T EI I I

E C T I

REGÍMENES LABORALES Y DE
REMUNERACIONES EN EL SECTOR PÚBLICO Y
SUS PROPUESTAS DE REFORMA

1
 INTRODUCCIÓN

El presente informe ha sido elaborado en atención a la solicitud formulada por el señor

congresista Rafael Vásquez Rodríguez, quien solicitó un informe sobre las remuneraciones
del sector público y sus propuestas de reforma.

Sin embargo, considerando que las remuneraciones del sector público dependen del tipo de
régimen laboral en que se encuentre el servidor, se ha considerado pertinente desarrollar los
tres regímenes laborales existentes en este sector (regulados por los Decretos Legislativos
Núms. 276, 728 y 1057).

En tal sentido, en la primera parte del trabajo se presentan los tres regímenes laborales
aplicables al sector público existentes actualmente, con sus respectivas características,
sistema de remuneración y modelos de contratación, en los casos que corresponde.

En la segunda parte se efectúa una descripción del estado situacional de las

remuneraciones del sector público, recogido del informe que presentara, en su momento, la
Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración
Pública Central, y de los montos actuales que por concepto de remuneraciones reciben los
funcionarios y directivos de los tres poderes del Estado y los organismos
constitucionalmente autónomos. Termina esta segunda parte con la descripción de lo que
regula la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público.

Finalmente, en la tercera parte se presentan las propuestas de reforma al sistema laboral y

de remuneraciones del Estado.

Las fuentes utilizadas para la elaboración de este informe han sido las normas laborales
vigentes y el Informe final de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación
del personal de la Administración Pública Central.

El Área de Servicios de Investigación espera que este informe contribuya con el trabajo que
viene desarrollando el despacho del señor congresista sobre la materia, y queda a su
disposición para poder ampliar cualquier información.
I. LOS REGIMENES LABORALES EN EL ESTADO PERUANO

1.1 Antecedentes

La Constitución Política del Perú del 1979 consignaba un sistema único que
homologaba las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del
1
Estado. Durante su vigencia, diríase que en teoría existía el sistema único; sin
embargo, dicha norma no se plasmó realmente. Luego, con la entrada en vigencia de
la Constitución de 1993, la norma homologatoria fue eliminada, lo que generó
dispersión no solo en la legislación laboral, sino en la estructuración remunerativa.

El Informe final de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del

2
personal de la Administración Pública Central, señala que en la década de los
ochenta fueron unificados dentro del régimen de la actividad privada todos los
trabajadores de las empresas del Estado, en tanto que en la década de los noventa,
en un proceso de reforma que quedó trunco, comenzaron a migrar hacia el régimen
laboral privado una serie de entidades e instituciones públicas, generándose una
multiplicidad de organismos y sistemas de pagos al personal, una gran variedad de
conceptos remuneratorios y no remuneratorios y de montos, al punto que no había
dos ministros, viceministros o secretarios generales que ganaran igual cantidad.

El tema de las remuneraciones del sector público será desarrollado más adelante, en
otro punto del informe; lo que sí es importante resumir en este momento es que a
partir de los noventa los servidores públicos empezaron a ser contratados bajo dos
tipos de regímenes laborales distintos: el regulado por el Decreto Legislativo N.° 276
o por el Decreto Legislativo N.° 728.

Luego, a propósito del Informe final de la Comisión Multisectorial encargada de

estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central, se aprueba un
nuevo régimen laboral, regulado por el Decreto Legislativo N.° 1057, denominado
Contratación Administrativa de Servicios (CAS), que vendría a corregir un fenómeno
que se empezó a desarrollar dentro del sector público a finales de los noventa con la
contratación de servidores bajo la modalidad de Servicios No Personales (SNP).
En resumen, actualmente existen tres tipos de regímenes laborales en el sector
público, que el siguiente cuadro presenta:

Cuadro 1
Regímenes laborales del sector público

Regímenes laborales Régimen

Decreto Legislativo N.° 276 Régimen Público.

Decreto Legislativo N.° 728 Régimen Privado

Decreto Legislativo N.°1057 Régimen CAS

Fuentes: Decretos legislativos Núms. 276,728 y 1057
Elaboración: Área de Servicios de Investigación

Como puede observarse, estos tres regímenes laborales son genéricos, pero
también existen regímenes laborales del sector público especiales, que están
sustentados en leyes propias que definen no solo el proceso que se desarrolla en el
ejercicio de la carrera, sino que también organiza privadamente su propia estructura
3
remunerativa. La Asociación Civil Transparencia menciona la existencia de los
siguientes regímenes especiales en el sector público:

o Carrera de magistrados - Ley N.° 29277, Ley de la Carrera Judicial.

o Carrera diplomática - Ley N.° 28091, Ley del Servicio Diplomático de
la
 República.
o Carrera magisterial - Ley N.° 29062, Ley que modifica la Ley del profesorado
en lo referido de la Carrera Pública Magisterial.
o Carrera de docentes universitarios - Ley N.° 23733, Ley Universitaria.
o Carrera de los profesionales de la salud - Ley N.° 23536, Ley que establece las
normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los profesionales de la
salud.
o Carrera del personal militar - Ley N.° 28359, Ley de situación militar de
los
 oficiales de las Fuerzas Armadas.
o Carrera del personal policial - Ley N.° 27238, Ley Orgánica de la Policía
 Nacional.
 Resultaría muy extenso exponer la estructura remunerativa de cada uno de estos
regímenes especiales, no obstante pertenecer al sector público, por lo que este
trabajo se centrará en realizar una descripción de los tres regímenes laborales
genéricos del sector público.

1.2 Régimen laboral del Decreto Legislativo N.° 276

El Decreto Legislativo N.° 276, llamado también Ley de Bases de la Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, define a la Carrera
Administrativa como “el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el
ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores públicos que
con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la
Administración Pública”. Uno de los aspectos importantes de esta norma es que, en
su artículo 2.°, traza la línea imaginaria que separa a los trabajadores que realizando
4
labores en el sector público no pertenecen a la Carrera Administrativa , que son los
siguientes:

Servidores públicos contratados.

Funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú.
Trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta
cualquiera que sea su forma jurídica.

En los dos primeros casos se pueden aplicar algunas disposiciones de este decreto
legislativo, pero en los dos últimos no es aplicable ninguna.

Uno de los aspectos más significativos de esta norma es que considera el referido
objetivo de la Constitución Política de 1979, dirigido a la consecución de un Sistema
Único de Remuneraciones en la Administración Pública, y señala también en su
artículo 5.° los principios que la rigen:

Universidad;
base técnica;
relación directa con la Carrera Administrativa; y
adecuada compensación económica.
Este argumento adquiere mayor solidez al establecer, en el artículo siguiente, que
“para los efectos de la Carrera Administrativa y el Sistema Único de
Remuneraciones, la Administración Pública constituye una sola Institución”.
Asimismo, se establece que los servidores trasladados de una entidad a otra
conservarán el nivel de carrera alcanzado. Y en el artículo 7.° se estipula que ningún
servidor podrá desempeñar más de un cargo público remunerado, salvo que
desarrolle la función educativa.

El Decreto Legislativo N.° 276 estructura a la Carrera Administrativa por grupos

ocupacionales y niveles. Los grupos ocupacionales se clasifican en:

Grupo Profesional, son los servidores con título profesional o grado académico
5
reconocido por la ley universitaria.
Grupo Técnico, son los servidores con formación superior o universitaria
incompleta o capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida; y
Grupo Auxiliar, constituido por servidores que tienen instrucción secundaria y
experiencia o calificación para realizar labores de apoyo.

También precisa que la sola tenencia del título, diploma, capacitación o experiencia
no implica pertenencia al grupo profesional o técnico, si no se ha postulado
expresamente para ingresar en él.

Los niveles en la Carrera Administrativa son divididos en catorce, según el artículo

10.°, al Grupo Profesional le corresponde los ocho niveles superiores; al Grupo
Técnico diez niveles, comprendidos entre el tercero y el decimosegundo; y al Grupo
Auxiliar los siete niveles inferiores. A continuación se grafica esta división:

Cuadro 2
Los niveles de la Carrera Administrativa
Profesional
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Técnico
Auxiliar
Fuente: Decreto Legislativo N.° 276
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
El decreto legislativo también refiere que el servidor de carrera designado para
desempeñar cargo político o de confianza tiene derecho a retornar a su grupo
ocupacional y nivel de carrera al concluir la designación.

1.2.1 Del Sistema Único de Remuneraciones

El Título II del decreto legislativo, que comprende los artículos 43.° al 56.°,
está dedicado al Sistema Único de Remuneraciones, y para percibir mejor esta
estructura remunerativa se ha elaborado un cuadro exegético que se expone a
continuación.

Cuadro 3
Constitución de la remuneración de los funcionarios y servidores públicos
Componentes Contenido
Se regula anualmente en proporción a la Unidad Remunerativa Pública
1. Haber básico (URP) como porcentaje de la misma. El reajuste de la URP conlleva la
actualización de los haberes básicos y bonificaciones referidos a ellos.
Al nivel inferior de la Carrera Administrativa le corresponde un haber básico
equivalente a una URP.
Concesión por cada quinquenio del 5% del haber básico sin exceder de
2. Bonificaciones ocho quinquenios.
Bonificación familiar en relación con la carga familiar. Si padre y madre
prestan servicios al Estado, le corresponde a la madre.
Bonificación diferencial, compensan el desempeño y condiciones
especiales.
Asignación por cumplir 25 años (dos remuneraciones) y 30 años (tres
3. Beneficios remuneraciones).
Aguinaldo en Fiestas Patrias y Navidad.
Compensación por tiempo de servicios. Menos de 20 años, 50%; y 20 años
o más, una remuneración principal por cada año completo o fracción mayor
de 6 meses, hasta por un máximo de 30 años.
Fuente : Decreto Legislativo N.° 276
Elaboración: Área de Servicios de Investigación del DIDP.

La norma, con relación a este Título II, también determina otros aspectos
relevantes, como los siguientes:

La prohibición de pactos laborales (artículo 44.°).

Los servidores contratados están excluidos de percibir bonificaciones y
beneficios (artículo 48.°).
 6
El nivel máximo le corresponde al Presidente de la República (artículo 49.°) .
Las dietas no tienen naturaleza remunerativa por participación y asistencia a
directorios u órganos equivalentes de empresas e instituciones (artículo
56.°)

En las disposiciones complementarias, transitorias y finales del decreto

legislativo se establece la regulación anual de remuneraciones, la incorporación
gradual a la Carrera Administrativa, la progresiva adecuación a las
remuneraciones y constitución de una Comisión Permanente de Alto Nivel
encargada de proponer las normas y la supervisión de los procesos de
incorporación a la Carrera Administrativa.

Esta Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del

Sector Publico fue reglamentada por el Decreto Supremo N.° 057-86-PCM, que
establece la etapa inicial del proceso gradual de aplicación del Sistema Único
de Remuneración, Bonificaciones, Beneficios y Pensiones para los funcionarios
y servidores de la Administración Pública, fijando en su artículo 3.° una nueva
estructura remunerativa en la que se podrá apreciar algunas variaciones con
referencia a lo que disponía inicialmente el Decreto Legislativo N.° 276:

Cuadro 4
Regulación inicial del Sistema Único de Remuneraciones

Componentes Contenido

1. Remuneración principal Remuneración básica

Remuneración reunificada
2. Transitoria para homologación

Personal
Familiar
3. Bonificaciones Diferencial

Asignación por cumplir 25 y 30 años de servicios.

Aguinaldos
4. Beneficios Compensación por tiempo de servicios.
Fuente: Decreto Supremo N.° 057-86-PCM
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
 1.3 Decreto Legislativo N.° 728

Denominada Ley de Fomento del Empleo, es en realidad la ley del régimen privado,
que tiene como principales objetivos los siguientes:

Promover el acceso masivo al empleo productivo.

Combatir el desempleo y el subempleo
Incentivar el pleno uso de la capacidad instalada en las empresas.
Estimular la inversión productiva en el sector privado.
Garantizar la seguridad en el empleo e ingresos de los trabajadores.
Adecuada y eficaz interconexión entre oferta y demanda en el mercado de
trabajo.
Fomentar la capacitación y formación laboral de los trabajadores.
Propiciar transferencias de trabajadores hacia actividades de mayor
productividad.
Unificar normas de contratación laboral y consolidar beneficios sociales
existentes.

El ámbito de aplicación de la norma se señala en el artículo 5°, estableciendo que

comprende a todas las empresas y trabajadores sujetos al régimen laboral de la
actividad privada.

El Título I está dedicado a la Capacitación para el Trabajo, aunque son formas de

capacitación técnica y profesional, también son formas de empleo juvenil, de las que
destacaremos especialmente la parte remunerativa, como se aprecia en el cuadro
siguiente.

Cuadro 5
Formas de capacitación

Modalidad Edad Contenido

1. De la 16 a 25 Se celebra por escrito.

formación años.
laboral juvenil. La subvención económica mensual no puede ser menor a la
Remuneración Mínima Vital cuando se cumple el horario habitual
establecido por la empresa. En caso de ser inferior el pago será
proporcional.
No está sujeta a retenciones.

2. De las Se celebra por escrito.

Prácticas Pre
La subvención económica mensual no puede ser menor a la
 Profesionales. Remuneración Mínima Vital cuando se cumple el horario habitual
establecido por la empresa. En caso de ser inferior el pago será
proporcional.
No está sujeta a retenciones.

3. Contrato de 14 a 24 La asignación mensual de los aprendices no podrá ser inferior al

aprendizaje. años. monto de la Remuneración Mínima Vital que se encuentre vigente
en la oportunidad del pago.
Fuente: Decreto Legislativo N.° 728
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.

De estas tres formas de fomento de aprendizaje para el empleo se infiere que la

retribución económica no podrá ser inferior a la Remuneración Mínima Vital (RMV).

El Título II de esta norma se refiere al Contrato de Trabajo, destacando la definición

legal de la Remuneración en su artículo 39.° que a continuación se transcribe
literalmente para conocerla en profundidad, así como las diversas modalidades que
la pueden configurar: “Constituye remuneración, para todo efecto legal, el íntegro de
lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualesquiera
sean la forma o denominación que se le dé, siempre que sea de su libre disposición.
La alimentación otorgada en crudo o preparada y las sumas que por tal concepto se
abonen a un concesionario o directamente al trabajador tienen naturaleza
remuneratoria cuando constituyen la alimentación principal del trabajador en calidad
de desayuno, almuerzo o refrigerio que lo sustituya o cena”. Se exceptúan los
detallados en los artículos 19.° y 20.° del Decreto Legislativo N.° 650, Ley de
Compensación por Tiempo de Servicios.

También se establece que en las normas legales o convencionales y en general en

los instrumentos relativos a remuneraciones, estas puedan ser expresadas por hora
efectiva de trabajo, y que el empleador podrá pactar una remuneración integral anual
con el trabajador.

Otro aspecto significativo es que señala, en el segundo párrafo del artículo 42.°, que
el empleador está facultado para introducir cambios, modificar turnos, días u horas
de trabajo, así como la forma y modalidad de la prestación de las labores, dentro de
los criterios de razonabilidad y teniendo en cuenta las necesidades del centro de
trabajo.

A continuación se presenta las modalidades de contratación sustentadas en esta

misma norma.
 Cuadro 6
Modalidades de contratación

Modalidad de contrato Contenido

Contrato por inicio o lanzamiento de una nueva actividad.

1. Contrato de naturaleza Contrato por necesidad del mercado.
temporal.
Contrato por reconversión empresarial.
Contrato ocasional.
2. Contrato de naturaleza Contrato de suplencia.
accidental.
Contrato de emergencia.
Contrato específico.
3. Contrato de obra o servicio. Contrato intermitente.
Contrato de temporada.
Fuente: Decreto Legislativo N.° 728. Título III
Elaboración: Área de Servicios de Investigación del DIDP

Existen también otros contratos sujetos a modalidad:

Los contratos de trabajo del régimen de exportación de productos no tradicionales a

que se refiere el Decreto Ley N.° 22342, y que se regulan por sus propias
normas (artículo 123.°).
Los contratos de trabajo temporales que se ejecuten en las zonas francas (artículo
124.°)
Cualquier otra clase de servicio sujeto a modalidad no contemplado en este Título,
siempre que sea de naturaleza temporal (artículo 125.°).
La legislación destaca también el Trabajo a Domicilio (no el doméstico) como otra
forma de contrato temporal que goza de beneficios laborales (artículo 155.°).

Se puede apreciar, entonces, que el Decreto Legislativo N.° 728 fija las regulaciones
de los contratos en el régimen laboral privado, definiendo a los contratos,
clasificándolos y determinando tanto las responsabilidades del empleador como del
trabajador. Se señala que sobre la base de la RMV, los contratos establecerán las
remuneraciones que el empleador acordará con cada uno de sus trabajadores. Por
ello esta ley carece de niveles de remuneración establecidos o de montos máximos a
pagar.
1.4 Decreto Legislativo N.° 1057

7
El informe de la Comisión sostenía que la contratación de personal para la
prestación de servicios al Estado se realizaba anteriormente a través de una
modalidad sui generis, denominada contrato de servicios no personales, habiéndose
utilizado también otras modalidades contractuales que no se adecuaban a las
exigencias jurídicas, evidenciando inequidad en cuanto a los derechos y beneficios.

Este contrato no correspondía a ninguna categoría jurídica conocida o específica,

carecía de precedentes normativos y doctrinarios y de una adecuada precisión legal,
pues, hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas dispersas, como, por
ejemplo, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, no se han precisado
sus alcances a través de ninguna norma específica.

El tema fue abordado también por la Comisión, a efectos de conocer las

implicancias, riesgos y contingencias que pudieran generar, con la finalidad de
proponer las fórmulas legales y económicas para permitir su normalización, con
respeto a los derechos de los trabajadores involucrados y generando el menor costo
posible al Estado.

En consecuencia, la Comisión elaboró un proyecto de norma reguladora para

sustituir dicha modalidad por un nuevo contrato denominado Contrato Administrativo
de Servicios, cuya principal virtud es reconocer a los trabajadores sus derechos,
además de consagrar que deben ser asegurados obligatorios de EsSalud e
inscribirse en alguno de los sistemas pensionarios existentes. Señalaba también, el
traslado progresivo del personal contratado por SNP al nuevo CAS. Con esta norma
se buscaban tres objetivos: proteger al trabajador, dar contenido a formas
contractuales anómalas y regularizarlas; y dar homogeneidad al tratamiento de la
contratación de trabajadores por el Estado.

Así, aparece el Decreto Legislativo que regula el Régimen Especial de Contratación

Administrativa de Servicios (CAS), que luego fue reglamentado por el Decreto
Supremo N.° 075-2008-PCM. La finalidad central fue sustituir los contratos
denominados Servicios No Personales, teniendo por objeto garantizar los principios
de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la
administración pública.

El ámbito de aplicación es a toda entidad pública sujeta al Decreto Legislativo N.°

276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, y a otras normas que regulan carreras administrativas especiales, como a
las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, con
excepción de las empresas del Estado.

El CAS se define como una modalidad especial propia del derecho administrativo y
privativa del Estado. No está sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, al
régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras
8
administrativas especiales .

No es aplicable a los contratos de prestación de servicios de consultoría o de

asesoría, siempre que se desarrollen de forma autónoma, fuera de los locales o
centros de trabajo de la entidad.

El CAS es un contrato de duración determinada y renovable, cada contrato no puede

exceder de la duración del período que corresponde al año fiscal, establece un
máximo de prestación de 48 horas semanales y descanso de 24 horas continuas por
semana, así como también un descanso vacacional de 15 días calendario continuos
por año cumplido. Permite la afiliación a EsSalud, y a un régimen de pensiones.

El reglamento señala también, en el artículo 4.3, que los contratados por CAS están
impedidos de percibir otros ingresos del Estado, salvo que sea por docencia.

En el aspecto remunerativo, el reglamento especifica en su primera disposición

complementaria final que ninguna entidad pública puede suscribir un contrato
administrativo de servicios por un monto menor al fijado como RMV.

Asimismo, el artículo 15.° del reglamento determina que cada entidad pública
designará al órgano encargado de los contratos de administración de servicios; de no
hacerlo, el órgano encargado será la Dirección General de Administración o el que
haga sus veces. Es por lo tanto este órgano el que define el nivel remunerativo al
que va a pertenecer el contratado por esta modalidad.

13

Cuadro comparativo de los regímenes laborales en el sector público
Decreto Legislativo N.° 276
Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Público
Promulgada el 6 de marzo de 1984
Ámbito de aplicación es el sector público
Señala a los trabajadores que pertenecen a la Carrera
Administrativa.
Se encamina a adoptar un Sistema Único de
Remuneraciones para la Administración Pública.
Estructura la Carrera Administrativa por
ocupacionales (3) y por niveles (14).
Establece el Sistema Único de Remuneraciones
definiendo su estructura.
El máximo nivel lo comprende el Presidente de la
República.
Señala aspectos importantes como:
Prohibición de pactos laborales.
Contratados no reciben beneficios
bonificaciones.
Dietas no tienen naturaleza remunerativa.
Fuentes: Decretos Legislativos Núms. 276, 728 y 1057
Elaboración: Área de Investigación del DIDP
Cuadro 7
Decreto Legislativo N.° 728
Ley de Fomento del Empleo
Promulgada el 12 de noviembre de 1991.
Ámbito de aplicación es el sector público y privado,
pero en esencia es el régimen laboral de la actividad
privada.
Define legalmente a la Remuneración en su más
amplio concepto.
grupos Presenta formas de capacitación para el trabajo.
Establece las modalidades de contratación vigentes.
Establece la RMV como el indicador mínimo de
retribución económica tanto en las formas de
capacitación como en las modalidades de contrato.
ni
Decreto Legislativo N.° 1057
Contratación de Administración
de Servicios
Promulgada el 27 de junio de 2008.
Ámbito de aplicación es solo en el sector
público.
Reemplaza la modalidad de SNP.
Señala exclusivamente las características de
esta modalidad de contratación:
Duración.
Período de descanso.
Afiliación a EsSalud y a régimen de
pensiones.
No se puede contratar por menos de
una RMV.
Se señala al órgano encargado de estos
contratos.
14
 De lo expuesto, se puede inferir que el dispositivo que establece la estructura del
Sistema Remunerativo en el sector público es el Decreto Legislativo N.° 276 , señalando
para ello los grupos ocupacionales y los niveles de la Carrera Administrativa; mientras
que el Decreto Legislativo N.° 728, si bien presenta el concepto legal de remuneración y
sus alcances, está diseñado esencialmente para exhibir las formas de capacitación para
el trabajo y las modalidades de contratación; en tanto que el Decreto Legislativo N.°
1057 solo es una nueva modalidad de contratación aplicable al sector público con
ciertos beneficios, pero sin vincular a los contratados a la Carrera Administrativa del
Estado.

II. HACIA UNA NUEVA REGULACIÓN LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO

Los antecedentes y la metamorfosis que sufre la regulación laboral peruana indicarían

que está encaminada hacia la homologación o consecución de un Sistema Único; no
obstante, para conseguir esta anhelada homologación es imprescindible conocer,
previamente, la realidad situacional.

Al respecto, al no existir investigación oficial reciente que haya efectuado un diagnóstico

de la situación laboral de los empleados públicos, se ha considerado importante describir
de manera sucinta el informe que en el año 2001 presentara la Comisión Multisectorial
encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central, a fin
de poder obtener referencias de los regímenes laborales y remuneraciones de los
servidores públicos; lo que serviría para los fines de este trabajo, si se tiene en cuenta
9
que, aunque desde aquella fecha se han dado algunas reformas , la situación que se
describe en dicho informe sería semejante a la que se presenta en la actualidad.

2.1. El informe de la Comisión Multisectorial

El 28 de febrero de 2001, mediante Decreto Supremo N.° 004-2001-TR, se crea la

Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la
Administración Pública Central. El 15 de julio del mismo año, la Comisión presenta su
informe, en el que grafica la situación de la época y plantea, además, algunas
propuestas de solución.

15
El informe señala que en las remuneraciones estatales confluyen una gama muy
amplia de conceptos, que superan los 40, y que si bien son parecidos en su
naturaleza, tienen un tratamiento, financiamiento y denominación diversa.

Según dicho informe, con esta dispersión salarial, el Estado ha tratado de compensar
económicamente a sus trabajadores nombrados y contratados, sin procurar la
solución de problemas estructurales ligados a la carrera pública y a la escala de
remuneraciones, pasando de soslayo otros problemas, como el sinceramiento de las
remuneraciones, la tributación que se deja de realizar y las pensiones, que tendrían
un impacto fiscal considerable. Aunque la revelación de este informe data del año
2001, es importante mostrar los dos siguientes cuadros para tener un concepto de la
situación vigente en la época, que confirma la dispersión existente en el régimen
laboral del Estado.

Cuadro 8
Dispersión en la Planilla Única de Pagos del Régimen del Decreto Legislativo N.° 276
(Pagos mensuales en nuevos soles)

Grupo ocupacional Categoría Valor máximo Valor mínimo

F8* 2594 1326
Alta Dirección F7** 1574 1154
F6 1651 1059
F5 1928 1005
Funcionarios F4 1458 964
F3 2695 906
F2 2934 669
F1 3805 686
SP A 2670 651
Profesionales SP B 1608 620
SP C 1798 300
SP D 2469 576
SP E 1382 551
SP F 1158 598
ST A 1960 526
Técnicos ST B 1725 518
ST C 816 520
ST D 788 508
ST E 778 507
SA A 1765 502
Auxiliares SA B 1555 500

16
 SA C 1748 491
SA D 1052 498
SA E 1803 480
(*) Entre los ministros (F8) no se ha incluido al Presidente del Consejo de Ministros.
(**) Algunos Secretarios Generales (F6) tienen rango de Viceministros (F7).
Fuente y elaboración: Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la
Administración Pública Central

El cuadro expone la enorme dispersión salarial al interior del régimen del Decreto
Legislativo N.° 276 y en la Planilla Única de Pagos; contiene también los valores
máximos y mínimos encontrados por categoría ocupacional. Esto quiere decir que en
una categoría cualquiera del universo del sector público, si existiera homologación
real, todos los que pertenecen a la misma categoría deberían tener una
remuneración similar; sin embargo, el valor máximo indica que en algún organismo
estatal se percibe esa remuneración y en otra se percibe el valor mínimo, a pesar de
tener la misma categoría.

La investigación menciona, además, que más de la mitad de los valores máximos se

concentran en 3 ministerios (7 en Energía y Minas; 4 en Industria, Turismo,
Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, hoy Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo: y 4 en Economía y Finanzas); en tanto que los valores
mínimos, en más de la mitad de los casos, están en los ministerios del Interior (8
categorías) y de Justicia (siete categorías).

Cuadro 9
Dispersión de pagos mensuales en la Carrera Administrativa
(En nuevos soles)
Grupo Régimen 276: Nombrados Régimen 276: Contratados
Ocupacional Máximo Promedio Mínimo Máximo Promedio Mínimo

Funcionarios 12 438 3373 700 5106 4047 932

Profesionales 5554 1943 684 6770 2246 764

Técnicos 3816 1373 655 3488 1499 679

Auxiliares 3779 1209 498 2416 1106 578

Grupo Régimen 728 SNP

Ocupacional Máximo Promedio Mínimo Máximo Promedio Mínimo
Funcionarios 19 000 4432 1359 30 388 7843 877

17
 Profesionales 12 656 1625 808 35 109 2516 348

Técnicos 3161 1051 779 6243 1347 353

Auxiliares 2000 873 745 1600 692 333

Cuadro (N.° 6) transcrito del Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial.

Fuente y elaboración: Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la
Administración Pública Central.

Se puede apreciar nuevamente la dispersión salarial, que se presenta en las

categorías de un mismo régimen y también en las categorías similares de los
distintos regímenes.

En promedio, solo en la carrera administrativa, los contratados ganan más que los
nombrados a nivel de grupos ocupacionales; sin embargo, la Comisión indica que el
detalle del estudio, que no se aprecia en el cuadro a nivel global, demuestra que en
promedio para niveles similares:

Los funcionarios y auxiliares nombrados ganan más que los contratados,

Los profesionales contratados ganan más que los nombrados y

Los técnicos nombrados y contratados ganan igual.

En promedio, los trabajadores bajo el régimen SNP ganan más que aquellos
contratados bajo el régimen 728, y estos últimos más que los que están bajo el
régimen 276.

2.2. Normas que regulan el marco remunerativo en la Administración Pública.

Existen otras normas destinadas a la reorganización de la Administración

Pública, esencialmente en cuanto a clarificar conceptos que determinen
denominaciones, niveles, jerarquías, entre otros. A continuación se presentan
los alcances de tres dispositivos legales que contribuyen a sustentar tal
reorganización.

2.2.1. Ley N.° 28212, que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y
Autoridades del Estado y dicta otras medidas.

18
Es la ley N.° 28212 publicada el 27 de abril del 2004, que tiene como finalidad
desarrollar el artículo 39° de la Constitución Política de 1993, en lo que se refiere
a la jerarquía de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del
Estado, desarrollando con claridad la prelación de estos servidores considerados
como los más altos cargos de la administración Pública y que vienen a ser,
después del Presidente de la República:

Los Congresistas de la República.

Los Ministros del Estado.
Los miembros del Tribunal Constitucional.
Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
Los Magistrados Supremos.
Los miembros de las Juntas Fiscales Supremas.
El defensor del Pueblo.
Los Presidentes y Consejeros de los Gobiernos Regionales.
Los miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
Los Alcaldes y Regidores Provinciales.
Los Alcaldes y Regidores Distritales.

10
La norma, además de señalar la jerarquía de los funcionarios públicos, crea la
Unidad Remunerativa del Sector Público- URSP, que pasa a ser la referencia
para el pago de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del
Estado, precisando que el monto es fijado por el Poder Ejecutivo, antes del
Proyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público del año en que tendrá
vigencia.

Asimismo, se establece el régimen de remuneraciones de los altos funcionarios

del Estado, que se presenta como sigue:

19
 El Presidente de la República tiene la más alta remuneración en el servicio de la
Nación. Esta es fijada por el Consejo de Ministros en un monto superior a la
de los Congresistas de la República y no sería mayor a diez URSP.
Los Presidentes Regionales al igual que el Alcalde pueden percibir hasta un
tope de cinco y medio URSP.
El tope de Alcaldes provinciales y distritales es hasta un máximo de cuatro y un
cuarto URSP.
Los demás altos funcionarios y autoridades tienen el tope de seis URSP.
Anualmente, los servidores solo podrán percibir hasta doce remuneraciones y dos
gratificaciones (julio y diciembre, y que podrían ser de igual monto que una
remuneración).
Los Consejeros reciben dietas no mayores al 30% en total de la remuneración
mensual del Presidente Regional o Alcalde correspondiente.

Dicha norma fue modificada en diciembre de 2006, a través del Decreto de

Urgencia N.° 038-2006 que, sustentada en la carencia de disponibilidad
presupuestaria y financiera para atender el gasto que generaría la aplicación de
la citada Ley a partir del 1 de enero de 2007 y en la necesidad de lograr que ésta
pueda aplicarse de manera adecuada y coherente con la real capacidad
11
financiera y presupuestaria del Estado , sustituyó el nombre de la Ley N.° 28212,
denominándola “Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios
Autoridades del Estado y dicta otras medidas”, y estableció:

Reglas relacionadas con las dietas aplicables a las personas al servicio del
Estado y los Consejeros Regionales y Regidores Municipales.
Topes máximos de ingresos

2.2.2. Ley Marco del Empleo Público, Ley N.°

28175

Su ámbito de aplicación se circunscribe a las entidades de la administración pública

y al empleado público, y se precisa que los trabajadores sujetos a regímenes
especiales se regulan por esta norma y por sus propias leyes, a excepción de los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Esta norma establece
los derechos y obligaciones de los trabajadores de la administración pública, así

20
como reitera la incompatibilidad de la doble remuneración procedente del Estado,
salvo cuando se ejerza la docencia.

Dentro de lo más destacado, instituye una nueva clasificación del personal del
empleo público, la que se resume en el cuadro siguiente:

Cuadro 10
Clasificación del personal del empleo público
Clasificación Descripción Clases
Desarrolla funciones de preeminencia De elección directa y universal o
1. Funcionario política, reconocida por norma expresa, que confianza política originaria.
público representan al Estado o a un sector de la De nombramiento y remoción
población, desarrollan políticas del Estado regulados.
y/o dirigen organismos o entidades públicas. De libre nombramiento y remoción.
Desempeña cargo de confianza técnico o
2. Empleado político, distinto al del funcionario público.
de confianza Se encuentra en el entorno de quien lo
designa o remueve libremente y en ningún
caso será mayor al 5% de los servidores
públicos existentes en cada entidad. El
Consejo Superior del Empleo Público podrá
establecer límites inferiores para cada
entidad. En el caso del Congreso de la
República esta disposición se aplicará de
acuerdo con su Reglamento.
Directivo Superior. Desarrolla
3. Servidor funciones administrativas relativas
público a la dirección de un órgano
programa o proyecto. No excederá
del 10% del total de empleados de
la entidad. Una quinta parte de
este porcentaje puede ser
designada o removida libremente
por el titular de la entidad.
Ejecutivo. Desarrolla funciones
administrativas, entiéndase
ejercicio de autoridad, atribuciones
resolutivas, fe pública y otros.
Conforman un grupo ocupacional.
Especialista. Desempeña labores
de ejecución de servicios públicos.
No ejerce función administrativa.

21
 Conforman un grupo ocupacional.
De apoyo. Desarrolla labores
auxiliares de apoyo y/o
complemento. Conforman un
grupo ocupacional.
Fuente: Ley Marco del Empleo Público. Ley N.° 28175
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.

Además, el dispositivo señala la modalidad de acceso al empleo público y el

establecimiento de un Registro de Empleados y Cesantes en cada entidad, que
integrará el Registro Nacional de Personal del Empleo Público a cargo del Consejo
Superior del Empleo Público (Cosep). Determina también el régimen disciplinario,
12
señalando como ente rector a este mismo Consejo y crea el Tribunal del Empleo
Público como órgano del Cosep.

La segunda disposición transitoria, complementaria y final de esta ley determina un

plazo de 120 días, contados a partir de su publicación, para que el Poder Ejecutivo
remita al Congreso de la República las propuestas legislativas sobre:

Ley de la carrera del servidor público.

Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.
Ley del sistema de remuneraciones del empleo público.
Ley de incompatibilidades y responsabilidades.

No obstante, al no haberse cristalizado estas propuestas legislativas, se emite la Ley

N.° 29615, publicada el 19 de noviembre de 2010, dándosele al Poder Ejecutivo un
nuevo plazo de 90 días improrrogables a partir de la fecha de publicación, para que
presente las propuestas legislativas.

En cumplimiento de este dispositivo, el 25 de febrero de 2011 el Poder Ejecutivo

presenta dos proyectos de ley denominados Ley de funcionarios públicos, empleados
de confianza y directivos, y Ley de ética, incompatibilidades y responsabilidades de
las personas al servicio del Estado (Núms. 04682 y 04683/2010-PE,
respectivamente). Con la presentación de estos proyectos se da cumplimiento a la
norma antes mencionada.

22
III. PROPUESTAS DE REFORMA

23
Los proyectos de ley antes mencionados constituyen reformas que contribuyen a unificar
el sistema laboral estatal. Así, el Proyecto de Ley de funcionarios públicos, empleados de
confianza y directivos tiene la finalidad de establecer el régimen jurídico aplicable a estos
servidores públicos, en el marco del artículo 40.° de la Constitución y de la Ley Marco del
Empleo Público.

Lo novedoso de este proyecto, en cuanto a propuestas de reformas remunerativas, es lo

siguiente:

Destaca en la cuarta disposición complementaria final que las compensaciones del

funcionario público y de los directivos serán aprobadas mediante decreto supremo a
13
propuesta de SERVIR , en coordinación con el MEF, que lo refrendará.
La escala de directivos por tipo de entidad en los tres niveles de gobierno es aprobada
conforme a la formalidad prevista en la cuarta disposición transitoria de la Ley N.°
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, a propuesta de SERVIR en
coordinación con el MEF.
SERVIR podrá proponer supuesto de excepción que requiera superar los topes fijados
de los montos de las remuneraciones cuando el servidor reúna los requisitos para tal
fin.

La ponencia propone un plazo de diez años una vez aprobada para poder implementar la
ley.

Por su parte, el Proyecto de Ley de ética, incompatibilidades y responsabilidades de las

personas al servicio del Estado, propone regular las incompatibilidades y prohibiciones de
carácter ético a que se encuentran sujetas las personas al servicio del Estado. No se
refiere en absoluto a ninguna reforma remunerativa.

De otro lado, el escenario político nacional actual de elecciones generales, para el

próximo abril, ha condicionado a los partidos políticos como requisito previo a la
inscripción en el Jurado Nacional de Elecciones que presenten sus Planes de Gobierno.

Estos documentos constituyen en realidad, además de presentar diagnósticos

situacionales, propuestas generales para los problemas nacionales; y uno de estos
problemas, precisamente, es la situación del trabajador del Estado y especialmente su
estructura remunerativa. Por ello se ha considerado presentar, en el cuadro siguiente, las
propuestas referentes a la problemática remunerativa estatal que exponen las principales
organizaciones políticas.

Cuadro 11
Cuadro comparativo de propuestas de reformas remunerativas en el Sector Público en el
contexto de las Elecciones Generales de 2011

Organización Propuestas
política

Alianza Electoral Mejorar y simplificar la Administración Pública, con funcionarios de alto

Alianza por el Gran nivel que entren por examen y estén bien remunerados.
Aumentar de manera significativa y planificada las remuneraciones de los
Cambio
maestros, policías, Fuerzas Armadas y médicos y enfermeras, exigiendo
Pedro Pablo mayor eficiencia.

Kuczynski Godard

Alianza Electoral Incrementar la remuneración de los docentes en función a una evaluación

Alianza Solidaridad meritocrática.
Incrementar racional y progresivamente los niveles remunerativos del
Nacional
personal policial, en función de indicadores de desempeño.
Luis Castañeda
Lossio

Alianza Electoral Proponer al Consejo Nacional de Trabajo el incremento del salario mínimo.
Perú Posible Incrementar las remuneraciones del servicio policial.
Reordenar el sistema remunerativo del personal militar y policial e
Alejandro Toledo
incrementarlo equitativamente en un período de 5 años, previsto que la
Manrique economía crezca 6%.
La profesionalización de la Administración Pública: un nuevo marco legal
del empleo público. Una administración pública imparcial, objetiva,
profesional, transparente, eficiente, honesta, remunerada adecuadamente,
volcada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos y que gocen de un
reconocimiento público.
Dar la ley del funcionario público. Los funcionarios del sector público deben
ser bien remunerados para exigirles resultados.
Partido Político Maestros comprometidos con la buena enseñanza y retribuidos con buenas
Fuerza 2011 remuneraciones.
Incrementar las remuneraciones de los funcionarios públicos.
Keiko Sofía Fujimori
Un policía debe tener una remuneración digna para una vida decente y
Higushi adecuada tranquilidad familiar.

Partido Político Se modificará la escala de remuneraciones del sector público, respetando

Gana Perú el tope máximo.
Se reestructurará en forma integral el actual sistema remunerativo de los
Ollanta Humala Tasso miembros de las Fuerzas Armadas.
Revisar la política remunerativa del Estado, buscando mejorar los actuales
bajos niveles de remuneraciones de maestros, personal de salud, fuerzas
policiales.
Propiciar la unificación de escalas y eliminar gradualmente los
denominados contratos por servicios no personales (se interpreta como
CAS).
Mejorar la situación remunerativa de todos los docentes en la medida que
 lo permitan los recursos actuales.
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Planes de Gobierno.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación

IV. CONCLUSIONES

1. Unificar los regímenes laborales y remunerativos del sector público es un problema

que se ha intentado solucionar desde hace más de tres décadas. Se inicia con la
Constitución Política de 1979, y una serie de normas entre las que destacan el
Decreto Legislativo N.° 276 de 1984 (Público), el Decreto Legislativo N.° 728 de 1991
(Privado) y el Decreto Legislativo N.° 1057 del 2008 (CAS-Público), encontrándose
además, actualmente, dos proyectos de ley en Agenda del Congreso de la República
que tienen como objetivo el mismo fin.

2. La única norma que organiza la estructura remunerativa del Estado es el Decreto

Legislativo N.° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Público.

3. En la Administración Pública confluyen los regímenes laborales público y privado

existiendo además otros regímenes especiales que desarrollan sus labores y
estructuran su sistema remunerativo con leyes propias.

4. Las propuestas de reformas remunerativas de las organizaciones políticas, en el

marco de las próximas elecciones generales, se dirigen a aumentos salariales de
personal del Estado sujetos a regímenes laborales especiales (policías, militares,
maestros y otros). No se plantea una reforma general de los regímenes existentes en
la Administración Pública.
V. REFERENCIAS

1. Asociación Civil Transparencia. Guías temáticas. Reformas clave para un Estado en

buen estado. Guía tres: La reforma del empleo público. El servicio como profesión.
Primera edición. Lima junio de 2007. p. 11 y ss.

2. Constitución Política del Perú 1993.

3. Constitución Política del Perú de 1979.

4. Decreto Legislativo N.° 728, Ley de Fomento del Empleo

5. Decreto Legislativo N.° 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de

Remuneraciones del Sector Público.

6. Decreto Legislativo N.° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del
Servicio Civil, rectora del servicio administrativo de gestión de recursos humanos.

7. Decreto Legislativo N.° 1057, Decreto legislativo que regula el Régimen Especial de
Contratación Administrativa de Servicios.

8. Decreto Supremo N.° 057-86-PCM, Establece etapa inicial del proceso gradual de
aplicación del Sistema Único de Remuneraciones, Bonificaciones, Beneficios y
Pensiones para los funcionarios y servidores de la Administración Pública.

9. Decreto de Urgencia N.° 038-2006 del 30-12-2006. Modifica la ley N.° 28212 y dicta
otras medidas.

10. Jurado Nacional de Elecciones. Página institucional.

11. Ley N.° 25333 del 17 de junio de 1991 señala que están comprendidos dentro de los
alcances del inciso a) del artículo 9.° del Decreto Legislativo N.° 276, los
profesionales titulados en los Institutos Superiores Tecnológicos.

12. Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público.

13. Ley N.° 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades
del Estado y dicta otras medidas.
14. Ministerio de Trabajo. Resumen Ejecutivo del Informe de la Comisión Multisectorial
encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central.
p.17 y ss. del 21 de Julio del 2001. Decreto Supremo N.° 004-2001-TR