DERECHO ADMINISTRATTIVO

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO

La palabra administración proviene de dos voces latinas: AD y MINISTRARE. Ad es una preposición que
tiene varias significaciones según las relaciones que indica, expresa la causa por la que se hace algo.
Ministrare, significa ocuparse en, poner atención en, o atender. Etimológicamente significa servir, y se
identifica a la Administración Pública con el servicio que presta el Estado a través del gobierno.

Son varios los sentidos y significados que se atribuyen a la voz "Administración". Es necesario precisar
cuáles de ellos serán los utilizados en esta obra, para así determinar el objeto y el campo de nuestro
estudio.

Si bien existen discrepancias sobre qué se entiende por "Administración" o “Administrativo", hay
completo acuerdo en que estos vocablos tienen diversos sentidos y distintos significados. La precisión
con que se determine el uso que haremos del vocablo es necesaria, pues el calificativo "Administrativo"
aparece en cada uno de los temas del presente trabajo

A. Sentido etimológico

En el sentido etimológico tampoco existe completo acuerdo. Así, para algunos, administrar proviene
del latín: de "ad" y "ministrare", que significa "servir a". Otros autores consideran que proviene de
"ad manus trahere" lo que implica "manejar, gestionar, traer a la mano". A poco que analicemos se
comprueba que son significaciones casi idénticas s y que lo importante es que este sentido pone de
resalto el carácter de que es una actividad subalterna o subordinada .

B. Sentido general

Nos referimos aquí al sentido general, que se da al vocablo. Administrar es cuidar algo, dirigirlo,
manejarlo, para conducirlo a un fin. En este sentido se utiliza la voz con dos alcances diferentes: uno que
comprende sólo lo material, así el comerciante administra su negocio; otro más amplio, el decano
administra la facultad, el profesor administra su cátedra.

1
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

C) Sentido jurídico

Éste es el sentido que específicamente nos importa. En este sentido se utiliza tanto por el Derecho
público como en el Derecho privado, por cierto que con diferencias. En Derecho público utiliza la
palabra Administración para referirse a sujetos o actividades, pero fundamentalmente para referirse a un
subsistema jurídico. En este aspecto es el adjetivo que califica a un sector del orden jurídico, aquél que
trata la "auto administración del Estado".

Así arribamos al lugar de donde debemos partir para estudiar nuestra disciplina. Precisar qué significa
"administrativo", cuando, como adjetivo califica al sustantivo "Derecho" en la expresión "Derecho
Administrativo".

Encontramos en este sentido más restringido varios significados: el objetivo o material, el formal o el
subjetivo u orgánico y el mixto. Veremos cada un de ellos:

1 Significado objetivo: El significado de Ia voz Administración hace referencia a actividades que

son independientes de la naturaleza o condición del sujeto que la realiza. Se hace referencia,
así, a lo que el Estado hace o debe hacer. Los autores se valen de diversos criterios para
caracterizar a este sentido de la voz Administración. Podemos agruparlos en:

- Criterio material.- Tiene en cuenta los rasgos más típicos: concreción, parcialidad,
subordinación y continuidad.

- Criterio finalista.- Considera el fin que se trata de satisfacer con dicha función.

2. Significado formal: Administración desde el punto de vista formal. Tiene en cuenta las
consecuencias jurídicas de la actividad administrativa. Hace referencia a la manera como el
sistema jurídico regula la organización de ciertas "personas" y la forma de realizar determinadas
actividades. Según esta concepción, el calificativo administrativo hace referencia a un cierto
sector del orden jurídico. Administración en sentido formal es, entonces, el sistema jurídico que
constituye el Derecho administrativo.

2
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

3. Significado subjetivo u orgánico. Está vinculado con los órganos o a las denominadas personas
administrativas que ejercen funciones administrativas. En este aspecto cabe hacer dos
reflexiones. Por un lado, que es cierto que frecuentemente se utiliza la voz "Administración" para
hacer referencia a un órgano administrativo o conjunto de órganos administrativos (Alcalde,
Ministro, Presidente, Director General, Etc. )

Ernest Forsthoff señala que el servicio es un elemento o atributo inherente al Estado cuando afirma: “
Allí donde hay Estado hay Administración, allí donde hay Administración hay Derecho
administrativo.” ( TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Madrid 1958, Pag. 69).

Una de las principales dificultades para el estudio del Derecho administrativo es que resulta bastante
difícil encontrar una definición exacta de lo que se entiende por Derecho Administrativo, los diversos
autores que tratan este tema lo hacen generalmente desde su propio espacio tiempo histórico, lo cual
vincula su estudio al Estado al cual sirven o del cual forman parte. Otro de los problemas que surge, es
que la mayor parte de estudiosos han analizado el tema de acuerdo al momento histórico que les ha
tocado vivir, sin considerad la variable tiempo y movimiento, es decir que el Estado – como la expresión
mas significativa del Derecho público – cambia constantemente, como cambian vertiginosamente las
instituciones de esta rama jurídica. Hay un tercer problema, y es que hay muy pocos estudios del
Derecho administrativo, debido a que es una disciplina relativamente nueva, a que sus instituciones son
muy cambiantes y a que su legislación está muy dispersa. Finalmente, hay un último problema que es el
de los criterios que adoptan algunos estudios lo cual ha creado una gran variedad y riqueza de enfoques
entre los cuales encontramos los siguientes:

• Enfoque legalista: el conjunto de leyes y disposiciones que en cada nación forman su administración
particular (opinión de José María castillo Velasco)

• Enfoque jurídico: Estudia las relaciones de derecho entre la Administración y los administrados
(opinión de Laferriere y Mayer)

• Enfoque doctrinal: Función o actividad total del Estado. Es todo lo que debe de hacer el Estado, es
administrar (opinión de Goodnow, Berthelemi y cuesta) se olvidan de otras actividades del Estado.

• Enfoque Formal: Se identifica con la actividad que realiza la función ejecutiva omite los casos de
excepción al principio de división de poderes, Colmeiro lo define: Como la ciencia de la acción, de la
competencia del poder ejecutivo. ( Léase la función ejecutiva por cuanto la noción de “ poderes “
para definir a las funciones del Estado es un criterio del siglo pasado que bien debe dejar de
emplearse. )

3
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

• Enfoque que parte del servicio publico: La doctrina francesa sostiene que la principal actividad del
Estado es prestar servicios públicos ( opiniones de León Duguit, Gastón Jeze, y Maurice Hauriou).
Estos estudiosos identificar al servicio publico con la actividad del Estado.

• Enfoque negativo: Pretende definir por exclusión, diciéndonos que la Administración no es

legislación, ni jurisdicción.

• Enfoque a partir de la Teoría de los fines: Lo define como la actividad total del Estado para
desarrollar sus fines. "la Administración Pública es la actividad dirigida a promover los intereses del
Estado y del pueblo (opinión de Fernando Garrido Falla).

En el Derecho administrativo se establece lo referente a la Administración Pública, entendiéndose por

esta cualquier esquema que de ella adopte la constitución de un país, sin importar si se trata de una
organización nacional o federación, local o Estados y municipios, sea con una Administración - activa o
directa - o con varias administraciones - activa o directa y autárquica o descentralizada - .

El Derecho administrativo regula las actividades entre la Administración Pública y los particulares -
generalmente actúa haciendo uso de su Derecho de dominio, excepcionalmente actúa como un
particular en la organización interna de la Administración Pública, la prestación de los servicios públicos
y explotación de los bienes de propiedad del Estado, y el control de la legitimidad de sus actos a través
del procedimiento administrativo o de los tribunales administrativos.

El Derecho administrativo, es una rama del Derecho Público, y es el conjunto de principios, teorías, y
reglas jurídicas que regulan la actividad del Estado, las relaciones de este con los administrados.

Se ubica entre las ramas del Derecho Público porque sus reglas son de carácter obligatorio, no pueden
ser alteradas por convención de las partes, y están su incumplimiento genera sanción. Cuando se
expone que regula la actividad del Estado se entiende a este como un todo que comprende a todas las
dependencias públicas, entendiendo por tales a los ministerios, las órganos de la función judicial, los
órganos de la función electoral, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las entidades
descentralizadas, las empresas públicas, y las organizaciones privadas que actúan con facultades
delegadas por el gobierno o en virtud de una concesión.

4
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

1. ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

El Derecho administrativo comprende el estudio de:

• La estructura y organización del Estado.

• El ejercicio de las facultades que las entidades públicas realizan como parte de la función
administrativa.

• La relación de los particulares con la Administración.

El derecho administrativo atendiendo a la influencia que sobre el ejerce otras ramas del derecho y otras
disciplinas puede clasificarse en:

a. Derecho administrativo material. Comprende las teorías, principios y reglas sobre el funcionamiento
de las entidades públicas, y los derechos de los administrados.

b. Derecho administrativo procedimental. Comprende las teorías, reglas y principios del procedimiento
administrativo general, el procedimiento trilateral y el procedimiento sancionador.

c. Derecho organizativo. Comprende las teorías, reglas y principios que regulan la organización de las
entidades públicas.

d. Derecho burocrático. Comprende las teorías, reglas y principios que regulan la relación del Estado
con los agentes de la Administración Pública, y de estos con los administrados.

e. Derecho administrativo económico. Comprende las teorías, reglas y principios que regulan la tutela
del consumidor, la propiedad intelectual.

3. LA AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo constituye hoy el ordenamiento común de la Administración Pública. No está

constituido por un conjunto de normas de excepción con respecto al Derecho civil ni constituye un
Derecho especial frente al jus conmune representado por el Derecho civil. El Derecho administrativo es
el Derecho común de la Administración Pública, es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al
Derecho privado.

5
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

El Derecho Administrativo se diferencia del derecho privado por cuanto la organización de la

Administración Pública está regida por normas de derecho público que son de cumplimiento obligatorio, y
sus actividades se realizan por reglas y procedimientos jurídicos que le son propios y diferen de aquéllos
que rigen a la actividad de las personas privadas. Ello surge de las siguientes características del
Derecho:

a) La Administración tiene, de acuerdo con la ley, prerrogativas de las que no disponen las personas
privadas, Ella puede dar órdenes, imponer unilateralmente obligaciones a los administrativos y hacer
ejecutar directamente las órdenes y obligaciones sin necesidad de recurrir al juez.

b) En caso de conflicto con los administrados, la Administración tiene un procedimiento para ventilar
dichas controversias mediante lo que se denomina la vía administrativa.

c) Por lo demás, la Administración tiene obligaciones que no corresponden a los particulares; así en
ciertos casos tiene la obligación de crear un servicio público, hacerlo funcionar de manera continua y
regular, respetando la igualdad de los usuarios en la prestación de los servicios.

4. EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Ya hemos señalado que el Derecho administrativo no es un Derecho estático y que se encuentra en

franca evolución, característica que es propia del Derecho público, es así que desde su origen – situado
en los tiempos de la Revolución Francesa – el Derecho administrativo ha pasado por varias etapas:

El Estado gendarme: Corresponde a las primeras formas de la Administración Pública, se caracteriza

por que su actividad se limita a la certificaciones y registros públicos, vigilancia de las actividades de
los particulares sin que ello signifique intervenir en la libre determinación de los individuos mientras no
violen el orden establecido y el uso de la coerción para garantizar el nuevo ordenamiento. Corresponde a
la época del liberalismo.

En el Estado policía, el precepto vigente de la constitución regis voluntas suprema lex se manifiesta
en el campo de la administración, el príncipe decidía y actuaba de manera discrecional, ejerciendo todas
las funciones del Estado. No tenía límite en su acción, ya que su responsabilidad se concebía solamente
frente a Dios y a su conciencia así como la consideración prudente de lo que es útil y práctico realizar en

6
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

beneficio del país.

El príncipe, como no podía llevar a cabo materialmente todas las actividades, tenía que delegar en
diversos funcionarios nombrados por él, y establecía la competencia de cada uno de ellos por medio de
instrucciones detalladas minuciosamente. Ahora bien, las decisiones de los funcionarios no sólo podían
ser reformadas o anuladas por vía jerárquica ordinaria sino que, en alguna oportunidad, lo hacía
directamente el príncipe, abocándose al conocimiento de algunos asuntos y desplazando a los
funcionarios. En el Estado policía la Administración tenía una naturaleza pura mente personal y carecía
de límites jurídicos, operando con un poder discrecional ilimitado, y el particular carecía de acción para
discutir u oponerse a las resoluciones de la autoridad.

En este tipo de Estado los príncipes y autoridades se complacen en actuar en el papel de bien hechores
de sus súbditos, y de allí que el Estado policía se ha llamado también Estado benéfico. El súbdito
obtiene bienestar sin la menor intervención de su voluntad, es decir lo que a la autoridad en cada caso lo
conformaba de una manera singular. El Estado policía era semejante – en cuento a la administración de
justicia al tipo de justicia en el Estado de Derecho. La justicia aparece vinculada a las leyes civiles,
penales y procesales. La Administración no se halla vinculada a ninguna Ley de este tipo, ya que
concentra su actividad en las facultades de legislar y ejecutar. Aparece entonces una distinción
fundamental: el órgano judicial tiene que aplicar la ley; el órgano administrativa; tiene el de dictarla y de
proveer en cada caso particular lo que parezca más adecuado. La justicia aparece como ejecución del
Derecho, la Administración como actividad libre del derecho.

El Estado social de Derecho. Frente al Estado liberal de Derecho surgió el Estado social de Derecho, con
lo que se invirtió la situación, ya que el centro de gravedad va a situarse también en los derechos
públicos subjetivos, pero no persiguiendo únicamente el mantenimiento del orden público, sino
incluyendo entre sus fines, la realización de una serie de actividades en favor de los particulares. Todo
ello ocurre, sin duda, en perjuicio del derecho público subjetivo de libertad, especialmente respecto al
derecho de propiedad, que se verá frecuentemente afectado por medidas de policía, e inversamente en
beneficio de otros derechos públicos subjetivos de carácter cívico, además de que los particulares
tendrán derecho a dirigirse al Estado para exigirle la realización de una serie de actividades sociales

No se parte, entonces, de la sociedad existente sino que se comienza por poner en tela de juicio la
justicia misma de su configuración, y por ello el Estado trata de configurar la sociedad de acuerdo con
una previa idea de justicia. El Estado social supone que éste asume como una obligación el cargo de
obrar en un determinado sentido, mediante la redistribución, más precisamente la repartición regulada

7
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

por el Estado, corrigiendo a favor de determinada persona o de un grupo de personas, la distribución

preexistente. Uno de los mecanismos más eficaces para conseguir esa repartición está constituido por
los impuestos.

La Administración intervencionista no puede cumplir los fines que se le asignaban moviéndose dentro de
los límites que marcara el Derecho Privado. Era necesaria la aparición de una rama del Derecho en la
que se conjugasen las prerrogativas de la administración con las garantías de los particulares, y esta
rama del Derecho fue el Derecho Administrativo.

Característica de la Administración moderna es la extensión de sus fines, que ha traído apareada

también una introducción de los medios con qué conseguirlos, lo que trae consigo una modificación en la
estructura de la organización administrativa y un cambio en la actuación de la misma. En cuanto a las
modificaciones de la estructura de la organización administrativa, ellas se ponen de manifiesto en los
siguientes conceptos o elementos:

- Aumento del número de ministerios.

- Descentralización y desconcentración.
- Aumento del número de funcionarios públicos en proporciones tales que ha llegado a veces a
considerarse el Estado de nuestros días como un Estado burocrático.
- La necesidad de que esta Administración cumpla adecuadamente sus funciones, ha dado origen
a un movimiento de reforma de la Administración Pública que tiende a adecuar la estructura de
la misma a las finalidades que se le encomiendan.

En el Estado liberal la Administración se llama ordenadora. Tenía que mantener el orden público.
Mientras que la Administración moderna o sea en el Estado social de Derecho debe considerarse como
conformadora del orden económico y social. El orden económico y social no es concebido como dado y
justo, sino como una realidad que debe ser transformada por exigencias de la justicia social.

5. CONTENIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Tradicionalmente el contenido del Derecho administrativo estaba restringido a la relación del Estado con
los particulares, así como al funcionamiento del las entidades públicas, sin embargo esta relación ha
sufrido grandes cambios debido a dos grandes revoluciones:

8
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

La revolución política: Ha logrado modificar las relaciones entre las personas y el Estado del estado se
sumisión al nivel de igualdad. El individuo ha dejado de ser súbdito para pasar a ser administrado. Ha
establecido el Estado de Derecho que es la vigencia de la norma jurídica como reguladora de las
relaciones entre los hombres y el Estado, actuando como norma limitadora del poder y sometiendo la
autoridad del Estado a la autoridad de la Ley, de modo tal que las relaciones de poder han pasado a ser
relaciones de Derecho. De otro lado, el Estado ha dejado de ser el punto central de la sociedad para
ceder ese sitial a la persona humana, de modo tal que tiene derechos inherentes a su condición de ser
humano y lo que hace el Estado es declarar esos derechos, protegerlos, promoviendo a su vez nuevas y
mejores condiciones de vida para el ser humano.

La revolución tecnológica: Ha transformado los esquemas económicos tradicionales lo cual ha provocado

que el Estado tenga ingerencia en nuevas y variadas actividades como lo es la tutela jurídica del
consumidor, la promoción de los derechos ambientales, la propiedad intelectual, Etc.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho administrativo contiene fundamentalmente el estudio de las normas relativas a la

Administración Pública; y por otra parte, la Administración Pública es la expresión del gobierno como
manifestación visible del Estado.

El Derecho administrativo forma parte de nuestro orden jurídico y por lo tanto aun cuando reúne las
características del conocimiento científico, no debemos considerarlo aislado, si no íntimamente
relacionado por subordinación o por colaboración con otras ramas del Derecho, fundamentalmente con
el Derecho constitucional, el Derecho procesal, con el Derecho civil, con el Derecho penal y con el
Derecho internacional público.

El Derecho constitucional comprende todas las normas que se refieren a la estructura del Estado, a la
organización y relaciones entre las entidades públicas y a los derechos fundamentales de los individuos,
en tanto que constituyen una limitación tanto para el poder político como para la actividad propia del
Estado y de las entidades públicas que lo integran. El Derecho administrativo tiene con el Derecho
constitucional una mayor vinculación que con cualquiera otra rama del Derecho, porque sus normas son
un corolario de los principios fundamentales establecidos por el Derecho constitucional.

El Derecho administrativo nace y se desenvuelve como una consecuencia del Estado de Derecho,
Estado moderno no es sino un medio de realización y garantía de los derechos individuales. El particular

9
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

tiene, evidentemente, derechos subjetivos que el Estado debe reconocer y proteger, pero tiene también
deberes para con el Estado que debe cumplir.

Las reglas patrimoniales del Estado están en relación directa con el dictado constitucional, en dicho
ordenamiento se encuentra enunciado cuales son los bienes estatales que el Derecho administrativo
tendrá que regular para un eficiente funcionamiento de la actividad pública.

El gobierno no es más que un conjunto de actitudes, que comprende la emisión de de normas

abstractas e impersonales y por lo mismo no tiene relaciones con los particulares, el funcionamiento de
las entidades públicas si tiene una relación con los particulares, e implica la necesidad de regular dichas
relaciones y por ello, se derivan del Derecho constitucional 2 ramas:

• La del Derecho administrativo

• La del Derecho procedimental.

La primera regula la organización y funcionamiento de las entidades públicas; la segunda establece las
reglas, principios y garantías que tiene el administrado ante lo que conocemos como justicia
administrativa, que al decir de muchos estudiosos no consiste en administrar justicia desde las entidades
públicas, sino simplemente en actuar con justicia.

Debe distinguirse igualmente lo que es procedimiento de lo que es proceso. Ambas expresiones se

refieren a una secuencia ordenada de actuaciones para lograr una declaración que pueda resultar
inobjetable, sin embargo hablar de procedimiento es referirse a estas actuaciones dentro de la poliforme
actividad de la Administración Pública, en tanto que hablar de proceso es referirse a esa misma actividad
pero dentro de la función judicial. No es una simple cuestión de nombres, es que cada uno de estos
términos está referido a características que los diferencian unos de otros, lo cual será materia de un
estudio profundo en la siguiente asignatura.

Resulta necesario conocer el funcionamiento de la Administración Pública, por que es la manifestación

del gobierno que persigue la realización de los fines del Estado. No puede existir una buena
Administración Pública sino se cuenta con una eficiente planificación y una organización sencilla y
dinámica. El criterio de las entidades sobre dimensionadas de personal y atiborrada de reglamentos, es
una concepción del pasado.

10
 DERECHO ADMINISTRATTIVO

El Derecho penal colabora con el Derecho administrativo, cuando se trata de darle más enérgica a las
disposiciones administrativas, pero a su vez establece un conjunto de sanciones para los funcionarios
que hacen mal uso de la función pública. La sanción de los delitos corresponde a la función judicial, sin
embargo la organización penitenciaria, y aún la organización judicial requieren del Derecho
administrativo para su funcionamiento. Debe expresarse también que la sanción no es única y exclusiva
del Derecho penal. La Administración Pública ejerce punción sobre los administrados mediante el
procedimiento sancionador cuando se producen las denominadas contravenciones de policía.
Igualmente ejerce punición sobre los agentes de la Administración mediante el procedimiento
sancionador, por contravención a los dispositivos internos de las entidades públicas.

El Derecho internacional Público regula los convenios y tratados internacionales, estas reglas supra
nacionales son limitadoras de las autonomías nacionales, comprenden compromisos de los Estados y
las colectividades estatales y las organizaciones internacionales para aplicar disposiciones dentro de
sus Administraciones Públicas.

El Derecho civil contiene reglas sobre la propiedad privada, la representación, el apoderamiento, la

personalidad, la capacidad, el domicilio, la fianza y otros derechos reales de garantía, la contratación, los
derechos sucesorios, el matrimonio, la filiación, la responsabilidad extra contractual y otras reglas a las
que debe acudir el Derecho administrativo en su actuación.

11