GIRSU

Gestión Integral
de Residuos
Sólidos Urbanos:
Situación actual y propuestas para su mejora
La visión de las ONG
Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Alejandro Amor

Adjuntos
María América González
José Palmiotti
Claudio Presman
Lidia Saya
Oscar Zago

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DefensoriaCABA
@DefensoriaCABA
 Redacción: Dr. Gabriel Bautista
Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Subsecretaría de Derechos Urbanos, Espacio
Público y Medio Ambiente
Abril 2014
Resumen ejecutivo

El informe está enfocado en el ciclo de vida de los residuos desde su genera-

ción hasta la disposición final. Se evalúa la percepción que tiene la sociedad
de este proceso propio del metabolismo urbano a través de una muestra de
algunos actores seleccionados, como son las ONG. Se hace una recapitu-
lación del informe de 2012 como antecedente, donde la percepción era que
en la Ciudad no había un tratamiento de los residuos, sino que simplemente
se junta basura. Esta percepción sigue vigente con algunos matices, porque
se aprecian algunas medidas que se van tomando para mejorar la calidad
ambiental de la Ciudad. Sin embargo, se percibe que se está muy lejos de
llegar al ideal de una gestión integral de los residuos sólidos urbanos (GIR-
SU). Una gestión integral implica un encadenamiento preciso y organizado
de cada una de las etapas del ciclo de los residuos. Hay una percepción de
que la implementación de las etapas tiene que ser progresiva. Se enfatiza la
educación y la información para los vecinos y ciudadanos. No se trata sólo de
infraestructura, sino también de educación y entrenamiento, de adquirir hábi-
tos ciudadanos con respecto a los residuos. Los ciudadanos forman parte de
la cadena de etapas del ciclo de los residuos. La separación en origen es muy
importante; luego, la recolección diferenciada y el transporte y tratamiento.
Asimismo, las ONG están al tanto de la normativa, en particular, la ley cono-
cida como de “basura cero”, pero la mayoría considera que se está muy lejos
de cumplirla.

1. Introducción

Este informe se basa en una encuesta realizada a algunas ONG por correo
electrónico. La muestra es pequeña, pero orientativa, ya que las ONG que
han participado representan un espectro variado. En general, todas las ONG
se ocupan de la temática de los residuos, tienen opinión formada al respecto
y buscan incidir en las políticas públicas. Algunas se ocupan de una manera
directa y otras, de manera indirecta. La mayoría de las ONG responden de
manera fuerte y con proyectos y acciones más o menos claros.

2. Las debilidades ambientales de la Ciudad

En el informe elaborado en 2012, las ONG reconocían el tema de los residuos

como prioritario. Luego, enumeraban algunas de las acciones a ejecutar para
que haya una ciudad más limpia. Por ejemplo, avanzar hacia un sistema de
recolección diferenciada con separación en origen. Todas las ONG mencio-
naron los residuos como un problema de la Ciudad. Ellas sostienen que los
residuos sólidos urbanos (RSU) deberían gestionarse en función de la Ley de
Basura Cero. Pero hay un déficit en la aplicación de dicha ley. Esta es la debi-
lidad más mencionada: que existe la normativa, pero no se cumple de manera
transparente y consistente, al igual que en otros temas urbano-ambientales.
En la encuesta 2014, también hubo insistencia en la necesidad de cumplir la
ley.
El incumplimiento de la ley hace que las ONG, como voces representativas de
la sociedad civil, al describir la situación de los residuos, no ahorren adjetivos
de sesgo negativo: nula, deficiente, pobre, caótica, anárquica, indecente, per-
judicial, insalubre, mala, conflictiva. O bien frases-resumen que sintetizan una
fragmentación operativa para la calidad de vida de la Región Metropolitana:
todo por hacer, nada sustentable se hizo, se junta basura.
Las ONG reconocen que “juntar basura” no es lo apropiado y que hay un
largo camino que recorrer para llegar a la gestión integral de residuos sólidos
urbanos (GIRSU). Además, las ONG reconocen estos aspectos acerca de los
residuos en la Ciudad:
falta un plan estratégico integral para su tratamiento
falta de confianza del lado del ciudadano a la hora de reciclar
insuficiente atención desde el sector público
falta de innovación y atención sobre el tema
la separación de residuos es posterior a la recolección de los mismos
los residuos reciclables se envían a los rellenos sanitarios
no se implementa la gestión diferenciada de residuos
falta de capacitación
falta de información sobre destino de los residuos
crisis por la disposición final en rellenos sanitarios
Estos aspectos mencionados por las ONG nos dicen que la construcción
socio-ambiental y económico-política más significativa consiste en implantar
un sistema de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU).
Esta construcción tiene que consensuarse y estandarizarse a partir de un
nuevo convenio con la Provincia de Buenos Aires para reemplazar el cadu-
co sistema de recolección y disposición final vigente desde hace más de 30
años, cuando se dejó de incinerar basura en la Ciudad y se adoptó el régimen
de compactación, que tuvo corta vida.
La implementación de un nuevo sistema de separación en origen, recolección
diferenciada y disposición final adecuada es un gran desafío para la Ciudad
de Buenos Aires. Este sistema debe evaluar con transparencia las ofertas
presentadas por las empresas de higiene urbana y los planes de trabajo pre-
sentados por las cooperativas de recuperadores urbanos.

2.1. La GIRSU y la dimensión metropolitana

El principal desafío es encarar una gestión integral de residuos sólidos urba-

nos (GIRSU) mediante la implementación de políticas de recuperación, reci-
claje y tratamiento de los RSU. Esto requiere políticas claras y planificación de
mediano plazo para la gestión adecuada de los RSU. En lo más práctico, se
trata de crear instancias de diálogo que acompañen la licitación y el concurso
de los contratos de higiene urbana y asegurar la transparencia del proceso.
Este desafío ambiental de la Ciudad es también una oportunidad para gene-
rar relaciones más justas al reconocer la tarea de los recuperadores urbanos
como servicio público. También, es una oportunidad para establecer una re-
lación responsable con el ambiente urbano por parte de las empresas que
colocan envases en el mercado. La ley de envases es un punto fuerte para
dar sostenibilidad a la política de recolección diferenciada, a la vez que una
necesidad clave para poder cumplir con las metas de la Ley de Basura Cero.
Por otro lado, la problemática de los RSU plantea nuevas formas de generar
espacios de confianza para lograr objetivos de reducción en la generación
de RSU en origen y promocionar acciones de reciclado y valoración de los
mismos.

2.2. El paradigma “infracción-multa” y las propuestas

Un párrafo aparte merece este paradigma que está instalado en la mentalidad

colectiva. Algunas ONG tienen este paradigma en su orientación, el cual es
equivalente al de que el que contamina debe pagar. Aquí se observa la infrac-
ción a la norma como una acción que debe ser sancionada con una multa. O
sea, aplicar al manejo de residuos penas por infracción a las normas, tal como
existen para el manejo de automóviles. Entonces se habla de incorporar un
sistema como existe en Suiza, en el cual se compran las bolsas de basura a
precios altos y se pagan multas por no separar correctamente.
Además de este paradigma, las ONG ofrecen otras propuestas, las cuales en
su conjunto tienden a una concepción integral y sistémica y de largo plazo, o
sea, políticas públicas ambientales consistentes y en correspondencia con la
normativa existente. Las propuestas se pueden agrupar en blandas y duras.
Las blandas hacen referencia a todo lo referido a la educación, información,
políticas, normativa y aspectos de gestión. Las duras hacen referencia a la
tecnología, los equipamientos y la infraestructura. Por su importancia, lo nor-
mativo podría considerarse aparte. Entonces tenemos lo educativo en gene-
ral, el equipamiento y lo normativo. En la caracterización de las ONG, esto no
aparece tan netamente diferenciado, pero distinguidas aproximadamente de
esta manera, las propuestas son:
1. Respecto a las cuestiones educativas y de concientización:
información y campañas
realizar campañas sostenidas de concientización y educación ambiental
comenzar con campañas comunitarias de información y concientización rela-
cionadas con la gestión integral de los RSU
educación urbana para separar en origen
efectuar un reciclado consciente y responsable
campañas educativas a nivel de niños y adolescentes
promover espacios de diálogo para que esta política pública pueda potenciar-
se con el consenso de los distintos actores involucrados
promover espacios de incidencia para lograr leyes que promuevan la respon-
sabilidad de las empresas por los envases que colocan en el mercado
capacitación en barrios, edificios públicos y empresas
2. Respecto al equipamiento:
introducir nuevos modelos, prácticas y tecnologías de gestión
promover sistemas de reciclado hogareño, compostaje, etc.
mejorar las acciones destinadas a los objetivos de las 3 R: reducir, reutilizar y
reciclar
dar trabajo a los recuperadores urbanos para el material reciclado, pero for-
malizándolos y promoviendo la separación en origen con un plan estructurado
de qué materiales separa, cómo sacarlos, días y horarios diferentes, etc.
buscar una forma de dar destino final a los residuos no reciclables fuera de los
rellenos sanitarios en otras zonas
construir plantas de tratamiento de RSU para lograr los objetivos de la ley de
basura cero
separar en origen
recolectar diferenciadamente residuos en toda la Ciudad de Buenos Aires
reducir las fuentes, clasificr en origen, recolectar discriminadamente, reciclar
y reutilizar, proveer una disposición final segura y apta para eventual recupe-
ración futura
incorporar nuevas tecnologías superadoras de las actuales –sin restricciones
sobre distintos tipos de tratamiento de los residuos, que incluye la recupera-
ción de energía y calor–, atendiendo a un análisis de costo-beneficio y sus-
tentabilidad de éstos
definir un nuevo sistema de higiene urbana de la Ciudad con tecnologías acor-
des
priorizar la limpieza de las áreas críticas, así como de toda la Ciudad, con un
servicio moderno, eficiente y eficaz para todos los habitantes y para los turis-
tas que nos visitan
construir plantas de incineración de última generación en la Ciudad, comple-
mentando las medidas de separación en origen, recuperación y reciclado
3. Respecto a las cuestiones normativo-políticas:
políticas para reducir la generación de residuos
concientizar acerca de la obligación legal de separar en origen
convenir con la Provincia de Buenos Aires para instalar un Sistema Integral de
Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos
controlar a las empresas concesionarias y la separación en origen
legislar para el trabajo digno a los cartoneros, cambiando incluso el nombre
por uno más positivo
institucionalizar cooperativas de reciclado con subsidios
establecer acuerdos entre el sector empresario, gubernamental y las ONG
elaborar un plan de manejo integral
encarar una solución a nivel metropolitano con visión de mediano y largo pla-
zo (10-30 años) que avance en la valorización de residuos
implementar la recolección diferenciada como parte del servicio de recolec-
ción de higiene urbana
incluir a los recuperadores
legislar para que las empresas recolectoras depositen la totalidad de los resi-
duos secos recolectados en los centros verdes
Controlar a las cooperativas que realizan estas operaciones
3. Percepción actual de la temática de RSU en las ONG

La mayoría de las ONG que tratan la cuestión de los residuos lo hace a los
fines de generar conciencia e incentivar conductas de respeto por el medio
en que vivimos, en general, y aplicado a la Ciudad, en particular. Los residuos
están tratados desde varios puntos de vista: el reciclado, el consumo justo
y responsable. Algunas organizaciones se vienen ocupando del tema hace
quince años o más, incluso, ejecutando programas específicos, algunos de
incidencia más local y otros de incidencia regional metropolitana.

4. La incidencia en esta problemática

Algunas ONG trabajan para fomentar conciencia y poder modificar actitudes

del individuo con respecto a sí mismo, los demás y su ambiente: son pos-
turas de tipo más ético. Otras tienen programas locales, como el programa
“Mi Barrio Mi Aldea Ideal” para promover en los vecinos de cada barrio una
actitud inclusiva y solidaria y mejorar la convivencia y su hábitat, con acciones
bien prácticas, como la transformación de residuos orgánicos en compostaje.
Algunas trabajan en lo ético y en lo práctico al mismo tiempo con cursos, ca-
pacitaciones y talleres y, además, colaboran con los recuperadores urbanos.
Algunas producen información que incide en las políticas públicas.

5. La ley de basura cero y la situación actual

En general, las ONG están al tanto de la ley, pero la mayoría considera que se
está muy lejos de cumplirla. Sí conocen los objetivos de la ley de basura cero,
y también reconocen la difusión y concientización sobre la necesidad de dis-
minuir los residuos en la Ciudad. También, sobre la categorización y gestión
de otros residuos peligrosos, patógenos, etc. Además, falta incluir a todos los
actores desde la generación hasta la disposición final.
El diagnóstico actual es variado. Algunas ONG manifiestan que en los espa-
cios públicos y barriales es visible una ciudad “un poco más limpia y ordena-
da” y que se está empezando a recorrer un camino; sin embargo, aún no se
ha logrado una gestión funcional y óptima de los residuos. Otras argumentan
que falta mayor contenerización en barrios, mayor información al vecino sobre
cómo clasificar, dónde llevar los residuos y qué se realiza con los reciclables.
Otras dicen que la contenerización amplía el conflicto entre vecinos, al tener
que soportar en la puerta de su casa los residuos de toda la cuadra, con los
olores y vectores que esto implica.
Asimismo, se identifica la falta de una fuerte acción de educación ambiental y
difusión. Por ejemplo, en los hogares o edificios de departamentos se conti-
núa con la bolsa única para todos los residuos y se desconoce cómo organi-
zar e implementar la separación en origen.
En general, se puede decir que la percepción respecto a la actual situación
de la gestión de residuos es negativa, aunque se ve un cambio de políticas
públicas en la CABA; sin embargo, éstas no alcanzan porque la Ciudad sigue
sucia y porque no se ataca la verdadera cuestión cultural de los residuos, que
es conceptual. En palabras de un participante de la encuesta: “que nos los
saquemos de encima”.

6. Las etapas de la gestión de los RSU

Las observaciones acerca de la gestión son amplias. Por ejemplo, la genera-

ción debería involucrar a la sociedad para que tome responsabilidad de la ba-
sura que produce. Por otro lado, desde la recolección hay una mirada a favor
y en contra de la contenerización. En cuanto al transporte, parece tomado por
las empresas privadas con costos elevados de las administraciones públicas.
En cuanto a transferencia, debería haber más puntos verdes donde la gente
pueda llevar residuos reciclables. En cuanto al tratamiento, no se realiza a
escala significativa: compostaje, biodiesel con aceites usados, etc.
Incluso, hay una percepción de que la incineración sólo debe hacerse sobre la
última fracción segregada de un esquema de separación y reciclado eficiente.
La disposición final es el gran problema porque no hay espacios nuevos para
lo que se viene, y al relleno Norte III le está quedando muy poca vida útil. Los
comportamientos colectivos no favorecen la gestión de los RSU, sin quitar
responsabilidad al Gobierno, el cual maneja el tema en base a eslóganes
publicitarios, pero sin ningún compromiso real con una mejor gestión de los
RSU. Una observación sencilla y rotunda es la de cumplir con la ley.

Etapa Valoración Observaciones

E MB B R M NS
Generación 1 3 2

Recolección 1 2 3

Transporte 1 1 2 2

Transferencia 2 2 1 1

Tratamiento 2 4

Disposición Final 4 2

Referencias: (E) Excelente; (MB) Muy Buena; (B) Buena; (R) Regular; (M) Mala; (NS) No sabe.

De acuerdo a las ONG que han respondido, las peores notas las tienen el
tratamiento y la disposición final. Luego siguen la generación y la recolección.
Las mejores notas se encuentran en las etapas medias del ciclo de los resi-
duos, es decir, el transporte y la transferencia.

A continuación destacamos algunos comentarios que indican la percepción

que tienen las ONG sobre cada una de las etapas del ciclo de tratamiento de
los residuos.
Generación. Hay una percepción de que aún se genera un volumen grande
de residuos por habitante. A esto hay que agregarle el hecho de que muchos
vecinos y ciudadanos separan los residuos, pero muchos otros no. Además,
hay una percepción de que el grado de consumo es muy alto en algunos ba-
rrios de alto poder adquisitivo y esto genera una gran cantidad de residuos.
Recolección. La percepción sobre la recolección general de residuos es bue-
na porque se aprecia el esfuerzo recolector, pero es mala en cuanto a la efi-
ciencia de la separación. No hay un sistema serio de recolección diferenciada.
También falta una mejor y mayor organización con las cooperativas y los ba-
rrios. Además, hay un cierto desacuerdo con el sistema de contenerización,
porque no establece la recolección diferenciada.
Transporte. No hay comentarios.
Transferencia. Hay una percepción de que debería haber muchos más puntos
limpios o centros verdes para llevar los residuos reciclables que se generan
en los hogares.
Tratamiento. La percepción es que no hay un sistema serio de recuperación
y reciclaje. Comenzando por la falta de separación en origen que esté acom-
pañada de una logística e información. Luego, no se hace tratamiento de
los residuos a escala significativa (compostaje, biodiesel con aceites usados,
etc.). Incluso, hay una percepción de que la incineración debería hacerse so-
bre la última fracción de separación y reciclado. También hay una percepción
pesimista de que Buenos Aires no está preparada para implementar esta tec-
nología porque habría un abuso.
Disposición final. Esta etapa del ciclo tiene una percepción negativa porque
no hay un sistema serio de recuperación y reciclaje, por esto, llega un volu-
men grande de residuos al relleno sanitario. Por otro lado, este es un punto
crítico porque no hay lugares disponibles y, si los hubiera, no se respetaría el
diseño de los rellenos sanitarios de manera eficiente.

7. Los principales desafíos

Algunas ONG perciben que el ciudadano y la Ciudad no tienen aún verdadera
conciencia del problema. Hay que profundizar la información, la publicidad y
la promoción de la gestión de residuos a través de centros barriales, comu-
nas u otras instituciones. Otras valoran el rol de los “cartoneros”, que debería
tenerse en cuenta en la implementación de una política pública seria y susten-
table para los RSU. El sistema en el cual ellos actualmente se desempeñan,
si bien favorece la recuperación y el reciclaje, afecta negativamente el sistema
de higiene urbana y, sobre todo, se basa en condiciones laborales penosas.
Otras observan que el principal desafío actual es que los funcionarios que
tienen a cargo diseñar políticas y aplicarlas no entienden el problema y sus
múltiples causas y, por ende, no van a lograr resolverlo.
8. Responsabilidad extendida del productor (REP)

En cuanto a la REP, no es tan clara su percepción. Generalmente, el énfasis

está puesto en el vecino que consume. Pero las ONG que sí ven la distinción,
la consideran una buena iniciativa para que, por ejemplo, el packaging sea
mucho menor. Tanto los productores (Ley de envases) como los consumi-
dores/usuarios deben tener una mayor responsabilidad en la generación de
los RSU. Todas las ONG están de acuerdo con este concepto que se aplica
en todos los países desarrollados. Todos los productos, incluidos los RAEE,
deben ser considerados desde su diseño y la responsabilidad de su produc-
ción no puede desaparecer hasta que queden resueltos los impactos que
generan. Es decir, los productores deben ampliar su responsabilidad de la
cuna a la tumba.

9. Las políticas públicas

Las políticas públicas, según la percepción de las ONG, deben ser abarcati-
vas, ya que existe una gran diferencia entre “recolectar basura” y hacer una
“GIRSU”. En este camino integral, destacan como cuestiones significativas: la
comunicación al vecino, la colocación de contenedores en las zonas donde
no los hay, mejor logística de retiro de reciclables (que abarque todos los ba-
rrios), más concientización en medios masivos de comunicación. En cuanto
a lo territorial, hay que tomar a la Ciudad dentro de la “Gran Ciudad”, que es
la Región Metropolitana de Buenos Aires, y generar coordinación con la PBA
en el CEAMSE y pensar una nueva forma de desarrollar las políticas públicas
en cuanto a los RSU. Otro de los aspectos destacados es la separación en
origen, recolección diferenciada, reciclaje y reducción de los RSU, además de
la rotunda afirmación de cumplir con la ley.

10. A modo de conclusión y resumen

En general, la percepción de las ONG es que las políticas públicas deben

emplear los instrumentos disponibles. Las leyes son completas y exhaustivas
para contar con un sistema GIRSU bien integrado y completo que ofrezca op-
ciones para derivar cada corriente de residuo que pueda ser revalorizada (3R
= reuso-reproceso-remanufactura). Por último, deberían brindar adecuado
tratamiento y disposición final a las corrientes que no pudieron ser revaloriza-
das. La tendencia generalizada es tratar los residuos más desde una mirada
de minería, de un recurso disponible.
También como comentario final, las ONG recalcan la falta de un enfoque inte-
gral. Según las consultadas, existen varias asignaturas pendientes del sector
gubernamental con respecto al cumplimiento de la normativa, aunque la más
significativa es, quizás, no abordar el tema de los residuos con un enfoque in-
tegral. Integral, comenzando por separación en origen –lo cual constituye una
obligación para los generadores domiciliarios y especiales– y por la recolec-
ción diferenciada de los residuos secos y húmedos. Mientras no se promueva
el cumplimiento de esta obligación con campañas acordes y sostenidas en el
tiempo, de la mano de un servicio de recolección diferenciada, la Ciudad no
logrará disminuir de manera contundente la cantidad de toneladas diarias que
envía al territorio bonaerense para su enterramiento.

11. Listado de ONG participantes

Asociación de Vecinos La Boca

Fundación Aldea Ideal
Fundación Enlaces
Fundación Espacios Verdes
Fundación Metropolitana
Fundación Senderos Ambientales
Fundación del Sur