecta-
cia, la responsabilidad de coordinar se mantuvieron personas en las orillas de das y establecer alianzas estratégicas para
con las instituciones las situaciones que los ríos, lo cual fue grave dado que en esos hacer frente a la situación (E: Quijano,
se presenten en el ámbito de su compe- sitios se presentaron desbordamientos y 2017).
tencia legal. en algunos casos cambios de cauce. Por último, cabe recalcar que la mayo-
Lo anterior significa que los prepara- Durante la emergencia se hicieron evi- ría de las personas entrevistadas y los
tivos deben ser gestionados, en primera dentes grandes debilidades a nivel local, lo documentos revisados apuntan a que la
instancia y con participación de todos que generó una intervención más directa movilización del aparato estatal, el sector
los sectores, por el ámbito municipal/ del Gobierno Central. Para algunas de privado y la sociedad civil en general fue
local; la CNE brinda apoyo y seguimien- las personas entrevistadas, esta injerencia positiva, y hubo notables ejemplos de
to, siempre en el marco de la autonomía fue producto de la falta de coordinación coordinación, apoyo y solidaridad ciu-
municipal. para responder a la crisis, y para otras fue dadana. Esta experiencia dejó lecciones
En el caso de Upala, según lo plantea- una acción pertinente por la magnitud sobre la necesidad de avanzar en dos sen-
do por el alcalde27, las acciones iniciaron del desastre, que sobrepasó las capacida- tidos: mejorar la capacidad de respuesta
el 22 de noviembre con la declaratoria des municipales (E: Villalobos, 2017, y institucional (recuadro 4.8) y −lo más
local de la alerta amarilla; se convocó E: Vargas, 2017). En todo caso, el trabajo complejo y clave− corregir los elementos
al Comité Municipal de Emergencias previo fue insuficiente; una mayor pre- estructurales que configuran el riesgo: la
(CME), se llevaron a cabo reuniones de paración habría permitido una respuesta vulnerabilidad y la exclusión social, las
preparación, se gestionó la provisión de mucho más oportuna, como sucedió en brechas territoriales, la falta de oportu-
suministros y se activaron las comisiones Bagaces. nidades y la ausencia de ordenamiento
comunales. Toda esta coordinación se En Upala la afectación se dio en la territorial. De no haber existido esos
realizó de manera “desconcentrada de la cabecera del cantón, mientras que en factores, probablemente no se habrían
CNE”. Es importante destacar que desde Bagaces ocurrió en una zona alejada del perdido vidas humanas.
el día 21 existía alerta amarilla genera- centro (E: Quijano, 2017). Ello implicó
lizada para todo el territorio nacional, y respuestas diferenciadas. En Bagaces, el Procesos de la gestión ambiental
para el 22 ya el cordón fronterizo norte alcalde manifestó que su labor fue facili- El segundo de los tres conceptos que
estaba en alerta roja. Esto significa que tada por la ayuda que recibió del CME, sirven de guía a este capítulo es el de los
el CME tuvo su primera reunión en que tiene una larga historia de trabajo y procesos de la gestión ambiental, enten-
el marco de una alerta roja. El día del preparación en esa comunidad. El apoyo didos como el desempeño de los actores
evento, esa instancia dio la orden de eva- del Comité permitió a la Alcaldía asu- sociales y políticos, y las interrelaciones
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 213
CUADRO 4.6
Normativa vinculada a la gobernanza territorial que tiene incidencia en la gestión del riesgo de desastres
Reglamento para el Control Nacional de Regula el uso del suelo urbano en aquellos terrenos que no cuenten con un plan Invu
Fraccionamiento y Urbanizaciones (3391) regulador cantonal. Gobierna sobre la posibilidad de fraccionar y urbanizar
terrenos y por ende, no sobre el uso potencial de esos espacios
Ley de Aguas (276 de 1942) Establece controles sobre las actividades privadas en los márgenes de cauces Minae, Departamento de
públicos (por ejemplo ríos, canales, etc.) Aguas, municipalidades
Ley de Biodiversidad (7878) Asigna al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) la potestad de Sinac, Minae
administrar las áreas silvestres protegidas, dictar política para el manejo de
recursos forestales y naturales, y proteger y conservar las cuencas hidrográficas
Ley de Uso, Manejo y Conservación Establece obligaciones de sentar lineamientos y planes de manejo, conservación MAG, Minae, Registro
de Suelos (7779) y uso de suelos a nivel nacional y de acatamiento obligatorio y con numerosos Nacional, Senara
efectos para la GRD
Ley Orgánica del Ambiente (7554) Lineamientos generales sobre la política nacional de ordenamiento territorial Minae, Setena, MAG, municipalidades
con énfasis en aspectos y amenazas ambientales
Código Municipal (7788) Define a la municipalidad como un actor autónomo con jurisdicción sobre su Municipalidades
territorio para promover el desarrollo local
Fuente: Ramírez y Araujo, 2017, con información del Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ).
Pese a su importancia, solo una cuarta radiales al cono volcánico, para controlar
parte de los cantones del país, aproxi- el posible desarrollo de actividades en el
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
madamente, cuenta con un PRC29. Otra área. Las personas consultadas señalaron
MARCO NORMATIVO DE LA
cuarta parte tiene planes parciales, sobre que esta herramienta podría utilizarse
GESTIÓN DEL RIESGO Y PANORAMA
todo en Guanacaste y Puntarenas (grá- más a menudo, para compensar los trasla-
MUNICIPAL
fico 4.19). Además, en el 54,7% de los pes o la falta de ordenamiento territorial
véase Ramírez y Araujo, 2017, en
municipios que tienen PRC esos instru- en varias municipalidades, sin que ello
www.estadonacion.or.cr
mentos están desactualizados. Como ya implique sustituir la responsabilidad del
se mencionó, la ausencia de ordenamien- gobierno local (Ramírez y Araujo, 2017).
to territorial es un elemento determinan- Como complemento a este análisis,
Un instrumento clave para organizar te del impacto de los desastres en Costa se consultó a 61 municipalidades sobre
la gobernanza del territorio es el plan Rica. la incorporación de la GRD en su que-
regulador cantonal. Este se relaciona Ahora bien, según la Ley 8488, la hacer. De acuerdo con la Ley 8488, las
con la GRD en la medida en que es CNE tiene la potestad de emitir reso- entidades públicas –incluidos los gobier-
un mecanismo prospectivo que puede luciones vinculantes, es decir, órdenes nos locales− están obligadas a incluir
reducir la exposición al riesgo de desas- basadas en criterios técnicos, para regular criterios de prevención y mitigación del
tres. Al diseñarlo, las municipalidades y controlar los usos del suelo con el fin de riesgo en sus planes, programas y pro-
deben identificar amenazas asociadas a prevenir riesgos. Estas resoluciones −y yectos. Por ejemplo, el plan cantonal de
las características físicas de cada zona, e otras competencias ordinarias− pueden desarrollo humano (PCDH), impulsa-
incluso emitir políticas y ordenar accio- usarse para impedir o suspender permi- do por Mideplan, debería contener una
nes para atender poblaciones vulnerables. sos y demoler estructuras construidas visión y líneas de acción en esta materia,
Asimismo, el plan regulador cantonal a partir de ellos. Por ejemplo, la orden como parte de la estrategia de desarrollo
(PRC) permite delimitar áreas para la denominada “Restricciones para uso del cantón, con un horizonte mínimo de
aplicación de medidas que faciliten anti- de suelos en los alrededores del volcán una década (Sánchez, 2013; Mideplan,
cipar y mitigar el daño potencial de las Arenal” (CNE-040-03-2016) dispuso el 2016). Hasta el 2016, al menos 55 ayun-
amenazas existentes. establecimiento de zonas concéntricas y tamientos contaban con un PCDH apro-
216 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
GRÁFICO 4.20
Instrumentos de gestión del riesgo en municipalidades consultadasa/, según el índice de desarrollo humano (IDH)
cantonal. 2017
61 Tipo IDH
IDH alto
IDH medio
45 IDH bajo
43
18
16
Sí No Sí No Sí No
¿Cuenta con comités de emergencia vigentes? ¿Reciben capacitación sobre gestión del riesgo? ¿Se utiliza el SIGa/ para otorgar permisos?
53
43 42
18 19
Sí No Sí No Sí No
¿Cuenta con estudios de ordenamiento territorial? ¿Cuenta con SIG que contemple información sobre riesgo? ¿Cuenta con una oficina de gestión de riesgo?
a/ La consulta abarcó 61 municipalidades. El gráfico muestra para cada pregunta la cantidad absoluta de respuestas positivas y negativas. Cada cuadro representa una municipa-
lidad. En las respuestas, se identifica con distintos colores si el municipio es catalogado con nivel alto, medio o bajo en el índice de desarrollo humano cantonal.
b/ SIG: Sistema de información geográfica.
Fuente: Elaboración propia con base en Ramírez y Araujo, 2017 y PNUD y UCR, 2016.
15 13
9
10
5 1 2 1 1
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE 0
0 0 0
RECUADRO 4.9
La Ley de Protección Fitosanitaria (nº registros de agroquímicos” (nº 8702). Calidad Ambiental (Digeca) del Minae se
7664) dispone que “todas las sustan- En este contexto, dos mandatos recientes pronunció en contra de ambos decretos,
cias químicas, biológicas y afines para han sido motivo de controversia. El primero con base en detalladas observaciones de
uso agrícola, deberán inscribirse en el es el decreto 40059-MAG-Minae-S, que carácter técnico.
registro que el Servicio Fitosanitario del se ha constituido en el principal instru- Las organizaciones de la sociedad
Estado creará para disponer de informa- mento jurídico para regular el registro de civil han sido más severas. En particu-
ción sobre las características de estos agroquímicos, e incluye los procedimientos lar, la Federación Costarricense para la
y velar por su correcta utilización en el para su evaluación previa y la participa- Conservación (Fecon) ha criticado el pro-
país”. El artículo 24 prevé que ninguna ción de diversas entidades competentes, ceso y los contenidos de los instrumentos
persona física o jurídica podrá impor- en especial el Ministerio de Salud (Minsa) y aprobados; señala que el decreto 39995-
tar, exportar, fabricar, formular, almace- el Minae. El segundo es el decreto 39995- MAG busca actualizar y mantener vigen-
nar, distribuir, transportar, reempacar, MAG, “Reglamento para la actualización tes registros de plaguicidas que fueron
reenvasar, anunciar, manipular, mezclar, de la información de los expedientes de otorgados antes de que se aprobara la
vender ni emplear sustancias químicas registro de ingrediente activo grado técnico normativa actual de uso y control, con
o biológicas o afines para uso agrícola y plaguicidas formulados”, cuyo objetivo base en un reglamento de 1995 (decreto
que no estén registradas conforme a –como su nombre lo indica− es actualizar 24337-MAG-S). Además afirma que los
la Ley. Otros instrumentos establecen los datos de los ingredientes que fueron datos solicitados para nuevos productos
obligaciones relacionadas con el control registrados sin cumplir con los requisitos y son escuetos e insuficientes para evaluar
de estas sustancias, como la “Ley para la evaluaciones del nuevo marco vigente. adecuadamente su riesgo ambiental. Con
importación y control de la calidad de los Estos decretos han generado reacciones respecto al decreto 40059-MAG-Minae-S,
agroquímicos” (nº 7017). contrapuestas de los actores sociales e ins- Fecon plantea que las modalidades de
En 2004, el Informe de Fiscalización titucionales. Algunas instancias del MAG, la inscripción establecidas hacen que la par-
DFOE-AM-19-2004, de la Contraloría Cámara de Insumos Agropecuarios y varias ticipación del Minae y el Minsa se restrinja
General de la República, identificó debi- asociaciones de productores agrícolas con- al análisis de agroquímicos ya formulados,
lidades en esta materia y concluyó que sideran positiva su promulgación; afirman no de los ingredientes activos que los com-
el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) que están amparados en instrumentos ponen (Álvarez, 2017).
incumplía normativa nacional e inter- reconocidos en el Derecho comparado y por Según Cabrera (2017), estos reglamen-
nacional sobre el registro de plaguici- la FAO, y que agilizan el registro de nuevos tos proveen mecanismos que facilitan el
das. En atención a las recomendaciones plaguicidas, en beneficio de la producción registro y posterior uso de plaguicidas.
de ese informe, en 2006 se emitió el nacional y de un mejor control ambiental. Sin embargo, se generan riesgos ambien-
“Reglamento sobre registro, uso y con- Otros entes más bien han planteado cues- tales y de salud por las limitaciones para
trol de plaguicidas sintéticos, formulados, tionamientos. Por ejemplo, la Defensoría evaluar los productos (individual y direc-
ingrediente activo grado técnico, coadyu- de los Habitantes (oficio DH-AC-0370 del tamente) o por la revalidación de algu-
vantes y sustancias afines de uso agríco- 2017) se opone a la posibilidad –abierta nos que no pasaron por los análisis que
la” (decreto 33495-MAG-S-Minae-MEIC), por el decreto 40059-MAG-Minae-S– de el país estableció en 2006 (decreto nº
que posteriormente fue sustituido por el utilizar información de productos que ya 33495-MAG-S-Minae-MEIC). Esto afecta el
decreto 40059-MAG-Minae-S, en el cual están registrados, para el trámite de ins- principio precautorio y preventivo, según
se agregaron elementos relacionados con cripción de nuevos plaguicidas que tienen el cual, en caso de duda, prevalece el obje-
la protección de datos de prueba de agro- alguna similitud, sin aportar un análisis pro- tivo de evitar posibles impactos ambienta-
químicos, prevista en el tratado de libre pio de sus características. La Contraloría les y en salud.
comercio entre Centroamérica y Estados General de la República ha expresado
Unidos. En 2009 también se aprobó la inquietudes similares (oficio DFOE-EC-347
“Ley sobre trámite de solicitudes de DFOE-AE-2010) y la Dirección de Gestión de Fuente: Elaboración propia con base en Cabrera, 2017.
medio siglo (Betrano, 2015 y 2016). En ción productiva, fomento de las expor- una concepción de este recurso como un
esta ocasión el aporte examina las leyes taciones, crédito, programas de vivien- bien ambiental que se debe proteger. En
sobre uso del suelo aprobadas entre 1950 da, entre muchas otras. En este ámbito términos estrictamente normativos (sin
y 2016. Costa Rica ha evolucionado desde una considerar el cumplimiento o efectivi-
El uso del suelo puede ser afectado visión del suelo como sustento de la pro- dad), la investigación encontró una gran
por políticas de poblamiento, impulso ducción, hacia un enfoque centrado en el cantidad de herramientas para el uso sos-
de actividades económicas, diversifica- ordenamiento territorial y, por último, a tenible del suelo y mayor avance que en
220 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
las leyes sobre agua y energía, analizadas (gráfico 4.22). Ambiente (nº 7554), de 1995, institu-
en los aportes antes mencionados (PEN, Como se dijo, la concepción sobre el yó los consejos regionales ambienta-
2015 y 2016). También se determinó que suelo ha cambiado con el tiempo. El fun- les, el Consejo Nacional Ambiental, la
las municipalidades tienen un rol limita- damento inicial se encuentra en la “Ley Secretaría Técnica Nacional Ambiental,
do y que la legislación no prevé la aplica- para promover la conservación, mejora y el Contralor Ambiental y el Tribunal
ción de sanciones por incumplimiento. restauración de los suelos y las aguas, pre- Ambiental Administrativo; la Ley
Entre 1950 y 2016 se promulgaron venir y controlar la erosión y la fertilidad Forestal (nº 7575), de 1996, incorporó el
379 leyes que inciden en el uso del suelo, de las tierras” (nº 1540), de 1953, que des- plan de manejo del bosque, el catastro y
para un promedio anual de 5,7. Este es cribe las características físicas y agronó- los regentes forestales, así como un plan
un tema muy regulado, si se compara micas del recurso y prioriza su uso para de incentivos que impulsa el certificado
con las 117 y 275 normas existentes en las actividades agrícola y forestal. Luego, para la conservación del bosque, y la “Ley
materia de energía y agua, respectiva- en una segunda etapa, con la ya citada de uso, manejo y conservación de suelos”
mente. La mayoría son leyes ordinarias o Ley de Planificación Urbana de 1968 (nº 7779), de 1998, agregó la figura de los
generales (59,1%), seguidas por reformas se puso el énfasis en el ordenamiento planes de manejo y conservación de sue-
(13,4%), convenios o tratados internacio- territorial: se incorporó el Plan Nacional los, los comités que les dan seguimiento
nales (11,8%) y autorizaciones (11,1%), de Desarrollo Urbano, los planes regu- y la audiencia pública como mecanismo
entre otras. Esta producción legislativa ladores cantonales y los reglamentos para la construcción y evaluación del
se dio sobre todo en la época del Estado de zonificación, de fraccionamiento y plan a nivel local. Por último, la Ley de
benefactor31 (1950-1982), una etapa de urbanización, de renovación urbana y Biodiversidad (nº 7788), de 1998, abrió
expansión del aparato público en que se de construcciones. Además se creó la espacios para la participación ciudada-
fundaron entidades como el Instituto Dirección de Urbanismo del INVU. na al reconocer que toda persona está
de Tierras y Colonización (ITCO), el Por último, a partir de mediados de legitimada para actuar en sede admi-
IMAS y Japdeva, y se implementaron los años noventa se empezó a avanzar nistrativa o jurisdiccional, en defensa y
proyectos de titulación de tierras, contra- hacia un enfoque de gestión sostenible, protección de la biodiversidad; además
tos para la producción de cultivos y crea- integrada y participativa, incorporan- proveyó herramientas de evaluación de
ción de cantones y ciudades. Dos gran- do (al menos en las normas) los ele- impacto, auditorías ambientales, vedas,
des hitos fueron la Ley de Planificación mentos ambientales y las herramientas permisos, licencias e incentivos. El enfo-
Urbana (nº 4240) y la Ley de Catastro para su evaluación y protección. Este que ambiental tiene mucho peso en el
Nacional (nº 6545). Posteriormente el énfasis dio lugar al establecimiento de articulado de toda la normativa analiza-
número de leyes aprobadas fue menor y varias instancias y, en particular, a la da: la proporción más grande (26,1%) se
correspondió en particular a legislación evaluación de impacto ambiental. dirige, por ejemplo, a la actividad forestal
ambiental y convenios internacionales Así por ejemplo, la Ley Orgánica del (gráfico 4.23).
Vivienda y urbanismo
Sector agropecuario
90
Infraestructura vial y tránsito
39
Turismo
Según el tipo de norma, y consideran- ciones al MAG y el Minae, con la excep- Asuntos ambientales, cada vez más
do la totalidad de artículos que com- ción de la Ley de Planificación Urbana, preponderantes en la conflictividad
ponen las leyes analizadas, la parte más más ligada al ordenamiento territorial, social
importante es la que establece regula- que le asigna a las municipalidades com- Los asuntos ambientales han cobra-
ciones (73,3%). Entre ellas, más de la petencias centrales para elaborar los pla- do preponderancia en el escenario de la
mitad se relaciona con el desarrollo de nes reguladores cantonales y sus regla- protesta ciudadana de los últimos años.
instituciones y procedimientos; esto mentos. En los demás aspectos, el papel Dar seguimiento a este tema no es sen-
obedece a que durante todo el período de los gobiernos locales es limitado. cillo, pues a lo largo del territorio se dan
se fundaron numerosas entidades a las Por otra parte, Costa Rica ha suscri- disputas de formas e intensidades dis-
que se les otorgaron competencias que to y ratificado doce convenios interna- tintas, que resultan difíciles de reportar.
inciden en el uso del suelo, y además se cionales que tienen impacto en el uso El PEN cuenta con una base de datos
crearon áreas protegidas, cantones, dis- del suelo. Estos generan obligaciones y, de acciones colectivas, cuyos registros se
tritos y ciudades. En segundo término en la mayoría de los casos, demandan remontan a 1993. A partir de ese insumo,
se encuentran los artículos regulatorios la promulgación de marcos normativos el capítulo 5 de este Informe presenta
orientados a la protección (25,4%). Estos nuevos o la adecuación de los existentes. un análisis completo de la conflictividad
se enfocan en los recursos naturales en Según Betrano (2017), el país ha cum- social ocurrida en el país en 2016, y en
general, sobre todo los forestales, e inclu- plido con los compromisos que implican esta sección se evalúan específicamente
yen directa o indirectamente el suelo; crear legislación. Los aspectos relacio- las tendencias en materia ambiental. En
imponen limitaciones que constituyen nados con medidas que debe tomar el primera instancia la información per-
importantes herramientas para su cuido Poder Ejecutivo no son objeto de esta mite observar que se mantiene una alta
y uso adecuado. investigación. movilización por asuntos relacionados
En materia de incentivos (gráfico 4.24), con las actividades productivas, el acce-
buena parte de la legislación tiene que ver so a los recursos (en particular al agua)
con financiamiento, dado que muchas de y la normativa que regula el uso de los
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
las actividades que hacen un uso intensi- mismos.
LEGISLACIÓN SOBRE USO DEL SUELO
vo del suelo requieren fuertes inversiones. En general, el número de acciones
véase Betrano, 2017, en
En segundo lugar está el traspaso de pro- colectivas ha bajado desde 2014, luego
www.estadonacion.or.cr
piedades, especialmente para proyectos de un prolongado episodio de alta con-
de colonización agrícola y vivienda, que flictividad en el que se registraron niveles
otorgaron tierras a grupos campesinos y a superiores al promedio de largo plazo.
En general, la normativa sobre uso del los ocupantes de asentamientos en preca- Esto ha sucedido en todas las temáticas,
suelo ha otorgado las principales atribu- rio; también hay traspasos a instituciones excepto en la ambiental: durante siete
públicas y municipalidades. Otro rubro años, la cantidad de protestas en esta
son las exoneraciones, declaratorias de materia ha estado por encima del prome-
GRÁFICO 4.24
utilidad y de interés público y, en menor dio reportado desde 1993 y es la más alta
Tipos de incentivos relacionados medida, subvenciones, condonaciones y de todo el período (salvo en 1996).
con el uso del suelo, según convenios. Los principales beneficiarios Además, la movilización social en
porcentaje de artículos de las han sido personas y empresas privadas, general y la ambiental son disímiles en
leyes analizadas. 1950-2016 que captaron el 53,2% de los incentivos. términos de tendencias; en el segundo
De las 379 leyes estudiadas, un 36,4% de estos ámbitos las luchas no presen-
Financiamiento 34% contempla asignaciones de recursos tan “picos” de conflictividad, sino que
Traspaso de propiedades 27% públicos. Un 8% involucra financiamien- se diseminan a lo largo del tiempo. En
to externo que se debe reembolsar y un el gráfico 4.25 se observa el número de
Exoneraciones 18%
6% algún tipo de aporte municipal. La acciones colectivas sobre temas ambien-
Declaración 10% inversión privada está presente en el 8,2% tales, en comparación con las cifras tota-
de interés público
Subvenciones 7%
de las leyes. Como se observa, en esta les. En 2016 se registraron 51 casos, uno
materia la contribución de los gobier- más que en 2015.
Condonaciones 2% nos locales ha sido prácticamente nula, Es esta dicotomía la que ha hecho que
Suscripción de convenios 1% a diferencia del impulso que estos han la protesta ambiental tenga una impor-
dado a la expansión de las redes de agua tancia creciente en el escenario global
potable y el suministro de energía eléctri- de las acciones colectivas en el país. El
ca. El análisis muestra que los grandes pro- gráfico 4.26 muestra que en 2016 su peso
yectos no se han financiado con ingresos relativo fue de un 15,8%, la proporción
gubernamentales, sino con deuda externa más alta del período. Esta tendencia al
e interna, incluyendo el pago de terrenos alza se observa desde inicios del siglo.
Fuente: Betrano, 2017. que hoy son áreas protegidas. En el año bajo estudio resaltan tres
222 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
Total
30 400 10
300 8
20
6
200
10 4
100
2
0 0 0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Ambiente Total (eje secundario)
Fuente: Elaboración propia con información de la base
Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos de acciones colectivas del PEN. de datos de acciones colectivas del PEN.
áreas temáticas generadoras de conflicto. convirtió en la Ley de Bienestar Animal. rio al que se dirige, de forma mayoritaria
En primer lugar figuran los asuntos rela- Otros asuntos no generaron muchas y creciente, la protesta ambiental (gráfico
cionados con diversas actividades pro- acciones colectivas, pero destacaron en 4.27). Así sucedió en el 88% de las movi-
ductivas, que en conjunto contabilizaron el debate público. Por ejemplo, se ha lizaciones registradas en 2016.
dieciséis acciones colectivas de diverso dado un conflicto (antes y después de Cabrera (2017) reporta otros conflic-
signo: sectores agrícolas que se oponían la aprobación de la Ley de Bienestar tos asociados a la implementación de
a ciertas restricciones o acuerdos comer- Animal) con respecto a las peleas de normativa sobre los recursos marinos y
ciales, así como grupos de campesinos gallos. Además hubo protestas relacio- la pesca. Uno de ellos tiene que ver con
y pescadores que planteaban demandas nadas con el desalojo de familias en la un proyecto que tramita la Asamblea
específicas. Valga decir que no en todos zona sur y un caso particular de recolec- Legislativa y que, de aprobarse, permiti-
los casos la motivación fue la defensa ción de firmas para normar el ruido del ría otorgar nuevas licencias para la pesca
del ambiente; en algunos se trató más tren metropolitano. También se realiza- de camarón y renovar las que están vigen-
bien del apoyo a ciertas modalidades ron acciones vecinales contra la corta de tes. La iniciativa ha encontrado una fuer-
de producción, o directamente el recha- árboles en un terreno de la UCR. te oposición de sectores ambientalistas y
zo a normas y regulaciones ambientales. En general, las tendencias de la pro- de pescadores; además ha recibido dic-
Pequeños productores, frijoleros, arro- testa ambiental reportadas en edicio- támenes negativos del Departamento de
ceros, piñeros y pescadores fueron los nes anteriores se mantienen. En primer Servicios Técnicos del Congreso y tiene
principales actores. lugar, en 2016 los protagonistas fueron más de trescientas mociones presentadas.
En orden de importancia, el segundo los grupos de vecinos y los productores También se han dado conflictos rela-
motivo de protesta fue el agua, un tema agropecuarios. Esto varía cada año, pero cionados con el tiburón martillo. Esta
que genera tensiones crecientes. Hubo la presencia de actores locales es mucho especie está incluida en el apéndice II
movilizaciones en Paraíso, Puntarenas más constante en este ámbito que en de la Convención sobre el Comercio
y los barrios del sur de San José, a las los demás asuntos que son motivo de Internacional de Especies Amenazadas
que se agregó la oposición a proyectos conflicto en el país. En segundo lugar, las de Fauna y Flora Silvestres (Cites), lo
hidroeléctricos manifestada por diversos manifestaciones “de la calle” (marchas, cual significa que puede llegar a estar
sectores en Pérez Zeledón. También hay bloqueos y mítines o concentraciones) amenazada de extinción si no se controla
un conflicto de larga data en Sardinal de son la principal vía de expresión; jun- su comercio. En abril de 2017, la exporta-
Carrillo, donde desde 2008 se han pre- tas representan el 60,8% de las acciones ción de aletas almacenadas de este tibu-
sentado recursos legales y críticas contra colectivas sobre temas ambientales, lo rón (luego de su desprendimiento o corta
el proyecto de ampliación del acueducto, que contrasta con la tendencia −mucho legal del cuerpo) recibió un “Dictamen
los estudios de impacto ambiental y la menor− que se observa en otras materias. de extracción no perjudicial negativo”
información científica que los sustenta. Por último, se reitera el hecho de que del Consejo de Autoridades Científicas
El tercer tema con más presencia giró el Estado (entendido como el conjunto Cites y llegó a manos del Sinac −en su
en torno a la discusión legislativa del de instituciones que conforman los tres condición de autoridad administrativa
proyecto que, ya avanzado el año 2017, se poderes de la República) es el destinata- Cites− para que se emitiera la respectiva
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 223
manera regular incumplen lo dispuesto ximadamente un 35% de las gestiones 62,9% en conjunto. Cabe mencionar
por la Sala se encuentran el Minae, el en materia forestal y un 16 % en vida que la superficie fuera de áreas silvestres
Minsa y las municipalidades. silvestre dieron lugar a denuncias que el protegidas es la que enfrenta las mayores
Hay otras instancias encargadas de mismo Sinac interpuso en otras instan- amenazas.
atender y resolver denuncias sobre temas cias. Es importante anotar que existen El Sinac también realiza actividades de
ambientales, particularmente el Sinac, limitaciones para conocer en qué casos se protección, prevención, control de incen-
el Contralor Ambiental y el Tribunal tomaron medidas administrativas contra dios, entre muchas otras, que demandan
Ambiental Administrativo. El primero los infractores, cuál fue su efecto y en qué importantes recursos humanos y econó-
tiene importantes potestades de fiscaliza- grado permitieron detener o revertir la micos. Los patrullajes y operativos son
ción y sus funcionarios poseen autoridad afectación de un recurso natural. los que consumen la mayor cantidad de
de policía, de conformidad con las leyes A partir de la incidencia de las quejas tiempo del personal (69,6%). En mate-
Forestal, de Vida Silvestre y de Parques ciudadanas presentadas al Sinac, Villegas ria de vida silvestre, se reporta que los
Nacionales, así como el reglamento inter- (2016) estimó la probabilidad de daño decomisos de especies de flora y fauna
no del Minae. Según datos de la entidad, ambiental según zonas geográficas, y extraídas ilegalmente de los ecosistemas
en 2016 hubo una leve disminución de determinó que las regiones más vulnera- están en franca disminución y la entrega
las quejas ciudadanas con respecto al año bles son la Huetar Atlántica, la Central y voluntaria se ha incrementado, lo cual se
anterior (pasaron de 4.172 a 3.600). El la Pacífico Central (mapa 4.14). Por pro- considera señal de una mayor “bioalfabe-
68% se relacionó con los temas forestal, vincias, Alajuela, Puntarenas y San José tización nacional” (Sinac-Minae, 2017).
vida silvestre y agua. De ese total, apro- concentran la mayoría de las denuncias: Con respecto al Contralor Ambiental,
MAPA 4.14
Probabilidad de daño ambiental, según la incidencia de las quejas ciudadanas ante el Sinac. 2016
GRÁFICO 4.29
Contribución del bosque a la economía
(porcentajes del PIB)
3%
2%
1%
0%
Cuentas nacionales Economía del bosque Economía del bosque
(Silvicultura) (Cuenta bosque) extendida (Cuenta
2011 2012 2013 bosque)
La coordinación del capítulo estuvo a cargo de Por su revisión y comentarios a los borrado- Andrea Meza (Dirección de Cambio Climático-
Leonardo Merino y Karen Chacón. res del capítulo se agradece a Carlos Manuel Minae), Juan Carlos Fallas (IMN-Minae), Kifah Sasa
Rodríguez (Conservación Internacional), quien fun- (PNUD), Ángela González (Conagebio), Randall
La edición técnica la efectuaron Leonardo gió como lector crítico del borrador final, así como Arauz (Pretoma), Gustavo Meneses (Incopesca),
Merino y Karen Chacón, con el apoyo de Jorge a Pascal Girot (PNUD), Irene Cañas (Minae), Arturo Emilio Fallas (Red Costarricense de Reservas
Vargas Cullell. Molina (DSE-Minae), Lenin Corrales, Vilma Obando, Privadas), Carolina Reyes (Fundecooperación),
Dionisio Alfaro y Allan Astorga (consultores), Carlos Carmen Roldán y Lucrecia Guillén (Fonafifo), Yeti
Se prepararon los siguientes insumos: Picado (CNE), Juan Carlos Fallas (IMN), Wálter Quirós (Sepsa-MAG), Walter Zavala (Minae), José
Evolución de la legislación sobre uso del suelo Zavala (Contraloría Ambiental), Yamileth Astorga Pablo González (Poder Judicial), Gustavo Induni
en Costa Rica (1949-2016), de Sonia Betrano y Darner Mora (AyA), Irene Alvarado (BCCR), José y Juan Manuel Herrera (Sinac), Vicky Cajiao (ase-
(Departamento de Servicios Parlamentarios, Miguel Zeledón y José Joaquín Chacón (Dirección sora presidencial), Mario Peña (UCR), Dionisio
Asamblea Legislativa); Gestión del riesgo en de Aguas-Minae), Ana Lucrecia Guillén y Carmen Alfaro y Ricardo Orozco (consultores) y Gadi Amit
Costa Rica e impactos del huracán Otto, de Alice Roldán (Fonafifo), Nicolás Boeglin (UCR), Leonardo (Confraternidad Guanacasteca).
Brenes (UNA); Normativa ambiental, capacida- Sánchez (ProDUS-UCR), Rosendo Pujol (Mivah),
des regulatorias y de fiscalización del Estado, Fernando Ramírez (IRET-UNA), Miriam Miranda Los talleres de consulta se realizaron los días 29
de Jorge Cabrera (UCR); Conservación, biodi- (Proyecto Humedales), José María Blanco (BUN- y 30 de mayo, 6 de junio y 27 de julio de 2017, con
versidad y zona marino-costera en Costa Rica: CA), Sonia Betrano (Departamento de Servicios la participación de Elena Abarca, Edgardo Acosta,
avances, cambios y desafíos y Cambio climático: Parlamentarios, Asamblea Legislativa), Alberto Dionisio Alfaro, Kenneth Alfaro, Manuel Alfaro,
impactos y desafíos para Costa Rica (2016), de Mora, Manuel Alfaro, Steffan Gómez, Dagoberto Ronald Alfaro, Luis Alvarado, Gadi Amit, Francisco
Lenin Corrales (consultor); Análisis histórico de Murillo, Katherine Barquero, Vladimir González, Angulo, Ariana Araujo, Victoria Araya, Lorelly Arce,
la estructura agropecuaria en Costa Rica, de Ronald Alfaro, Guido Barrientos, Marisol Guzmán y Marilyn Astorga, Andrés Barahona, Ana Barquero,
Vladimir González (PEN); Gestión de los recursos Jorge Vargas Cullell (PEN). Alfonso Barrantes, Guido Barrientos, Sonia
forestales en Costa Rica, de Gustavo Hernández, Betrano, José Blanco, Nicolás Boeglin, Margarita
Ana Isabel Barquero, Ana Lucía Méndez, Henry Un agradecimiento especial a Ariel Solórzano, Bolaños, Alice Brenes, Alonso Brenes, María
Sánchez y William Hernández (Inisefor-UNA); Rafael Segura, Esteban Durán, Vladimir González Brenes, Vera Brenes, Vicky Cajiao, Dorian Carvajal,
Situación energética de Costa Rica (2016) y y María Estelí Jarquín (PEN), por el apoyo en las Leonardo Cascante, María Chavarría, Jorge
Recurso hídrico y saneamiento: avances y desa- estimaciones estadísticas, la elaboración de mapas Chaves, Marco Chinchilla, Lenin Corrales, Catalina
fíos, de Jorge Herrera (UNA); Gestión y res- y el procesamiento y análisis de datos, y a Karin Esquivel, Juan Fallas, Marvin Fonseca, Gerardo
puesta del Sistema Nacional para la Gestión del Stahl por su colaboración para llevar a cabo la con- García, Pascal Girot, Ademar González, Ángela
Riesgo. Caso: Huracán Otto, de Álvaro Montero y sulta a las municipalidades y concejos municipales González, Vladimir González, Manuel Guerrero,
Catalina Esquivel; Marco normativo e institucio- de distrito. Ana Guillén, Isabel Guzmán, Henry Hernández,
nalidad para la prevención de riesgos en Costa Bernal Herrera, Christian Herrera, Esteban
Rica, con énfasis en el nivel municipal, de Alonso Por sus comentarios, contribuciones y apoyo Herrera, Gustavo Induni, Agripina Jenkins, Pedro
Ramírez y Ariana Araujo (UCR) y Tendencias de para la elaboración del capítulo se agradece León, Rolando Marín, Albert Mata, Ana Méndez,
crecimiento en ciudades intermedias. Los casos a Arturo Molina (DSE-Minae), Grettel Álvarez y Arlene Méndez, Andrés Mendoza, Arturo Molina,
de San Isidro de El General, Ciudad Quesada y Maricela Rodríguez (TAA-Minae), Virgilio Espinoza Álvaro Montero, Tatiana Mora, Alfonso Navarro,
Guápiles, de Leonardo Sánchez (ProDUS-UCR). (ICT), María Luisa Fournier (IRET-UNA), Yamileth Ana Orozco, Carlos Picado, Ruth Ramírez, Carlos
Astorga, Darner Mora, Felipe Portugués, Arcelio Rodríguez, Rodrigo Rojas, Carmen Roldán, Luis
Se recibieron las siguientes contribuciones Chaves, Grace García y Álvaro Araya (AyA), Roberto Román, Marcela Román, Sonia Saborío, Geisel
especiales: Estado de los humedales: nuevos Ramírez (Senara), Alfonso Barrantes y Sebastián Sánchez, Leonardo Sánchez, Laura Sandí, Rainer
desafíos para su gestión, de Francini Acuña, Ugalde (ONF), Esaú Miranda (SFE), Jennifer Schwark, Sandra Spiz, Irene Suárez, José Torres,
Aurora Camacho, Juan Manuel Herrera, Rafael Hidalgo (Riteve SyC), Héctor Chaves y Alexander José Valverde, Olman Varela, Christian Vargas,
Jiménez, Miriam Miranda, Paulina Vargas y Solís (Benemérito Cuerpo de Bomberos), José Gastón Vargas y Guillermo Vargas.
Néstor Veas (Proyecto Humedales) y La contabi- Miguel Zeledón, José Joaquín Chacón, Herberth
lidad del capital natural en Costa Rica, de Johnny Villavicencio y Leonardo Cascante (Dirección de La revisión y corrección de cifras fueron realiza-
Aguilar, Irene Alvarado, Mónica Rodríguez y Aguas-Minae), Lorena Mariño, Rodrigo Morales y das por Ariel Solórzano y Karen Chacón.
Lucrecia Salazar (BCCR). Rolando Portilla (ICE), Jimmy Fernández (Recope),
230 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
NOTAS
1 En el caso de San Isidro de El General, por su cercanía y rela- 13 Un uso no consuntivo es aquel en el que no existe pérdida Pacífico ecuatorial central y el Pacífico este-central (IMN,
ciones diversas, podría haberse estudiado de manera conjunta de agua, ya que la cantidad que entra es la misma o aproxi- 2017a).
con el distrito de Daniel Flores. Sin embargo, en esta ocasión madamente la misma que se tiene al finalizar el proceso (E:
solo se consideró el distrito central. Chacón, 2017). 22 En la estimación de los datos participaron Carlos Picado,
Gabriela Vallejo y Alber Mata, de la Unidad de Desarrollo
2 Recuérdese que la Ley de Planificación Urbana (nº 4240), de 14 Como se ha mencionado en otras ediciones de este Estratégico del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de la
1968, establece que cada municipio debe tener un plan regula- Informe, los análisis de agua que se realizan en el país por CNE, y Diego Zárate, de la Escuela de Economía de la UNA. El
dor de nivel cantonal, no solo de sus cascos urbanos. Por ello, lo general son de tipo microbiológico y fisicoquímico, que trabajo completo se puede consultar en Brenes, 2017.
pese a que el análisis se restringe a las ciudades escogidas, corresponden a los niveles 1 y 2 del Reglamento para la Calidad
se considera un problema la existencia de planes parciales. del Agua Potable (decreto 32324-H). Otras sustancias como 23 El listado de las personas entrevistadas puede consultarse
plaguicidas, compuestos orgánicos, metales y contaminantes en Montero y Esquivel, 2017.
3 Los censos de población son la única fuente para conocer emergentes, no son objeto de análisis periódicos.
la cantidad específica de vehículos existentes en cada ciudad; 24 Las entidades son: CCSS, CNE, Cruz Roja Costarricense,
lamentablemente, no existen datos más actualizados. 15 Las altas concentraciones de nitratos en las aguas para Benemérito Cuerpo de Bomberos, AyA, Instituto Meteorológico
consumo humano pueden causar la enfermedad denominada Nacional, Organización Panamericana de la Salud, Ministerio
4 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra “E” metahemoglobinemia en niños lactantes, la cual disminuye de Seguridad Pública, PANI, Recope y las municipalidades de
corresponden a entrevistas o comunicaciones personales rea- su capacidad de captar oxígeno a nivel de glóbulos rojos Bagaces y Upala.
lizadas durante el proceso de elaboración de este Informe. La (Rapaport, 1977).
información respectiva se presenta en la sección “Entrevistas”, 25 Incluyó La Cruz, Guatuso, Sarapiquí, Pococí, Osa, Golfito y
de las referencias bibliográficas de este capítulo. 16 Las aguas residuales de tipo ordinario son las gene- Corredores, además de los distritos de Aguas Zarcas, Cutris,
radas por las actividades domésticas: uso de inodoros, Peñas Blancas, Pocosol y Río Cuarto.
5 Café, palma aceitera, caña de azúcar, naranja, palmito y duchas, lavatorios, fregaderos, lavado de ropa, etc. (decreto
cacao, entre otros. 33601-Minae-S). 26 Es importante tomar en cuenta que, al contrastar ese
manual con el del COE, algunos criterios se contraponen.
6 En noviembre de 2016 el Área de Conservación Guanacaste 17 Las aguas residuales de tipo especial son las generadas Además, ambos documentos fueron emitidos en 2005, antes
presentó un informe sobre los avances en el monitoreo de los por actividades agroindustriales, industriales, hospitalarias y de que entrara en vigencia la Ley 8488, en 2006. A partir de
impactos del proyecto (ACG et al., 2016). todas aquellas que no se consideran de tipo ordinario (decreto esa fecha hubo cambios en la normativa sobre la atención de
33601-Minae-S). emergencias (Montero y Esquivel, 2017).
7 Fangueo es el aplastamiento o trituración de la planta inva-
sora Typha dominguensis. 18 Entre 2008 y 2013 el programa contó con los fondos del 27 En una entrevista realizada por Andrés Bermúdez Aguilar
proyecto Ecomercados II, pero en la actualidad solo se dispone de la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI).
8 Se denomina energía primaria a las fuentes de energía en del 3,5% de la recaudación anual del impuesto selectivo a
su estado natural, es decir, que no han sufrido ningún tipo los combustibles, un 25% del canon de aprovechamiento de 28 Mediante una búsqueda en el Sistema Nacional de
de transformación física o química mediante la intervención agua y, en menor escala, recursos que aportan instituciones, Legislación Vigente (Sinalevi) se identificaron otras leyes que
humana (Olade, 2011). empresas y personas físicas, además de los obtenidos por la mencionan el concepto, pero sin definirlo ni profundizar en él,
venta de créditos de carbono (E: Guillén, 2017 y E: Roldán, 2017). como la “Ley especial para la transferencia de competencias:
9 Cabe recordar que todo tipo de producción energética tiene atención plena y exclusiva de la red vial cantonal” (nº 9329) y
impactos. No obstante, en este caso destacan las fuentes que 19 El concepto de “narcodeforestación” refiere al impacto que la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (nº 8114).
tienen un efecto menor al generado por la combustión de causan en la naturaleza el cultivo, el procesamiento y otras
hidrocarburos. actividades relacionadas con el tráfico de drogas, sea dentro 29 Muchas municipalidades no ejercen control sobre la tota-
o cerca de ecosistemas protegidos. Se puede manifestar de lidad de su territorio, como sucede en aquellas que albergan
10 Es la energía que se podría generar a partir del potencial manera directa en la destrucción de ecosistemas para crear áreas silvestres protegidas.
teórico aprovechable, mediante el uso de tecnologías que la infraestructura requerida, o bien en el establecimiento de
pueden estar disponibles al momento de desarrollar un pro- operaciones “narcocapitalizadas” (minería y plantaciones, 30 lgunas de las normas, como suele suceder, fueron impug-
yecto. Para determinar este potencial se consideran factores ente otras; E: Aguilar, 2017). nadas ante la Sala Constitucional (véase Cabrera, 2017).
de eficiencia y parámetros técnicos específicos. Se expresa
en unidades de energía (GWh/año) o de potencia (KW o MW; E: 20 Área de Conservación Osa en Costa Rica, Reserva de la 31 Los subperíodos aquí considerados son los que ha utilizado
Morales y Portilla, 2017). Biósfera Xiriualtique-Jiquilisco en El Salvador, Reserva de el PEN en Informes anteriores, y que corresponden a una
la Biósfera Darién-Comarca Emberá-Wounaan, en Panamá, caracterización de los tipos de Estado que ha tenido Costa
11 La energía renovable es aquella derivada de procesos Reserva de la Biósfera Bosawás en Nicaragua y Reserva de la Rica en su historia reciente. El primero es el Estado benefactor
naturales que son repuestos constantemente. En sus varias Biósfera Tawahka-Asagni, Parque Nacional Patuca y Reserva de (1950-1982), luego del cual hubo una etapa de reestructuración
formas, se derivan directa o indirectamente del Sol, o del calor la Biósfera Río Plátano, en Honduras y Reserva de la Biósfera del aparato estatal (1982-1994) para llegar a lo que se ha deno-
generado en las profundidades de la Tierra (IEA, 2012). Maya en Guatemala. minado el Estado regulador, vigente en la actualidad.
12 Los “contaminantes criterio” son indicadores de la calidad 21 ENOS es un fenómeno natural a gran escala generado por 32 Intervención humana para reducir las fuentes o mejorar
del aire a partir de los cuales se establecen límites para la un calentamiento periódico y recurrente en las temperaturas los sumideros de gases de efecto invernadero (IPCC, 2001).
protección de la salud humana. de la superficie del mar, que se extiende por todo el océano
CAPÍTULO 4 ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 231
33 Ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta 36 No se incluyen todos los casos detectados por el mecanis- 40 Los productos de energía primaria asociados a emisiones
a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, mo de seguimiento de la Sala. son: bagazo, cascarilla de café, otros residuos vegetales,
que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos bene- biogás, leña y carbón mineral.
ficiosos (IPCC, 2001). 37 El SCAE es un manual adoptado por la Comisión de
Estadística de las Nacionales Unidas en marzo de 2012 y
34 Con esta iniciativa se busca lograr una mayor productivi- representa el primer estándar estadístico de contabilidad
dad y rentabilidad en este negocio, al tiempo que se reducen ambiental aceptado internacionalmente (ONU et al., 2014). Este
las emisiones de GEI por unidad de producto y se aumenta el instrumento busca la inclusión de la contabilidad del capital
secuestro de carbono.
38 Los detalles técnicos pueden consultarse en Alvarado
35 El Fondo de Adaptación se estableció para financiar et al., 2017.
proyectos y programas de adaptación en países suscriptores
del Protocolo de Kyoto que son particularmente vulnerables 39 Para determinar el precio medio por metro cúbico se
a los efectos del cambio climático. Los recursos provienen consideran los pagos efectivos realizados, divididos entre el
sobre todo de la venta de los certificados de reducción de volumen de agua adquirida (ONU, 2013).
emisiones (CER), dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio
(Fundecooperación, 2017).
232
232 ESTADO DE LA NACIÓN
ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA CAPÍTULO 4
CAPÍTULO 4 APORTE ESPECIAL ESTADO DE LA NACION 233
Presentación
Este aporte especial es una reseña preli- • Solo un 36% acepta que se puede per-
minar de la encuesta “Patrones y percep- mitir un poco de contaminación a las
ciones ciudadanas sobre medio ambiente empresas que generan empleo, y menos
y condiciones para el cambio”, el primer del 30% apoya que la expansión agrí-
esfuerzo de este tipo realizado por el cola sacrifique bosques o que se haga
Programa Estado de la Nación (PEN), exploración de petróleo.
gracias al apoyo del proyecto “Creación
de capacidades de los acuerdos multilate- • El 80% estaría de acuerdo con la exo-
rales ambientales” (AMAs) del Minae y neración de impuestos a vehículos no
el PNUD. El trabajo de campo se llevó contaminantes y el 64% con limitar el
a cabo a mediados de 2017, y la informa- crecimiento de las ciudades.
ción recogida será objeto de más análisis
y divulgación de resultados a lo largo del • El 91% ha escuchado hablar sobre el
2018. Por lo pronto, este apartado ofrece cambio climático o el calentamiento
algunos hallazgos y generalidades, para global. La mayoría (78%) considera
motivar la discusión e invitar a la explora- que ese fenómeno es causado por el
ción de esta encuesta. ser humano y que ya está afectando el
planeta.
Datos relevantes
• Para las personas consultadas, las prin-
• Para la mayoría de la población encues- cipales causas del cambio climático
tada, proteger el ambiente es “igual de son la deforestación (79%), la quema
importante” que, por ejemplo, mejorar de combustible para el transporte o la
la educación, los servicios de salud o la industria (72%) y la acumulación de
seguridad ciudadana, reducir la pobre- basura en rellenos o botaderos (69%).
za o la corrupción y generar empleo.
• En más del 70% de los hogares se reali-
• El 57% está “muy de acuerdo” en que la zan actividades de reutilización o sepa-
economía del país puede crecer y progre- ración de residuos sólidos. Menos de
sar igual o más si se cuida la naturaleza. la mitad reportó acciones para ahorrar
agua o electricidad.
234 ESTADO DE LA NACION APORTE ESPECIAL CAPÍTULO 4
Utilizaron dispositivos ahorradores de agua 30% 70% o en autobús: en promedio, los segundos
tardan cerca de dieciocho minutos más
Usaron la cocina eléctrica solo una vez al díaa/ 25% 34% 41%
que los primeros, y los habitantes de la
Usaron bombillos eficientes 86% 14% GAM cerca de veintiún minutos más que
eficientes
Artículos
Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta “Patrones y percepciones ciudadanas sobre medio ambien-
te y condiciones para el cambio”, del PEN.
GRÁFICO 4.36
(particularmente en materia de movili-
Tiempos promedio de desplazamiento, según lugar de residencia
y principal medio de transportea/ dad, uso del agua y consumo de energía),
(minutos) por el otro, la encuesta buscó identificar a
Medio de Actividad quiénes atribuyen las personas la respon-
Lugar transporte Trabajar Estudiar sabilidad de proteger el ambiente, y qué
Fuera Bus tan dispuestas están a cambiar algunas
de GAM conductas.
Vehículo
propiob/ Con tal propósito, se planteó a las per-
Todos sonas entrevistadas un conjunto de afir-
los medios
maciones sobre la población costarricense
GAM Bus
y su preocupación ambiental, y se encon-
Vehículo
propiob/
tró que el 73% considera que la ciudadanía
Todos
no hace nada en concreto para resolver los
los medios problemas ambientales, aunque sí se pre-
Total Bus ocupa por ellos, y un 17% cree que estos
del país
Vehículo
asuntos del todo no interesan a la colec-
propiob/ tividad (gráfico 4.38). Al sumar ambas
Todos
los medios
respuestas se obtiene que, para el 90% de
los consultados, en el país este tema no
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 genera interés o acción, lo cual parecie-
Minutos Minutos ra contradecir los resultados comentados
a/ Incluye los tiempos de traslado de ida y vuelta.
b/ Menos de treinta observaciones. en las secciones previas, según los cuales
existe un importante grado preocupación
Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta “Patrones y percepciones ciudadanas sobre medio y se reportan prácticas ambientalmente
ambiente y condiciones para el cambio”, del PEN. responsables.
240 ESTADO DE LA NACION APORTE ESPECIAL CAPÍTULO 4
Usted Minae
7 Organizaciones ambientales y ecosistemas (67%) y el suministro de
6 Instituciones públicas
electricidad (56%).
Municipalidades Con estos puntos de partida, la encuesta
5 Organismos Internacionales Familias
Otros países Gobierno midió la disposición de las personas para
4 Empresas privadas incorporar comportamientos respon-
Ciudadanía
3 sables, e identificó algunas barreras que
2 determinan la viabilidad de esos cambios.
1
Las acciones relacionadas con el hogar se
analizaron con base en las respuestas de las
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 jefaturas o sus parejas, como grupo deci-
Grado de responsabilidad sor, que representa el 71% de la muestra
Ámbito
Internacional Privado Público
(n=850). Menos del 5% de este segmento
expresó no estar en capacidad de adoptar
a/ Se midió el grado de responsabilidad de distintos actores en relación con la problemática ambiental y el al menos una de las medidas sugeridas. La
respectivo cumplimiento, en una escala de 1 a 10. mayoría afirmó que hay algunas prácticas
que ya tiene, como el uso de bombillos
Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta “Patrones y percepciones ciudadanas sobre medio para ahorrar energía o la restricción en el
ambiente y condiciones para el cambio”, del PEN.
uso del agua. Poco más de la mitad men-
cionó que separa residuos. Con respecto a
acciones menos comunes, como la susti-
CAPÍTULO 4 APORTE ESPECIAL ESTADO DE LA NACION 241
El tema es central, por sus implicacio- Restringir la cantidad de agua que consume el
hogar actualmente 66% 10% 22%
nes ambientales y en la calidad de vida:
un 26% de los entrevistados considera Separar los residuos que se generan, para
59% 17% 23%
reciclarlos
que el congestionamiento vehicular afecta
mucho su vida cotidiana. Más del 20% Comprar alimentos orgánicos 52% 16% 30%
indica que está dispuesto a viajar en bici- Sustituir los electrodomésticos por unos más
44% 16% 38%
cleta u organizarse con otras personas para eficientes para ahorrar electricidad
compartir traslados (car pooling), pero Sustituir el consumo de plásticos que solo se usan
una vez, por alternativas reutilizables como bolsas 44% 21% 34%
simplemente no lo hace; es decir, estas de tela, cajas de cartón o botellas de vidrio
son opciones que tienen potencial para Llevar usted mismo materiales reciclables a un
centro de acopio 32% 26% 41%
ser impulsadas en el país. No obstante,
Instalar equipos ahorradores de agua para la
también hay áreas en las que es necesario tubería e inodoro 20% 13% 66%
facilitar el cambio: por ejemplo, el uso del
Instalar paneles solares para generar la electricidad 3% 9% 83%
transporte colectivo como medio princi-
pal (autobús o tren) aumentaría de 45% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
a 52% si los pasajeros tuvieran estaciones Ya lo hace
a menos de cinco cuadras de sus hogares. Está dispuesto, pero tiene limitaciones
La población que viaja principalmente Está dispuesto, pero no lo hace
en vehículo propio (25% de las personas No está dispuesto
consultadas) muestra una alta disponibili-
Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta “Patrones y percepciones ciudadanas sobre medio
dad para hacer cambios y algunos ya han ambiente y condiciones para el cambio”, del PEN.
variado las formas de desplazarse, como
242 ESTADO DE LA NACION APORTE ESPECIAL CAPÍTULO 4
voluntad y sacrificio, otras en aspectos que sonas de mayor edad. Los dispuestos con
no tienen un alto costo económico o per- condiciones y los desentendidos muestran
sonal. Entre quienes manifiestan menor cierta resistencia, los primeros en térmi-
interés en el cambio algunos son jóvenes, nos monetarios, y los segundos por prac-
particularmente de niveles socioeconómi- ticidad.
cos y educativos bajos. En cambio, resalta Los dispuestos con condiciones y los dis-
un mayor compromiso entre las mujeres. puestos a todo participan más en acti-
Los dos segmentos menos dispuestos, vidades políticas y asumen una mayor
los desentendidos y los apáticos, asignan responsabilidad propia. Los dispuestos a
la responsabilidad a otros, los primeros todo tienen una proporción más alta de
al Gobierno y los segundos a quienes prácticas ambientalmente responsables,
contaminan. Tanto los apáticos como los tanto en el hogar como a nivel individual,
dispuestos con condiciones serían más pro- están más informados y consideran que
pensos a tomar acciones si estas fueran el problema es importante. En cambio,
motivadas por medidas económicas. Los los dispuestos con condiciones, al igual que
dos grupos más dispuestos tienen una los desentendidos, realizan menos acciones
mayor representación femenina y de per- personales.
RECUADRO 4.12
Como parte de la sistematización de Dispuestos con condiciones (21,7%): son tareas como separar la basura. Tienen
datos obtenidos a través de la encues- personas que están más dispuestas a rea- una proporción mayor de hombres, jóve-
ta “Patrones y percepciones ciudadanas lizar acciones en el hogar y en la vida nes, residentes de hogares de menor
sobre medio ambiente y condiciones para cotidiana, pero no tanto a usar transporte ingreso, y con niveles educativos de pri-
el cambio”, se realizó un análisis factorial colectivo o hacer cambios que impliquen maria y secundaria.
y de conglomerados que permitió delimi- inversiones económicas. Creen que con-
tar cuatro grupos, a saber: sumir responsablemente no sacrifica su Apáticos (23,7%): son personas que no
comodidad personal, ni es difícil. Reconocen están dispuestas a realizar acciones en
Dispuestos a todo (32,8%): son personas que tomarían más medidas si estas no afec- el hogar, ni individuales, aunque les pre-
dispuestas a tomar acciones de ahorro taran el bolsillo o ahorrarían más si el con- ocupe el ambiente, porque la responsa-
y eficiencia en el uso de los recursos y sumo y la contaminación tuvieran un costo bilidad de protegerlo no es suya, sino
el transporte colectivo. Consideran que financiero. En este grupo hay más mujeres, de quienes contaminan. Consideran que
el ambiente es un asunto prioritario que personas de 45 años o más, residentes de variar sus prácticas de consumo sacrifica
atañe a toda la ciudadanía, no solo al hogares de nivel medio y alto, y una escola- su comodidad, que es difícil encontrar en
Gobierno. Piensan que no es difícil contri- ridad superior al promedio. el mercado productos amigables con el
buir a la solución de los problemas y que ambiente y que estos son de menor cali-
para actuar no se requieren medidas de Desentendidos (21,8%): son personas que dad. El grupo está conformado sobre todo
racionamiento o económicamente puniti- no están dispuestas a hacer cambios que por personas de mayor edad, de menor
vas. Tienen más representación de muje- alteren las prácticas cotidianas en el hogar, nivel socioeconómico y baja escolaridad.
res, personas de 45 años o más, de nivel pero sí podrían usar bicicleta para transpor-
socioeconómico alto y mayor escolaridad tarse o participar en campañas ambienta- Los detalles metodológicos de la con-
que la media. les. Eventualmente tomarían algunas accio- formación de los segmentos mediante
nes sin que las obligaran, pero consideran análisis factorial y de conglomerados, se
que el problema es del Gobierno, no de la pueden consultar en Lentini, 2017.
ciudadanía, y que es complicado realizar
244 ESTADO DE LA NACION APORTE ESPECIAL CAPÍTULO 4
NOTAS
El documento base para este aporte especial
1 Cabe aclarar, sin embargo, que estas dos encuestas
fue elaborado por Valeria Lentini.
no son estrictamente comparables, pues el estudio de
Unimer (2002) incluyó personas a partir de los 16 años
La coordinación del proyecto y la síntesis
y las preguntas fueron similares, pero no exactamente
para este apartado estuvieron a cargo de
iguales, a las del cuestionario del PEN.
Leonardo Merino y Karen Chacón.
5 Fortalecimiento
CAPÍTULO
de la democracia
ÍNDICE HALLAZGOS RELEVANTES
Hallazgos relevantes 245 tos consultados. En orden de importan-
>> En 2016 el índice de estabilidad demo-
Valoración general 247 crática, que mide en forma conjunta el cia le siguen las reformas al régimen de
Valoración del Vigesimosegundo Informe 248 apoyo a la democracia y la tolerancia políti- pensiones del Poder Judicial y al empleo
Aspiraciones 248 ca, fue de 42 en una escala de 0 a 100. Este público. Ninguno de los tres temas tuvo una
Introducción 249 valor representa una mejora significativa, respuesta concreta del Congreso durante la
Sistema electoral y de partidos políticos 249 ya que en 2014 la cifra reportada fue 29. legislatura analizada.
El electorado respalda la democracia,
pero su comportamiento sigue reflejando >> Los indicadores coyunturales sobre el >> En el año legislativo 2016-2017 solo un
apatía política 250 desempeño político siguen mostrando un 14% de las leyes que otorgan derechos a
Amplias diferencias en organización fuerte descontento. Solo un 22% de la ciu- la población y competencias al Estado se
y desempeño de los partidos políticos 256 dadanía evalúa positivamente la situación aprobó sin identificar los recursos para
Aporte especial: efectos de las reformas económica del país, a un 36% le interesa su financiamiento, lo que se conoce como
al financiamiento político de los partidos 259 la política y la confianza en la Asamblea “promesa democrática sin sustento eco-
Gestión y representación política Legislativa llega al 45%. nómico”. Esa proporción es la más baja
responsables 264 de toda la serie histórica registrada por el
Señales de mejora en gestión del Ejecutivo, >> Ha descendido significativamente la par- Programa Estado de la Nación.
pese a dificultades del contexto 264 ticipación del Poder Ejecutivo en la agenda
Aporte especial: Reducido uso de los del Congreso. Antes del 2002, casi la mitad >> En promedio, la promulgación de la
decretos ejecutivos de tipo estratégico 268 de las leyes aprobadas fueron impulsadas mayoría de las leyes toma 575 días (1,6
Trámite legislativo cada vez más lento por el Presidente de la República, como años), aunque hay casos extremos que
y distanciado de la demanda de la sociedad 273 parte de su proyecto político (47%). Con superaron los diez años. El comportamien-
Aporte especial: Comisiones legislativas la consolidación del multipartidismo esa to anual muestra que la primera legislatu-
proporción se redujo a 31,6%. ra del Congreso en funciones (2014-2015)
y eficiencia en el Congreso 281
tuvo la duración media más alta de toda la
Convivencia ciudadana 284
>> Desde 1990, la administración Solís Rivera serie: 779 días.
Nueva reducción en las acciones colectivas 284
es la que ha presentado la mayor inestabili- >> En el actual Gobierno se ha repetido el
Conflicto entre taxistas y Uber fue el más
dad en la conformación de su agenda legis- fenómeno que se dio durante la gestión
intenso del período 285 de la presidenta Chinchilla (2010-2014),
lativa en los períodos de sesiones extraordi-
Todos los actores sociales contribuyeron en la cual, por primera vez desde 1990, la
narias. Esto se reflejó particularmente en el
a la reducción de las movilizaciones 286 segundo y el tercer año de gobierno, durante mayoría de las leyes aprobadas en los dos
Predominan los métodos de protesta los cuales hubo proyectos que se convoca- primeros años fue propuesta por adminis-
formales e institucionales 286 ron seis veces o más en promedio. traciones anteriores (legislación heredada).
Administración de la justicia 287
Política exterior 289 >> En el último año el Gobierno mejoró la >> A partir de 2002 se observa un leve
Europa y Asia destacan en las relaciones tasa de éxito de su agenda en el Congreso, aumento de las alianzas partidarias para
bilaterales, la ONU en las multilaterales 290 aunque se mantuvo en niveles por debajo la presentación de iniciativas de ley. En la
Efectos domésticos de la política exterior: del promedio (18%). Pasó de una tasa de época de del bipartidismo (1990-2001) se
comparecencia del Canciller en la Asamblea logro del 3% en el primer año, a 8% en el aprobaron 150 leyes propuestas por dos o
Legislativa 292 segundo y 14% en el tercero. más partidos. En el período de multiparti-
Aporte especial: candidaturas del país 293 >> Durante la legislatura 2016-2017 se pro- dismo (2002-2017) esa cifra se elevó a 213.
en organismos multilaterales mulgaron 92 leyes, de las cuales 28 (el
30%) son sustantivas, es decir, reconocen >> Las movilizaciones sociales registraron
o amplían derechos de la población, o bien un nuevo descenso en 2016. Entre enero
asignan nuevas competencias al Estado en y diciembre se contabilizó un total de 323,
áreas esenciales para el desarrollo huma- valor inferior al promedio anual para la
no. serie histórica, que es de 395 acciones
colectivas. Ello se debió a una reducción
>> Por segundo año consecutivo, la refor- de las protestas de todos los actores, entre
ma fiscal fue el proyecto legislativo más ellos los gremios sindicales, los grupos
demandado por líderes de opinión y exper- empresariales y la ciudadanía en general.
246 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
CUADRO 5.1
Convivencia ciudadana
Cantidad de acciones colectivas 613 370 340 341 323
Tasa de sindicalizacióna/ 10,4 9,4 9,9 14,3 14,3
Tasa de asociación solidaristaa/ 20,5 16,3 17,3 20,6 29
Asociaciones de desarrollo comunal activasb/ 1.661 2.754 3.210 3.628 3.132
Cámaras empresariales afiliadas a Uccaep 46 40 46 49 51
Cantidad de partidos políticos nacionales inscritos 18 9 17 16
Cantidad de partidos políticos provinciales inscritos 17 8 12 12
Cantidad de partidos políticos cantonales inscritos 33 33 58 58
Participación ciudadana y rendición de cuentas
Audiencias públicas en la Aresep 61 57 170 409 257
Cantidad de personas que asisten a las audiencias públicas 1.300 876 4.903 4.822 2.306
Iniciativas presentadas ante la Oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa
(año legislativo) 65 322 202 185
Proporción de iniciativas presentadas ante la Oficina de Iniciativa Popular en relación
con el total de proyectos de ley que se tramitan en la Asamblea Legislativa (año legislativo) 21,5 68,7 51,9 44,4
Leyes aprobadas por iniciativa (año legislativo)c/
Legislativo 53 56 66 35 60
Ejecutivo 48 13 47 26 32
Proporción de leyes sustantivas aprobadas 21 25 17 33 30
Proporción de leyes que no indican fuentes para su financiamiento 53 65 64 41 14
Tutela de derechos humanos
Resoluciones de la Sala Constitucionald/ 10.056 15.391 21.038 19.963
Porcentaje de cumplimiento de sentencias de la Sala Constitucional 94 92
Casos presentados ante la Comisión para Promover la Competenciae/ 59 76 45 135 181
Casos en la Defensoría de los Habitantes
Solicitudes de intervenciónf/ 24.901 20.785 29.300 22.887
Investigaciones por denunciag/ 2.302 3.066 2.817 2.662
Gobierno local
Ingresos totales (millones de colones corrientes) 34.524 78.198 184.768 378.941 422.147
Ingresos tributarios 18.613 45.604 115.620 210.060 222.522
Carga tributariah/ 0,379 0,478 0,606 0,717 0,711
Presión tributariai/ 53,9 58,3 62,6 55,4 52,7
Gestión del Ejecutivoj/
Tasa de éxito en sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa 28 31 7,9 13,7
Cantidad de decretos ejecutivos emitidos 692 520 571 153
Cultura política
Índice de apoyo promedio al sistema políticok/ 63 59 62
a/ Se calcula como la relación del número de afiliados con respecto a las personas ocupadas a septiembre de cada año. El dato de población ocupada provie-
ne, a partir de 2011, de la Encuesta Continua de Empleo (ECE); antes de esa fecha se utilizaba la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), ambas
del INEC.
b/ A partir de 2003 se incluyen CEN-Cinai, reservas integrales y reservas específicas.
c/ La legislatura del año i comprende el período del 1 de mayo del año i al 30 de abril del año i + 1.
d/ Se obtiene de sumar las resoluciones de recursos de amparo, acciones de inconstitucionalidad y hábeas corpus dictadas por la Sala Constitucional.
Se incluyen todos los casos fallados con lugar, con lugar parcial, sin lugar, rechazados de fondo y rechazados de plano.
e/ A partir de 2009, por interpretación del artículo 6 de la Ley 7472, la Comisión para la Promoción de la Competencia no incluye las licencias de importación por
desabastecimiento en el recuento de los casos atendidos.
f/ Concentra todas las solicitudes presentadas por los habitantes durante todo el año; incluye consultas, denuncias y asesorías, entre otras.
g/ Son las investigaciones que generan la apertura de casos en áreas específicas de la Defensoría de los Habitantes.
h/ Se dividen los ingresos tributarios de los gobiernos locales entre el PIB nominal.
i/ Se dividen los ingresos tributarios de los gobiernos locales entre sus ingresos totales nominales.
j/ Registra información para los primeros tres años de gobierno de cada administración, razón por la cual aún no se cuenta con datos para el 2005.
k/ Las cifras representan puntajes en una escala de 0 a 100.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 247
Valoración general
El balance político durante el 2016 e los noventa, entorpece la coordinación entre es más favorable que el de hace cuatro
inicios de 2017 da cuenta de una mejora ambos poderes. Dado el contexto de marca- años. La mejora se debe al aumento de la
relativa en la gestión de los asuntos guber- da fragmentación partidaria en la Asamblea tolerancia política y el apoyo ciudadano a
namentales, tanto del Ejecutivo como del Legislativa, los tiempos para construir acuer- la democracia, con respecto a lo observado
Legislativo, con respecto a lo ocurrido en dos son mayores, y cada vez es más fre- en 2014. Ambos indicadores sugieren que
los dos años anteriores. No obstante, esa cuente que la normativa presentada en un los fundamentos del sistema siguen siendo
mejora no condujo a destrabar el sistema gobierno, no sea aprobada sino hasta el sólidos. El otro factor distinto, en relación
político, ni a resolver otros problemas cró- siguiente. Con ello, la ejecución de su proyec- con lo ocurrido hace cuatro años, es el
nicos que afectan a la sociedad costarri- to político se dificulta significativamente, en descenso de la conflictividad social previo
cense. Sin ser desdeñables, los resultados particular si las estrategias de negociación al año electoral.
aún resultan insuficientes para avanzar en son insuficientes, como ha ocurrido en los Sin embargo, al mismo tiempo hay con-
la aspiración de una gestión política res- últimos años. Frente a este escenario, nueva diciones adversas para la competencia
ponsable y oportuna. información demuestra que los mecanismos política. La campaña de 2017-2018 se lleva
Los hallazgos de este capítulo mues- a disposición del Presidente de la República a cabo en momentos en que prevalecen
tran que el Ejecutivo logró mayor efecti- para sortear los bloqueos en el Legislativo débiles vínculos entre ciudadanos y parti-
vidad en la aprobación de sus iniciativas tienen un alcance limitado. El decreto ejecu- dos, un fuerte desalineamiento electoral
en el Congreso, no sufrió cambios en tivo como herramienta para generar cambios que “desengancha” a amplios territorios
el Gabinete que produjeran inestabilidad políticos y sociales sustantivos enfrenta múl- de la participación en los comicios, la per-
política, como en otros años, y tuvo una tiples restricciones normativas y controles sistente insatisfacción con las instituciones
recuperación significativa en la evaluación institucionales. democráticas y, por último, agrupaciones
ciudadana sobre su desempeño. Entre los gobiernos que ha tenido el país políticas altamente desacreditadas y, en
En el Legislativo se retornó a los niveles desde 1990, la administración Solís Rivera es algunos casos, incluso cuestionadas en
promedio en la promulgación de leyes que la que ha mostrado la mayor inestabilidad en sede judicial por violaciones al Código
tienen un alto impacto sobre el desarrollo la agenda de proyectos convocados durante Electoral.
humano. Además hubo mayor responsa- los períodos de sesiones extraordinarias. El país se apresta a elegir un nuevo
bilidad fiscal, gracias a la disminución de Como se ha dicho, hoy en día el trámite gobierno en un escenario en el que, a seis
lo que este Informe denomina “promesa legislativo demanda mayor diálogo político meses de la elección, el 70% de la ciuda-
democrática sin sustento económico”, es entre los partidos representados y, en ese danía indica que no simpatiza con ningún
decir, legislación que reconoce derechos a contexto, cobra mayor importancia el manejo partido político. Aunado a ello, la mayor
la población y asigna nuevas obligaciones estratégico de las convocatorias y retiros incidencia de la volatilidad en las prefe-
al Estado, pero no provee el financiamien- de iniciativas de ley, cuando es potestad del rencias electorales y el “quiebre” del voto,
to requerido para la concreción de esos Ejecutivo definir los temas de discusión par- hacen que el desenlace más probable sea,
mandatos. lamentaria. Y aunque en el último año hubo nuevamente, un gobierno dividido y una
Y en materia de convivencia social, el una recuperación en la tasa de éxito de esas alta fragmentación parlamentaria.
2016 fue el segundo año consecutivo de propuestas, el indicador aún se mantiene en En vista de lo anterior, resulta crucial
reducción de la protesta ciudadana, gra- niveles inferiores al promedio histórico. que las agrupaciones y actores en com-
cias a un descenso generalizado de la La entrega de política pública por parte petencia manejen con sumo cuidado el
protesta de todos los actores sobre los que de la Asamblea Legislativa también ha sido tono y las tácticas electorales que vayan
se tiene registro. Esto no ocurría desde el insuficiente. Durante los últimos once años, a emplear. La descalificación como herra-
período 2004-2006, cuando se vivió un amplios sectores de la opinión pública y mienta discursiva y la evasión del debate
clima de baja conflictividad, luego de las expertos nacionales han señalado de manera sobre asuntos de fondo, entorpecerán las
fuertes reacciones que generó la decisión sistemática que iniciativas sobre ajuste tri- inevitables negociaciones poselectorales
gubernamental de transferir la revisión butario, reforma al Reglamento Legislativo que la nueva administración deberá reali-
técnica vehicular a una empresa privada. y, más recientemente, contención del gasto zar para atender los urgentes problemas
A pesar de estas mejoras, persisten público, son prioritarias para el país. No que enfrenta el país, especialmente en el
serias dificultades en las relaciones entre obstante, el Congreso sigue sin legislar sobre terreno fiscal.
el Gobierno y el Congreso. Solo una tercera esos asuntos. En época electoral, los partidos y candi-
parte de las leyes aprobadas durante la Con este panorama de fondo, el sistema datos tienen la responsabilidad de plantear
actual administración fue propuesta por el político se apresta a iniciar, en el 2017, el deci- y discutir propuestas para atender las
Ejecutivo. Hace diez años esa proporción moséptimo proceso electoral ininterrumpido necesidades de la ciudadanía y esta, a su
era cercana al 50%. Además, la creciente desde la fundación de la Segunda República. vez, tiene la obligación de exigir una cam-
lentitud del proceso legislativo, que se La información recogida para este capítulo paña a la altura de los tiempos.
viene manifestando desde la década de refleja que el ambiente previo a los comicios
248 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Aspiraciones
❚ Sistema electoral y de partidos protege los derechos de la población, en espe- participación a las y los ciudadanos en la dis-
políticos cial el derecho a la debida defensa, y combate cusión, formulación, ejecución y evaluación
eficazmente cualquier forma de discrimina- de las políticas públicas. Los representantes
El sistema electoral garantiza el ejercicio de ción contraria a la Constitución; garantiza la políticos y los funcionarios públicos rinden
un voto libre, informado y respetuoso de los aplicación de una justicia pronta, cumplida e cuentas de manera veraz, completa, opor-
derechos civiles y políticos de todas las per- igual para todas las personas, impone las san- tuna y responsable, a la vez que respetan la
sonas. Crea las más amplias oportunidades ciones correspondientes y repara los daños. dignidad de las personas, en un marco legal
de participación ciudadana en los procesos y administrativo que garantiza la máxima
de deliberación y escogencia de los repre- ❚ Gestión y representación política transparencia de la gestión pública y la efec-
sentantes políticos, y garantiza resultados responsables tiva protección de los derechos y libertades
electorales que responden fielmente a las civiles y políticos de la población.
preferencias ciudadanas. Existen y se apli- La aprobación y ejecución de leyes y políti-
can mecanismos eficaces de control sobre cas públicas, nacionales y locales, se realiza ❚ Convivencia ciudadana
el financiamiento político de los partidos, mediante la aplicación de las normas demo-
que fomentan la honestidad y la indepen- cráticas y el ejercicio de la representación polí- La convivencia ciudadana respeta los dere-
dencia de los líderes políticos y sancionan tica responsable de los intereses ciudadanos. chos y la dignidad de las personas (nacio-
los hechos delictivos. Existen y se aplican Estas leyes y políticas garantizan la separa- nales y extranjeras). Las y los ciudadanos
mecanismos eficaces de control sobre el ción y control recíproco entre los poderes del tienen una fuerte creencia en la democracia
cumplimiento de las normas democráticas Estado, amplían las oportunidades de la ciu- y participan activamente en la formación de
internas de los partidos, para la escogencia dadanía para proteger sus derechos y crean una opinión pública pluralista, que realiza
de sus candidatos y candidatas. nuevas oportunidades para mejorar las condi- un escrutinio efectivo y permanente de los
ciones de habilitación ciudadana de la pobla- asuntos públicos. Los ciudadanos ejercen
❚ Democracia participativa ción. En particular, el Poder Ejecutivo organiza de manera eficaz su derecho a la libre orga-
y conduce la administración del Estado y nización, mediante la creación de múltiples
La Constitución Política y la legislación ejerce iniciativa ante el Poder Legislativo, y dinámicas organizaciones de la sociedad
garantizan, como complemento de la para impulsar sus prioridades con apego a civil, y hacen uso de las oportunidades para
democracia representativa, mecanismos la Constitución Política. El Poder Legislativo participar en la gestión pública.
de democracia directa y semidirecta en ejerce un control político oportuno y eficaz,
los ámbitos nacional y local. La ciudadanía rinde cuentas a sus electores, aprueba leyes ❚ Política exterior
participa activamente en consultas popu- que promueven el desarrollo humano y su
lares que promueven espacios plurales organización interna respeta los derechos de La política exterior promueve valores y temas
de deliberación pública, cuyos resultados las mayorías y las minorías. acordes con la vivencia democrática del país.
reflejan la voluntad de las mayorías. Es un instrumento activo y eficaz en el plano
❚ Participación internacional para el impulso de los derechos
❚ Administración de la justicia y rendición de cuentas humanos, el desarrollo sostenible y la paz, así
como para la protección y tutela de los intere-
Un sistema de administración de la justicia Las instituciones públicas ofrecen amplias ses nacionales, expresados en la necesidad de
autónomo y abierto al escrutinio público y cada vez más eficaces oportunidades de supervivencia económica y progreso material.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 249
5 Fortalecimiento
CAPÍTULO
de la democracia
GRÁFICO 5.3
Evolución del alineamiento partidario en Costa Ricaa/
Ago,17
Mar,17
Nov,16
Ago,16
Abr,16
Nov,15
Ago,15
Abr,15
Nov,14
Jul,14
Feb,14 Alineamiento bajo
Ene,14 y multipartidismo
Nov,13
Ago,13
Jun,13
Feb,13
Oct,12
Jul,12
Abr,12
Ene,12
Sep,11
Jun,11
Mar,11
Oct,10
Jul,10
Ene,10
Nov,09
Sep,09
May,09
Ene,09
Ago,08
Mar,08
Oct,07 Alineamiento
Sep,07 medio
Ago,07
Jul,07
Feb,07
Ago,06
Nov,05
Ago,05
Abr,05
Nov,04
Jul,04
Feb,04
Nov,01
Oct,01
Jul,01
Ene,01
Dic,97
Nov,97
Oct,97 Alineamiento alto
Jul,97 y bipartidismo
May,97
Ene,97
Dic,93
Nov,93
Sep,93
May,93
Feb,93
100% 75% 50% 25% 0 25% 50% 75% 100%
a/ Se mide con base en las simpatías partidarias de la ciudadanía. Se utiliza la base de datos de Unimer para el período de febrero de 1993 a junio de 2013. A partir
de agosto de 2013 se usa información de las encuestas de opinión del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de la UCR.
Fuente: Elaboración propia con datos de Unimer y el Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de la UCR.
La más grande de ellas se ubicó en el Valle Guanacaste, aunque con menor inten- Los conglomerados de centros de vota-
Central, en la región que abarca desde sidad en 2014. Y la tercera zona de alta ción de baja participación (puntos de
San Ramón de Alajuela en el oeste, hasta participación apareció en las últimas elec- color verde en el mapa 5.1) se mantuvie-
Paraíso de Cartago en el este. La segunda, ciones, en un área que se extiende hacia el ron en las dos grandes regiones identifi-
al igual que en 2010, correspondió a los norte del país y se concentra en el cantón cadas en 2010: una al noroeste, con espe-
cantones de Hojancha y Nandayure, en de San Carlos. cial influencia sobre la zona norte de la
254 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
RECUADRO 5.1
MAPA 5.1
Conglomeradosa/ de juntas y centros de votación de alta y baja participación electoral. 2010 y 2014
a/ Puntos rojos: centros de alta votación rodeados de centros con niveles similares. Puntos verdes: centros de baja votación rodeados de centros con niveles similares. Puntos
azules: centros de alta votación rodeados de centros de baja participación. Puntos amarillos: centros de baja participación rodeados de centros de alta participación.
provincia de Guanacaste, y la segunda en personas que en una campaña apoyaron parlamentaria amplia, que facilite la apro-
el sureste, con focos en Limón y la penín- a un partido político, en procesos pos- bación de sus iniciativas en el Congreso.
sula de Osa. teriores cambien de opinión y decidan El quiebre del voto también es un factor
La identificación de estos patrones respaldar a otro. Esta conducta se conoce determinante para la conformación de
permite comprender la distribución espa- como volatilidad electoral, y para cuan- una Asamblea Legislativa más pluralista,
cial de la participación electoral y sus tificarla se utiliza la diferencia neta en o multipartidista. En ese caso el sistema
distintas manifestaciones geográficas. el respaldo que recibe un partido en dos político opera con un gobierno dividido,
Pero, además, plantea una discusión de elecciones consecutivas. La magnitud de que requiere coaliciones interpartidarias
fondo sobre los efectos que estos patrones este indicador tiene consecuencias para el para la toma de decisiones estratégicas.
pueden tener sobre la competencia parti- sistema político. Una elevada volatilidad En síntesis, la volatilidad en las prefe-
daria y la decisión electoral. puede generar que el partido que ganó rencias electorales facilita la alternancia en
La elección presidencial de 2014, que una elección con una extensa base de el poder y el quiebre del voto genera mayor
dio la victoria al PAC en segunda ronda, votantes, pierda la siguiente por una fuer- pluralidad en el ámbito parlamentario,
se caracterizó por una fuerte concentra- te reducción de sus apoyos. En tal caso, pero también eleva los costos de negocia-
ción de votos para ese partido en el Valle la volatilidad facilita la alternancia en el ción del Ejecutivo en su relación con el
Central, y muy poco apoyo en el resto del poder. La ocurrencia de este fenómeno Congreso.
territorio. En otras palabras, el PAC logró es más probable en sociedades donde hay La campaña electoral de 2017-2018
un respaldo mayoritario en el ecosistema amplios sectores de la ciudadanía que no ocurrirá en un contexto de altos niveles
de alta participación, y eso le bastó para simpatizan con ningún partido, como en ambos indicadores. La volatilidad ha
ganar los comicios. La escasa captación de sucede en Costa Rica. aumentado de manera significativa desde
votos en el resto del país, de características El segundo comportamiento de interés 1998, cuando se produjo la ruptura del
fundamentalmente rurales, no impidió el para este análisis es el de los votantes que bipartidismo y la llegada de nuevas fuerzas
triunfo de esa agrupación; los bajos niveles apoyan a una agrupación en la papeleta a la arena política, aunque aún se mantie-
en el indicador de nacionalización parti- presidencial, pero no en la nómina para ne por debajo de los valores registrados a
daria, que se mostrará más adelante, dan la elección de diputados y diputadas. Este inicios de la década de los sesenta y finales
cuenta de ello. patrón es el que comúnmente se deno- de los setenta. El quiebre del voto también
Este tipo de resultado puede representar mina “quiebre” del voto. Cuando la pro- muestra un crecimiento sostenido desde
un problema si se da de manera sistemá- porción de electores que actúan de esta 1982. Llegó a su punto máximo en la elec-
tica. Los gobiernos electos en las condi- forma es alta, genera una fragmentación ción de 2010 y se redujo levemente en la de
ciones antes descritas tendrían mandatos que impide al partido que controla el 2014 (gráfico 5.4). El comportamiento de
con bases de apoyo social reducidas y Poder Ejecutivo contar con una fracción este indicador explica, en buena medida,
concentradas, en algunos casos incluso
homogéneas en cuanto a características GRÁFICO 5.4
sociodemográficas, pero muy diferentes Índices de volatilidad electorala/ y quiebre del votob/ del sistema político
del resto del país. En este escenario, los costarricense
gobiernos pueden privilegiar la entrega
de política pública a sus bases sociales en 60
detrimento de otras regiones, dado que
con las primeras se aseguran el éxito elec- 50
toral de sus partidos.
40
Valor del índice
la conformación pluripartidista que ha Fuertes asimetrías en los apoyos territorio. Eso significa que tiene mejores
tenido la Asamblea Legislativa a partir territoriales y el desempeño electoral condiciones para canalizar las demandas
del 2002. de los partidos de la ciudadanía a nivel nacional. Si ade-
Con estos datos, es de esperar una cam- Al evaluar el desempeño electoral de más logra conquistar una amplia base de
paña con resultados poco previsibles y los partidos políticos se observan grandes electores, el resultado es un partido fuerte,
que, muy probablemente, se decidirá en asimetrías. Algunos muestran una buena con altas posibilidades de ganar la elección
los últimos días del proceso, como ha ocu- capacidad de atracción de votos, aunque presidencial y una robusta representación
rrido en las últimas elecciones. concentrada en zonas específicas del terri- legislativa.
torio. Otros reciben apoyo de todo el país El INP se basa en el coeficiente de Gini1
Amplias diferencias en organización en forma más proporcional, aunque insu- y permite hacer comparaciones entre par-
y desempeño de los partidos políticos ficiente para luchar por la silla presiden- tidos, entre sistemas de partidos, entre
Conocer a los partidos por dentro y cial. En este análisis se compara el índice elecciones y a lo largo del tiempo. En este
delinear sus perfiles organizativos permite de nacionalización partidaria (INP) con caso el índice se expresa en una escala
analizar con mayor precisión su desem- el porcentaje de votos obtenidos en la elec- de 0 a 100. Un nivel de nacionalización
peño y prever amenazas para la demo- ción de 2014 por las cinco agrupaciones cercano a 0 significa que la agrupación
cracia. Cuando hay partidos débiles en que hoy tienen mayor representación en recibe todos sus votos en una provincia
organización, el sistema político tiende a el Congreso. y ningún respaldo en el resto del país.
mostrar las siguientes características: alta La literatura especializada emplea el Cuanto más se acerque el valor a 100, más
volatilidad, conflictividad en la relación INP para medir la fortaleza relativa de nacionalizado será el partido, es decir,
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos a lo largo y ancho de un país, recibe proporciones similares de votos en
ineficiencia de las políticas públicas y de manera que por nacionalización par- las siete provincias.
emergencia de candidatos antisistema o tidaria se debe entender el grado en que Además del INP, es importante iden-
outsiders (Levitsky, 2003). La mayoría de las agrupaciones políticas reciben niveles tificar otras relaciones que den cuenta de
estos rasgos se viene observando en Costa homogéneos de apoyo electoral en las la fuerza electoral de cada partido, ya que
Rica durante la última década. distintas regiones. En teoría, un partido dos agrupaciones pueden tener índices de
El análisis que se presenta en ese aparta- más nacionalizado es una organización nacionalización similares, pero amplias
do forma parte de las investigaciones sobre que tiende a estar más institucionalizada diferencias en su desempeño electoral.
partidos políticos y democracia que desde y a tener un arraigo homogéneo en todo el El gráfico 5.5 muestra la relación entre el
2012 realiza el PEN en colaboración con
el Instituto de Formación y Estudios GRÁFICO 5.5
en Democracia (IFED), del Tribunal Índice de nacionalización partidariaa/ y desempeño electoral, según cantidad
Supremo de Elecciones. Dos hallazgos son de legisladores y porcentaje de votos en la elección presidencial de 2014b/
de particular interés. El primero es que 20
los partidos políticos actuales son muy
diferentes entre sí, lo cual contradice la Porcentaje
18 PLN de votos
percepción de que todos ellos padecen los en la elección
Cantidad de legisladores 2014−2018
INP y la cantidad de legisladores obtenida apoyo estuvo muy concentrado en el Valle tuvo mejores resultados en la elección
por cada partido en los comicios 2014 (en Central, por lo que su INP fue el más bajo legislativa que en la presidencial. Lo con-
el eje vertical del gráfico). El tamaño de de todos los partidos (79 puntos); en el trario le ocurrió al ML.
cada círculo denota el porcentaje de votos Congreso obtuvo la segunda minoría, con La revisión histórica del éxito electoral,
que recibió cada agrupación en la primera 13 legisladores. medido por la cantidad de legisladores
ronda de esa elección presidencial. El FA tuvo un desempeño destacable. obtenidos por cada partido desde 1953,
La evidencia muestra que, comparati- Es un partido altamente nacionalizado evidencia que el sistema ha transitado
vamente, en el proceso de 2014 el partido (91 puntos en el INP), que consiguió 9 por diversas etapas de reconfiguración.
más fuerte fue el PLN: tuvo el mayor escaños parlamentarios −la mayor canti- Como se observa en el gráfico 5.6, el PLN
INP (93 puntos), la mayor cantidad de dad en su historia− y una proporción con- es el más estable, y el único que ha teni-
diputados (18) y una alta proporción de siderable de votos presidenciales (17%). do presencia continua desde 1953. Hasta
los votos presidenciales en primera ronda Por último, el PUSC y el ML mostraron finales de la década de los setenta, la opo-
(29,7%). El PAC es un caso particular: fue el rendimiento más pobre, con índices sición a ese partido no logró estructurar-
el ganador en la elección nacional, pero su de nacionalización similares. El primero se como una fuerza política homogénea.
GRÁFICO 5.6
Poder electoral de los partidos políticos, según cantidad de legisladores. 1953-2014
(en orden de antigüedad)
Alianza Demócrata Cristiana
Accesibilidad sin Exclusión
Restauración Nacional
Frente Amplio
Acción Ciudadana
Acción Laborista Agrícola
Integración Nacional
Renovación Costarricense
Movimiento Libertario
Agrario Nacional
Fuerza Democrática
Unión Generaleña
Alianza Popular
Unidad Social Cristiana
Acción Democrática Alajuelense
Movimiento Nacional
Pueblo Unido
Coalición Unidad
Nacional Independiente
Unión Agrícola Cartaginés
Frente Popular Costarricense
Renovación Democrática
Acción Socialista
Demócrata Cristiano
Unificación Nacional
Acción Demócrata Popular
Independiente
Unión Cívica Revolucionaria
Republicano
Republicano Nacional Independiente
Unión Nacional
Demócrata
Liberación Nacional
1953 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014
Año de la elección
Cantidad de legisladores
1 5 10 15 20 25 30
Fuente: Elaboración propia con datos del TSE.
258 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Por el contrario, numerosas agrupaciones Américas” (2016), el 72% de la ciudadanía partidos políticos costarricenses son muy
tuvieron una importante participación costarricense opina que los partidos son distintos entre sí. Sin embargo, como se
en el Congreso, pero no se mantuvieron necesarios para que la democracia opere. verá a continuación, al menos es posible
vigentes por mucho tiempo. Tal fue el Además, el 82% está en desacuerdo con la agruparlos en tres tipos de organizaciones,
caso, por ejemplo, del partido Unificación idea de que sería mejor para la democracia de acuerdo con la conformación de sus
Nacional, que consiguió una amplia repre- que las agrupaciones políticas dejaran de cúpulas durante el período comprendido
sentación legislativa, pero únicamente en existir. Y, por último, el 83% considera entre enero de 1982 y abril de 2017. Vale
tres períodos: 26 curules en 1966, 22 en que, si no hubiera partidos, la democracia señalar que, con excepción del PLN, todas
1970 y 16 en 1974. funcionaría peor o simplemente desapa- las agrupaciones fueron fundadas en ese
A partir de 1986, con la fundación recería. lapso, de manera que el estudio abarca la
del PUSC, se consolidó el bipartidismo. La solución que plantea la ciudadanía trayectoria completa de cada una de ellas.
Por cerca de veinte años el sistema de ante esta paradoja es una mejora en la cali- El gráfico 5.7 muestra el grado de perso-
partidos mantuvo una alta estabilidad y dad de los partidos, no su desaparición. nalismo político. Cada punto representa
una fuerte adscripción ciudadana a dos El capítulo especial del Vigesimosegundo una persona en la cúpula partidaria, el
agrupaciones dominantes: el PLN y el Informe Estado de la Nación (2016) inves- color denota el sexo y la ubicación indica
PUSC. Sin embargo, a finales de la década tigó el tema del descontento ciudadano el tiempo durante el cual cada persona ha
de los noventa ese modelo comenzó a con la política. Uno de los métodos uti- ocupado los más altos puestos de direc-
erosionarse, lo que dio paso a una nueva lizados consistió en realizar un experi- ción desde que se fundó el partido, salvo
etapa. En las elecciones de 1998 y 2002 mento, en el cual un grupo de perso- en el caso del PLN.
incursionaron otras fuerzas políticas que nas debía escoger entre varias opciones La información recabada permite deli-
desde entonces tienen representación en para solucionar los problemas del país. La mitar tres clases de partidos. El primer
el Congreso: el ML, el PAC y Renovación mayoría se inclinó por “limpiar los par- grupo exhibe altos niveles de personalis-
Costarricense (RC). Poco después apare- tidos políticos”, como tarea fundamental mo. Son agrupaciones cuyo fundador ha
cieron el FA, Restauración Nacional (RN) para restablecer la confianza en el sistema. estado al mando casi el 100% del tiempo
y el Partido Accesibilidad sin Exclusión La opción de crear más organizaciones de existencia de la organización. Además,
(PASE). En la actualidad, la Asamblea partidarias no recibió apoyo pues, para la algunos de los dirigentes que durante
Legislativa tiene la conformación mayoría de los participantes, las nuevas varios años tuvieron una intensa parti-
más fragmentada desde 1953 (nueve parti- agrupaciones nacen con los mismos vicios cipación ya no se encuentran dentro del
dos). Como se indicó anteriormente, este de las anteriores, y sus fundadores típica- partido, con lo cual el liderazgo histórico
fenómeno ha generado una pluralidad mente provienen de ellas. recae fundamentalmente en una persona.
que fortalece la democracia, pero también Son los casos del PASE, RC y el ML.
nuevos retos en la toma de decisiones, Partidos más recientes con alto Un segundo grupo tiene niveles inter-
dado que ninguna agrupación tiene la personalismo y poca participación medios de personalismo, con líderes que
mayoría parlamentaria. femenina en sus cúpulas han ocupado posiciones de mando duran-
En síntesis, la evidencia expuesta con- En el actual contexto electoral, inte- te poco más del 50% del tiempo de exis-
firma que el sistema costarricense de par- resa analizar el comportamiento de los tencia de sus agrupaciones. En estos par-
tidos políticos vive una etapa de cambios y partidos en lo que concierne a la renova- tidos la participación del líder fundador
reconfiguraciones. Los más tradicionales ción de sus cúpulas, como un elemento fue muy importante en los años iniciales,
sufrieron un considerable debilitamiento, fundamental en el remozamiento de sus pero luego hubo procesos de inclusión de
por la incapacidad de ampliar sus márge- estructuras. Este indicador refleja el grado nuevos liderazgos, que son los que dirigen
nes de apoyo y mantener las afiliaciones de personalismo, entendido como la con- la acción política en la actualidad. Esto es
que los favorecieron en el pasado. El reto centración del liderazgo en una o pocas lo que ha sucedido en el FA y el PAC. En
de las agrupaciones más jóvenes está en personas, que existe en cada agrupación ambos casos destacan mujeres entre las
convencer a los votantes de que su oferta política. Cuanto más personalistas son los personas que por más tiempo han ejercido
es distinta y de mayor calidad. En caso partidos, más débiles resultan sus faculta- cargos directivos.
contrario, se exponen a ser relegadas por des organizativas. En la práctica, tienen El tercer grupo lo conforman las organi-
una ciudadanía sin fuertes adscripciones poco dinamismo interno, pobres mecanis- zaciones con mayor tradición en la política
partidarias y altamente volátil en sus pre- mos para la renovación de sus liderazgos, costarricense: el PLN y el PUSC. Ambos
ferencias electorales. escasa conexión con diversos sectores de la muestran una amplia base de líderes en sus
Finalmente, cabe anotar que pese a la sociedad y, por ende, menos capacidades puestos de dirección partidaria. También
debilidad y la reducida confianza en los de canalizar las demandas de la población, son las agrupaciones que han tenido más
partidos, la población les asigna un rol entre otros aspectos (recuadro 5.2). crisis internas y procesos de renovación
preponderante, casi insustituible, en el sis- El análisis de este tema confirma lo que a lo largo de los 35 años que cubre este
tema político, hecho que desde una pers- las investigaciones del PEN han indicado estudio.
pectiva más amplia es señal de madurez a lo largo de los años: no existe un com- Independientemente de los diferentes
democrática. Según el “Barómetro de las portamiento uniforme. En la práctica los grados de personalismo, hay un rasgo
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 259
RECUADRO 5.2
Para Mainwaring y Torcal (2006), los de dirección o representación política, es registra otras variables: sexo, puesto en
partidos personalistas y el voto que decir, puestos que, por su importancia, se la cúpula, fecha de inicio, fecha de salida,
atraen tienen al menos cuatro caracterís- espera sean asignados a militantes que provincia y lugar en la papeleta (las dos
ticas: i) en muchas democracias y semi- tienen un alto perfil de liderazgo y conoci- últimas para el caso de las candidaturas
democracias de países en vías de desa- miento dentro de su partido. En todos los a diputados).
rrollo, los candidatos pueden difundir casos se identificó a las personas que ocu- Se trabajó con información de siete
sus mensajes a través de los medios de paron los siguientes puestos: candidatura a agrupaciones de escala nacional a las que
comunicación, sin necesidad de tener una la Presidencia de la República, Presidencia se viene dando seguimiento desde 2012,
agrupación política bien estructurada, ii) y Secretaría General del partido, jefatura como parte del proyecto de investiga-
el bajo desempeño de las democracias ha de la fracción legislativa y candidaturas a ción del PEN y el Instituto de Formación
desacreditado a los partidos gobernantes diputados en puestos elegibles, es decir, en y Estudios en Democracia (IFED), del
y ha abierto la puerta a organizaciones de los primeros lugares de la papeleta de cada TSE. Los partidos son: Accesibilidad sin
corte personalista, iii) las ofertas progra- provincia. Exclusión (PASE), Acción Ciudadana
máticas pueden ser difusas, lo que hace Cuando una persona desempeñó más (PAC), Frente Amplio (FA), Liberación
difícil para los votantes determinar cuál de un cargo en forma simultánea, solo se Nacional (PLN), Movimiento Libertario
es más afín a su visión sobre los asuntos tomó en cuenta el de mayor duración o, en (ML), Renovación Costarricense (RC) y
públicos, por lo que tienden a apoyar a su defecto, el de mayor rango. Por ejemplo, Unidad Social Cristiana (PUSC). Se ana-
los candidatos más que a los partidos, y si un dirigente aparecía como presidente lizó el período comprendido entre el 1 de
iv) el voto por las agrupaciones persona- de un partido y además como candidato enero de 1982 y el 30 de abril de 2017;
listas tiende a ser mayor en los sistemas presidencial, para efectos del conteo de días este abarca la totalidad de años de exis-
presidenciales que en los parlamentarios. de permanencia en la cúpula solo se consi- tencia de las agrupaciones consideradas,
Para analizar la renovación y fluidez de deró el primero de esos puestos. La función con excepción del PLN, que fue fundado
las cúpulas partidarias en Costa Rica, se como candidato presidencial se ejerce por en 1952.
construyó una base de datos que contie- menos tiempo –los cuatro meses que dura
ne los nombres de los máximos líderes de la campaña electoral– y además ello ocu-
cada agrupación. El principal criterio utili- rre en el mismo lapso ya contabilizado. De
zado para determinar quiénes conforman este modo se evitó la duplicación de días Fuente: Elaboración propia a partir de la base de
esas instancias es el ejercicio de cargos asignados a cada persona. La base además datos de cúpulas partidarias del PEN, 2017.
negativo que marca a la mayoría de los el principio de equidad en el acceso a los ML, RC, PAC, FA y PASE. También se
partidos: la escasa presencia de mujeres recursos económicos es fundamental. “Su recogió el criterio de altos funcionarios del
en altos puestos de mando. Cinco de desigual distribución incide, en primer Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
los siete partidos políticos analizados no lugar, sobre las posibilidades reales dis- De acuerdo con el magistrado presiden-
garantizan en la práctica una amplia par- frutadas por los partidos y los candidatos te del TSE, hay cuatro objetivos básicos,
ticipación femenina en sus cúpulas. Las para llevar su mensaje a los votantes. En que las reformas sobre financiamiento
excepciones son el PAC y el PASE, donde segundo lugar, su posesión confiere a los debieran cumplir: i) promover condicio-
la mitad de los cargos han sido desempe- individuos y a los grupos sociales una nes de equidad en la contienda, ii) procu-
ñados por mujeres. El peor escenario lo posibilidad diferenciada de participar en rar la transparencia, iii) disponer de con-
tiene RC: su cúpula partidaria ha estado las elecciones y ejercer su influencia sobre troles eficaces y sanciones adecuadas para
conformada por 31 personas, de las cuales los candidatos y los partidos, a través de disuadir su transgresión, y iv) contribuir
solo cinco, o un 16%, han sido mujeres sus contribuciones”. al fortalecimiento de los partidos políticos
(gráfico 5.8). Este año el capítulo presenta un estudio (Sobrado, 2014). Con base en ellos se hace
que buscó determinar si se han alcanzado la evaluación de este apartado.
Aporte especial: efectos de las los objetivos de la reforma al Código
reformas al financiamiento político Electoral aprobadas en 2009, en materia No se garantiza la equidad en el
de los partidos de financiamiento político (recuadro 5.3). acceso a los recursos
El sistema de financiamiento de los par- Para ello se hicieron entrevistas a las auto- Al analizar los cambios normativos de
tidos políticos es un aspecto medular en ridades de siete partidos políticos nacio- los últimos años y las dificultades que
cualquier democracia y en ese contexto, nales seleccionados por su fuerza electoral señalan los partidos, se concluye que no
como indican Casas y Zovatto (2011), y permanencia en el tiempo: PLN, PUSC, hay una mejora sustantiva en la equidad
260 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
GRÁFICO 5.9
RECUADRO 5.3
Recursos captados por los partidos
Características del sistema de financiamiento político en Costa Rica políticos, según tipo de
contribucióna/
En 1949, Costa Rica se convirtió en Sí se permiten las contribuciones de per- (millones de colones)
uno de los primeros países de la región sonas físicas, pero deben ser reportadas
latinoamericana en instaurar un siste- al TSE. 18.000
ma mixto de financiamiento político. El sistema se rige por el principio de 16.000
Entre las principales normas que regulan transparencia financiera, que impone a 14.000
esta materia están el artículo 96 de la los partidos, candidatos y otros actores 12.000
Constitución Política y el Código Electoral políticos la obligación de revelar a las
10.000
promulgado en 2009. autoridades, y a la ciudadanía en general,
8.000
El país tiene un sistema mixto, que las fuentes y el uso de sus recursos. Se
permite donaciones privadas sujetas a exige la publicación de los resultados 6.000
regulaciones y el aporte de fondos públi- de las auditorías de registros contables 4.000
cos. Este último puede ser de dos tipos: de los candidatos y partidos. En período 2.000
directo o indirecto. En el primer caso, la electoral, las tesorerías de las agrupacio- 0
Constitución Política indica que la con- nes deben informar mensualmente sobre Pública Privada Pública Privada
tribución será equivalente al 0,19% del las donaciones que reciban, y de manera 2010-2013 2014-2016
PIB del año trasanterior a la elección trimestral en período no electoral.
para presidente, vicepresidente y dipu- Si el Tribunal Supremo de Elecciones a/ La contribución pública es el monto que el Estado
tados, y el Código Electoral asigna un detecta irregularidades en un partido o aporta a los partidos para sufragar sus gastos de
campaña, así como para satisfacer las necesidades de
0,03% del PIB para los comicios muni- candidato, se activa el régimen sancio-
capacitación y organización política, tanto en el perío-
cipales. No existen previsiones de finan- natorio. Dependiendo del delito cometi- do electoral como en el no electoral. Se entiende por
ciamiento indirecto, como sí ocurre en do, la normativa prevé castigos que van contribución privada toda donación que una persona
otras naciones. En este caso la normativa desde el pago de multas hasta penas de realice en forma directa a favor de un partido político,
más importante es la relacionada con el prisión. en dinero en efectivo, valores financieros o bienes
inscribibles, según lo autoricen la ley y los estatutos
acceso subvencionado de los partidos a Todas estas características se dan en de cada partido.
los medios de comunicación. Costa Rica, el marco del principio de equidad elec-
Honduras y Venezuela son los únicos toral, mediante el cual se busca facilitar Fuente: Elaboración propia con base en Sáenz, 2017.
países en América Latina que no tienen la participación ciudadana en la política,
disposiciones en esta materia (Londoño y garantizando recursos que propicien una involucrados en el financiamiento políti-
Zovatto, 2014). justa competencia entre todos los parti- co, en particular los medios de comuni-
El esquema actual también regula las dos. Se parte de la premisa de que todas cación y el sistema bancario. En el primer
fuentes de financiamiento. Prohíbe las las personas están igualmente habilitadas caso, cabe anotar que, en el proceso electo-
contribuciones anónimas o de personas para el ejercicio del poder y que, de existir ral de 2014, un 29% de todos los gastos de
jurídicas y/o extranjeras, así como las un acceso desigual al financiamiento polí- campaña se destinó al rubro de publicidad
donaciones directas a los candidatos, de tico, se produciría un desequilibrio en la (Sáenz, 2017). Y en el segundo caso, debe
modo tal que todos los recursos deben contienda electoral. recordarse que el crédito bancario ha sido
ser recibidos por la tesorería del partido. el principal mecanismo que los partidos
Fuente: Elaboración propia con base en Londoño y han utilizado para subsanar la falta de
Zovatto, 2014, e IDEA, 2017. recursos antes de la elección.
informes parciales trimestralmente, han estén conscientes de ello. Estos instru- este instrumento reduce las posibilidades
promovido la adopción de procedimien- mentos se emiten por series: la A es la de reformar la legislación, tomando en
tos contables acordes con los objetivos de más segura, porque es la primera que se cuenta que cualquier modificación en este
mayor transparencia y control partidario. paga, y conforme se emiten más series (B, ámbito depende de la dinámica políti-
El Código Electoral promulgado en C, D, etc.) aumenta el riesgo de no pago. co-partidaria en la Asamblea Legislativa
2009 también asigna responsabilidades Todo depende del caudal electoral del (Sáenz, 2017).
claras –cuyo incumplimiento acarrea san- partido: más votos obtenidos implican
ciones penales− a las personas a cargo de mayor monto de financiamiento político Mejora el sistema de controles
la tesorería y la gestión contable de los asignado. De ahí que, cuando se registran y sanciones
partidos. Esto ha favorecido la rigurosidad compras de certificados por sumas muy Un aspecto que tuvo particular énfasis
de los controles internos y la profesiona- altas, en series poco probables de ser paga- en las reformas del Código Electoral de
lización de los funcionarios, algo que no das, surgen sospechas fundadas de que no 2009 fue el fortalecimiento de las capa-
era común antes de la reforma (Sáenz, se trate de inversiones, sino de contribu- cidades del TSE en materia de controles
2017). También destaca el apoyo que ha ciones encubiertas, o incluso de engaños y sanciones asociados al financiamien-
brindado el TSE por medio de actividades (PEN, 2011). to político. “Se procuró que el incum-
de capacitación y atención de consultas, Los certificados de cesión ocasionan plimiento de todas las obligaciones y el
lo cual ha facilitado la labor partidaria en al menos tres problemas. El primero es desacato de cualquier prohibición tuviera
estas áreas de alta complejidad técnica. que los partidos los pueden utilizar como aparejada una sanción” (Sobrado, 2014).
Sin embargo, como se mencionó, uno un mecanismo encubierto para obte- Los efectos de la nueva normativa se
de los asuntos que las reformas siguen ner financiamiento privado de fuentes reflejan en una cantidad importante de
sin resolver, pese a las recomendaciones expresamente prohibidas por el Código indagaciones abiertas por el TSE, algu-
del TSE, son los efectos negativos que Electoral, como por ejemplo personas jurí- nas de las cuales han sido remitidas al
generan los certificados de cesión, tam- dicas. El segundo es que generan inequi- Ministerio Público. El cuadro 5.3 da
bién conocidos como “bonos de deuda dad en el acceso a recursos económicos, ya cuenta de que las investigaciones ope-
política”. que a las agrupaciones que tienen mejores ran tanto sobre partidos nacionales como
Los partidos financian buena parte de expectativas de voto según las encuestas locales. En seis casos se iniciaron procesos
sus campañas mediante la captación pre- les resulta más fácil colocar sus certifica- judiciales por delitos de estafa y falsifica-
via de recursos económicos a cambio de dos. En tercer lugar, y en un sentido más ción de documentos, entre otros.
certificados de cesión. Estos son títulos relacionado con la ética en el uso de este La mayoría de los partidos consultados
valores con montos nominales, que las instrumento, los tenedores de certificados reconoce la pertinencia y necesidad de las
agrupaciones políticas venden en el mer- se pueden sentir estafados, pues esperan reformas que endurecieron los controles
cado con un descuento que se negocia el reembolso de los montos invertidos, y las sanciones. Ninguno se pronunció
con cada comprador. Luego del proce- pero si la agrupación no obtiene el caudal abiertamente en contra de ellos. Sí hubo,
so electoral, el TSE revisa y aprueba los electoral suficiente, cabe la posibilidad en cambio, una crítica reiterada al proce-
gastos de los partidos y, con base en ello, de que eso no ocurra. El problema es que, dimiento y las actuaciones del TSE con
el Ministerio de Hacienda, a través de para lograr la colocación de certificados en respecto al control de las liquidaciones
la Tesorería Nacional, paga a cada uno el mercado, es posible que los partidos no que se presentan.
de ellos el monto que le corresponde, informen de manera adecuada acerca del La principal crítica señala aparen-
de acuerdo con su caudal electoral y la riesgo que conlleva su compra (PEN, 2011). tes excesos en las interpretaciones del
distribución de certificados de cesión. A pesar de las repercusiones negativas, Tribunal, que conducen al rechazo de fac-
Hacienda paga el monto nominal de cada todos los líderes partidarios entrevistados turas y, en consecuencia, al no reconoci-
documento, de modo tal que los compra- señalaron que están satisfechos con el miento de los montos respectivos (Sáenz,
dores se ganan el descuento acordado en funcionamiento de los certificados y que 2017). Todos los partidos analizados coin-
la venta, que funciona como un incentivo estos han sido útiles para sus agrupacio- ciden en que los procesos de revisión y
financiero. Por ejemplo, un certificado nes. Se emplean para comprar espacios en aprobación son poco ágiles, inflexibles y
de cesión por 100.000 colones puede ser medios de comunicación −principalmen- prolongados, aun cuando los tiempos de
vendido en 80.000; si el partido logra los te radio−, como garantía para obtener respuesta son considerablemente menores
votos suficientes, el comprador recibirá la créditos, o como forma de pago de otros que los del sistema de control anterior, que
totalidad del valor nominal y, por tanto, servicios necesarios para la campaña elec- estaba a cargo de la Contraloría General
una ganancia de 20.000 colones. Como se toral. Además, tienen la ventaja de que de la República. Esta institución duraba
dijo, el descuento es algo que negocian los no pueden ser embargados, lo cual es un hasta veinte meses, mientras que el TSE
partidos con cada comprador y, por ende, aliciente adicional para su colocación en requiere, en promedio, tres meses para
puede variar (PEN, 2011). el mercado. la tramitación de informes parciales. En
Dado que están haciendo una inversión, A pesar de que el TSE ha impulsado cuanto al reembolso de los gastos liqui-
los compradores de certificados también su eliminación, la conformidad y satis- dados, el tiempo de espera pasó de cinco
asumen un riesgo, aunque no siempre facción de las agrupaciones políticas con meses y medio en las elecciones de 2010,
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 263
CUADRO 5.3
Fuente: Elaboración propia con datos del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos del TSE, 2017.
a poco más siete meses en las de 2014 A pesar de las críticas, todos los partidos Fortalecimiento de las estructuras
(Chacón, 2017). reconocen que hay una mejoría signifi- financieras de los partidos
Se detectó que gran parte de las discon- cativa con respecto al esquema anterior. Uno de los efectos más evidentes que
formidades se relaciona con la cantidad Ahora se cuenta con un órgano de con- han tenido las reformas de los últimos
de facturas y la forma en que son revisa- trol que ofrece un contacto permanente, años ha sido el fortalecimiento de la orga-
das. Inicialmente el TSE selecciona una abierto y personalizado con los partidos nización partidaria en los ámbitos finan-
muestra de comprobantes con base en los políticos, y normas claras, con sus respec- ciero y contable.
rubros más onerosos de la liquidación. Si tivas sanciones, sobre conductas específi- Las investigaciones conjuntas que desde
se encuentran irregularidades sustantivas, cas. También se valoran positivamente los el año 2012 realizan el PEN y el TSE dan
se aumenta el número de facturas para procesos de capacitación realizados por el cuenta de partidos con estructuras muy
estudio. Como es obvio, en estos casos se IFED en conjunto con el Departamento diversas, algunos con más vida interna
incrementan los tiempos de revisión con de Financiamiento de Partidos Políticos, y alcances organizativos que otros. Sin
respecto a lo previsto y esperado por los que han sido de gran utilidad para los embargo, en todos los casos se observan
partidos políticos. partidos (Sáenz, 2017). grandes debilidades para cumplir satisfac-
264 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Porcentaje
Antes del 2002 los partidos de gobierno
solían tener altas proporciones de diputa- 40
dos, o incluso la mayoría en el Congreso,
lo que, en principio, facilitaba el trámite y
20
aprobación de sus proyectos. Con la llega-
da del multipartidismo el tamaño de los
bloques oficialistas se redujo y, por ende, 0
1990−1991
1991−1992
1992−1993
1993−1994
1994−1995
1995−1996
1996−1997
1997−1998
1998−1999
1999−2000
2000−2001
2001−2002
2002−2003
2003−2004
2004−2005
2005−2006
2006−2007
2007−2008
2008−2009
2009−2010
2010−2011
2011−2012
2012−2013
2013−2014
2014−2015
2015−2016
2016−2017
se hizo más difícil la gestión de la agenda
gubernamental.
Los datos de largo plazo respaldan esta
afirmación. El balance general muestra un Legislatura
Ejecutivo Legislativo
descenso significativo de la participación
del Ejecutivo en la agenda legislativa. En Fuente: Gómez Campos y Herrera, 2017, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea
la época del bipartidismo, casi la mitad Legislativa.
de las leyes aprobadas fue iniciativa de la
Presidencia de la República (promedio
anual de 47%). Con la consolidación del Con respecto a la primera variable, los agenda más reducida fue la de la primera
multipartidismo la proporción se redujo resultados confirman que a partir del legislatura de la administración Calderón
a 32%. 2002 el Ejecutivo ha tenido más dificul- Fournier (1990-1991), con 105 iniciativas.
En el período 1990-2017, el manda- tades para consolidar una agenda de pro- La más abultada, hasta el momento, ha
tario que logró mayor efectividad en el yectos para discusión y aprobación en el sido la del primer año del actual Gobierno
Congreso durante sus cuatro años de Congreso. Durante el período de sesiones (2014-2015), con 315 proyectos.
gestión fue Rodríguez Echeverría (1998- extraordinarias es frecuente la convocato- La estabilidad en la agenda se mide por
2002), con un 48% de su agenda aproba- ria y retiro de iniciativas legislativas, fenó- la cantidad de veces que cada iniciativa fue
da, en promedio. El de menor influencia meno que ha sido aún más pronunciado presentada al Congreso, ya que, como se
fue Pacheco de la Espriella (2002-2006), en los últimos dos años. señaló anteriormente, en los últimos años
con tan solo un 28%. En la actual admi- La aprobación de proyectos del Ejecutivo se ha vuelto cada vez más común la prác-
nistración −se consideran los tres años de no refleja un comportamiento claro en el tica de introducir y retirar un mismo pro-
mandato transcurridos hasta el momen- largo plazo. No obstante, desde el 2014 yecto. Este es un indicador de la dificultad
to− la proporción es de 36%. El gráfi- sí es evidente el deterioro en la tasa de que enfrenta el Ejecutivo para consolidar
co 5.10 muestra los porcentajes de leyes éxito con respecto a los datos históricos, a su agenda legislativa: cuanto mayor es
iniciadas por los poderes Legislativo y pesar de una mejora en la legislatura más el número de veces que un proyecto se
Ejecutivo, y la relativa pérdida de efectivi- reciente. El análisis de este tema se hace somete a discusión, mayor es la negocia-
dad de este último. con información de la base de datos de ción o el ajuste estratégico que se requiere
convocatorias en sesiones extraordinarias, para impulsarlo. Por el contrario, cuanto
Agenda legislativa del Ejecutivo es construida por el PEN (recuadro 5.4). menor es la cantidad de convocatorias
inestable y con bajos niveles de éxito, Con datos para veintiún años (tres pri- de una iniciativa, se supone que su inclu-
a pesar de la mejora del último año meras legislaturas de cada gobierno desde sión en el debate parlamentario goza de
Desde hace tres años este capítulo eva- 1990) se determinó que la cantidad de algún grado de apoyo y, por ende, resulta
lúa la dinámica de las sesiones extraordi- proyectos que conforman la agenda del más viable. En estos casos se dice que el
narias en la Asamblea Legislativa, cuando Ejecutivo es muy variada, pero la adminis- comportamiento de la agenda es estable.
es potestad del Ejecutivo definir los temas tración Solís Rivera destaca como la que Vale aclarar que este indicador no dice
de discusión parlamentaria. Con base en más iniciativas ha sometido a discusión en nada sobre la calidad de las propuestas, ni
ello es posible estudiar dos variables de el Congreso. sobre sus posibilidades de aprobación. Eso
interés: la estabilidad de la agenda de pro- En promedio se convocan 187 proyectos depende de las negociaciones a lo interno
yectos convocados y la tasa de éxito en su de ley por año, aunque hay amplias varia- del Congreso y del liderazgo que ejerza el
aprobación. ciones a lo largo del período de estudio. La Ministro de la Presidencia, quien tiene
266 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Legislatura (administración)
promedio. El gráfico 5.12 muestra que los 2007−2008(Arias)
2006−2007(Arias)
gobiernos con mayor eficacia aseguraron Multipartidismo
2004−2005(Pacheco)
la promulgación de al menos el 28% de su 2003−2004(Pacheco)
agenda. Así sucedió en los primeros años 2002−2003(Pacheco)
de las administraciones Calderón (1990- 2000−2001(Rodríguez)
1991), Figueres (1994-1995) y Chinchilla 1999−2000(Rodríguez)
(2010-2011) y en el tercero de Rodríguez 1998−1999(Rodríguez) Bipartidismo
Echeverría (2000-2001). Destacan los 1996−1997(Figueres)
buenos resultados en la primera legislatu- 1995−1996(Figueres)
1994−1995(Figueres)
ra, pues por lo general lo que se aprueba
1992−1993(Calderón)
son iniciativas heredadas de administra- 1991−1992(Calderón)
ciones anteriores, cuyo trámite ya está 1990−1991(Calderón)
avanzado. Por el contrario, las dos tasas de 0 1 2 3 4 5 6 7
aprobación más bajas ocurrieron durante Total de convocatorias
el tercer año del presidente Pacheco de Hubo proyectos con más de seis convocatorias
la Espriella (2004-2005) y, en particular, a/ Cada área representa la totalidad de proyectos convocados por año. Cuando la curva es más alta, significa que
en el primero de la administración Solís hubo más proyectos de ley con esa cantidad de convocatorias.
Rivera (2014-2015), en el que solo un b/ A los valores extremos de cada año se les imputó el promedio de convocatorias de la respectiva legislatura.
3% de los 315 proyectos convocados tuvo Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos de convocatorias a sesiones extraordinarias del
éxito. PEN.
GRÁFICO 5.13
Cambios de ministros y ministras en el Gabinete, por año. Mayo de 1978 a abril de 2017
12
10
0
1978-1979
1979-1980
1980-1981
1981-1982
1982-1983
1983-1984
1984-1985
1985-1986
1986-1987
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
Carazo Odio Monge Arias Calderón Figueres Rodríguez Pacheco de Arias Chinchilla Solís
Álvarez Sánchez Fournier Olsen Echeverría la Espriella Sánchez Miranda Rivera
Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos sobre rotación en el Gabinete ministerial, del PEN, y Hernández, 2015.
RECUADRO 5.6
La base de datos de decretos ejecutivos acción del decreto se circunscribe a efectos clasificar los decretos en seis categorías.
se construyó a partir de la revisión del sobre la administración pública, o trascien- La de muy alto alcance está integrada
diario oficial La Gaceta. Se recopilaron de y genera un impacto en las dimensiones por reglamentos de servicio público, otros
todos los decretos ejecutivos emitidos social, económica, política o ambiental de reglamentos y normas técnicas. Estos no
durante los tres primeros años de los la vida de las personas fuera de la adminis- requieren una ley previa. Su propósito es
gobiernos que ha tenido el país desde tración? Desde esta perspectiva, la afecta- ejecutar la regulación gubernamental o la
1990, para un total de veintiún años. ción social de un reglamento técnico –por prestación de servicios estatales, conce-
La información está desagregada en 43 ejemplo, una norma del Ministerio de Salud diendo o delimitando derechos a la ciuda-
variables y comprende 13.275 decretos para organizar el trabajo de los hospitales danía. Por ejemplo, al decretar una norma
hasta el 30 de abril de 2017. Dado este públicos y privados en el tratamiento de una técnica para implementar la fecundación
volumen de datos, y que no se cuenta enfermedad– es mayor que la de un regla- in vitro, el Ejecutivo ejerce sus funciones
con la serie completa –falta el cuarto año mento sobre servicio público, cuyo objetivo normativas en materia de salud pública
de cada administración–, en la presente es regular la relación laboral entre el Estado en un área no regulada de previo, lo que
entrega el objetivo central del análisis fue y sus funcionarios. le permite reconocer derechos y asignar
establecer una tipología de los decretos La segunda pregunta refiere a la nor- obligaciones.
de acuerdo con su alcance político. matividad del decreto y, en particular, a La categoría de alto alcance incluye
Es pertinente aclarar que en Costa la pretensión de generalidad en su apli- sobre todo reglamentos de ley y acuer-
Rica, a diferencia de otros países como cación jurídica, así entendida por la LGAP dos internacionales simplificados6 . Las
Argentina, Brasil o España, este instru- y apoyada por concepciones teóricas de categorías media alta y media baja
mento tiene límites constitucionales y ese término (Ortiz, 1975; Penagos, 1993; corresponden a actos de considerable
jurídicos que no permiten “gobernar por Rojas, 1997; García de Enterría y Fernández, afectación social, pero baja normativi-
decreto”, y mucho menos “legislar por 2015; Dromi, 2008; y pronunciamiento dad, siendo la discrecionalidad el factor
decreto”. Los grandes cambios político- C-015-1999 de la Procuraduría General de que distingue a una de otra. En ambas
institucionales (ajuste fiscal, reforma la República). La pregunta es: ¿tiene el categorías se trata de actos puntuales
del Estado, por ejemplo) están fuera del decreto un alcance general, de manera que derivados de leyes previas. Aquí resalta
alcance del Poder Ejecutivo, dado que ofrece un marco regulatorio para definir la promulgación de políticas públicas, que
requieren la participación de la Asamblea la acción pública sobre una variedad de se considera de nivel medio-bajo porque
Legislativa. Eso coloca la discusión sobre situaciones jurídicas, o es concreto, por lo los decretos ejecutivos se suelen emitir
el poder real de este mecanismo en un que su pretensión es aplicar dicho marco en cumplimiento de obligaciones legales
ámbito más acotado de la vida política y para un acto o caso particular? Por ejem- del Ejecutivo. Son los casos, por ejemplo,
jurídica. plo, la normatividad del Reglamento de la del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan
El decreto ejecutivo es particularmente Ley Nacional de Prevención del Riesgo y Nacional de Inversiones Públicas y el Plan
difícil de analizar, debido a la heteroge- Atención de Emergencias (decreto ejecutivo Nacional de Emergencias.
neidad de su contenido. La Ley General 34361-MP) es alta, pues establece el marco Finalmente, los decretos de bajo y muy
de Administración Pública (LGAP) hace regulatorio para definir las situaciones que bajo alcance tienen un grado menor de
una descripción general de cómo debe ameritan declarar una emergencia y los afectación social, ya que sus efectos por
entenderse esta herramienta en el orde- procedimientos que se deben seguir en esas lo general se circunscriben a la admi-
namiento jurídico nacional. Sin embargo, circunstancias. En cambio, una declaratoria nistración y no a los administrados. Por
en la práctica, se utiliza para una multitud de emergencia es menos normativa, pues ejemplo, los cambios en las leyes del
de actos jurídicos que van más allá de lo representa la aplicación de ese marco regu- Presupuesto Nacional sin duda son impor-
que en forma expresa plantea esa ley. latorio más amplio, en un momento y un tantes para la readecuación de gastos
Los usos son muy variados. Una can- lugar específicos. que hace el Ejecutivo, pero no tienen un
tidad considerable puede catalogarse La tercera interrogante está relacionada alto impacto en la vida de la población. La
como acuerdos, directrices u órdenes, con la discrecionalidad del acto administra- capacidad de modificación presupuestaria
según la definición provista por la LGAP. tivo: ¿es el decreto utilizado de forma facul- corresponde aproximadamente a un 5%
El Poder Ejecutivo emplea el decreto para tativa por el Poder Ejecutivo, o su emisión del presupuesto anual. Otro ejemplo es
promulgar marcos regulatorios generales se deriva de una obligación jurídica estable- el de las exoneraciones, cuya creación
(reglamentos, normas técnicas y directri- cida previamente? Por ejemplo, los decre- vía decreto ejecutivo no es usual. La base
ces, entre otros), pero también para orde- tos que fijan precios, aranceles, tarifas de de datos registra solo diecinueve casos.
nar actos administrativos mucho más servicios públicos o tramos de impuestos Después de la administración Figueres
concretos (por ejemplo, otorgamiento de creados por ley tienen una discrecionalidad Olsen dejó de usarse.
asuetos y declaratorias de emergencia). limitada, ya que existen leyes que obligan a
Para hacer la clasificación5, que se actualizar esos montos de forma periódica
resume en el cuadro 5.4, se utilizaron y, además, definen los límites y mecanismos
tres preguntas. La primera y más impor- que deben usarse para ello.
tante refiere a la afectación social: ¿la A partir de estos criterios es posible Fuente: Elaboración propia con base en Ramírez, 2017.
272 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
CUADRO 5.4
Fuente: Ramírez, 2017 con base en Rojas, 1997; Escola, 1975; Penagos, 1993; García de Enterría y Fernández, 2015; pronunciamientos C-015-199 y C-172-2011 de la Procuraduría
General de la República y resolución constitucional 4422-93.
la intensidad de los controles constitucio- en normativa con alta afectación social, establecer política pública, pero también
nales. El gráfico 5.18 muestra la cantidad como ya se indicó. corresponden a los casos en los que con
total de acciones de inconstitucionalidad En resumen, el Ejecutivo tiene amplias mayor frecuencia se han activado los con-
interpuestas contra los decretos, desagre- opciones para emitir decretos que abar- troles constitucionales, para evitar excesos
gados según su alcance (de acuerdo con can desde asuntos administrativos de bajo por parte de los gobiernos.
la tipología presentada en la sección ante- alcance y afectación para la sociedad, hasta En este tema aún queda mucha infor-
rior) y el resultado obtenido en términos la posibilidad de llenar vacíos normativos mación por recabar y estudiar. Las aproxi-
de admisibilidad. Los datos reflejan que por vía reglamentaria, incluso en ámbitos maciones realizadas en este capítulo ofre-
entre los recursos admitidos por la Sala que implican el reconocimiento de dere- cen una imagen más clara de los alcances
predominan los referidos a actos ejecuti- chos ciudadanos y, por ende, tienen una del decreto ejecutivo como herramienta
vos de alcance alto y muy alto, precisamen- alta afectación social. Estos últimos, por de gobierno. La principal conclusión es
te los tipos de decretos que le brindan al su alcance, son una herramienta que se que es un mecanismo útil para la acción
Ejecutivo mayores posibilidades de incidir puede utilizar de manera estratégica para coordinada de la institucionalidad y la
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 273
51%
Medio alto 242 285 223 144 326 215 292 47%
12%
Bajo 405 495 387 313 365 228 188
a/ El alcance de cada decreto se establece con base en tres criterios: i) la afectación social, ii) el ámbito de aplicación Fuente: Ramírez, 2017.
jurídica, o normatividad, y iii) la discrecionalidad del Ejecutivo para activarlo.
Fuente: Elaboración propia con información de Ramírez, 2017, y la base de datos de decretos ejecutivos del PEN.
RECUADRO 5.8
2004−2005
2003−2004 nado con más frecuencia por los líderes de
2002−2003 opinión y expertos consultados. El segun-
2001−2002 do tema en importancia fue el régimen de
2000−2001
1999−2000 pensiones del Poder Judicial, seguido por
1998−1999 las reformas en materia de empleo públi-
1997−1998 co. En ninguna de estas tres áreas hubo
1996−1997
1995−1996 respuestas concretas del Congreso al final
1994−1995 de la legislatura analizada.
1993−1994
1992−1993 El balance general entre la oferta y la
1991−1992 demanda legislativas indica que se apro-
1990−1991 baron muy pocas iniciativas sobre los
0 25 50 75 100 125 150 175 200 asuntos que amplios sectores de la socie-
Cantidad de leyes dad consideraron prioritarios. La agenda
demandada estuvo compuesta por 54 pro-
yectos. Los legisladores dieron respuesta
Fuente: Gómez Campos y Herrera, 2017, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea
efectiva a seis de ellos; es decir, tan solo
Legislativa. atendieron un 11% de la demanda.
276 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
ra 2005-2006 la prolongación del trámite la legislación heredada fue mayoritaria Aumentan las alianzas partidarias
no solo se hizo evidente, sino cada vez incluso durante el segundo año. No fue en la iniciativa de ley en período de
más habitual. El comportamiento por año sino hasta la tercera legislatura que la multipartidismo
refleja un notable incremento en el primer mayoría de las normas era iniciativa de las Un análisis sobre las alianzas partida-
período de la actual Asamblea Legislativa autoridades en funciones. Esto mismo ha rias en la iniciativa de ley desde 1990
(2014-2015), y una paulatina reducción en sucedido durante la administración Solís denota un aumento en la cantidad de
los dos años siguientes, pero siempre por Rivera. proyectos que fueron firmados por dos o
encima del promedio de toda la serie. El gráfico 5.24 muestra, para cada año más agrupaciones políticas. También se
Estos datos revelan que el sistema mul- (un rectángulo), la proporción de leyes observa que la dinámica de formulación
tipartidista tiene efectos en la gestión aprobadas que fueron propuestas por las de leyes cambió, de un esquema bipolar en
política. A partir de 2002 la democracia autoridades del momento. En gris se iden- los años noventa, a uno multipolar a partir
costarricense se fortaleció con la presen- tifican los años en que la mayoría de del 2002, en directa concordancia con la
cia de más partidos en el Congreso. No esas leyes fue iniciativa de administracio- mayor pluralidad en la conformación de
obstante, las reglas de discusión y toma de nes anteriores, y en celeste cuando más la Asamblea Legislativa.
decisiones en el trámite de los proyectos del 50% correspondió a proyectos que sí Entre mayo de 1990 y abril de 2017, el
no han sido modificadas, para ajustarlas a fueron formulados por el gobierno y los Poder Ejecutivo propuso 879 leyes. Otras
la nueva realidad. El resultado son plazos legisladores de turno. El escenario en las 1.058 fueron iniciativa de un único parti-
más largos para la aprobación de las leyes y, dos últimas administraciones ha sido de do, la gran mayoría del PLN y el PUSC,
por consiguiente, la lentitud en la entrega creciente dificultad, dado que buena parte las dos agrupaciones con mayor trayecto-
de política pública a la sociedad. de las iniciativas planteadas por las auto- ria. Las restantes 363 normas −que repre-
ridades en ejercicio se aprobó en el tercer sentan un 16% del total aprobado− fue-
Duración afecta gestión de los año de gobierno. Ocurre así un desfase ron propuestas por diputados de diversos
poderes Legislativo y Ejecutivo entre los tiempos de gestión del Ejecutivo partidos, es decir, por alianzas partidarias.
El aumento en los tiempos de aproba- y los de aprobación del Legislativo, que De estas, 150 se tramitaron durante el
ción de las leyes en el largo plazo también puede generar fuertes distorsiones en el período del bipartidismo (1990-2001) y
genera efectos negativos en la relación desempeño agregado del sistema político. 213 en los años posteriores al 2002, en
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, escenario de multipartidismo.
dado que una creciente proporción de la
normativa que es presentada en un gobier-
no, no es aprobada sino hasta el siguiente. GRÁFICO 5.24
En estos casos puede ocurrir que la nueva Proporción de leyes que fueron iniciativa de la administración en ejercicio,
legislación comience a aplicarse después por legislatura y administración
de lo requerido por los actores políticos
2016−2017
que la propusieron. Esta situación rela- 2015−2016
ciona de manera directa la agilidad del 2014−2015
proceso legislativo con la gobernabilidad 2013−2014 Solís
2012−2013
democrática. Por ello resulta de impor- 2011−2012
tancia resolver esta interrogante: ¿corres- 2010−2011
ponde la mayoría de las leyes aprobadas 2009−2010 Chinchilla
2008−2009
cada año a iniciativas de administraciones 2007−2008
anteriores? 2006−2007
En pasadas entregas de este capítulo se 2005−2006 Arias
2004−2005
explicó que el primer año de una adminis- 2003−2004
tración es un período de acomodo, tanto 2002−2003
para el Ejecutivo como para el Legislativo: 2001−2002 Pacheco
2000−2001
las bancadas parlamentarias formulan sus 1999−2000
principales proyectos y el Gobierno ini- 1998−1999
cia el planteamiento de sus prioridades 1997−1998 Rodríguez Mayor a 50%
1996−1997 Menor a 50%
políticas. En ese lapso, por lo general, 1995−1996
las leyes que se aprueban son iniciativas 1994−1995
“heredadas” de administraciones previas 1993−1994 Figueres
1992−1993
(PEN, 2012). 1991−1992
Esta dinámica se mantiene desde 1990, 1990−1991
pero se agravó a partir de 2010. En la Calderón
administración Chinchilla (2010-2014), Fuente: Gómez Campos y Herrera, 2017, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea
por primera vez desde que se tienen datos, Legislativa.
280 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Los proyectos apoyados por varios par- Se realizó un análisis de redes, que con- importancia relativa, pero se mantienen
tidos son más comunes en la legislación siste en identificar todas las conexiones como los nodos más grandes. El PAC, el
sustantiva. En el período estudiado se pro- existentes entre las agrupaciones políticas ML, y el FA tomaron un papel central,
mulgaron 705 normas con efectos directos y graficarlas de acuerdo con su frecuencia aunque en proporciones distintas. Cabe
sobre el desarrollo humano, de las cuales el de aparición. Ello permite conocer, con destacar el caso del ML, que ha tenido
24% fue iniciado de manera conjunta por mayor precisión, el origen de las 2.300 menos diputados que el PAC y el FA,
dos o más agrupaciones. En la época del leyes que registra la base de datos, según el pero figura como un actor relevante en
bipartidismo (1990-2001) solo 1 de cada partido o los partidos que firmaron cada la presentación de proyectos en conjunto
5 leyes surgió de una alianza y en todos los iniciativa. con otras fuerzas. Los demás partidos han
casos participaron el PLN o el PUSC. En El gráfico 5.25 presenta el resultado de tenido una participación mucho menor y
la fase de multipartidismo (2002-2017), ese análisis. Como se ve en la primera de se ubican como “satélites” alrededor de las
las coaliciones propusieron el 29% de las las redes, entre 1990 y 2001 las leyes fue- agrupaciones que muestran mayor capaci-
normas sustantivas, y empezaron a tener ron impulsadas fundamentalmente por el dad de iniciativa.
presencia los partidos minoritarios. PUSC y el PLN, los dos grandes partidos
Las combinaciones partidarias son que se repartieron las mayorías legislativas
muchas. No obstante, se logró determinar durante ese período y, por tanto, tuvieron PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
la inexistencia de ciertas cooperaciones un rol dominante en las iniciativas de ley. DESEMPEÑO LEGISLATIVO
únicas. Por ejemplo, el FA y el ML firma- Eso explica la ubicación central y el mayor véase Gómez Campos y Herrera, 2017,
ron la iniciativa de 37 leyes junto a otros tamaño de los nodos de esas agrupaciones. en www.estadonacion.or.cr
partidos, pero ninguna a dúo. El FA y A partir de 2002, con la llegada del multi-
el PAC participaron en 38 alianzas con partidismo, las redes muestran un centro
otras agrupaciones, pero nunca ambos en más poblado. Dado que los partidos ya no
forma exclusiva. Y el ML y el PAC figuran tienen mayorías en el Congreso, el voto
en 105 patrocinios colectivos, pero solo en de las nuevas fuerzas políticas se tornó
uno en forma conjunta. estratégico. El PLN y el PUSC perdieron
GRÁFICO 5.25
Reda/ de alianzas partidariasb/ en la iniciativa de ley, según período del sistema de partidos
Bipartidismo (1990-2001) Multipartidismo (2002-2017)
AN
UN
RN
AP
FA
PLN PLN
ML ALA
UAC PU ML
FD
RC
PUSC PUSC
UGEN PASE PAC ADC
IN
RC
UNI
a/ El tamaño de cada nodo (círculo) representa la cantidad de iniciativas de ley de cada partido. El grosor de las conexiones (líneas) refleja la cantidad de alianzas entre los
partidos.
b/ El análisis incluye los siguientes partidos políticos: Accesibilidad Sin Exclusión (PASE), Acción Ciudadana (PAC), Acción Laborista Agrícola (ALA), Agrario Nacional (AN), Alianza
Demócrata Cristiana (ADC), Alianza Popular (AP), Frente Amplio (FA), Fuerza Democrática (FD), Integración Nacional (PIN), Liberación Nacional (PLN), Movimiento Libertario (ML),
Pueblo Unido (PU), Renovación Costarricense (RC), Restauración Nacional (RN), Unidad (UNI), Unidad Social Cristiana (PUSC), Unión Agrícola Cartaginés (UAC), Unión Generaleña
(UGEN) y Unión Nacional (UN).
Fuente: Gómez Campos y Herrera, 2017, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 281
la relación entre la cantidad de comisiones como diversas propuestas de reforma. Una Como se observa en el gráfico 5.26,
y el tamaño del Congreso que, como se de ellas es la implementación de un siste- Costa Rica tiene, junto con Paraguay, la
mencionó anteriormente, es un aspecto ma mixto, una modalidad poco estudiada razón de representación de diputados por
esencial para asegurar la especialización en el país (recuadro 5.10). Otras opciones comisión más baja en América Latina
y la eficiencia del trabajo legislativo. En el fueron analizadas y simuladas con datos (puntos más pequeños y de color celeste
caso costarricense, el notable aumento de desde 1990 en el Vigésimo Informe Estado claro). Asumiendo el ideal de especiali-
las comisiones no fue acompañado por un de la Nación (PEN, 2014). En cualquier zación de un congresista por comisión
incremento en el número de diputados. caso, este sigue siendo un debate incon- planteado por Strøm (1998), en estos paí-
La Asamblea Legislativa está conformada cluso. ses cada instancia debería tener, en prome-
por 57 representantes populares desde La cantidad de legisladores también dio, tres miembros. En cambio, en Brasil
1962, cuando el país tenía alrededor de afecta la organización y la eficiencia del y Colombia cada comisión tendría más
1,3 millones de habitantes. En 2017, con Congreso en términos agregados. Dado de veinte integrantes (puntos más gran-
una población estimada de 4,8 millones que la multiplicación de comisiones no des y de color rojo oscuro). Nótese que
de personas, la cantidad de curules se estuvo aparejada a un incremento en la Brasil tiene la misma cantidad de comi-
mantiene. cantidad de diputados, en el balance gene- siones legislativas que Costa Rica, pero
Este escenario constituye un problema ral los resultados no han sido positivos. un Congreso nueve veces más numeroso,
para la representación política de la ciuda- “La atomización de comisiones con el razón por la cual tiene un mejor balance
danía y la eficiencia interna del Congreso, mismo número de legisladores, ha hecho en el indicador.
y además tiene efectos negativos en el sis- que los esfuerzos sean dispersos, agotado- Se podría pensar que las comisiones
tema electoral. La posibilidad de aumen- res, recargados y, en ocasiones, ineficaces integradas por pocos miembros gene-
tar la cantidad de legisladores ha genera- por falta de quórum [sic] o bien por super- ran incentivos para que los legisladores
do discusiones políticas y académicas, así posiciones horarias” (Arias, 2009). adquieran un mayor dominio de los temas
RECUADRO 5.10
El tamaño actual del Congreso costarri- criterios de proporcionalidad. Los circuitos más proporcional es el sistema electoral.
cense responde a la realidad demográfica uninominales, que son pequeños, fomentan Los resultados muestran que el sistema
de 1962, cuando se estableció un número la cercanía entre representantes y repre- vigente tiene un índice de proporciona-
fijo de 57 diputados. Vale indicar que tal sentados. La adjudicación de estos escaños lidad promedio de 5,72, mientras que el
disposición es contraria al espíritu del está vinculada a la cantidad de votos obte- modelo planteado generaría un valor de
constituyente originario, que pretendía nidos en la elección proporcional que se 0,65, lo cual evidentemente sería una
una expansión paulatina del cuerpo legis- realiza en los circuitos plurinominales, que mejora. Además, al medir y comparar
lativo según el crecimiento de la pobla- son los dieciséis Estados alemanes. Por ello, el número efectivo de partidos políticos
ción; el artículo 106 de la Constitución en la literatura especializada existe consen- parlamentarios (NEPp) en ambos escena-
Política de 1949, reformado en 1961, pres- so en que este sistema reúne “lo mejor de rios, se determinó que el nuevo sistema
cribía: “La Asamblea se compone de cua- dos mundos”. propiciaría la entrada de más partidos a
renta y cinco Diputados; sin embargo, La eventual aplicación de este sistema la arena política. Con el esquema actual el
cuando la población pase de 1.350.000 en Costa Rica supondría aumentar a 143 el promedio del NEPp para las últimas cua-
habitantes, se elegirá un nuevo Diputado número de diputados, utilizando la regla que tro elecciones es de 3,96, y con el modelo
por cada treinta mil o residuo mayor de estableció originalmente la Constitución de propuesto aumentaría a 5,03, un valor
quince mil por provincia”. 1949. Además, implicaría la creación de un similar al de la configuración del Congreso
Ante esta situación, se requiere actuali- único distrito plurinominal a nivel nacional en el período 2014-2018, que representa
zar el sistema electoral. Una de las opcio- y 72 circunscripciones uninominales, con una conformación multipartidista.
nes para ello es la aplicación del sistema base en criterios demográficos. Bajo estos En suma, el modelo alemán, con datos
proporcional personalizado, que se usa supuestos, para este Informe se llevó a para las últimas cuatro elecciones, mejo-
desde mediados del siglo XX para la elec- cabo una serie de simulaciones con datos raría la proporcionalidad del sistema de
ción de la Cámara Baja del Parlamento de las últimas cuatro elecciones (2002, elección de diputados, sin generar un
alemán ( ). En este sistema hay dos tipos 2006, 2010 y 2014) y se compararon los aumento desmedido de la fragmenta-
de circunscripciones: las uninominales, efectos del modelo alemán con respecto a ción de partidos políticos en el Poder
donde se elige a un diputado en cada la situación actual. Se empleó el índice de Legislativo.
una utilizando parámetros de mayoría, mínimos cuadrados (LSq), que tiene una
y las plurinominales, donde la elección escala de 0 a 1, con el propósito de medir la
se define por medio de listas, a partir de proporcionalidad. Cuanto más cercano a 0, Fuente: González Fernández, 2017.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 283
México 81%
75%
500 65%
Brasil
Tamaño del Congreso (cantidad de legisladores)
54%
30%
400 25%
16%
Razón de 5%
representación
legislativa
300
1986-1990
1994-1998
1998-2002
2002-2006
2006-2010
2014-2018
1990-1994
2010-2014
25
Argentina
20
15 Período legislativo
10
200 5 a/ Se considera especializado al legislador que se
Colombia Venezuela Guatemala
mantiene en al menos una misma comisión durante los
Ecuador República Dominicana
Honduras Perú cuatro años de su mandato.
Bolivia Uruguay
100 Chile Fuente: Jarquín, 2017.
Nicaragua
El Salvador
Paraguay
Panamá Costa Rica
10 20 30 40 50
Cantidad de comisiones
a/ La razón de representación legislativa indica la cantidad promedio de diputados por comisión. Esta se ilustra
mediante el tamaño y el color de cada punto en el gráfico. Valores más altos en la razón favorecen la discusión
parlamentaria y la especialización de los legisladores.
respectivos. El problema es que, en la prác- consecutiva−, es normal que un legislador rán para ampliar un área de investigación
tica, cuanto más pequeñas son, estos órga- se mantenga por varios años en un mismo poco explorada en el país. La evidencia
nos tienden a propiciar el monopolio de la comité y logre altos grados de especiali- recopilada permitió describir con mayor
especialización (Strøm, 1998). En Costa zación. En Costa Rica, dado que no hay precisión algunos de los retos que acarrea-
Rica el tamaño de las comisiones oscila carrera parlamentaria, el tiempo máximo ría la implementación de reformas que
entre 5 diputados las más pequeñas, y 11 para ganar esa experiencia son los cuatro busquen una organización legislativa más
la más grande (Asuntos Hacendarios). En años del mandato legislativo. eficiente. Sin embargo, se requieren más
Colombia, que tiene una mejor razón de Otro dato interesante es que la creación estudios para determinar los efectos con-
representación, las conformaciones son de más comisiones no redujo la estabili- cretos –tanto de las variables analizadas
de 18 diputados, la más pequeña, y 35 la dad de los legisladores. De hecho, ocu- como de otras aún no examinadas− sobre
más grande. rrió lo contrario. De los 456 diputados y el desempeño del Congreso, y contras-
Por último, el tercer hallazgo del aná- diputadas elegidos entre 1986 y 2018, el tarlos con la literatura especializada en
lisis de largo plazo refleja que, con el 44% se mantuvo en al menos una comi- el tema.
tiempo, se ha ido haciendo más frecuente sión durante todo el ejercicio de su cargo.
que los congresistas se mantengan en una Destacan los períodos 2006-2010 y 2014-
misma comisión durante los cuatro años 2018, en los que tres cuartas partes o más
de su mandato. Este es un indicador de de los congresistas fueron miembros de
estabilidad que también sirve para aproxi- una misma comisión durante los cuatro PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
mar los niveles de especialización de los años (gráfico 5.27). En ambas ocasiones, ANÁLISIS DE LAS COMISIONES
diputados. las bancadas del PLN y el PAC fueron las LEGISLATIVAS
En países europeos, donde los congre- más especializadas. véase Jarquín, 2017, en
sos son más numerosos y existe la carrera El análisis presentado brinda indicios www.estadonacion.or.cr
parlamentaria −que permite la reelección y genera nuevas interrogantes, que servi-
284 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
Convivencia ciudadana con los cuatro años anteriores, cuando la La entrega anterior de este capítulo
En materia de convivencia ciudadana protesta social se incrementó. No obstan- reportó el descenso de la protesta ciuda-
el balance del 2016 e inicios del 2017 es te, hay asuntos específicos que durante dana a partir de junio de 2014, de manera
positivo, ya que por segundo año conse- el 2016 e inicios del 2017 motivaron cre- coincidente con la llegada de un nuevo
cutivo se mantuvo la calma social en el cientes expresiones de descontento, y que Gobierno. Los últimos registros dispo-
país, gracias a una disminución de la pro- siguen sin resolverse: el conflicto entre el nibles indican que a inicios de 2017 esa
testa de todos los actores sobre los que se gremio de taxistas y la empresa de trans- tendencia se mantenía.
tiene registro. Los distintos grupos siguen porte de personas Uber, y la oposición del El país no vivía dos años consecutivos
expresando su malestar por los problemas sector sindical a propuestas en materia de de reducción en las acciones colectivas
que los aquejan, pero en ningún caso ello empleo público y educación dual. desde el período 2004-2006, luego de las
ha generado un episodio de conflictivi- fuertes reacciones que generó la decisión
dad intensa que haya afectado la gestión Nueva reducción en las acciones gubernamental de transferir la revisión
política o la convivencia general de la colectivas técnica vehicular a una empresa privada.
sociedad. Las acciones colectivas se arti- Las movilizaciones sociales tuvieron un El más reciente episodio ocurrió entre
culan, en su mayoría, en torno a métodos nuevo descenso en 2016. Entre enero y enero y julio de 2014. Fueron siete meses
institucionales y formales, lo cual facilita diciembre de ese año se contabilizó un total consecutivos en que los niveles de protes-
la atención de las demandas por parte de de 323 protestas, cifra inferior al promedio ta estuvieron por encima del promedio
las autoridades. anual de la serie histórica, que es de 395. mensual de 33 acciones colectivas, y uno
Se confirma así que con el inicio de un El análisis que se realiza en esta sección de ellos superó las 77 movilizaciones, cifra
nuevo gobierno en 2014 se inauguró una se nutre de la base de datos sobre accio- a partir de la cual el evento se considera
fase de menor conflictividad, la cual resul- nes colectivas del PEN, que tiene registros de intensidad extrema. Este se dio en
ta significativa, sobre todo, al compararla desde enero de 1992 (recuadro 5.11). mayo de 2014, cuando se registraron 82
RECUADRO 5.11
El Programa Estado de la Nación (PEN) base de datos. Por ejemplo: en un bloqueo informalmente. Se toma como unidad de
tiene como una de sus áreas prioritarias en el cual hubo presencia policial, un perió- análisis la acción colectiva porque cons-
de investigación la dinámica de la acción dico podría informar sobre lo primero, pero tituye una categoría amplia que puede
colectiva en el país. Cada año se hace no sobre lo segundo. En tal caso habría abarcar tanto acciones aisladas y efí-
una revisión de las versiones impresas un subregistro de la característica de esa meras como acciones de movimientos
de tres periódicos de circulación nacional acción. sociales”.
y líneas editoriales distintas: La Nación, En total se tiene información de 9.934 Hay diversas formas de manifestar
Diario Extra y Semanario Universidad. acciones colectivas, cada una con 21 carac- una demanda social. Eso es lo que en
Con ello se alimenta una base de datos terísticas o variables. Es decir, hay más de la teoría de la acción colectiva se cono-
que actualmente tiene información de 200.000 registros para el análisis de la pro- ce como “repertorios”. El descontento
enero de 1992 a marzo de 2017, es decir, testa social. En el sitio web del PEN (www. puede expresarse por medios formales
veinticinco años. estadonacion.or.cr) se puede descargar la e institucionales, como una declaración
La base de datos tiene al menos dos base de datos y el manual metodológico con pública, un campo pagado en un medio
limitaciones generadas por subregistros. los respectivos códigos. de comunicación o una conferencia de
Una de ellas tiene que ver con la canti- Se entiende por acción colectiva “la prensa, entre otros. Pero también es
dad de acciones colectivas, y depende actuación conjunta de las personas en la posible que se recurra a métodos infor-
enteramente de la selección de eventos consecución de un interés común. La acción males, como bloqueo de vías, invasión de
noticiosos por parte de los medios escri- colectiva que interesa es aquella que es propiedades o huelgas de hambre.
tos. Como se dijo, el PEN utiliza tres perió- contenciosa, es decir, que implica un carác- En esta edición se abordó el tema de
dicos con líneas editoriales muy distintas, ter político, el que usualmente está determi- las acciones colectivas con base en dos
con lo cual se pretende evitar la tenden- nado por la presencia o apelación a gobier- aproximaciones: i) la descripción de las
ciosidad. Pese a ello, siempre hay eventos nos” (Tilly y Tarrow, 2007). principales características de la protesta
no reportados por los medios que, por Considerando este marco conceptual, ciudadana en el período de estudio, y
ende, no se registran. La base de datos para efectos operativos el PEN define la su relación con años anteriores, y ii) la
es una aproximación lo más cercana posi- acción colectiva, como “aquel evento limi- realización de un análisis estadístico de
ble a la magnitud real de la movilización tado a un mismo espacio-tiempo, en el series de tiempo a fin de comparar los
social en el país. cual participa una colectividad o grupo de patrones de movilización de los distintos
Como las notas periodísticas no man- personas que expresan ante alguna entidad grupos sociales.
tienen siempre el mismo formato ni las pública o privada una demanda o reivin-
mismas características, la otra limitación dicación de alcance colectivo. Se incluyen
es lograr que la información recogida todas aquellas acciones desplegadas por Fuente: Gómez Campos, 2017, con información de la
cubra todas las variables incluidas en la dos o más individuos organizados formal e base de datos de acciones colectivas del PEN.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 285
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
pese a la disminución global de la protesta Intensidad Extrema Promedio
Conflicto entre taxistas y Uber −como los que brinda la transnacional de manera conjunta (Cerdas, 2017). Fue
fue el más intenso del período Uber− propuesto por un diputado del una especie de “paquete de oposición” que
Entre enero de 2016 y marzo de 2017 PAC (Cerdas, 2017). Ello motivó concen- tiene antecedentes más amplios que los
se mantuvieron activos tres conflictos que traciones, caravanas, reuniones con autori- proyectos de ley específicos.
polarizaron a la opinión pública. El pri- dades, paros, bloqueos y huelgas dirigidas En el caso del empleo público, entre
mero, y más intenso, fue la oposición del a diversas entidades públicas, entre ellas la 2015 e inicios de 2017 hubo en la corrien-
gremio de los taxistas a la operación de la Asamblea Legislativa, la Presidencia de la te legislativa al menos seis proyectos que
empresa de transporte privado Uber, que República y el Poder Judicial. Finalmente, pretendían modificar los regímenes sala-
motivó un total de 33 acciones colectivas el Gobierno se abstuvo de incluir el pro- riales de ese sector10. Las manifestaciones
a lo largo del período. El segundo tema yecto en su agenda para el período de de los gremios se dieron en oposición a
fue la disconformidad de diversos sindi- sesiones extraordinarias en el Congreso. todos ellos. Con respecto a la educación
catos −particularmente Bussco APSE y En cuanto a los sindicatos, como ya dual, una iniciativa dictaminada en junio
ANDE− con los proyectos de ley sobre se mencionó, el conflicto es motivado de 2016 por la Comisión Permanente
empleo público y educación dual, que por dos proyectos de ley que, según esos Especial de Ciencia, Tecnología y
produjo 28 movilizaciones sociales. Y en grupos, tendrían repercusiones negati- Educación de la Asamblea Legislativa,
tercer lugar se ubicaron las manifestacio- vas sobre las condiciones laborales de los fue rechazada por los grupos sindicales e
nes a favor de la Ley de Bienestar Animal, empleados públicos. Se trata del expe- incluso por el Ministerio de Educación.
8 en total. diente 19506, “Proyecto de ley para el Este último propuso como alternativa
En el conflicto de taxistas versus Uber, ordenamiento de las retribuciones adicio- un proyecto elaborado por el Consejo
la gran mayoría de las acciones colectivas nales al salario base del sector público” y Superior de Educación, denominado
fue realizada por el primer grupo (32 en el expediente 19019, “Proyecto de ley para “Fortalecimiento del sistema educativo
total), mientras que la empresa solo se la regulación de la educación o formación en la modalidad dual, para la promoción
manifestó en una ocasión. Los taxistas profesional técnica en la modalidad dual del desarrollo del talento humano y la
se oponen a una iniciativa para regular en Costa Rica”. En la mayoría de los casos, empleabilidad de la población joven de
los servicios de movilidad colaborativa el rechazo a las dos iniciativas se manifestó Costa Rica”, que se ajustaría a las necesi-
286 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
dades del país en este tema. No obstante, marzo de 2017, ambos temas seguían sin El gráfico 5.30 muestra el comporta-
tanto las acciones de los gremios como resolverse. Por su parte, el conflicto por la miento de cada grupo desde enero de
las del mismo MEP, hicieron que esta legislación sobre bienestar animal estuvo 2010. En todos los casos la línea de ten-
iniciativa tampoco fuera convocada por el vigente por cinco meses. dencia refleja un descenso de las acciones
Ejecutivo para las sesiones extraordinarias colectivas durante los últimos meses del
de 2016. Todos los actores sociales 2016 e inicios del 2017, pero cada uno con
Finalmente, el tercer asunto que gene- contribuyeron a la reducción movimientos particulares. Los trabajado-
ró movilizaciones en el período en estu- de las movilizaciones res públicos protestan con mayor intensi-
dio, aunque con una intensidad mucho La disminución de la protesta ciudada- dad (valor de la tendencia) y oscilan entre
menor, fue el expediente legislativo 18298, na reportada en este capítulo fue producto momentos de relativa calma y coyuntu-
“Proyecto de Ley de reformas al Código de un descenso en las acciones contencio- ras de fuerte activismo social (altibajos
Penal, Ley 4573, de 4 de mayo de 1970, sas de todos los actores que registra la base en la línea). Algo similar ocurre con la
y reformas de la Ley de Bienestar de los de datos del PEN, incluidos los sindicatos, ciudadanía, la cual, dado que no tiene
Animales, Ley 7451, de 17 de noviembre los empresarios y la ciudadanía en general. una organización estable, tiende a utilizar
de 1994”. Este tema generó enfrentamien- En la anterior entrega de este capítulo más las manifestaciones callejeras. La con-
tos entre grupos ambientalistas y la ciuda- se explicó que la reducción de las movili- ducta de los empresarios es interesante:
danía, por un lado, y sectores opositores zaciones sociales ocurrió por “una estruc- sus acciones colectivas se incrementaron a
a la iniciativa, entre los que destacaron la tura de oportunidad política abierta” que finales del 2011 y principios del 2012, por
Federación Equina y Taurina y las aso- consistió, básicamente, en un acercamien- temas tarifarios e iniciativas de reforma
ciaciones de galleros. Los primeros orga- to sistemático entre ciertos sectores socia- al régimen de zonas francas, entre otros;
nizaron seis marchas y concentraciones les y el Gobierno, que propició el uso de luego hubo un descenso, y a inicios de
que tuvieron el apoyo de legisladores y mecanismos institucionales para atender 2014 la tendencia volvió a aumentar, por
el propio Presidente de la República; los las demandas de la población y llegar la oposición a medidas relacionadas con
segundos apelaron a las tradiciones del a acuerdos. Esto fue confirmado tanto la importación de arroz y automóviles. A
país para señalar, mediante una declara- por los principales líderes del movimiento partir de enero de 2015 este grupo redujo
ción pública y una concentración en la sindical, como por altas autoridades del considerablemente las expresiones públi-
Asamblea Legislativa, que el proyecto iba Ejecutivo (PEN, 2016). cas de sus demandas.
en detrimento de la cultura nacional. La Información actualizada, y un análisis
ley fue aprobada en segundo debate y san- desagregado por tipo de actor, confir- Predominan los métodos de protesta
cionada por el Ejecutivo en junio de 2017. man una reducción generalizada. No es formales e institucionales
La línea de tiempo del gráfico 5.29 posible saber si en todos los casos ello se Cada grupo que se manifiesta tiene una
muestra, de manera resumida, la acti- debe a un acercamiento sistemático con el amplia gama de opciones para expresar su
vación de los distintos conflictos a lo Gobierno, pero sí es claro que el activismo malestar: puede usar mecanismos forma-
largo del período estudiado. El de taxis- de cada grupo, medido diariamente, tien- les previstos en la institucionalidad demo-
tas versus Uber estuvo presente en doce de a bajar. crática, o bien métodos informales que se
de los quince meses (con excepción de Para identificar esa tendencia, se reali- aplican fuera −y a veces en contra− de esa
julio, noviembre y diciembre de 2016). zó un análisis de toda la serie de tiempo institucionalidad.
El de empleo público y educación dual para descomponer los datos registrados. Estas modalidades de expresión colec-
también fue recurrente, pues se mantuvo Además, los veinticinco actores incluidos tiva −llamadas “repertorios” en la litera-
durante doce meses (no hubo registros en la base se dividieron en seis grandes gru- tura especializada− son una “colección de
en febrero, noviembre y diciembre de pos: trabajadores públicos, organizaciones aquellas actuaciones de contienda que son
2016). Cuando terminó el registro de de la sociedad civil, empresarios, sector estu- conocidas y están disponibles entre los
acciones colectivas para este capítulo, en diantil, otros trabajadores y ciudadanía. actores políticos” (Tilly y Tarrow, 2007).
GRÁFICO 5.29
Activación de principales conflictos sociales por día, según tema
Taxis vs Uber
Bienestar animal
Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar
2016 2017
Fuente: Gómez Campos, 2017, con base en Cerdas, 2017, e información de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 287
Ciudadaníab/
intereses.
8
La información del período comprendi-
do entre enero de 1992 y marzo de 2017 6
14
12
Administración de la justicia
10
Esta sección se elaboró a partir de los
8
principales hallazgos del Segundo Informe Enero Enero Enero Enero Enero Enero Enero Enero
Estado de la Justicia, publicado por el 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PEN en abril de 2017. En él se avanzó en
a/ El análisis de series de tiempo estima un valor de tendencia que representa las variaciones de las acciones colec-
líneas de estudio iniciadas con la primera tivas en el largo plazo. Se considera la serie histórica que inicia en enero de 1992.
edición, tales como el control de constitu- b/ Ciudadanía: vecinos, madres y padres de familia, jóvenes, grupos de ciudadanos y personas privadas de libertad.
cionalidad, los patrones de votación de la c/ Empresarios: empresarios, productores industriales y agropecuarios.
Sala Constitucional, la gestión de la juris- d/ Estudiantes: estudiantes de secundaria y universitarios.
e/ Otros trabajadores: trabajadores del sector informal, desempleados, extrabajadores, grupos de profesionales y
dicción penal, el hacinamiento carcelario trabajadores del sector privado.
y los resultados de las reformas en materia f/ Sociedad civil: organizaciones defensoras del ambiente, la equidad de género y los derechos humanos, de grupos
de acceso a la justicia y organización del étnicos y de personas con alguna discapacidad, asociaciones pro vivienda, religiosas y antiguerra, así como usuarios
Poder Judicial. de diversos servicios.
g/ Trabajadores: funcionarios públicos, generalmente organizados en sindicatos.
Como temas novedosos, el Informe
dedicó un capítulo a los indicadores Fuente: Gómez Campos, 2017, con información de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
288 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
GRÁFICO 5.31
Cantidad de acciones colectivas por grupo, según método de protesta. Enero de 1992 a marzo de 2017
Suspensión de laboresa/
Reunión o consultab/
Radicalc/
Declaración o denunciad/
De la callee/
Método de protesta
Suspensión de laboresa/
Reunión o consultab/
Radicalc/
Declaración o denunciad/
De la callee/
Fuente: Gómez Campos, 2017, con información de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
territoriales desagregados para los quince con los datos de 2015, ya analizados a • Una revisión y refinamiento de los
circuitos del sistema judicial, los cuales se profundidad, tanto en el Vigesimosegundo indicadores utilizados para medir la
analizaron a partir de una pregunta cru- Informe Estado de la Nación (2016) como gestión del Poder Judicial y su desagre-
cial: ¿el derecho a la justicia se ejerce por en el Segundo Informe Estado de la gación territorial.
igual en todo el país? Adicionalmente, y Justicia (2017).
por primera vez, se evaluó el trabajo de Al momento de redactarse este capítulo, • La elaboración de una matriz de indi-
dos órganos auxiliares del Poder Judicial: la coordinación del Estado de la Justicia cadores de seguimiento a los desafíos
la Defensa Pública y el OIJ. y el Poder Judicial estaban negociando la señalados en el Segundo Informe que,
Habida cuenta de ese esfuerzo, el PEN carta de entendimiento que daría origen a previa aprobación de la Corte Plena,
consideró que no era oportuno incluir en un tercer informe. Paralelamente, equipos se constituirían en mandatos para las
este capítulo un apartado sobre adminis- técnicos de ambas instancias trabajaban distintas dependencias.
tración de la justicia, que habría duplica- para avanzar en tres áreas específicas:
do las conclusiones del citado Informe. En síntesis, el Segundo Informe Estado
Además se enfrentó una limitación, ya • Un análisis detallado de indicadores de la Justicia constata “la capacidad del
que al cierre de edición de este capítulo de gestión para identificar las causas de Poder Judicial costarricense para garanti-
(septiembre de 2017), el Poder Judicial no la disminución en la productividad del zar a la población del país el ejercicio de
había actualizado sus indicadores de 2016, sistema judicial. su derecho a la justicia. Al mismo tiempo,
por lo que se habría tenido que trabajar documenta importantes limitaciones en la
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 289
estructura y funcionamiento del gobierno por la incapacidad del sistema para rendir con información recolectada para cada
judicial para responder a las demandas cuentas sobre su gestión. Por otro lado, la año específico. Con ello ha sido posible
ciudadanas por más transparencia” (PEN, fuerte inversión realizada en los últimos dar seguimiento a las relaciones bilaterales
2017). años no ha logrado mejorar sustantiva- y multilaterales del país, y también pro-
El robustecimiento logrado a lo largo mente los indicadores agregados de pro- fundizar en temas poco estudiados, como
del siglo XX, reforzado por las distin- ductividad, tales como el número de casos los flujos de cooperación internacional
tas “olas de modernización” de los últi- terminados, la magnitud del circulante (PEN, 2016) o el trabajo que realizan las
mos veinticinco años, ha hecho del Poder y la duración promedio de los procesos. embajadas de Costa Rica en lugares que
Judicial costarricense uno de los mejo- Finalmente, se requieren instrumentos de se consideran estratégicos (PEN, 2014 y
res de América Latina. Hoy la inversión evaluación de desempeño, que permitan 2015), entre otros. No obstante, el análisis
en justicia por habitante es cuatro veces contar con indicadores más precisos del de largo plazo, y de manera comparada,
mayor que la de dos décadas atrás, mien- trabajo que realizan y los resultados que sigue siendo uno de los principales vacíos
tras que la población creció un 37%. En obtienen las y los funcionarios judiciales. en los estudios sobre esta materia, dada la
ese período, la planilla del sistema se En otro orden de ideas, desde 2010 este falta de información sistemática.
cuadruplicó y se ampliaron la cobertura capítulo da seguimiento a las sentencias de Este año el PEN inició el proceso de
territorial y la diversidad temática que la Sala Constitucional, cuyo acatamiento construcción de bases de datos que per-
atienden los despachos judiciales. Ello sirve como aproximación para determinar mitan hacer una evaluación longitudinal
permitió aumentar el acceso ciudadano a la efectividad de la tutela de los dere- de la política exterior costarricense. Entre
los servicios y ha generado una de las tasas chos fundamentales consagrados en la los principales temas destacan: comercio
de litigiosidad más altas de la región lati- Constitución. Este año se presenta un exterior, cooperación internacional, accio-
noamericana (solo por debajo de Chile). resumen de las estadísticas disponibles, nes en la Asamblea General de la ONU,
Estas fortalezas del Poder Judicial no dado que, por problemas internos de la comunicados de prensa, y candidaturas
son irreversibles, ni están exentas de pro- Sala, no fue posible completar el muestreo ante instancias multilaterales. Al cierre de
blemas. La capacidad de la estructura de de casos para hacer las comparaciones la presente edición, ese proceso no había
gobierno del sistema se ha visto sobrepa- anuales (recuadro 5.12). concluido. Sin embargo, fue posible siste-
sada por las demandas de la ciudadanía, matizar dos fuentes de información para
pese a la ampliación de su cobertura y la Política exterior un período específico, que constituyen la
creciente dotación de recursos humanos Tradicionalmente, este capítulo ha base del análisis descriptivo que se ofrece
y financieros. Asimismo, la concentración abordado el análisis de la política exterior en esta sección.
de la toma de decisiones políticas, admi-
nistrativas y jurisdiccionales en la Corte
Suprema de Justicia y sus integrantes, RECUADRO 5.12
incluso a nivel de “microadministración”,
evidencia que, si bien se procuró delegar Seguimiento a las sentencias de la Sala Constitucional
funciones en el Consejo Superior, creado
en 1993, en la práctica no hubo una cesión En 2009, el Poder Judicial y el PEN Los datos disponibles para el 2016 cons-
efectiva de poder por parte de las y los desarrollaron un sistema de información tan de 3.664 registros que, sin embargo,
magistrados, ni por áreas de trabajo ni por sobre el cumplimiento de las sentencias solo cubren siete meses. Por lo tanto, no
unidades territoriales. Estos siguen con- del tribunal constitucional, con el objetivo son comparables con la información de
trolando asuntos como nombramientos, de medir hasta qué punto en el país se la serie histórica. A pesar de ello, vale
conflictos de personal y régimen discipli- respeta al Estado de derecho. Se trabaja reportar que el cumplimiento global para
nario, entre otros temas administrativos con un procedimiento sencillo: por vía este grupo de sentencias fue del 96%, un
que siguen ocupando una buena parte de telefónica se consulta a los recurrentes resultado similar al promedio reportado
su tiempo laboral. Esta situación además y los recurridos sobre el grado de acata- en ediciones anteriores. Entre 2009 y
miento de cada fallo –completo, incomple- 2016 fue del 92%.
conlleva un riesgo para la independencia
to o no cumplido– y, en los casos en que Las instituciones más recurridas
judicial interna. En la medida en que la la orden fue acatada, determinar si ello siguen siendo la CCSS y el MEP, y en
decisión final sobre un nombramiento o ocurrió dentro del plazo señalado. Las lla- ambos casos el nivel de acatamiento de
sanción reside en la Corte Suprema, se madas se hacen de manera aleatoria, con la orden judicial supera el 92%.
debilita la autonomía del personal subor- el fin de obtener muestras representati- Por último, es pertinente indicar que
dinado. vas. De esta forma la Sala ha construido actualmente el sistema está en un pro-
En la “Sinopsis” del Segundo Informe una base de datos que se alimenta con la ceso de revisión metodológica por parte
se destacaron tres limitaciones específicas información recogida anualmente. del PEN y la Sala Constitucional, con el
en el quehacer del Poder Judicial. Por un Se da seguimiento a una muestra fin de profundizar el análisis de cara a las
lado, pese a los recientes esfuerzos por de todas las sentencias que se emiten próximas entregas de este capítulo.
transparentar los procesos institucionales, durante los doce meses de cada año.
la apertura efectiva se ve obstaculizada
290 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
La primera fuente es una base de fuentes, el objetivo central del análisis estudio de este Informe (2016 e inicios
datos de comunicados emitidos por la es identificar los principales hitos de las de 2017). El esfuerzo de recopilación de
el Ministerio de Relaciones Exteriores relaciones exteriores en los ámbitos bila- datos continuará, a fin de poder presen-
y Culto –mejor conocida como la teral y multilateral, y sus vínculos con la tar un análisis más sistemático a partir de
Cancillería de la República− durante los política interna del país. la siguiente edición.
tres años transcurridos de la administra- La segunda fuente es una recopilación
ción Solís Rivera. Dado que los registros de datos sobre las candidaturas de Costa Europa y Asia destacan en las
son oficiales y no se contrastan con otras Rica ante organismos multilaterales, relaciones bilaterales, la ONU en las
impulsadas entre enero de 1992 y sep- multilaterales
tiembre de 2016. Con esa información es El gráfico 5.32 muestra los 1.212
RECUADRO 5.13 posible identificar las áreas temáticas y la comunicados emitidos por la Cancillería
Bases de datos sobre política tasa de éxito del país en esas postulacio- entre el 8 de mayo de 2014 y el 30 de
exterior nes (recuadro 5.13). abril de 2017, sistematizados según el
Se reconoce que la información dispo- ámbito de acción (multilateral, bilateral,
Con el objetivo de sistematizar infor- nible este año es insuficiente para reali- doméstico) y luego agrupados según el
mación sobre la política exterior en zar una evaluación a profundidad de la foro específico, la región y el respectivo
Costa Rica, este año el PEN inició la
política exterior costarricense. Por ello el tema de política doméstica. El grosor de
construcción de dos bases de datos:
capítulo se concentra en describir lo ocu- los flujos representa la cantidad de comu-
una sobre comunicados de la Cancillería
y otra sobre las candidaturas del país
rrido en los ámbitos antes mencionados, nicados en cada caso.
ante organismos multilaterales. en un período que trasciende el año de Los asuntos bilaterales abarcaron la
En el primer caso se tienen registros
de 1.212 comunicados emitidos entre el GRÁFICO 5.32
8 de mayo de 2014 y el 30 de abril de
Clasificación de los comunicados de la Cancillería, según ámbito de accióna/.
2017. La estandarización y sistematiza-
Mayo de 2014-abril de 2017
ción de esos documentos permite gene-
rar información sobre el manejo de las
ONU
relaciones internacionales, sus resulta-
dos y los compromisos adquiridos por
el país. Cada comunicado es clasificado Otros
según veinte variables de análisis, entre
Celac
las que destacan: año de gobierno en
que se publicó, alcance (bilateral, multi- SICA
lateral o de política doméstica), si impli- OEA
ca cooperación internacional, países y Focalae
organismos internacionales involucra- CIDH
CPI
dos y resultados puntuales, si los hay. UE
Multilaterales (520) Unesco
La otra base de datos registra 176
candidaturas nacionales impulsadas Europa
entre enero de 1992 y septiembre de
2016. Sin embargo, hay un vacío de Comunicados 2014-2017 (1.212) Asia
información para el período 2005-
2010, por lo que el análisis que se Centroamérica y Caribe
presenta en esta edición se circuns-
cribe a los subperíodos 1992-2004 y Sudamérica
2011-2016. Los datos, que se obtuvieron Bilaterales (541) Medio Oriente
de los expedientes físicos de la Oficina Norteamérica
de Candidaturas del Ministerio de Varias
Relaciones Exteriores, se encuentran África
dispersos en documentos de diversos Asuntos sociales
formatos, como correos electrónicos y Asuntos internos
Política doméstica (151)
notas de entendimiento, lo cual hace
Asuntos protocolarios
compleja la sistematización. Las prin-
cipales variables registradas son: año y
tipo de la candidatura (persona o país), a/ En el ámbito de acción multilateral se incluyen los siguientes organismos: Organización de Naciones Unidas
puesto al que se aspiró, el organismo (ONU), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), Sistema de Integración Centroamericana (SICA),
Organización de Estados Americanos (OEA), Foro de Cooperación de los países de América Latina y Asia del Este
involucrado y su área de acción, y el
(Focalae), Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Corte Penal Internacional (CPI), Unión Europea (UE) y
resultado de cada votación (cuando Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco).
corresponde), entre otras.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de comunicados de política exterior del PEN, 2017.
CAPÍTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 291
Cantidad de comunicados
Por último, la sistematización permitió 40
registrar, por primera vez, un grupo de
acciones de política exterior que tienen 30
repercusiones en la política interna del
país y que refieren a asuntos de protocolo,
20
la población migrante y una compare-
cencia del Canciller ante la Asamblea
10
Legislativa, entre otras.
En el contexto de la ONU destaca la
gestión de Costa Rica en la Presidencia 0
Europa Asia Sudamérica Medio Centroamérica Nortea- África Oceanía Varios
de la Convención sobre Municiones de Oriente y Caribe mérica
Racimo11, durante la cual logró la adhe- Región
sión o ratificación de once Estados miem- Año de gobierno Primero Segundo Tercero
bros. Además, el país fue copatrocinador
de la campaña global GQUAL, una ini- a/ La categoría “Varios” incluye los comunicados que aluden a varias regiones al mismo tiempo.
ciativa para crear conciencia y promover la Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de comunicados de política exterior del PEN, 2017.
igualdad de género en posiciones de lide-
razgo en los organismos internacionales. OCDE requiere una mención especial estudios sobre Costa Rica en ese país y
En el Consejo de Derechos Humanos se por su trascendencia para las aspiraciones un acuerdo para fortalecer la coopera-
aprobó una resolución sobre "la cuestión políticas y comerciales de Costa Rica. ción en educación, ciencia, investigación
de la pena de muerte" presentada por Al cierre de edición de este capítulo, en e innovación entre ambos Estados.
Costa Rica y otras naciones. septiembre de 2017, el país se encontraba En Asia las acciones se intensificaron
En la Comunidad de Estados en la segunda etapa de estudios organi- a partir del segundo año de gobierno, y
Latinoamericanos y Caribeños (Celac), zados en veintidós comités temáticos. aunque el impulso se redujo durante el
la participación fue más intensa duran- Seis de ellos ya recibieron la aproba- tercero, siguió siendo alto. En marzo de
te el primer año de la administración ción de la OCDE: agricultura, comercio, 2016 se realizó una gira comercial por
Solís Rivera, cuando el país ocupó la salud, política científica y tecnológica, Brunei, Singapur y Malasia. También
Presidencia pro Témpore y organizó la educación y empleo, y trabajo y asuntos se fortalecieron las relaciones con Corea
Tercera Cumbre de la entidad. En ese sociales. del Sur, particularmente en octubre de
momento destacaron la aprobación del En el ámbito bilateral, la informa- 2016, cuando se llevó a cabo una gira de
“Plan de seguridad alimentaria, nutrición ción recopilada muestra cambios en las promoción de exportaciones y atracción
y erradicación del hambre” y el beneplá- zonas de interés para la política exterior. de inversiones. Como resultado de ello,
cito al texto constitutivo de la Fundación Al observar el gráfico 5.33 destaca el sig- Procomer inauguró una oficina en Seúl,
Unión Europea-América Latina y el nificativo aumento de las relaciones con lo que aumentó a 41 la cantidad de repre-
Caribe (Eulac), cuyo objetivo es transfor- países de Europa, Asia y Medio Oriente. sentaciones comerciales de Costa Rica en
mar la asociación estratégica entre ambas Durante el tercer año de la presente el mundo. Además, ambos países firma-
regiones. De acuerdo con los comunica- administración la presencia de Europa ron acuerdos de cooperación en materia
dos, el haber sido parte del Cuarteto de la en los comunicados se duplicó, debido a tributaria, de seguridad pública, salud y
Celac12 le permitió a Costa Rica coordinar la gira por el Reino Unido e Italia reali- tecnología e innovación.
y copresidir la construcción de la agenda zada en mayo de 2016, con el objetivo de En el sudeste asiático también se forta-
regional en un total de veintiséis reuniones promocionar el comercio y la inversión leció la relación con la República Popular
sobre migración, desarrollo productivo, extranjera. Se organizaron encuentros China en temas de seguridad. Costa Rica
ciencia y tecnología, entre otros temas. con un centenar de empresas y se firma- recibió una donación de cinco millones
Finalmente, aunque no aparece entre ron cinco convenios de cooperación con de dólares para invertir en seguridad
los foros mencionados con mayor fre- Italia13. También se establecieron relacio- ciudadana y dos aviones para el combate
cuencia en los comunicados de la nes en materia educativa con Alemania, del crimen organizado y el narcotráfico,
Cancillería, el proceso de adhesión a la con la fundación del primer centro de así como para la atención de emergencias.
292 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
proceso de impeachment contra la anterior o consultivos de diversos organismos mul- tica de algún organismo (Morales, 2017).
presidenta, Dilma Rousseff. En esos comu- tilaterales. Este análisis permite conocer Los datos muestran que se han impulsado
nicados, Costa Rica reiteró el principio mejor el peso de la imagen internacional principalmente “candidaturas país” (104,
de no intervención y no hizo referencias del país, así como el alcance y capacidad lo que equivale al 59% del total). No obs-
puntuales a la crisis política en ese país. Por de gestión de su política exterior, ya que tante, a partir del 2011 ha habido un leve
tanto, la acción realizada constituyó una el impulso de esas postulaciones demanda repunte de las “candidatura persona”, que
ruptura de la posición que se había mante- una alta inversión económica y de recursos pasaron de 39% entre 1992-2004, a 46%
nido en ese caso (Cascante, 2017). A raíz de logísticos, a fin de construir las alianzas en 2011-2016.
ello, Brasil emitió declaraciones por medio que permitan lograr el objetivo deseado. También se identificaron los principales
de su representante diplomático en Costa Un primer hallazgo de la revisión de los ámbitos en los cuales se dieron las postu-
Rica y convocó al embajador costarricense datos, que incluyen 176 postulaciones, es laciones. El 69% (122 en total), correspon-
a dar explicaciones ante la Cancillería de que las candidaturas a nivel global (74%) dió a foros multilaterales sobre Derecho
Brasilia. predominan sobre las de tipo regional internacional y derechos humanos, segui-
En el ámbito nacional este episodio (26%). En el primer grupo la mayoría dos por cultura y ambiente (gráfico 5.35).
generó un amplio debate público. El prin- corresponde a la ONU y sus órganos espe- Durante el período 2011-2016 se diversi-
cipal cuestionamiento giró en torno a los cializados (la Unesco y la Organización ficaron las áreas de acción, pues aumenta-
supuestos ligámenes entre Costa Rica y el Mundial de Turismo, entre otros). En el ron las candidaturas en foros comerciales
bloque de la Alianza Bolivariana para los segundo caso destaca la OEA. y de turismo (Morales, 2017).
Pueblos de Nuestra América (ALBA), ya En esta materia el país ha utilizado ¿Cuán exitosa ha sido Costa Rica en
que Ecuador, Bolivia, Venezuela, Cuba y dos figuras: las “candidaturas país” y las estos esfuerzos? De las 176 postulaciones
Nicaragua actuaron de la misma forma “candidaturas persona”. En las primeras estudiadas se ganaron 120, es decir, el
en la ONU. Además, en la Asamblea se propone al Estado para ocupar pues- 68%. Otras 19 se perdieron (11%), 21
Legislativa se aprobó una moción para tos en foros multilaterales, por ejemplo fueron retiradas (12%) y 16 son casos
interpelar al Canciller, quien compareció la Presidencia o Vicepresidencia de la cuyo resultado se desconoce, por falta de
ante el Plenario el 29 de septiembre. En Asamblea General de la ONU, o alguna información en la Cancillería (9%); por
ese intercambio, los diputados deman- de sus comisiones. Las “candidaturas per- lo tanto, el análisis se realizó con base en
daron conocer los informes de la misión sona” suceden cuando se presenta un aspi- las 160 candidaturas restantes (Morales,
diplomática costarricense sobre la situa- rante a un cargo en la estructura burocrá- 2017).
ción política en Brasil. No obstante, a ini-
cios de octubre el Poder Ejecutivo firmó
el decreto 39944, que declaró de reserva GRÁFICO 5.35
o secreto de Estado esos informes. Acto Número de candidaturas de Costa Rica, según ámbito de accióna/.
seguido se presentó una acción de incons- 1992-2016
titucionalidad, por lo cual el Ministerio
debió plantear sus alegatos y demostrar el
respaldo jurídico del decreto. Finalmente, Derecho internacional Cultura
69 22
la Sala Constitucional ratificó el carácter
secreto de los documentos en cuestión
(Cascante, 2017).
Alcance
país” tuvo resultados positivos, mientras
que solo el 55% de las 66 referidas a Regional 68% 32%
La coordinación del capítulo estuvo a cargo Daniel Castillo; Comunicados del Ministerio de Andrés Mena (Dirección Ejecutiva y Secretaría
de Steffan Gómez Campos, quien contó con el Relaciones Exteriores y Culto 2014-2017 (nueva), del Directorio de la Asamblea Legislativa);
apoyo de María Estelí Jarquín como investiga- por la Escuela de Relaciones Internacionales de la Carlos Sanabria (Departamento de Archivo de
dora asociada. UNA; Comisiones legislativas 1986-2018 (nueva), la Asamblea Legislativa); Gerardo Hernández
por María Estelí Jarquín; Rotación del Gabinete (UCR); Fabián Barboza y Kattia Salas (Sala
Se elaboraron los siguientes insumos: Estudio 1978-2017, por María Estelí Jarquín; Candidaturas Constitucional); Ronald Alfaro, Carmen Bogantes,
de la conducta de Costa Rica hacia los casos de política exterior 1992-2016 (nueva), por María Vera Brenes, Esteban Durán, Vladimir González,
de Siria (2012-2016), Brasil (2016) y Venezuela Fernanda Morales; Acciones colectivas 1992-2017, Mario Herrera, Leonardo Merino, Natalia Morales
(2015-2017), de Carlos Cascante; Mapeo de acto- por Melisa Cerdas; Decretos ejecutivos y convoca- y Evelyn Villarreal (PEN). Asimismo, se agradece a
res y perspectivas de la adhesión de Costa Rica torias a sesiones extraordinarias en el Congreso Marianne Bennett (Comex), Ronald Chacón (TSE) y
a la OCDE y la Alianza del Pacífico, de Carlos 1990-2017, por Melisa Cerdas, Alejandro Hernández Edgar Coto (Asamblea Legislativa), por las entre-
Cascante y Raúl Fonseca; Caracterización de y Noelia Rodríguez; Control constitucional 1990- vistas concedidas.
la protesta social 2016-2017, de Melisa Cerdas; 2016 (nueva), por Luis Antonio González, Hillary
Análisis del desempeño legislativo 1990-2017, Soto y María Fernanda Zumbado; Legislación apro- La edición técnica fue realizada por Steffan
de Steffan Gómez Campos y Mario Herrera; Las bada 1990-2017, por Departamento de Servicios Gómez Campos con el apoyo de Ronald Alfaro
comisiones legislativas en Costa Rica: ¿cómo se Parlamentarios de la Asamblea Legislativa, Steffan Redondo, Leonardo Merino y Jorge Vargas Cullell.
han integrado y cuán estables son? (1986-2018), Gómez Campos y Mario Herrera; Alianzas legisla-
de María Estelí Jarquín; Proyección de Costa Rica tivas (nueva), por Steffan Gómez Campos y Mario La revisión de cifras la efectuó Ariel Solórzano.
en los organismos internacionales: análisis de Herrera.
sus candidaturas durante el período 1992-2016, Los talleres de consulta se realizaron los días 14 y
de María Fernanda Morales; Uso del decreto Se agradece especialmente a Eduardo Ulibarri, 21 de junio, 5 de julio y 17 de agosto de 2017, con la
ejecutivo, de Alonso Ramírez, y Características por los comentarios y la revisión del borrador del participación de Rodrigo Aguilar, Ricardo Agüero,
y efectos de las regulaciones del financiamiento capítulo. María Paula Barrantes, Carlos Ricardo Benavides,
político en los principales partidos políticos cos- Margarita Bolaños, Ana Lorena Brenes, Marvin
tarricenses, de Juan Pablo Sáenz. Se agradece la confección del sistema de regis- Carvajal, Carlos Cascante, María José Cascante,
tro para bases de datos a Rafael Segura y Ariel Daniel Castillo, Ronald Chacón, Edgar Coto, Hazel
Se recibieron las siguientes contribuciones Solórzano. Díaz, Héctor Fernández, Laura Fernández, Luis
especiales: Clima electoral 2017, de Ronald Antonio González, Miguel Gutiérrez-Saxe, Rafael
Alfaro; Matriz de editoriales 2016-2017, de Se agradecen los comentarios y aportes de Matamoros, Héctor Morales, Hugo Picado, Alonso
Daniel Castillo; Análisis de serie de tiempo de las información de: Héctor Fernández, Ronald Chacón Ramírez, Selena Repetto, Noelia Rodríguez, Magda
acciones colectivas en Costa Rica 1992-2017, de y Marilyn Garro (Tribunal Supremo de Elecciones); Inés Rojas, William Rojas, Rotsay Rosales, Juan
Steffan Gómez Campos, y Procesamientos del Ileana Aguilar, Diego Brenes, Mariela Castro, Pablo Sáenz, Roberto Salom, Montserrat Solano,
sistema de seguimiento de sentencias de la Sala Rocío Montero y Hugo Picado (IFED-TSE); Marvin Hillary Soto, Eduardo Ulibarri, María Fernanda
Constitucional, de Rafael Segura. Carvajal (Dirección Jurídica de Casa Presidencial); Zumbado, César Zúñiga y Joyce Zurcher.
Ricardo Agüero, Martha Mora y Marcela Rojas
Se actualizaron las siguientes bases de datos (Departamento de Servicios Parlamentarios
del PEN: Cúpulas partidarias 1982-2017, por de la Asamblea Legislativa); Antonio Ayales y
296 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAPÍTULO 5
NOTAS
1 El coeficiente de Gini es una medida empleada para cuan- 8 Es probable que otras normas, como las autorizaciones
tificar la desigualdad en la distribución del ingreso. Toma locales, también concedan derechos. Se clasifican de manera
valores de entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la perfecta distinta porque son derechos de poblaciones específicas y,
igualdad (todas las personas tienen los mismos ingresos) y 1 a por consiguiente, de menor alcance. La base de datos del PEN
la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos incluye los detalles de cada ley aprobada.
y las demás ninguno).
9 No se contempla la integración de la Comisión de Honores,
2 Recuérdese que el año legislativo va del 1 de mayo de un año ya que el artículo 87 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
al 30 de abril del año siguiente. indica que estará integrada por tres diputados cuyos nombres
no se revelarán.
3 La tasa de éxito aquí utilizada no distingue según el
proponente de la iniciativa −el Legislativo o el Ejecutivo−, 10 Esos proyectos son: Ley para el ordenamiento de las
como sí ocurre con otros indicadores de éxito usados en la retribuciones adicionales al salario base del sector público
literatura especializada. En este caso lo que interesa es deter- (expediente 19506), Ley sobre la promoción del buen desem-
minar la proporción de leyes convocadas por el Ejecutivo (que peño de los servidores públicos para una gestión de calidad
pueden ser de su iniciativa o de algún diputado) que fueron (19787), Ley de límites a las remuneraciones totales de la fun-
aprobadas en sesiones extraordinarias. Con ello se evalúa el ción pública (19156), Ley de Empleo Público (expediente 19431,
desempeño del Gobierno en la promoción de sus prioridades archivado el 9 de enero de 2017), Ley de eficiencia salarial en
en el Congreso. las remuneraciones totales de los funcionarios públicos y de
los jerarcas de la función pública (19883) y Ley para racionali-
4 Para mayor detalle sobre la conformación de los gabi- zar el gasto público (19923).
netes puede consultarse: Huber y Martínez-Gallardo, 2008;
Indridason y Kam, 2008; Campbell, 2005; Lewis, 2005 y 2008. 11 La Convención sobre Municiones de Racimo (2008) prohíbe
la producción, uso, almacenamiento y transferencia de armas
5 El listado completo de la normativa estudiada para realizar que dispersan una gran cantidad de municiones en un área
la categorización puede consultarse en Ramírez, 2017. amplia de territorio. La Convención también ofrece asistencia
a las víctimas, limpieza de áreas contaminadas y destrucción
6 Los acuerdos internacionales simplificados son reglamen- de reservas. En septiembre de 2014 Costa Rica asumió la pre-
tos y otras normas con pretensión de generalidad, promulga- sidencia por un año.
das por el Ejecutivo en el marco de procesos de negociación
internacional que se desarrollan con la venia del Congreso. La 12 El Cuarteto de la Celac lo integran el país que tiene la
gran mayoría corresponde a normas comerciales que resultan Presidencia pro Témpore, el que lo precedió, el que tendrá ese
del trabajo continuado de la Comisión de Ministros de la cargo el año siguiente y un país caribeño. Así pues, Costa Rica
Integración Económica Centroamericana (Comieco). perteneció a este grupo entre el 30 de enero de 2014 y el 28
de enero de 2016.
7 La muestra representa el 3,5% de los decretos que promul-
gan reglamentos de ley, emitidos durante los dos primeros 13 Se firmó un convenio de extradición, un tratado de asis-
años de cada administración desde 1990. El análisis se realizó tencia penal, un acuerdo de cooperación cultural, científica y
en forma paralela a la actualización de los datos del tercer año tecnológica, un acuerdo de intercambio de información tribu-
de cada gobierno para toda la serie histórica, razón por la cual taria y un memorándum sobre cambio climático.
no se incluyó la información de ese período.
CAPÍTULO 6 ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 297
6 Anexo
CAPÍTULO
Metodológico
En total, el método de pobreza mul- Las encuestas de hogares anuales son de Según el INEC no se incluyen aquellos
tidimensional contiene 19 indicadores. corte transversal, es decir, que solo miden casos en que: i) en 2016 la persona ya no
La definición de éstos dependió, en gran las condiciones de un grupo representati- forma parte del hogar, ii) la diferencia de
medida, de la disponibilidad de infor- vo de hogares en un momento particular. edad de un año a otro para una persona
mación. Su cálculo se basa en una única No necesariamente corresponden a los es mayor a 6 años, iii) el sexo de un indi-
fuente que contiene todas las variables mismos casos que serán seleccionados al viduo es diferente, iv) se dieron inconsis-
utilizadas: la Encuesta Nacional de año siguiente. Por su parte, las encuestas tencias en la identificación del hogar o en
Hogares (Enaho) del INEC. longitudinales o de panel rastrean a los la línea que identifica a la persona.
Una vez medidos los indicadores para hogares a través del tiempo, y recolectan La base de datos completa de la Enaho
cada uno de los hogares se calcula la línea la información del mismo hogar. Estos 2016 incluyó a 37.006 individuos en la
de privación, que se refiere al corte o datos permiten explorar las magnitudes muestra (no ponderada), por lo que estos
referencia a partir del cual un hogar será de los cambios a través del tiempo. 17.916 representan solamente el 48,1%
considerado como pobre (o no pobre). El La ventaja que tienen los datos de tipo de ellos4. Sin embargo, este semipanel da
detalle de la línea de privación para cada panel es que pueden ser utilizados para seguimiento a los hogares y no a las per-
uno de los indicadores se puede consultar estudiar las dinámicas de los hogares, así sonas, por lo que la Enaho 2016 incluyó
en Fernández y Del Valle (2017) y en como la persistencia de la pobreza y obser- a 11.335 hogares, mientras que el semi-
INEC (2016). Por su parte, el umbral de var quiénes se benefician del crecimiento panel registra 5.772 hogares (un 50,9%).
pobreza se refiere a la suma total de estas económico, o quiénes se benefician o Para Morales (2012) si bien la Enaho
privaciones a partir de la cual el hogar perjudican de algún shock específico o de tiene cobertura nacional, el panel recons-
será considerado como pobre multidi- alguna política (Deaton, 1997). El prin- truido reduce la muestra, lo que podría
mensional, y corresponde al porcentaje cipal problema de este tipo de encuestas llevar a una subestimación o sobreesti-
de peso de una dimensión (un 20%). es la dificultad de mantener las mismas mación de la incidencia de la pobreza
La incidencia de la pobreza multidi- unidades de observación durante muchas respecto al promedio nacional del año
mensional se define como la proporción rondas de estudio, ya que los individuos de estudio. El cuadro 6.1 muestra la esti-
de hogares clasificados como pobres. Su se cansan de responderlas. Ello provoca mación de la pobreza5 según el enfoque
fórmula es: pérdida de información o dificultad para de línea de ingreso con el semipanel y
conseguirla. También ocurre que las per- con la encuesta trasversal. Un análisis
H= Cantidad de hogares pobres sonas cambian su lugar de residencia, por superficial señalaría que el semipanel
Total de hogares lo que se pierde su seguimiento. Esto es tiende a sobreestimar la pobreza, ya que
conocido como el desgaste de la muestra. en 2015 la pobreza total es 0,65 puntos
La intensidad de la pobreza es definida El INEC da seguimiento a las mis- porcentuales mayor a la observada con la
como el promedio de privaciones ponde- mas viviendas y a las personas que las Enaho transversal, mientras que en 2016
radas que tienen los hogares pobres. Su habitan parcialmente de un año a otro. es 0,48 puntos mayor con el semipanel6.
fórmula es: Cuando uno o más de los residentes del Sin embargo, esta interpretación es inco-
hogar migra, se privilegia a las personas rrecta debido a que el valor estimado de
Suma de privaciones ponderadas habituales de la vivienda seleccionada. la pobreza que reporta el INEC cada año
en hogares pobres Por esta razón, se hace referencia a un es solo uno de los posibles. La Enaho es
A=
Total de hogares pobres semipanel de unidades de observación una muestra de la población, por lo que
(INEC, 2012). La Enaho rota el 25% es importante tomar en cuenta el error
Para obtener el índice de pobreza mul- de la muestra cada año, esto quiere decir estándar de las estimaciones, con el cual
tidimensional (IPM) únicamente basta que entre dos encuestas se conserva alre- es posible calcular el intervalo (al 95% de
multiplicar la incidencia de la pobreza dedor del 75% de las viviendas, entre tres confianza) en que se ubicaría el verdadero
por la intensidad. Así: encuestas solo coincide el 50% y entre valor poblacional (que es desconocido).
cuatro encuestas el 25%. Ya en la quinta Tomando en cuenta los intervalos, la
IPM = H * A encuesta se pierde por completo el semi- pobreza en 2015 se ubicaría en un míni-
panel. Por ello, es recomendable utilizar- mo (o valor inferior) de 20,8% y un máxi-
Ambos métodos mostraron disminucio- lo solo entre dos encuestas consecutivas. mo (o valor superior) de 22,6%, en cuyo
nes en el porcentaje de hogares pobres entre La ventaja que tiene esta base de datos rango se encuentra la estimación puntual
2015 y 2016. Con el objetivo de identificar es la posibilidad de analizar de un año de pobreza realizada con el semipanel,
algunos de los factores que podrían aso- a otro las características de las mismas que es de 22,4%; lo mismo sucede con las
ciarse a dichos resultados, Fernández y Del observaciones, lo cual permite el control estimaciones del 2016. Estos resultados
Valle (2017) utilizaron la base de datos del de las variables en el tiempo. permiten afirmar que la estimación de
semipanel de las Enaho del 2015 y 2016, Para el análisis de la pobreza se utiliza pobreza con el semipanel no es estadísti-
suministrada por el INEC, la cual da segui- el semipanel de la Enaho 2015-2016, camente distinta de la pobreza estimada
miento a la situación de un mismo grupo mediante el cual se registran 17.916 per- con la Enaho de corte transversal7. Al
de hogares y personas en esos dos años. sonas que coinciden en esos dos años. desagregar las estimaciones por zona se
CAPÍTULO 6 ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 299
CUADRO 6.1
Estimación de la pobreza, por método, según zona, región y tipo de encuesta. 2015 y 2016
Fuente: Fernández y Del Valle, 2017, con datos de las Enaho 2015 y 2016 y el semipanel, del INEC.
comprueba la misma situación, ya que el pero debido a que los tamaños de mues- Pacífico Central las estimaciones difie-
semipanel da resultados que no son esta- tra para estos casos son más reducidos, ren bastante, lo que evidencia problemas
dísticamente distintos a los reportados los errores estándar son más grandes, y en la selección del panel de hogares.
por el INEC con la muestra completa de por lo tanto, hay menor posibilidad de Si bien la situación anterior es una
cada año. no encontrar coincidencias. Esto implica limitación que se conocía ex ante (dado
Al desagregar las estimaciones por que aunque las diferencias no sean tan el bajo porcentaje de hogares que contie-
regiones no se aprecian diferencias esta- grandes estadísticamente, lo cierto es ne el semipanel), esta no sería tan preo-
dísticamente significativas (cuadro 6.1), que en 2015 en las regiones Chorotega y cupante si al menos las tendencias en la
300 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO CAPÍTULO 6
evolución de la pobreza se sostuvieran en pobreza multidimensional es más direc- Los estratos que se utilizaron son diez
el tiempo, es decir, si el aumento o dis- to, debido a que está conformada por grupos de igual tamaño, conocidos como
minución entre los años 2015 y 2016 se 19 indicadores, por lo que se analizó la deciles, ordenados según su ingreso fami-
mantuviera en cada grupo poblacional. variación de estos indicadores entre 2015 liar autónomo neto per cápita, esto es, los
Sin embargo, en el caso de las regiones y 2016 y se determinó cuáles fueron los hogares se dividen en grupos del 10% de
Pacífico Central, Huetar Norte y Huetar que más aportaron a esta baja y su rela- ellos según su ingreso per cápita antes de
Caribe el signo del cambio en la estima- ción con la política social selectiva. las transferencias estatales, que son parte
ción es distinto entre encuestas: en las Existen dos formas de estudiar el de la ISP, y estos grupos se ordenan de
dos primeras la pobreza aumentó según posible efecto de cada factor sobre la menor a mayor.
la Enaho, pero según el semipanel dis- reducción de la pobreza. La primera con- Una vez definidos estos estratos, la
minuyó. En el caso de la región Huetar siste en estimar el efecto marginal de ISP se distribuye entre ellos según la
Caribe sucede lo contrario. Esta situa- cada uno; esto es, estimar la incidencia identificación de beneficiarios efectivos
ción fue una limitación importante, por en ausencia del cambio que realmente (como por ejemplo estudiantes), el con-
lo que se decidió no incluir en el análisis ocurrió en un determinado factor, pero sumo efectivo realizado (como consultas
las estimaciones a nivel de región. manteniendo los demás. Con este enfo- o días de internamiento) o el monto de
En el caso de la pobreza multidimen- que es posible aproximar cuánto habría los recursos recibidos (como por ejem-
sional, las estimaciones con la base del sido la pobreza si ese factor en particular plo pensiones y otras ayudas en dinero).
semipanel tampoco difieren estadística- no hubiera entrado en juego. Este es un Esta información no está disponible para
mente del intervalo al 95% de confianza enfoque retrospectivo porque involucra todos los programas, por lo que para
de la estimación oficial realizada por el la estimación ante la ausencia del cam- algunos pocos y que representan una
INEC (cuadro 6.1), aunque al igual que bio en un factor. Para efectos de este limitada porción de la ISP, se utilizan
en el caso de la pobreza por ingresos, las Informe, a esta aproximación se le llama algunos indicadores indirectos. El cua-
estimaciones a nivel de región son menos enfoque de efecto marginal. dro 6.2 especifica los criterios seguidos.
consistentes, por lo que se descartó esta La segunda forma consiste en un enfo- La fuente utilizada es la Enaho 2016,
desagregación en el análisis. que prospectivo o hacia adelante, para aunque para la atención de la salud se
Como se mencionó anteriormente, el estudiar el impacto conjunto de todos acude a la Enigh 2013, pues la Enaho
objetivo del estudio de Fernández y Del los factores. La mayoría de hogares que no contempla esa información. La ISP
Valle (2017) es descomponer la reduc- logran salir de la pobreza lo hacen a se asigna por decil y no por hogar indi-
ción de la pobreza en 2016 consideran- través del efecto combinado de varios vidual, como sería una asignación más
do el posible efecto de algunos factores de ellos, y no de uno sólo, por lo que fina, pero que escapa a los alcances de este
estrechamente relacionados con este esta metodología intenta descomponer la estudio. Con ello se obtiene la ISP por
fenómeno, tanto con el método de línea proporción del efecto que es atribuible a decil, la cual se transforma en per cápita
de pobreza como con la multidimensio- cada factor involucrado, para cada hogar por hogar para mantener consistencia.
nal. particular. A esta aproximación se le El impacto distributivo de la ISP puede
En el primer caso, se seleccionaron tres denomina enfoque de efecto conjunto. precisarse de una mejor manera si se impu-
factores que podrían explicar la reduc- ta como un salario social que aumenta el
ción, al estar relacionados directamente ingreso de los hogares. Aunque existen
con el ingreso de los hogares. El primer controversias y distintas opciones sobre la
factor es el valor de la canasta básica PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE imputación, lo más común es asignar este
alimentaria y de la línea de pobreza. FACTORES EXPLICATIVOS DE LA salario social como equivalente al costo
El segundo es el posible efecto de los REDUCCIÓN DE LA POBREZA de los servicios recibidos o de los montos
programas sociales selectivos, a través véase Fernández y Del Valle, 2017, en transferidos por el Estado.
de las transferencias monetarias públi- www.estadonacion.or.cr Un dilema al asignar la ISP es cómo
cas hacia los hogares, pero solo aquellos proceder con las pensiones contributivas.
que son captados en las encuestas del Una opción es valorarlas como retribu-
INEC, a saber: pensiones del régimen ción de un ahorro realizado, y por ende,
no contributivo; ayudas del IMAS como El impacto distributivo de la Inversión como parte del ingreso autónomo y no
Avancemos, red de cuido u otros progra- Social Pública (ISP) de la inversión social. La segunda opción
mas de esa institución; becas escolares8 La inversión social que realiza el Estado es considerarlas como un subsidio y con-
y otros subsidios estatales9. Por último, fluye a las personas y a los hogares, que tabilizarlas como una transferencia de la
el ingreso laboral (o los salarios mone- acceden efectivamente a esos servicios inversión social. Lo más probable es que
tarios) representan la mayor proporción o recursos ubicados en distintas partes tenga componentes de las dos vertientes y
del ingreso total de un hogar, por lo que de la distribución del ingreso. Trejos y lo adecuado sería separar la parte del sub-
se analizan los cambios que pudieron Mata (2017) determinaron cómo está sidio estatal de la retribución al ahorro,
darse en este rubro. repartida dicha ISP y cuál es su impacto individual o colectivo. No obstante, no
El estudio sobre la reducción de la distributivo. existen estimaciones para hacer esta sepa-
CAPÍTULO 6 ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 301
CUADRO 6.2
ración de modo que Trejos y Mata (2017) caso de las pensiones no contributivas, sí
siguieron la práctica común de conside- se toman directamente como una trans- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
rarlas como parte del ingreso autónomo. ferencia de la ISP. IMPACTO DISTRIBUTIVO DE LA ISP
Esto significa que la medición del impac- véase Trejos y Mata, 2017, en
to distributivo de la inversión social es www.estadonacion.or.cr
neto de las pensiones contributivas. En el
302 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO CAPÍTULO 6
Aportes metodológicos en materia El multiplicador de empleo (Me) uti- de Girvan y Newman (2002) y walktrap
de oportunidades, estabilidad y liza como denominador al efecto de (Ponds y Latapy, 2005) para identificar
solvencia económicas empleo inicial, en lugar del valor por uni- la formación de grupos de acuerdo a la
dad monetaria inicial de la producción, estructura de la red. Además, se realiza
Metodología para calcular estos se conocen como multiplicadores otro análisis de acuerdo al abordaje meto-
los multiplicadores de empleo “normalizados” (Miller y Blair, 2009). dológico de tipos de economía (nueva
Meneses y Córdova (2017) calculan Los multiplicadores de empleo se inter- economía, vieja economía y servicios
los multiplicadores de empleo para Costa pretan como el número de trabajadores de apoyo) desarrollado por el Informe
Rica a partir de la matriz insumo-pro- que se contratarán en el país, si el sector Estado de la Nación (PEN, 2013), con
ducto (BCCR, 2012). Estos indicadores j emplea un trabajador adicional en res- una adaptación de la composición de los
se utilizan para estimar el efecto sobre el puesta al aumento de su demanda final. sectores (Jiménez-Fontana, 2017).
empleo total (directo e indirecto), ante En el tercer nivel de análisis se esti-
un crecimiento en la demanda final de man las características globales de la red
una actividad específica. En este estu- que explican en términos agregados su
dio se calculan los multiplicadores de PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE estructura, a partir de cinco indicadores:
empleo "tipo I" con la matriz inversa CRECIMIENTO ECONOMICO
de Leontief10 de componente nacional Y EMPLEO, 1. Distancia promedio: calcula la dis-
(BCCR, 2012) y los coeficiente de reque- véase Meneses y Córdova, 2017, en tancia promedio que existe entre los
rimientos directos de empleo (λ). Estos www.estadonacion.or.cr productos de la red (Albert y Barabasi,
últimos se miden como el número de 2002).
empleados por cada unidad monetaria de
producción de cada sector (Schuschny, 2. Reciprocidad: indica la proporción
2005), lo cual se define de la siguiente Análisis de redes de la matriz del total de lazos en la red que son
forma: insumo-producto de Costa Rica recíprocos o bidireccionales (Newman
ni Para analizar las relaciones entre pro- et al., 2002).
λi = ductos, regímenes y sectores a nivel de
Xi demanda intermedia, González y Durán 3. Triangulación o transitividad:
Donde: (2017) aplican la metodología de análisis muestra en una escala de 0 a 1 la
de redes a la matriz insumo-producto capacidad de la red para formar clús-
ni = nivel de empleo del sector i del BCCR (2012). El estudio consta de ters basándose en triadas de productos
cuatro etapas de análisis. En la prime- (Barrat, et al., 2004).
Xi = producción del producto ra se identifica la función principal de
los productos en la estructura de la red 4. Densidad: Es la proporción de lazos
λ i = coeficiente del requerimientos (Kotschützki, et al., 2005; Freeman, existentes dado la cantidad de relacio-
directos de empleo del sector 1977), a partir de cuatro mediciones: nes posibles.
A partir de λi, se calcula el vector de 1. Centralidad de grado: suma la can- Finalmente, en la última sección del
efectos empleo (Ee), que mide el impacto tidad de relaciones que tiene cada pro- estudio se estiman los patrones de rela-
sobre el nivel de empleo generado por el ducto con el resto de bienes y servicios. ciones entre productos, con el índice
cambio unitario de la demanda final del de similitud estructural, conocido como
G=
producto de un sector (j). Este vector 2. Centralidad de grado de entrada: índice de Jaccard. Cuando no hay simili-
se obtiene al multiplicar λ por la matriz estima qué tan central un producto tud este indicador es igual a 0, entre 0,1 y
inversa de Leontief (B): por su función como demandante de 0,39 es baja la similitud, entre 0,4 y 0,59
n
insumos. es nivel media, entre 0,6 y 0,79 es alta,
e
Ej= ∑λb
t=1 3. Centralidad de grado de salida:
entre 0,8 y 0,99 es muy alta, y un nivel
igual a 1 es similitud perfecta.
i ij
calcula qué tan central es un producto
Finalmente, el multiplicador de empleo como proveedor de insumos al resto de
(Me) resulta de la división del vector de la economía.
efectos por los coeficientes, dado por:
4. Intermediación: identifica los pro- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
ductos que sirven como puente para ANALISIS DE REDES EN LA MATRIZ
∑ i =1 λ i bij
n
conectar productos. INSUMO PRODUCTO
M e = Ee λ-1 =
λi véase González y Durán, 2017, en
En la segunda etapa, se realiza un www.estadonacion.or.cr
análisis de comunidades con las técnicas
CAPÍTULO 6 ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 303
de dispositivos móviles con sistema de el sitio web del Programa Estado de la dicho software: “xts”, “itsmr”, “forecast”,
posicionamiento global, lo cual permitió Nación: www.estadonacion.or.cr. “dygraphs” y “ggplot2”.
geo-referenciar el lugar donde se realiza- Este año se realizó un análisis de series Primero se realizó la descomposición
ron las entrevistas. de tiempo al acervo de información reco- de la serie de tiempo de acciones colec-
Dado que la muestra no es probabi- pilada sobre movilización social. Esta base tivas para obtener por separado la esta-
lística y que se establecieron cuotas para de datos cumple con los tres principios cionalidad y la tendencia de las manifes-
representar la estructura poblacional, la básicos para esta metodología. Primero, taciones sociales. Para ello se usó la base
base de datos no contiene ponderadores. es una colección de observaciones (datos) de datos completa, para el período enero
Para el análisis de los grupos se consideró sobre un determinado fenómeno, que se 1992 a marzo de 2017. De ahí se extrajo,
que el tamaño de las sub-muestras no tienen de manera sistemática en el tiem- mediante los procesamientos estadísticos
fuera menor a cien observaciones y por po e igualmente equiespaciados. En este en R, el factor de tendencia y se graficó
eso se hacen cuatro intervalos de edades, caso son registros de acciones colectivas para toda la serie.
los niveles socioeconómicos se dividie- diarios, que fueron agregados de manera Luego se realizó el mismo análisis de
ron en tres y no se hicieron mayores mensual para un análisis más eficiente. tendencia con las acciones colectivas
desagregaciones. Como la muestra obte- Segundo, es un set de datos estocásticos, registradas por grupos registrados en la
nida refleja la estructura poblacional por es decir, que evolucionan en el tiempo base de datos. Se agruparon en seis gran-
los estratos establecidos, la inferencia de de manera que es posible predecir, con des actores:
resultados se hace tanto a nivel nacional, ciertos grados de precisión, su comporta-
como en GAM urbano y resto del país. miento futuro a partir de la información 1. Ciudadanía: incluye a grupos de veci-
conocida hasta el momento. Tercero, la nos, madres y padres de familia, jóve-
Aportes metodológicos en materia colección de observaciones existe para un nes, grupos de ciudadanos y privados
de fortalecimiento de la democracia período mínimo de cinco años. de libertad.
El análisis de series de tiempo parte de
Análisis de series de tiempo sobre la premisa que los datos recopilados son 2. Sector empresarial: incluye a empresa-
las acciones colectivas por actores producto del comportamiento conjunto rios, productores industriales y agro-
El PEN posee una base de datos que de tres componentes: la tendencia, la esta- pecuarios.
registra diariamente los eventos de accio- cionalidad y un componente aleatorio.
nes colectivas que ocurren en el país. Mediante el análisis estadístico es posible 3. Estudiantes: incluye a estudiantes de
Esta se construye con información publi- descomponer los datos y extraer estos tres secundaria y universitarios.
cada en tres medios de prensa escrita de elementos.
circulación nacional: La Nación, Diario El componente aleatorio no responde 4. Sociedad civil: incluye diversos grupos
Extra y Semanario Universidad. Para a comportamientos específicos, como su organizados de ambientalistas, género,
uniformar los datos lo máximo posible, nombre lo dice es aleatorio o fortuito. derechos humanos, usuarios, étnicos,
se utilizan las versiones impresas de cada En cambio, los otros dos son determinís- anti-guerra, religiosos, personas con
medio. Actualmente incluye registros ticos, brindan información más precisa alguna discapacidad, pro-vivienda.
para el período de enero de 1992 a marzo sobre el comportamiento de la serie de
de 2017. datos analizada y se pueden analizar por 5. Trabajadores públicos: organizados
Se recopilan las noticias principales y separado. La tendencia mide el cambio en generalmente en sindicatos.
otras de tipo complementario que enri- el largo plazo de la media de los datos; y la
quecen el estudio. Estas son sistemati- estacionalidad muestra la periodicidad en 6. Otros trabajadores: incluye trabajado-
zadas en una bitácora y posteriormente los cambios, generalmente dentro de un res del sector informal, desempleados,
incorporadas a la base de datos final año, de manera que es posible saber cuáles extrabajadores, grupos de profesionales
mediante el paquete estadístico SPSS. son los meses con mayor protesta ciuda- y trabajadores del sector privado.
Para el registro de cada variable, se dana y los que típicamente son periodos
siguen una serie de pasos y definiciones más calmos. Se graficaron las líneas de tendencia
que se consignan en el Manual metodo- El capítulo “Fortalecimiento de la para cada grupo con el objetivo de identi-
lógico de acciones colectivas del PEN. Democracia” realizó un análisis de series ficar su comportamiento en el largo plazo.
Tanto la base de datos, como su manual de tiempo, usando el paquete estadís-
se encuentra a disposición pública en tico R, con las siguientes librerías de
306 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO CAPÍTULO 6
NOTAS
1 La actualización del valor de la línea de pobreza se obtiene 6 Es importante indicar que los factores de expansión de la
mediante las variaciones mensuales de precios de los grupos Enaho son distintos cada año, por lo que para efectos de compa-
alimentarios y no alimentarios según el Índice de Precios al rabilidad se utilizó únicamente el del 2016, indistintamente del
Consumidor o IPC, los cuales son ponderados por zona de resi- año de que se trate.
dencia (urbana o rural). La canasta actual está integrada por 315
artículos, de los cuales 232 son bienes y 83 servicios. 7 La simple comparación de un intervalo de confianza de la
encuesta transversal con el valor puntual de la estimación de la
2 La Canasta Básica Alimentaria (CBA) es un conjunto de ali- encuesta semipanel no es suficiente para realizar tal afirmación,
mentos que fueron seleccionados de acuerdo a su aporte calóri- pero de forma paralela se realizaron las estimaciones de la
co y a su frecuencia de consumo; expresados en cantidades que diferencia entre ambos promedios, cuya hipótesis nula era que
permiten satisfacer, por lo menos, las necesidades de calorías tal diferencia fuera distinta de cero, y la cual fue rechazada en
de un individuo promedio de una población de referencia (INEC, el caso de la estimación a nivel nacional.
2015). La CBA fue elaborada en 2010 y quedó conformada por 52
alimentos para la zona urbana y 44 para la rural. 8 Incluye las becas en dinero del Fonabe, el INA, las munici-
palidades, universidades públicas o privadas, Empléate (del
3 Se le asigna el mismo peso a cada dimensión porque no exis- Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) o de alguna otra
ten estudios que demuestren objetivamente que para explicar la institución.
pobreza sea más importante una dimensión sobre otra.
9 En caso de que existan otros subsidios monetarios de algún
4 Con factores de expansión, la Enaho 2016 contabilizó a programa gubernamental distinto del IMAS, CCSS o becas
4.889.672 personas, mientras que el semipanel incluye solo a escolares, la Enaho indaga por “otros subsidios estatales” de
2.338.400 personas, un 47,8% del total. En términos de hogares, forma general.
la Enaho total registró 1.496.829, mientras que el semipanel
740.753 hogares (un 49,8%). 10 Este tipo de multiplicadores se conocen como tipo I. Una
extensión a este modelo, llamado matriz de Leontief Tipo II, es
5 El estudio no estimó los totales poblacionales por su poca el que incorpora los efectos inducidos por el consumo de los
confiabilidad en un semipanel tan reducido. Únicamente se hogares como un componente endógeno, es decir incluirlo en el
compararon los valores relativos. cálculo de la matriz como un sector adicional.
ESTADO DE LA NACIÓN 307
Siglas y acrónimos
DGSC Dirección General de Servicio Civil Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
DGT Dirección General de Tributación FMI Fondo Monetario Internacional
DHR Defensoría de los Habitantes de la República FNCA Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas
DHS Desarrollo humano sostenible FNE Fondo Nacional de Emergencias
Digeca Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (Minaet) FOB En el puerto de salida (sigla en inglés)
Digepyme Dirección General de Apoyo de la Pequeña y Mediana (Cepredenac-SICA)
Empresa (MEIC) FOD Fundación Omar Dengo
DIN Instituto Alemán de Normalización (sigla en alemán) Fodemipyme Fondo para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y
Dinadeco Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad Medianas Empresas
DIS Dirección de Inteligencia y Seguridad Fodesaf Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
DNIT Dirección Nacional de Inspección de Trabajo (Desaf-MTSS)
DON Depósitos a un día plazo, overnight Fomude Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización
DRAT Distrito de Riego Arenal-Tempisque Fonabe Fondo Nacional de Becas
DSE Dirección Sectorial de Energía Fonafifo Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
DSPP Dirección de Salud y Producción Pecuaria (MAG) Fonavi Fondo Nacional de Vivienda
Fosuvi Fondo de Subsidios para la Vivienda
E FPC Facilidad permanente de crédito
Fundatec Fundación Tecnológica de Costa Rica
Earth Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda Fundecooperacion Fundación de Cooperación para el Desarrollo Sostenible
Ebais Equipos básicos de atención integral en salud Fundecor Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica
ECA Ente Costarricense de Acreditación Central
ECCTI Estado de las Capacidades en Ciencia, Tecnología e Fundemuca Fundación para el Desarrollo y el Fortalecimiento
Innovación (PEN) Municipal de Centroamérica
ECE Encuesta Continua de Empleo (INEC) Fundes Fundación de Desarrollo Sostenible
Ecodes Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible Fundevi Fundación de la Vicerrectoría de Investigación (UCR)
Ecosoc Consejo Económico Social de la Asamblea General de las Funpadem Fundación para la Paz y la Democracia
Naciones Unidas Fuprovi Fundación Promotora de Vivienda
Ecosos Estrategia Costarricense por la Sostenibilidad
Ecpat Organizaciones para la Eliminación de la Prostitución G
Infantil, la Pornografía Infantil y el Tráfico de Niños (as)
(sigla en inglés) GAM Gran Área Metropolitana
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (INEC) GATS Acuerdo General sobre Servicios (sigla en inglés)
EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres GATT Acuerdo general de aranceles aduaneros y comercio, que se
(ONU) transformó en la Organización Internacional del Comercio
Enaho Encuesta Nacional de Hogares (INEC) (sigla en inglés)
ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial (sigla en inglés)
Enigh Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares GEI Gases de efecto invernadero
(INEC) GEM Global Entrepreneurship Monitor
ENOS Fenómeno El Niño-Oscilación del Sur GHI Índice global de hambre (sigla en inglés)
EPI Índice de desempeño ambiental (sigla en inglés) GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional
ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (sigla en alemán)
Etugam Estudio del Transporte Urbano de la Gran Área GICA-Justicia Sistema de Gestión Integral de Calidad y Acreditación para
Metropolitana la Justicia (Poder Judicial)
F GLP Gas licuado de petróleo
GNL Gas natural licuado
FA Frente Amplio GPS Sistema de posicionamiento global (sigla en inglés)
FAJ Fundación Acción Joven Grulac Grupo Latinoamericano y el Caribe
Fanal Fábrica Nacional de Licores GWP Asociación Mundial del Agua (sigla en inglés)
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (sigla en inglés) H
FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques
(sigla en inglés) HHI Índice Herfindahl-Hirschman (sigla en inglés)
FD Partido Fuerza Democrática HNN Hospital Nacional de Niños
FDA Administración de Alimentos y Drogas
(sigla en inglés) I
Fecon Federación Costarricense para la Conservación del
Ambiente IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia
Fecop Federación Costarricense de Pesca Ibergop Escuela Iberoamericana de Gobierno y Política Pública
FED Sistema de Reserva Federal (Estados Unidos) Icaes Instituto Centroamericano de Estudios Sociales (de la CCT)
Fedecatur Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica Icafé Instituto del Café
Fedecoop Federación de Cooperativas ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública
FEES Fondo Especial de la Educación Superior ICCC Instituto Costarricense contra el Cáncer
FEM Foro Económico Mundial ICD Instituto Costarricense sobre Drogas
Fetral Federación de Trabajadores de Limón ICE Instituto Costarricense de Electricidad
Feucr Federación de Estudiantes de la Universidad de Costa Rica Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
Feuna Federación de Estudiantes de la Universidad Nacional Icoder Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación
FIS Ficha de información social (IMAS) ICT Instituto Costarricense de Turismo
SIGLAS ESTADO DE LA NACIÓN 311
IDA/Inder Instituto de Desarrollo Agrario. A partir de 2012, Instituto IVA Impuesto al valor agregado
de Desarrollo Rural IVM Invalidez, vejez y muerte
IDEA Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia
Electoral (sigla en inglés) J
IDH Índice de desarrollo humano
IDS Índice de desarrollo social Japdeva Junta de Administración Portuaria de la Vertiente
IED Inversión extranjera directa Atlántica
IFA Índice de fragilidad ambiental Jasec Junta Administrativa de Servicio Eléctrico Municipal de Cartago
IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón
IFED Instituto de Formación y Estudios en Democracia (TSE) (sigla en inglés)
Ifpri Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas JPS Junta de Protección Social
Alimentarias (sigla en inglés) Judesur Junta de Desarrollo de la Zona Sur
IGI Índice de gestión institucional
IGM Índice de gestión municipal L
IGN Instituto Geográfico Nacional
IGV Impuesto general de ventas LAA Laboratorio de Análisis Ambiental (UNA)
IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Lacomet Laboratorio Costarricense de Metrología
Agricultura Laica Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar
IICE Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (UCR) Lanamme Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos
IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos Estructurales (UCR)
Lapop Proyecto de Opinión Pública de América Latina Universidad
IIP Instituto de Investigaciones Psicológicas (UCR) de Vanderbilt, (sigla en inglés)
IIS Instituto de Investigaciones Sociales (UCR) Laqat Laboratorio de Química de la Atmósfera (UNA)
Ilanud Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Larep Laboratorio de Análisis de Residuos de Plaguicidas (IRET-
Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente UNA)
IMAE Índice mensual de la actividad económica LASA Asociación de Estudios Latinoamericanos (sigla en inglés)
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social LPG Gas licuado de petróleo (sigla en inglés)
IMN Instituto Meteorológico Nacional (Minae) Libor London Inter Bank Offering Rate
INA Instituto Nacional de Aprendizaje LPG Gas licuado de petróleo (sigla en inglés)
Inamu Instituto Nacional de las Mujeres LNA Laboratorio Nacional de Aguas
INBio Instituto Nacional de Biodiversidad
Incae Instituto Centroamericano de Administración de Empresas M
Inciensa Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en
Nutrición y Salud MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
Incofer Instituto Costarricense de Ferrocarriles Marea Programa regional “Manejo de recursos acuáticos y alter-
Incop Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico nativas económicas” (Usaid)
Incopesca Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura MCCA Mercado Común Centroamericano
IND Ingreso nacional disponible MCJ Ministerio de Cultura y Juventud
INDC Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional MDL Mecanismo de desarrollo limpio
(sigla en inglés) MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio
Inder/IDA Instituto Nacional de Desarrollo Rural. Hasta 2012, MEP Ministerio de Educación Pública
Instituto de Desarrollo Agrario Mercosur Mercado Común del Sur
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos Mesicic Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la
Infocoop Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Convención Interamericana contra la Corrupción (OEA)
Inisa Instituto de Investigaciones en Salud (UCR) Micit/Micitt Ministerio de Ciencia y Tecnología. A partir de 2013 es el
Inisefor Instituto de Investigación y Servicios Forestales (UNA) Ministerio de Ciencia, Tecnología
INP Índice de nacionalización partidaria y Telecomunicaciones
INS Instituto Nacional de Seguros Mideplan Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
INTA Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de MIL Mercado integrado de liquidez
Tecnología Agropecuaria Minae Ministerio de Ambiente y Energía
Inteco Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica Minaet Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Intel Integrated Electronics Corporation MIP Matriz de insumo producto (BCCR)
INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Mipyme Micro, pequeña y mediana empresa
IPC Índice de precios al consumidor Mivah Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
IPCC Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (sigla en ML Movimiento Libertario
inglés) MNC Mesa Nacional Campesina
IPEC Instituto Profesional de Educación Comunitaria MNJ Movimiento Nacional de Juventudes
IPIL Índice de potencia institucional legislativa Monex Mercado de Monedas Extranjeras (BCCR)
IPM Índice de pobreza multidimensional MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes
IPS Instituto de Políticas para la Sostenibilidad MTC Movimiento de Trabajadores y Campesinos
IRET Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(UNA)
ISBN International Standard Book Number N
ISI Índice subyacente de inflación
ISP Inversión social pública Nafta Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, suscrito por
Itcer Índice de tipo de cambio efectivo real Estados Unidos, Canadá y México (sigla en inglés)
ITCO Instituto de Tierras y Colonización NAMA Acción de mitigación apropiada a nivel nacional (sigla en
inglés)
312 ESTADO DE LA NACIÓN SIGLAS
NBI Necesidades básicas insatisfechas (método de cálculo de la PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos
pobreza) (OCDE, sigla en inglés)
NEPp Número efectivo de partidos parlamentarios Planot Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
PLN Partido Liberación Nacional
O PNB Producto nacional bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
Occefs Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades PNDF Plan Nacional de Desarrollo Forestal
Fiscalizadoras Superiores PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano
OCDE/OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo PNG Partido Nueva Generación
Económicos PNGIRH Plan Nacional para la Gestión Integrada de Recurso Hídrico
OCIC Oficina Costarricense de Implementación Conjunta PNOT Política Nacional de Ordenamiento Territorial
OdD Observatorio del Desarrollo (UCR) PNIP Plan Nacional de Integración Pública
OEA Organización de los Estados Americanos PNMB Parque Nacional Marino Las Baulas
OET Organización de Estudios Tropicales PNMCACH Programa Nacional de Mejoramiento de la Calidad del Agua
OHI Ocean Health Index / índice de salud de los océanos para Consumo Humano
OFIM Oficinas Municipales de la Mujer PNMIRH Plan Nacional de Manejo Integral del Recurso Hídrico
OIEA Organismo Internacional de Energía Atómica PNUD/UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
OIJ Organismo de Investigación Judicial Pnuma Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
OIM Organización Internacional para las Migraciones POT Plan de Ordenamiento Territorial (Colombia)
OIT Organización Internacional del Trabajo Potgam Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran Área
Olade Organización Latinoamericana de Energía Metropolitana
OLaP Observatorio Laboral de Profesiones (Conare) PPA Paridad del poder adquisitivo
ONS Oficina Nacional de Semillas (MAG) PPN Partido Patria Nueva
OMC Organización Mundial del Comercio PRC Partido Renovación Costarricense
OMI Organización Marítima Internacional Presanca Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Omipymes Observatorio de Mipymes (UNED) para Centroamérica
OMS Organización Mundial de la Salud Presisan Programa Regional de Sistemas de Información en
OMT Organización Mundial de Turismo Seguridad Alimentaria y Nutricion
ONF Oficina Nacional Forestal Prepac Plan Nacional de Pesca y Acuicultura Continental
ONG Organización no gubernamental / organizaciones Presol Plan Nacional de Residuos Sólidos - Costa Rica
no gubernamentales Pretoma Programa de Restauración de Tiburones Tortugas Marinas
ONU Organización de las Naciones Unidas Prias Programa de Investigaciones Aerotransportadas y
Onusida Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA Sensores Remotos e in situ (CeNAT-Conare)
OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo PRN Partido Restauración Nacional
OPES Oficina de Planificación de la Educación Superior (Conare) Proagroin Programa de Desarrollo Agroindustrial de la Zona Norte
OPHI Iniciativa para la Pobreza y el Desarrollo Humano Procomer Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica
(Universidad de Oxford; sigla en inglés) Procumen Programa de Escuelas de Atención Prioritaria
OPS/PAHO Organización Panamericana de Salud ProDUS Programa de Investigación en Desarrollo Urbano
Orealc Oficina Regional de Educación para América Latina y el Sostenible (UCR)
Caribe (Unesco) Proebi Programa de Educación en Biodiversidad (INBio)
Ovsicori Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica (UNA) Progai Programa Institucional de Gestión Ambiental Integral
(UCR)
P Promec-CR Programa de monitoreo ecológico de las áreas protegidas y
corredores biológicos de Costa Rica
PAC Partido Acción Ciudadana Promece Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación
PANI Patronato Nacional de la Infancia Pronae Programa Nacional de Empleo (MTSS)
PAP Partido Alianza Patriótica Pronamype Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y la
PBAE Programa Bandera Azul Ecológica Movilidad Social (MTSS)
Pairca Programa de Apoyo a la Integración Regional Propyme Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa
Centroamericana (Micitt)
Panea Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Prugam Proyecto de Planificación Regional y Urbana de la Gran
Adolescente (MEP) Área Metropolitana
PANI Patronato Nacional de la Infancia PSA Pago por servicios ambientales
Parlacen Parlamento Centroamericano PTA Parque de Tecnología Ambiental
PASA Programa de Ajuste Sectorial Agropecuario PUSC Partido Unidad Social Cristiana
PASE Partido Accesibilidad sin Exclusión PYME Pequeña y mediana empresa
PDS Partido del Sol
PEA Población económicamente activa R
PECAire-UNA Programa de Estudios de Calidad del Aire, Escuela de
Ciencias Ambientales (UNA) Racsa Radiográfica Costarricense S.A.
PEN Programa Estado de la Nación (Conare) RAE Real Academia Española
PFT Pacientes en Fase Terminal (CCSS) RC Partido Renovación Costarricense
PGR Procuraduría General de la República Recope Refinadora Costarricense de Petróleo
PIB Producto interno bruto Redcudi Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil
PIBE Partido Independiente Belemita REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
PIEG Política para la Igualdad y Equidad de Género del Bosque
PIN Partido Integración Nacional Riteve Revisión integral técnica vehicular
SIGLAS ESTADO DE LA NACIÓN 313
W Z
WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (sigla en inglés) ZEE Zona económica especial
ZMT Zona marítimo-terrestre
ESTADO DE LA NACIÓN 315
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